Onderzoek naar de besluitvorming rond de inval in Irak; Brief van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van Defensie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140811
 2009-2010
 
 31 847
 Onderzoek naar de besluitvorming rond de inval in Irak
 
 
 
 
 D
 BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN, DE MINISTER
VAN BUITENLANDSE ZAKEN, DE MINISTER VAN DEFENSIE EN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
 Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 9 februari 2010
 1. Inleiding en verantwoording
 Op 13 januari jongstleden heeft het kabinet u toegezegd een kabinetsreactie
te geven op het rapport van de commissie onderzoek besluitvorming Irak onder
leiding van mr. Davids (hierna: de commissie) en dit rapport leidend te laten
zijn bij een kritische terugblik op het verleden en het trekken van lessen
voor de toekomst.
 Bij onderhavige kabinetsreactie zijn toegevoegd de antwoorden op de nog
openstaande vragen van de Tweede en van de Eerste Kamer. Bij de beantwoording wordt waar mogelijk naar de kabinetsreactie
en het rapport verwezen.
 
 De commissie heeft op 12 januari jongstleden haar rapport aan het
kabinet aangeboden onder gelijktijdige toezending aan beide Kamers der Staten-Generaal.
Tevens heeft de commissie op 19 januari jl een rondetafelgesprek gevoerd
met de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer.
 Het kabinet is, zo is reeds benadrukt bij de inontvangstneming, de commissie
erkentelijk voor het vele werk dat in relatief korte tijd is verricht.
 
 In de hoofdstukken 1 en 2 geeft de commissie de aanleiding tot het onderzoek
weer en legt zij verantwoording af over de werkzaamheden (conclusies 1 en
49).
 De commissie heeft in onafhankelijkheid een gedegen studie verricht naar
de voorbereiding van de besluitvorming in de periode zomer 2002 tot zomer
2003 over de politieke steun van Nederland aan de inval door de Verenigde
Staten en het Verenigd Koninkrijk in Irak in het algemeen, en over de aspecten
van volkenrechtelijke aard, van inlichtingen- en informatievoorziening en
van vermeende militaire betrokkenheid in het bijzonder.
 
 Thans ligt het rapport van de commissie voor. Het rapport gaat –
in de kern – over de periode zomer 2002 tot zomer 2003. In die periode
werd het kabinet Kok II op 22 juli 2002 door het kabinet Balkenende I
afgelost; dat kabinet was vanaf 16 oktober 2002 demissionair en
werd op 27 mei 2003 opgevolgd door het kabinet Balkenende II.
 Zoals verwoord in de brief van 13 januari jongstleden, waren die
kabinetten ervan overtuigd een zuivere en integere afweging te hebben gemaakt
bij het besluit om de inval in Irak politiek te steunen. Hierover is destijds
met de Kamers van gedachten gewisseld. Een ruime Kamermeerderheid heeft het
toenmalige kabinet daarin gesteund.
 Dat bijna zeven jaar later het huidige kabinet
een reactie geeft op bevindingen van een onafhankelijke commissie over de
voorbereiding van de besluitvorming door toenmalige
kabinetten, die bovendien anders van politieke samenstelling waren, vraagt
om een heldere duiding van de staatsrechtelijke context.
 
 Vooropstaat dat de individuele en collectieve ministeriële verantwoordelijkheid
is verbonden aan het ambt van de minister, ongeacht wie het ambt vervult.
Zittende ministers dienen aan het parlement verantwoording af te leggen over
de ambtsvervulling van hun voorgangers, bijvoorbeeld door het beantwoorden
van vragen en het verstrekken van informatie. Bij «ambtsvervulling»
gaat het om het handelen en nalaten in de functie en hoedanigheid van minister.
Ook over de opvattingen van voorgangers en eerder verschafte informatie moeten
de door het parlement verlangde inlichtingen worden gegeven. Zittende ministers
kunnen daarin uiteraard niet ex post wijzigingen
brengen. Wel zijn zij verantwoordelijk voor de besluiten die zij thans nemen naar aanleiding van – onder andere – hun
bevindingen over het verleden. Verantwoording is immers ook een vooruitblik,
bedoeld om lessen te trekken in het belang van een goed overheidsbestuur.
Het kabinet gaat daar in deze reactie nader op in.
 
