Visumverlening in Schengenverband; Rapport 'Visumverlening in Schengenland'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29260, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

17-10-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29260 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGReacties bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING2 HOOFDLIJNEN WETGEVING EN ORGANISATIE2.1 Wet- en regelgeving2.1.1 Algemeen2.1.2 Belangrijkste uitvoeringsregels Schengenvisa2.1.3 Nationale uitwerking2.2 Organisatie2.2.1 Posten2.2.2 Consulaire samenwerking2.2.3 Voorlegging2.2.4 Bezwaar en beroep2.2.5 Controle aan de buitengrensGeen recht op toegangBinnenkomst in meer SchengenlandenMeldplicht2.3 Taakverdeling tussen Buitenlandse Zaken en Justitie2.3.1 Algemeen2.3.2 Grensbewaking2.3.3 Uitvoering meldingsplicht2.4 Visumketen en visumpartners2.5 Cijfers3 INTERNATIONALE SAMENWERKING3.1 Inleiding3.2 Aanpassingen in Schengenregelgeving3.3 Verschil uitvoering Schengenvisumbeleid3.3.1 Interpretatie regelgeving3.3.2 Handelwijze bij visumverlening3.3.3 Weigeringen3.3.4 Overleg ter plaatse3.3.5 Mate van samenwerking3.4 Andere overlegvormen3.5 Informatie-uitwisseling met de Europese Unie3.6 Internationale samenwerking bij grensbewaking4 RISICOANALYSE EN INFORMATIE-UITWISSELING4.1 Algemeen4.2 Waardering ketenpartners voor visumverlening als instrument
tegen terrorismebestrijding4.3 Risicoanalyse4.3.1 PostenInzicht in de risico'sAanwezigheid van beleid4.3.2 KMar/Zeehavenpolitie4.3.3 Immigratie- en Naturalisatiedienst4.4 Uitwisseling informatie door ketenpartners4.4.1 Onderwerpen4.4.2 Beperkte terugkoppeling4.4.3 Risico's door gebrekkige informatiestromen4.4.4 Informatie-uitwisseling door en met de AIVD4.4.5 Na 11 september 20014.5 Project Coördinatie Vreemdelingenketen (PCV)4.5.1 Bekendheid met het PCV5 AANVRAAG VISUM5.1 Algemeen5.2 Posten5.2.1 Doelstelling5.2.2 Bezetting5.2.3 Gebouwen5.2.4 Wachttijden5.2.5 Klantgerichtheid5.2.6 IntegriteitSituatie per post5.3 Ontvangst en beoordeling aanvraag5.3.1 Algemeen5.3.2 Registraties in het VIS5.3.3 Controlemogelijkheden5.3.4 Eigen oordeel5.3.5 Natrekken databestanden en informatiesystemen5.3.6 Specifieke capaciteit5.4 Valse documenten5.4.1 Herkennen van valse of vervalste documenten5.4.2 Valse referenten5.4.3 Legalisaties van documenten5.4.4 Mensensmokkel met valse documenten5.5 Toekenning van het visum5.6 Voorlegging aan diensten in Nederland5.6.1 SchengenvisumVerschil in werkwijze5.6.2 Machtiging Voorlopig Verblijf5.6.3 Aanvullend onderzoek door Vreemdelingendiensten5.6.4 Doorlooptijden aanvraag SchengenvisumDoorlooptijden VisadienstDoorlooptijden DPV6 WEIGERINGEN6.1.1 WeigeringsgrondenParamariboRabat6.1.2 Aantallen weigeringen6.2 Bezwaar en beroep6.2.1 Aantallen bezwaarschriften6.2.2 Gegrond en ongegrond verklaard6.2.3 Doorlooptijden bezwaarschriftenKlachten over doorlooptijden bezwaarschriften6.3 BeroepInformatievoorziening over uitslagen bezwaar en beroep6.4 Bezwaar en beroep in de diverse Schengenlanden6.5 Nieuwe regelgeving7 BINNENKOMST IN NEDERLAND7.1 Grenscontrole bij binnenkomst7.1.1 Buitengrenzen in Nederland7.1.2 Aansturing door de IND7.1.3 Aantallen vreemdelingen die de grens passeren7.1.4 Normen en realisatieLuchthaven SchipholRotterdamse haven7.1.5 Controle van documenten en de resultaten ervan7.1.6 Stempels bij grenscontroles7.2 Visumverstrekking aan de grens8 VERBLIJF IN NEDERLAND8.1 Aantallen onbekend8.2 Extra aantekening8.3 Meldplicht door hotels8.4 Toezicht op verblijfhoudende vreemdelingen9 VERTREK EN TERUGKEER9.1 Afmelden9.2 Vertrek9.3 Boetes door OM9.4 Systemen posten9.5 Garantstelling9.6 Registratie uitzetting10 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN10.1 Conclusies10.2 Aanbevelingen11 REACTIE BEWINDSPERSONEN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER11.1 Inleiding11.2 De minister van Buitenlandse Zaken11.3 De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie11.4 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1 Visumplichtige landenVisumplichtige landen voor het Schengengebied (stand 2002) Luchthaventransit visumplichtige nationaliteiten (2002) BIJLAGE 2 Tijdpad toetreding SchengenstatenBIJLAGE 3 Verschillen in dossiers visumaanvragersBIJLAGE 4 Bezwaarprocedures SchengenpartnersFrankrijkBelgiëDuitslandBIJLAGE 5 Afkortingen en begrippenBIJLAGE 6 Tabel conclusies en aanbevelingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29260Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 365 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 260Visumverlening in Schengenverbandnr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding9   2Hoofdlijnen wetgeving en organisatie112.1Wet- en regelgeving11 2.1.1Algemeen112.1.2Belangrijkste uitvoeringsregels
Schengenvisa122.1.3Nationale uitwerking13 2.2Organisatie132.2.1Posten13 2.2.2Consulaire samenwerking132.2.3Voorlegging14 2.2.4Bezwaar en beroep142.2.5Controle aan de buitengrens14 2.3Taakverdeling tussen Buitenlandse
Zaken en Justitie15 2.3.1Algemeen152.3.2Grensbewaking15 2.3.3Uitvoering meldingsplicht16 2.4Visumketen en visumpartners172.5Cijfers18    3Internationale samenwerking213.1Inleiding213.2Aanpassingen in Schengenregelgeving213.3Verschil uitvoering Schengenvisumbeleid213.3.1Interpretatie regelgeving21 3.3.2Handelwijze bij visumverlening21 3.3.3Weigeringen223.3.4Overleg ter plaatse24 3.3.5Mate van samenwerking24 3.4Andere overlegvormen253.5Informatie-uitwisseling met de
Europese Unie263.6Internationale samenwerking bij
grensbewaking264Risicoanalyse en informatie-uitwisseling284.1Algemeen28 4.2Waardering ketenpartners voor visumverlening
als instrument tegen terrorismebestrijding284.3Risicoanalyse28 4.3.1Posten294.3.2KMar/Zeehavenpolitie30 4.3.3Immigratie- en Naturalisatiedienst30 4.4Uitwisseling informatie door ketenpartners30 4.4.1Onderwerpen304.4.2Beperkte terugkoppeling31 4.4.3Risico's door gebrekkige informatiestromen32 4.4.4Informatie-uitwisseling door
en met de AIVD32 4.4.5Na 11 september 2001334.5Project Coördinatie Vreemdelingenketen
(PCV)334.5.1Bekendheid met het PCV34    5Aanvraag visum365.1Algemeen36 5.2Posten365.2.1Doelstelling36 5.2.2Bezetting365.2.3Gebouwen36 5.2.4Wachttijden375.2.5Klantgerichtheid37 5.2.6Integriteit385.3Ontvangst en beoordeling aanvraag405.3.1Algemeen40 5.3.2Registraties in het VIS405.3.3Controlemogelijkheden41 5.3.4Eigen oordeel41 5.3.5Natrekken databestanden en informatiesystemen41 5.3.6Specifieke capaciteit435.4Valse documenten43 5.4.1Herkennen van valse of vervalste
documenten43 5.4.2Valse referenten445.4.3Legalisaties van documenten445.4.4Mensensmokkel met valse documenten455.5Toekenning van het visum45 5.6Voorlegging aan diensten in Nederland45 5.6.1Schengenvisum465.6.2Machtiging Voorlopig Verblijf465.6.3Aanvullend onderzoek door Vreemdelingendiensten475.6.4Doorlooptijden aanvraag Schengenvisum47   6Weigeringen496.1.1Weigeringsgronden49 6.1.2Aantallen weigeringen52 6.2Bezwaar en beroep536.2.1Aantallen bezwaarschriften54 6.2.2Gegrond en ongegrond verklaard55 6.2.3Doorlooptijden bezwaarschriften55 6.3Beroep56 6.4Bezwaar en beroep in de diverse
Schengenlanden57 6.5Nieuwe regelgeving57    7Binnenkomst in Nederland597.1Grenscontrole bij binnenkomst597.1.1Buitengrenzen in Nederland59 7.1.2Aansturing door de IND59 7.1.3Aantallen vreemdelingen die de
grens passeren59 7.1.4Normen en realisatie597.1.5Controle van documenten en de
resultaten ervan607.1.6Stempels bij grenscontroles617.2Visumverstrekking aan de grens61   8Verblijf in Nederland638.1Aantallen onbekend63 8.2Extra aantekening638.3Meldplicht door hotels63 8.4Toezicht op verblijfhoudende vreemdelingen64    9Vertrek en terugkeer659.1Afmelden65 9.2Vertrek659.3Boetes door OM66 9.4Systemen posten669.5Garantstelling66 9.6Registratie uitzetting67   10Conclusies en aanbevelingen6810.1Conclusies68 10.2Aanbevelingen68   11Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer7011.1Inleiding7011.2De minister van Buitenlandse Zaken70 11.3De minister voor Vreemdelingenzaken
en Integratie72 11.4Nawoord Algemene Rekenkamer75    Bijlage 1Visumplichtige landen76Bijlage 2Tijdpad toetreding Schengenstaten77 Bijlage 3Verschillen in dossiers visumaanvragers78 Bijlage 4Bezwaarprocedures Schengenpartners79 Bijlage 5Afkortingen en begrippen80 Bijlage 6Tabel conclusies en aanbevelingen81SAMENVATTINGIn 1985 werd het Schengenakkoord gesloten. Dit akkoord voorzag in de geleidelijke
afschaffing van de gemeenschappelijke binnengrenzen waardoor vrij verkeer
van goederen, diensten en personen tussen de deelnemende landen mogelijk werd.
In 1995 werd een Uitvoeringsovereenkomst in werking gesteld met de gemeenschappelijke
visuminstructies. Teneinde te voorkomen dat vreemdelingen, die een gevaar
voor de veiligheid kunnen vormen vanwege criminaliteit of terrorisme en/of
een risico opleveren voor de politieke verhoudingen of op illegaal verblijf
het Schengengebied binnenkomen, zijn bewoners uit een groot aantal landen
visumplichtig. In 2002 zijn ruim 400 000 visumaanvragen voor het Schengengebied
bij Nederland ingediend. Het merendeel (95%) bij de Nederlandse ambassades
en consulaten (posten) in het visumplichtige land, een klein deel bij de Koninklijke
Marechaussee (KMar) en de Zeehavenpolitie aan de grens.Uit het oogpunt van veiligheid, doelmatigheid, zorgvuldigheid, ook richting
partners, is het belangrijk dat het systeem van visumverlening goed werkt.
Ook zakelijke, culturele, sportieve en wetenschappelijke doelen zijn hierbij
gebaat. Daarom heeft de Algemene Rekenkamer in de periode september 2002 tot
en met mei 2003 onderzocht of het systeem van visumverlening toereikend is
om bij te dragen aan het verkleinen van de veiligheidsrisico's en het tegengaan
van illegaal verblijf in Nederland. De andere doelen zijn slechts zijdelings
meegenomen in het onderzoek.Het onderzoek heeft niet alleen betrekking op de Schengenvisa die maximaal
gelden voor 90 dagen maar voor een deel ook op de Machtigingen voor Voorlopig
Verblijf (MVV's).Bij de visumverlening zijn veel actoren betrokken in een zogenoemde visumketen.
Voor Nederland zijn de belangrijkste ketenpartners: de posten en beleidsdirecties
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de Immigratie- en Naturalisatiedienst
en de Visadienst van het Ministerie van Justitie, de Vreemdelingendiensten,
de KMar, de Zeehavenpolitie. De ketenpartners moeten er gezamenlijk voor zorgen
dat de visumverlening, het toezicht tijdens verblijf en het toezicht op het
tijdige vertrek van een visumplichtige goed verloopt.De verantwoordelijkheid voor de visumketen is een gedeelde tussen de minister
van Buitenlandse Zaken en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(V&I). De minister van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de
beoordeling van en beslissen over de visumaanvraag. De minister voor V&I
draagt de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de binnenkomst, het verblijf
en het vertrek. De betrokken ketenpartners voeren hun werk uit, mede op basis
van gemandateerde taken, onder de verantwoordelijkheid van deze ministers.In Schengenverband zijn regels opgesteld aan de hand waarvan een aanvraag
van een Schengenvisum wordt getoetst. De Schengenregelgeving is dusdanig geformuleerd
dat Schengenlanden verschillende interpretaties kunnen hanteren. Nederland
heeft nog geen nadere, nationale invulling gegeven aan de Schengenregelgeving
en criteria.De ketenpartners in Nederland en daarbuiten geven ieder een eigen invulling
aan de wettelijke eisen en de gemaakte uitvoeringsafspraken.De taakuitoefening van de ketenpartners is in de praktijk slecht op elkaar
afgestemd en afspraken over de coördinatie van de hele visumketen ontbreken. Hierdoor voelt niemand zich verantwoordelijk om signalen
over gebreken in de keten op te pakken en hierop actie te ondernemen. Daarnaast
verloopt de informatie-uitwisseling tussen de ketenpartners moeizaam. Niet
alle relevante informatie wordt structureel verzameld en voor zover er informatie
beschikbaar is, wordt deze gebrekkig, of niet aan de ketenpartners beschikbaar
gesteld.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat structurele internationale
samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de actoren van de verschillende
Schengenlanden die belast zijn met visumverlening en grensbewaking eveneens
moeizaam verloopt.De rechtsbescherming van visumaanvragers verschilt sterk tussen de Schengenlanden.
In veel landen ligt de bewijslast bij de aanvrager van het visum. In Nederland
ligt de motivering tot weigering veel meer bij de verstrekker van het visum.In Nederland wordt op basis van de Algemene wet bestuursrecht een belangrijk
juridische vorm van rechtsbescherming geboden aan de visumaanvrager aan wie
een visum wordt geweigerd. Door de ruimte die de regelgeving biedt, in combinatie
met de rechtsbescherming, is de wet- en regelgeving niet adequaat om voldoende
waarborg te bieden aangaande veiligheidsrisico's en het risico van illegaal
verblijf.De Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie hebben geen vastgelegde
risico-analyse gemaakt van de risico's voor de nationale veiligheid en het
risico van illegaal verblijf in relatie tot visumverlening. De ketenpartners
hebben impliciet zicht op de risico's, al worden deze noties niet gebruikt
om de kwaliteit en doeltreffendheid van de visumketen te verbeteren.Tevens ontbreekt een vastgelegd plan van aanpak op basis waarvan de ketenpartners
toezicht houden op de uitvoering van visumverlening.Ten aanzien van de behandeling van de visumaanvraag constateert de Algemene
Rekenkamer dat er een relatie is tussen het oplossen van de gesignaleerde
problemen aangaande ontoereikende weigeringsgronden, informatievoorziening
en evenwicht van het toezicht in de gehele visumketen en de kwalitatieve en
kwantitatieve behoefte aan personeel op de posten.De Algemene Rekenkamer kan achteraf nauwelijks reconstrueren in hoeverre
de besluitvorming over de visumaanvragen, op de posten en in Nederland, goed
verlopen is. Verder schiet de klantgerichtheid op een aantal posten nog te
kort.De minister van Buitenlandse Zaken heeft het laatste jaar verhoogde aandacht
geschonken aan integriteit. Echter ten behoeve van de posten is er nog geen
integriteitsbeleid ontwikkeld, dat gericht is op de specifieke problemen in
het land van vestiging van de post in relatie tot visumverlening.De informatie- en registratiesystemen in de gehele visumketen zijn ontoereikend.
Daardoor ontbreekt de mogelijkheid om op basis van een gestructureerd plan
een toezichtregime te ontwerpen om de risico's zo goed mogelijk te beheersen
aangaande de binnenkomst, het verblijf en het vertrek van een visumhouder.
Van bij benadering slechts 6% van de visumhouders wordt ook daadwerkelijk
vastgesteld dat ze ons land verlaten na afloop van de geldigheidsduur van
het visum (ongeveer 17 000 personen van de ruim 330 000 visumhouders). Gezien de bovenstaande tekortkomingen in de visumketen ziet de Algemene
Rekenkamer het als een goed initiatief dat een van de ketenpartners onafhankelijke
actor als het Project Coördinatie Vreemdelingenketen (PCV) een optimale
samenwerking en informatievoorziening tussen de ketenpartners nastreeft.De Algemene Rekenkamer plaatst hierbij de kanttekening dat niet alle belangrijke
ketenpartners zijn betrokken bij de ontwikkeling van een nieuw geautomatiseerd
informatiesysteem. Tevens lijkt het gekozen tijdspad niet te worden gehaald
en menen sommige ketenpartners dat de bereidheid tot samenwerking niet altijd
even groot is.De Nederlandse visumketen voor de zogenaamde Schengenvisa (90 dagen) functioneert
ontoereikend. Dit geldt ook voor de MVV's. De wisselende kwaliteit van uitvoering
van aanvragen en toekenning voornamelijk op de Nederlandse posten in het buitenland
in combinatie met het vrijwel afwezig zijn van enige informatie over binnenkomst
en slechts incidenteel toezicht op verblijf en vertrek van visumhouders vergt
een strakker en transparanter ontwerp, stroomlijning en harmonisatie. De visumketen
biedt thans onvoldoende garanties voor het beperken van veiligheidsrisico's
en risico's voor niet-tijdig vertrek, en daarmee voor illegaal verblijf in
Nederland respectievelijk het Schengengebied. Onduidelijk is in hoeverre de
andere belangen (zoals zakelijke, culturele, sportieve en wetenschappelijke
contacten) wél toereikend bediend worden.De Algemene Rekenkamer beveelt aan de regelgeving in Nederland nader uit
te werken en binnen het Schengenverband afspraken te maken over de interpretatie
van de regelgeving. Bij een aanvraagstroom van 400 000 per jaar zijn
heldere en toepasbare criteria hoogst noodzakelijke voorwaarden. Hierbij gaat
het ook om aanpassingen die het weigeren van een visum beter mogelijk maken.
Tevens beveelt de Algemene Rekenkamer aan zorg te dragen het administratieve
proces zodanig op orde te brengen, opdat op basis van een gestructureerd plan
een toezichtregime ontworpen kan worden dat de risico's zo goed mogelijk beheerst.
Hiervoor dienen binnen het Schengenverband uniforme afspraken te worden gemaakt.Verder gaat het om een betere samenwerking tussen de Schengenpartners
in de aangesloten landen.In het kader van het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie
in de tweede helft van 2004 zijn de Nederlandse posten in het buitenland voorzitter
van het Schengenoverleg ter plaatse. Het verdient aanbeveling deze voorzitterschappen
in alle visumplichtige landen over de wereld vanuit Nederland gestructureerd
vorm te geven en de kans te benutten voor meer internationale stroomlijning,
harmonisatie en informatievoorziening.Reacties bewindspersonen en nawoord Algemene RekenkamerDe minister voor Buitenlandse Zaken en de minister voor Vreemdelingenzaken
en Integratie onderschrijven de hoofdconclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de visumketen ontoereikend functioneert. Daarbij plaatsen zij de kanttekening
dat er een integraal beleid wordt gevoerd aangaande de bestrijding van illegale
immigratie en terrorisme.De minister van Buitenlandse Zaken zegt toe aandacht te geven aan harmonisatie
onder het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2004. Zowel de minister van Buitenlandse
Zaken als de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie geven aan dat
harmonisatie in Schengenverband slechts in beperkte mate mogelijk wordt geacht. Verder zal bij de totstandkoming van de Visumwet rekening worden gehouden
met de conclusies van de Algemene Rekenkamer aangaande heldere en toepasbare
criteria en de verschillen in rechtsbescherming tussen Nederland en andere
Schengenlanden.Beide ministers zien de totstandkoming van een registratiesysteem in Schengenverband
als mogelijke oplossing. Verder streven beide ministers naar verbetering van
de nationale registratiesystemen.Aan de beslissing over een visumaanvraag zijn tegenstrijdige belangen
verbonden. Enerzijds gaat het om het faciliteren van zakelijke, sportieve,
culturele en wetenschappelijke doelen, en anderzijds om het verkleinen van
veiligheidsrisico's en het tegengaan van illegaal verblijf. Uiteindelijk zullen
beide belangen in één beslissingsprocedure ondergebracht moeten
worden. Daar komt bij, dat -hoe individueel de beslissing per keer ook is-
het geheel in feite een «bulk»-proces is met ruim 400 000
beslissingen per jaar. De Algemene Rekenkamer vindt het dan ook van groot
belang dat de beslisstappen centraal in Den Haag in een gestructureerd besluitvormingspad
ondergebracht worden.Het kan naar de mening van de Algemene Rekenkamer zin hebben daarbij gebruik
te maken van de ervaringen op het terrein van dit type procesontwerpen elders
binnen de Rijksdienst. Zo zouden de ministers van Buitenlandse Zaken en voor
Vreemdelingenzaken en Integratie op korte termijn een basisontwerp kunnen
opstellen dat gedurende het Nederlandse EU-voorzitterschap op alle posten
met de Schengenpartners besproken kan worden. 1 INLEIDINGDe Algemene Rekenkamer heeft in de periode september 2002 tot en met mei
2003 een onderzoek uitgevoerd naar de visumverlening in Schengenverband. Het
onderzoek richtte zich op de toereikendheid van het systeem van visumverlening
en op de uitvoering van het beleid hiervoor. Aanleiding voor het onderzoek
is de verhoogde aandacht, na de aanslagen van 11 september 2001, voor de relatie
tussen visumverlening en terrorisme. De minister van Buitenlandse Zaken heeft
aangegeven dat een goede controle op de binnenkomst van vreemdelingen in Nederland
belangrijk is omdat dit een extra drempel kan opwerpen bij binnenkomst van
het Schengengebied.1Personen uit bepaalde landen, thans 133, dienen voor reizen naar Nederland
een visum aan te vragen.2 Zie ook bijlage 1«Visumplichtige
landen voor het Schengengebied». Het visum geeft, mits aan bepaalde
voorwaarden wordt voldaan, recht tot toegang tot het Schengenbied. De belangrijkste
juridische basis voor visumaanvragen zijn de Schengen-(uitvoerings-)overeenkomst
en instructies, die in werking zijn sinds 26 maart 1995. Voor een verblijf
van langer dan 90 dagen is het nationaal visum, een Machtiging tot Voorlopig
Verblijf (MVV) vereist.Een visum kan worden aangevraagd bij een Nederlandse Ambassade of een
Nederlands Consulaat (posten) in het land van herkomst van de aanvrager.3 Ook de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de Zeehavenpolitie
zijn in bepaalde gevallen bevoegd visa af te geven aan de grens.In totaal hebben Nederlandse instanties in 2002 meer dan 400 000
visumaanvragen behandeld.Reizenden uit een visumplichtig land doorlopen de volgende stappen:• de aanvraag van een visum;• de toekenning of weigering van een visumaanvraag;• de legale binnenkomst in Nederland;• het verblijf in Nederland voor de toegestane periode;• tijdig vertrek uit Nederland.De Algemene Rekenkamer duidt het geheel van deze stappen in het administratieve
proces en de bejegening van de visumaanvrager verder aan met «de visumketen».Uit het oogpunt van veiligheid, doelmatigheid, zorgvuldigheid en richting
partners is het belangrijk dat de visumketen goed werkt. Ook zakelijke, culturele,
sportieve en wetenschappelijke doelen zijn hierbij gebaat. Daarom heeft de
Algemene Rekenkamer onderzocht of het systeem van visumverlening toereikend
is om bij te dragen aan het verkleinen van de veiligheidsrisico's en het tegengaan
van illegaal verblijf in Nederland. Hierbij zijn behalve de Schengenvisa ook
de MVV's onderzocht.De andere doelen zijn slechts zijdelings meegenomen in het onderzoek.
