Opbrengstenbeoordeling in het basisonderwijs
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 32 193
 
 Wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere wetten
		in verband met de invoering van geïntegreerd toezicht en de gewijzigde rol van
		de Inspectie van het onderwijs bij het toezichtproces
 
 
 Nr. 31
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 12 december 2011
 In de tweede termijn van het debat over de wijziging van de Wet
				op het onderwijstoezicht (WOT) van 14 september jl. (Handelingen II 2010/11,
				106, behandeling
				wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere
				wetten in verband met de invoering van geïntegreerd toezicht en de gewijzigde
				rol van de Inspectie van het onderwijs bij het toezichtproces (32 193)) sprak ik met uw Kamer over de manier
				waarop de leerresultaten in het basisonderwijs door de Inspectie van het
				Onderwijs worden beoordeeld. De leden Dijsselbloem en Smits hadden daarbij
				enkele vragen over de correctie die de inspectie bij haar beoordelingsmethodiek
				toepast voor de kenmerken van de leerlingenpopulatie. Met deze brief geef ik
				gevolg aan mijn toezegging om de methodiek schriftelijk toe te lichten. In
				onderdeel I van deze brief wordt daartoe een technische uiteenzetting van de
				methodiek gegeven. In onderdeel II wordt ingegaan op enkele beleidsinhoudelijke
				aspecten van deze methodiek, waaronder het opleidingsniveau van ouders van
				leerlingen. In onderdeel III ga ik in op enkele ontwikkelingen die op de korte
				en langere termijn spelen in het streven om waar mogelijk de
				beoordelingsmethodiek nog beter te maken. Dit laatste ook in het licht van het
				verzoek zoals neergelegd in de op 27 september jl. aanvaarde motie van de
				leden Dijsselbloem en Dijkgraaf aangaande de noodzaak tot herziening van de
				beoordelingsmethodiek.1TK 32 193, nr. 23.
 Deze beschouw ik hiermee als afgedaan.
 
 
 
 I
 De beoordeling van de leerresultaten in het primair
				 onderwijs
 
 Hoofdlijnen inspectiemethodiek
 
 Bij de beoordeling van de leerresultaten van basisscholen,
				 zijnde de eindopbrengsten voor Nederlandse taal en rekenen/wiskunde, wordt de
				 volgende methodiek gehanteerd:
 
 
 
 –
 De inspectie gaat per school uit van het percentage gewogen
						leerlingen.2Dit betreft leerlingen waar op basis van het opleidingsniveau van de ouder(s) een «gewicht» van 0.3 of 1.2 aan wordt toegekend.
 
 
 –
 De inspectie maakt vanaf het schooljaar 2009/2010 geen
						gebruik meer van een indeling in een beperkt aantal groepen, maar ze hanteert
						een continuüm dat scholen met eenzelfde percentage gewichtenleerlingen met
						elkaar vergelijkt. Dit geldt voor scholen die gebruik maken van de
						Cito-eindtoets en die meer dan 10 leerlingen in groep 8 hebben.
 
 
 –
 Voor scholen met minder dan 10 leerlingen in groep 8
						hanteert de inspectie een indeling in vier groepen, gebaseerd op het percentage
						gewichtenleerlingen. De precieze categorieën zijn als volgt:
 
 
 1.
 Scholen met meer dan 88% gewichtenleerlingen
 
 
 2.
 Scholen met 75% tot 88% gewichtenleerlingen
 
 
 3.
 Scholen met meer dan 25% gewichtenleerlingen, met
							 minder leerlingen met het gewicht 1,2 dan met het gewicht 0,3
 
 
 4.
 Scholen met meer dan 25% gewichtenleerlingen, met meer
							 leerlingen met het gewicht 1,2 dan met het gewicht 0,3.3Overigens bestaat het voornemen om voor alle scholen een continuüm te hanteren. Zie hiervoor onderdeel III van deze brief.
 
 
 
 
 –
 De ondergrens voor de leeropbrengsten is een objectieve
						rekenkundige afgeleide4De ondergrens ligt op een halve standaarddeviatie onder het gemiddelde van een groep naar leerlinggewicht vergelijkbare scholen, dat is circa 20% onder dat gemiddelde. Dit betekent dat op jaarbasis circa 30% van de scholen onder de ondergrens zit. Over de periode van 3 achtereenvolgende jaren bezien, krijgt circa 5 tot 7%van de basisscholen een onvoldoende oordeel voor de eindopbrengsten. van het gemiddelde van een groep naar
						leerlinggewicht vergelijkbare scholen. Scholen met minder gewichtenleerlingen
						hebben daardoor met een hogere ondergrens te maken dan scholen met veel
						gewichtenleerlingen.
 