 Zoals aangegeven in de brief van 13 januari jl., heeft het kabinet
het rapport van de commissie leidend laten zijn voor zijn kritische terugblik
en het trekken van lessen voor heden en de toekomst.
 Daarmee accepteert het kabinet de beschrijving van de feitelijke gang
van zaken, waarbij het kabinet zich realiseert dat ieder van de destijds betrokkenen
de beschrijving van de feitelijke gang van zaken leest en beoordeelt vanuit
de persoonlijke beleving en herinnering. Tegen deze achtergrond laat het kabinet
de door de commissie gegeven kwalificaties, zoals woorden als «onwaarachtig»,
voor haar rekening en gaat de kabinetsreactie in op die passages en/of conclusies
van het rapport die vanuit de huidige verantwoordelijkheid hetzij een opmerking
behoeven, hetzij jegens de Kamers een expliciete reactie vergen.
 Enkele belangrijke lessen voor de toekomst worden in paragraaf 2
van deze kabinetsreactie benoemd. Voorts gaat het kabinet in paragraaf 3
in op het volkenrechtelijk mandaat. Op de informatievoorziening aan de Kamer
wordt separaat in paragraaf 4 ingegaan.
 
 Met betrekking tot de voorbereiding van de besluitvorming in de periode
zomer 2002–zomer 2003, is het kabinet van mening dat de door de Tweede
Kamer met spoed gevraagde brief van 4 september 2002 beter in de ministerraad
had kunnen worden behandeld, zonder daarbij de suggestie te wekken dat de
uitkomst van dergelijk overleg anders zou zijn geweest. In het besef dat er
een spanningsveld kan bestaan tussen vereiste afstemming in de ministerraad
enerzijds en het tijdig voldoen aan verzoeken van de Kamers anderzijds, spreekt
het kabinet graag ook met de Kamers hoe hier in de praktijk beter mee kan
worden omgegaan.
 
 Ten aanzien van de kabinetsformatie in 2003 zij er ten overvloede op gewezen
dat het niet aan het kabinet is om een oordeel te hebben over hoe
dit proces is verlopen. Het is vanuit staatsrechtelijk oogpunt aan de fracties
in de Tweede Kamer om zich rekenschap te geven van de conclusies en waar relevant
lessen te trekken met het oog op toekomstige kabinetsformaties.
 
