Wijziging van de Wet Fonds economische structuurversterking (o.a. de voedingssystematiek); Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132981
 2008-2009
 
 31 993
 Wijziging van de Wet Fonds economische structuurversterking (voedingssystematiek,
categorieën te financieren investeringsprojecten en overige bijdragen
uit het fonds)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 27 februari
2009 en het nader rapport d.d. 23 juni 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Economische Zaken, mede namens de minister van Financiën.
Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 13 januari 2009, no. 09.000.039, heeft
Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, mede namens
de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet Fonds economische
structuurversterking (voedingssystematiek en categorieën te financieren
investeringsprojecten), met memorie van toelichting. Daarnaast wordt de Raad
gevraagd advies uit te brengen over een mogelijke aanvulling van het wetsvoorstel.
 
 
 Het voorstel strekt in hoofdzaak tot een wijziging van de voedingssystematiek
van de Wet Fonds economische structuurversterking (Wet FES). In de huidige
voedingssystematiek wordt het FES – kort gezegd – gevoed met een
vast percentage van de niet-belastingopbrengsten van de gasexploitatie (gasbaten).
In de nieuwe systematiek wordt de voeding gebaseerd op een per kabinetsperiode
vast te stellen percentage van het rendement op het aardgasvermogen, met een
minimum van € 1,7 mld (2008). Daarnaast voorziet het voorstel in
een wijziging van de categorieën investeringsprojecten die voor financiering
uit het FES in aanmerking komen. Op deze wijzigingen is bij de begrotingen
voor 2008 en 2009 al vooruitgelopen. Thans wordt in een structurele regeling
voorzien.
 
 
 Daarnaast vraagt de regering advies aan de Raad over een mogelijke aanvulling
van het wetsvoorstel. Achtergrond hiervan is de gedachte dat de systematiek
van de huidige Wet FES mogelijk op gespannen voet is komen te staan met de
bepalingen die decentralisatie beogen in de recent gewijzigde Financiële-verhoudingswet.
De aanvulling behelst verruiming van artikel 3 van de huidige Wet FES zodanig,
dat ten laste van het fonds tevens bijdragen kunnen worden verstrekt aan decentralisatie-uitkeringen
in het gemeente- of provinciefonds als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van
de Financiële-verhoudingswet.
 
 
 De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen, in het bijzonder met betrekking tot de aanwending van de gasbaten
die niet in het FES vloeien, bezien in relatie tot het uitgangspunt dat aan
het FES ten grondslag ligt. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband
daarmee nader dient te worden overwogen.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 januari
2009, nr. 09.000.039, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 27 februari 2009, nr. W10.09.0003/III,
bied ik U hierbij aan.
 De Raad onderschrijft de nieuwe vaste voedingsstructuur van het Fes met
een minimumvoeding die de continuïteit in de uitgaven voor economische
structuurversterking waarborgt. In verband met de aanwending van de gasbaten,
bezien in relatie tot het uitgangspunt dat aan het FES ten grondslag ligt,
is de Raad echter van oordeel dat het voorstel nader dient te worden overwogen.
 
 
 1. Uitgangspunt; voedingssystematiek
 Het FES is ingevoerd met het doel om een deel van de gasbaten aan te wenden
voor investeringen van nationaal belang die de economische structuur versterken.
 De toelichting verwijst naar een passage in het Coalitieakkoord waarin
wordt opgemerkt: «ons aardgas is ondergronds vermogen dat moet worden
aangewend voor bovengronds vermogen». Zoals de toelichting aangeeft,
is het FES zo vormgegeven dat de gasbaten, die naar hun aard tijdelijk zijn,
alleen gebruikt mogen worden voor het financieren van in de tijd begrensde
projecten. Dat is gedaan om te voorkomen dat structurele verhoging van de
overheidsbestedingen of structurele lastenverlichting de houdbaarheid van
de overheidsfinanciën op langere termijn zou aantasten. Door de grote
stijging van de aardgasbaten in de afgelopen jaren, zo stelt de toelichting,
is een te sterke bestedingsdrang ontstaan, doordat hogere aardgasbaten zich
als gevolg van het vaste percentage automatisch vertalen in een grotere FES-voeding.
Met de nieuwe voedingsstructuur wordt dit terecht voorkomen. Bij lagere gasbaten
op de langere termijn wordt door het hanteren van een minimumvoeding voor
het FES continuïteit in de uitgaven voor economische structuurversterking
gewaarborgd.
 