Het onderzoek heeft zich vooral geconcentreerd op de risico's en niet op de
kansen.De overheidsdiensten die belast zijn met de uitvoering van het visumbeleid
worden aangeduid met de term «ketenpartners». Deze betreffen:
de Visadienst, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Koninklijke Marechaussee,
de Vreemdelingendiensten, de Zeehavenpolitie, Dienst Nationale Recherche Informatie
en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Bij een aantal van deze diensten is dossieronderzoek uitgevoerd en bij
alle diensten zijn interviews gehouden. Daarnaast zijn 10 Nederlandse posten
in het buitenland bezocht en zijn er contacten geweest met 18 posten van andere
Schengenlanden.De volgende onderzoeksvragen stonden centraal:• Wat is de relatie tussen het verstrekken van visa, de nationale
veiligheid en de illegale binnenkomst van vreemdelingen?• Wat zijn de risico's die Nederland loopt als onderdeel van het
Schengenverband en wat is de beleidsinformatie die ministers hierover tot
hun beschikking hebben?• Is de keten van Europese en nationale wet- en regelgeving met betrekking
tot het toelatingsproces, verblijf en vertrek zowel in opzet als werking,
toereikend?• Voldoen de ingezette middelen (mensen, informatiesystemen etc)?In hoofdstuk 2 wordt beschreven wat de hoofdlijnen van het beleid zijn.
Hoofdstuk 3 gaat in op de internationale samenwerking tussen de Schengenlanden.
In hoofdstuk 4 tot en met 9 komt de gang van zaken rond de visumprocedure
aan bod. In hoofdstuk 10 komen de conclusies en de aanbevelingen aan de orde. 2 HOOFDLIJNEN WETGEVING EN ORGANISATIE2.1 Wet- en regelgeving2.1.1 AlgemeenOp 14 juni 1985 werd te Schengen het Akkoord voor de geleidelijke afschaffing
van de binnengrenscontroles tussen de regeringen van de staten van de Benelux
Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse republiek gesloten.
De Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO) werd op 26 maart 1995 in werking
gesteld. Dit geldt ook voor de Gemeenschappelijke visuminstructies (GVI) aan
de diplomatieke en consulaire beroepsposten van de staten die partij zijn
bij de Overeenkomst van Schengen. Inmiddels zijn nog meer landen toegetreden
tot de Schengen overeenkomst. Zie bijlage 2 «Tijdpad toetreding Schengenstaten». In de SUO zijn de voorwaarden voor een kort verblijf visum opgenomen.
Deze zijn:• het doel van het voorgenomen verblijf is bekend;• de verblijfsomstandigheden zijn bekend;• de aanvrager beschikt over voldoende bestaansmiddelen (voor duur
en terugreis);• de aanvrager staat niet ter weigering van toegang gesignaleerd;• de aanvrager wordt niet beschouwd als een gevaar voor openbare
orde, nationale veiligheid of de internationale betrekkingen van één
der Overeenkomstsluitende Partijen.Indien een verblijf van langer dan 90 dagen wordt beoogd, dient een Machtiging
tot Voorlopig Verblijf (MVV) te worden aangevraagd. Een MVV is een nationaal
inreisvisum waarmee men zich binnen drie dagen na aankomst dient te melden
bij de korpschef van de woonplaats alwaar men gaat verblijven, teneinde een
verblijfsvergunning aan te vragen. Op MVV's blijven nationale regelingen van
toepassing. Deze visa zijn slechts geldig voor verblijf op het nationale grondgebied.De GVI noemt een aantal soorten visa.2.1.2 Belangrijkste uitvoeringsregels SchengenvisaTen minste drie weken voor de aanvang van de reis naar het Schengengebied
dient de vreemdeling een aanvraagformulier volledig in te vullen en documenten
ter staving aan de post te overleggen. De aanvrager moet persoonlijk verschijnen
om toelichting te geven op de aanvraag. Dit gebeurt in het bijzonder wanneer
gerede twijfel bestaat omtrent het reisdoel of de intenties inzake terugkeer
van de aanvrager naar diens land van herkomst. Van dit beginsel kan worden
afgeweken indien de aanvrager goed bekend staat en zich op verre
afstand van de post bevindt, voor zover er geen twijfel omtrent zijn goede
trouw bestaat.De GVI geeft de criteria aan de hand waarvan een aanvraag getoetst dient
te worden.2.1.3 Nationale uitwerkingUit de Hoofdlijnennotitie Visumwet1 aan de
Tweede Kamer blijkt dat visumverlening nog niet adequaat in wet- en regelgeving
is vastgelegd.2 De Visumwet moet zowel een nationale
vertaling van de Schengenafspraken als een kapstok voor de implementatie van
het visumverleningsbeleid gaan vormen.3 De bestaande
visumprocedure zal van een wettelijk kader worden voorzien.De Algemene Rekenkamer merkt op dat in de Hoofdlijnennotitie nog geen
nadere invulling is gegeven aan de Schengencriteria waaraan de aanvraag moet
worden getoetst.In een brief van 29 augustus 2003 geeft het Ministerie van Buitenlandse
zaken te kennen dat de Hoofdlijnennotitie er niet toe strekte om reeds daarin
een nadere invulling te geven aan de internationale en nationale wet- en regelgeving,
maar dat wel werd aangekondigd dat deze invulling bij de totstandkoming van
de Visumwet zou plaatsvinden.Om het proces van visumverlening van richtlijnen te voorzien, heeft het
Ministerie van Buitenlandse Zaken in 2002 vooruitlopend op aanvullende regelgeving
een Handboek visumverstrekking kort verblijf voor
de posten opgesteld. In dit handboek staan de Schengencriteria vermeld en
vindt een uitwerking plaats hoe het proces van visumverlening kan worden vormgegeven.2.2 Organisatie2.2.1 PostenHet hoofd van de post is verantwoordelijk de visumafdeling zo in te richten,
dat onzorgvuldigheid, die diefstal en vervalsing tot gevolg kan hebben, wordt
tegengegaan. Dit kan door het in acht nemen van de volgende zaken4:• op het voor visumafgifte bevoegde personeel mag geen druk worden
uitgeoefend;• vermeden moet worden (bijvoorbeeld door regelmatige postenruil
van de ambtenaren) dat «gewoonten» worden gecreëerd, waardoor
geringere waakzaamheid in de hand wordt gewerkt;• voor bewaring en gebruik van visumstickers dienen dezelfde veiligheidsmaatregelen
als bij andere te beveiligen waardepapieren te worden getroffen.2.2.2 Consulaire samenwerkingDe GVI gaat in op de lokale samenwerking tussen de verschillende Schengenposten
in een land.Door onderlinge informatie-uitwisseling en identificatie dienen Schengenlanden
te voorkomen dat een visumaanvrager verscheidene visumaanvragen indient –
gelijktijdig of opeenvolgend na een recente weigering – bij een of meer
posten. Het niet uitwisselen van informatie kan er toe leiden dat visum-shopping
loont.5Om de toetsing van de goede trouw van een aanvrager te vergemakkelijken,
kunnen posten van de Schengenlidstaten conform hun nationale wetgeving op
basis van ter plaatse gemaakte afspraken informatie uitwisselen. Periodiek
kunnen posten informatie uitwisselen over aanvragers van wie het visum, om
verschillende redenen, is geweigerd. De gemeenschappelijk uitgewisselde informatie
vormt een hulpmiddel bij de beoordeling van de visumaanvragen. Zij mag niet
gezien worden als een vervanging van de toetsing van de concrete visumaanvraag
noch van de bevraging van het Schengen Informatie Systeem (SIS) of de raadpleging
van de nationale autoriteiten.2.2.3 VoorleggingHet GVI geeft aan dat voor het Schengenvisum voor sommige groepen of nationaliteiten
voorlegging1 aan de nationale dienst verplicht
is. In Nederland wordt met de nationale dienst bedoeld de Directie Personenverkeer,
Migratie en Vreemdelingenzaken (DPV) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
en de Visadienst van het Ministerie van Justitie.De Nederlandse regelgeving schrijft voor dat MVV-aanvragen altijd voor
beslissing aan de Visadienst moeten worden voorgelegd.Verder kan de post bepalen of voorlegging voor andere aanvragen nodig
is, bijvoorbeeld indien de post van mening is dat nadere informatie over de
referent in Nederland gewenst is.2.2.4 Bezwaar en beroepIndien een visumaanvraag voor kort verblijf wordt geweigerd, geeft de
SUO aan dat de mogelijkheden om tegen deze beslissing in beroep te gaan moeten
worden ontleend aan het nationaal recht.2 Voor
Nederland zijn in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de regels opgenomen
waaraan een besluit van een overheidsorgaan moet voldoen, dus ook de beslissing
op een visum- of MVV-aanvraag. Tevens zijn bepalingen over bezwaar en beroep
tegen een dergelijk besluit in de Awb en de Vreemdelingenwet 2000 opgenomen.2.2.5 Controle aan de buitengrensDe controle van de buitengrens wordt voorgeschreven in artikel 6 van de
SUO en in het GVI. De nationale uitwerking ligt vast in de Vreemdelingenwet
2000 en de Vreemdelingencirculaire.In de Vreemdelingencirculaire wordt onderscheid gemaakt tussen een minimumcontrole
en een grondige controle.De minimumcontrole geldt voor alle reizenden,
de grondige controle in beginsel voor alle reizenden die van buiten de Europese
Unie komen, waaronder de visumplichtige landen. De Vreemdelingencirculaire
wordt door «Tussentijdse Berichten Vreemdelingencirculaire» (TBV)
voortdurend aangepast. In TBV's worden ook voorschriften gesteld en aangepast
die gelden voor de grensbewaking.Geen recht op toegangDe ambtenaren die belast zijn met de grenscontrole zijn bevoegd een vreemdeling
de toegang tot het grondgebied te weigeren, indien daartoe een gegronde reden
bestaat, ook als de vreemdeling over een visum beschikt. Deze redenen kunnen
zijn het ontbreken van vereiste documenten of het feit dat een vreemdeling
voorkomt op een signaleringslijst. Binnenkomst in meer SchengenlandenDe houder van een Schengenvisum is niet altijd verplicht om het Schengengrondgebied
binnen te komen via het land waarvoor het visum is aangevraagd. Hij dient
bij doorreis via een ander Schengenland wel aannemelijk te kunnen maken dat
het hoofdreisdoel ligt in het land waarvoor een visum is verleend.MeldplichtVolgens de SUO en het Vreemdelingenbesluit 2000 dienen visumhouders (evenals
houders van een MVV) – indien zij langer dan acht dagen in Nederland
verblijven – zich na binnenkomst binnen drie werkdagen te melden bij
de Vreemdelingendienst in de regio waar zij verblijven. Indien de visumhouder
logeert in een hotel, dient dit hotel het verblijf te registreren en door
te geven aan de Vreemdelingendienst.2.3 Taakverdeling tussen Buitenlandse Zaken en Justitie2.3.1 AlgemeenIn algemene zin is de minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk
voor het visumbeleid en de uitvoering hiervan. Hiermee zijn het Directoraat
Generaal Regiobeleid en Consulaire Zaken, DPV, en de posten in het buitenland
belast.De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I) bij het Ministerie
van Justitie is verantwoordelijk voor het vaststellen van de voorwaarden waaraan
een vreemdeling moet voldoen voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning.
Een MVV-aanvraag wordt ook aan het voldoen aan deze voorwaarden getoetst.Aanvragen voor een Schengenvisum dienen in geval van twijfel, politieke
gevoeligheid of bij bepaalde nationaliteiten aan de nationale diensten (DPV
of de Visadienst) te worden voorgelegd.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken behandelt voorgelegde aanvragen
voor zakenbezoek, congressen en deelname aan sportevenementen en politiek
gevoelige aanvragen. De Visadienst, die eveneens onder de verantwoordelijkheid
van de minister van Buitenlandse Zaken valt, is ondergebracht bij de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie. De Visadienst
behandelt de aanvragen voor familiebezoek en vakantie. Tevens is de Visadienst
verantwoordelijk voor het beoordelen van en beslissen over MVV's. In 1997
heeft de minister van Buitenlandse Zaken het Hoofd van de Visadienst gemandateerd
voor «het nemen en ondertekenen van deze besluiten die namens de minister
worden genomen».1Bezwaren tegen weigeringen van Schengenvisa leiden ertoe dat de visumaanvragen
opnieuw worden beoordeeld. Deze heroverweging geschiedt door de Visadienst
of door de Directie Consulaire Zaken (DCZ) van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken, afhankelijk aan welke dienst de aanvraag is voorgelegd. De Visadienst
beoordeelt ook bezwaren tegen weigeringen van MVV-aanvragen.2.3.2 GrensbewakingDe minister voor V&I is verantwoordelijk voor het totale vreemdelingenbeleid
en in algemene zin voor het toezicht op vreemdelingen die zich op Nederlands
grondgebied bevinden. Op grond van de Vreemdelingenwet 2000,
het Vreemdelingenbesluit 2000 en de Vreemdelingencirculaire 2000 is de grensbewaking
opgedragen aan de Zeehavenpolitie van de politieregio Rotterdam-Rijnmond en
aan de KMar. Deze voeren namens de minister voor V&I een gemandateerde
taak uit voor de grensbewaking.De IND dient toezicht te houden op de wijze waarop de grensbewaking door
de Zeehavenpolitie en de KMar plaats vindt.De Directie Vreemdelingenbeleid van het Ministerie van Justitie stelt
in overleg met de IND de kaders vast waarbinnen de grensbewaking moet worden
uitgevoerd. Bij de dagelijkse uitvoering van de grenscontrole en bewaking
is de Vreemdelingencirculaire 2000 leidend.2.3.3 Uitvoering meldingsplichtElk van de 25 regio politiekorpsen in Nederland kent zijn eigen Vreemdelingendienst.
Een belangrijke taak, in relatie tot de visumverlening, is het toezicht op
de meldplicht en het tijdige vertrek.Verder heeft de Vreemdelingendienst, voor de verschillende soorten visa,
taken bij:• het adviseren omtrent visumaanvragen;• het toezicht op vreemdelingen (bestrijden criminaliteit en illegaliteit);• toezicht op terugkeer;• (ondersteuning van) uitzetting van illegale vreemdelingen.Voor de taken die de Vreemdelingendienst uitvoert op het gebied van het
vreemdelingen- en visumbeleid dient de IND de algemene kaders uit te zetten
en specifieke bevoegdheden te mandateren.2.4 Visumketen en visumpartnersBehalve de vreemdeling en de genoemde overheidsdiensten spelen ook andere
actoren een rol in de visumketen. Onderstaand wordt de visumketen schematisch
weergegeven. 2.5 CijfersDe Algemene Rekenkamer heeft van de ministeries onvoldoende informatie
kunnen krijgen over de juistheid van de cijfers. Er blijft bijvoorbeeld onduidelijkheid
over het juiste aantal MVV-aanvragen en het juiste aantal weigeringen.In onderstaand figuur zijn de belangrijkste kengetallen opgenomen op basis
van het verkregen materiaal uitgesplitst naar plaats van behandeling.Er is sprake van een dalende trend over de periode 2000–2002 in
de aanvragen en verleningen. Het aantal weigeringen is toegenomen.De ontvangsten in 2003 bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor
visumverlening worden geraamd op € 11,2 mln, dit is conform de ontvangsten
in 2002.13 INTERNATIONALE SAMENWERKING3.1 InleidingHet visum voor Nederland geeft in principe toegang tot het gehele Schengengebied.
De Algemene Rekenkamer heeft daarom ook bezoeken gebracht aan posten van andere
Schengenstaten. Belangrijke onderwerpen van onderzoek waren de beschikbare
informatie(systemen) en uitwisseling van informatie tussen de Schengenposten.
Verder is het relevant om te weten welke grensoverschrijdende knelpunten zich
bij uitvoering van de Schengenregelgeving voordoen.3.2 Aanpassingen in SchengenregelgevingDe Schengenregelgeving wordt regelmatig aangepast. Een voorbeeld hiervan
is de aanpassing van de lijst van visumplichtige landen. Overleg hierbij,
met name over regelgeving en de uitwerking daarvan, is van groot belang.Beslissingen kunnen grote consequenties hebben voor de al dan niet gewenste
toestroom van personen naar het Schengengebied. Als voorbeeld kan worden genoemd
het per 1 januari 2002 schrappen van Roemenië als visumplichtig land,
waardoor het binnenreizen van het Schengengebied door bewoners van dit land
naar verwachting sterk zal toenemen.3.3 Verschil uitvoering Schengenvisumbeleid3.3.1 Interpretatie regelgevingMet de SUO is er uniforme regelgeving gekomen voor de visumverlening door
de landen die het Schengenakkoord ondertekend hebben. De Algemene Rekenkamer
constateert dat de Schengenregelgeving op een aantal punten aan nationale
regeringen ruimte over laat om hier naar eigen inzicht mee om te gaan.Tijdens het bezoek van de Algemene Rekenkamer aan Schengenposten van andere
landen bleek dat, net als tussen de Nederlandse posten, er grote diversiteit
bestaat tussen Schengenposten (in hetzelfde land) in de uitvoering van de
visumverlening en interpretatie van de Schengenregelgeving. Interpretatie Schengenregelgeving door SchengenpostTijdens een gesprek van de Algemene Rekenkamer met het hoofd visumzaken/hoofd
economische zaken (HVZ/HEZ) van een niet Nederlandse Schengenpost werd duidelijk
dat deze Schengenpost vanuit het eigen land de instructie had gekregen «om soepel om te gaan met de Schengenprocedures». Gezien de dubbele functie van de persoon in kwestie (HVZ/HEZ) en
de grote economische belangen van deze post ter plaatse ging men hier soepel
om met de verlening van visa aan zakenlieden.3.3.2 Handelwijze bij visumverleningDe Algemene Rekenkamer constateert dat er een groot verschil bestaat tussen
Schengenposten (in hetzelfde land) als het gaat om de uitgifte van de Schengenvisa.
De volgende elementen1 kunnen verschillen:• het plaatsen van een stempel in het paspoort na indiening visumaanvraag; • het al of niet in persoon laten verschijnen van een aanvrager op
de post;• het al of niet accepteren van reisagenten/reisbureaus als intermediair
tussen aanvrager en post;• vereiste documenten die een visumaanvraag behoren te ondersteunen;• de manier waarop met vereiste van garantstellingen/referenten wordt
omgegaan;• criteria op basis waarvan de duur van het visum en het aantal binnenkomsten
wordt bepaald;• het al of niet verschijnen op afspraak;• de wachttijden;• de klantgerichtheid;• het al of niet geven van een motivering bij weigering van de aanvraag;• de kwaliteit en kwantiteit van de weigeringsgronden;• mogelijkheden voor bezwaar en beroep.Acceptatie «reisbureaus» als intermediairOm het betalen voor bemiddeling door «reisbureaus», eventuele
mensensmokkel en beschuldigingen van omkoping te voorkomen, heeft het Ministerie
van Buitenlandse Zaken een nieuwe beleidsregel opgesteld over de beperkte
rol van reisbureaus bij visumverlening (DPC/VV-430/pl). Nederlandse posten
mogen alleen met enkele, betrouwbaar gebleken reisorganisaties samenwerken.Diverse andere Schengenposten maken wel zonder enige restrictie gebruik
van reisbureaus. De reisbureaus regelen alle reisbescheiden voor de deelnemers
van een reis. De deelnemers hoeven vervolgens niet persoonlijk op de post
te verschijnen.3.3.3 WeigeringenEr bestaan grote verschillen tussen de weigeringspercentages van de Schengenposten
binnen hetzelfde land. De Algemene Rekenkamer heeft geen diepgaand onderzoek
verricht naar de nadere oorzaken hiervan. Wel is gebleken dat een verschil
in nationale regelgeving hierop van invloed is (zie hoofdstuk 6 «Weigeringen»).3.3.4 Overleg ter plaatseDe vertegenwoordigingen van de bij het Schengenverdrag aangesloten landen
in het buitenland houden regelmatig overleg, het zogeheten Schengenoverleg.
Het Schengenoverleg is een instrument om te komen tot een uniforme interpretatie
van de Schengenregelgeving en coördinatie van het Schengenbeleid. Dit
is gebaseerd op hetgeen er vermeld staat in de «richtlijnen voor consulaire
samenwerking ter plekke».1Het land dat de voorzitter is van de Europese Unie is de voorzitter bij
het Schengenoverleg. Het voorzitterschap wisselt in principe per half jaar.
Deze wisseling kan de resultaten van het overleg nadelig beïnvloeden
en de continuïteit verstoren. Nadelen wisselend voorzitterschap SchengenoverlegDe post in Istanbul heeft aangegeven dat bij iedere voorzitterswissel
dezelfde onderwerpen en problemen op de agenda van het Schengenoverleg komen
te staan. Iedere voorzitter wil opnieuw een eigen lijn in het Schengenoverleg.
Volgens de post zou het beter zijn indien één land permanent
voorzitter van het Schengenoverleg zou zijn, opdat de lijn in de vergaderingen
beter zou kunnen worden bewaakt. Nu leveren de vergaderingen geen bijzondere
resultaten op.De Schengenpartners zijn verplicht elk kwartaal kwantitatieve informatie
over de aantallen verstrekte visa met elkaar te delen. De Algemene Rekenkamer
constateert dat deze verplichting niet altijd wordt nageleefd. Geen belangstelling voor statistische informatieDe Nederlandse ambassade in India heeft aangegeven dat zij kwantitatieve
informatie over aantallen verstrekte visa die zij van andere Schengenposten
ontvangt, niet systematisch verwerkt. De post vindt deze informatie-uitwisseling
overbodig. Temeer omdat het Ministerie van Buitenlandse Zaken er volgens deze
post geen belangstelling voor heeft.3.3.5 Mate van samenwerkingUit onderstaande figuur blijkt dat de mate van samenwerking tussen de
Schengenposten per land verschilt.3.4 Andere overlegvormenIn sommige landen wordt naast overleg met Schengenposten ook overleg gevoerd
met andere actoren over nauw met visumverlening verwante zaken, zoals fraude
met documenten en risico's van illegaliteit en mensensmokkel. Fraude overlegDe post in Colombo heeft aangegeven dat er naast het Schengenoverleg maandelijks
«fraud squad meetings» gehouden worden. Hierbij zijn naast alle
Schengenlanden ook Australië, Canada, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde
Staten en Zwitserland vertegenwoordigd. Tevens geeft de post aan dat er overleg
is met luchtvaartmaatschappijen.Ook werken posten in sommige landen samen met lokale partijen, zoals reisorganisaties
en luchtvaartmaatschappijen. Een enkele post probeert om met lokale overheidsdiensten
samen te werken. De post in Londen onderhoudt bijvoorbeeld regelmatig contact
met het Britse Immigration and Naturalisation Department.Alle posten zoeken informeel geregeld contact met andere posten over individuele
aanvragers.3.5 Informatie-uitwisseling met de Europese UnieOp het niveau van de Europese Unie wordt visumverlening besproken in de
Raadswerkgroep Visa en in de werkgroep Vision. Er wordt bijvoorbeeld gesproken
over afschaffing van de visumplicht voor (bepaalde categorieën) onderdanen
van niet-Schengenlanden en over speciale visumregelingen. Bovendien stelt
de Raadswerkgroep de voorwaarden voor visumverlening vast, waaruit de visuminstructies
voortvloeien. De groep komt maandelijks bij elkaar. De werkgroep Vision, waarin
eveneens alle EU-lidstaten zitting hebben, houdt zich bezig met de technische
kant van de visumverlening. Nederland neemt verder deel aan Benelux-overleg
in het kader van visumverlening.Volgens de Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie wordt in
internationaal verband onderzocht of in het kader van terrorismebestrijding
en bestrijding van illegale immigratie en criminaliteit, gemeenschappelijke
richtlijnen ter uitvoering van de SUO-overeenkomst kunnen worden opgesteld.