 Het kabinet neemt voorts kennis van de conclusies op een aantal specifiek
aan de commissie gestelde vragen, namelijk dat geen aanwijzingen gevonden
zijn dat het uitspreken van politieke steun voor de Amerikaans-Britse invasie
in Irak was gemotiveerd door handelsbelangen, dat er geen feiten zijn gevonden
waaruit zou blijken dat Nederland een actieve militaire bijdrage heeft geleverd
en dat bij het besluit tot politieke steun de eventuele benoeming van de heer
De Hoop Scheffer tot secretaris-generaal van de NAVO geen rol heeft gespeeld.
 2. Lessen geleerd
 De gebeurtenissen tijdens de periode zomer 2002 en zomer 2003 vonden destijds
plaats slechts een jaar na «9/11» 2001 en de daaropvolgende internationale
interventie in Afghanistan waarin Nederland participeerde. Daarover bestond
toen brede overeenstemming; vanaf het begin waren de meningen over Irak verdeeld.
 De commissie spreekt over «een nieuwe fase in de wereldgeschiedenis».
Op dat moment werd dat zo gevoeld: de schok van de aanslagen in de Verenigde
Staten, op zijn minst grote onzekerheden over de militaire intenties en mogelijkheden
van het barbaarse regime van Saddam Hoessein, dreiging van terrorisme wereldwijd,
bezorgdheid in Nederland zelf over repercussies in de eigen samenleving zowel
als steun van naar Nederland gevluchte bevolkingsgroepen voor het Nederlands
standpunt in de maanden na 18 maart 2003.
 Naarmate de jaren verstreken zijn de overschattingen van de capaciteiten
van Saddam Hoessein, de jarenlang slecht verlopen wederopbouw van Irak, de
gesneuvelde en gewonde militairen en hulpverleners – ook van Nederlandse
zijde – die te betreuren waren bij missies in Irak en Afghanistan, het
beeld van destijds achteraf mee gaan bepalen.
 Er waren ruim zeven jaar geleden diepgevoelde verschillen in opvattingen
in het politieke en publieke debat. Dat is te begrijpen. Deze verschillen
bestaan thans nog. Het is de vraag of die diepgevoelde verschillen overbrugd
kunnen worden. Het kabinet rekent het tot zijn taak vanuit de ervaringen uit
het verleden een opvatting over toekomstig handelen te ontwikkelen. Daarbij
spreekt het kabinet de wens uit dat verschillen in opinies door een ieder
voluit gerespecteerd worden. Het kabinet meent dat het rapport van de commissie
van onderzoek besluitvorming Irak, deze kabinetsreactie en het komende parlementair
debat daarover, een zinvolle afronding daartoe mogelijk maken.
 «Lessen geleerd»
 Op basis van een kritische reflectie zijn lessen geformuleerd die samengevat
als volgt luiden:
 a. In het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het huidige kabinet
is bepaald dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat is vereist bij deelname
aan een missie met Nederlandse militairen. Het kabinet bevestigt expliciet
dat dit ook geldt voor het geven van politieke steun door Nederland in situaties
dat andere landen vergelijkbare missies ondernemen.
 b. Wanneer de inzet van de krijgsmacht betrekking heeft op bescherming
van het eigen bondgenootschappelijk grondgebied alsmede de handhaving of bevordering
van de internationale rechtsorde, zal het kabinet de Tweede Kamer zoveel mogelijk
langs de lijnen van het Toetsingskader informeren.
 c. Het kabinet kan zich voorstellen dat, zoals inmiddels bij Afghanistan gebruikelijk, vaker en meer specifieke informatie vertrouwelijk aan
de Kamers wordt verstrekt (waaronder aan de CIVD).
 d. De minister van Buitenlandse Zaken zal een aparte positie van volkenrechtelijk
adviseur op zijn ministerie instellen.
 e. Het kabinet onderschrijft het belang om informatie van beide inlichtingen-
en veiligheidsdiensten op een goede manier in beleidsnotities, ministerraadstukken
en brieven aan de Kamers te verwoorden. Hoofdregel is dat de diensten moeten
kunnen instemmen met hoe hun rapportage wordt weergegeven in het verkeer met
de Kamers. In het verlengde daarvan zal het kabinet in documenten die mede
op basis van informatie van deze diensten worden opgesteld, zichtbaar maken
welke informatie door hen geleverd is, met inachtneming van eisen vertrouwelijkheid.
 f. Het kabinet onderschrijft tevens dat informatie van buitenlandse inlichtingendiensten
niet rechtstreeks naar ministeries behoort te gaan zonder tussenkomst van
de AIVD of de MIVD.
 g. Het kabinet herbevestigt de regel dat ambtelijke notities met afwijkende
meningen over belangrijke onderwerpen de politieke leiding dienen te bereiken.
 h. Het kabinet overlegt graag met de Kamers over het geconstateerde spanningsveld
tussen vereiste afstemming in de ministerraad enerzijds en het tijdig voldoen
aan verzoeken van de Kamers anderzijds.
 3. Volkenrechtelijk mandaat
 In het rapport worden vragen betreffende de volkenrechtelijke grondslag
van militair ingrijpen in Irak en betreffende artikel 100 van de Grondwet
en Toetsingskader 2001 besproken in de hoofdstukken 8 en 11 (conclusies 7,
8, 18, 19, 20, 21, 22 en 44, 45, 46 en 47). In de brief van 13 januari
jongstleden is toegezegd terug te komen op het volkenrechtelijk mandaat.
 
 Destijds was het toenmalige kabinet, evenals verscheidene andere regeringen,
van oordeel dat de betreffende VN-Veiligheidsraadresoluties een toereikende
grondslag vormden voor het – door Nederland politiek gesteunde –
militaire optreden van de door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk
geleide coalitie. Gebleken is dat dit standpunt in de internationale gemeenschap
onvoldoende steun heeft gevonden en ook door andere landen niet langer wordt
aanvaard.
 