 
 De Raad wijst echter op het volgende.
 Het percentage van de aardgasbaten dat in het FES vloeit, bedraagt onder
de «oude» voedingssystematiek circa 40% van de niet-belastingontvangsten.
Indien rekening wordt gehouden met de belastingopbrengsten is het percentage
van de aardgasbaten dat daadwerkelijk wordt ingezet voor bovengronds vermogen
aanmerkelijk lager. Zoals de toelichting vermeldt (2.4), is voor de periode
2008–2011 reeds overgegaan op een stelsel met een vaste voeding van
het FES, vooruitlopend op het thans voorliggende voorstel. Deze gewijzigde
systematiek heeft geleid tot een verlaging van de voeding van het FES tot
circa 20% van de niet-belastingopbrengsten.
Stijgende olie- en gasprijzen en daarmee stijgende gasbaten zijn hiervan de
belangrijkste oorzaak. Een nog groter deel van de aardgasbaten dan nu al het
geval is, vloeit daarmee in de algemene middelen. In de toelichting, alsook
elders, mist de Raad nader gespecificeerde cijfermatige
informatie over de omvang van de aardgasbaten en van de verschillende categorieën
van aanwending daarvan, alsook over de gevolgen van de onderhavige wijziging
daarop. De Raad is van oordeel dat adequate besluitvorming over de aanwending
van de gasbaten ten zeerste is gebaat bij dit soort informatie.
 
 
 Vast staat dat de inkomsten uit aardgas in steeds sterkere mate het beeld
van de overheidsfinanciën en de houdbaarheid ervan bepalen, respectievelijk
vertekenen. Gevreesd moet worden dat de voorgestelde
voedingssystematiek dit alleen maar versterkt. Mede gegeven de recente financiële
en economische ontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor de openbare financiën
(waaronder de aanzienlijke stijging van de staatsschuld) is de Raad van mening
dat het risico daarop vermeden moet worden. Dit zou kunnen gebeuren door aflossing
van de staatsschuld nadrukkelijk te betrekken bij de aanwending van dat deel
van de aardgasbaten dat niet als voeding voor het FES dient.
 Het voorstel voorziet, minder nog dan nu, slechts voor een beperkt deel
van de aardgasopbrengsten in een omzetting in bovengronds vermogen. Bovendien
wordt niet aangegeven hoe wordt voorkomen dat de middelen die niet in het
FES stromen, voor consumptieve bestedingen worden aangewend.
 Het voorgaande is van wezenlijk belang voor het daadwerkelijk inhoud geven
aan het gekozen uitgangspunt van aanwending van ondergronds vermogen voor
bovengronds vermogen.
 Des te meer valt het de Raad daarom op dat de toelichting hier in het
geheel niet op ingaat.
 De Raad adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande nader te
overwegen.
 