Tevens wordt onderzocht in welke mate bij visumverlening gebruik kan worden
gemaakt van biometrie. Bij biometrie wordt de identiteit van een persoon vastgesteld
aan de hand van persoonsspecifieke lichaamskenmerken. Dat kan een iris, vingerafdruk,
zelfs oorschelp zijn.13.6 Internationale samenwerking bij grensbewakingDe Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat structurele samenwerking
op het gebied van grensbewaking tussen de actoren in de verschillende Schengenlanden
die belast zijn met grensbewaking (als het gaat om het tegengaan van risico's
van terrorisme, illegaliteit en criminaliteit) nog beperkt is. Er vindt weliswaar
geregeld overleg plaats tussen grensbewakingautoriteiten van Nederland en
de direct omliggende landen over zaken die de grensbewaking aangaan, maar
dit geschiedt op ad hoc basis. Nieuw is de samenwerkingsvorm Risk Information
Operation (RIO), die drie keer heeft plaatsgevonden. In dit overleg, waaraan
17 Europese landen deelnemen, staat de praktische omgang door grensbewakingautoriteiten
met migratiegerelateerde onderwerpen centraal. Verder is er een Europese raadswerkgroep
«Grenzen» die maandelijks vergadert.Verder heeft de KMar verbindingsofficieren in Brussel, Parijs, Madrid,
Rome en Koblenz, die de dagelijkse contacten tussen de grensbewakingautoriteiten
in de betrokken landen onderhouden. Andersom hebben de Franse Police aux Frontières
en de Duitse Bundesgrenzschutz beide een verbindingsofficier in Nederland
die actief zijn op het terrein van immigratie.Met overige Schengenlanden is overleg en afstemming ten aanzien van de
grensbewaking over het algemeen incidenteel. Op het gebied van opleiding en training van nationale grensbewakingautoriteiten
bestaan wel afspraken met een aantal landen (onder meer met Duitsland, Italië
en Spanje).Het Ministerie van Justitie voegt daaraan toe dat politionele samenwerking
periodiek wordt geëvalueerd door een bezoekcommissie van de Europese
Unie. Daarnaast zijn er recent diverse Europese projecten op het gebied van
gemeenschappelijke grensbewaking gestart. Hieronder valt de opzet van een
gemeenschappelijk risicoanalysecentrum. 4 RISICOANALYSE EN INFORMATIE-UITWISSELING4.1 AlgemeenDe eerste stap in het visumverleningsproces is de aanvraag van een visum
bij een Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland of, in uitzonderingsgevallen
aan de grens bij de KMar of de Zeehavenpolitie. In dit hoofdstuk komt de waardering
van de ketenpartners voor de visumverlening als instrument tegen terrorismebestrijding
plus de activiteiten die daarbij door de ketenpartners kunnen worden uitgevoerd
aan bod.4.2 Waardering ketenpartners voor visumverlening als instrument
tegen terrorismebestrijdingVolgens de minister van Buitenlandse Zaken werpt visumverlening een extra
drempel op voor het binnenreizen van het Schengengebied. Uit het onderzoek
van de Algemene Rekenkamer blijkt dat de Nederlandse ketenpartners het visuminstrument
verschillend waarderen als het gaat om het voorkomen van het binnenreizen
van terroristen en zware criminelen. Deze opvattingen kunnen als volgt worden
weergegeven:4.3 RisicoanalyseDe Algemene Rekenkamer constateert dat de Ministeries van Buitenlandse
Zaken en van Justitie geen vastgelegde risicoanalyse hebben gemaakt van de
risico's voor de nationale veiligheid en het risico van illegaal verblijf
in relatie tot visumverlening. In de praktijk blijken alle uitvoerende diensten
wel (zij het verschillend) inzicht te hebben in de bestaande risico's als
het gaat om illegaal verblijf en criminaliteit. 4.3.1 PostenDe visumketen begint in het buitenland. Daarom stelt de Algemene Rekenkamer
dat het van belang is dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken de risico's
die een bepaald land oplevert, in kaart brengt. Zo levert bijvoorbeeld de
Oekraïne meer risico op ten aanzien van illegaal verblijf terwijl bijvoorbeeld
Suriname een groter risico van bolletjesslikkers kent. De post dient het aanbrengen
van accenten die gerelateerd zijn aan de risico's, zoals verscherpte controles
op vervalste reisdocumenten om het visumproces te optimaliseren, vast te leggen
in een beleidsplan met een plan van aanpak.Inzicht in de risico'sDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de posten de samenstelling van hun
klantenbestand onvoldoende analyseren. Ze maken geen systematische analyse
van de «klantenkring». Op basis van de managementinformatie die
de posten bieden, kan weinig inzicht worden verkregen in de samenstelling
van de groep vreemdelingen die een visum aanvragen.Ook uit het registratiesysteem dat in 2002 in gebruik was, heeft de Algemene
Rekenkamer deze informatie nauwelijks kunnen afleiden. Hieruit konden evenmin
relevante managementrapportages worden gemaakt.1Op de posten is wel voldoende, vaak impliciete, informatie aanwezig over
de gevaren van illegaliteit, criminaliteit of politieke risico's (risicoprofiel).
Hierover rapporteren de posten in memoranda aan het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. In de regel zijn risicoprofielen niet in relatie tot visumverlening
vastgelegd. De posten noemden tegenover de Algemene Rekenkamer regio's en/of
personen die een extra risico opleveren. In alle gevallen wordt impliciet
gebruik gemaakt van identificerende kenmerken, zoals het beheersen van de
Engelse taal, de wijze van kleden en karakteristieke gedragingen (bijvoorbeeld
het mijden van oogcontact, het zoveel mogelijk verbergen van het gezicht of
een derde het woord laten voeren).Volgens DPV heeft een aantal posten met verhoogd risico op gevaar voor
de nationale veiligheid of illegaal verblijf factsheets opgesteld, waarin
postspecifieke omstandigheden zijn opgenomen die van belang zijn voor visumverlening.
Volgens DPV kan dit opgevat worden als een begin van risicoanalyse. De Algemene
Rekenkamer heeft op de door haar bezochte posten deze factsheets niet gekregen
of aangetroffen.Een aantal posten met een afdeling «asiel en migratie», hebben
een algemeen ambtsbericht opgesteld. Daarin worden de diverse regio's en groeperingen
in het land beschreven. Veelal omvat deze beschrijving ook een beeld van de
risico's die Nederland loopt met mensen of groeperingen die afkomstig zijn
uit deze regio's. Deze algemene ambtsberichten kunnen in zekere zin worden
beschouwd als een risicoanalyse. In alle gevallen ontbreekt echter de relatie
met visumverlening. Zo wordt niet aangegeven welke risicogroeperingen veelal
gebruik maken van verblijf op basis van een Schengenvisum of een MVV.Aanwezigheid van beleidGeen van de bezochte posten heeft een uitgewerkt beleidsplan voor visumverlening
waarin onderwerpen als inzicht in de klantenkring en de aanwezigheid van benodigde
elementen voor visumverlening in samenhang aan de orde komen. Incidenteel
komen deze onderwerpen wel in de jaarplannen en jaarverantwoordingen aan de
orde.Slechts één van de tien bezochte posten vermeldt expliciet
het risico van terrorisme. Enkele jaarplannen gaan in op het
risico van illegale immigratie. Ze gebruiken deze notie echter niet voor de
verbetering van het visumproces.4.3.2 KMar/ZeehavenpolitieBij de KMar is van een expliciete risicoanalyse geen sprake. De KMar voegt
hieraan toe, dat voor de Luchthaven Schiphol een risicoanalyse minder noodzakelijk
is. Alle binnenkomende vreemdelingen worden immers aan een controle onderworpen.De Zeehavenpolitie kent een expliciete, uitgebreide risicoanalyse. Voor
haar controletaak maakt zij gebruik van risicoprofielen. Zij onderscheidt
vijf controlevormen waarbij het ingeschatte risico van het schip bepalend
is voor de aard van de controle.4.3.3 Immigratie- en NaturalisatiedienstIn het verleden heeft het bureau Bijzondere Zaken van de IND bij de ketenpartners
aangedrongen op een risicoanalyse omdat de omstandigheden in landen sterk
kunnen verschillen. Tot op heden is deze risicoanalyse niet opgesteld.4.4 Uitwisseling informatie door ketenpartners4.4.1 OnderwerpenDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat informatie-uitwisseling tussen de
posten en de diensten in Nederland over de volgende onderwerpen van groot
belang is:• de omvang en de aard van de «klantenkring» van een
post;• de risico's aangaande de openbare orde en de nationale veiligheid
gerelateerd aan de klantenkring (illegaliteit, criminaliteit en terrorisme);• de risico's door de beperkende maatregelen voor het verkeer van
personen (bijvoorbeeld voor wetenschappelijke en culturele uitwisseling, zaken
of werk);• informatie over visumaanvragers;• de toereikendheid van de middelen van de posten om ongewenste bezoekers
te weren;• de toereikendheid van de middelen van de posten om de visumaanvragers
op een klantgerichte wijze te ontvangen;• aanvullende maatregelen die in het visumverleningsproces nodig
zijn om de risico's te minimaliseren;• het functioneren van het visumverleningsproces aangaande doorlooptijden,
klachten en bezwaarschriften.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de ministers van Buitenlandse
Zaken en voor V&I niet over alle genoemde onderwerpen structureel informatie
verzamelen1 en dat voor zover er informatie is,
deze informatie over veel verschillende bronnen verspreid is.Onduidelijk is welk ministerie en/of dienst verantwoordelijk is voor het
oppakken van signalen en de vertaling daarvan in een plan van aanpak.Tevens komt het voor dat informatie blijft «hangen» bij een
afdeling (in de keten) die verder niets met de informatie doet, of deze doorgeeft
aan een volgende schakel zonder de follow-up te bewaken. Ook heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat het voorkomt dat verzoeken
van ketenpartners om informatie blijven steken. Zo heeft de AIVD op 4 september
2001 in een brief aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken gevraagd geïnformeerd
te worden over visumaanvragen van bepaalde personen uit een bepaald land die
voldeden aan de volgende criteria:• alle personen over wie bekend is dat zij een relatie hebben met
een in Nederland gehouden proces;• alle personen in actieve militaire dienst;• alle personen in dienst van politie en overheid;• alle personen over wie vanuit veiligheidsbelang enige twijfel bestaat.De in de brief genoemde post bleek eind 2002 niet op de hoogte van de
brief. Een belangrijke oorzaak hiervan was in het ongerede raken van dossiers
en wisseling in de personeelsbezetting bij de post. De Algemene Rekenkamer
stelt ook vast dat slechts een gering aantal visumaanvragen van de bedoelde
post door DPV aan de AIVD worden voorgelegd. In relatie tot de aantallen visa
die jaarlijks op deze post worden aangevraagd lijkt het aantal doorgestuurde
aanvragen zeer gering.4.4.2 Beperkte terugkoppelingUit de dossiers en de interviews blijkt dat de posten onvoldoende terugkoppeling
krijgen van de verschillende ketenpartners. Vier posten zeggen van DPV wel
voldoende en tijdige terugkoppeling te krijgen. De overige posten zijn minder
positief in hun oordeel.Stagnerende informatieDe Nederlandse ambassade in Paramaribo heeft witwaspraktijken, mensen-
en drugssmokkel en andere illegale activiteiten als risico's genoemd. De post
heeft in verband hiermee gevraagd om een eigen NRI-medewerker. Het Ministerie
van Justitie meende dat de NRI-man in Bogotá voldoende was voor de
hele regio, maar zegde een evaluatie in de eerste helft van 2002 toe. Tot
op heden is dit niet gebeurd, of in ieder geval was hierover bij de post of
het Ministerie van Justitie niets bekend.DPV merkt eind maart 2003 op dat in een aantal gevallen snelle terugkoppeling
aan de posten niet mogelijk is vanwege langdurige onderzoeken. Soms is terugkoppeling
helemaal niet mogelijk om (strafrechtelijk) onderzoek niet te verstoren.DPV geeft aan dat zij signalen omtrent verdachte personen uitzet bij specialistische
diensten, zoals de AIVD.De Algemene Rekenkamer meent dat in deze gevallen de post een mededeling
moet krijgen dat de signalen zijn doorgegeven en terugkoppeling moet krijgen
over de resultaten.Ook informatieverzameling door de ketenpartners over individuele aanvragers
verloopt moeizaam. De belangrijkste redenen zijn:• gebrek aan aansluiting van informatie- en registratiesystemen van
de verschillende ketenpartners;• gebrek aan toegankelijke en betrouwbare informatiebronnen;• tekortschietende dossiervorming ;• spreiding van de informatie over een groot aantal regionale diensten
(bij de Visadienst, IND en Vreemdelingendiensten). De samenwerking van de posten met diensten in Nederland blijft beperkt
tot informatie-uitwisseling met diensten die een deel van het beoordelings-
en beslisproces uitvoeren.De Algemene Rekenkamer heeft ook voorbeelden van goede informatie-uitwisseling
gevonden. In de regel was hier sprake van initiatieven van personen en niet
van een voorgeschreven procedure. Zo zijn anderen dan visummedewerkers van
posten in het buitenland soms betrokken bij de informatievoorziening over
visumaanvragers. Een voorbeeld hiervan zijn medewerkers van de afdeling «asiel
en migratie» op de post, die aangeven dat visumaanvragen van een bepaalde
groep naar een regio in Nederland een verhoogd risico op illegaal verblijf
kunnen zijn. Met behulp van deze informatie kan de visumafdeling deze visumaanvragen
beter beoordelen.4.4.3 Risico's door gebrekkige informatiestromenDe gebrekkig verlopende informatiestromen tussen de ketenpartners hebben
volgens de Algemene Rekenkamer nadelige gevolgen voor de uitvoering van het
beleid. Door het gebrek aan samenhang in de informatie reageren de ketenpartners
mogelijk niet tijdig en adequaat op signalen over illegaliteit, criminaliteit
en terrorisme. Slechte communicatie (bron: e-mail)Post aan Justitie: «Mijn vraag is: aan welke dienst bij Buitenlandse
Zaken moet ik deze informatie sturen? Mijn ervaring uit het verleden leert
dat Buitenlandse Zaken niets doet met info over mensensmokkel, al kan daar
verandering in zijn gekomen». (...) «Rechtstreeks naar Bijzondere
Zaken (IND) kan ook, maar daar hebben ze het zo ontzettend druk en zijn zo
onderbemand, dat een zaak dikwijls pas na maanden wordt aangepakt».Justitie: «Laat niets los tegenover Buitenlandse Zaken. Want als
die weten dat wij zaken met elkaar doen, dan is dat zo voorbij en dat zou
jammer zijn».Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft in een brief van 29 augustus
2003 gereageerd op bovenstaand voorbeeld. In deze brief is aangegeven dat
in de DPV-conferenties, waaraan ook door de meest betrokken ketenpartners
wordt deelgenomen, rechtstreekse contacten juist worden bevorderd en gestimuleerd,
waarbij wel gevraagd wordt ook DPV te informeren voor de nodige coördinatie.4.4.4 Informatie-uitwisseling door en met de AIVD1De posten onderhouden geen contact met de AIVD.De AIVD wijst de Algemene Rekenkamer op het feit dat er een aantal juridische
en praktische haken en ogen zitten aan de informatie-uitwisseling tussen de
AIVD en de ketenpartners. Persoonsgegevens waarover de AIVD beschikt, zijn
geheime informatie. Dergelijke informatie mag de AIVD niet zomaar aan derden
beschikbaar stellen op grond van de «Wet op de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten».
Het is volgens de AIVD niet zinvol en bovendien riskant om dergelijke persoongegevens
zonder directe aanleiding breed onder de posten te verspreiden.De AIVD geeft aan dat zij geen statistische informatie bijhoudt omtrent
het uitwisselen van informatie met ketenpartners met betrekking tot visumverlening. 4.4.5 Na 11 september 2001Na 11 september 2001 hebben de posten één aanvullende instructie
aangaande visumverlening ontvangen waarin werd gewezen op het nog strikter
naleven van de instructies.1Hierin werd de posten gevraagd in algemene zin alert te zijn en bijvoorbeeld
een onverwachte toename van het aantal visumaanvragen onverwijld te melden
aan DPV. De Algemene Rekenkamer heeft niet kunnen achterhalen of dergelijke
meldingen hebben plaatsgevonden.Het is echter voor de posten onduidelijk welke «striktere»
criteria gelden bij de beoordeling van de aanvraag van bijvoorbeeld vermeende
terroristen, zeker als deze aan de objectieve criteria zoals paspoort, ticket
en middelen kunnen voldoen.Ter voorbereiding van het overleg van hoofden van visumafdelingen in het
1e kwartaal 2003 heeft één van de bezochte posten in december
2002 hierover een notitie verzonden. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
reageerde met de vraag waarom dit onderwerp op de agenda moest worden geplaatst.
De post antwoordde dat er geen aanvullende instructies na de aanslagen van
11 september 2001 meer zijn ontvangen.In de dossiers is verder slechts in een enkel geval het onderwerp terrorisme
in relatie tot een persoon ter sprake gekomen. De post heeft geen terugkoppeling
gekregen. Volgens de AIVD is dit ook niet gebruikelijk. Signaal van verdachte activiteitIn een dossier van het Ministerie van Buitenlandse Zaken zit een anonieme
brief van 1 juli 2002 aangaande een verdenking geuit tegen een met name genoemde
persoon. Deze zou naar Nederland zijn gegaan en bij zijn broer wonen. Er is
een bevestiging gekregen dat deze persoon inderdaad naar Nederland was gereisd.
De IND heeft deze persoon een MVV verstrekt. De informatie is doorgestuurd
naar Justitie en AIVD (juni 2002). Reactie van de post
aan de Algemene Rekenkamer: «Zaak niet bekend bij de post».
Eind maart 2003 bevreemdde het DPV dat de post niet op de hoogte was van de
brief aangezien de brief afkomstig was van de post zelf.De Algemene Rekenkamer constateert dat er pas recentelijk (begin 2003)
op initiatief van de AIVD een bijeenkomst is georganiseerd waarbij de AIVD
samen met DPV en de Visadienst heeft nagedacht over het intensiveren van de
contacten, het verbeteren van de informatie-uitwisseling en het ontwikkelen
van risico-indicatoren. Deze risico-indicatoren moeten helpen onder andere
inlichtingenofficieren en terroristen te onderkennen in de stroom visumverzoeken.4.5 Project Coördinatie Vreemdelingenketen (PCV)Het Project Coördinatie Vreemdelingenketen (PCV) is opgezet naar
aanleiding van de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet 2000. Het PCV concentreert
zich op informatievoorziening over vertrek en terugkeer, keteninformatisering
en het bevorderen van de communicatie in de brede zin van het woord. Een optimale
samenwerking en informatievoorziening tussen negen ketenpartners zijn hierbij
van belang.2PCV over de visumketenIn de nieuwsbrief «Vreemdelingenketen in beeld» stelt het
PCV: «Voor alles moet elke medewerker in de keten
beseffen dat zijn of haar werk gevolgen heeft voor het verdere verloop van
het proces in de keten. Een voorbeeld: als de IND een negatieve beslissing
neemt op een MVV-aanvraag, kan de vreemdeling in kwestie naar de rechter gaan.
Om op zijn beurt het werk snel te kunnen doen, moet de rechter van tevoren
weten hoeveel zaken er komen en wanneer. Betere informatie-uitwisseling en
beter samenwerken maakt het gemakkelijker en daarmee verkort je de doorlooptijd
van de procedures. Het is daarom van groot belang dat de afstemming tussen
de uitvoerende organisaties zo goed mogelijk is georganiseerd».De Algemene Rekenkamer ziet het als een goed initiatief dat een onafhankelijke
actor de zaken oppakt. Het PCV is aanvankelijk ingesteld voor een bepaalde
periode (tot 1 april 2003) en is daarna ondergebracht in het Directoraat-Generaal
Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken van het Ministerie van
Justitie.PCV gaat een nieuwe informatiearchitectuur in de vorm van de Basis Voorziening Vreemdelingenketen (BVV) opzetten. Het is de bedoeling
dat door de BVV de verschillende systemen van de negen ketenpartners aan elkaar
gekoppeld worden zodat de verschillende partijen direct kunnen beschikken
over de meest actuele informatie over een vreemdeling aan de hand van het
op het visum opgenomen unieke nummer.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de systemen van de ketenpartners
allemaal aan vernieuwing toe zijn. De termijn waarop deze «nieuwbouw»
kan worden gerealiseerd is onbekend.Het informatiesysteem van de IND wordt aangepast en zal pas na verwachting
op 1 april 2004 gereed zijn. Vooruitlopend hierop heeft de IND in juli 2003
aangekondigd afspraken te hebben gemaakt over het gebruik van het administratieve
systeem van de Vreemdelingendiensten. Dit is noodzakelijk in verband met de
overname van de administratieve taken van de Vreemdelingendiensten met ingang
van 1 september 2003 voor visumverlening en de MVV's.1Het was de bedoeling na september 2003 de visumverleningsafdelingen van
de Nederlandse posten in het buitenland op de BVV aan te sluiten. Het Ministerie
van Justitie gaf aan dat het verwacht dat de planning moet worden bijgesteld.4.5.1 Bekendheid met het PCVTijdens de bezoeken van de Algemene Rekenkamer aan de posten gaf geen
van de visumafdelingen aan op de hoogte te zijn van het PCV in het algemeen
of van een aansluiting op de BVV in het bijzonder. Dit geldt ook voor de overige
actoren die binnen de keten betrokken zijn bij de uitvoering van de visumverlening.Het PCV geeft in een reactie hierop aan een strategie te volgen waarbij
de actoren in de keten gestimuleerd worden tot en begeleid worden bij het
(zelf) aanbrengen van verbeteringen in de ketensamenwerking en afstemming.
In verband hiermee is ervoor gekozen PCV als organisatie niet nadrukkelijk
te profileren.De leidinggevenden van de diverse partners binnen de visumverleningsketen
bleken wel op de hoogte te zijn van de plannen en ambities van het PCV. Een
aantal van hen gaf aan dat de bereidheid tot samenwerking tussen
een aantal ketenpartners binnen het PCV niet groot lijkt en dat het gekozen
tijdpad voor invoering van de BVV waarschijnlijk niet gehaald gaat worden.
Daarbij verwachten zij dat de kosten hoger uit zullen vallen dan geraamd.De Algemene Rekenkamer stelt tot slot nog vast dat de Zeehavenpolitie
niet als zelfstandige organisatie-eenheid betrokken is bij de PCV-activiteiten,
terwijl de Zeehavenpolitie een actor is met een eigen belangrijke taak in
de grensbewaking, te vergelijken met de KMar.De verklaring van de kant van het Ministerie van Justitie luidt dat «de
formele contacten van het PCV met de politieorganisatie verlopen via de Taakorganisatie
Vreemdelingenzaken van de politie».Tot slot blijkt ook de informatiebehoefte van de AIVD (nog) niet betrokken
bij de ontwikkeling van de nieuwe geautomatiseerde registratiesystemen zoals
die nu ontwikkeld worden door de ketenpartners. 5 AANVRAAG VISUM5.1 AlgemeenDe eerste fase in het visumproces omvat het in ontvangst nemen en beoordelen
van de aanvraag. Vervolgens wordt een beslissing genomen om het visum toe
te kennen dan wel te weigeren. De uitvoering van deze werkzaamheden speelt
zich voornamelijk af op de posten in het buitenland. Een kleiner deel van
het proces speelt zich in Nederland af, te weten het beoordelen van en beslissen
over de aanvragen die door de posten worden voorgelegd.5.2 Posten5.2.1 DoelstellingDe minister van Buitenlandse Zaken heeft als doelstelling het binnen wettelijke
termijnen toetsen van aanvragen voor een visum, het nemen van een kwalitatief
verantwoorde beslissing en het klantgericht afwikkelen daarvan.15.2.2 BezettingDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de bezetting van de posten gemiddeld
toereikend is om het administratieve proces zo goed mogelijk te laten verlopen.
Zij heeft zich daarbij gebaseerd op indicatieve cijfers2 die door het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn ontwikkeld en
op basis van eigen waarnemingen. Het visumproces verloopt op een post echter
met grote pieken en dalen. Daarmee is bij de bemensing van de posten geen
rekening gehouden. Verder heeft het personeelsbeleid van het ministerie als
neveneffect, dat de kwaliteit van de bemensing in de tijd gezien sterk kan
wisselen.Acht van de tien bezochte posten beschikt sinds 2002 over voldoende kwaliteiten
om het visumproces goed gestalte te geven. Uit het onderzoek blijkt echter
ook dat dit vóór 2002 niet altijd het geval is geweest. Bij
twee posten heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd, dat de bezetting in
2002 niet toereikend was om de uitvoering van het visumproces adequaat te
kunnen realiseren.De Algemene Rekenkamer heeft bij haar bezoek ter plaatse geconstateerd
dat alle bezochte posten in de loop van 2002 een belangrijke wijziging in
de aanpak van het visumverleningsproces hebben aangebracht. Het gaat om onderwerpen
als functiescheiding, toezicht en werkwijze. Een aantal van deze posten zijn
uit «een diep dal gekomen». In de meeste gevallen heeft de verandering
in werkwijze een positief effect gehad.5.2.3 GebouwenHet niveau van de voorzieningen op de visumafdeling (zowel werk- als wachtruimte
voor de bezoekers) die de Algemene Rekenkamer eind 2002/begin 2003 in de bezochte
landen heeft aangetroffen, varieerde zeer sterk. Dit komt ook overeen met
de analyse van het Ministerie van Buitenlandse Zaken zelf. Voor een aantal
posten bestaan er plannen voor verbetering. Deze lopen door verschillende
oorzaken vertraging op bij de uitvoering. Aangezien er voor bestaande panden en de klantenfaciliteiten (nog) geen
normen zijn, is de waardering in onderstaande tabel uitsluitend gebaseerd
op eigen waarneming1 en op basis van informatie
van de post en het ministerie.5.2.4 WachttijdenDe posten hebben geen gegevens over de gemiddelde wachttijden. Deze kan
in drukke periodes aanmerkelijk oplopen ten opzichte van stille tijden. De
meeste posten geven aan zoveel mogelijk alle bezoekers te helpen en geen mensen
weg te sturen na sluiting van de balie. Toch komt dit laatste in drukke maanden
wel voor.De wachttijden aan het loket variëren aanmerkelijk per post, mede
door de verschillende werkwijzen. Verschillen doen zich onder meer voor in
de openingstijden, de duur van de beoordeling van de aanvraag en het al dan
niet beschikken over crowd control.25.2.5 KlantgerichtheidHet Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft geen definitie of indicatoren
opgesteld aan de hand waarvan de klantgerichtheid van het visumverleningsproces
kan worden bepaald.Het ontbreken van een uitwerking van wat «klantgericht» inhoudt,
kan ook gevolgen hebben voor de benadering van aanvragers met een hoge status.
