Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139851
 2009-2010
 
 31 953
 Vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten
behoeve van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht)
 
 
 
 
 E
 NADERE MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 18 januari 2010
 1. Inleiding
 Hoewel mijn beantwoording van de vragen uit het voorlopig verslag in de
memorie van antwoord verhelderend heeft gewerkt, heb ik kunnen constateren
dat er bij de leden van de fracties van het CDA, de VVD, de PvdA, de SP, de
ChristenUnie en de SGP nog een aantal nadere vragen overblijft. Ik zal deze
vragen beantwoorden in de indeling die in het nader voorlopig verslag wordt
gehanteerd. Ik hoop hiermee de gewenste duidelijkheid te verschaffen.
 2. Inspraak en rechtsbescherming
 De leden van de fractie van de PvdA hebben met instemming kennisgenomen
van de nadere uitleg over het beroepsrecht op grond van het Verdrag van Aarhus.
Zij vragen of de regering kan bevestigen dat de introductie van een relativiteitsvereiste,
zoals onder meer opgenomen in het voorstel voor de Crisis- en herstelwet,
niet zal leiden tot een inperking van het beroepsrecht van milieuorganisaties.
 De beantwoording van die vraag is primair aan de orde bij de parlementaire
behandeling van het voorstel voor de Crisis- en herstelwet en het aangekondigde
wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht. Het relativiteitsvereiste maakt
geen onderdeel uit van het voorstel voor de (Invoeringswet) Wabo. Op deze
plaats wordt daarom volstaan met een verwijzing naar hetgeen de regering bij
de behandeling van het voorstel voor de Crisis- en herstelwet daarover heeft
opgemerkt. In het bijzonder kan worden verwezen naar de passages die zijn
opgenomen in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2009/10,
32 127, nr. 7, p. 43 en 44).
 Kort gezegd wordt daarin geconcludeerd dat de toegang van belangenorganisaties
tot de rechter niet wordt beperkt. De beoordeling of zij belanghebbende zijn,
geschiedt aan de hand van dezelfde criteria als nu. Verschil is dat het beroep
van een belangenorganisatie moet zijn gericht op normen ter bescherming van
de belangen die de betreffende organisatie blijkens haar doelstellingen en
feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Een organisatie die zich
de behartiging van de belangen van natuur en milieu ten doel stelt, kan zich
dan niet beroepen op normen die uitsluitend strekken tot bescherming
van een ander belang, zoals bepaalde voorschriften van het Bouwbesluit 2003
die zijn gericht op de veiligheid van de bewoner of de gebruiker.
 3. Bundeling van aanvragen
 De uitleg in de memorie van antwoord over de begrenzing van de mogelijkheid
om activiteiten te verdelen over meerdere projecten en dus ook over meerdere
aanvragen om omgevingsvergunning, heeft de leden van de fractie van de PvdA
gerustgesteld. Zij veronderstellen evenwel dat het bij die uitleg gegeven
voorbeeld over het kappen van een boom op een plek waar vervolgens een schuur
wordt gebouwd, gaat om twee onlosmakelijk samenhangende activiteiten.
 
 In reactie hierop benadruk ik dat het voor de hand ligt dat voor beide
activiteiten (kappen van een boom en het op die plaats bouwen van een schuur)
tegelijk vergunning wordt gevraagd. Om de schuur te kunnen bouwen zal immers
ook de boom moeten worden gekapt. Bij de voorbereiding van de aanvraag, via
het digitale omgevingsloket, het aanvraagformulier en het eventuele vooroverleg
zal dat dan ook aan de orde komen. Op het bevoegd gezag rust bovendien op
grond van artikel 3:20 van de Algemene wet bestuursrecht een inspanningsverplichting
om de aanvrager te wijzen op eventueel andere benodigde vergunningen. Daarbij
zal het ook veelal bij een aanvraag om het kappen van een boom, gelet op het
toetsingskader, nodig zijn om aan te geven met welk doel de boom zal worden
gekapt. De aanvrager zal er doorgaans bij gebaat zijn dat er snel duidelijkheid
bestaat of beide activiteiten mogen worden verricht. Dankzij de Wabo kunnen
en zullen beide activiteiten naar verwachting dan ook tegelijk worden aangevraagd.
 