 
 1. Uitgangspunt; voedingssystematiek
 Cijfers over de gasbaten worden nu verspreid weergegeven op verschillende
begrotingen:
 
 a. de ontvangsten uit het niet-belastingdeel van de gasbaten (de nbm-gasbaten)
op de Rijksbegroting worden jaarlijks vermeld op de begroting van het ministerie
van Economische Zaken. Op deze begroting is ook de afdracht aan het Fes terug
te vinden;
 
 b. de begroting van het Fes vermeldt de ontvangsten van dit fonds;
 
 c. bijlage 2 van de Miljoenennota bevat cijfermatige informatie over de
nbm-gasbaten en over de Fes-uitgaven;
 
 d. de Staatsbalans bevat informatie over de netto contante waarde van
de gasbaten.
 Verder bevatten de middellange termijnramingen van het CPB informatie
over de ontwikkeling van de gasbaten in een volgende kabinetsperiode. Veel
van de door de Raad gewenste informatie is derhalve beschikbaar, maar kan
aan inzichtelijkheid winnen door deze bij één gelegenheid integraal
te presenteren. Naar aanleiding van het advies zal daarom in het vervolg jaarlijks
een meer gebundeld financieel overzicht van de gasbaten aan de Miljoenennota
worden toegevoegd.
 In deze kabinetsperiode (2008–2011) zijn de Fes-ontvangsten gelijk
aan de Fes-uitgaven, terwijl op basis van de oude Fes-wet sinds 1999 41,5%
van de nbm-gasbaten in het Fes diende te vloeien. De Raad wijst er op dat
deze gewijzigde systematiek heeft geleid tot een verlaging van de voeding
van het Fes tot circa 20% van de niet-belastingopbrengsten. Op basis
van de huidige vooruitzichten voor de eurokoers en de olieprijs is deze constatering
achterhaald. Naar huidige inzichten gaat in 2008–2011 ca. 37%
van de nbm-gasbaten naar het Fes. Hieruit blijkt nog maar eens hoe gevoelig
dergelijke ramingen zijn voor schommelingen in de eurokoers en de olieprijs.
 De aanwending van het aardgasvermogen staat niet op zichzelf. Elk volgend
kabinet zal bij het opstellen van toekomstige begrotingen een bredere, integrale
afweging maken. Daarbij zal naar de aard der zaak rekening worden gehouden
met de ontwikkeling van en doelstellingen voor het EMU-saldo, de staatsschuld
en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Aan de suggestie van de
Raad dat aflossing van de staatsschuld nadrukkelijk zou moeten worden betrokken
bij de aanwending van het deel van de gasbaten dat niet als Fes-voeding dient,
wordt in een dergelijke integrale besluitvorming gevolg gegeven.
 Met betrekking tot de opmerkingen van de Raad over de hoogte van het deel
van de gasbaten dat in het Fes vloeit, en over de aanwending van het deel
dat niet in het Fes terecht komt, meer in het bijzonder het volgende.
 Ten eerste creëert het voorstel, in tegenstelling tot de huidige
wet, de mogelijkheid om het volledige toekomstige aardgasvermogen via het
Fes aan te wenden voor bovengronds vermogen. Toekomstige kabinetten kunnen
immers desgewenst tot 100% van het rendement van de waarde van het
aardgasvermogen in het Fes storten. Wordt er gekozen voor een voedingspercentage
lager dan 100%, dan dwingt het wetsvoorstel er toe dit op transparante
wijze vast te leggen en te motiveren bij de eerstvolgende begroting.
 Verder kent de nieuwe voedingssystematiek een minimumvoeding van 1,7 mld
per jaar. Hierdoor is continuïteit in de uitgaven voor economische structuurversterking
gewaarborgd. Bij een voedingspercentage van 100% van het rendement
op het aardgasvermogen bedraagt de Fes-voeding bij de huidige ramingen voor
de eurokoers en de olieprijs 2,15 mld per jaar. De jaarlijkse minimumvoeding
correspondeert met een voedingspercentage van ca. 79% van het rendement
op het aardgasvermogen. De som van de jaarlijkse minimumvoeding is daarmee,
bezien over de lange termijn, gelijk aan 79% van het aardgasvermogen.
Dit leidt tot de volgende conclusie. Indien het wetsvoorstel wet wordt, stijgt
het percentage van de aardgasbaten dat vanaf 2012 tot in
de oneindig verre toekomst in het Fes vloeit van 41,5% in de oude Fes-wet,
naar tussen de 79 en 100% in de nieuwe systematiek. Anders gezegd,
in de oude systematiek werd ca. drievijfde deel van het aardgasvermogen niet
via het Fes ingezet voor economische structuurversterking, terwijl dat (bij
de huidige ramingen) in de nieuwe systematiek ongeveer tussen de 0 en eenvijfde
deel zal zijn. Het deel van het aardgasvermogen dat in het Fes terecht komt
is zoveel groter in het voorstel, omdat het voorstel ervoor zorgt dat ook
in de toekomst, wanneer de aardgasbaten zijn gedaald of zelfs nihil zijn,
nog een substantiële Fes-voeding kan blijven bestaan. Zo zullen de gasbaten
naar schatting dalen van 7,3 mld in 2012 naar 1,1 mld in 2036. De genoemde
cijfers gelden onder de veronderstelling, afkomstig uit de middellange termijnverkenning
van het CPB, van een olieprijs van 65 dollar per vat en een eurokoers van
1,45 dollar per euro vanaf 2012. Bij een hogere olieprijs stijgen de
verwachte gasbaten. Zo zal de minimumvoeding als percentage van het rendement
op het aardgasvermogen ca. 41,5% bedragen bij een olieprijs van 115
dollar per vat en een eurokoers van 1,45. Het blijft van belang te bedenken
dat de uitkomsten van de berekeningen afhankelijk zijn van de (ramingen voor)
de olieprijs en de eurokoers. De nieuwe systematiek zorgt daarbij in ieder
geval voor meer stabiliteit in de hoogte van de Fes-voeding.
 Ten slotte gaat de aardgasgerelateerde opbrengst van de vennootschapsbelasting
ook onder de huidige wet niet naar het Fes. In dit opzicht wijzigt er in de
voorgestelde systematiek niets.
 Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de memorie van toelichting
aangevuld met informatie over de gasbaten en de aanwending daarvan.
 
 
 2. Vastlegging voedingspercentage
 
 
 a. De nieuwe voedingssystematiek leidt ertoe dat in plaats van een
wettelijk vastgelegd percentage van de gasbaten, aan het begin van elke kabinetsperiode
een percentage wordt vastgesteld. Dit percentage van het rendement op het
aardgasvermogen wordt ingevolge het voorgestelde artikel 2, zesde lid, Wet
FES vastgesteld door de Minister van Economische Zaken en de Minister van
Financiën, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad. De
Raad is van oordeel dat een zo essentieel onderdeel van de voedingssystematiek
thuishoort in de wet zelf en zich niet leent voor delegatie aan de ministers.
Hij adviseert het voorstel aan te passen zodat het voedingspercentage wordt
vastgesteld bij wet. In het verlengde hiervan adviseert de Raad nader in te
gaan op de in artikel 2, vierde lid, geregelde periodiciteit voor de herziening
van percentages, mede tegen de achtergrond van de behoefte aan stabiliteit
bij de voeding van het FES.
 
 
 b. Overigens merkt de Raad op, dat het reglement van orde voor de
ministerraad regelt in welke gevallen beraadslaging en besluitvorming ingevolge
artikel 45, derde lid, van de Grondwet, over het algemene regeringsbeleid
in de ministerraad dienen plaats te vinden. Een regeling daarnaast is nodig
noch gewenst.
 Ook om die reden adviseert de Raad deze bepaling niet op te nemen.
 
 
 2. Vastlegging voedingspercentage
 Naar aanleiding van het advies van de Raad op dit punt, onder a, is het
wetsvoorstel aangepast in de zin dat het voedingspercentage bij wet wordt
vastgesteld. In het licht daarvan behoeft hetgeen de Raad overigens opmerkt
onder b – wat er van zij – geen bespreking. De Raad adviseert
voorts nader in te gaan op de periodiciteit van de herziening van de percentages
tegen de achtergrond van de behoefte aan stabiliteit bij de voeding van het
Fes. De beoogde stabiliteit van het Fes wordt bereikt door de waarde van het
aardgasvermogen te berekenen op basis van de middellange termijnramingen van
het CPB van de verscheidene relevante factoren. Deze middellange termijnramingen
worden periodiek op basis van nieuwe gegevens vastgesteld door het CPB. Het
is juist met de beperkte periodiciteit van deze ramingen in combinatie met
een vast voedingspercentage tijdens een kabinetsperiode dat stabiliteit van
de voeding van het fonds wordt bereikt. In lijn met het advies van de Raad
beoogt het zesde lid van artikel 2 van het wetsvoorstel te verduidelijken
dat het kabinet aan het begin van de periode de concreet te voorziene aardgasbaten én
het deel daarvan dat ten goede komt aan het fonds in onderlinge
samenhang beziet voor de gehele periode en dit vertaalt in een transparant
voedingspercentage voor de gehele periode in een wetsvoorstel neerlegt.
 
 
 3. Uitkeringen aan provincie of gemeente
 In de adviesaanvrage wordt nog specifiek aandacht gevraagd voor het mogelijke
voornemen om het wetsvoorstel aan te vullen met een bepaling die het mogelijk
maakt ten laste van het fonds decentralisatie-uitkeringen te doen aan het
provinciefonds of het gemeentefonds.
 Artikel 3, eerste lid, Wet FES bepaalt voor welke doelen bijdragen uit
het FES kunnen worden verstrekt. Ten laste van het fonds kunnen in beginsel
enkel bijdragen worden verstrekt ten behoeve van investeringsprojecten waarmee
wordt beoogd de economische structuur te versterken. De minister kan ingevolge
artikel 3, tweede lid, en artikel 5 voorts voorwaarden verbinden aan de toekenning
van een bijdrage uit het FES.
 
 
 Kenmerkend voor de decentralisatie-uitkeringen aan het provinciefonds
en het gemeentefonds is dat het uitkeringen betreft waaraan geen voorwaarden
betreffende de besteding kunnen worden gesteld. Zoals de regering in het nader
rapport op het advies van de Raad van State over het voorstel van wet tot
wijziging van de Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten in
verband met het stellen van nadere regels over uitkeringen uit de algemene
fondsen en over specifieke uitkeringen opmerkte, geldt voor de decentralisatie-uitkering
dat de uitkering vrij – generiek – besteedbaar is. De wijze van
verantwoorden (niet specifiek) komt overeen met die van de algemene uitkering.
 
 
 Daar uit het FES, naar zijn oogmerk, enkel bijdragen kunnen worden verstrekt
ten behoeve van investeringsprojecten waarmee wordt beoogd de economische
structuur te versterken, komt het verstrekken van bijdragen in de vorm van
decentralisatie-uitkeringen dan ook in strijd met artikel 3 (en artikel 5)
Wet FES. Voor de volledigheid zij opgemerkt dat het verstrekken van specifieke
uitkeringen niet in strijd komt met deze artikelen van de Wet FES, nu bij
specifieke uitkeringen wel kan worden bepaald voor welk doel de bijdragen
moeten worden ingezet, welke voorwaarden kunnen worden gesteld en welke informatieverplichtingen
kunnen worden opgelegd.
 
 
 Indien de Wet FES zodanig zou worden gewijzigd, dat een uitzondering op
artikel 3 Wet FES mogelijk zou worden gemaakt, zou dat er echter toe leiden
dat middelen die bijeen zijn gebracht in het FES met het oog op de economische
structuurversterking worden verstrekt aan gemeenten en provincies, zonder
dat op enigerlei wijze de verplichting kan worden opgelegd om deze middelen
daadwerkelijk in te zetten voor versterking van de economische structuur.
Daarmee wordt het doel van de Wet FES ten principale ondergraven.
 De Raad ontraadt daarom een dergelijke wijziging.
 
 
 3. Uitkeringen aan provincie of gemeente
 Met de Raad meen ik dat het onbelemmerd mogelijk maken van een bijdrage
uit het fonds aan een decentralisatie-uitkering op zichzelf een bestedingsvrijheid
aan mede overheden geeft die zich niet laat rijmen met de expliciete bestedingsrichting
die de wet eist. In het wetsvoorstel is daarom nu neergelegd dat van een bijdrage
die ten goede komt aan een dergelijke uitkering slechts sprake kan zijn voor
zover de ontvangende provincie of gemeente een Fes-project zal uitvoeren.
Aan deze bepaling zal op zodanige wijze uitvoering gegeven worden dat bij
het toekennen van een bijdrage ten laste van het fonds voldoende zekerheid
bestaat dat de ontvangende gemeente of provincie een bepaald investeringsproject
dat aan de criteria van de wet voldoet zal uitvoeren en dat anders nog de
mogelijkheid bestaat de bijdrage niet te verlenen of stop te zetten. In de
memorie van toelichting is dit nader toegelicht. Op deze wijze wordt enerzijds
recht gedaan aan het inhoudelijke belang dat bijdragen ten laste van het fonds
uiteindelijk ten goede komen aan projecten die aan de ciriteria voldoen, terwijl
anderzijds de vorm van de decentralisatie-uitkering recht doet aan de eigenstandige
positie van de desbetreffende gemeenten en provincies. Met inachtneming van
de daarvoor geldende procedures kan overigens nog steeds gekozen worden voor
een klassieke «specifieke uitkering». Hiervoor zal nog slechts
in bijzondere gevallen worden gekozen. Het in totaal beschikbare
bedrag dient dan wel hoger te zijn dan het krachtens artikel 15a, derde lid,
van de Financiële verhoudingswet vastgestelde bedrag, aangezien deze
wijziging van de Fes-wet niet ook toestaat dat bijdragen uit het fonds ten
goede (moeten) komen aan een zogenoemde verzameluitkering.
 
 Van de gelegenheid is tenslotte gebruik gemaakt om een voorziening te
treffen voor voeding van het BTW compensatiefonds voor zover BTW compensatie
voortvloeit uit de uitvoering van projecten die overigens gefinancierd worden
uit het fonds.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Financiën, het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
 
 
 De Minister van Economische Zaken,
 M. J. A. van der Hoeven
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Zie De Nederlandse gasbaten en het begrotingsbeleid: theorie versus praktijk,
De Nederlandsche Bank, 2008, blz. 13. Indien rekening wordt gehouden
met de belastingopbrengsten is het percentage nog lager.
 
 
 In het advies over de Miljoenennota 2009 merkte de Raad ook al op dat
de Miljoenennota en de begrotingen geen inzicht geven in de omvang van de
gasbaten (Kamerstukken II, 31 700 nr. 3, onder 3).
 
 
 Zie het advies van de Raad van State van 8 september 2008 over de
Ontwerp-Miljoenennota 2009, Kamerstukken II, 31 700 nr. 3, onder
3.
 
 
 Het is de Raad in dat verband overigens niet ontgaan dat de Minister van
Economische Zaken in een debat met de Eerste Kamer der Staten Generaal op
3 februari 2009 over de vaststelling van de begrotingsstaat van het FES
voor het jaar 2009 eveneens aan de aanwending van de aardgasbaten voor aflossing
van de staatsschuld heeft gerefereerd (Handelingen Eerste Kamer, 2008/09,
nr. 20 blz. 1045). De Raad verwijst in dit verband tevens naar de
gedachte afkomstig van De Nederlandsche Bank voor de oprichting van een staatsfonds
(De Nederlandse gasbaten en het begrotingsbeleid: theorie versus praktijk,
De Nederlandsche Bank, 2008).
 
 
 Kamerstukken II, 2007/08, 31 327, nr. 4.