De wijze waarop posten hun aanvragen in behandeling nemen, is hier
niet altijd op afgestemd. Ook komt het voor dat de nadruk teveel op de klantgerichtheid
wordt gelegd, waardoor geen aandacht meer wordt besteed aan mogelijke risico's. Behandeling klantenkringOp een van de bezochte posten bestaat het klantenbestand voor een belangrijk
deel uit zakenmensen en directeuren van multinationals. Zij moeten urenlang
in dezelfde rij wachten als een aanvrager uit een groep waarbij het risico
van illegale immigratie hoog wordt geacht. Op andere posten kunnen deze zakenmensen
(op afspraak) terecht bij een specifiek loket of hoeven zij niet langer meer
zelf te verschijnen. Hier wordt de aanvraag aan dezelfde criteria getoetst,
maar de behandeling van de klanten verschilt.Bij een andere post komt het voor dat uit het oogpunt van klantgerichtheid
bijna elke zakelijke aanvrager bonafide wordt verklaard. Zo ook de eigenaar
van een eenmansbedrijfje, dat samenwerkingsmogelijkheden met een ander klein
bedrijf in Nederland wilde gaan bespreken. De lokale medewerker besluit vanwege
het «economisch belang en bekorting van de doorlooptijd» de aanvraag
niet voor te leggen. Voorlegging was voor dit land wel verplicht.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken besteedt sinds 2000 aandacht aan
training van de medewerkers op de posten. Verder worden sinds 2002 conferenties
georganiseerd voor lokale medewerkers.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt echter dat het visumproces
op de posten op punten blijft verschillen, ondanks alle inspanningen. Dit
komt door verschillende lokale omstandigheden. Ook het Schengenverdrag gaat
er in de regelgeving vanuit dat op de posten de uitvoeringspraktijk zoveel
mogelijk tussen de lidstaten ter plekke wordt afgestemd.De Algemene Rekenkamer meent dat er ruimte moet zijn voor lokale verschillen,
maar dat meer uniformiteit in de aanpak – mede uit oogpunt van doelmatigheid –
gewenst is. Zij stelt vast dat de medewerkers van de posten thans nog veel
tijd (moeten) steken in het uitvinden van een «nieuwe» aanpak.
Dit zou opgelost kunnen worden als er sprake zou zijn van een concreet centraal
aansturend kader, een duidelijk vastgelegd beleid en een institutioneel geheugen
op de post. Deze factoren ontbreken echter nog op alle bezochte posten. Hoewel
er veel instructies van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Visadienst
naar de posten gaan, hebben ze een te vrijblijvend karakter. De posten zijn
bijvoorbeeld niet verplicht richtlijnen in het Handboek Visuminstructies op
te volgen. Het Handboek laat – naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer –
nog te veel vrije ruimte over voor een eigen interpretatie, zonder dat onderbouwd
wordt dat lokale omstandigheden dit noodzakelijk maken.Het hoofd van de post zou expliciet moeten maken in welke mate de lokale
omstandigheden reden zijn om van de algemene voorgeschreven werkwijze af te
wijken, bijvoorbeeld omdat de samenstelling van de klantenkring dit noodzakelijk
maakt.Tot slot meent de Algemene Rekenkamer dat het zinvol is dat het Ministerie
van Buitenlandse Zaken de verschillende werkwijzen van de posten in 2003 evalueert
teneinde de best practices vast te stellen.5.2.6 IntegriteitUit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt, dat zowel lokale
werknemers als uitgezonden krachten kwetsbaar zijn als het gaat om integriteitkwesties. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken schenkt veel aandacht aan het onderwerp
«integriteit». Hierbij heeft visumverlening een hoge prioriteit.Het ministerie geeft aan dat het integriteitsvraagstuk uiteen valt in
algemene integriteitseisen en de integriteit van het proces.Voor het eerste is een gedragscode opgesteld die de posten moeten toepassen.
Het punt integriteit bij visumverlening dient onderdeel te zijn van het algemene
integriteitsbeleid voor zover dat personeel betreft.Voor het proces zijn de belangrijkste middelen een integriteitsbeleid,
functiescheiding en direct toezicht door uitgezonden werknemers. Verder worden
de achtergronden van het personeel nagetrokken.1Tot slot kan worden genoemd de gecontroleerde toegang tot de visumruimte.Situatie per postVan de tien bezochte posten hebben er (voor zover bekend) zes ernstige
problemen gehad met integriteitszaken.2 Ernstig
wil zeggen met verstrekkende gevolgen voor de uitvoering van het visumbeleid
of voor het personeel op de post. Ook andere Schengenposten in de bezochte
landen maken melding van integriteitsproblemen in relatie tot visumzaken.Het hoofd van de post is verantwoordelijk voor de verdere uitwerking van
dit beleid naar de specifieke situatie op een post. Risico's die tegenover
de Algemene Rekenkamer zijn genoemd variëren per post. Genoemd zijn de
«gewoonte van het aanbieden van geld of een cadeau in bepaalde landen»
tot «het dreigen met verbaal of fysiek geweld», «voorkeursbehandelingen»
en «gratis verstrekken van visa aan mensen die hier geen recht op hebben».Sommige posten noemen in hun jaarplan wel het onderwerp «integriteit»
in relatie tot visumverlening. De meeste posten regelen het waarborgen van
de integriteit zoveel mogelijk via functiescheiding, echter met wisselend
succes.Van de tien posten zijn er drie waarvan de beschrijving van de interne
procedures voor de visumverlening (de Administratieve Organisatie) nog aan
de huidige werkwijze moet worden aangepast. Eén post vond de beschrijving
dermate slecht, dat er geen exemplaar aan de Algemene Rekenkamer is verstrekt.Op alle posten zijn uitgezonden medewerkers belast met toezicht op de
lokale medewerkers. De kwaliteit van het toezicht wisselt per onderzochte
post en is op één post slecht. In Colombo heeft zich recent
een integriteitsprobleem voorgedaan ondanks toegepaste functiescheiding en
toezicht. De maatregelen op deze post waren reeds verscherpt naar aanleiding
van integriteitsproblemen in het verleden, waarbij de ambassadeur en het hoofd
consulaire zaken in het geding waren.In mei maakte het ministerie er melding van dat op deze post opnieuw het
vermoeden bestaat dat een uitgezonden medewerkster visa onterecht heeft verstrekt,
mogelijk tegen betaling. De Algemene Rekenkamer heeft het ministerie om een
toelichting verzocht. Uit onderzoek dat het ministerie heeft ingesteld, blijkt
dat de betrokkene gebruik heeft gemaakt van gaten in het registratiesysteem.
Het was mogelijk om de weigering van de IND in dit systeem voor de verlening
van een MVV te veranderen in toestemming. Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken heeft deze mogelijkheid hierop ongedaan gemaakt. Het vermoeden is dat
het in twee jaar ging om 60 ten onrechte verstrekte MVV's. Bij haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer vastgesteld dat het besluitvormingstraject
achteraf niet of slechts met grote inspanning te herleiden is doordat de informatie
over veel verschillende diensten verspreid is. Ook is het achteraf niet mogelijk
om in het visumregistratiesysteem te zien welke mutaties hebben plaats gevonden
en door wie.Acht van de tien posten noemen druk van buitenaf op het personeel van
de post als een integriteitsrisico. Slechts één post heeft op
papier gezet hoe hiermee moet worden omgegaan en heeft dit ook onder alle
werknemers van de post verspreid. De meeste posten trachten het onderwerp
wel bespreekbaar te maken bij het werkoverleg.De Algemene Rekenkamer is van mening dat alle posten de handelwijze hiervoor
moeten vastleggen. Dit is mede van belang om de continuïteit in de gedragslijn
bij wisseling van de bezetting te waarborgen.5.3 Ontvangst en beoordeling aanvraag5.3.1 AlgemeenDe ontvangst van de aanvraag omvat het innemen van de visumaanvraag en
een eerste controle op de volledigheid van de vereiste documenten.Eerst toetst de post de verkregen documenten aan de geldende visumcriteria.1 Deze informatie wordt al dan niet aangevuld met het
aanleveren van extra documenten die de aanvraag ondersteunen. Uiteindelijk
dient de toetsing van de verkregen informatie te leiden tot een advies over
het al dan niet toekennen van de visumaanvraag.5.3.2 Registraties in het VIS2De meest essentiële gegevens van de aanvrager zijn:• identiteitsgegevens;• gegevens over het reisdoel en het verblijfsadres;• gegevens over de uitnodiging en/of de referent.De volledigheid van de registraties in het VIS wisselt sterk per post.
Op basis van een steekproef van 300 dossiers stelt de Algemene Rekenkamer
het volgende vast:• niet alle posten voeren alle gegevens van de referent zorgvuldig
in (naam, volledig adres, enz);• het verblijfadres (indien dit niet het adres van de referent is)
wordt in de regel niet geregistreerd;• de gegevens van de uitnodiging (bijvoorbeeld bij zakelijke doelen)
worden op de positie van de referent geregistreerd;• het reisdoel wordt in de regel alleen in geval van voorlegging
in het VIS geregistreerd; de normale posities in het VIS bieden hiervoor geen
ruimte; sommige posten gaan hier echter creatief mee om en gebruiken een andere
positie om toch het reisdoel te vermelden;3• er zijn verschillende posities in het VIS om identiteitskenmerken
te registreren; niet alle posten gaan hier op gelijke wijze mee om.Tot slot moet volgens voorschrift voor iedere aanvrager een dossier worden
aangelegd. Op basis van een steekproef van 300 dossiers verdeeld over tien
posten, concludeert de Algemene Rekenkamer dat de inhoud van de dossiers sterk
wisselt en daarmee de documenten die per aanvrager worden bewaard (zie bijlage
3 Verschillen in dossiers Visumaanvragers).Om een meer uniforme en meer uitgebreide registratie te laten plaatsvinden,
ontwikkelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken een nieuw systeem. Hierin
moet het mogelijk worden om alle genoemde gegevens te registreren.5.3.3 ControlemogelijkhedenOm controles uit te voeren staan de posten verschillende middelen ter
beschikking. Dit zijn:• het eigen oordeel gebaseerd op ervaring en kennis van de lokale
situatie;• het telefonisch natrekken van referenten/garantstellers;• het natrekken van lokale databestanden (voor zover mogelijk);• het raadplegen van informatiesystemen;• het raadplegen van collega's van andere posten;• het inschakelen van een (specifieke onderzoeks-) medewerker die
documenten en verklaringen van de visumaanvrager onderzoekt (voor zover beschikbaar);• het inschakelen van onderzoekbureaus.De mogelijkheid voor het doen van nader onderzoek wordt beperkt door de
aantallen visumaanvragen, met name in de piekmaanden.5.3.4 Eigen oordeelHet eigen oordeel is het eerste handvat waarover alle posten beschikken.
Alle betrokken medewerkers beschrijven een vorm van intuïtie, het zogenoemde
«onderbuikgevoel», dat aangeeft dat een aanvraag niet geheel deugt.Door ervaring kan soms al snel worden ontdekt dat aangeleverde documenten
vervalst zijn of dat het verhaal achter de aanvraag niet klopt. Sommige posten
verzinnen creatieve oplossingen om de juistheid van het reisdoel vast te stellen.
Voorbeeld hiervan is het testen van de reden waarom men aangeeft naar Nederland
te willen reizen. Testen van visumaanvragersEen man die als deelnemer van een circus naar Nederland wilde reizen,
vertelde dat hij jongleur was. De visummedewerker verstrekte de man 3 mandarijnen
met het verzoek een jongleerdemonstratie te geven. De visumaanvrager bleek
niet te kunnen jongleren.5.3.5 Natrekken databestanden en informatiesystemenIndien het eigen oordeel een indicatie geeft dat de aanvraag zou kunnen
leiden tot ongewenst verblijf in Nederland, kan nader onderzoek plaatsvinden.
In eerste instantie zullen, daar waar mogelijk, lokale databestanden worden
nagetrokken.Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de reguliere Nederlandse informatie-
en/of registratiesystemen, te weten VIS met daaraan gekoppeld het NSIS.1 Verder kunnen de posten informatie krijgen uit het opsporingsregister.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken deelde mee dat het voor de posten
niet goed mogelijk is om een afdoende controle te verrichten op eventuele
terroristen. Het zou gaan om personen die goed georganiseerd zijn en goed
in staat zijn aan de aan een visum gestelde eisen te voldoen, al dan niet op legale wijze. Gedacht kan worden aan bezoeken aan«dekmantelbedrijven».
De bestaande systemen bieden hiertegen onvoldoende bescherming. Signaalfunctie Visum Informatie SysteemEen proef van de Algemene Rekenkamer met het Visum Informatie Systeem
op een Nederlandse post in het buitenland wees uit dat het SIS geen signaal
geeft als de naam Osama Bin Laden wordt ingevoerd (februari 2003). Volgens
het Ministerie van Justitie en DPV staat onder andere Osama Bin Laden vermeld
op een sanctielijst van de Raad van de Europese Unie die aan de posten per
instructie zou zijn verzonden (30 mei 2002). De Algemene Rekenkamer heeft
van geen van de tien bezochte posten gehoord dat
de genoemde lijst is ontvangen respectievelijk wordt gebruikt.1In reactie op het bovenstaande voorbeeld deelt het Ministerie van Buitenlandse
Zaken per brief van 29 augustus 2003 dat op 30 mei 2002 de VN-sanctielijst
met betrekking tot het Al Qaida-netwerk door DPV is verzonden. De VN-sanctielijsten
betreffen een al langer bestaand instrument dat niet uitsluitend betrekking
heeft op de gebeurtenissen op 11 september 2001. Ook in andere situaties en
conflicten zijn door de VN sanctielijsten opgesteld. Volgens het ministerie
kan dit verklaren dat de posten niet het verband hebben gelegd met de door
de Algemene Rekenkamer gevraagde ontvangen instructies na 11 september 2001
en de VN-sanctielijsten.De belangrijkste tekortkomingen in de informatiesystemen die zijn genoemd
door de posten, zijn:• systemen van de posten en diensten in Nederland sluiten niet op
elkaar aan;• er is géén uniform Schengensysteem voor de registratie
van visumaanvragen;• het VIS is ontoereikend;• het NSIS is niet voldoende actueel;• uitwisseling van informatie met medewerkers van de NRI is niet
toegestaan om privacyredenen (dit is vooral van belang bij verdenking van
criminaliteit);• er is geen immigratiemedewerker op de post (vooral van belang bij
illegaliteit).Het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als ook negen van de tien bezochte
posten hebben aangegeven dat beschikbare systemen geen toereikende informatie
opleverden om de risico's op illegaliteit, criminaliteit, terrorisme en politieke
risico's af te kunnen dekken. Slechts één post heeft aangeven
hiermee geen probleem te hebben. Op deze post is een ambtenaar van de IND
gestationeerd, speciaal belast met illegale immigratie. Hierdoor werkt deze
post actief samen met andere Schengenposten op het gebied van illegaliteit.Negen van de tien posten hebben aangegeven geen informatie te hebben over
daden gepleegd buiten het Schengengebied. De post die hierover wel beschikt,
verzamelt deze informatie door samenwerking met de posten van de Verenigde
Staten en Canada.Een NRI-medewerker die beschikt over concrete informatie over terroristische
groeperingen in het land van vestiging kan daar vanwege privacywetgeving niets
mee doen. De eigenaar van deze gegevens is het Openbaar Ministerie. Het Openbaar
Ministerie kan op uitdrukkelijk verzoek besluiten om de post te informeren.
In de praktijk gedraagt het Openbaar Ministerie zich overeenkomstig
dit uitgangspunt en is het derhalve, vrijwel onmogelijk om alle betrokken
partijen over en weer relevante informatie aan te laten leveren.Volgens de ketenpartners zou het wenselijk zijn om één centrale
actor in Nederland aan te wijzen waar de posten informatie kunnen inwinnen
over een visumaanvrager. Deze centrale actor dient van alle ketenpartners
informatie te ontvangen. Vervolgens kan de centrale actor besluiten deze informatie
al dan niet aan de post beschikbaar te stellen.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft aangegeven dat het graag zou
zien dat de informatie waarover de NRI-medewerker beschikt voor de behandeling
van een visumaanvraag mag worden gebruikt.Alle bezochte posten hebben aangegeven dat de informatie-uitwisseling
met diensten in Nederland tekortschiet.5.3.6 Specifieke capaciteitOp één post is een specifieke medewerker aanwezig die zich
voornamelijk bezighoudt met het natrekken van verklaringen en aangeleverde
gegevens van de aanvrager. De medewerker gaat als eerste na of de aangeleverde
persoonsgegevens correct zijn. Zo controleert hij of het wel fysiek mogelijk
is of iemand bij een bepaald bedrijf werkt (afstand woon-werkverkeer). Ook
belt hij met de buren, de familie en de werkgever waarbij hij aangeeft dat
een aanvraag is gedaan en vraagt of de persoon aan de lijn bekend is met dit
feit. Veelal volgen verhalen die tegenstrijdig zijn met de verklaring over
de aanvraag.Op deze wijze heeft de medewerker een malafide reisorganisatie in Nederland,
die optrad als referent, achterhaald. Dit betrof een zaak van grote omvang
(minimaal 40 visumaanvragers die onterecht een visum zouden hebben gekregen).5.4 Valse documenten5.4.1 Herkennen van valse of vervalste documentenDe meeste van de bezochte posten maken melding van valse (onrechtmatig
verkregen) en vervalste documenten. In 2002 zijn 134 visumaanvragen (0,4%
van het totaal aantal weigeringen) afgewezen op grond van valse documenten.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken geeft te kennen dat de kwaliteit van
de echtheidskenmerken van reis- en brondocumenten, als ook de mate van fraude,
per land verschillen. Ook voor de MVV's geldt dit probleem (hiervoor zijn
geen aantallen beschikbaar). De maatregelen die op dit gebied genomen kunnen
worden, zijn derhalve landgebonden.Er zijn instructies op de posten aanwezig waarin staat waarop de posten
moeten letten bij documenten. Sinds 1996 maakt «documentherkenning»
deel uit van het opleidingsprogramma voor consulaire medewerkers.1Soms worden ook experts van luchthavenautoriteiten geraadpleegd, evenals
bijvoorbeeld immigratieautoriteiten en luchtvaartmaatschappijen. Dit is echter
niet op alle posten mogelijk. In een enkel geval is samenwerking met lokale
autoriteiten mogelijk.Alle bezochte posten hebben apparatuur om de echtheid van documenten vast
te stellen. Veel documenten hebben echter geen echtheidskenmerken.
Dit hangt samen met het primitieve karakter van de documenten in veel landen.
Daarom kunnen zij door deze apparatuur niet worden herkend. Een enkele post
acht deze apparatuur zelfs van geen enkel nut, gegeven de lokale situatie.De meeste posten handelen het ontdekken van een vervalsing of een vals
document af door weigering van een aanvraag en door een aantekening in het
VIS. Een van de posten heeft aangegeven de lokale politie in te schakelen,
een andere post heeft vervalste paspoorten afgedragen aan de centrale autoriteit
ter plaatse.5.4.2 Valse referentenEen ander probleem, in Nederland, zijn de valse referenten. Dit zijn personen
die, al dan niet tegen betaling, echte documenten verschaffen (bijvoorbeeld
werkgeversverklaringen of uitnodigingen). Dit probleem doet zich zowel bij
Schengenvisa als bij MVV's voor.5.4.3 Legalisaties van documentenIn een aantal gevallen vraagt de post voor de beoordeling van de MVV-aanvraag
om een gelegaliseerd document (geboorteakte of een gelegaliseerd schooldiploma
voor een toelatingsbewijs tot een onderwijsinstelling). Legalisatie van documenten
vindt overigens niet plaats voor Schengenvisa. Veel documenten worden derhalve
ter legalisatie op de post aangeboden. Dit houdt in dat de post moet controleren
of het, ter legalisatie aangeboden document daadwerkelijk door de bevoegde
autoriteit van het land is afgegeven.Van de tien bezochte posten is New Delhi door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken als risicopost benoemd als het gaat om de legalisatie van brondocumenten.De Algemene Rekenkamer heeft op veel posten vernomen dat de legalisatie
van documenten problemen oplevert. De controlemogelijkheden beperken zich
tot het controleren van de handtekening en/of stempel op het document. Gekeken
wordt of de handtekening en/of stempel door de bevoegde autoriteit is geplaatst.
Een inhoudelijke beoordeling van het document blijft achterwege. Dit probleem
is met name aan de orde gesteld als het gaat om akten van de burgerlijke stand
zoals trouwakten en echtscheidingsakten, en schooldiploma's.Bij de beoordeling van een MVV-aanvraag moeten de posten er vervolgens
van uitgaan dat het gelegaliseerde document inhoudelijk correct is. Dit geldt
ook voor de diensten in Nederland, zoals de Visadienst en DPV.Gelegaliseerde schooldiploma's in ChinaIn China doen veel studenten een aanvraag voor een MVV. Om voor deze MVV
in aanmerking te kunnen komen, dienen de studenten onder meer te beschikken
over een toelatingsbewijs bij een Nederlandse school op basis van een gelegaliseerd
schooldiploma.De Nederlandse school heeft geen belang bij een inhoudelijke controle
op het scholingsniveau van de student, maar kan wel een belang hebben bij
de komst van de student.1 De scholen zullen de
student bij voldoende kennis een toelatingsbewijs verstrekken, soms op basis
van een vervalst (maar gelegaliseerd) diploma. De Visadienst beoordeelt alleen
de identiteit en het toelatingsbewijs. Het risico bestaat dat de Visadienst
een MVV-aanvraag in het kader van studie positief beoordeelt op basis van
vervalste documenten.5.4.4 Mensensmokkel met valse documentenDe Algemene Rekenkamer heeft bij haar controle ter plaatse vastgesteld
dat paspoorten in een aantal bezochte landen eenvoudig te vervalsen zijn.
Zo is in sommige landen de foto slechts met nietjes in het paspoort bevestigd
en bevatten de paspoorten met de hand doorgehaalde passages en aangebrachte
correcties. MensensmokkelIn een rapport van de politie Amsterdam-Amstelland (november 2000) blijkt
dat de volgende methode wordt toegepast.Uit een voorraad paspoorten wordt een paspoort gezocht dat qua geboortedatum
en lengte zoveel mogelijk overeenkomt met de klant. Het paspoort wordt vervalst
door de foto te vervangen. Als de nationaliteit van het gebruikte paspoort
dat vraagt, dan verft de klant zijn haren en doet hij gekleurde contactlenzen
in voor de foto wordt gemaakt.Ook melden de posten veelvuldig het vermoeden van misbruik van Nederlandse
paspoorten zoals onderstaand voorbeeld laat zien. Vermoeden misbruik paspoortenDe Algemene Rekenkamer heeft van de Nederlandse ambassade te Londen vernomen
dat het regelmatig voorkomt dat Nederlanders van Somalische origine een nieuw
paspoort aanvragen met als reden dat het oude paspoort gestolen of vermist
is. De ambassade heeft sterke vermoedens dat de desbetreffende persoon het
oude paspoort niet kwijt is, maar dat hij graag over twee paspoorten wil beschikken.