 In het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het huidige kabinet
is reeds bepaald dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat vereist is bij
deelname aan een missie met Nederlandse militairen. Deze bepaling is mede
opgenomen tegen de achtergrond van de discussie die bestond over de rechtsgrondslag
van de inval in Irak (zie ook de brief van de ministers van Buitenlandse Zaken
en van Defensie van 22 juni 2007 over de Nederlandse deelname aan vredesmissies:
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 29 521, nr. 41).
 In het licht van deze ontwikkelingen en met de kennis van nu aanvaardt
het kabinet dat voor een dergelijk optreden een adequater volkenrechtelijk
mandaat nodig zou zijn geweest.
 De manier waarop dit kabinet in de toekomst met dit soort situaties wil
omgaan, is vastgelegd in de brief van 22 juni 2007. Zoals daarin staat,
kunnen zich situaties voordoen waarin geen overeenstemming kan worden bereikt
over een resolutie in de Veiligheidsraad, maar waarbij in de internationale
gemeenschap een breed gedragen gevoelen bestaat dat militair optreden legitiem
is. In de brief wordt beschreven dat deze situaties zich kunnen voordoen in
geval van een (dreigende) humanitaire ramp, met inbegrip van genocide, ingeval
van evacuatie van eigen onderdanen, en op verzoek van het desbetreffende
land. Zoals bekend is zelfverdediging ook een volkenrechtelijk gelegitimeerde
grondslag.
 Het kabinet bevestigt voorts dat een volkenrechtelijk mandaat, zoals hiervoor
beschreven, ook geldt voor het geven van politieke steun door Nederland in
situaties dat andere landen vergelijkbare missies ondernemen.
 4. Informatievoorziening
 De commissie heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij onderdelen van
de informatievoorziening aan het parlement (hoofdstukken 5, 7, 9, 10 en 11;
conclusies 25, 29, 30, 31, 32, 33, 37). Het betreft de informatievoorziening
over verzoeken van de Verenigde Staten (3.1), en de benutting van de informatie
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (3.2) en van openbare rapportages
van UNMOVIC en IAEA (7.4).
 4.1 De verzoeken van de Verenigde Staten
 Het toenmalige kabinet heeft op 21 november 2002 de Tweede Kamer
geïnformeerd over het Amerikaanse verzoek om – in het kader van
het opvoeren van druk op het Iraakse regime – bij te dragen aan de planning
voor een mogelijk militair optreden tegen Irak. Op 6 december 2002 is
de Tweede Kamer gemeld dat het Amerikaanse verzoek had geleid tot beginselbereidheid
bij het kabinet voor het verlenen van overvliegvergunningen en het faciliteren
van doorvoer van personeel en materieel over Nederlands grondgebied, alsmede
de planning voor ondersteunende en defensieve taken (bijvoorbeeld de Patriots).
Tevens werd aan de Tweede Kamer gemeld «dat de VS met Nederland in contact
wil blijven over eventuele aanvullende bijdragen». Daarover hebben de
VS en Nederland in januari-maart 2003 meermalen contact gehad. Ook in de ministerraad
is over die «aanvullende bijdragen» gesproken. Er is door het
toenmalige kabinet besloten om dergelijke aanvullende bijdragen niet te leveren.
 Het kabinet is van mening dat hoewel er geen rechtsplicht daartoe bestond,
het van wijsheid had getuigd indien indertijd via vertrouwelijke informatieverstrekking
ook dit deel van het verzoek ter inzage was gegeven, zoals door de commissie
tijdens het rondetafelgesprek met de Tweede Kamer verwoord.
 
 Het kader voor Host Nation Support wordt gevormd door een stelsel van
verdragen en gewoonterechtelijke normen over wederzijdse militaire hulp tussen
NAVO-bondgenoten in het algemeen, en tussen Nederland en de VS in het bijzonder.
Dit stelsel vormde zowel de juridische basis als de achtergrond voor het (politieke)
besluit. Het kabinet beschouwt de Kamerbrief van 17 februari 2003 als
de instemming met een specifiek verzoek binnen dit kader, dat volgde op een
al eerder uitgesproken beginselbereidheid. De Tweede Kamer was op de hoogte
gesteld van dit specifieke verzoek op 4 februari 2003 door middel van
de beantwoording van vragen van het lid Van Bommel. Het kabinet is van mening
dat de toezegging in de laatste passage van de Kamerbrief van 6 december
2002 vooral betrekking heeft op de beoordeling van «material breach»
en de eventuele beschikbaarstelling van militaire capaciteiten die daaruit
kon voortvloeien. Het instemmen met Host Nation Support stond echter los van
de beoordeling van «material breach».
 