 In dit geval is echter geen sprake van onlosmakelijke samenhang tussen
beide activiteiten. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is zo geformuleerd
dat het gaat om een handeling die onder twee of meer activiteitenomschrijvingen
valt (die dus in meer dan één categorie vergunningplichtige
activiteiten valt). Dat doet zich bij bouwen en kappen niet voor. Het kappen
van een boom is feitelijk een andere handeling dan het bouwen van een schuur
en de activiteiten zijn daarmee dan ook niet onlosmakelijk samenhangend. Een
verdergaande onlosmakelijke samenhang-regeling, zal juridisch complicerend
zijn vanwege de interpretatieruimte die dit met zich meebrengt. Anders dan
de huidige regeling, die uitgaat van de op zichzelf heldere constructie dat
de ene activiteit tegelijk ook een andere activiteit is, ontstaat dan elke
keer een beoordelingsvraagstuk waarbij moet worden bezien in hoeverre de ene
activiteit niet zonder de andere activiteit kan plaatsvinden. Dat leidt voor
het bevoegd gezag tot een lastige onderzoeksplicht en kan leiden tot uiteenlopende
interpretaties en meningsverschillen met bijvoorbeeld de aanvrager of een
activiteit wel of niet gelijktijdig moet worden aangevraagd. Dit zal leiden
tot hogere bestuurlijke lasten, terwijl zo’n verdergaande samenhang
voor een goede beoordeling van de diverse activiteiten helemaal niet noodzakelijk
is.
 De verantwoordelijkheid om voor (onlosmakelijk) samenhangende activiteiten
vergunning te vragen ligt bij de aanvrager. Deze wordt er via de vergunningcheck
en ook bij eventueel vooroverleg op gewezen dat er mogelijk ook nog andere
vergunningplichtige activiteiten, zoals het kappen van een boom, moeten plaatsvinden.
Hij kan daarvoor zodoende in één keer vergunning vragen (eventueel
zelfs met legeskorting als het bevoegd gezag het stelsel zo heeft ingericht).
Vraagt de aanvrager om hem moverende redenen desalniettemin alleen vergunning
voor het bouwen en die vergunning kan worden verleend, dan krijgt hij uitsluitend
een vergunning voor het bouwen. Het kappen blijft dan onverminderd vergunningplichtig.
Hij zal niet zonder een omgevingsvergunning de boom mogen kappen.
 4. Omgevingsdiensten
 Stand van zaken bottom up proces
 De leden van de VVD-fractie geven aan dat de diffuse discussie en verwarring
over vorm en status van de wettelijk beoogde uitvoeringsdiensten een belemmering
vormen voor instemming. Naar de waarneming van de betreffende leden komt van
uit het bottom up proces steeds meer regionaal maatwerk tot stand en komt
de landelijke dekking van de uitvoeringsstructuur steeds verder af te staan
van de beoogde congruentie met de 25 veiligheidsregio’s. De reactie
van de regering hierop wordt gevraagd.
 
 In december 2009 hebben alle provincies mij gerapporteerd over de voortgang
van het bottom up proces en over de binnen de provincies voorgestane invulling
van de package deal ten aanzien van de vorming van regionale uitvoeringsdiensten.
Het beeld dat dit oplevert, is naar mijn mening zowel qua proces als qua resultaat,
positief. Alle provincies hebben hun regierol met verve vervuld en zijn in
goed overleg gekomen tot principeafspraken met de betrokken gemeenten. Ook
inhoudelijk is het beeld positief. In alle provincies is het besluit genomen
tot oprichting van een of meer regionale uitvoeringsdiensten. Daarbij is in
tien provincies qua vorm gekozen voor een openbaar lichaam als bedoeld in
de Wet gemeenschappelijke regelingen. In één provincie wordt
gedacht aan een «openbare stichting», naar analogie van de mogelijkheid
in de onderwijswetgeving dat een stichting een openbare school in stand houdt,
en tenslotte heeft één provincie geen expliciete opgave gedaan.
Ook het leidend principe van congruentie met de veiligheidsregio’s wordt
in de meeste provincies gevolgd. Afwijkingen zijn er in de provincie Noord
Holland (3 RUD’s, 5 veiligheidsregio’s); in Gelderland (7 RUD’s,
3 veiligheidsregio’s), Zuid Holland (5 RUD’s en 4 veiligheidsregio’s).
Soms wordt daarbij aangetekend dat het definitieve aantal RUD’s in een
provincie nog wel afhankelijk is van de vraag of de nu voor ogen staande diensten
in financieel opzicht een voldoende omvang hebben. In een aantal provincies
is er voor enkele deelgebieden nog discussie gaande over het al dan niet volgen
van de grenzen van de veiligheidsregio’s. De bottom up aanpak volgens
de spelregels van de package deal blijkt te werken en dat is een verheugende
constatering.
 Eind januari 2010 wil ik in een bestuurlijk overleg met het IPO, de VNG
en de Unie, gezamenlijk conclusies trekken over de door de provincies gedane
voorstellen. Wat mij betreft is daarbij leidend dat de voorstellen moeten
leiden tot meer samenhang in de handhaving van (milieu)regelgeving. Het gaat
daarbij onder meer om eenvoudigere en betere afstemmingsmogelijkheden tussen
het bestuur en het OM en de politie en om eenvoudigere en betere afstemmingsmogelijkheden
met de veiligheidsregio’s. Ook moet duidelijk zijn dat de te vormen
RUD’s een zodanige omvang hebben dat zij in staat zijn de aan de RUD’s
toebedeelde taken adequaat en efficiënt te verrichten.
 Autonomie; democratische legitimatie
 De leden van de VVD-fractie stellen in hun bijdrage de vraag of en tot
welke hoogte de wetgever zich – naast uiteraard uniforme kwaliteitscriteria
en het toezicht daarop – dient te mengen in de autonome uitvoeringsstructuur
enbevoegdheid van de overige overheden. Verwezen wordt naar de memorie van
antwoord bij het Beleidskader gemeentelijke herindeling waarin – kort
samengevat – wordt gesteld dat intergemeentelijke samenwerking een aangelegenheid
is die ter beoordeling staat van de lokale democratie en waarin
ook wordt gesteld dat samenwerkingsverbanden zijn geworteld in gemeenten en
daaraan hun taakopdracht en democratische legitimatie ontlenen. Zij vragen
hoe, in het geval van RUD’s, deze democratische legitimatie zijn vorm
krijgt nu zij, naar de mening van deze leden, geen direct gezag meer uitoefenen
op de back office. Ook de leden van de fracties van de Christen Unie en de
SGP gaan in op het punt van de gemeentelijke autonomie. Verder stellen de
leden van de VVD-fractie dat de vergelijking van de RUD’s met shared
services, de principiële discussie bagatelliseert.
 