Dit tweede paspoort wordt vervolgens meegegeven aan familie of kennissen die
naar Somalië reizen. In Somalië wordt dan een familielid gezocht,
dat lijkt op de houder van het paspoort zodat deze zonder visum naar Nederland
kan reizen.Met hetzelfde vermoedelijke misbruik heeft de ambassade te Rabat regelmatig
te maken door Nederlanders van Marokkaanse afkomst.Een aantal posten geeft aan dat criminele organisaties eveneens gebruik
maken van valse reisdocumenten. Slechts op één post is een medewerker
van de NRI gevestigd die betrokken is bij het opsporen van criminele netwerken.
Deze NRI-medewerker heeft contact met de visumafdeling.5.5 Toekenning van het visumIn het geval dat een post een visumaanvraag positief beoordeelt, wordt
het visum toegekend. In sommige gevallen moeten de posten de aanvraag voorleggen
aan diensten in Nederland. De beslissing wordt daarna naar de post teruggezonden.
De post dient dan de visumsticker te printen, geldig te maken en te autoriseren.
Het autoriseren betreft het plaatsen van een handtekening van de verantwoordelijke
uitgezonden medewerker.5.6 Voorlegging aan diensten in NederlandNadat de beoordeling van de visumaanvraag heeft plaats gevonden, kan de
post in principe besluiten over het al dan niet toekennen van een Schengenvisum.
Het is mogelijk dat een post informatie over en van de referent in Nederland
wenst. Ook kan het voorkomen dat de post eigenlijk een aanvraag voor een Schengenvisum
wil weigeren, maar op zoek is naar aanvullend bewijs. In deze gevallen kan
de post besluiten de aanvraag voor te leggen aan de Visadienst of DPV. Voor
sommige nationaliteiten zoals China en Iran is deze voorlegging verplicht.
Indien de Visadienst of DPV twijfels heeft over de referent of
de aanvraag, kunnen zij de Vreemdelingendiensten verzoeken om aanvullend onderzoek
te verrichten. Dit onderzoek resulteert in een niet-bindend advies.5.6.1 SchengenvisumIn 2002 hebben de posten 22 040 aanvragen (bijna 6% van 383 000)
voor een Schengenvisum voor familiebezoek of vakantie aan de Visadienst voorgelegd.
Aan DPV hebben de posten 30 000 (8% van de 383 000) visumaanvragen
voorgelegd. Dit betrof visumaanvragen voor zakenbezoek, congressen, deelname
aan sportevenementen en politiekgevoelige aanvragen. In totaal is derhalve
bijna 14% van de aanvragen voor visa voorgelegd (zie ook paragraaf 6.6.2
voor voorleggingen van de MVV's)Verschil in werkwijzeDe werkwijze bij de behandeling van voorleggingen van de Visadienst en
DPV verschilt. De Visadienst start het onderzoek met het toesturen van een
vragenlijst aan de referent. De referent dient deze binnen twee weken retour
te zenden.Als daar aanleiding toe is, vraagt DPV telefonisch of de referent bekend
is met de visumaanvrager en prijs stelt op zijn of haar komst. Hierbij vraagt
DPV de referent informatie toe te sturen die de aanvraag ondersteunt. In een
groot aantal gevallen (bij de zogenoemde voorleggingen met vervaldatum) vindt
geen telefonische benadering plaats.DPV gebruikt slechts in bijzondere gevallen een vragenlijst.Volgens het Ministerie van Justitie is de belangrijkste toegevoegde waarde
van voorleggen gelegen in de filterende werking die van deze werkwijze uitgaat.
Zo blijkt dat in de afgelopen vierenhalf jaar 27,5% van alle weigeringen zijn
gerelateerd aan het niet retourneren van vragenlijsten of het geen gehoor
geven aan de oproep voor een interview door referenten. De Visadienst vergelijkt
de in Nederland verkregen informatie met de informatie uit het buitenland
die de post heeft aangeleverd. Als de informatie tegenstrijdig is, zal dit
in beginsel tot een weigering leiden.De toegevoegde waarde van voorleggen voor de nationale veiligheid en/of
terrorismebestrijding is volgens Justitie echter beperkt.De Algemene Rekenkamer kan achteraf bij de Visadienst nauwelijks reconstrueren
in hoeverre de besluitvorming over de aanvragen goed is verlopen. De benodigde
informatie voor de dossiers ligt verspreid over vier regionale directies en/of
is bij Vreemdelingendiensten. De dossiervorming bij de Visadienst verloopt
hierdoor moeizaam.Ten aanzien van de bewijslast bij weigering van een voorgelegde aanvraag
worden de Visadienst en DPV met dezelfde problematiek geconfronteerd als de
posten.5.6.2 Machtiging Voorlopig VerblijfAanvragen voor een MVV dienen in bijna alle gevallen te worden voorgelegd
aan de Visadienst.1 In 2002 bedroeg dit bijna
65 000 aanvragen. De beoordeling geschiedt op basis van nationale wetgeving.
Op 10 juni 2003 heeft de Nationale ombudsman een onderzoek gepubliceerd naar
onder andere de MVV-procedure.2 Door problemen
bij de Vreemdelingendiensten werden de wettelijke dan wel redelijke termijn
waarbinnen de behandeling van aanvragen en adviezen dienden plaats te vinden, met name wat betreft de MVV en verblijfsvergunning, structureel
overschreden. De Nationale ombudsman oordeelde dat deze situatie niet behoorlijk
was.Doordat de Nationale ombudsman reeds uitvoerig de uitvoering van de MVV-procedure
heeft onderzocht, zal hier in dit rapport niet verder op worden ingegaan.5.6.3 Aanvullend onderzoek door VreemdelingendienstenDe Visadienst heeft in 2002 in ruim 7% van de voorgelegde aanvragen voor
een Schengenvisum (1576 zaken) de Vreemdelingendienst verzocht aanvullend
onderzoek te verrichten. Het inzicht ontbreekt in hoeverre de Visadienst het
advies van de Vreemdelingendienst opvolgt.DPV geeft aan dat zij slechts in uitzonderlijke gevallen contact opneemt
met de Vreemdelingendienst omdat ze de waarde van de extra geleverde informatie
beperkt vindt.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat het leveren van bewijs voor
weigering van een aanvraag ook voor de Vreemdelingendienst moeilijk is, mede
door de beperkte tijd die per aanvrager beschikbaar is.De Algemene Rekenkamer constateert dat het aanvullend onderzoek niet altijd
goed verloopt en veel tijd in beslag neemt. Deze taak gaat per 1 september
2003 deels over naar de IND. Van de kant van het Ministerie van Justitie is
eind augustus 2003 vernomen dat de hoofdregel is dat de Vreemdelingendiensten
onderzoeken doen «op locatie» en onderzoeken die executieve bevoegdheden
eisen en dat de IND de overige, meer administratieve onderzoeken zal gaan
uitvoeren.5.6.4 Doorlooptijden aanvraag SchengenvisumDoorlooptijden VisadienstDe Algemene Rekenkamer constateert in haar steekproef1 dat de wettelijke behandelingstermijn van acht weken soms fors wordt
overschreden.2 De behandelingstermijn van aanvragen
kan wel tot een jaar oplopen. De gemiddelde doorlooptijd van de dossiers uit
de steekproef van de Algemene Rekenkamer was 13 weken. Slechts de helft van
de voorgelegde aanvragen aan de Visadienst kon binnen acht weken worden afgedaan.
De oorzaak van de overschrijding is veelal gelegen in de tijd die de Visadienst
nodig heeft om een visumaanvraag te beoordelen.Overeenkomstig de Awb zou de visumaanvrager door een brief moeten worden
geïnformeerd over het overschrijden van de wettelijke behandelingstermijn.3 Door het niet informeren van de visumaanvrager blijft
de post, als behandelaar van de aanvraag, in gebreke. Overigens wordt ook
de post door de Visadienst niet in kennis gesteld als de Visadienst meer tijd
nodig heeft om de visumaanvraag te kunnen beoordelen.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de post, in geval van overschrijding
van de termijn door de Visadienst, niet kan voldoen aan de informatieverplichting
op grond van de Awb. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de gehele
doorlooptijd van de aanvraag.In een reactie heeft het Ministerie van Justitie aan de Algemene Rekenkamer
meegedeeld dat klachten over de lange behandelingsduur meestal niet leiden
tot een gegrondverklaring van het bezwaarschrift. Doorlooptijden DPVUit de steekproef van de Algemene Rekenkamer blijkt dat de doorlooptijden
van DPV kort zijn en geen probleem opleveren in de zin van de Awb. 6 WEIGERINGEN6.1.1 WeigeringsgrondenDe gronden op basis waarvan een aanvraag voor een Schengenvisum geweigerd
kan worden, zijn vastgelegd in de SUO.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft deze voorwaarden uitgewerkt
in het VIS in 102 weigeringsgronden.1Het Ministerie van Buitenlandse Zaken geeft aan dat het begrip «openbare
orde» ruim is geformuleerd. Het omvat het gevaar voor overtreding van
alle Nederlandse wetten en regels, dus ook de Vreemdelingenwet 2000, inclusief
illegaal verblijf.De weigeringsgronden «illegale immigratie» en «tijdige
terugkeer» zijn daarom afgeleid van het ruime begrip openbare orde.De GVI, hoofdstuk V, noemt enkele basiscriteria waaraan visumaanvragen
moeten worden getoetst die enige houvast kunnen bieden bij het toepassen van
het openbare orde criterium, namelijk:• de veiligheid van de Overeenkomstsluitende partijen;• bestrijding van de illegale immigratie;• andere aspecten van de internationale betrekkingen.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de in het VIS genoemde weigeringsgrond
«gevaar voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de internationale
betrekkingen van één der Overeenkomstige partijen» in
2002 74 maal gebruikt is (d.w.z. voor 0,2% van de 37 000 geweigerde aanvragen). Als er sprake is van vrees voor illegaliteit wordt in de regel de weigeringsgrond
«tijdige terugkeer niet gewaarborgd» gebruikt.Het Ministerie van Justitie heeft nog meegedeeld dat uit het geautomatiseerde
systeem van dit ministerie niet kan worden afgeleid in hoeveel zaken de «weigering»
was gebaseerd op verdenking van criminaliteit.1De posten en nationale diensten geven aan dat zij in de praktijk problemen
ervaren met het benoemen van de juiste weigeringsgrond. Toereikende beoordelingscriteria
ter onderbouwing van een weigering ontbreken. Deze zijn juist van belang wanneer
het gaat om het weigeren van personen die verdacht worden van (het beramen
van) criminele of terroristische activiteiten.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat er een risico is dat aan de (vermeende)
terroristische organisatie Al Qaida gerelateerde personen een visum voor Nederland
op zich zelf niet geweigerd kan worden. Dit omdat de criteria voor een visum
en de weigeringsgronden voor «openbare orde en nationale veiligheid»
ontoereikend zijn als de AIVD geen ambtsbericht heeft verstrekt (zie hoofdstuk
4 «Risicoanalyse en informatie-uitwisseling»).Verschillende hoofden van posten hebben dit in de loop der jaren aan de
orde gesteld. Volgens informatie van het Directoraat Generaal Regiobeleid
en Consulaire Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is deze problematiek
meermalen in het directeurenoverleg met de IND en andere diensten aan de orde
gesteld. Dit heeft echter niet tot concrete resultaten geleid.Het Ministerie van Justitie heeft in een reactie hierop aangegeven dat
het gaat om het ontbreken van beleidsregels en om knelpunten die de Awb oplevert.
Dit ministerie heeft de posten verschillende malen gevraagd om ontbrekende
weigeringsgronden aan te geven. Hierop is maar beperkt reactie gekomen.Voorbeelden van posten waarvan de Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld
dat de problematiek van het ontbreken van toereikende weigeringscriteria al
jaren lang speelt, zijn Paramaribo en Rabat.ParamariboIn Suriname speelt het probleem dat het geschoolde kader uitwijkt naar
met name Nederland. Deze «braindrain» heeft effecten op macroniveau
voor Suriname. De Algemene Rekenkamer heeft in het «historisch archief»
van de post kunnen nagaan, dat deze problematiek in relatie tot de visumverlening
al sinds 1990 aan de orde is. Uit een dossier blijkt dat melding is gemaakt
van de economische gevolgen voor Suriname. De Ministeries van Buitenlandse
Zaken en van Justitie zagen geen kans binnen redelijke termijn met aangepast
beleid te komen. Pas in 1998 bijvoorbeeld is de MVV-procedure geformaliseerd.
Sindsdien is het niet meer mogelijk in Nederland een verblijfsvergunning aan
te vragen als de aanvrager Nederland is ingereisd op een Schengenvisum. Braindrain Suriname (memorandum 12 oktober 1990)Citaat: Iedere Surinaamse gesprekspartner roerde dit punt (braindrain)
aan en het is misschien illustratief om te vermelden dat bijv. de minister
van Onderwijs, Venetiaan, kortgeleden bij de opening van het nieuwe schooljaar,
zei dat het iedere keer op de eerste schooldag maar weer afwachten was hoeveel
leraren en onderwijzers van hun vakantie in Nederland terugkomen. (...) «Op
praktisch alle gebieden doet zich het probleem van de braindrain voor, met
name ook bij de politie, doch ook bij het verplegend personeel waar sprake
lijkt van een constante crisissituatie». «Het schijnt dat in de
praktijk bijna alle Surinamers, die in Nederland willen blijven, op een gewoon
vakantievisum naar Nederland vertrekken..».Hiermee blijken de problemen overigens nog niet te zijn opgelost. In 2000
heeft de post Paramaribo het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zonder bevredigend
resultaat, gevraagd om extra weigeringsgronden in verband met de problematiek
van de «bolletjesslikkers». De post zoekt bij de beoordeling van
de aanvraag naar alternatieve mogelijkheden om een aanvrager te weigeren.Zo worden dubbele weigeringsgronden geformuleerd om zekerheid in te bouwen.
Ook constateert de Algemene Rekenkamer, dat in één geval gebruik
gemaakt wordt van het aanscherpen van het middelenvereiste van een referent. Mogelijke bolletjesslikker ParamariboAan de balie verschijnt een jongedame. De post kent haar van andere visumaanvragen.
Zij komt regelmatig en maakt nooit volledig gebruik van de toegestane termijn
van het visum.De medewerker van de post vraagt: «Hoe komt het dat je iedere keer
zo snel terug bent»? Het antwoord is onbevredigend. De aanvraagster
is in het verleden al eerder geweigerd en heeft – volgens de post –
met succes de bezwaarprocedure gewonnen. Het visum moest gewoon worden verstrekt.
De hoop van de post is dat de vrouw, van wie gedacht wordt dat ze een bolletjesslikker
is, bij de grens zal worden aangehouden. De Algemene Rekenkamer kon deze zaak
niet verder nagaan binnen de tijd van het onderzoek.In een reactie hierop deelt DPV mee dat de post Paramaribo begin 2002
is geïnformeerd dat op basis van de sedert 2000 verstrekte informatie
overleg is gevoerd met de bij de bestrijding van drugs- en mensensmokkel betrokken
diensten. Gebleken is dat de verstrekte informatie vaak niet hard genoeg was
om als bewijs bij bezwaar en/of beroep in stand te blijven. In de praktijk
blijken de posten bij de afweging van mogelijke weigering te anticiperen op
de Awb.RabatDe Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat ook de post Rabat in het
verleden de problematiek van het tekort aan adequate weigeringsgronden aan
de orde heeft gesteld. De post in Rabat had het sterke vermoeden dat de tijdige
terugkeer van een belangrijk deel van de aanvragers niet gegarandeerd was.
De Ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie zagen geen kans de post
met aangepast beleid tegemoet te komen. De post heeft deze problematiek vervolgens
op eigen initiatief aangepakt door relatief veel gebruik te maken van de mogelijkheid
van voorleggen. Verder maakte de post gebruik van een eigen procedure door
de aanvraag schriftelijk te behandelen, dientengevolge werd de beslissing
in de tijd uitgesteld. In 1999 had de post Rabat hierdoor een zeer hoog weigeringspercentage
(circa 50%).Deze aanpak is inmiddels – mede naar aanleiding van vragen hierover
inde Tweede Kamer en op initiatief van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken – gewijzigd. De post gaat sinds 2003 op een pragmatische manier
om met de problematiek van het vermoeden van naderend illegaal verblijf. Indien
alle documenten in orde lijken te zijn, wordt het visum gewoon verstrekt.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt dat de in de bedoelde periode
door Rabat gevolgde werkwijze is veroorzaakt door onvrede met het geldende
juridische regime ten aanzien van beroep en bezwaar. Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken heeft zich veel inspanning getroost om in Rabat tot een werkbare situatie
binnen de nu eenmaal geldende regelgeving te komen.6.1.2 Aantallen weigeringenHet weigeringspercentage is gemiddeld circa 9%. Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken geeft aan dat het Nederlandse weigeringspercentage gemiddeld niet sterk
afwijkt van dat van de meest andere Schengenlidstaten. Lokaal zijn er wel
verschillen mogelijk.Onderstaande figuur geeft de aantallen weigeringen ten opzichte van aanvragen
van de bezochte posten in 2002 we er.De Algemene Rekenkamer constateert dat het Ministerie van Buitenlandse
Zaken en het Ministerie van Justitie onvoldoende informatie hebben over de
belangrijkste gronden voor weigering van Schengenvisa. Zo kon DPV op basis
van het VIS voor 2393 weigeringen over 2002 niet aangeven wat de weigeringsgrond
was, omdat deze niet in het VIS waren ingevuld (stand per 15 april 2003).De informatie hierover moet uit verschillende registratiesystemen komen
en ook nog inhoudelijk onder één noemer gebracht worden.6.2 Bezwaar en beroepUit de systemen kan geen informatie worden verkregen over de ingediende
bezwaren in relatie tot de weigeringsgronden.Volgens de Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie wordt, op
basis van ervaringscijfers, vooral bezwaar gemaakt tegen de volgende weigeringsgronden:• referent onvoldoende solvabel en/of tijdige terugkeer niet gewaarborgd;• referent stelt komst niet meer op prijs;• reisdoel onduidelijk;• geen reëel zakelijk doel.De ministeries kunnen evenmin informatie verschaffen over de aantallen
bezwaarzaken gerelateerd aan de posten in het buitenland waar de aanvraag
is geweigerd.De registratiesystemen zijn hiervoor ontoereikend. Wel heeft de Algemene
Rekenkamer enige informatie hierover kunnen krijgen uit ervaringscijfers.
Hieruit blijkt dat aanvragers in landen, waaruit in het (recente) verleden
zich reeds vele ingezetenen in Nederland hebben gevestigd, relatief dikwijls
bezwaar maken tegen een weigering.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat posten «anticiperen»
op de bezwaar- en beroepsprocedure, omdat de ervaring hen geleerd heeft dat
weigeringen in deze procedure vaak ongedaan worden gemaakt. Hierdoor worden
soms visa verleend terwijl er duidelijke twijfels blijven bestaan aan de intenties
van de aanvrager. 6.2.1 Aantallen bezwaarschriftenHet aantal ingediende bezwaren tegen geweigerde Schengenvisa kent een
wisselvallig verloop. In 2002 is er een aanzienlijke stijging geweest van
het aantal ingediende bezwaarzaken voor MVV's ten opzichte van voorgaande
jaren.In 2002 zijn er in totaal ruim 37 000 visumaanvragen geweigerd. De
verhouding ingediende bezwaarzaken Schengenvisa en MVV is ongeveer gelijk. 6.2.2 Gegrond en ongegrond verklaardIn 2002 zijn een groot aantal bezwaarschriften gegrond verklaard. Opvallend
zijn het geringe aantal bezwaarzaken voor DCZ (200) waarvan er vier werden
toegewezen.Het is overigens niet altijd nodig om een weigering inhoudelijk te beoordelen.
Een deel van de bezwaarschriften wordt niet ontvankelijk verklaard of vervalt.
Bij 41% van de bezwaarschriften tegen Schengenvisa (ruim 2580) en in 18% van
die tegen de MVV's (ruim 1600) behoefde geen inhoudelijke beslissing genomen
te worden.DCZ en de Visadienst nemen nieuwe informatie van de aanvrager mee bij
de beoordeling van het bezwaar. Hierdoor wordt niet beoordeeld of de weigeringsgrond
voldoende kon worden onderbouwd. DCZ en de Visadienst kijken uitsluitend of
zij bij de laatste stand van zaken de weigering nog steeds voldoende hard
kunnen maken.6.2.3 Doorlooptijden bezwaarschriftenDe Visadienst blijkt de laatste jaren structureel niet in staat te zijn
bezwaarschriften tijdig, binnen de daartoe gestelde termijn van 10 weken,
af te doen.De lange doorlooptijden leiden ertoe dat een bezwaar in veel gevallen
zo lang open blijft staan, dat een aanvrager geen belang meer heeft bij de
behandeling van het bezwaar. In deze gevallen is de geplande reisdatum of
het doel van de reis voorbij. Klachten over doorlooptijden bezwaarschriftenIn geval de behandeling van het bezwaar de wettelijke termijn van tien
weken overschrijdt, kan een klacht over de voortgang van de procedure worden
ingediend bij de Visadienst. De Nationale ombudsman behandelt de klachten
nadat deze in eerste instantie zijn ingediend bij het verantwoordelijke bestuursorgaan
en zijn afgewezen of genegeerd. De bezwaarschriften waarop de klachten betrekking
hebben worden met voorrang behandeld.Volgens informatie van de Visadienst zijn er in 2002 676 klachten
ingediend.6.3 BeroepAls in de bezwaarprocedure het bezwaar ongegrond wordt verklaard, heeft
de aanvrager de mogelijkheid om tegen deze beslissing in beroep te gaan bij
de zogeheten Vreemdelingenkamers. Tegen de ongegrondverklaring van een bezwaar
tegen de weigering van een MVV door de Vreemdelingenkamer kan hoger beroep
worden aangetekend bij de Raad van State. Deze mogelijkheid geldt niet voor
een Schengenvisum.Onderstaande figuur geeft aan hoeveel beroepszaken er waren in 2002. De Algemene Rekenkamer merkt op dat de Vreemdelingenkamers een verschillende
uitleg geven aan de gestelde criteria voor een visum.Verschillende uitleg door VreemdelingenkamersIn de Schengenregelgeving zijn richtlijnen opgenomen van benodigde middelen
per dag om in levensonderhoud te kunnen voorzien. Voor Nederland is deze richtlijn
gesteld op een bedrag van €34 per dag. Sommige Vreemdelingenkamers hanteren
in hun bepaling van voldoende middelen strikt het bedrag van €34, terwijl
andere Vreemdelingenkamers van dit bedrag afwijken, indien zij van mening
zijn dat een lager bedrag ook zou volstaan (bijvoorbeeld bij verblijf bij
familie).Het Ministerie van Justitie heeft begin april 2003 meegedeeld dat de Visadienst
en het Ministerie van Buitenlandse Zaken reeds enige tijd bezig zijn om nadere
beleidsregels op te stellen om de uniformiteit te waarborgen. Beleidsregels
vormen ook een onderwerp voor de werkgroep die met de nieuwe visumwet bezig
is.Informatievoorziening over uitslagen bezwaar en beroepDe posten worden alleen geïnformeerd door de Visadienst als een bezwaar-
of beroepszaak leidt tot een gegrondverklaring. In dat geval wordt de beschikking
op bezwaar toegezonden aan de post. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat
over het algemeen de posten slecht geïnformeerd blijken over de afloop
van bezwaar- en beroepszaken, althans de informatie hierover niet systematisch
verzamelen of vastleggen.De Visadienst en DPV hebben nog geen evaluerend onderzoek verricht naar
de oorzaken van het relatief grote aantal toegewezen bezwaar- en beroepschriften.
De Algemene Rekenkamer acht dit wel van groot belang. Met behulp van de uitkomsten
van een dergelijke evaluatie kan het Ministerie van Buitenlandse Zaken trends
signaleren en maatregelen treffen ter verbetering van de beoordeling in eerste
aanleg of het aangeven van betere of scherpere gronden voor weigering. De
Visadienst houdt wel ontwikkelingen binnen de jurisprudentie gestructureerd
bij. DCZ zet een databank jurisprudentie Vreemdelingenkamers op met betrekking
tot visumverlening (en legalisatie).6.4 Bezwaar en beroep in de diverse SchengenlandenDe Algemene Rekenkamer constateert met name een grote diversiteit tussen
de Schengenstaten in de manier waarop een land de visumaanvraag kan weigeren
en de manier waarop de vreemdeling hiertegen bezwaar kan maken. Lang niet
alle Schengenlanden hoeven de weigering van een visumaanvraag te motiveren.
Dit geldt voor bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Zweden. In andere landen,
zoals België, zijn er hoge kosten verbonden aan het maken van bezwaar.
Hierdoor geven vreemdelingen de voorkeur aan het indienen van een nieuwe aanvraag.