 Wanneer de inzet van de krijgsmacht betrekking heeft op bescherming van
het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied alsmede de handhaving of bevordering
van de internationale rechtsorde, zal het kabinet de Tweede Kamer zoveel mogelijk
langs de lijnen van het Toetsingskader informeren. Het kabinet komt op basis
van het vorenstaande tot de conclusie dat de Tweede Kamer over een besluit
zoals indertijd dat tot uitzending van de Patriots en de begeleidende
militairen naar Oost-Turkije, die met het oog op de verdediging van het bondgenootschappelijk
grondgebied plaatsvond, langs de lijnen van het toetsingskader zou moeten
worden geïnformeerd.
 4.2 MIVD, AIVD en UNMOVIC
 De commissie concludeert de gehele onderzochte periode overziend dat zowel
de MIVD als de AIVD zich terughoudender opgesteld hadden over de dreiging
die uitging van het massavernietigingswapenprogramma van Irak dan de toenmalige
bewindspersonen deden in de communicatie met de Tweede Kamer. De Nederlandse
regering interpreteerde de rapportages van UNMOVIC selectief, aldus de commissie.
 
 Het gaat hierbij in het rapport van de commissie met name om informatie
van de diensten in de brief van 4 september 2002 aan de Tweede Kamer
ten aanzien van de dreiging van massavernietigingswapens, van informatie uit
rapportages van UNMOVIC in de brief van 18 maart 2003 aan de Tweede Kamer
ten aanzien van de medewerking van Irak aan de wapeninspecties en voorts de
beperkte weergave van de beoordeling van de Britse 45-minutenclaim in de beantwoording
van Kamervragen op 21 oktober 2003. Ook betreft het achteraf gegeven
toelichtingen aan de (besloten) commissie voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
van de Tweede Kamer (CIVD).
 
 Al deze gevallen hebben met elkaar gemeen dat het evenwicht van twijfels,
vermoedens en (on)zekerheden waarvan in de diverse rapportages sprake was,
uitgebreider en explicieter terug had moeten komen in de informatie aan de
Kamers.
 
 In retrospectief meent het kabinet dat het beter was geweest wanneer de
communicatie met de Kamer meer inzicht had geboden in enerzijds de beschikbare
informatie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en van de wapeninspecteurs
en anderzijds in de vertaling daarvan. Zo had uitgebreider en meer geëxpliciteerd
kunnen worden ingegaan op meer details binnen het containerbegrip «massavernietigingswapens»
op de deelgebieden nucleair, chemisch en biologisch alsmede de overbrengingsmiddelen
met daarbij ook de nadere details betreffende het onderscheid tussen daadwerkelijke
wapens, restanten ervan, kennis en kunde, productie- en ontwikkelingscapaciteit,
en inzetbaarheid.
 
 Op grond van deze waarnemingen, neemt het kabinet ter harte dat informatie
van beide inlichtingen- en veiligheidsdiensten nauwgezet in beleidsnotities,
ministerraadstukken en brieven aan de Kamers moet worden verwoord. Hoofdregel
is dat de diensten moeten kunnen instemmen met hoe hun rapportage wordt weergegeven
in het verkeer met de Kamers. In de betrokken ministeries zijn al geruime
tijd geleden afspraken gemaakt die een juist gebruik van informatie van de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten in ambtelijke voorbereiding resp. voor
notities en brieven moeten borgen. In het verlengde daarvan zal het kabinet
in documenten die mede op basis van informatie van deze diensten worden opgesteld,
zichtbaar maken welke informatie door hen geleverd is, met inachtneming van
eisen van vertrouwelijkheid.
 
 Het kabinet kan zich voorstellen dat, zoals inmiddels bij Afghanistan
gebruikelijk is, vaker en meer specifieke informatie vertrouwelijk aan de
Kamers wordt verstrekt, en is gaarne beschikbaar om met de Kamers van gedachten
te wisselen over de modaliteiten en voorwaarden (inclusief het verkeer
met de CIVD). Het kabinet onderschrijft tevens dat informatie van buitenlandse
inlichtingendiensten niet rechtstreeks naar ministeries behoort te gaan zonder
tussenkomst van de AIVD of de MIVD.
 
 De minister-President, De minister van Algemene Zaken,
 J. P. Balkenende.
 De minister van Buitenlandse Zaken,
 M. J. M. Verhagen.
 De minister van Defensie,
 E. van Middelkoop.
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst.
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd op de afdeling Inhoudelijke ondersteuning onder griffie
nr. 141200.19.