 
 –
 Een basisschool heeft onvoldoende eindopbrengsten als zij 3
						achtereenvolgende jaren onder de ondergrens blijft. Voor kleine scholen is die
						periode 5 jaar.
 
 
 
 Deze beoordelingssystematiek is sinds 1 augustus 2010 vastgelegd
				in op de Wet op het primair onderwijs gebaseerde nadere regelgeving.5Algemene Maatregel van Bestuur «Leerresultaten» (Stb. 2010, 281) en Ministeriële Regeling «Leerresultaten PO» (Stcrt. 2010, 11392)
 Leerlinggewichten
 Uit onderzoek blijkt dat de opleiding van ouders één van de
				beste voorspellers is voor de schoolloopbaan van leerlingen. In het
				onderwijsonderzoek en door inspecties, ook in het buitenland, wordt bij de
				beoordeling van de prestaties van scholen veelal gezocht naar een correctiemaat
				voor de leerlingenpopulatie. Omdat precieze gegevens over de opleiding van alle
				ouders bijna nooit beschikbaar zijn op stelselniveau, wordt gezocht naar
				benaderingen daarvoor.
 
 In Nederland gebruikt de inspectie daarvoor de gewichten van
				 leerlingen die in het kader van de bekostiging van basisscholen worden
				 verzameld. In het kader van deze gewichtenregeling wordt gevraagd naar de
				 opleidingsniveaus van ouders. Daarbij worden de volgende categorieën
				 gehanteerd:
 
 
 –
 Categorie 1: maximaal basisonderwijs of (v)so-zmlk;
 
 
 –
 Categorie 2: maximaal lbo/vbo, praktijkonderwijs of vmbo
						basis- of kaderberoepsgerichte leerweg;
 
 
 –
 Categorie 3: overig voortgezet onderwijs en hoger.
 
 
 
 
 Vervolgens wordt het leerlingengewicht toegekend op basis van
				 de volgende criteria:
 
 
 –
 Het gewicht 0 wordt toegekend aan leerlingen van wie één
						van de ouders een opleiding heeft gehad uit categorie 3 of van wie beide ouders
						een opleiding hebben gehad uit categorie 3.
 
 
 –
 Het gewicht 0,3 wordt toegekend aan leerlingen van wie
						beide ouders een opleiding uit categorie 2 hebben gehad of van wie de ouder die
						belast is met de dagelijkse verzorging een opleiding uit categorie 2 heeft
						gehad.
 
 
 –
 Het gewicht 1,2 wordt toegekend aan leerlingen van wie
						één van de ouders een opleiding heeft gehad uit categorie 1 en de ander een
						opleiding uit categorie 1 of 2.
 
 
 
 Het leerlingengewicht biedt daardoor een benadering voor het
				opleidingsniveau van een deel van de ouders, namelijk die met een lagere
				opleiding.
 
 
 
 II
 Beleidsmatige overwegingen
 
 Hiervoor heb ik uiteengezet hoe de techniek van de
				beoordelingssystematiek van de inspectie voor het primair onderwijs werkt. Ik
				wil daar nog een aantal opmerkingen aan toevoegen.
 Het is belangrijk om te realiseren waar de beoordeling van de
				inspectie voor bedoeld is: het bewaken van de ondergrens van de
				onderwijskwaliteit. Als scholen niet aan de minimumeisen van kwaliteit voldoen,
				plaatst de inspectie ze onder intensief toezicht. Zo beschouwd werkt de huidige
				beoordelingssystematiek zoals ze moet werken: bij scholen die drie jaar onder
				de jaarnorm scoren, en dus zwak of zeer zwak worden, is er écht iets aan de
				hand.
 Dat de beoordelingssystematiek werkt, blijkt ook uit het feit dat
				scholen die als zwak of zeer zwak worden aangemerkt, er bijna altijd in slagen
				om hun opbrengsten te verbeteren tot boven de ondergrens. Overigens blijkt dat
				er over het gehele continuüm scholen zijn met onvoldoende opbrengsten. In het
				Onderwijsverslag 2009/2010 (pagina 177) heeft u kunnen lezen dat scholen met
				vergelijkbare leerlingenpopulaties in dezelfde buurt vaak heel verschillende
				resultaten laten zien. Met andere woorden: de school kan het verschil maken!
				Dit alles leidt tot de conclusie dat het oordeel van de inspectie over de
				leerresultaten fair is en dat het inspectietoezicht functioneert waar het voor
				bedoeld is: het opsporen en aanpakken van scholen die onvoldoende
				basiskwaliteit leveren.
 De rationale achter de beoordelingssystematiek is dat het
				opleidingsniveau van ouders een goede indicatie geeft van wat we van scholen
				mogen verwachten op het gebied van de leerresultaten. De informatie over
				opleidingsniveaus die verzameld wordt voor de gewichtenregeling, is voor alle
				scholen beschikbaar (voor zover door scholen op basis van door de ouder(s)
				ingevulde verklaringen, leerlingen met een gewicht van 0.3 of 1,2 voor extra
				bekostiging in aanmerking zijn gebracht). Zo kan deze informatie uit
				gewichtenregeling worden benut als een benadering van het (gemiddeld)
				opleidingsniveau van ouders in de school.
 