In bijlage 4 «Bezwaarprocedures Schengenpartners» staat welke
mogelijkheden tot rechtsbescherming de visumaanvrager ter beschikking staan
in enkele van de ons omringende Schengenlanden (Frankrijk, België en
Duitsland).6.5 Nieuwe regelgevingThans werken de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie aan
het wetsvoorstel «Visumwet». Hierbij wordt bezien in welke mate
de aanvrager moet bewijzen dat hij te goeder trouw is. Door de bewijslast meer te verschuiven naar de aanvrager, wordt het mogelijk om een visumaanvraag
minder strikt onderbouwd af te wijzen; zo ook in geval van twijfel over de
goede trouw van de aanvrager.In de aanvulling op de hoofdlijnennotitie Visumwet1 draagt de minister van Buitenlandse Zaken een aantal oplossingen aan
voor het vinden van een adequaat evenwicht tussen het belang van rechtsbescherming
van de visumaanvrager enerzijds en het belang van beheersbare bestuurslasten
anderzijds.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt bijvoorbeeld voor om te overwegen
de procedure te vereenvoudigen door het bezwaar af te schaffen en rechtstreeks
beroep open te stellen.Eveneens wordt gesteld dat het afschaffen van het motiveringsvereiste
ver af staat van de Nederlandse bestuurscultuur. Dit zou volgens de minister
van Buitenlandse Zaken waarschijnlijk geen bijdrage leveren aan een beperking
van bezwaar- en beroepslasten. 7 BINNENKOMST IN NEDERLAND7.1 Grenscontrole bij binnenkomst7.1.1 Buitengrenzen in NederlandNa de inwerkingtreding van het Schengenakkoord is een begin gemaakt met
het laten vervallen van de grenscontroles aan de binnengrenzen van Schengen.
Nederland dient de buitengrens van Schengen te controleren via de internationale
lucht- en zeehavens die in ons land zijn gevestigd.7.1.2 Aansturing door de INDDe Directie Vreemdelingenbeleid van het Ministerie van Justitie is formeel
verantwoordelijk voor het grensbewakingbeleid. De IND is formeel verantwoordelijk
voor de uitvoering van het grensbewakingbeleid. Het Ministerie van Justitie
heeft meegedeeld dat de IND zowel kwantitatieve als kwalitatieve prioriteiten
en doelstellingen formuleert voor de taakstelling van de KMar en de Zeehavenpolitie.
De controle op de uitvoering van deze taakstelling gebeurt (met name) via
de planning- en controlcyclus. De IND benadrukt dat in de praktijk de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de grensbewaking
een gedeelde is met de KMar en de Zeehavenpolitie. De IND heeft aangegeven
dat zij in beperkte mate de mogelijkheid heeft om de KMar en de Zeehavenpolitie
aan te sturen.Van de kant van het Ministerie van Justitie is eind augustus 2003 melding
gemaakt van een voorgenomen reorganisatie van de V&I kolom van het Directoraat
Generaal Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken. Als gevolg
hiervan worden strategische beleidstaken die door de IND worden uitgevoerd
overgedragen aan de Directie Vreemdelingenbeleid. Indien deze reorganisatie
wordt doorgevoerd komt de verantwoordelijkheid voor de grensbewaking primair
te liggen bij de uitvoerende diensten KMar en Zeehavenpolitie onder aansturing
van het Directoraat Generaal Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken.7.1.3 Aantallen vreemdelingen die de grens passerenDe KMar heeft geen inzicht in de aantallen vreemdelingen die via Nederland
het Schengengebied binnenkomen. De binnenkomst van de vreemdeling wordt niet
in een systeem vastgelegd. De IND vraagt dit ook niet.In 2002 hebben 672 000 opvarenden de haven van Rotterdam aangedaan.
Het is onbekend hoeveel opvarenden visumplichtig waren.7.1.4 Normen en realisatieLuchthaven SchipholIn een convenant tussen de KMar en de Luchthaven Schiphol is overeengekomen
dat de richttijden voor grenscontroles als volgt zullen luiden:• aankomsten van buiten Schengen: max. 10 minuten;• aankomsten van binnen Schengen: max. 6 minuten;• vertrekcontrole: max. 6 minuten.De KMar heeft de norm ontwikkeld, dat 95% van alle controles binnen deze
richttijden plaatsvindt. De norm voor de richttijden is op 1 juli 2003 formeel in werking getreden. Bij de controle geldt als regel voor
de KMar dat zorgvuldigheid van de controle altijd prevaleert boven snelheid.Sinds eind jaren tachtig wordt bij bepaalde risicovluchten al direct aan
de gate (bij het vliegtuig in Nederland) een eerste paspoortcontrole gehouden.
Deze is er vooral op gericht om het «verliezen» van reisdocumenten
door potentiële asielaanvragers te verhinderen.In 2001 is fasegewijs een verscherping van de controle ingezet, teneinde
de in- en uitreiscontroles conform het gestelde in het SUO uit te voeren.
Deze stapsgewijze invoering werd in december 2001 afgerond. De gebeurtenissen
van 11 september 2001 houden hier geen verband mee.Rotterdamse havenDe «controlenormen bij binnenkomst» van de Rotterdamse haven
zijn vastgesteld door de IND, in samenspraak met de Zeehavenpolitie. Alle
schepen en opvarenden dienen tenminste één administratieve controle
te ondergaan. Tenminste 50% van alle binnenkomende schepen dienen een fysieke
controle te ondergaan. Daarbij wordt de helft van de bemanning plus één
gecontroleerd. In 2002 is 57% van de binnengekomen schepen gecontroleerd.Van alle vertrekkende schepen dient volgens de controlenormen tenminste
20% fysiek gecontroleerd te worden. In 2002 is 31% van de vertrekkende schepen
gecontroleerd.Zoals uit onderstaand voorbeeld blijkt kunnen er lekken voorkomen in deze
controlesystematiek. Mensensmokkel door agentschappenBinnen de Zeehavenpolitie is thans een onderzoek gaande naar mogelijke
fraude door een agentschap met bemanningslijsten (een agentschap bemiddelt
tussen werkzoekende zeelieden en rederijen die werk aanbieden). Het agentschap
zou bemanningslijsten voor (niet bestaande) scheepstransporten aan de Zeehavenpolitie
hebben doorgegeven. Het komt regelmatig voor dat de binnenkomst of het vertrek
van een schip pas een zeer korte periode vóór vertrek bekend
is. Volgens de Zeehavenpolitie maken agentschappen zeer waarschijnlijk gebruik
van dit lek in de controlesystematiek.7.1.5 Controle van documenten en de resultaten ervanDe KMar controleert de paspoorten en het visum op juistheid en echtheid
met behulp van apparatuur, die bij elke balie aanwezig is. Verder controleert
de KMar aan de balie of de reiziger voorkomt op de signaleringslijsten.Controle van de overige documenten die een visumhouder moet kunnen overleggen,
vindt alleen plaats bij twijfel aan de identiteit of papieren van de visumhouder.Extra controle is mogelijk door het reisdocument (per buispost) aan het
Nationaal Bureau Documenten voor te leggen. Dit bureau beschikt over infrarood
apparatuur waarmee de documenten nader kunnen worden onderzocht.Reisdocumenten van reizigers met bepaalde nationaliteiten worden door
de Bijzondere Dienst1 aan een nadere analyse
onderworpen.De KMar neemt valse of vervalste reisdocumenten in. In 2002 werden 185
vreemdelingen met een vals of vervalst visum aangehouden,
alsmede 1272 vreemdelingen met een vals of vervalst paspoort. In 2002 is aan circa 15 000 vreemdelingen de toegang tot Nederland
ontzegd. Hiervan beschikten 1798 personen over een geldig Schengenvisum. Van
de 1798 personen stonden er 27 geregistreerd in het SIS als «niet tot
het Schengengebied toe te laten vreemdeling». In acht gevallen is het
visum verstrekt door een Nederlandse post. In de overige gevallen werden de
visa afgegeven door de vertegenwoordigingen van Frankrijk (6x), Portugal (3x),
Griekenland (3x), Duitsland (2x). België (1x), Italië (1x), Noorwegen
(1x), Oostenrijk (1x) en Zweden (1x). Aanhouding visumhouder op basis van signaleringslijstEen visumhouder bleek bij aankomst op Schiphol in het SIS voor te komen
met een ongewenstverklaring van Frankrijk. Dit was door de beoordelaar op
de Nederlandse vertegenwoordiging niet op het aanvraagformulier vermeld, waardoor
de aanvrager een visum had gekregen. Volgens het dossier vermoedde de vertegenwoordiging
dat de aanvrager op het moment van behandeling van de aanvraag nog niet in
SIS stond. Dit was niet meer te controleren omdat de cd-rom van het SIS was
vernietigd. DPV bleek dit nog wel te kunnen nagaan. De aanvrager bleek op
het moment van aanvraag in het SIS geregistreerd te zijn. Uit dit voorbeeld
blijkt dat er sprake was van een fout van de Nederlandse vertegenwoordiging.7.1.6 Stempels bij grenscontrolesZowel bij binnenkomst als bij vertrek dient een stempel met datum op het
visum aangebracht te worden1 zodat kan worden
nagegaan of de houder van het visum zich aan de visumbepalingen heeft gehouden.
Het zich niet houden aan de visumbepalingen kan leiden tot een boete en kan
een weigeringsgrond zijn bij latere visumaanvragen.Volgens de KMar gebeurt het stempelen vrijwel zonder uitzondering. Een
aantal ketenpartners zegt dat dit niet het geval is. Zij geven aan dat het,
door de afwezigheid van een stempel, onmogelijk is om na te gaan of de houder
van het visum zich aan de visumbepalingen heeft gehouden. De KMar heeft tegenover
de Algemene Rekenkamer aangegeven graag informatie over het ontbreken van
stempels van de ketenpartners te willen ontvangen.De Algemene Rekenkamer merkt nog op dat het nut van stempels in paspoorten –
zonder registratie van binnenkomst en vertrek in een systeem – moet
worden gerelativeerd. «Kwaadwillenden» kunnen in veel visumplichtige
landen eenvoudig een nieuw paspoort halen.7.2 Visumverstrekking aan de grensVoor opvarenden uit visumplichtige landen is de Zeehavenpolitie gemachtigd
visa te verstrekken. In 2002 ging het om bijna 7400 visa. De regel is dat
een visum voor een zo kort mogelijke periode wordt afgegeven.Ook de KMar is gemachtigd om visa bij de grens te verstrekken. In 2002
ging het om ruim 12 000 visa. Het betreft hier voor het overgrote deel
zeelieden (95%) die aanmonsteren op een schip in (vooral) de Rotterdamse en
Amsterdamse haven.De KMar registreert de gegevens van de visumaanvrager en de afhandeling
van de aanvraag in het eigen systeem (PAS). Dit systeem sluit niet aan op
de systemen van de ketenpartners. Dit bemoeilijkt de communicatie
met ketenpartners (zoals de Zeehavenpolitie en de Nederlandse posten in het
buitenland).De KMar geeft aan dat het PAS dringend aan vernieuwing toe is. Er vindt
intern overleg plaats over de mogelijkheid van een nieuw systeem. De beslissing
hierover was in maart 2003 nog niet genomen.De Zeehavenpolitie werkt aan een nieuw geautomatiseerd systeem. Dit systeem
zal worden gebruikt (medio 2003) voor de vastlegging en controle van gegevens
van zeevarenden (visumplichtig en niet-visumplichtig). 8 VERBLIJF IN NEDERLAND8.1 Aantallen onbekendDe Vreemdelingendiensten hebben geen inzicht in het aantal vreemdelingen
dat zich bij hen behoort te melden bij binnenkomst.Van de houders van een Schengenvisum meldt zich in ieder geval minder
dan een kwart. Naar schatting van vier regiokorpsen varieert het aantal, van
9% tot 25%.Vreemdelingen die zich aanmelden worden geregistreerd in het (decentrale)
Vreemdelingen Administratie Systeem. De Vreemdelingendiensten zijn zonder
uitzondering zeer negatief over hun systeem. Ze werken aan een nieuw systeem.
De termijn waarbinnen dit wordt gerealiseerd was in maart 2003 nog onbekend.Het is niet mogelijk de gegevens van de eigen regio te vergelijken met
die van andere regio's of om gegevens van andere regio's op te vragen. Hierdoor
was het ook niet mogelijk om de Algemene Rekenkamer cijfers te verschaffen
over de aanmeldingen. De IND vraagt hier overigens ook niet naar.8.2 Extra aantekeningDe visumafgevende instanties maken regelmatig gebruik van de bevoegdheid
om een aantekening te plaatsen in het reisdocument omtrent aanmelding in persoon
bij de Vreemdelingendienst.1 De Nederlandse ambassade
in Suriname tekent dit bijvoorbeeld in bijna alle gevallen in het paspoort
aan.De Algemene Rekenkamer is bij wijze van proef nagegaan in hoeverre de
meldplicht daadwerkelijk is nagekomen indien deze extra aantekening door de
post gemaakt is. De steekproef betrof 52 personen die zich expliciet
moesten melden in 26 gemeenten bij de Vreemdelingendiensten van 18 regiokorpsen.De 18 Vreemdelingendiensten hebben een verzoek om informatie van de Algemene
Rekenkamer ontvangen. Tien Vreemdelingendiensten hebben geantwoord dat van
de 42 vreemdelingen die zich moesten melden er 14 dit niet hebben gedaan en
28 wel.Overigens ondernemen sommige Vreemdelingendiensten initiatieven om het
aantal aanmeldingen te verhogen. Initiatieven effectuering meldplichtDe Vreemdelingendienst Amsterdam is er toe overgegaan een sanctie te heffen
op niet-melden. Deze sanctie, een boete van €49, wordt alleen opgelegd
aan vreemdelingen uit bepaalde landen.8.3 Meldplicht door hotelsIndien de visumhouder logeert in een hotel dient dit hotel het verblijf
te registreren en door te geven aan de Vreemdelingendienst. Deze gegevens
worden niet door de Vreemdelingendiensten verzameld. Verder vindt ook geen
toezicht plaats op het naleven van de registratieplicht door hotels. 8.4 Toezicht op verblijfhoudende vreemdelingenDe Vreemdelingendiensten dienen toezicht te houden op vreemdelingen. Ook
het toezicht wordt uitgevoerd binnen de algemene beleidsmatige verantwoordelijkheid
van de IND.In de praktijk stellen de Vreemdelingendiensten prioriteiten op basis
van de beschikbare menskracht.Het toezicht door de Vreemdelingendiensten op visumhoudende vreemdelingen
is minimaal te noemen. De Vreemdelingendiensten geven aan dat er alleen een
onderzoek naar vreemdelingen wordt ingesteld als expliciete signalen daartoe
aanleiding geven. Tenminste twee van de tien bezochte posten hebben echter
tegenover de Algemene Rekenkamer verklaard dat afgegeven signalen niet worden
opgepakt. Dit werkt averechts op de motivatie van de posten om de terugkeer
van de visumhouders te controleren als de mogelijkheid zich daartoe voordoet. 9 VERTREK EN TERUGKEER9.1 AfmeldenVolgens voorschrift van de IND dient de Vreemdelingendienst aan de vreemdeling
die zich aanmeldt een zogenoemde afmeldkaart te verstrekken. De vreemdeling
dient deze kaart bij het verlaten van Nederland af te geven aan de ambtenaar
belast met de grensbewaking. Deze ambtenaar dient een uitreisstempel op de
kaart te plaatsen en deze kaart te retourneren naar de betreffende Vreemdelingendienst.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat slechts enkele Vreemdelingendiensten
de afmeldkaart verstrekken aan vreemdelingen die zich bij aankomst melden. Melden bij terugkeerDe Vreemdelingendienst van het Korps Rotterdam-Rijnmond verstrekt aan
de vreemdelingen die zich aanmelden een kaart. Van de kaarten komt 50 à
60% terug bij de Vreemdelingendienst Rotterdam. De Vreemdelingendienst onderneemt
overigens geen actie als een kaart niet terugkomt.De Vreemdelingendienst van de regio Kennemerland geeft eveneens afmeldkaarten
af. Deze Vreemdelingendienst stelt wel een onderzoek in, wanneer de afmeldkaart
niet door de vreemdeling wordt ingeleverd bij vertrek.De Algemene Rekenkamer heeft geen kwantitatieve gegevens kunnen krijgen
over nog openstaande kaarten.Op basis van de schattingen en beschikbare gegevens van de Vreemdelingendiensten
wordt echter duidelijk dat er zeer beperkt zicht is op het aantal visumhoudende
vreemdelingen dat Nederland verlaat. De Vreemdelingendiensten hebben geschat
dat het zicht op 75% tot 91% van de visumhoudende vreemdelingen ontbreekt.
Slechts 9% tot 25% meldt zich bij binnenkomst. Volgens schatting wordt aan
10% van de visumhoudende vreemdelingen een afmeldkaart verstrekt. Van deze
groep mensen is bekend dat zij in Nederland zijn en waar zij, volgens opgaaf,
verblijven. Van de 10% die zich heeft aangemeld, retourneert slechts 50% tot
60% de afmeldkaart. De Algemene Rekenkamer constateert op basis van deze gegevens
dat er maar van 5% tot 6% van de visumhoudende vreemdelingen bekend is dat
zij Nederland hebben verlaten. Dit betekent dat van ongeveer 17 000 personen
van de ruim 330 000 visumhouders bekend is dat zij zijn teruggekeerd.9.2 VertrekUit de praktijk blijkt dat systematische controle op tijdig vertrek vrijwel
onmogelijk is. Er vindt geen registratie plaats van de instroom van visumhoudende
vreemdelingen. Vervolgens vindt bij het aflopen van de visumtermijn geen (automatische)
signalering plaats.Bij vertrek moet de KMar controleren of een uitreizende vreemdeling zich
aan de termijn van het visum heeft gehouden. Indien de termijn met zeven dagen
is overschreden kan een sanctie worden opgelegd. Hij moet hiervoor nagaan
of en wanneer de vreemdeling zich heeft gemeld. Ook de verblijfplaats zou
bij de Vreemdelingendienst bekend moeten zijn. Het verzamelen van deze informatie
is dermate moeilijk en tijdrovend dat het voor de KMar niet uitvoerbaar is. Door de gebrekkige naleving van de meldplicht en de tekortkomingen in
de registratiesystemen is het niet mogelijk om aan deze aanvullende eisen
van het Openbaar Ministerie (OM) te voldoen en blijken overtreders niet beboet
te worden.19.3 Boetes door OMIn het verlengde hiervan is de Algemene Rekenkamer bij haar onderzoek
aangelopen tegen een verschil in beleid van de verschillende parketten van
het OM. Van de KMar werd vernomen dat in de zeehavens een boete wordt opgelegd
indien wordt vastgesteld dat de termijn van het visum verlopen is. De hoogte
zou per zeehaven verschillen.De Algemene Rekenkamer heeft op 10 februari 2003 aan de Afdeling bestuurlijk-juridische
zaken van het OM de vraag gesteld of deze verschillen tussen de parketten
daadwerkelijk bestaan. Het gaat met name over de verschillen tussen de hoogte
van de boetes en de aard van de bewijslast. Eind april 2003 heeft deze afdeling
bevestigd dat er inderdaad verschillen bestaan maar dat inmiddels een landelijke
norm is geformuleerd. Deze norm, onder het voorbehoud van de te volgen procedure,
zal per 1 januari 2004 in werking treden.9.4 Systemen postenDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat Nederlandse posten in een aantal
gevallen een terugmeldplicht opleggen aan de vreemdeling. Deze plicht is overigens
niet in de regelgeving vastgelegd. Er is echter geen sprake van een systematische
controle door de posten op de terugkeer van vreemdelingen. Het Ministerie
van Justitie heeft in april 2003 meegedeeld, dat de terugmeldplicht wordt
geëvalueerd.9.5 GarantstellingIndien een vreemdeling niet over voldoende middelen van bestaan beschikt
om zijn verblijf te bekostigen is het nodig dat een Nederlandse ingezetene
zich garant stelt. Op basis van de Vreemdelingencirculaire 2000 kan dit gebeuren
door het deponeren van een garantiesom of door een verklaring van garantstelling
voor de kosten. Dit betekent dat de garantsteller garant staat voor de kosten
tot een maximumbedrag. De regelgeving stelt niet dat de garantsteller ook
garant staat voor de tijdige terugkeer van de visumhouder.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de garantstelling niet
te gelde wordt gemaakt indien de visumhouder met een verlopen visum in Nederland
verblijft en ook niet wordt ingezet als drukmiddel voor de naleving van de
visumvoorwaarden.De Algemene Rekenkamer concludeert hieruit dat de drempel om garant te
staan laag is. Volgens de Algemene Rekenkamer dient te worden gezocht naar
mogelijkheden om de garantstellers daadwerkelijk financieel aan te spreken. Garantstelling familiebezoekDe meeste visumaanvragers uit landen als Suriname, Turkije en Marokko
gaan op familiebezoek. Voor het leeuwendeel van deze aanvragers staat een
familielid garant. Ongeveer 20% van de aanvragers vergt nadere aandacht bij
hun aanvraag. Zoals jongeren zonder baan, gezin en nauwelijks sociale bindingen
in hun eigen land. De post beschouwt deze aanvragers (impliciet) als een risicogroep.
Als een (familie) relatie in Nederland voor iemand uit een risicogroep garant
wil staan is het zeer moeilijk om de aanvrager te weigeren op basis van de
weigeringsgrond «twijfel aan terugkeer».Een gunstig voorbeeld vormt de procedure die de Zeehavenpolitie volgt.
Rederijen bij wie zeelieden in dienst zijn, dienen vooraf een borgsom te storten
voor zeelieden die in Rotterdam aan- of afmonsteren en bijvoorbeeld via Schiphol
in- of uitreizen.De borgsom kan oplopen tot € 4500 per zeeman, afhankelijk van
het land van herkomst en de termijn van het visum.Wanneer een zeeman zich niet in Rotterdam op zijn schip meldt dan wel
niet via Luchthaven Schiphol uitreist, worden de kosten op de rederij verhaald.
Volgens de Zeehavenpolitie doen dergelijke gevallen zich sporadisch voor.
In die gevallen zijn de kosten vrijwel altijd met succes op de garantsteller
verhaald.Om de effectuering van garantstellingen systematisch mogelijk te maken
is het van belang dat het toezicht op verblijf en met name op het tijdig vertrek
sterk wordt verbeterd. Hierdoor zou de garantstelling in principe kunnen worden
gebruikt als drukmiddel richting vreemdeling en garantsteller.9.6 Registratie uitzettingHet is van groot belang dat uitgezette vreemdelingen in het VIS worden
geregistreerd. De uitwisseling van gegevens tussen de KMar en de posten verliep
tot en met 2001 slecht. In 2002 heeft al een verbetering plaatsgevonden in
de informatie-uitwisseling. Deze verloopt echter nog verre van vlekkeloos.
Ten aanzien van onder andere uit te zetten Marokkanen, Turken en Surinamers
had DPV met de KMar de afspraak gemaakt dat hun uitzetting zou worden gemeld
aan de Nederlandse post. Voor Marokko betrof het maandelijks tussen de 40
en 50 personen.Uit het onderzoek is gebleken dat de informatie over de uitzettingen ten
onrechte aan de honorair-consul van Nederland in Casablanca is verstuurd en
dat de Nederlandse ambassade te Rabat deze gegevens nooit heeft ontvangen.
De persoonsgegevens ten aanzien van deze uitzettingen zijn dan ook nooit in
het VIS opgenomen.De informatievoorziening tussen de KMar en de posten verloopt ongestructureerd.
De KMar geeft aan dat de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland
over uitzettingen worden geïnformeerd. De Nederlandse posten geven echter
aan dat dit niet in alle gevallen of onvolledig gebeurt. Van de kant van de
KMar wordt geklaagd over geringe terugkoppeling door posten. 10 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN10.1 ConclusiesDe Nederlandse visumketen voor zogenaamde Schengenvisa (maximaal 90 dagen)
functioneert ontoereikend. Dit geldt ook voor de MVV's. De wisselende kwaliteit
van uitvoering van aanvragen en toekenning voornamelijk op de Nederlandse
posten in het buitenland in combinatie met het vrijwel afwezig zijn van enige
informatie over binnenkomst en slechts incidenteel toezicht op verblijf en
vertrek van visumhouders vergt een strakker en transparanter ontwerp, stroomlijning
en harmonisatie. De visumketen biedt thans onvoldoende garanties voor het
beperken van veiligheidsrisico's en risico's voor niet-tijdig vertrek, en
daarmee voor illegaal verblijf in Nederland respectievelijk het Schengengebied.