 Bij vergunningverlening, handhaving en toezicht in het kader van het omgevingsrecht
gaat het om taken die provincies en gemeenten in medebewind uitoefenen. Er
is dus geen sprake van autonome bevoegdheden. Het is daarbij zoals de leden
van de VVD-fractie zelf ook aangeven, niet onlogisch dat de wetgever aan de
uitvoering van die taken en het hanteren van die bevoegdheden, bepaalde eisen
stelt. Zij noemen in dit verband de kwaliteitscriteria waaraan een individueel
bevoegd gezag bij de uitoefening van zijn taken moet voldoen. Naar mijn mening
kunnen dat ook eisen zijn die noodzakelijk zijn om het stelsel als geheel
goed te laten functioneren.
 De analyse van de Commissie Mans laat zien dat het stelsel als geheel
tekortkomingen vertoont. Met name de fragmentatie die wordt veroorzaakt door
het grote aantal toezichtsinstanties en de vrijblijvendheid waarmee door deze
instanties onderling en met de politie en het OM wordt samengewerkt en informatie
wordt uitgewisseld, springen hierbij in het oog. Deze tekortkomingen maken
het noodzakelijk randvoorwaarden te stellen aan het stelsel van uitvoering
als geheel. De leden van de VVD-fractie lijken dit aan te merken als een ingreep
in de autonome uitvoeringsstructuur. Ik zelf zie de regionale samenwerking
in gemeenschappelijke uitvoeringsdiensten – net als bij kwaliteitscriteria –
vooral als een noodzakelijke randvoorwaarde die wordt meegegeven bij het toedelen
van deze medebewindstaken en -bevoegdheden aan de gemeenten. Door het stellen
van deze randvoorwaarde kunnen de bevoegdheden op het gemeentelijke niveau
blijven en dus een bevoegdheidsverschuiving naar provinciaal niveau worden
voorkomen. Het kabinet heeft er bovendien voor gekozen deze randvoorwaarden
niet als een dictaat op te leggen maar om in overleg met alle betrokken partijen
spelregels voor het bottom up proces te ontwikkelen en in te voeren.
 
 Anders dan de leden van de fractie van de VVD menen, hebben de gemeenten
zeggenschap over de op te zetten regionale uitvoeringsdiensten en zij kunnen
gezag uitoefenen over het functioneren van de back office. Binnen de door
de partners gezamenlijk afgesproken spelregels bepalen de overheden die samen
een regionale uitvoeringsdienst vormen, met elkaar het bestuur, de inrichting
en de financiering van de organisatie, het werkpakket, prioriteitstelling,
etc. De deelnemende overheden leggen een en ander zelf vast in de gemeenschappelijke
regeling waarbij de RUD wordt ingesteld. Daarenboven zijn en blijven de gemeenten
het bevoegd gezag. Zij zijn het die uiteindelijk bepalen of een vergunning
wordt verleend en of een handhavingsinterventie plaatsvindt. In deze context
is naar mijn mening de democratische legitimatie volledig geborgd. De vergelijking
die ik in de memorie van antwoord maak met shared services is niet bedoeld
om de principiële discussie over de omgevingsdiensten te bagatelliseren.
Zij is bedoeld om te benadrukken dat ook in een situatie met RUD’s,
de gemeenten het bevoegd gezag vormen en de besluiten zoals hiervoor bedoeld
nemen.
 Doorzettingsmacht provincies in het kader van IBT
 De vraag van de leden van de VVD-fractie of provincies de gemeenten vanaf 2012 kunnen dwingen zich bij een regionale uitvoeringsdienst
aan te sluiten, kan ik bevestigend beantwoorden. Het gaat dan om situaties
waarin een gemeente zijn taken uit het basistakenpakket niet bij een RUD heeft
ondergebracht. Hierbij ga ik er van uit dat het basistakenpakket tegen die
tijd wettelijk is vastgelegd.
 
 Wat betreft de taken die niet tot het basistakenpakket behoren, geldt
dat het niet voldoen aan de kwaliteitscriteria een reden voor correctie kan
zijn. Die correctie zou dan kunnen bestaan uit het onderbrengen van taken
bij een RUD, maar er zijn ook andere mogelijkheden. Afhankelijk van de kwaliteitscriteria
waaraan niet wordt voldaan, kunnen medewerkers beter worden opgeleid, worden
ingehuurd of kan een structurele samenwerking worden aangegaan met een andere
gemeente. De doorzettingsmacht van de provincies in het kader van het IBT
laat echter onverlet dat iedere gemeente er zelf verantwoordelijk voor is
dat een behoorlijke uitvoering van de kwaliteitscriteria blijvend gewaarborgd
is. Om deze verantwoordelijkheid te benadrukken, zal het college van B&W
worden verplicht om de raad regelmatig te informeren of van een behoorlijke
uitvoering sprake is en om – als zou worden vastgesteld dat daarvan
geen sprake is – de raad te informeren over de door het college te treffen
maatregelen. Pas daarna is IBT aan de orde.
 Relatie Wabo/Mans
 De leden van de VVD fractie vragen om een scenario te schetsen voor de
invoering van de Wabo waarbij er geen wettelijke regeling is van de RUD’s.
De fracties van de Christen Unie en SGP plaatsen kanttekeningen bij de stelling
dat de ontwikkeling van RUD’s geen noodzakelijk voorwaarde is voor de
in- en uitvoering van de Wabo.
 
 Zoals ik in de memorie van antwoord heb aangegeven, zijn de dossiers Mans
en Wabo twee aparte dossiers die elkaar meer aanvullen dan dat zij elkaar
overlappen. Het instellen van een RUD bij gemeenschappelijke regeling staat
los van de invoering van de Wabo, zoals het bestaan van de huidige regionale
milieudiensten laat zien. Invoering van de Wabo
is niet afhankelijk van de nu in gang zijnde vorming van de RUD’s en
dus ook niet van de wettelijke borging in 2012 van een landsdekkende structuur
van de RUD’s. De vorming van de RUD’s en de wettelijke borging
van de landsdekkende structuur dragen uiteraard wel bij aan een goede uitvoering van de Wabo in de toekomst en strekken daar
ook toe. Het scenario waar de leden van de VVD om vragen – de Wabo wordt
ingevoerd maar de RUD’s worden in 2012 niet wettelijk geregeld –
ziet er dus relatief simpel uit. Met de invoering van de Wabo krijgen bedrijven
en burgers het voordeel van één loket. De gemeenten stellen
een vergunning op in de eigen back office al dan niet met inbreng van een
reeds bestaande of nog in te stellen regionale milieudienst. Het milieutoezicht
op de vergunninghoudende bedrijven en andere niet-vergunningplichtige activiteiten
vindt plaats door de gemeenten en waar die aanwezig zijn, door de regionale
milieudiensten.
 In dit scenario worden de problemen die de Commissie Mans heeft gesignaleerd,
niet opgelost: er is nog steeds sprake van fragmentatie en van vrijblijvendheid
bij de samenwerking en informatie-uitwisseling. In dit scenario vindt er in
2012 dan ook geen decentralisatie van «Wabo-bevoegdheden» van
provincies naar de gemeenten plaats. Dat zou de problemen immers in de hand
werken.
 
 Het dossier Mans i.c. de package deal grijpt aan op de eerder genoemde
problemen in de back office en met de fragmentatie en de vrijblijvendheid
binnen het stelsel en beoogt deze te lossen. Voor gemeenten die al gebruik
maken van een regionale milieudienst verandert er daarmee eigenlijk
niets. Gemeenten die tot nu toe alle taken zelf uitvoeren, krijgen na de vorming
van de RUD’s over twee jaar te maken met een wijziging van hun back
office. De inbreng van eigen gemeentelijke«milieudeskundigen»
bij het opstellen van de omgevingsvergunning wordt overgenomen door de «milieudeskundigen»
van de RUD. Het milieutoezicht op de meer complexe bedrijven wordt overgeheveld
van de gemeentelijke back office naar de RUD.
 Wetsvoorstel ter borging package deal
 De leden van de PvdA-fractie vragen op welke termijn het wetsvoorstel
wordt ingediend dat de organisatie en de werkwijze van de RUD’s regelt.
 
 Zoals ik in de memorie van antwoord heb aangegeven, voorziet de package
deal in een wettelijke borging van de afspraken die daarin zijn gemaakt. Het
betreft onder meer het basistakenpakket, de verplichting deze onder te brengen
bij een RUD, de kwaliteitscriteria en de informatiehuishouding en -uitwisseling.
Omdat de uitwerking van de afspraken uit de package deal op deze punten nog
niet volledig is afgerond, is het op dit moment nog niet opportuun en ook
niet goed mogelijk het wetsvoorstel al in procedure te brengen. Mijn inzet
is er op gericht dit in het eerste half jaar van 2010 te doen.
 Kwaliteitscriteria
 Op de vraag van de SP om actuele informatie over de kwaliteitscriteria
kan ik meedelen dat het definitieve eindrapport met de kwaliteitscriteria
begin december 2009 door KPMG is opgeleverd. In dit eindrapport zijn de reacties
van een groot aantal betrokkenen op de concept-criteria, verwerkt. Het ligt
in de bedoeling om de kwaliteitscriteria en de toepassing daarvan in februari
2010 te bespreken in een werkconferentie die door IPO en VNG wordt georganiseerd.
Deze werkconferentie is bedoeld om het werkprogramma 2010–2011 verder
vorm te geven. Bestuurlijke conclusies over de kwaliteitscriteria worden kort
daarna getrokken.
 
 De suggestie dat de criteria worden benut om kleine gemeenten langs een
omweg te dwingen zich bij een RUD aan te sluiten, is niet terecht. Het doet
te kort aan de – zowel door gemeenten als het parlement sterk ondersteunde –
inzet op het formuleren van kwaliteitscriteria. Daar komt bij dat het niet
voldoen aan kwaliteitscriteria niet betekent dat de betreffende taken moeten
worden ondergebracht bij een RUD. Samenwerking met andere gemeenten, het aannemen
of de inhuur van gekwalificeerde medewerkers en betere opleidingen behoren
ook tot de mogelijkheid om een geconstateerd kwaliteitsprobleem op te lossen.
 5. Invoeringstraject
 De leden van de fractie van de SP schetsen een aantal specifieke kwesties
en stellen daarbij een aantal vragen.
 
 De regievoering van de provincies («zo doen we het» versus
maximaliseren van draagvlak) is, voor zover ik dat kan overzien, overal gericht
geweest op het bereiken van een zo groot mogelijk draagvlak bij de betrokken
overheden. Dit uiteraard wel binnen de spelregels zoals die in de package
deal zijn afgesproken. Dat daarbij een verschil in benadering zou bestaan
tussen provincies met veel gemeenten en provincies met weinig gemeenten is
mij niet gebleken.
 
 Ook grote gemeenten moeten hun taken overhevelen naar een RUD. De noodzaak
hiertoe komt voort uit de analyse van de commissie Mans op basis
waarvan wordt geconstateerd dat de problemen bij toezicht en de handhaving
niet alleen liggen bij de kwaliteit van de toezichthoudende organisaties (bij
grote gemeenten zou die in orde moeten zijn) maar vooral voort komen uit de
fragmentatie en vrijblijvendheid in de samenwerking en informatie-uitwisseling,
tussen besturen/toezichtsinstanties onderling maar ook met de politie en het
OM. Een beperking van het aantal organisaties dat toezicht houdt i.c. een
opschaling naar het geografische werkgebied van de politie/veiligheidsregio’s
is daarom één van de belangrijkste elementen van het advies
van deze commissie. In deze context is het noodzakelijk dat ook de grote gemeenten
deelnemen in RUD’s. Dit enerzijds om de afstemming met de strafrechtelijke
kolom te stroomlijnen (zelfde geografische werkgebied) maar ook omdat zonder«inbreng»
van de grote gemeenten een RUD op de schaal van de politie/veiligheidsregio
voor alleen de kleine gemeenten niet levensvatbaar zou zijn. Terzijde merk
ik nog op dat verschillende grote en middelgrote gemeenten de vorming van
RUD’s van harte ondersteunen. De gemeente Amsterdam bijvoorbeeld heeft
aangegeven een warm voorstander te zijn van de vorming van een RUD. De gemeente
Rotterdam heeft al een «RUD» in de vorm van DCMR.
 
 Voor wat betreft de resultaten van de bottom up benadering verwijs ik
naar mijn reactie onder de kop «omgevingsdiensten».
 
 Dat veel vacatures bij gemeenten onvervuld blijven en dat er externen
worden ingehuurd om de gaten te dichten baart ook mij zorgen. Los van het
financiële aspect, komt het de continuïteit van het toezicht niet
ten goede als deze drijft op de steeds weer tijdelijke inhuur van externen.
Op dit punt zie ik de vorming van RUD’s als een kans. Daarbij biedt
een met deskundig en ervaren personeel uitgeruste RUD de gemeenten de mogelijkheid
om taken waarvoor ze zelf onvoldoende capaciteit of expertise in huis hebben,
uit te besteden aan een RUD in plaats van daarvoor dure tijdelijke externen
in te huren.
 6. Inzicht in samenhang tussen huidige en toekomstige
wet- en regelgeving aan aangekondigd beleid
 De leden van de fractie van het CDA vragen of de regering, net als zij,
redenen ziet om artikel 5.20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
niet in werking te laten treden.
 In antwoord op deze vraag merk ik allereerst op dat artikel 5.20 van de
Wabo op meer gevallen betrekking heeft dan die in de vraag worden genoemd.
Niet in werking laten treden van artikel 5.20 van de Wabo als geheel heeft
derhalve meer consequenties.
 Hieronder ga ik in op de argumenten van de leden van de CDA-fractie die
zich toespitsen op hetgeen in artikel 5.20, tweede lid, van de Wabo is geregeld.
Zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerken, betreft dit materieel
een voortzetting van de bestaande regeling in de Wet ruimtelijke ordening.
Het bevat een mogelijkheid voor het bevoegd gezag om te verzoeken om handhaving
indien provinciale belangen dat nodig maken met het oog op een goede ruimtelijke
ordening. Anders dan bij de gevallen waar het voorstel voor de Crisis- en
herstelwet betrekking op heeft, kan artikel 5.20 van de Wabo betrekking hebben
op allerlei projecten en uiteenlopende gevallen. Het blijft dan ook, net als
nu het geval is, van belang dat de provincie beschikt over effectieve mogelijkheden
om tot handhaving te verzoeken wanneer provinciale belangen in het geding
zijn. Artikel 5.20 biedt daarvoor een aanvullende lichtere mogelijkheid ten
opzichte van het bestaande generieke instrumentarium inzake taakverwaarlozing.
 Naar aanleiding van onder meer het rapport van de Commissie Oosting heeft
het kabinet besloten om het generieke instrumentarium in de Gemeentewet
te moderniseren. Daartoe is een wetsvoorstel in voorbereiding (Wet revitalisering
generiek toezicht) dat binnenkort bij het parlement zal worden ingediend.
Met die wetswijziging zal het generieke instrumentarium adequaat zijn om in
de plaats te treden van de regeling in 5.20, tweede lid, van de Wabo. Onderdeel
van dat wetsvoorstel zal dan ook zijn het schrappen van dat onderdeel van
de Wabo. Tot die tijd zal het bestaande instrumentarium worden gehandhaafd.
 
 De leden van de fracties van ChristenUnie
en SGPvragen naar de reden waarom zal worden onderzocht
of ook de archeologische monumentenvergunning uit de Monumentenwet 1988 in
de Wabo kan worden ondergebracht. Zij geven aan deze ontwikkeling zeer kritisch
te zullen volgen en vragen de regering om niet al vooruit te lopen op een
eventuele wetswijziging.
 In het kader van de evaluatie van de Wet op de archeologische monumentenzorg,
die is voorzien in 2011, zal worden onderzocht of integratie van het vergunningenstelsel
voor archeologische rijksmonumenten in dat van de omgevingsvergunning op verantwoorde
wijze kan worden doorgevoerd. Het wettelijk systeem zou daardoor eenvoudiger
worden aangezien de bepalingen over de monumentenvergunning in de Monumentenwet
1988 dan geheel kunnen worden geschrapt. Alle procedurebepalingen met betrekking
tot de vergunningen voor gemeentelijke, provinciale als rijksmonumenten staan
dan in één wet: de Wabo. Dit valt echter buiten het wetgevingstraject
van de invoering van de Wabo. Er zal niet vooruitgelopen worden op eventuele
toekomstige wetswijzigingen.
 7. Lex silencio positivo
 De leden van de fracties van ChristenUnie en SGP zijn geschrokken van
de mededeling in de memorie van antwoord, dat wat betreft het toetsingskader
voor een sloopvergunning in een beschermd stads- of dorpsgezicht uitsluitend
wordt beoordeeld of het aannemelijk is dat ter plaatse van het te slopen bouwwerk
de bouw van een ander bouwwerk zal plaatsvinden en dat het inwinnen van een
extern deskundigenadvies in dat kader niet direct voor de hand ligt. Zij vragen
waarom een extra toets aan de hand van een extern deskundigenadvies niet voor
de hand ligt, gelet op de kwetsbaarheid van stads- en dorpsgezichten, bijvoorbeeld
aan de rand van de beschermde gebieden.
 Met de Wabo noch met de Invoeringswet Wabo treedt een wijziging op in
het bestaande toetsingskader voor sloop binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht.
Thans is evenmin externe advisering voor de sloopvergunning vereist. Het gaat
bij beschermde gezichten ook niet zozeer om individuele bouwwerken als wel
om de structuur van het beschermde gezicht. Mocht een gemeente wel aanleiding
zien voor een extern onderzoek, dan is dat uiteraard in het kader van een
goede en zorgvuldige voorbereiding mogelijk. De Wabo biedt de mogelijkheid
van verlenging van de voorbereidingsprocedure met zes weken.
 Voor het aanzien van een bouwwerk dat in plaats komt van het te slopen
bouwwerk bestaat overigens wel een externe toets, namelijk die door de welstandscommissie
van een gemeente, die zich zal baseren op de welstandsnota. In de welstandsnota
kan de gemeente desgewenst welstandseisen formuleren met betrekking tot het
beeld van het beschermde gezicht. Bij de beoordeling van de voorgenomen activiteiten
moet dan worden nagegaan of daaraan wordt voldaan. Voorts hebben gemeenten
met betrekking tot de archeologie onder te slopen bouwwerken binnen een beschermd
gezicht de mogelijkheid om aan de vergunning voorschriften te verbinden.
 8. ICT-instrument
 De leden van de fracties van ChristenUnie en SGP vragen of in verband
met de noodzakelijke organisatorische invulling van de back-office en de stand
van zaken van het ICT-instrumentarium, het gegeven uitstel van invoering nu
werkelijk voldoende is.
 Voor een goede uitvoering is het van belang dat provincies en gemeenten
tijdig kennisnemen van en kunnen oefenen met de nieuwe werkwijze en het Omgevingsloket
online. Het bevoegd gezag moet bij de inwerkingtreding van de Wabo digitale
aanvragen kunnen ontvangen en weten hoe ze deze aanvragen behandelen. Keuzes
over de manier waarop een eigen back-office systeem wordt ingezet, maken hiervan
deel uit. Maar ook afspraken met ketenpartners over het uitwisselen en delen
van gegevens. Om zowel ervaring op te doen in de werking van het Omgevingsloket
online in ketensamenwerking als om te oefenen met het behandelen van een aanvraag
met Omgevingsloket online in de eigen organisatie ontwikkelt mijn ministerie
een aantal oefencasussen waarmee het bevoegd gezag kan oefenen en vertrouwd
kan raken met het digitale vergunningproces. Mijn ministerie peilt tot 1 juli
geregeld de voortgang van het aansluiten en het inregelen van het Omgevingsloket.
Indien de uitkomsten van de peiling hiertoe aanleiding geven, wordt de ondersteuning
van gemeenten, provincies en milieudiensten aangepast. Ook wordt er in de
sfeer van opleidingen (verdiepingsmodule Omgevingsloket) en praktische ondersteuning
(inloopspreekuren) als communicatie veel gedaan. Dit alles geeft mij het vertrouwen
dat het gegeven uitstel van de inwerkingtreding van de Wabo voldoende zal
zijn. Uiteraard zal ik mij hierover voortdurend laten informeren, in afstemming
met de VNG en het IPO, tot het moment van daadwerkelijke invoering van de
Wabo.
 Omgevingsloket Online
 De leden van de SP-fractie hebben zelf enkele constateringen afgeleid
uit de oefenomgeving van het Omgevingsloket online. Zij vragen of de aanbesteding
van deze opdracht wel helemaal goed gegaan is. Deze leden waren bovendien
enigszins verbaasd over het nogal primitieve karakter van het programma en
de traagheid bij het doorklikken naar vervolgpagina’s. Zij vragen om
een update op dit punt.
 In reactie op de vraag over de aanbesteding wil ik allereerst aangeven
dat deze volgens de regels is verlopen. Uitgangspunt was een voor de burger
en het bedrijf goed en relatief eenvoudig toegankelijk loket, met de daarbij
behorende randvoorwaarden van onder meer beveiliging en privacy. Het is goed
te bedenken dat vanwege de achterliggende wet- en regelgeving, het loket een
complex kennissysteem is. Het geeft door middel van een vragenboom inzicht
in de noodzakelijke in de omgevingsvergunning opgenomen toestemmingen. Waarbij
uiteraard dient te worden voldaan aan de eisen van de Nederlandse wet- en
regelgeving maar ook – waar aan de orde – de achterliggende internationale
regelgeving. Het nieuwe digitale formulier vervangt zo’n 1600 bestaande
verschillende formulieren van de betrokken overheden en ook de te volgen procedures
worden gedigitaliseerd. Ook hier is gekeken naar het meest voorkomende gebruik
door burger en bedrijf die vooral in de sfeer van het (ver)bouwen en daaraan
aanverwante activiteiten zit. Vandaar ook dat juist die veel voorkomende toestemmingen
meer naar voren komen dan de minder aan de orde zijnde toestemmingen op bijvoorbeeld
het gebied van milieu, en dat ze vanwege de mogelijkheid van het naast elkaar
voorkomen toch in één lijst terug zijn te vinden. Dit laatste
bevordert het in één keer aanvragen van alle benodigde toestemmingen
in één aanvraag om een omgevingsvergunning.
 Als reactie op de geconstateerde traagheid wil ik allereerst opmerken
dat dit mede afhankelijk is van de gebruikte hardware aan de kant van de aanvrager. Maar afgezien daarvan is onder meer de snelheid een punt
waaraan gedurende het komende half jaar nog wordt gesleuteld. Het omgevingsloket
kan je in deze zin vergelijken met een nieuw ontwerp auto. Het omgevingsloket
is net de fabriek uitgereden en is nu zijn trainingsrondjes aan het maken.
Om tot een goede prestatie te kunnen komen wordt nog gesleuteld aan de afstelling,
de banden worden op spanning gebracht, de juiste samenstelling van de brandstof
wordt bepaald etc. Ik heb geen aanleiding om te veronderstellen dat dit niet
gaat lukken. VNG en IPO hebben eerder het vertrouwen uitgesproken (op basis
van uitgevoerde testen) dat het opleveren van een werkend loket in december
2009 zou gaan lukken. Deze oplevering heeft inmiddels plaats gevonden.
 9. Vergunningvrij bouwen
 De leden van de fractie van de PvdA hebben nog enkele vragen gesteld met
betrekking tot het vergunningvrije bouwen. Op basis van een bijeenkomst over
de Wabo is de indruk ontstaan dat een omgevingsvergunning voor een met een
bestemmingsplan strijdig bouwwerk in beginsel moet worden verleend, tenzij
door een gemeente beleidsregels zijn opgesteld op basis waarvan kan worden
gemotiveerd dat het plan planologisch onwenselijk is. Deze indruk zou ten
tijde van die bijeenkomst in het bijzonder zijn gewekt ten aanzien van bouwwerken
die passen binnen de reikwijdte van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
(opgenomen in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, van de
Wabo) of de zogenoemde «planologische kruimelregeling» (opgenomen
in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wabo en in
artikel 4 van bijlage II bij het Bor).
 
 De leden van de fractie van de PvdA kan ik geruststellen. Het is me niet
goed duidelijk hoe een redenering kan ontstaan dat het bevoegd gezag op basis
van artikel 2.12 van de Wabo verplicht zou zijn tot het verlenen van een omgevingsvergunning
voor (bouw)handelingen in strijd met het bestemmingsplan. Net als bij de bestaande
afwijkingsmogelijkheden die thans nog zijn opgenomen in de Wet ruimtelijke
ordening (hierna: Wro), zoals ontheffingen en het projectbesluit, is in artikel
2.12 van de Wabo sprake van een discretionaire bevoegdheid. Dit komt tot uiting
in het feit dat sprake is van een zogenoemde «kunnen» bepaling.
Het bevoegd gezag «kan» besluiten om omgevingsvergunning te verlenen
voor een met een bestemmingsplan of beheersverordening strijdige activiteit,
met toepassing van de mogelijkheden die in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel
a, zijn gegeven. Zeker nu voor de mogelijkheden onder 1° (binnenplans)
en 2° (kruimelgevallen) de reguliere procedure van toepassing is, wordt
van het bevoegd gezag binnen acht weken (veertien weken na verlenging van
de beslistermijn) een besluit verwacht. In het kader van dat besluit dient
een zorgvuldige afweging plaats te vinden in hoeverre de beoogde activiteit,
in afwijking van het geldende bestemmingsplan of beheersverordening, planologisch
aanvaardbaar is en voldoet aan het centrale beoordelingscriterium uit de Wro
van een goede ruimtelijke ordening.
 Omdat het bij de categorie binnenplanse- en kruimelgevallen gaat om relatief
veel voorkomende planologisch ondergeschikte gevallen (het gaat hier niet
om het oprichten van hoofdgebouwen maar om aan- en uitbouwen, bijgebouwen
en andere kleinschaliger werken die veelal slechts op onderdelen afwijken
van het bestemmingsplan of beheersverordening) is hier wel bij uitstek een
aanleiding om te werken met beleidsregels. Dergelijke beleidsregels, die kunnen
worden opgesteld krachtens artikel 4:81 van de Awb, bevorderen een consistente
en spoedige afhandeling van aanvragen om omgevingsvergunning. Voor de motivering
van besluiten behoeft niet telkens opnieuw «het wiel te worden uitgevonden»,
maar kan verwezen worden naar de in beleidsregels neergelegde gedragslijn.
Het voorgaande betekent zeker niet dat er zonder beleidsregels een recht zou
bestaan op verlening van een vergunning. Zonder een mogelijkheid om te kunnen
verwijzen naar beleidsregels, dient het besluit evenwel zelf een deugdelijke
motivering te bevatten. Dit is echter niet meer of anders dan het generieke
motiveringsbeginsel ingevolge artikel 3:46 van de Awb vereist. Ten slotte
zij hierover opgemerkt dat onder de werking van de oude Wet op de Ruimtelijke
Ordening in de jurisprudentie geen hoge eisen werden gesteld aan de motivering
van een besluit tot weigering van een planologische vrijstelling. Er bestaat
geen aanleiding om te veronderstellen dat dit onder de nieuwe Wro en straks
onder de Wabo anders zal zijn. Het bevoegd gezag behoudt onverminderd een
grote mate van beleidsvrijheid bij de vraag of kan worden afgeweken van het
bestemmingsplan of de beheersverordening. Een rechter dient bij een dergelijke
ruime beleidsvrijheid een beslissing terughoudend te toetsen. Dat wil zeggen
dat de rechterlijke toets zich moet beperken tot de vraag of het bevoegd gezag
in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 februari
2009, no. 200803462/1, LJN: BH2516). In het verlengde hiervan kan bijvoorbeeld
gewezen worden op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State van 19 november 2008, no. 200801137/1, LJN: BG4695, waarin
de motivering bestaande uit het weergeven van het feit dat het college van
burgemeester en wethouders nog geen standpunt heeft bepaald over de wenselijkheid
en aanvaardbaarheid van het project, aanvaardbaar is geacht om medewerking
aan een bouwplan te weigeren. Ook kan verwezen worden naar de uitspraak 4 maart
2009, no. 200804683/1, LJN: BH4622, waarin de Afdeling accepteert dat het
weigeren van medewerking wordt gebaseerd op de motivering dat het college
geen aanleiding ziet om voor het betreffende bouwplan van het recentelijk
vastgestelde bestemmingsplan af te wijken.
 
 Tijdens eerdergenoemde bijeenkomst inzake de Wabo is ook de indruk ontstaan
dat tengevolge van vergunningsvrije bouwmogelijkheden, in strijd met het bestemmingsplan,
een bebouwingsdichtheid kan ontstaan van meer dan 50% van het bij een
hoofdgebouw behorend achtererfgebied.
 
 Kennelijk is verondersteld dat de mogelijkheid om een vergunningvrij bijgebouw
op te richten van 30 m2, te allen tijde bij de bebouwingsmogelijkheden
van een bestemmingsplan kan worden opgeteld, zelfs als dit leidt tot een hogere
bebouwingsdichtheid dan 50%. Deze veronderstelling is onjuist. In de
nieuwe regeling voor vergunningvrij bouwen zoals die opgenomen wordt in het
Bor, zal aan de norm van een bebouwingspercentage van 50% onverminderd
worden vastgehouden. Uitsluitend indien het bestemmingsplan of de beheersverordening
een hoger bebouwingspercentage toelaat, kan die bouwmogelijkheid zonder omgevingsvergunning
plaatsvinden.
 
 Ten slotte is erop gewezen dat tijdens eerdergenoemde Wabo-bijeenkomst
is gesteld dat initiatiefnemers van bouwwerken op achtererven (lager dan 5
meter) nooit meer een bouwvergunning zullen aanvragen: een planologische toestemming
is genoeg. Wie zijn achtertuin vergunningvrij wil volbouwen leest welke ruimte
het bestemmingsplan hem biedt, en als dat niet voldoende is, dan vraagt hij
extra planologische ruimte aan die hem in principe verleend móet worden.
Is het planologisch geregeld, dan is een bouwvergunning vervolgens niet meer
nodig. De leden van de fractie van de PvdA willen graag gerustgesteld worden
dat deze uitleg niet houdbaar is.
 In antwoord hierop kan ik aangeven dat toepassing van artikel 3 van bijlage
II bij het Bor er inderdaad toe zal leiden dat degene die een bouwwerk
wil bouwen dat blijft binnen de in dat artikel genoemde maatvoeringseisen,
geen omgevingsvergunning voor het bouwen nodig heeft. Als het bouwwerk niet
past in het bestemmingsplan, is hiervoor echter wel een omgevingsvergunning
(voor het strijdige planologische bouwen) vereist. Van een verplichting om
in een situatie als in de vraag bedoeld die vergunning te verlenen, is, zoals
ik al eerder heb benadrukt, echter geen sprake.
 10. Monumentenwet en Wabo
 De leden van de fracties van ChristenUnie en SGP verzoeken de regering om te verklaren dat in de uitvoering
van de Wabo niet vooruit gelopen kan worden op het in het kader van de modernisering
van de monumentenzorg (MoMo) geuite voornemen om voor eenvoudige wijzigingen
aan rijksmonumenten de uitgebreide voorbereidingsprocedure te vervangen door
de reguliere voorbereidingsprocedure.
 Zolang op dit punt geen wetswijziging tot stand is gekomen, zal de uitgebreide
voorbereidingsprocedure gelden zoals deze nu in de Wabo is vastgelegd. De
Invoeringswet Wabo brengt hierin geen verandering.
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. M. Cramer