 In het hiervoor genoemde Kamerdebat over de WOT werden hier
				 twee kanttekeningen bij geplaatst.
 De eerste kanttekening was dat de categorie van scholen met
				 (overwegend) leerlingen zonder leerlinggewicht (te) groot en breed zijn.
				 Hierdoor wordt bijvoorbeeld bij de beoordeling van de opbrengsten geen
				 onderscheid gemaakt tussen scholen met een leerlingenpopulatie waarvan veel
				 ouders van leerlingen een diploma op universitair of HBO- niveau hebben en
				 scholen waarbij veel ouders zijn opgeleid op VMBO-niveau.
 Ik vind dat de huidige correctiefactor op dit moment binnen de
				 beschikbare mogelijkheden, de best denkbare is. Het ITS en SCO Kohnstamm
				 bevestigen dit in een recent in opdracht van de inspectie onderzoek uitgevoerd
				 onderzoek naar correctiefactoren bij opbrengstmaten in het primair onderwijs.
				 In hun rapport stellen zij vast dat er verbeteringen denkbaar zijn in de wijze
				 waarop de inspectie de leerresultaten beoordeelt. Dat kan volgens de
				 onderzoekers bijvoorbeeld door preciezer het opleidingsniveau van ouders te
				 bepalen en daarvoor te corrigeren of de etnische achtergrond van de leerlingen
				 mee te nemen in de beoordeling. Toch stellen zij vast: «Het leerlinggewicht
				 is, zolang er geen betere variabele voor opleiding beschikbaar is, nog steeds
				 de best mogelijke benadering daarvan.» Op de mogelijkheid van het preciezer en
				 meer gedifferentieerd in beeld brengen van de variabele «opleiding» wordt in
				 onderdeel III ingegaan.
 
 De tweede kanttekening in het debat bestond uit de vraag van het
				lid Dijsselbloem of het terecht is dat scholen met veel gewichtenleerlingen een
				lagere opbrengstennorm opgelegd krijgen. Dit terwijl ze meer financiële
				middelen krijgen. Het is belangrijk dat we in dit verband de volgorde der
				dingen in het oog houden: de gewichtenregeling is in eerste instantie bedoeld
				om scholen met leerlingen met een minder gunstige uitgangssituatie, extra
				middelen te verschaffen om goede onderwijskwaliteit te realiseren. Het gebruik
				van opleidingsinformatie uit de gewichtenregeling voor de beoordeling van de
				leerresultaten is in die zin secundair.
 
 Als we de leerlingengewichten niet meer als correctiefactor
				 gebruiken, of als we op geen enkele andere manier meer corrigeren voor de
				 kenmerken van de leerlingenpopulatie, dan zou de opbrengstennorm voor alle
				 scholen dezelfde zijn. Een dergelijke absolute norm corrigeert niet voor de
				 achtergrond van leerlingen. Het hanteren van deze norm betekent dat de lat voor
				 een school met een gunstige uitgangspositie (hoogopgeleide ouders, weinig
				 maatschappelijke problematiek), hetzelfde is als voor een school met veel
				 leerlingen van lager opgeleide ouders. Dit laatste gaat geregeld gepaard met
				 (complexe) maatschappelijke vraagstukken. De normstelling werkt dan twee kanten
				 op: een absolute norm voor die eerste school is niet voldoende prikkelend. Deze
				 school hoeft nauwelijks nog onderwijskundige inspanning te leveren om over de
				 lat te springen en doet daarmee leerlingen tekort. Voor de andere school kan
				 een absolute norm demotiveren, omdat die nagenoeg niet haalbaar is.
 Het is daarom reëel dat voor deze scholen de ondergrens wat
				 lager wordt gesteld. Dit neemt niet weg dat ook deze scholen gestimuleerd
				 moeten worden om het maximale uit de talenten van leerlingen te halen. Met
				 andere woorden: de ondergrens moet ook niet te laag worden gesteld.
 