Onduidelijk is in hoeverre de andere belangen (zoals zakelijke, culturele
en wetenschappelijke contacten) wél toereikend bediend worden.De Algemene Rekenkamer baseert deze hoofdconclusie op de navolgende deelconclusies:• De wet- en regelgeving in Schengenverband is dusdanig geformuleerd,
dat Schengenlanden verschillende interpretaties kunnen hanteren;• De Schengenregelgeving is in Nederland nog onvoldoende uitgewerkt;• Ketenpartners in Nederland en daarbuiten geven ieder een eigen
invulling aan de wettelijk eisen en de gemaakt uitvoeringsafspraken;• De rechtsbescherming van visumaanvragers verschilt sterk tussen
de Schengenlanden. In veel landen ligt de bewijslast bij de aanvrager van
het visum. In Nederland ligt de motivering tot weigering veel meer bij de
verstrekker van het visum. Hierdoor is het voor Nederland moeilijker een visum
te weigeren dan voor andere Schengenlanden. Dit werkt rechtsongelijkheid in
de hand;• Een risicoanalyse voor de nationale veiligheid en het risico van
illegaal verblijf in relatie tot visumverlening ontbreekt. Daardoor ontbreekt
eveneens een planmatige aanpak voor het minimaliseren van deze risico's;• De informatie- en registratiesystemen in de gehele visumketen zijn
ontoereikend. Daardoor ontbreekt de mogelijkheid om op basis van een gestructureerd
plan een toezichtregime te ontwerpen om de risico's zo goed mogelijk te beheersen
aangaande de binnenkomst, het verblijf en het vertrek van een visumhouder.
Van bij benadering slechts 6% van de visumhouders wordt ook daadwerkelijk
vastgesteld dat ze ons land verlaten na afloop van de geldigheidsduur van
het visum.10.2 AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt aan, dat de Schengenregelgeving in Nederland
nader wordt uitgewerkt en dat er zo nodig binnen het Schengenverband afspraken
worden gemaakt over de interpretatie van de regelgeving. Bij een aanvraagstroom
van 400 000 per jaar zijn heldere en toepasbare criteria hoogst noodzakelijke
voorwaarden.Duidelijkheid over de regelgeving kan ook voorkomen dat ketenpartners
ieder een eigen invulling geven aan de wettelijke eisen en de uitvoeringsafspraken.Het verdient naar mening van de Algemene Rekenkamer ook aanbeveling om
maatregelen op de ruim geformuleerde wetgeving in relatie tot de mate
van rechtsbescherming te treffen, zodat het weigeren van een visum beter mogelijk
wordt. Tevens verdient het aanbeveling om binnen het Schengenverband uniforme
afspraken te maken over de mate van rechtsbescherming van visumaanvragers.Een betere samenwerking tussen de Schengenpartners in de aangesloten landen,
op basis van duidelijke wet- en regelgeving, verdient aanbeveling om het instrument
visumverlening effectief te laten zijn. Daartoe zijn toereikende informatie-
en registratiesystemen onontbeerlijk. Ditzelfde geldt voor het toezicht op
de binnenkomst, het verblijf en het (tijdige) vertrek van een visumhouder.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan zorg te dragen voor het zodanig op orde
brengen van het administratieve proces, opdat op basis van een gestructureerd
plan een toezichtregime ontworpen kan worden dat de risico's zo goed mogelijk
beheerst. Het Project Coördinatie Vreemdelingenketen is daarbij een goed
begin.In het kader van het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie
in de tweede helft van 2004 zijn de Nederlandse posten in het buitenland voorzitter
van het Schengenoverleg ter plaatse. Het verdient aanbeveling deze voorzitterschappen
in alle visumplichtige landen over de wereld vanuit Nederland gestructureerd
vorm te geven en de kans te benutten voor meer internationale stroomlijning,
harmonisatie en informatievoorziening. 11 REACTIE BEWINDSPERSONEN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER11.1 InleidingHet conceptrapport is voor commentaar voorgelegd aan de minister van Buitenlandse
Zaken en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, en ter kennisgeving
aangeboden aan de minister van Defensie en de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. De reacties van de minister van Buitenlandse Zaken
en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie zijn in dit hoofdstuk
opgenomen. De beide andere ministers hebben het rapport voor kennisgeving
aangenomen. 11.2 De minister van Buitenlandse ZakenDe minister van Buitenlandse Zaken antwoordt in zijn brief van 29 augustus
2003 dat de uitkomst van het onderzoek, zoals verwoord in de samenvatting,
zeer herkenbaar is en dat hij deze in grote lijnen kan delen. De bevindingen
van de Algemene Rekenkamer onderschrijven de reeds ingeslagen weg die moet
leiden tot een efficiëntere samenwerking met de ketenpartners in Nederland,
de totstandkoming van de Visumwet, de ontwikkeling van betere informatie-
en automatiseringssystemen en een verdere harmonisatie van beleid en uitvoeringspraktijk
tussen de Schengenstaten. In die zin beschouwt de minister het rapport derhalve
als een steun voor de uitgezette beleidslijnen en activiteiten ten aanzien
van visumverlening.De minister kan zich in grote lijnen aansluiten bij de hoofdconclusie
van de Algemene Rekenkamer dat de Nederlandse visumketen ontoereikend functioneert.
Hij meent echter dat de Algemene Rekenkamer een vertekend beeld geeft door
de problematiek voornamelijk aan de Nederlandse posten in het buitenland toe
te schrijven. De posten moeten in het kader van visumverlening onder meer
toetsen of een vreemdeling niet kan worden beschouwd als een gevaar voor openbare
orde, de nationale veiligheid of de internationale betrekkingen van één
der Overeenkomst sluitende partijen alvorens ze toegang tot Nederland kunnen
verlenen. Dat de aard en mate van de genoemde risico's per post verschillen,
onderschrijft de Algemene Rekenkamer in het rapport.De toetsing is een toetsing vooraf, terwijl met name ten aanzien van deze
aspecten pas na binnenkomst in Nederland of het Schengengebied, en uitgaande
van voldoende toezicht op de activiteiten van visumplichtige vreemdelingen
in Nederland, met zekerheid vastgesteld kan worden of vreemdelingen daadwerkelijk
geen gevaar voor de nationale veiligheid en openbare orde hebben opgeleverd.
De vreemdeling die voornemens is illegaal in Nederland te verblijven dan wel
terroristische activiteiten te ontplooien, zal er alles aan doen om deze voornemens
te verhullen. Dit laat volgens de minister onverlet dat een strakker en transparanter
ontwerp, stroomlijning en harmonisatie, waarbij aan de Nederlandse posten
in het buitenland meer inzicht gegeven kan worden op het vervolgtraject in
de visumketen, leidt tot een betere kwaliteit van de toetsing vooraf van de
aanvragen op eventueel gevaar van de nationale veiligheid en openbare orde.
Ter verkrijging van dit inzicht onderhoudt het Ministerie van Buitenlandse
Zaken contact met de ketenpartners die de bedoelde expertise op het gebied
van het tegengaan van illegale immigratie en handhaven van de nationale veiligheid
kunnen leveren. Zo heeft de minister van Buitenlandse Zaken de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzocht om de mogelijkheid
te onderzoeken profielen aan te leveren in het kader van de nationale veiligheid
van de visumverlening.Daarnaast heeft het ministerie onder meer een aantal risicoposten geïdentificeerd
waarvoor sedert 2000 jaarlijks een bijeenkomst wordt georganiseerd. Tijdens
die bijeenkomsten wordt ervaring, kennis en best practises gedeeld met de
hoofden van de visumafdelingen, de beleidsafdeling van het ministerie en de
ketenpartners. Het ministerie onderzoekt of er voor een aantal van deze best
practices een juridische basis kan worden gecreëerd in de Visumwet of
lagere regelgeving.Het doet dit onderzoek samen met Justitie en Vreemdelingenzaken en Integratie.
Daarbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan het opleggen van een terugmeldplicht
op de ambassade na terugkeer in het land van herkomst.Samenwerking met de andere Schengenstaten ten aanzien van bestrijding
van illegale immigratie en terrorisme is volgens de minister van belang. Deze
samenwerking vindt niet alleen plaats in de raadswerkgroep «Visa»,
maar ook in de raadswerkgroepen «Grenzen», «Migratie»
en «Terrorismebestrijding». De minister benadrukt dat hieruit
ook blijkt dat visumverlening slechts één van de middelen is
die de overheid ten dienste staat bij de bestrijding van illegale immigratie
en de handhaving van nationale veiligheid. Het rapport van de Algemene Rekenkamer
kan door zijn strekking naar de mening van de minister tot gevolg hebben dat
te veel het zwaartepunt wordt gelegd op visumverlening bij de bestrijding
van illegale immigratie en de handhaving van nationale veiligheid. Ook onder
de vreemdelingen die op grond van hun nationaliteit niet aan de visumverlening
zijn onderworpen, kunnen zich immers terroristen bevinden.Voorts reageert de minister op de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de wetgeving in Schengengebied dusdanig geformuleerd is dat Schengenstaten
verschillende interpretaties kunnen hanteren. De minister merkt op dat de
wijze waarop de SUO en de GVI zijn geformuleerd, enerzijds de mogelijkheid
biedt om de bepalingen toe te passen binnen de kaders van nationale wetgeving
van alle overeenkomstsluitende partijen en af te stemmen op de lokale omstandigheden
in de staten waar de visumplicht geldt. Anderzijds bestaat de verplichting
tot stroomlijning, harmonisatie en informatie-uitwisseling. Ten aanzien van
dit laatste voert het ministerie, zowel in EU verband als op het niveau van
diplomatieke en consulaire beroepsposten, periodiek overleg tussen de vertegenwoordigers
van de overeenkomstsluitende partijen. De minister onderkent het belang dat
de Algemene Rekenkamer ziet in harmonisatie, en hij zegt toe dat dit ook onder
het komend Nederlandse voorzitterschap de nodige aandacht zal krijgen.De minister onderkent al geruime tijd dat de Schengenregelgeving nog onvoldoende
is uitgewerkt in de nationale wetgeving van Nederland. Samen met Justitie
werkt het ministerie sinds een jaar hard aan de totstandkoming van de Visumwet.
Doel van de Visumwet is het juridisch verankeren van internationaal en nationaal
visumbeleid. Ook de nationale uitwerking van de Schengenregelgeving en de
aspecten waarin de SUO niet voorziet, zullen volgens de minister in de Visumwet
geregeld worden. Bij de Visumwet zal de formele bevoegdheid voor visumverlening
aan de minister voor V&I worden toebedeeld, langs de lijnen als neergelegd
in de aanvulling op de «Hoofdlijnen notitie Visumwet». De minister
voor V&I wordt dan de verantwoordelijke, coördinerende minister in
de vreemdelingenketen. De minister van Buitenlandse Zaken verwacht dat dit binnen de vreemdelingenketen de eenduidigheid ten aanzien van wettelijke
eisen en uitvoeringsafspraken ten goede zal komen. Hij streeft ernaar om in
de loop van 2003 een ontwerp Visumwet te hebben dat aan de ministerraad kan
worden aangeboden.Daarna reageert de minister op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
dat er zonodig binnen het Schengenverband afspraken worden gemaakt over de
interpretatie van de regelgeving. Hij vermeldt dat hieraan op EU-niveau in
werkgroepen en via consulaire samenwerking aandacht wordt geschonken. Deze
afstemming in Schengenverband zal volgens de minister overigens ook tijdens
en na de totstandkoming van de Visumwet noodzakelijk blijven.De minister vermeldt dat de SUO en de GVI niet voorzien in het aspect
van rechtsbescherming voor visumaanvragers. Vanwege de grote verschillen tussen
EU/Schengenlanden in de wetgeving ten aanzien van rechtsbescherming is verdere
harmonisatie van dit aspect van visumverlening volgens de minister tot op
heden niet haalbaar gebleken. Hij vermeldt daarbij dat hij in het kader van
de totstandkoming van de Visumwet streeft naar een goede balans tussen rechtsbescherming,
bestuurslast en de nationale en internationale belangen die met visumverlening
gediend zijn.De minister onderschrijft de aanbeveling dat een betere samenwerking tussen
de Schengenpartners in de aangesloten landen op basis van duidelijke wet-
en regelgeving nodig is om het instrument visumverlening effectief te laten
zijn. Hij tekent aan dat door de Veiligheidsdienst Buitenlandse Zaken dreigingsanalyses
over illegale immigratie en de nationale veiligheid in relatie tot visumverlening
worden opgesteld voor de veiligheid van de Nederlandse post in het buitenland.
Wat de informatie- en registratiesystemen betreft verwacht de minister dat
het nieuw Visuminformatiesysteem (NVIS), dat in voorbereiding is, informatie
over visumaanvragers, die eerder, bij welke post dan ook hun aanvraag hebben
ingediend voor alle posten toegankelijk is. Ook het meerdere keren voorkomen
van dezelfde referent in Nederland zal gemeld kunnen worden. Daarnaast zal
de mogelijkheid van het opnemen van biometrische kenmerken van visumaanvragers
deel uit gaan maken van het NVIS. Door de eenduidige identificatie van visumaanvragers
kan misbruik, beter dan thans het geval is inzichtelijk worden gemaakt. Het
NVIS zal worden gekoppeld aan andere relevante systemen van de ketenpartners
via de BVV. In Schengenverband bestaan eveneens plannen van in gebruik name
van een centrale voorziening met vreemdelingengegevens die door alle Schengenstaten
gevoed zal moeten worden. Hiertoe is inmiddels een werkgroep opgericht, waar
alle Schengenstaten in zijn vertegenwoordigd.11.3 De minister voor Vreemdelingenzaken en IntegratieDe minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie deelt de Algemene Rekenkamer
op 29 augustus 2003 mee met belangstelling kennis te hebben genomen van de
inhoud van het rapport. Zij onderschrijft de hoofdconclusie aangaande het
ontoereikend functioneren van de visumketen. Zij plaatst hierbij de kanttekening
dat de visumplicht slechts één van de instrumenten is binnen
een breder beleid om veiligheidsrisico's en risico's van illegaal verblijf
tegen te gaan. Visumplicht kan daarom slechts in beperkte mate garanties bieden
voor het beperken van deze risico's. Zij benadrukt het belang van een integraal
beleid inzake het tegengaan van illegale immigratie en de bestrijding van
terrorisme zich richtend op zowel visumplichtige als niet-visumplichtige
vreemdelingen. Zij wijst erop dat er, zeker wanneer het gaat om de bestrijding
van terrorisme, moet worden voorkomen dat de nadruk teveel op één
bepaalde categorie personen wordt gelegd.De risico's voor illegale immigratie zijn mede bepalend om bepaalde landen
aan de visumplicht te onderwerpen. Zij benadrukt dat de lijst met visumplichtige
landen in Schengenverband wordt opgesteld (en na periodieke evaluatie door
de Schengenlanden waar nodig bijgesteld). Het is daarom belangrijk te onderkennen
dat de meest effectieve oplossing van bepaalde problemen met beleid ten aanzien
van de visumplicht (bijvoorbeeld met regelgeving) niet op nationaal niveau
moet worden gezocht maar op het niveau van het Schengenverband.De minister is het volledig eens met de conclusie dat de wet- en regelgeving
in Schengenverband dusdanig geformuleerd is, dat Schengenlanden verschillende
interpretaties kunnen hanteren. Zij stelt echter ook dat er in voorkomende
gevallen in Schengenverband bewust gekozen is voor een zodanig ruime formulering,
dat er ruimte is voor nadere invulling op nationaal niveau. Zo laat de Schengenregelgeving
de mogelijkheid open om de begrippen openbare orde en nationale veiligheid
op nationaal niveau in te vullen. Met betrekking tot de visumplicht is dit
van belang omdat bij visumverlening in het individuele geval wordt beoordeeld
of er sprake is van een gevaar voor deze openbare orde of nationale veiligheid.Voorts reageert de minister op de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de Schengenregelgeving in Nederland nog onvoldoende is uitgewerkt en dat
de ketenpartners in Nederland en daarbuiten ieder een eigen invulling geven
aan de wettelijke eisen en de gemaakte uitvoeringsafspraken. Volgens haar
is die conclusie te stellig en algemeen geformuleerd.De Schengenregelgeving is op punten gedetailleerd uitgeschreven en bindend
voor alle Schengenlanden. Slechts daar waar deze regelgeving ruimte laat kan
nationale uitwerking plaatsvinden. Deze ruimte zal waar nodig worden ingevuld
in de Visumwet en lagere regelgeving. De minister verwacht dat de verschillen
in interpretatie van deze regelgeving door de ketenpartners sterk zal verminderen.De minister wijst er op dat binnen Schengenverband reeds overleg plaatsvindt
over de interpretatie van de Schengenregelgeving. De aanbeveling van de Algemene
Rekenkamer aangaande heldere en toepasbare criteria wordt gedeeld en zal worden
meegenomen bij de totstandkoming van de Visumwet en de daarbij behorende lagere
regelgeving.De minister is het eens met de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat
er tussen de Schengenlanden verschillen te constateren zijn in de rechtsbescherming
van visumaanvragers. Dit heeft te maken met het feit dat de rechtsbescherming
een nationale aangelegenheid is. Zij wijst er op dat er binnen het Nederlandse
rechtsbestel geen sprake is van rechtsongelijkheid.Zij benadrukt dat de ongelijke rechtsbescherming specifiek betrokken is
bij de uitwerking van de Visumwet. Een speciale interdepartementale werkgroep
«Rechtsbescherming» onderzoekt de mogelijkheden. Daarbij wordt
tevens onderzocht in hoeverre in de Visumwet de bewijslast omgekeerd kan worden.
Het is volgens de minister momenteel niet mogelijk om in Schengenverband
uniforme afspraken te maken over de rechtsbescherming, aangezien dit een nationale
aangelegenheid betreft.De minister reageert ook op de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat
een risicoanalyse voor de nationale veiligheid en het risico van illegaal
verblijf in relatie tot visumverlening ontbreekt, waardoor eveneens een planmatige
aanpak voor het minimaliseren van deze risico's ontbreekt. Zij stelt dat de
Schengenvisumplicht is ingesteld om Schengenbreed illegale immigratie tegen
te gaan. Het proces van visumverlening en de bestaande regelgeving besteden
naar haar mening wel degelijk planmatig aandacht aan het beperken van de risico's
van illegaal verblijf en nationale veiligheid. Met betrekking tot het risico
voor de nationale veiligheid hebben de AIVD en de IND op 17 juni 2003 een
convenant gesloten met betrekking tot de wederzijdse verstrekking van gegevens
op basis waarvan risicoanalyses kunnen worden opgesteld.Tot slot onderschrijft de minister de conclusie dat de informatie- en
registratiesystemen in de gehele visumketen ontoereikend zijn. Daardoor ontbreekt
de mogelijkheid om op basis van een gestructureerd plan een toezichtregime
te ontwerpen om de risico's zo goed mogelijk te beheersen aangaande de binnenkomst,
het verblijf en het vertrek van de visumhouder.Zij wijst er op dat er in internationaal verband wordt gewerkt aan een
verbetering van het Europese visuminformatiesysteem (VIS). Met dit systeem
krijgen alle Schengenlanden inzage in alle verleende en geweigerde visa. De
beschikbaarheid van deze informatie is van groot belang bij de beslissing
op visumaanvragen en zal naar verwachting ook misbruik tegengaan. Dit systeem
zal tevens een koppeling krijgen met het nieuwe Schengeninformatiesysteem
(SIS II). In het SIS kunnen alle Schengenlanden personen signaleren ten behoeve
van toegangsweigering, omdat zij een bedreiging vormen voor de openbare orde
of veiligheid.Omdat een Schengenvisum het recht geeft aan een vreemdeling om in beginsel
overal het Schengengebied in en uit te reizen, is het realiseren van een sluitend
Schengenbreed systeem voor de registratie van de binnenkomst en vertrek van
visumhouders zeer complex, aldus de minister.Op nationaal niveau is recentelijk de Basis Voorziening Vreemdelingen
(BVV) in gebruik genomen ter verbetering van de landelijke registratie en
identificatie van vreemdelingen en van uitwisseling van gegevens tussen de
organisaties in de vreemdelingenketen. De minister verwacht dat de BVV en
het nieuwe VIS in Schengenverband een verbetering tot stand brengen in de
administratie van de vreemdeling, inclusief de registratie van de visumplichtige.
Dit draagt bij aan een beter toezicht op de binnenkomst, het verblijf en het
vertrek van de (visumplichtige) vreemdelingen.Tot slot wijst de minister op een pilotproject betreffende registratie
van biometrische gegevens voor visa kort verblijf. De minister verwacht dat
de inreiscontrole door deze ontwikkelingen op termijn (na invoering) effectiever
kan worden.Ten aanzien van het toezicht op vreemdelingen, is het project Reguliere
toelating en Intensivering Toezicht van belang. De overheveling van de reguliere
toelatingstaken van de politie naar de IND, maakt het mogelijk dat de politie
het operationeel vreemdelingentoezicht gaat intensiveren. Het doel is om het
binnenlands toezicht op vreemdelingen te versterken, illegaal verblijf te
ontmoedigen, en niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen daadwerkelijk
te verwijderen. Bij vreemdelingen die criminele feiten hebben begaan, dient,
conform het huidige beleid, te worden beoordeeld of en zo ja,
welke vreemdelingrechtelijke consequenties hieraan kunnen worden verbonden.
Hieronder vallen dus ook de visumplichtige vreemdelingen. De minister verwacht
dat het aantal voorstellen tot ongewenst verklaringen hierdoor zal toenemen.In verband met de Algemene Rekenkamer gedeelde zorg voor de verbetering
van het (administratieve) proces van visumverlening en andere toelatingsprocedures
wijst de minister op de voorbereidingen die zijn gestart om de coördinerende
activiteiten van het Project Coördinatie Vreemdelingenketen structureel
binnen het departement van Justitie onder te brengen.Tot slot benadrukt de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dat
de beleidscoördinatie ten aanzien van het EU-voorzitterschap, waar dit
het visumbeleid betreft, behoort tot de portefeuille van de minister van Buitenlandse
Zaken.11.4 Nawoord Algemene RekenkamerEen visum is een individueel document. Beslissingen ten aanzien van individuen
vragen van nature om maatwerk. Zeker als er zulke tegenstrijdige belangen
aan verbonden zijn als enerzijds het faciliteren van zakelijke, sportieve,
culturele en wetenschappelijke doelen en anderzijds het verkleinen van veiligheidsrisico's
en het tegengaan van illegaal verblijf.De Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie (Vreemdelingenzaken
en Integratie) worstelen vanzelfsprekend met deze belangen. Uiteindelijk zullen
ze in één beslissingsprocedure ondergebracht moeten worden.
Onvermijdelijk daarbij is dat de beslisstappen in Den Haag in een gestructureerd
besluitvormingspad moeten samenkomen. Als dat niet gebeurt, exporteert Den
Haag in feite het vraagstuk van de twee tegenstrijdige belangen naar de posten
in het buitenland, die dan belast worden met het verzoenen van de twee invalshoeken.