 De huidige beoordelingssystematiek doet in mijn beleving
				voldoende recht aan de realiteit in scholen. Er wordt door de inspectie bij de
				beoordeling op een zorgvuldige en verstandige manier rekening mee gehouden dat
				de uitgangssituaties van scholen en de talenten van leerlingen verschillend
				zijn. Dit neemt niet weg dat de Inspectie van het Onderwijs en ik altijd een
				open oog hebben voor mogelijkheden om de methodiek te verbeteren of zonder
				kwaliteitsverlies te vereenvoudigen. Hieronder wordt daar verder op
				ingegaan.
 
 
 
 III
 Toekomstige ontwikkelingen
 
 Aanpassing beoordelingsmethodiek in
				2012
 De inspectie werkt op dit moment aan een verbetering van de
				systematiek van de opbrengstenbeoordeling. De verbetering houdt ook een
				vereenvoudiging in. Deze verbetering wordt geïllustreerd aan de hand van
				onderstaande grafiek, waarbij de horizontale as het percentage
				gewichtenleerlingen van de school weergeeft en de verticale as de
				Cito-score:
 
 
 
 Op basis van de schoolscores van de achterliggende drie
				schooljaren van 6 000 basisscholen is berekend wat de gemiddelde schoolscore
				is bij bepaalde percentages gewichtenleerlingen. Als door al die punten een
				lijn wordt getrokken ontstaat een «kromme»: de rode lijn in de grafiek. Van
				de «kromme» wordt vervolgens een ondergrens afgeleid die niet meer jaarlijks
				hoeft te worden aangepast. Dit omdat het Cito de eindtoets longitudinaal ijkt,
				zodat de resultaten van opeenvolgende jaren aan elkaar kunnen worden
				gerelateerd. Scholen kennen hun schoolgewicht en kunnen in de grafiek zelf
				opzoeken op welk niveau zij presteren.
 
 Deze systematiek helpt scholen bij het opbrengstgericht werken:
				 ze weten ruim van tevoren wat de minimumeis is voor de leerresultaten (zie
				 ondergrens grafiek). Maar ook weten ze wat de gemiddelde opbrengsten van
				 scholen met een vergelijkbare uitgangssituatie zijn en wat bovengemiddelde
				 opbrengsten zijn. Door deze methodiek te hanteren kunnen alle scholen
				 opbrengstendoelen formuleren, die passen bij hun leerlingenpopulatie. En omdat
				 rekening wordt gehouden met de populatie (via het percentage
				 gewichtenleerlingen) kunnen alle scholen op hun niveau excellente opbrengsten
				 halen. Dat is de kern van opbrengstgericht werken: elke school stelt, rekening
				 houdend met de talenten van leerlingen, zichzelf een hoog opbrengstendoel en
				 werkt planmatig en doelgericht aan het halen van dat doel.
 De inspectie heeft overleg gevoerd met het veld over deze
				 ontwikkeling. Alle basisscholen zullen binnenkort in een brochure door de
				 inspectie worden geïnformeerd over de wijziging. In mijn beleving is de
				 voorgenomen wijziging een goede manier om de opbrengstgerichtheid van het
				 primair onderwijs te versterken. De wijziging van opbrengstbeoordeling wordt in
				 de eerste helft van 2012 ook vastgelegd in de Ministeriële Regeling
				 «Leerresultaten PO».
 
 Verkenning naar de variabele
				«opleiding»
 
 Zoals hiervoor al is aangevoerd, werd in het genoemde
				 kamerdebat gevraagd of een meer exacte bepaling, en dus meer differentiatie,
				 van de opleidingsniveaus van álle ouders een betere indicator is voor de
				 beoordeling van de onderwijsopbrengsten. Het ontbreken van de nodige
				 differentiatie in de variabele «opleiding» wordt regelmatig vanuit het veld
				 als bezwaar aangevoerd tegen de betrouwbaarheid van de huidige methodiek. In
				 dit verband is eveneens de aangenomen motie van de leden Dijkgraaf en
				 Dijsselbloem relevant. Deze roept immers op mogelijkheden te bezien om de
				 beoordelingsmethodiek van de inspectie verder te verbeteren.
 Dit alles maakt het de moeite waard gericht te verkennen of het
				 aanbrengen van meer differentiatie in de correctiefactor van opleidingen
				 daadwerkelijk leidt tot een betere weging en beoordeling van de opbrengsten.
				 Hierbij zou met name de categorie van basisscholen met veel leerlingen zonder
				 gewicht baat bij kunnen hebben. Ook zou het beeld van scholen die excelleren
				 qua onderwijsopbrengsten meer verfijnd kunnen worden.
 
 Ik neem daarom het initiatief voor deze verkenning, die samen met
				de PO-raad en de inspectie en met wetenschappelijk ondersteuning, wordt opgezet
				en uitgewerkt. Deze verkenning zal in eerste instantie worden uitgevoerd op
				basis van bestaande geanonimiseerde gegevens vanuit steekproeven. Hierdoor
				hoeven scholen niet onnodig te worden bevraagd.
 Over de precieze doelstelling, opzet, inrichting en duur van de
				verkenning zal ik u Kamer vóór 1 maart a.s informeren. In ieder geval zal
				als onderdeel van de verkenning ook in kaart worden gebracht wat er nodig is
				om, als het een inhoudelijke verbetering blijkt, de indicator opleiding te
				preciseren in de beoordelingsmethodiek. Op voorhand is wel duidelijk dat dit
				een gegevensverzameling van de opleidingniveaus van alle ouders van leerlingen
				in het basisonderwijs vergt. Eveneens ligt het dan voor de hand dat deze
				informatie wordt verzameld en geregistreerd via het persoonsgebonden
				onderwijsnummer. Dit alleen al vergt een wijziging van de Wet op het primair
				onderwijs. Daarnaast worden ook aspecten als privacy, betrouwbaarheid van de
				gegevens en administratieve lasten in beeld gebracht. Daarbij is het van
				cruciaal belang om uiteindelijk een zorgvuldige afweging te maken of de
				invoerings- en uitvoeringslasten voor zowel de scholen als de inspectie opwegen
				tegen het eventuele positieve effect van een verbeterde methodiek.
 Toekomst gewichtenregeling als
				bekostigingsinstrument
 De opbrengstenbeoordeling door de inspectie staat in principe los
				van de bekostigingsystematiek voor onderwijsachterstanden (de
				gewichtenregeling). Er wordt alleen gebruik gemaakt van beschikbare informatie
				over het (lage) opleidingsniveau van ouders uit deze bekostigingsystematiek.
				Ook deze systematiek wordt de komende periode tegen het licht gehouden. Dit
				heeft onder andere te maken met het in algemene zin stijgen van het
				opleidingsniveau van ouders en met de vraag of dit gegeven nog goed aansluit op
				de werkelijke achterstanden. Om ook voor de lange termijn de doeltreffendheid
				van de inzet van de gewichtenmiddelen te kunnen garanderen, zal ik kritisch en
				zorgvuldig gaan kijken naar de bekostigingsystematiek. Daarbij is ook specifiek
				aandacht voor de relatie met de hiervoor aangekondigde verkenning naar de
				beoordelingsmethodiek. Ik zal in mijn beleidsreactie vóór 1 april a.s. op
				het aanstaande advies van de Onderwijsraad (Maatschappelijke
				achterstanden van de toekomst) hier nader op ingaan.
 Pilot leerwinst en toegevoegde waarde
				PO
 Ten slotte wil ik nog wijzen op de pilot voor leerwinst en
				toegevoegde waarde in het primair onderwijs. Zoals ik uw Kamer bij brief van
				25 november 2011 (TK 2011–2012, 31
				293, nr. 126) heb laten weten, is deze pilot gestart met scholen,
				besturen, de wetenschap, de inspectie en het departement. Het doel is om in een
				tweejarig traject na te gaan of een faire en bruikbare maat voor leerwinst en
				toegevoegde waarde kan worden ontwikkeld. Daarbij is ook de functie van
				begintoets aan de orde. Indien een dergelijk maat beschikbaar komt, dan is ook
				aan de orde of en in hoeverre deze op termijn betrokken kan worden bij de
				beoordeling van de leerresultaten door de inspectie.
 
 
 
 
 De minister van
			 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 
 J. M. van
 Bijsterveldt-Vliegenthart