Dat kan niet de bedoeling zijn. Zeker niet waar, hoe individueel de beslissing
per keer ook is, het geheel in feite een «bulk»-proces is met
ruim 400 000 beslissingen per jaar.Uit de reacties van de bewindspersonen blijkt wel de worsteling met het
probleem, maar een geoperationaliseerde aanpak met een concreet tijdpad is
er (nog) niet.Sommige onderdelen van de Rijksdienst – bijvoorbeeld de Belastingdienst –
zijn meer gewend om beslissingen ten aanzien van individuen om te zetten in
gestructureerde besluitvormingspaden. Het kan volgens de Algemene Rekenkamer
zin hebben om van deze ervaring gebruik te maken. Zo zouden de ministers van
Buitenlandse Zaken en voor Vreemdelingenzaken en Integratie op korte termijn
een basisontwerp kunnen opstellen dat gedurende het Nederlandse EU-voorzitterschap
op alle posten met de Schengenpartners kan worden besproken. BIJLAGE 1 Visumplichtige landen1Visumplichtige landen voor het Schengengebied (stand 2002) Afganistan Albanië Algerije Angola Antigua & Barbuda Armenië Azerbeidjan de Bahama-eilandenBahrein Bangladesh Barbados Belarus BelizeBenin Bhutan Birma (zie Myanmar) Bosnië-HerzegovinaBotswana Burkina Faso Burundi Cambodja Centraal Afrikaanse Republiek China (Volksrepubliek) ColombiaComoren Congo Democratische Republiek Congo (Brazzaville)Cuba Djibouti Dominica Dominicaanse RepubliekEcuador Egypte Equatoriaal Guinee EritreaEthiopië Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië-Montenegro) Fiji eilanden Filipijnen GabonGambia Georgië Ghana Grenada GuineeGuinee-Bissau Guyana Haïti India IndonesiëIrak Iran Ivoorkust Jamaica Jemen JordaniëKaapverdië Kameroen Kazachstan Kenia KirgiziëKiribati Koeweit Laos Lesotho Libanon LiberiaLibië Macedonië Madagascar Malawi MaldivenMali Marokko Marshall Eilanden MauritaniëMauritius Micronesia Moldavië MongoliëMozambique Myanmar (voorheen Birma) Namibië NauruNepal Niger Nigeria Noord-Korea Noordelijke Marianen Oeganda Oekraïne Oezbekistan OmanPakistan Palau Papoea Nieuw Guinea Peru QatarRussische Federatie Rwanda Saint Kitts en Nevis Saint
Lucia Saint-Vincent en de Grenadines Salomons EilandenSaoedi-Arabië Sâo Tomé en Principe SenegalSeychellen Sierra Leone Soedan Somalië Sri LankaSuriname Swaziland Syrië Tadzjikistan TaiwanTanzania Thailand Togo Tonga Trinidad TobagoTsjaad Tunesië Turkije Turkmenistan TuvaluVerenigde Arabische Emiraten Vanuatu Vietnam West-SamoaZambia Zimbabwe Zuid-Afrika Luchthaventransit visumplichtige nationaliteiten (2002) Afghanistan Angola Bangladesh DR Congo EritreaEthiopië Ghana Guinee Irak Iran NigeriaPakistan Sierra Leone Soedan Somalië Sri LankaSyrië BIJLAGE 2 Tijdpad toetreding SchengenstatenIn maart 1995 is de Schengen-Uitvoeringsovereenkomst (SUO) in werking
getreden, waardoor de personencontrole aan de binnengrenzen van zeven van
de tien Schengenlanden kwam te vervallen. Deze landen waren op dat moment:
België; Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Portugal en Spanje.Per 1 december 1997 werd de SUO ook van kracht voor Italië, Oostenrijk
en gedeeltelijk voor Griekenland, waar de binnengrenscontrole werd gehandhaafd.
Volledige deelname van Griekenland (afschaffing van de binnengrenscontrole)
vond plaats in maart 2000.Vanaf maart 2001 maken ook Denemarken, Finland, en Zweden, alsmede de
niet EU-lidstaten Noorwegen en IJsland deel uit van het Schengengebied.Met uitzondering van Groot-Brittannië en Ierland zijn thans alle
EU-lidstaten tot Schengen toegetreden.(Bron: Ministerie van Buitenlandse Zaken) BIJLAGE 3 Verschillen in dossiers visumaanvragers• De reconstructiemogelijkheden van de beslissing over de verlening/weigering
achteraf op basis van de dossiers van de aanvragers zijn in het algemeen beperkt.• De posten gaan verschillend om met het bewaren van (kopie)documenten
in de dossiers.• Uit sommige dossiers blijkt, dat de documenten wel gezien zijn
door de baliemedewerker, maar niet in het dossier zijn opgenomen.• Sommige posten bewaren een uitdraai uit het VIS in het dossier,
terwijl dit op andere posten niet wordt gedaan.• In weinig dossiers worden verslagen van gehouden interviews aangetroffen.• In de dossiers is niet altijd vast te stellen, wie de autorisatie
heeft gedaan; ook is het «parafencircuit» (van loketmedewerker,
beoordelaar, beslisser, autorisatie) vaak niet meer te volgen.• Voor sommige categorieën aanvragers worden meer documenten
gevraagd dan voor andere.• Soorten reisdoelen verschillen sterk per post. Dit is alleen uit
de dossiers vast te stellen en niet uit het VIS. Uit sommige dossiers was
het reisdoel niet meer te reconstrueren.• De gehele afwikkeling van een aanvraag (inclusief de voorlegging
in Nederland) is uit de dossiers op de post niet te volgen.• Uit de dossiers blijkt, dat de doorlooptijden per post en per aanvraag
sterk wisselen; grote uitschieters komen voor, ook zonder voorlegging. Verder
verlengt voorlegging de doorlooptijd aanzienlijk. De bezetting van de visumafdeling
is van grote invloed op de doorlooptijd. Deze kan in de tijd sterk wisselen.• De posten gebruiken verschillende aanvraagformulieren. Ook na de
invoering van het Schengenformulier per 1 januari 2003 bestaan er per post
aanpassingen (vooral in de lay-out). Dit gebeurt met toestemming van DPV.
Ook andere Schengenposten wijken af van het formulier.• De documenten die de posten gebruiken voor de voorlichting van
de aanvragers worden per post ontworpen en zijn vooral eigen initiatief van
de post; de aanpak van de voorlichting per post is verschillend.• In gevallen waarin dit wel nodig is ontbreken soms garantstellingen.• Garantstellingen zijn niet uniform van model (er is wel een model
garantstelling voorhanden). BIJLAGE 4 Bezwaarprocedures SchengenpartnersFrankrijkDe weigering van een visumaanvraag wordt niet in alle gevallen gemotiveerd.
Of de afwijzing deugdelijk gemotiveerd moet worden hangt vooral samen met
de hoedanigheid van de aanvrager. Een afwijzing moet gemotiveerd worden –
behalve wanneer de veiligheid van de staat in het geding is – als de
aanvraag afkomstig is van:• een begunstigde van het gemeenschappelijke recht;• een familielid van een Frans staatsburger; een werknemer die al
toestemming heeft om in Frankrijk te werken;• een vreemdeling geregistreerd in het SIS;• een vreemdeling, in het genot van een uitkering als gevolg van
een bedrijfsongeval of een beroepsziekte opgelopen tijdens het beroepsmatig
uitoefenen van activiteiten in Frankrijk;• een vreemdeling die gediend heeft in ofwel het Franse leger ofwel
een geallieerd leger;• een vreemdeling met vluchtelingenstatus;• een student ingeschreven (en geaccepteerd) bij een onderwijsinstelling
in Frankrijk.Bij elke weigering, met of zonder motivering, kan in beroep worden gegaan.
De volgende mogelijkheden doen zich daarbij voor:• administratief beroep of een gratieverzoek (bij de ondertekenaar
van de negatieve beschikking) of een beroep langs hiërarchische lijn
(bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken);• administratief beroep gericht tegen machtsmisbruik in te dienen
bij de bezwaarcommissie visumweigeringen.BelgiëIn België kan een visumaanvrager in het buitenland een bezwaarschrift
richten aan de Raad van State. Deze mogelijkheid is vastgelegd in de Belgische
Vreemdelingenwet van 1980.Het verzoek moet binnen 90 dagen na de weigering, of 120 dagen als
de belanghebbende zich in het buitenland bevindt, aanhangig worden gemaakt.
Het inschakelen van een advocaat (gevestigd te Brussel) is verplicht.Mede als gevolg van de zwaarte van de procedure en de eraan verbonden
kosten wordt weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid en geeft de aanvrager
er doorgaans de voorkeur aan om een nieuwe aanvraag in te dienen.DuitslandVisumaanvragen die niet voor inwilliging in aanmerking komen, worden in
eerste aanleg schriftelijk geweigerd, zonder motivering. De aanvrager die
zich niet met de beslissing kan verenigen, kan bij de desbetreffende vertegenwoordiging
schriftelijk bezwaar aantekenen.Indien de vertegenwoordiging het bezwaar niet tot voldoening van de aanvrager
afhandelt, wordt alsnog een formele, gemotiveerde beschikking verstrekt, onder
vermelding van de beroepsmogelijkheid. Tegen deze beschikking kan binnen dertig
dagen bij het Federale Verwaltungsgericht in Berlijn beroep worden ingesteld. BIJLAGE 5 Afkortingen en begrippenAIVDAlgemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst AwbAlgemene wet bestuursrechtBVVBasis Voorziening Vreemdelingenketen CONVOSNaam van het registratiesysteem
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, hierin wordt alle informatie uit
het VIS samengevat en eventueel doorgezonden naar de Visadienst DCZDirectie Consulaire Zaken (Ministerie
van Buitenlandse Zaken) DPVDirectie Personenverkeer, Migratie
en Vreemdelingenzaken (Ministerie van Buitenlandse Zaken) DVBDirectie Vreemdelingenbeleid (Ministerie
van Justitie) GVIGemeenschappelijke Visum InstructieV&IVreemdelingenzaken en Integratie INDImmigratie en Naturalisatiedienst
 (Ministerie van Justitie)KMarKoninklijke Marechaussee
 (Ministerie van Defensie)MVVMachtiging tot Voorlopig Verblijf NRIDienst Nationale Recherche Informatie NSISNationaal Schengen Informatie
Systeem PCVProject Coördinatie VreemdelingenketenPostenDe diplomatieke en consulaire
beroepspostenSISSchengen Informatie Systeem SUOSchengen Uitvoeringsovereenkomst TBVTussentijdse Berichten Vreemdelingencirculaire VISVisum Informatie SysteemBIJLAGE 6 Tabel conclusies en aanbevelingenConclusies Algemene RekenkamerAanbevelingen Algemene RekenkamerReactie ministersNawoord Algemene Rekenkamer De Nederlandse visumketen functioneert
ontoereikend. De wisselende kwaliteit van uitvoering van aanvragen en toekenning
voornamelijk op de Nederlandse posten in het buitenland in combinatie met
het vrijwel afwezig zijn van enige informatie over binnenkomst en slechts
incidenteel toezicht op verblijf en vertrek van visumhouders vergt een strakker
en transparanter ontwerp, stroomlijning en harmonisatie. De visumketen biedt
thans onvoldoende garanties voor het beperken van veiligheidsrisico's en risico's
voor niet-tijdig vertrek, en daarmee voor illegaal verblijf in Nederland respectievelijk
het Schengengebied. Onduidelijk is in hoeverre de andere belangen (zoals zakelijke,
culturele en wetenschappelijke contacten) wél toereikend bediend worden.Zie onderstaandZie onderstaand De wetgeving in Schengengebied is dusdanig
geformuleerd, dat Schengenlanden verschillende interpretaties kunnen hanteren.In het kader van het Nederlandse voorzitterschap
van de Europese Unie in de tweede helft van 2004 verdient het aanbeveling
deze voorzitterschappen te benutten in alle visumplichtige landen over de
wereld vanuit Nederland gestructureerd vorm te geven en de kans te benutten
voor meer internationale stroomlijning, harmonisatie en informatievoorziening.(BZ): Harmonisatie zal onder het Nederlandse
EU-voorzitterschap in 2004 de nodige aandacht krijgen. De Schengenregelgeving is in Nederland
nog onvoldoende uitgewerkt. Ketenpartners in Nederland en daarbuiten geven
ieder een eigen invulling aan de wettelijke eisen en de gemaakte uitvoeringsafspraken.De Algemene Rekenkamer
beveelt aan, dat de Schengenregeving in Nederland nader wordt uitgewerkt en
dat er zonodig binnen het Schengenverband afspraken worden gemaakt over de
interpretatie van de regelgeving. Bij een aanvraagstroom van 400 000
per jaar zijn heldere en toepasbare criteria hoogst noodzakelijke voorwaarden.
 Duidelijkheid over de regelgeving kan ook voorkomen dat ketenpartners ieder
een eigen invulling geven aan de wettelijke eisen en uitvoeringsafspraken.(BZ): De nationale uitwerking
van aspecten waarin SUO niet voorziet regelen in Visumwet. V&I wordt verantwoordelijk
en coördinerend minister in de vreemdelingenketen inclusief visumverlening.
In 2003 ontwerp Visumwet naar ministerraad. Afspraken over interpretatie
van regelgeving op EU-niveau via werkgroepen en consulaire samenwerking. 
 (V&I): Uitwerking Schengenregelgeving in Visumwet en lagere regelgeving.
Traject in werking. Heldere en toepasbare criteria worden meegenomen. Overleg
over interpretatie Schengenregelgeving binnen reguliere Europese overlegstructurenTegenstrijdige belangen onderbrengen
in één beslissingsprocedure. Beslissingen over individuen inpassen
in «bulk»-proces (ruim 400 000 beslissingen per jaar). Beslisstappen
centraal in Den Haag structureren in besluitvormingspad. Gebruik maken van
ervaringen met dit type procesontwerpen elders binnen de Rijksdienst. Op korte
termijn basisontwerp opstellen dat gedurende het Nederlandse EU-voorzitterschap
op alle posten met de Schengenpartners besproken kan worden.De rechtsbescherming van visumaanvragers
verschilt sterk tussen de Schengenlanden. In veel landen ligt de bewijslast
bij de aanvrager van het visum. In Nederland ligt de motivering tot weigering
veel meer bij de verstrekker van het visum. Hierdoor is het voor Nederland
moeilijker een visum te weigeren dan voor andere Schengenlanden. Dit werkt
rechtsongelijkheid in de hand.Het verdient
naar de mening van de Algemene Rekenkamer aanbeveling om maatregelen op de
ruim geformuleerde wetgeving in relatie tot de mate van rechtsbescherming
te treffen, zodat het weigeren van een visum beter mogelijk wordt. Tevens
verdient het aanbeveling om binnen het Schengenverband uniforme afspraken
te maken over de mate van rechtsbescherming van visumaanvragers.(BZ): In de Visumwet streven naar goede
balans tussen rechtsbescherming, bestuurslast en nationale en internationale
belangen die met visumverlening gediend zijn. (V&I): Specifiek betrokken
bij uitwerking Visumwet. Interdepartementale werkgroep rechtsbescherming onderzoekt
mogelijkheden waaronder het omdraaien bewijslast. Uniforme afspraken binnen
Schengenverband over rechtsbescherming niet mogelijk. Betreft een nationale
aangelegenheid. Een risicoanalyse voor de
nationale veiligheid en het risico van illegaal verblijf in relatie tot visumverlening
ontbreekt. Daardoor ontbreekt eveneens een planmatige aanpak voor het minimaliseren
van deze risico's. De informatie- en registratiesystemen in de gehele visumketen
zijn ontoereikend. Daardoor ontbreekt de mogelijkheid om op basis van een
gestructureerd plan een toezichtregime te ontwerpen om de risico's zo goed
mogelijk te beheersen, aangaande de binnenkomst, het verblijf en het vertrek
van een visumhouder. Van bij benadering slechts 6% van de visumhouders wordt
ook daadwerkelijk vastgesteld dat ze ons land verlaten na afloop van de geldigheidsduur
van het visum.Een betere
samenwerking tussen de Schengenpartners in de aangesloten landen, op basis
van duidelijke wet-en regelgeving, verdient aanbeveling om het instrument
visumverlening effectief te laten zijn. Daartoe zijn toereikende informatie-
en registratiesystemen onontbeerlijk. Ditzelfde geldt voor het toezicht op
de binnenkomst, het verblijf en het (tijdige) vertrek van een visumhouder.
 De Algemene Rekenkamer beveelt aan zorg te dragen voor het zodanig op orde
brengen van het administratieve proces, opdat op basis van een gestructureerd
plan een toezichtregime ontworpen kan worden dat de risico's zo goed mogelijk
beheerst. Het Project Coördinatie Vreemdelingenketen is daarbij een goed
begin.(BZ): Veiligheidsdienst
BZ maakt dreigingsanalyses over illegale immigratie en de nationale veiligheid
in relatie tot visumverlening voor de veiligheid van Nederlandse posten in
het buitenland. NVIS (in voorbereiding): informatie over aanvragers voor alle
posten toegankelijk, mogelijkheid opnemen biometrische kenmerken. NVIS zal
worden gekoppeld aan andere relevante systemen van de ketenpartners via de
BVV. In Schengenverband plannen in gebruikname centrale voorziening met
vreemdelingengegevens. Hiertoe is een werkgroep opgericht. (V&I): Onderzoekt
opnemen van biometrische gegevens in visa. Binnen Schengenverband wordt gewerkt
aan visum informatiesysteem (VIS) waarmee Schengenlanden inzage krijgen in
alle verleende en geweigerde visa. Operationeel vreemdelingentoezicht wordt
geintensiveerd door illegaal verblijf te ontmoedigen en niet rechtmatig in
Nederland verblijvende vreemdelingen te verwijderen. IND en AIVD hebben
in 2003 convenant gesloten voor wederzijse verstrekking van gegevens waarmee
risico-analyses kunnen worden opgesteld. XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 925, nr. 49, bladzijde
11.XNoot2Lijst van visumplichtige landen staat in de Gemeenschappelijke Visuminstructies
(GVI), P/DIV (2000) 2000–9 herz. 2, blz. 6–8.XNoot3In de onderzochte periode waren 155 diplomatieke posten bevoegd een visum
te verlenen.XNoot1Hoofdlijnennotitie Visumwet, toegezonden aan de Tweede Kamer, door de
minister van Buitenlandse Zaken, in overeenstemming met de staatssecretaris
van Justitie, vergaderjaar 2000–2001, 26 106, nr. 4.XNoot2In de Nederlandse wetgeving vormt het Souverein Besluit van 1813 nog steeds
de juridische grondslag van de visumplicht.XNoot3De inwerkingtreding van de nieuwe Visumwet wordt voorzien in 2004. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 26 800 hoofdstuk V, nr. 2, blz.
156.XNoot4Bron: GVI, P/DIV(2000) SG-9 herz. 2, blz. 51.XNoot5«Visum-shopping» is een term die gebruikt wordt om aan te
geven dat aanvragers van een visum verschillende Schengenposten afgaan om
aan een visum te komen. Wanneer een aanvrager bij de ene post geweigerd wordt
zal hij of zij proberen om bij de volgende post een visum te bemachtigen in
de hoop dat de regelgeving daar soepeler is. Verder zijn aanvragers op zoek
naar de post met de kortste wachttijd. Ook hierbij is er sprake van «visum-shopping».XNoot1Dit is het inschakelen van nationale diensten bij de beoordeling van de
aanvraag.XNoot2Deze bepaling is opgenomen in GVI, P/DIV (2000) SG-9 herz. 3, hoofdstuk
V, paragraaf 2.4, blz. 38.XNoot1Besluit Mandaatverlening Hoofd Visadienst 1997, Stcr. 1997, nr. 247.XNoot1Bron: Hoofdstuk V, begroting Ministerie Buitenlandse Zaken 2003.XNoot1Deze lijst is niet uitputtend.XNoot1De consulaire samenwerking ter plekke is in het algemeen gericht op de
evaluatie van het migratierisico en, in het bijzonder op de vaststelling van
gemeenschappelijke criteria voor de behandeling van visumaanvragen, de informatie-uitwisseling
inzake falsificaten, mogelijke netwerken van illegale immigratie en weigering
van kennelijk ongegronde of frauduleuze visumaanvragen (P/DIV (2000) SG–9
herz. 3, GVI, hoofdstuk VIII onder 1).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 600 hoofdstuk V, nr.2,
blz.26; Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 925, nr. 10, blz.
8–9.XNoot1Van de kant van DPV is vernomen dat dit in 2003 door het nieuwe –
nog in gebruik te nemen systeem – wel mogelijk wordt.XNoot1Bijvoorbeeld: in de aanschrijving voor het Jaarplan 2002 voor de posten
in het buitenland wordt niet gevraagd om een inhoudelijke relatie te leggen
tussen visumverlening aan de ene kant en de inhoudelijke risico's aan de andere
kant. De nadruk in de aanschrijving van het jaarplan ligt op de procedurele
kant van de visumverlening en op kwantitatieve gegevens.XNoot1Zie ook het recent verschenen rapport «Uitwisseling opsporings-
en terrorisme-informatie, TK 28 845, nrs. 1–2.XNoot1Memo van 26 september 2001 aan alle vertegenwoordigingen aangaande maatregelen
van de Europese Unie in het kader van de afhandeling van visumaanvragen in
het licht van de terroristische aanslagen in de VS. Dit naar aanleiding van
een verzoek van de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken.XNoot2De negen partners uit de Vreemdelingenketen zijn: het Ministerie van Buitenlandse
Zaken, de IND, de Vreemdelingenkamers, de Vreemdelingendiensten, de KMar,
Centraal orgaan opvang asielzoekers (COA), Rechtbanken, Raad van State en
DVB (Ministerie van Justitie).XNoot1Bron: Brief van het Ministerie van Justitie van 14 juli 2003.XNoot1TK, 2000–2001, 26 106, nr. 4.XNoot2Bijvoorbeeld voor 11 000 visumaanvragen is ongeveer 5,4 Fte vereist.
De cijfers zijn indicatief omdat de postspecifieke eigenschappen en het soort
visa dat wordt verstrekt een rol spelen.XNoot1De Algemene Rekenkamer heeft gekeken naar de werkruimte, de situatie aan
de balie, de wachtruimte binnen de post en de voorzieningen voor rijen wachtenden
buiten de poort.XNoot2Crowd control houdt in dat toezicht wordt gehouden op de wachtenden voor
het indienen van een visumaanvraag.XNoot1Aandacht hierbij krijgen bijvoorbeeld verslavingen, persoonlijke relaties,
verdachtmakingen en instabiliteit.XNoot2Beijing, Colombo, Kairo, Kiev, Paramaribo en Rabat.XNoot1Dit is ook van toepassing als de visumaanvraag bij de KMar of de Zeehavenpolitie
wordt ingediend.XNoot2In dit systeem worden alle visumaanvragen door de posten geregistreerd.XNoot3Dit is van belang gezien de toezegging aan de Tweede Kamer om verscherpt
op het reisdoel te controleren.XNoot1Het Nationaal Schengeninformatiesysteem (NSIS). NSIS is een landelijk
geautomatiseerd systeem waarin informatie is opgenomen over vreemdelingen
die geen toegang mogen krijgen tot Nederland of die gezocht worden door de
autoriteiten. De andere Schengenpartners zijn via een centraal systeem gekoppeld
aan het NSIS en kunnen het raadplegen. Dit centrale systeem wordt het Centraal
Schengen Informatie systeem genoemd (SIS). Bron: Begrippenlijst
Vreemdelingenbeleid, Ministerie van Justitie.XNoot1De Algemene Rekenkamer stelde de volgende (schriftelijke) vraag: «Zijn
er uit Den Haag na 11 september 2001 aanvullende instructies gekomen aangaande
visumverlening?»XNoot1Dit onderdeel wordt verzorgd door medewerkers van de KMar.XNoot1Zie ook het rapport van de Algemene Rekenkamer «Onregelmatigheden
bekostiging in het (hoger) onderwijs», Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
28 248, nr. 24, pag. 43, onder punt 5.XNoot1Slechts enkele Nederlandse vertegenwoordigingen zijn gemachtigd om zelfstandig
een MVV te verstrekken.XNoot2Rapport Vreemdelingendiensten (2003/160).XNoot1Dit betreft de steekproef van 300 dossiers van visumaanvragen op de posten
en de 100 dossiers bij de Visadienst. Onder meer is gekeken naar de doorlooptijd
van de visumaanvraag en de tijd die de ketenpartners voor hun deel in de behandeling
van de visumaanvraag nodig hadden.XNoot2In de Algemene wet bestuursrecht staat aangegeven dat een bestuursorgaan
binnen acht weken een beschikking moet verstrekken met antwoord op het gedane
verzoek (art. 4:13 Awb).XNoot3Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijke voorschrift bepaalde
termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, stelt
het bestuursorgaan de aanvrager daarvan in kennis en noemt het daarbij een
redelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien
(art. 4:14 Awb).XNoot1Deze weigeringsgronden hebben vooral betrekking op de voorwaarden aangaande
doel van voorgenomen verblijf, verblijfsomstandigheden en voldoende middelen
van bestaan.XNoot1Uit een overzicht dat door de IND geleverd is aangaande weigeringen van
visa in eerste aanleg blijkt dat er van de 9330 weigeringen (in 2002) er 16
weigeringen waren op grond van «gevaar/inbreuk openbare orde»
en 19 weigeringen op grond van «schaadt internationale betrekkingen».
«Gevaar voor de nationale veiligheid» kwam niet op deze lijst
voor. Het bleef voor de Algemene Rekenkamer onduidelijk of de cijfers die
door de IND zijn opgegeven begrepen zijn in het door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken opgegeven aantal van 74. Uit het overzicht kon niet worden afgeleid
of tegen deze weigeringen ook bezwaar is gemaakt.XNoot1Tweede Kamer, 2000–2001, 26 106, nr. 6.XNoot1De Bijzondere Dienst is een onderdeel van de KMar dat zeer nauw samenwerkt
met de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD).XNoot1Artikel 2.1.4 en 2.1.5 van de Gemeenschappelijke Visuminstructie (GVI).XNoot1Artikel 4.49 Vreemdelingenbesluit 2000.XNoot1Het Openbaar Ministerie te Haarlem werkt aan een verbeterde regeling.
Een beleidsvoorstel ligt inmiddels bij het College van Procureurs-Generaal.XNoot1Bron Ministerie van Buitenlandse Zaken. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29260-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl