Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet luchtvaart en de Wet op de economische delicten ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2008/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november 2008 (PbEU 2009, L 8) tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap (handel in emissierechten luchtvaart); Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk Nota n.a.v. het (nader, tweede nader, enz.) verslag
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134366
 2008-2009
 
 31 963
 Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet luchtvaart en de Wet op de
economische delicten ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2008/101/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november
2008 (PbEU 2009, L 8) tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook
luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten
binnen de Gemeenschap (handel in emissierechten luchtvaart)
 
 
 
 
 Nr. 
 7
 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
 Ontvangen 27 augustus
2009
 Inhoudsopgave
 1. Algemeen
 2. Hoofdlijnen van het Europese systeem van handel in emissierechten voor
de luchtvaart
 3. De reikwijdte van afdeling 16.2.2 Wm
 4. Het toewijzen en verlenen van emissierechten
 5. Afrekenen via de inleverplicht
 6. Internationale aspecten
 7. Handhaving
 8. Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
 1. Algemeen
 Het verheugt mij dat de leden van de fracties van het CDA, de SP, de VVD
en de ChristenUnie hun belangstelling tonen voor dit wetsvoorstel dat handel
in emissierechten voor de luchtvaart introduceert. Hieronder beantwoord ik
mede namens de Minister van Verkeer en Waterstaat de vragen die door de leden
van de verschillende fracties zijn gesteld.
 
 In antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie merk ik op dat
het kabinet streeft naar zowel een mondiale koolstofmarkt als een mondiale
aanpak voor de emissies van de internationale luchtvaart. Een Europees emissiehandelssysteem
zie ik als een noodzakelijke tussenstap op weg naar een mondiaal systeem.
Het is denkbaar dat een dergelijk wereldwijd systeem onderdeel uitmaakt van
de afspraken die in Kopenhagen worden gemaakt. De inzet van Nederland en van
de Europese Unie (hierna: EU) is om in het Kopenhagenakkoord een mondiale
emissiereductiedoelstelling voor de luchtvaart op te nemen. Onderdeel van
de inzet is dat Partijen zich verplichten tot het opstellen van
maatregelen in het kader van de International Civil Aviation Organisation
(ICAO) ter realisatie van de doelstelling. De maatregelen mogen niet leiden
tot concurrentieverstoringen en carbon leakage.
 Deze leden vragen in hoeverre een dergelijk mondiaal systeem realistisch
is. Hierover kan het volgende worden opgemerkt. Een mondiale reductiedoelstelling
voor de luchtvaart roept grote weerstand op bij ontwikkelingslanden, met name
de grote landen die zich op dit moment verzetten tegen internationale verplichtingen,
afgelegen gebieden en de landen die afhankelijk zijn van internationaal toerisme.
Ook binnen de groep van ontwikkelde landen is er geen overeenstemming over
de wijze waarop emissies van de internationale luchtvaart het beste op mondiaal
niveau kunnen worden aangepakt. Het zal dus een grote opgave zijn om de EU-inzet
te realiseren. Positief is dat de EU niet langer geïsoleerd staat in
haar ambities. Met name Australië en Noorwegen brengen actief voorstellen
naar voren. Daarnaast steunen sommige ontwikkelingslanden reductiedoelstellingen
voor de luchtvaart, vooral in combinatie met financiering voor adaptatie (het
zoveel mogelijk beperken van de gevolgen van klimaatverandering).
 
 De leden van de VVD-fractie vragen zich af of de regering voornemens is
een kop op de Europese regels te zetten. Richtlijn nr. 2008/101/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november 2008
tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten
op te nemen in de regeling voor handel in broeikasgasemissierechten binnen
de Gemeenschap (hierna: richtlijn 2008/101) is
in het wetsvoorstel zo «plat» mogelijk geïmplementeerd. Er
is dus geen sprake van een nationale kop. Wel bevat richtlijn 2008/101 een
beperkt aantal onderdelen waar bij de implementatie een beleidsinhoudelijke
keuze gemaakt moest worden. Deze beleidsruimte is aangegeven in de transponeringstabel
in paragraaf 18 van de memorie van toelichting (zie derde en vierde kolom). Het gaat daarbij onder meer om de toetsing van aanvragen
om emissierechten, de ambtshalve vaststelling van emissies en de invulling
van het handhavingsinstrumentarium.
 
 De leden van de VVD-fractie vragen zich verder af hoe andere lidstaten
richtlijn 2008/101 zullen implementeren. Precieze, per lidstaat uitgesplitste
informatie is hierover niet eenvoudig te achterhalen. Wel kan in algemene
zin het volgende worden opgemerkt. Het is van groot belang dat lidstaten zoveel
mogelijk dezelfde keuzes maken bij de implementatie van de richtlijn. Voor
de implementatie wordt dan ook binnen de EU nauw samengewerkt met andere landen.
Dit heeft geleid tot uitgebreid overleg met de Europese Commissie (hierna:
Commissie) en andere lidstaten in de Europese Task Force Aviation, waarin
de Commissie en lidstaten op vrijwillige basis afspraken maken over de geharmoniseerde
uitvoering van deze richtlijn. Omdat de uitkomsten niet bindend zijn, kan
harmonisatie niet gegarandeerd worden. Alhoewel deelname aan deze task force
vrijwillig is, zijn veel landen er sterk bij betrokken.
 
 De leden van de VVD-fractie vragen hoe richtlijn 2008/101 zal gaan werken
voor luchtvaartmaatschappijen van andere continenten. De richtlijn werkt voor
deze luchtvaartmaatschappijen in beginsel niet anders dan voor luchtvaartmaatschappijen
uit de EU. Wel worden luchtvaartmaatschappijen van andere continenten op andere
wijze aan een lidstaat gekoppeld (en aldus onder de werking van de richtlijn
gebracht) dan de meeste luchtvaartmaatschappijen die zijn gevestigd in de
EU. De Commissie publiceert jaarlijks een lijst van vliegtuigexploitanten
en hun administrerende lidstaat. Elke luchtvaartmaatschappij wordt door middel
van deze lijst ondergebracht bij een administrerende lidstaat. Deze lidstaat
is dan het bevoegd gezag voor deze luchtvaartmaatschappij. Voor vliegtuigexploitanten uit derde landen (en Europese vliegtuigexploitanten zonder
exploitatievergunning) is de administrerende lidstaat die lidstaat waaraan
het grootste deel van de geschatte luchtvaartemissies van door die exploitant
in het referentiejaar uitgevoerde vluchten kan worden toegeschreven. Het referentiejaar
hiervoor is 2006 of het eerste kalenderjaar van de exploitatie. Luchtvaartmaatschappijen
uit de EU die beschikken over een exploitatievergunning worden gekoppeld aan
de lidstaat die hen deze vergunning heeft verleend. Voor alle luchtvaartmaatschappijen
die onder de werking van de richtlijn vallen, gelden vervolgens echter dezelfde
verplichtingen.
 
 De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe het voorstel de concurrentiepositie
van Schiphol beïnvloedt ten opzichte van bijvoorbeeld het vliegveld in
het Zwitserse Zürich. Bij het ontwerpen van de regelgeving heeft de Commissie
getracht concurrentieverstoringen tussen luchtvaartmaatschappijen zo veel
mogelijk te voorkomen. Deelname hangt daarom niet af van het land van herkomst
van een maatschappij, maar uitsluitend van de route waarop gevlogen wordt.
Dit heeft tot gevolg dat de concurrentieverstoringen tussen EU-luchthavens
beperkt zijn. Bij Europese luchthavens die niet onder het systeem vallen omdat
het land geen lid is van de EU, kunnen zich wel in beperkte mate concurrentieverstoringen
voordoen. Uit onderzoek is gebleken dat Europese luchtvaartmaatschappijen
niet alle kosten kunnen doorberekenen.
 Passagiers met een bestemming buiten de EU kunnen ervoor kiezen vanaf
dan wel via bijvoorbeeld het Zwitserse Zürich te vliegen. Luchtvaartmaatschappijen
zouden ervoor kunnen kiezen een hub in Zwitserland te ontwikkelen. Vluchten
vanaf Schiphol naar een bestemming buiten Europa maken deel uit van het Europese
systeem van emissiehandel (hierna ook wel: EU-ETS), terwijl vluchten vanaf
Zürich met een bestemming buiten Europa geen deel uitmaken van het EU-ETS.
Door via Zürich te vliegen worden de kosten van het EU-ETS voor het tweede
deel van de vlucht vermeden.
 Hierbij zullen passagiers (en ook luchtvaartmaatschappijen) een afweging
moeten maken tussen de uitgespaarde kosten in verband met emissierechten en
de extra kosten die gepaard gaan met deze uitwijkmogelijkheid, in de vorm
van bijvoorbeeld tijdverlies (door het maken van een tussenstop) en de eventuele
kosten om over de grond naar Zürich te reizen. Dit uitwijkgedrag kan
gevolgen hebben voor de concurrentiepositie van Schiphol. Het is lastig te
voorspellen of het ook daadwerkelijk zal gebeuren. Zürich is al een volledig
draaiende hub (weliswaar met een kleine hub carrier, maar een die deel uitmaakt
van een grote alliantie) waar de capaciteit uit te breiden is. In dat opzicht
vormen de luchtvaartmaatschappijen in het Midden-Oosten (Dubai, Qatar), die
een gunstige ligging hebben tussen de continenten, ook een risico omdat zij
volwaardige hubs zijn. Verandering van hub door een luchtvaartmaatschappij
is echter niet zo eenvoudig gemaakt (dit heeft te maken met de kosten voor
het opzetten van een nieuw netwerk vanaf een andere luchthaven, het verkrijgen
van verkeersrechten en de omvang van de thuismarkt). Om al dergelijke risico’s
uit te bannen is het van het grootste belang dat de EU en Nederland zich inzetten
om niet alleen alle ECAC -landen mee te laten
doen met het EU-ETS, maar ook om (via Kopenhagen) in te zetten op invoering
van een mondiaal emissiehandelssysteem in de luchtvaart om daarmee het level
playing field te garanderen en «vluchtgedrag» te voorkomen. Daar
zal Nederland zich dan ook sterk voor maken.
 
 De leden van de VVD-fractie vragen zich tevens af of dit, gezien de huidige
crisis, wel het juiste moment is om op korte termijn deze regelgeving in te
voeren. Op grond van het Europese recht is Nederland verplicht een EG-richtlijn
binnen de implementatietermijn om te zetten in nationaal recht. Richtlijn
2008/101 dient uiterlijk 2 februari 2010 te zijn geïmplementeerd. Dit betekent dat Nederland niet unilateraal kan bepalen of en
zo ja, wanneer de regelgeving wordt ingevoerd. Daarnaast is het zo dat hoewel
het voornemen bestaat de implementatieregelgeving op korte termijn in te voeren,
de gevolgen pas vanaf 1 januari 2012 merkbaar zullen zijn. Vanaf
die datum gaat het EU-ETS in volle omvang werken voor de luchtvaart; de jaren
2010 en 2011 betreffen oefenjaren (zie paragraaf 2.5 van de memorie van
toelichting). Verwezen wordt tevens naar het antwoord op een vraag van de
leden van de ChristenUnie-fractie over de huidige economische recessie in
paragraaf 4 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
 2. Hoofdlijnen van het Europese systeem van handel
in emissierechten voor de luchtvaart
 De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een nadere onderbouwing
van de keuze voor het werken met achtjaarsperiodes. De keuze voor een periode
van acht jaar vanaf 2013 is gemaakt bij de algemene herziening van het
systeem van emissiehandel in 2008 voor alle sectoren die onder emissiehandel
vallen. Hiervoor heeft Nederland gepleit in de fase van de ontwikkeling van
het richtlijnvoorstel voor herziening (review) van de ETS-richtlijn. Voor de industrie- en energiesectoren werd in de oorspronkelijke
richtlijn, richtlijn 2003/87, voorzien in periodes
van vijf jaar. Achtjaarsperiodes bieden echter een perspectief op lange termijn
en een grotere voorspelbaarheid, die nodig zijn voor langetermijninvesteringen
in efficiënte reducties. Deze leden vragen zich tevens af of de emissierechten
over deze periodes kunnen worden gespreid. Dit is inderdaad het geval. Broeikasgasemissierechten
zijn niet gebonden aan een bepaald jaar binnen een periode. Emissierechten die bijvoorbeeld in het eerste jaar van een periode
zijn verleend of aangekocht, kunnen in het laatste jaar van die periode worden
ingeleverd. Er is dus inderdaad geen sprake van een plafond per jaar.
 3. De reikwijdte van afdeling 16.2.2 Wm
 De leden van de CDA-fractie willen graag weten of AirFrance-KLM in Nederland
of in Frankrijk of in beide landen worden geadministreerd en of dit nog voor-
of nadelen heeft, bijvoorbeeld bij de verdeling van de emissierechten. KLM
en AirFrance worden beschouwd als twee afzonderlijke vliegtuigexploitanten.
Beide maatschappijen hebben in eigen land een eigen exploitatievergunning
hetgeen het criterium is voor de aanwijzing van de administrerende lidstaat.
KLM wordt dus in Nederland geadministreerd en AirFrance in Frankrijk. Voor
de verdeling van rechten is het niet relevant in welke lidstaat een maatschappij
wordt geadministreerd. Het aantal te verdelen rechten is op Europees niveau
vastgesteld en wordt niet apart naar landen toegerekend. De beschikbare rechten
worden over de maatschappijen verdeeld op basis van een benchmark die op Europees
niveau wordt vastgesteld.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of de definitieve communautaire lijst
van vliegtuigexploitanten inmiddels bekend is en of deze bij het wetsvoorstel
kan worden gevoegd. Volgens de richtlijn publiceert de Commissie voor 1 februari
2009 de initiële lijst van vliegtuigexploitanten. De voorlopige lijst
is door de Commissie gepubliceerd op 11 februari 2009. De verwachting
is dat de definitieve lijst op 22 augustus 2009 wordt gepubliceerd. De
lijst is wel al voorgepubliceerd en te vinden op de website van de Commissie. De definitieve lijst wordt niet bij het wetsvoorstel
gevoegd. In artikel 16.39a, derde lid, van het wetsvoorstel, waarin de reikwijdte
wordt geregeld, wordt verwezen naar de meest actuele uitgave van de door de
Commissie uitgegeven lijst. Deze verwijzing biedt voldoende duidelijkheid
en is uit het oogpunt van wetgevingstechniek de beste constructie.
Ter informatie van deze leden is de definitieve lijst voor Nederland zoals
voorgepubliceerd wel opgenomen als bijlage bij deze nota naar aanleiding van
het verslag.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of de lijst is samengesteld met het
doel te voorkomen dat exploitanten zich in meer dan één lidstaat
kunnen administreren. De Commissie publiceert jaarlijks een lijst van vliegtuigexploitanten
en hun administrerende lidstaat. De richtlijn voorziet erin dat steeds slechts één
lidstaat bevoegd gezag is voor een bepaalde vliegtuigexploitant. Hiervoor
is gekozen om de lasten voor vliegtuigexploitanten te beperken (zie overweging
26 van de richtlijn). Ook schept de lijst duidelijkheid voor zowel de exploitant
als de lidstaten.
 Voor het antwoord op de vraag van deze leden hoe vliegtuigexploitanten
uit derde landen worden geadministreerd verwijs ik naar het antwoord op een
soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie in paragraaf 1.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen waarom sommige exploitanten worden
uitgesloten van emissiehandel. Deze leden doelen waarschijnlijk op exploitanten
die met commerciële luchtvervoersondernemingen gedurende drie opeenvolgende
periodes van vier maanden minder dan 243 vluchten per periode uitvoeren, of vluchten met een totale emissie van minder dan 10 000
ton per jaar uitvoeren. Dit is in overeenstemming
met het beginsel van betere regelgeving. Teneinde onevenredige bestuurlijke
lasten te voorkomen, zijn deze exploitanten uitgezonderd van de richtlijn
(zie overweging 18 van richtlijn 2008/101). Dit zal ten goede komen aan luchtvaartmaatschappijen
die in het kader van de Gemeenschapsregeling zeer weinig vluchten uitvoeren
(niet vaak de EU aandoen), waaronder luchtvaartmaatschappijen van ontwikkelingslanden.
 
 Deze leden vragen zich tevens af waarom richtlijn 2008/101 bepaalde categorieën
vluchten uitsluit. In bijlage I bij richtlijn 2003/87 zoals die wordt gewijzigd
door richtlijn 2008/101, zijn bepaalde categorieën vluchten uitgesloten
om de complexiteit en de bestuurlijke kosten van het systeem te verminderen.
Deze categorieën vluchten hebben in absolute omvang relatief weinig emissies;
de emissiereductie staat niet in verhouding tot de bestuurlijke lasten om
deze vluchten toch in het systeem te houden. Deze redenering geldt voor militaire
toestellen (onderdeel b) en staatsvluchten (onderdeel a), vluchten die worden
uitgevoerd volgens zichtvliegvoorschriften (onderdeel d), vluchten die eindigen
op het luchtvaartterrein van waar het luchtvaartuig is opgestegen en tijdens
welke geen tussenlanding is gemaakt (onderdeel e), vluchten in verband met
opsporing en redding (onderdeel c), lesvluchten (onderdeel f) en vluchten
met als doel wetenschappelijk onderzoek (onderdeel g).
 In bijlage I (onderdeel h) is tevens een gewichtsgrens van 5700 kg opgenomen
die alleen de allerkleinste operators uitsluit van deelname aan het EU-ETS.
Met het uitsluiten van deze operators wordt een verwaarloosbare hoeveelheid
emissies niet in het systeem opgenomen. Deze drempel werd gezien als de juiste
balans tussen bestuurlijke lasten en reductie van emissies. Deze drempel is
overigens één van de standaardcriteria van ICAO.
 
 Ook vluchten in het kader van de openbaredienstverplichtingen (op routes
binnen de ultraperifere gebieden of op routes waar de aangeboden capaciteit
30 000 zitplaatsen per jaar niet overschrijdt) zijn uitgesloten van het
EU-ETS (bijlage I, onderdeel i). De reden hiervoor is dat er rekening gehouden
moet worden met landen die niet beschikken over adequate en vergelijkbare
alternatieve vervoerswijzen – en die derhalve in hoge mate afhankelijk
zijn van luchtvervoer – en waar de toerismesector een grote bijdrage
levert aan het bruto binnenlands product, en die dus structureel afhankelijk
zijn van de luchtvaart. 
 
 De leden van de CDA-fractie vragen zich verder af of dergelijke uitzonderingen
geen ongewenst gedrag uitlokken. Is het bijvoorbeeld denkbaar dat luchtvaartexploitanten
splitsingsconstructies realiseren die ertoe leiden dat men onder bepaalde
drempels blijft? In antwoord op deze vraag kan het volgende worden opgemerkt.
In theorie is het mogelijk dat exploitanten zich splitsen in meerdere bedrijven
waarbij de afgesplitste bedrijven onder de emissiedrempel van 10 000
ton per jaar of onder de drempel van 243 vluchten per drie aaneengesloten
periodes van vier maanden blijven. Afgesplitste bedrijven moeten dan echter
onder andere een aparte exploitatievergunning aanvragen, een apart Air Operator
Certificate (AOC) verkrijgen en hun vluchten gaan uitvoeren onder een andere
ICAO-designator. Bovendien ligt het tevens uit oogpunt van naamsbekendheid
niet voor de hand om een maatschappij op te splitsen. Om geheel onder de grens
te blijven, zou een commerciële luchtvaartmaatschappij van gemiddelde
grootte zich moeten opsplitsen in meer dan 50 ondernemingen. Gelet op de administratieve
lasten die dit met zich meebrengt in relatie tot de voordelen van het vallen
buiten het EU-ETS, is het niet aannemelijk dat dit zal voorkomen. Dit geldt
eveneens voor een kleine maatschappij die net boven de drempel komt. Ook hiervoor
geldt dat het bereiken van een situatie met meerdere exploitatievergunningen
en AOC’s tot relatief hoge administratieve lasten leidt.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of in percentages kan worden uitgedrukt
welk deel van de luchtvaart via deze uitzonderingen buiten emissiehandel blijft.
Het exacte percentage is niet bekend. Tijdens de onderhandelingen over de
uitzonderingen zijn wel schattingen gemaakt, maar hierbij zijn toen andere
uitzonderingsdrempels gehanteerd. Alle uitzonderingen tezamen (die elkaar
overigens deels overlappen) omvatten vermoedelijk slechts een paar procent
van de totale hoeveelheid emissies.
 
 Deze leden vragen verder of bij het bepalen van de tonkilometergegevens
en de jaarlijkse emissies ook rekening wordt gehouden met de vervuiling die
gepaard gaat met opstijgen en landen, zodat exploitanten die relatief veel
korte vluchten uitvoeren anders worden aangeslagen dan exploitanten die vooral
lange vluchten verzorgen. In antwoord op deze vraag merk ik het volgende op.
Bij het bepalen van tonkilometergegevens wordt alleen gekeken naar de afstand
die gevlogen wordt en het gewicht aan lading dat vervoerd wordt. De emissies
en de vervuiling spelen geen rol bij het berekenen van tonkilometers en bij
het verkrijgen van rechten. Jaarlijks wordt vervolgens van elke maatschappij
de emissie bepaald op basis van het werkelijke brandstofgebruik, dit is dus
inclusief de emissies als gevolg van opstijgen en landen. Een maatschappij
die bijvoorbeeld door het uitvoeren van korte vluchten meer emissies veroorzaakt,
zal dus relatief meer emissierechten moeten inleveren. Overigens krijgt een
maatschappij die gebruik maakt van minder zuinige vliegtuigen een gelijk aantal
rechten als een maatschappij die gebruik maakt van zuinige vliegtuigen, mits
hetzelfde aantal tonkilometers wordt gevlogen. Minder zuinige vliegtuigen
veroorzaken echter meer emissies; hiervoor moeten dus wel relatief meer emissierechten
worden ingeleverd.
 
 De leden van de SP-fractie vragen waarom de militaire luchtvaart is uitgezonderd
van het EU-ETS. Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar het antwoord
op een soortgelijke vraag van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 3
waarin is aangegeven dat de emissiereductie niet opweegt tegen de bestuurlijke
lasten. Deze lasten hebben voor militaire vluchten te maken met het feit dat
militaire vluchten niet door Eurocontrol worden geregistreerd. Het is dan
ook zeer lastig voor een autoriteit om deze te administreren. Voorts is emissiehandel
een marktconform, economisch instrument. Militaire vluchten, anders dan civiele
vluchten, worden niet uitgevoerd in een marktconforme omgeving. Ze zijn daardoor
minder gevoelig voor het prijsmechanisme. Bij civiele vluchten
heeft een prijsverhoging al zeer snel een verlaging van de vraag naar vluchten
tot gevolg. De noodzaak tot het maken van militaire vluchten ligt allereerst
in het bereiken van de vereiste mate van geoefendheid van de piloten. In het
geval van operaties ligt de noodzaak van vliegen bij het bereiken van het
doel van de operaties. Dit is niet in de eerste plaats een economische afweging.
Het ligt dan ook niet voor de hand dit te willen sturen met een marktconform
en economisch instrument als emissiehandel.
 
 De leden van SP-fractie willen tevens weten op welke wijze het Ministerie
van Defensie bijdraagt aan het reduceren van CO2-emissies door
het luchtverkeer. Dit gebeurt op vier manieren:
 1) Conform rijksbeleid mogen dienstreizen onder 500 km niet met het vliegtuig
worden gemaakt.
 2) CO2-uitstoot van dienstreizen per vliegtuig wordt gecompenseerd
middels het «Trees for Travel»-project.
 3) Militair luchttransport wordt door NAVO- en EU-landen centraal gecoördineerd
door het Movement Coordination Center Europe. Dit valt onder het Strategic
Airlift Command. Dit is een samenwerkingsproject van twaalf landen dat de
inzet van (schaarse) militaire luchtvrachtcapaciteit zo efficiënt mogelijk
moet maken. Dit voorkomt lege of half lege vluchten. Het vermindert zodoende
het aantal benodigde vluchten en zo ook emissies. Nederland doet hierin mee.
 4) Bij opleiding en training van piloten wordt maximaal gebruik gemaakt
van simulatoren. Dit is veiliger, goedkoper en scheelt ook emissies van CO2.
 
 De leden van de SP-fractie vragen zich verder af waarom er gekozen is
voor het uitzonderen van regeringsvluchten. Voor de duidelijkheid merk ik
om te beginnen op dat regeringsvluchten alleen zijn uitgezonderd als het vluchten
betreft die worden uitgevoerd voor het vervoer op een officiële dienstreis
van een regerend vorst en zijn directe familie, staatshoofden, regeringsleiders
en ministers van de regering van een ander land dan een
lidstaat. Regeringsvluchten die worden uitgevoerd voor het vervoer
van bovengenoemde leiders van een lidstaat van de EU zijn dus niet uitgesloten van het systeem. Hiertoe is bij de totstandkoming
van de richtlijn besloten omdat men meende dat juist de regeringen een voorbeeld
moeten geven bij de internationale aanpak van klimaatverandering. Hiermee
blijft de door deze leden bedoelde voorbeeldfunctie bij EU-regeringsvluchten
intact, maar wordt wel rekening gehouden met regeringsvluchten ten behoeve
van niet-EU-landen. Voor de vraag waarom bepaalde regeringsvluchten zijn uitgezonderd
van het EU-ETS verwijs ik naar het antwoord op een soortgelijke vraag van
de leden van de CDA-fractie in paragraaf 3. Overigens wordt deze uitzondering
ook in ICAO-verband gehanteerd.
 
 De leden van de SP-fractie vragen waarom vluchten die onder de zichtvliegvoorschriften
(Visual Flight Rules; VFR) vallen, zijn uitgezonderd, welke vluchten dit betreft
en om hoeveel vluchten het precies gaat. Een VFR-vlucht is een vlucht die
wordt uitgevoerd volgens de voorschriften voor vluchten met zicht. Hier tegenover
staan de IFR-vluchten. Deze worden uitgevoerd volgens de voorschriften voor
vluchten op basis van instrumenten (Instrument Flight Rules). Commerciële
vluchten zijn bijna allemaal IFR-vluchten. VFR-vluchten kunnen recreatief,
commercieel of publiek van aard zijn. Emissies van deze laatste categorie
vluchten zijn zeer beperkt. Bovendien heeft Eurocontrol geen data van deze
vluchten zodat het lastig is om de emissiegegevens van dit soort vluchten
te controleren. Dit zou tot een te grote bestuurlijke last leiden. Er zijn
geen percentages bekend van het aantal vluchten of de omvang van de emissies
die door deze uitzondering niet onder het EU-ETS vallen. Aangenomen
wordt dat alle uitzonderingen tezamen een paar procent van de totale luchtvaartemissies
betreffen.
 
 De leden van de SP-fractie vragen waarom kleinere luchtvaartuigen (tot
5700 kg) zijn vrijgesteld. Verwezen wordt naar het hiervoor opgenomen antwoord
op een vraag van de leden van de CDA-fractie. Aanvullend vragen de leden van
de SP-fractie of deze uitzondering niet juist meer vliegbewegingen op korte
afstand oplevert die juist uitstekend met het openbaar vervoer kunnen worden
bereisd. Hierover merk ik het volgende op. Toestellen onder de 5700 kg zijn
veelal toestellen voor recreatief verkeer (general aviation) en (een klein
deel van de) zakentoestellen. Het vliegen met deze toestellen voor recreatief
gebruik is niet vervangbaar door reizen met het openbaar vervoer. Het vliegen
met een zakenjet onder de 5700 kg is veel duurder dan reizen met het openbaar
vervoer op deze afstanden. Het is dan ook niet aannemelijk dat het vliegen
met deze toestellen zal toenemen ten nadele van het reizen van dezelfde afstand
met het openbaar vervoer.
 
 De leden van de SP-fractie vragen of de introductie van het EU-ETS voor
de luchtvaart er voldoende voor zorgt dat er recht wordt gedaan aan het gelijkheidsbeginsel
ten aanzien van belastingen en accijnzen bij andere vormen van vervoer.
 Het primaire doel van het EU-ETS voor de luchtvaart is om een plafond
te stellen aan de CO2-emissies van de luchtvaart. Het EU-ETS is
bovendien geen fiscale heffing zoals belastingen en accijnzen dat wel zijn.
Het onderbrengen van de luchtvaart onder het EU-ETS leidt er dus niet toe
dat op het vlak van belastingen en accijnzen een gelijke behandeling van alle
vervoermodaliteiten plaatsvindt.
 De kosten voor de luchtvaartmaatschappijen van de veiling van emissierechten
en het eventuele bijkopen van rechten op de markt zijn afhankelijk van een
aantal factoren. Deze zijn uiteengezet in de brief van de staatssecretaris
van Financiën van 24 december 2008 over de stand van zaken bij de
invoering van een Europees emissiehandelssysteem voor de luchtvaart.
 Een vergelijking met andere sectoren levert bovendien verschillende beelden
op: wegverkeer betaalt naast brandstofaccijns belastingen zoals belasting
voor personenauto’s en motorrijwielen (BPM), motorrijtuigenbelasting
en belasting zware motorrijtuigen (Eurovignet), terwijl de motorbrandstof
voor zeescheepvaart buiten de heffing van accijns valt en de zeescheepvaart
tot dusver evenmin wordt betrokken in enige verplichting op het gebied van
CO2-emissies. De CO2-emissie van elektrisch spoorvervoer
valt via de elektriciteitsproductie onder het EU-ETS.
 Deze leden vragen daarnaast om de actuele accijnstarieven van motorbrandstoffen.
Deze zijn opgenomen in onderstaande tabel.
 Accijns 
 
 
 
 
 
 
 Benzine (ongelood)
 € 700,68 per 1000 liter 
 
 
 Diesel (zwavelvrij)
 € 413,22 per 1000
liter 
 
 
 LPG
 € 126,07 per 1000 kilogram 
 
 
 CNG
 € 0,0310 per kubieke meter 
 
 
 Rode Diesel
 € 77,86 per 1000 liter 
 
 
 Kerosine (internationale luchtvaart)
 Vrijgesteld 
 
 
 Kerosine (binnenlandse vluchten)
 € 216,34
per 1000 liter
 
 
 
 
 De accijnstarieven als zodanig hebben vrijwel geen directe relatie met
de CO2- en luchtverontreinigende emissie van de voertuigen waarin
ze worden ingezet. De hoogte van het accijnstarief moet verder in het perspectief
worden gezien van de algehele belastingdruk. Voor LPG- en dieselpersonenauto’s
staat tegenover het lagere accijnstarief voor de gebruikte motorbrandstof
immers een hoger tarief in de BPM en de motorrijtuigenbelasting.
Dieselauto’s mogen geen rode diesel gebruiken. Naast de accijns wordt
van rode diesel ook energiebelasting geheven (€ 170,43 per 1000
liter).
 Om de milieubelasting (lees: CO2-emissies) van de verschillende
brandstoffen tot uitdrukking te brengen in de belasting op de brandstof, bereidt
de Commissie op dit moment een voorstel voor een herziening van de Richtlijn
Energiebelastingen voor.
 4. Het toewijzen en verlenen van emissierechten
 De leden van de CDA-fractie willen weten of het bij het besluit eind 2009
over de aanwending van de veilingopbrengsten gaat om veilingopbrengsten als
gevolg van emissiehandel in de luchtvaart of meer in het algemeen. Het gaat
hier om de veilingopbrengsten in het algemeen.
 
 De leden van de CDA-fractie willen tevens weten wat de verwachte opbrengsten
zijn voor de luchtvaart en hoe andere lidstaten hiermee omgaan. Voor alle
lidstaten geldt dat het aantal in een periode te veilen rechten evenredig
is met het aandeel van de betreffende lidstaat in de totale hoeveelheid aan
de luchtvaart toegewezen emissies op grond van het referentiejaar voorafgaand
aan een periode (dit is voor de eerste en tweede periode 2010). Met betrekking
tot de exacte vormgeving van de veiling zal nog een veilingverordening worden
vastgesteld. Over de opbrengsten van de veiling is nog niet veel te zeggen,
aangezien deze ook afhangen van de schaarste in de markt, ofwel de prijs die
tot stand zal komen. Over de besteding van de opbrengsten van de veilingen
van emissierechten in de verschillende lidstaten is ook nog weinig bekend.
 
 De leden van de CDA-fractie constateren dat er in relatie tot de herziene
richtlijn voor de vaste installaties eind 2009 duidelijkheid zal ontstaan
over de sectoren die onderhevig zijn aan koolstofdioxidelekkage (carbon leakage).
Zij vragen naar de stand van zaken op dit gebied en naar het percentage te
veilen rechten voor deze sectoren. De Commissie heeft een conceptlijst opgesteld
met sectoren of subsectoren die mogelijk onderhevig zijn aan koolstofdioxidelekkage.
Deze lijst zal later dit jaar worden vastgesteld. Bedrijven die op deze lijst
staan maken onderdeel uit van (sub)sectoren die voldoen aan de criteria van
carbon leakage en krijgen op basis van strenge EU-brede benchmarks, gebaseerd
op de 10% meest efficiënte bedrijven, gratis rechten toegewezen.
De situatie zal uiterlijk eind 2010 herzien worden, in het licht van de uitkomst
van de internationale onderhandelingen in Kopenhagen. Er zijn geen aanwijzingen
dat de planning, om uiterlijk eind 2009 te identificeren welke (sub-)sectoren
onderhevig zijn aan carbon leakage, niet zal worden gehaald.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen vervolgens hoe met de gevolgen van
deze keuzes rekening is gehouden in het voorliggende wetsvoorstel. Voor de
luchtvaartsector is tijdens de onderhandelingen over het klimaat- en energiepakket
uiteindelijk besloten vast te houden aan de eisen zoals vastgelegd in de richtlijn
over luchtvaartemissiehandel, richtlijn 2008/101. De discussie over carbon
leakage heeft hierin geen verandering gebracht. Dit betekent dat voor de luchtvaart
in de periode 2013–2020 vastgehouden wordt aan het veilen van 15%
van het aantal luchtvaartemissierechten.
 
 De leden van de CDA-fractie willen weten op basis waarvan er gekozen is
voor een nieuwkomersreserve van 3%. In het oorspronkelijke Commissievoorstel
uit december 2006 was voor de luchtvaartsector geen bijzondere reserve opgenomen.
De Commissie vond dat nieuwkomers hun rechten moesten kopen op de markt of
via een veiling. De meeste lidstaten waren het eens met de Commissie. Ze waren
bang dat nieuwkomers die toch meestal al beschikken over schonere technologieën
bevoordeeld zouden worden of dat er misbruik zou worden gemaakt
van de regeling. De nieuwe lidstaten wilden echter wel graag een nieuwkomersreserve.
De reserve voor nieuwkomers is toch onderdeel van de richtlijn geworden om
ervoor te zorgen dat nieuwe vliegtuigexploitanten tot de markt kunnen toetreden
en ter ondersteuning van vliegtuigexploitanten die hun aantal gerealiseerde
tonkilometers sterk verhogen. De Commissie kon hier uiteindelijk mee leven
omdat er bepaalde waarborgen in het voorstel waren opgenomen die voorkomen
dat nieuwkomers zouden worden bevoordeeld boven bestaande bedrijven (zie paragraaf 6.4.1
van de memorie van toelichting). Het uiteindelijk gekozen percentage (3%)
is de uitkomst van de politieke onderhandelingen tussen lidstaten over dit
onderwerp.
 
 Voor het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom is
gekozen voor perioden van acht jaar verwijs ik naar het antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie in paragraaf 2.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen wat de gevolgen zijn voor de richtlijn
en het voorliggende wetsvoorstel indien in de periode tot 2012 alsnog een
mondiaal emissiehandelssysteem gerealiseerd zou kunnen worden. Om te beginnen
merk ik op dat het niet erg waarschijnlijk is dat op een dergelijke korte
termijn een mondiaal emissiehandelssysteem gerealiseerd zal worden. Mocht
een dergelijk systeem wel tot stand komen, dan bevatten richtlijn 2008/101
(luchtvaart) en richtlijn 2009/29 (ter verbetering van het EU-ETS voor de
derde handelsperiode) bepaalde voorzieningen om hiermee rekening te houden.
 Het meest belangrijk in dit verband is artikel 28 van richtlijn 2009/29.
Hierin is bepaald dat de Commissie binnen drie maanden na ondertekening van
een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering die leidt tot verplichte
verminderingen van broeikasgasemissies met meer dan 20% in 2020 ten
opzichte van 1990, een verslag indient waarin zij een aantal punten evalueert.
De evaluatie kan onder meer de mogelijkheden tot linking van emissiehandelssystemen
betreffen als dat nodig is ter uitvoering van de internationale overeenkomst
inzake klimaatverandering. Naar aanleiding van deze evaluatie kan de Commissie
een voorstel tot wijziging van de richtlijn indienen bij het Europees Parlement
en de Raad. Ook overigens bevat richtlijn 2003/87 enkele bepalingen die rekening
houden met overeenkomsten die worden gesloten met derde landen. Zo bepaalt
artikel 25 bis (zoals ingevoegd door richtlijn 2008/101) dat indien een derde
land maatregelen vaststelt om het klimaateffect van vluchten vanuit dat land
te verminderen, de Commissie na overleg met dat derde land en de EU-lidstaten
bekijkt welke mogelijkheden er zijn om de maatregelen van dat derde land af
te stemmen op het EU-ETS. Indien dit nodig is, kan er bijvoorbeeld voor worden
gekozen om de richtlijn te wijzigen door vluchten vanuit het betreffende land
uit te sluiten of andere wijzigingen in de in bijlage I bij de richtlijn genoemde
luchtvaartactiviteiten aan te brengen. Ook is het mogelijk om verschillende
emissiehandelssystemen aan elkaar te linken door bijvoorbeeld overeenkomsten
te sluiten met derde landen die een emissiehandelssysteem hebben ontwikkeld.
De rechtsbasis voor het ontwikkelen van deze overeenkomsten is te vinden in
de artikelen 25 en 25bis van richtlijn 2003/87. Deze overeenkomsten worden
in dat geval gesloten door de Europese Gemeenschap onder artikel 300 van het
EG-Verdrag. In de nieuwe richtlijn 2009/29 wordt het huidige artikel 25 van
richtlijn 2003/87 vervangen door een nieuw artikel 25. Daarin is bepaald dat
alleen overeenkomsten mogen worden gesloten met betrekking tot de wederzijdse
erkenning van emissierechten als dit een overeenkomst betreft tussen de Europese
Gemeenschap en vergelijkbare, verplichte emissiehandelssystemen met absolute
emissieplafonds. 
 
 De leden van de CDA-fractie vragen waarom een vliegtuigexploitant die
tijdens een periode stopt met vliegen alsnog rechten krijgt voor de gehele
periode. In antwoord op deze vraag merk ik het volgende op. In overweging
20 van de richtlijn is aangegeven dat vliegtuigexploitanten die hun vluchten
staken, emissierechten krijgen tot het einde van de periode waarvoor kosteloze
emissierechten zijn toegewezen (in de bepalingen van de richtlijn is hierover
overigens niet expliciet iets bepaald). Hiermee wordt helderheid gecreëerd
over de gevolgen die het beëindigen van luchtvaartactiviteiten heeft
voor eerder aan de betrokken vliegtuigexploitant toegewezen emissierechten.
Dit zorgt op dit punt voor duidelijkheid in het investeringsklimaat in alle
lidstaten. Bovendien komt met deze aanpak het milieudoel van het systeem niet
in gevaar; het totale plafond wordt niet verhoogd.
 De oorspronkelijke richtlijn voor stationaire bronnen (richtlijn 2003/87)
bevatte geen specifieke regels voor beëindiging van activiteiten. Dit
werd aan de lidstaten overgelaten, met als gevolg dat elke lidstaat hiervoor
een eigen aanpak ontwikkelde. In het kader van de review (richtlijn 2009/29)
is in richtlijn 2003/87 ten aanzien van stationaire bronnen inmiddels opgenomen
dat geen rechten meer mogen worden toegekend aan installaties die hun activiteiten
hebben beëindigd. Hiermee wordt ook voor
deze categorie van emissiehandel binnen de EU een geharmoniseerde aanpak bereikt,
zij het dus inhoudelijk in een andere richting dan bij de luchtvaart is gebeurd.
 Deze leden vragen tevens of het niet meer voor de hand had gelegen bij
stopzetting van luchtvaartactiviteiten deze rechten toe te voegen aan de reserve.
De rechten toevoegen aan de reserve had eveneens een uitkomst van de onderhandelingen
kunnen zijn; het gaat erom dat de beslissing hieromtrent geharmoniseerd is
waardoor duidelijkheid ontstaat in het investeringsklimaat.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of het denkbaar is dat toch nog gekozen
wordt voor een emissiehandelssysteem op Europees niveau en stellen hierbij
dat in de nieuwe richtlijn voor de industrie vanaf 2013 wel voor een
dergelijk systeem wordt gekozen. In feite heeft het systeem voor de luchtvaart
veel overeenkomsten met het nieuwe systeem voor de industrie- en energiesectoren
zoals dat met ingang van 2013 gaat gelden. Beide zijn als een Europees systeem
te beschouwen. Immers, de toewijzing van rechten zal in beide gevallen volgens
Europese regels en in hoofdzaak via besluitvorming door de Commissie geschieden.
Dit in tegenstelling tot de eerste en tweede planperiode voor de industrie-
en energiesectoren, toen de rechten op grond van nationale toewijzingsplannen
van de lidstaten werden verdeeld. Anders dan deze leden kennelijk veronderstellen,
is ook bij de uitvoering van de nieuwe richtlijn voor de industrie vanaf 2013
wel degelijk nog een belangrijke rol weggelegd voor de lidstaten. Ook vanaf 2013
zal voor de industrie- en energiesectoren blijven gelden dat ze een nationaal
bevoegd gezag hebben, dat de bedrijven controleert, waaraan ze hun emissierapportages
moeten overleggen en dat vaststelt of de bedrijven aan hun verplichtingen
(waaronder de inleverplicht) voldoen. Voor de luchtvaart spreekt men van administrerende
lidstaten omdat het om mobiele bronnen gaat die niet vanzelfsprekend toevallen
aan een bepaalde lidstaat. Bovendien moeten de niet-Europese maatschappijen
ook worden meegenomen. Het percentage te veilen rechten voor de luchtvaart
wordt op Europees niveau vastgesteld, maar de rechten worden vervolgens op
nationaal niveau geveild. Voor de luchtvaart en de industrie- en energiesectoren
gaan dezelfde Europese regels gelden voor veilingen. De Commissie ontwikkelt
deze veilingverordening in samenwerking met de lidstaten en met inspraak van
belangengroepen. 
 
 De leden van de CDA-fractie willen weten of de regering van oordeel is
dat de regeling voor nieuwe toetreders en snelle groeiers voldoende ruimte
biedt. De richtlijn kent een emissierechtenreserve van 3% om toetreding
van nieuwkomers en snelle groeiers tot de markt mogelijk te kunnen maken.
Deze uitkomst is een politiek compromis tussen voor- en tegenstanders van
een nieuwkomersreserve. Nieuwe lidstaten wilden voorkomen dat er een toetredingsbarrière
zou zijn voor nieuwkomers en waren voor een reserve, andere lidstaten waren
tegen, uit vrees voor misbruik van de regeling of bevoordeling van nieuwkomers.
Het is niet uitgesloten dat de restricties waaronder een beroep op de reserve
kan worden gedaan in combinatie met de omvang van de reserve belemmerend werken
voor nieuwe toetreders en snelle groeiers en een negatieve invloed hebben
op het gelijke speelveld. In hoeverre dit effect zich daadwerkelijk voordoet,
is afhankelijk van de kosten van de rechten, het aandeel van de CO2-kosten
in de omzet en de winstmarge op de tickets van de toetreders. Zoals ook in
de memorie van toelichting is aangegeven (paragraaf 6.4.1), is over deze
mogelijke effecten geen nadere informatie beschikbaar.
 
 De leden van de SP-fractie vinden de 82% gratis uitgifte van rechten
extreem hoog en vragen zich af waarom niet voor een groter percentage te veilen
rechten is gekozen. Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie bevatte
een te veilen percentage rechten van 3%. Dit percentage was gebaseerd
op het gemiddelde van de toenmalige nationale toewijzingsplannen voor de periode
2008–2012. Nederland is in de onderhandelingen over de luchtvaartrichtlijn
sterke voorstander geweest van een hoger percentage te veilen rechten dan
3%. Dit omdat veilen de beste methode is om rechten te verdelen, dit
recht doet aan het principe de vervuiler betaalt
en omdat het windfall profits zal voorkomen. Overigens is uit onderzoek door
CE Delft gebleken dat een hoger veilingpercentage niet tot extra CO2-reductie leidt. Het Voorzitterschap heeft uiteindelijk het voorstel
gedaan om 10% te veilen. Er bestond grote verdeeldheid over deze kwestie.
Het Europees Parlement wilde ook een hoger percentage te veilen rechten. De
uiteindelijke 15% is het resultaat van een compromis voor 2012. Het
percentage voor de periode 2013–2020 werd overgelaten aan de algemene
herziening van het systeem van emissiehandel voor die periode. In de overwegingen
bij het voorstel voor de review-richtlijn stelde de Commissie dat de luchtvaart
gelijk zou moeten worden behandeld als de overige bedrijfstakken die gratis
emissierechten zouden krijgen, en dus dat 80% van de emissierechten
vanaf 2013 gratis zou moeten worden toegewezen. Het Europees Parlement
had tevens om wijziging van het veilingpercentage gevraagd. Nederland heeft
geen uitzonderingspositie voor de luchtvaart bepleit maar heeft wel bijzondere
aandacht gevraagd voor de positie van de luchtvaartsector en heeft verzocht
deze sector gelijk te behandelen als de overige sectoren die onder emissiehandel
vallen. Uiteindelijk is er in het kader van de review in de definitieve tekst
van richtlijn 2009/29 geen wijziging op de reeds geaccordeerde regels voor
de luchtvaart opgenomen.
 
 De leden van de SP-fractie vragen of de regering verwacht dat er uitwijkgedrag
zal plaatsvinden doordat vliegtuigexploitanten uitwijken naar andere landen
waar het toezicht minder streng is. Om te beginnen merk ik op dat alle lidstaten
gehouden zijn te voorzien in doeltreffende en afschrikkende sanctionering
van schendingen van hun implementatiewetgeving (vgl. artikel 16, eerste lid,
van richtlijn 2003/87 zoals gewijzigd door richtlijn 2008/101). Grote verschillen
in niveaus van toezicht en handhaving zouden zich dus niet mogen voordoen.
 Daarnaast is van belang dat vliegtuigexploitanten geen vrije keus hebben
onder welk bevoegd gezag ze komen te vallen. De Commissie publiceert jaarlijks
een lijst van vliegtuigexploitanten en hun administrerende lidstaat.
Elke luchtvaartmaatschappij wordt middels deze lijst ondergebracht bij een
administrerende lidstaat. Lidstaten en vliegtuigexploitanten hebben geen invloed
op deze lijst. De aanwijzing van een administrerende lidstaat voor exploitanten
uit derde landen, en in het algemeen tevens voor niet-commerciële exploitanten,
geschiedt namelijk op basis van de geschatte luchtvaartemissies in het referentiejaar.
 Verder is van belang dat een exploitant voor een gehele handelsperiode
bij dezelfde lidstaat ondergebracht blijft. Voor een nieuwe handelsperiode
kan dit alleen gewijzigd worden als in de eerste twee jaar van de eerdere
handelsperiode geen enkele vlucht is uitgevoerd op de oorspronkelijke administrerende
lidstaat.
 Vliegtuigexploitanten binnen de EU worden geadministreerd door de lidstaat
die de exploitatievergunning heeft afgegeven. In theorie kunnen deze exploitanten
uitwijken naar een andere EU-lidstaat door zich in die lidstaat te vestigen
en aldaar een exploitatievergunning en een AOC aan te vragen. Het is echter
niet aannemelijk dat dit zal voorkomen.
 
 De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat de recessie betekent voor
het voorgestelde plafond voor 2012 en 2020. In antwoord hierop wordt het volgende
opgemerkt. De huidige crisis heeft geen effect op de hoogte van het emissieplafond,
omdat dit wordt bepaald op basis van de gemiddelde historische emissies in
de periode 2004–2006. De recessie leidt dus niet tot verandering van
het emissiereductiedoel. De crisis heeft naar verwachting wel een effect op
de prijs van emissierechten. Een tegenvallende economische ontwikkeling beperkt
over het algemeen ook de ontwikkeling in de uitstoot van CO2. De
vraag naar rechten daalt, en dit dempt naar verwachting de prijs van emissierechten.
In zo’n situatie is het mogelijk om tegen lagere kosten onder het plafond
te blijven en dus het emissiereductiedoel te halen.
 
 De leden van de ChristenUnie-fractie vragen zich vervolgens af of er met
de daling van het aantal vluchten nog een voldoende prikkel zal zijn om tot
een structurele daling van de emissies van de luchtvaartsector te komen. Opname
van de luchtvaartsector in het EU-ETS met ingang van 1 januari 2012 betekent
dat emissies binnen het EU-ETS daar zullen worden gereduceerd, waar dit tegen
de laagste kosten kan. Dit kan in de luchtvaartsector zijn, maar ook ergens
anders. Hoeveel rechten iedere sector aanvankelijk krijgt, heeft geen invloed
op waar de emissies zullen worden beperkt; de rechten zijn immers verhandelbaar.
Een daling van het aantal vluchten zal tot gevolg hebben dat het (op basis
van historische gegevens) vastgestelde plafond voor de luchtvaartsector tegen
lagere kosten bereikt kan worden. Er hoeven immers minder rechten ingeleverd
te worden. De prikkel om te innoveren hangt echter vooral af van de huidige
en verwachte prijs van een emissierecht op de markt. Ook in een situatie van
een dalend aantal vluchten kan er, gezien de prijs van de rechten, dus toch
nog een prikkel zijn om te innoveren.
 
 De leden van de ChristenUnie-fractie vragen zich af wat de bijdrage van
de luchtvaart is aan de reductiedoelstelling van 20% ten opzichte van
1990. De – 20%-doelstelling (ten opzichte van 1990) op Europees
niveau kan worden vertaald in een – 14%-doelstelling ten
opzichte van 2005 en kan worden verdeeld in een ETS-doelstelling (– 21%
ten opzichte van 2005) en een non-ETS-doelstelling (– 10%
ten opzichte van 2005). Het luchtvaartplafond maakt onderdeel uit van de ETS-doelstelling
(– 21% ten opzichte van 2005). Overigens is binnen het EU-ETS
op voorhand geen uitspraak mogelijk over de uiteindelijke bijdrage van specifieke
sectoren aan de emissiereductie. Onderling kunnen immers rechten gekocht en
verkocht worden. 
 
 De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat er gebeurt met emissierechten
uit de emissierechtenreserve voor nieuwkomers en snelle groeiers als er minder
nieuwkomers en snelle groeiers zijn dan verwacht. Niet toegewezen rechten
uit de speciale reserve zullen beschikbaar komen voor bestaande partijen.
Deze rechten zullen namelijk worden geveild (artikel 3septies, achtste lid,
van de richtlijn; artikel 16.39q van het wetsvoorstel).
 
 De leden van de ChristenUnie-fractie vragen zich af of nieuwkomers die
na 2014 en voor 2020 starten al hun rechten moeten kopen. Dit is inderdaad
het geval. Om in aanmerking te komen voor de nieuwkomersreserve moet aan een
aantal voorwaarden worden voldaan. Een daarvan is het inleveren van een tonkilometerverslag
over het jaar 2014. Dat jaar vormt het ijkjaar aan de hand waarvan wordt bepaald
of sprake is van een nieuwkomer of snelle groeier in de zin van de richtlijn
(artikel 3septies, eerste tot en met derde lid, van de richtlijn). Als een
luchtvaartmaatschappij na 2014 start, komt zij dus niet in aanmerking voor
gratis rechten. Zij kan dan in 2018 een aanvraag indienen voor reguliere gratis
rechten vanaf 2021.
 5. Afrekenen via de inleverplicht
 De leden van de CDA-fractie vragen waarom vliegtuigexploitanten gebruik
mogen maken van rechten die zijn ontstaan door projectgebonden Kyoto-mechanismen.
Hiervoor is gekozen om de kosteneffectiviteit van het EU-ETS te verhogen (vgl.
overweging 24 van richtlijn 2008/101).
 Hoewel de internationale luchtvaart geen deel uitmaakt van Kyoto, moet
luchtvaart onder emissiehandel zoveel mogelijk gelijk worden behandeld als
de bestaande sectoren die onder emissiehandel vallen. Daarom kunnen luchtvaartmaatschappijen
naast luchtvaartemissierechten ook ERU’s (emission reduction units,
ingevolge Joint Implementation) en CER’s (certified emission reduction
units, ingevolge het Clean Development Mechanism) inleveren. Ik zie geen aanleiding
om te veronderstellen dat het bedrijfsleven zal worden benadeeld omdat vliegtuigexploitanten
CER’s en ERU’s kunnen inleveren.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of het bedrijfsleven dat valt onder
het systeem voor stationaire bronnen hiermee niet wordt benadeeld, mede nu
deze bedrijven geen rechten mogen gebruiken uit het luchtvaartsysteem terwijl –
omgekeerd – vliegtuigexploitanten wel emissierechten uit het stationaire
systeem mogen gebruiken. Daarmee samenhangend merken de leden van de SP-fractie
terecht op dat het toekennen van emissierechten aan de luchtvaartsector niet
volledig losstaat van de handel in emissierechten voor de industrie en de
energiesector. Een exploitant kan naast emissierechten uit de luchtvaartsector
ook certificaten uit stationaire bronnen inzetten. Deze leden horen graag
wat de afweging is om dit niet te splitsen. In reactie op deze vragen merk
ik het volgende op. In de richtlijn is gekozen voor een half-open systeem
primair om economische redenen. Een open systeem betekent dat alle sectoren
collectief het emissiereductiedoel moeten behalen en daarbij elkaars rechten
mogen gebruiken. De marktprijs reflecteert op deze manier de verenigde kosten
van het halen van het reductiedoel. Bij een gesloten systeem (een apart systeem
voor de luchtvaart) zou de luchtvaart het doel op zichzelf moeten zien te
behalen waarbij de rechten niet onderling uitgewisseld kunnen worden. De marktprijs
reflecteert dan ook de kosten die de luchtvaartsector moet maken om het doel
te behalen. Economisch gezien is een half-open systeem efficiënter omdat één
prijs voor het hele systeem ervoor zorgt dat alle participanten aan het systeem
voordeel kunnen halen uit het systeem. Dit betekent weer dat het emissiereductiedoel
op deze manier behaald wordt met de minste inspanning/kosten. De Commissie heeft meerdere opties beoordeeld. Uit dit onderzoek is gebleken dat
een gesloten systeem enorme kostenposten voor de luchtvaart met zich mee zou
brengen. Deze kosten zijn met een half-open systeem geringer. Tevens is een
half-open systeem in lijn met het streven naar een wereldwijde koolstofmarkt.
Een andere reden waarom is gekozen voor een half-open systeem in plaats van
een open systeem is dat luchtvaartrechten niet bestaan onder het Kyoto-Protocol;
stationaire installaties kunnen deze rechten dus niet inleveren.
 Alhoewel dit half-open systeem kostenefficiënt is, zal het in vergelijking
met een gesloten systeem wel een prijsopdrijvende werking hebben op het stationaire
systeem. De luchtvaart komt op een gegeven moment rechten tekort. Deze rechten
kunnen gekocht worden op de markt voor de stationaire bronnen. Hierdoor is
een opwaartse druk op de prijs van die rechten onvermijdelijk. Dat is een
gevolg van het streven om CO2-emissies te reduceren daar waar dat
het goedkoopst is. Hoe groot de opwaartse druk zal zijn, is niet aan te geven.
Hier staat natuurlijk wel tegenover dat verkopers in het systeem ook een hogere
prijs krijgen voor de rechten.
 6. Internationale aspecten
 De leden van de CDA-fractie vragen of er naast het EU-ETS ook beleid wordt
ontwikkeld dat ertoe leidt dat vliegtuigen schoner en zuiniger worden. Dit
is inderdaad het geval. In ICAO-verband worden eisen gesteld aan de uitstoot
van luchtverontreinigende stoffen van vliegtuigmotoren, zoals NOx.
Dit zijn mondiale eisen aan motoren, die gelden voor de productie van nieuwe
motoren vanaf een bepaalde datum. Periodiek wordt besloten tot aanscherping
van deze eisen, voor het laatst in 2007 (CAEP/7). Op dit moment wordt in ICAO-verband
bezien of een nieuwe aanscherping in 2010 (CAEP/8) haalbaar is.
 Tevens wordt binnen ICAO gewerkt aan de meetmethodes en karakterisering
van emissies van fijn stof van vliegtuigmotoren met de mogelijkheid om daar
ook in de toekomst eisen aan te stellen.
 Ten aanzien van brandstofefficiëntie bestaan er geen eisen aan vliegtuigen
of vliegtuigmotoren. Wel wordt eveneens in ICAO-verband een verkenning uitgevoerd
naar de vormgeving van dergelijke eisen voor nieuwe vliegtuigen.
 
 Genoemde leden vragen voorts of hierbij ook wordt gedacht aan een «beloning»
voor het gebruik van biobrandstoffen. In reactie daarop merk ik het volgende
op. Omdat een eventuele norm aan het brandstofverbruik (fuel efficiency standard)
van nieuwe vliegtuigen of vliegtuigmotoren niet onderscheidend kan zijn naar
herkomst van de brandstof (gangbare kerosine dan wel kerosine van bio-herkomst),
kan een dergelijke standaard geen beloning voor toepassing van biobrandstoffen
bevatten. ICAO beziet de mogelijkheden van CO2-normering en de
rol die biobrandstoffen daarbij kunnen spelen.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of het systeem van emissiehandel in
zijn huidige vorm voldoende prikkels geeft voor bronbeleid en het gebruik
van schonere brandstoffen.
 In het systeem van emissiehandel is opgenomen (in de richtsnoeren voor
de monitoring en rapportage) dat bij het gebruik van zuivere biobrandstoffen
de CO2-emissies op nul worden gesteld (emissiefactor 0). Biobrandstoffen
worden op dit moment nog niet in het reguliere vliegverkeer ingezet. Toepassing
bevindt zich in het onderzoeks- en proefstadium. Vliegtuigmaatschappijen die
overschakelen op zuivere biomassa zullen minder CO2 uitstoten en
daardoor minder emissierechten hoeven in te leveren. Hierdoor hoeven minder
emissierechten te worden gekocht of houdt de maatschappij emissierechten over
die zij kan verkopen. Voor andere alternatieve brandstoffen dan zuivere biomassa
(zoals een mix van fossiele en biobrandstof) moeten emissiefactoren
in eerste instantie worden bepaald door laboratoria. Doordat de emissiefactoren
lager zullen zijn dan die van de reguliere fossiele brandstoffen, zullen ook
voor deze alternatieve brandstoffen minder emissierechten hoeven te worden
ingeleverd dan voor de huidige fossiele brandstoffen.
 Naast het EU-ETS vormen de beschikbaarheid en de prijs van kerosine en
de toekomstige ontwikkeling daarvan een belangrijke prikkel om onderzoek en
uiteindelijke toepassing van biobrandstof te bevorderen. Emissiehandel en
kosten van luchtvaartmaatschappijen voor kerosine leiden tot toenemende aandacht
voor energiezuinigheid van vliegtuigen en vliegoperaties, maar hebben tot
op heden niet geleid tot CO2-gericht bronbeleid voor vliegtuigen.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of de richtlijn qua systematiek en
doelstellingen ook bruikbaar is voor de scheepvaart. Het kabinet streeft naar
een mondiale aanpak van de scheepvaartemissies. De inzet van Nederland en
de EU is om in het Kopenhagenakkoord een mondiale emissiereductiedoelstelling
voor scheepvaart op te nemen. Indien dit bereikt wordt, zal de uitwerking
van deze doelstelling via de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) verlopen.
De doelstelling kan met emissiehandel worden gerealiseerd, maar ook door andere
instrumenten. De kenmerken van de scheepvaartsector wijken af van de luchtvaartsector.
Mogelijk werkt dit door in de vormgeving van een eventueel emissiehandelssysteem.
Zo is het waarschijnlijk dat schepen veel makkelijker een regionaal systeem
kunnen ontduiken (door een tussenstop te maken buiten de EU). Daarnaast is
registratie van het brandstofverbruik op een bepaalde route een stuk lastiger
en kunnen schepen onderweg nog wel eens van bestemming verwisselen (als de
lading wordt doorverkocht). Een ander punt van aandacht is de vlag waaronder
de luchtvaartmaatschappijen respectievelijk de reders opereren. In de luchtvaart
is dit sterk landgebonden vanwege de landings- en verkeersrechten die daaraan
gekoppeld zijn. In de zeescheepvaart is dit niet het geval, waardoor zij zelfs
binnen 24 uur kunnen «omvlaggen» naar een land zonder reductieverplichtingen.
Voor wat betreft de doelstellingen kan nog het volgende worden opgemerkt.
Binnen de zeescheepvaart zijn de beschikbare CO2-reductiemogelijkheden
aanzienlijk, zoals blijkt uit een recente studie van IMO (Second IMO GHG study,
2009) waar een significant potentieel van efficiencyverbetering is vastgesteld
van 25% tot 75% onder het huidige niveau. De omvang van het
emissiereductiepotentieel wordt mede betrokken bij het vaststellen van een
doelstelling (of een emissieplafond).
 
 De richtlijn ziet nu alleen op CO2-emissies. De leden van de
CDA-fractie vragen welk beleid voor overige broeikasgassen wordt aangehouden.
De luchtvaart beïnvloedt het klimaat via de uitstoot van broeikasgassen
(koolstofdioxide), maar ook via de uitstoot van stikstofoxiden, waterdamp
en sulfaat- en roetdeeltjes. Waterdamp bijvoorbeeld leidt tot de vorming van
condensatiestrepen en cirruswolken. Tot nu toe is er geen beleid ontwikkeld
voor andere broeikasgassen dan CO2. Tijdens de onderhandelingen
over de richtlijn is wel nagedacht over het invoeren van een multiplier voor
NOx (NOx is geen broeikasgas; op grote hoogte draagt
NOx echter bij aan de ontwikkeling van ozon dat wel een broeikasgas
is). Omdat er op dit moment binnen de wetenschap echter nog geen overeenstemming
bestaat over de precieze impact van de overige broeikasgassen van de luchtvaart
op het klimaat, is het voorstel voor de multiplier uiteindelijk niet opgenomen
in de richtlijn. Wel staat in overweging 19 van richtlijn 2008/101 dat de
uitstoot van stikstofoxiden aan de orde zal komen in andere wetgeving die
door de Commissie in 2008 zou worden voorgesteld. Onderzoek naar de vorming
van condensatiestrepen en cirruswolken en naar doeltreffende maatregelen daartegen,
moet volgens de Commissie bovendien worden bevorderd. Het Commissievoorstel
is echter nog niet verschenen. Nederland wacht dit voorstel af.
 De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de regering nog steeds van
oordeel is dat een Europees emissiehandelssysteem verenigbaar is met internationale
afspraken waaronder in het bijzonder de ICAO-afspraken en het Verdrag van
Chicago. De regering is inderdaad nog steeds van mening dat dit systeem daarmee
verenigbaar is. Ik verwijs hiervoor naar de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel (paragraaf 10.1). Deze leden vragen verder of de regering
bekend is met eventuele processen die deze verenigbaarheid ter discussie stellen
en zo ja, in welk stadium deze processen zich bevinden. Voor zover bekend
zijn er formeel nog geen juridische procedures in gang gezet. Ondanks de meer
positieve houding van de regering-Obama is echter te verwachten dat de Amerikaanse
luchtvaartmaatschappijen niet zonder slag of stoot akkoord zullen gaan met
de implementatie van het emissiehandelssysteem voor de luchtvaart.
 7. Handhaving
 De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de richtlijn in andere lidstaten
tijdig en adequaat wordt geïmplementeerd. Voor een antwoord op de vraag
of de richtlijn adequaat wordt geïmplementeerd verwijs ik naar het antwoord
op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie in paragraaf 1.
Wat betreft het tijdig implementeren is het globale beeld dat een meerderheid
van de lidstaten de richtlijn tijdig zal hebben omgezet.
 
 Deze leden vragen of de richtlijn ook betrekking heeft op overzeese gebiedsdelen.
In bijlage I bij de richtlijn staat dat de richtlijn ziet op luchtvaartactiviteiten.
Onder luchtvaartactiviteiten worden vluchten verstaan die vanaf 1 januari
2012 vertrekken van of aankomen op een luchtvaartterrein dat gelegen is op
het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is. Onder
het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is, vallen
ingevolge artikel 299, derde lid, van het EG-Verdrag jo. bijlage II bij het
EG-Verdrag niet de overzeese gebiedsdelen van Nederland.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen naar de maximale hoogte van de bestuurlijke
boete. Ingevolge artikel 18.16e, eerste lid, van de Wet milieubeheer bedraagt
de bestuurlijke boete normaliter maximaal € 450 000; indien
de wereldwijde netto-omzet van de overtreder meer dan € 4 500 000
bedraagt, is de maximale boete 10% van die omzet. Ik heb beleidsregels
opgesteld met betrekking tot de wijze waarop het bestuur van de Nederlandse
emissieautoriteit (NEa) zal omgaan met de grote discretionaire ruimte die
de wet hem biedt. De meest recente versie van deze beleidsregels dateert van
9 december 2008 (Stcrt. 19 december 2008, nr. 2195). Deze beleidsregels,
die oorspronkelijk zijn opgesteld ten behoeve van emissiehandel voor stationaire
bronnen, zullen door het bestuur van de NEa op overeenkomstige wijze worden
toegepast op de luchtvaart. Voor zover nodig zal ik de beleidsregels zodanig
aanpassen dat deze beleidsregels ook uitdrukkelijk richting geven bij de uiteenlopende
overtredingen van voorschriften die bij of krachtens het voorliggende wetsvoorstel
worden vastgesteld. In geval van overtreding van de inleverplicht (artikel
16.39t, eerste lid, van het wetsvoorstel) geldt op grond van de richtlijn
een speciale regeling inzake de bestuurlijke boete. De boete bedraagt dan
een vast bedrag per ton te veel veroorzaakte emissie (artikel 18.16e, tweede
lid, zoals dat komt te luiden ingevolge dit wetsvoorstel).
 
 De leden van de CDA-fractie vragen of de hoogte van de boetes die kunnen
worden opgelegd, toereikend is om calculerend gedrag te ontmoedigen. Dit is
naar mijn mening het geval. Een bedrag van € 450 000
dan wel 10% van de netto-omzet is een substantieel en daarmee voldoende
afschrikwekkend bedrag. De NEa heeft tot dusver nog geen boetes hoeven opleggen
ter hoogte van 10% van de netto-omzet. Het vaste boetebedrag bij overtreding
van de inleverplicht (100 euro per ton) is eveneens toereikend.
 
 Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie of al bekend
is welke instanties de emissieverslagen kunnen verifiëren merk ik het
volgende op. Artikel 12 van het Besluit handel in emissierechten stelt eisen
aan de verificateur. Op dit moment is een wijziging van het Besluit handel
in emissierechten in voorbereiding waarbij ook artikel 12 zal worden aangepast.
Bedoeling is dat die wijziging gelijktijdig met de in het onderhavige wetsvoorstel
vervatte regeling in werking zal treden. Op grond van dit nieuwe artikel 12
dienen verificateurs die het emissieverslag of de tonkilometergegevens beoordelen
werkzaam te zijn bij een verificatie-instelling die ter zake is geaccrediteerd
door een nationale accreditatie-instantie. Dit is een instantie als bedoeld
in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 9 juli 2008 tot vaststelling
van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen
van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93. Naar verwachting zal de nationale accreditatie-instantie
in Nederland met ingang van 1 januari 2010 de Raad voor Accreditatie
zijn. Ook andere lidstaten zullen per die datum
een nationale accreditatie-instantie aanwijzen. Indien een Nederlandse of
buitenlandse verificateur werkzaam is bij een verificatie-instelling die door
de Raad voor Accreditatie of een andere nationale accreditatie-instantie ter
zake is geaccrediteerd, mogen zij het emissieverslag en de tonkilometergegevens
beoordelen. Bij de accreditatie worden de richtsnoeren van de Europese Samenwerking
voor Accreditatie, de EA-6/03, betrokken. Deze richtsnoeren bevatten concrete
eisen voor accreditatie aan de hand waarvan verificatie-instellingen worden
beoordeeld. De EA-6/03 geldt vooralsnog alleen voor verificateurs in het EU-ETS
voor stationaire bronnen (inrichtingen), maar een aanpassing van de richtsnoeren
is in voorbereiding, zodat deze in de loop van 2010 van toepassing zijn voor
de luchtvaart.
 Gelet op vorenstaande is vooralsnog niet bekend welke verificateurs de
luchtvaartactiviteiten straks mogen verifiëren. Logisch lijkt dat de
verificateurs die werkzaam zijn bij een van de zeven geaccrediteerde verificatie-instellingen
en die nu in het EU-ETS voor stationaire bronnen al gerechtigd zijn te verifiëren
straks ook kunnen optreden als verificateur voor de luchtvaartactiviteiten
(mits zij natuurlijk aan alle eisen voldoen). Tot op heden is in het EU-ETS
voor stationaire bronnen slechts eenmaal gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om de accreditatie van de verificatie-instelling door een buitenlandse instelling
te laten verrichten. Dit zal naar verwachting veranderen met de uitbreiding
van het EU-ETS naar de luchtvaart. De inschatting is dat deze verandering
tevens een aanzienlijke uitbreiding zal betekenen van het aantal verificateurs
dat werkzaam is bij een buitenlandse verificatie-instelling. Indien deze verificateurs
namelijk aan de eisen van artikel 12 van het Besluit handel in emissierechten
voldoen, zijn zij gerechtigd het emissieverslag en de tonkilometergegevens
te verifiëren.
 
 Naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie is het van groot belang
dat alle lidstaten de richtlijn op een zelfde manier implementeren. Zij vragen
of de regering ervan verzekerd is dat de implementatie zodanig wordt vormgegeven
dat er een gelijk speelveld binnen de EU is voor wat betreft handhaving, sancties
en het exploitatieverbod. Voor de implementatie van de richtlijn wordt binnen
de EU nauw samengewerkt met andere landen. Voor de implementatie en uitvoering
van de richtlijn is, mede op initiatief van Nederland, een Task Force Aviation
opgericht waarin verschillende EU-lidstaten nauw samenwerken
met als doel juist op deze punten te komen tot een gelijkwaardig speelveld
in alle lidstaten. Voor wat betreft het aanvragen van een exploitatieverbod
heeft de Commissie de mogelijkheid om nadere regels te stellen voor de te
volgen procedures. Vanuit Nederland zal er bij de Commissie op aangedrongen
worden om deze regels ook daadwerkelijk vast te stellen.
 8. Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
 De leden van de CDA-fractie constateren dat voor de luchtvaart, in afwijking
van andere sectoren waar sprake is van emissiehandel, gekozen is voor een
systeem waarin slechts eenmaal per periode een beroep kan worden gedaan op
de reserve. Deze leden verzoeken om een nadere onderbouwing van deze keuze,
zeker nu na een aanloopperiode gekozen wordt voor periodes van acht jaar.
De keuze voor een eenmalig beroep op de reserve is het resultaat van een compromis
dat tijdens de totstandkoming van de richtlijn is gesloten. Verwezen wordt
naar het antwoord op een vraag van deze leden over de bijzondere reserve in
paragraaf 4 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
 
 De leden van de SP-fractie vragen op basis waarvan de drempels van 243
vluchten en 10 000 ton emissie per jaar zijn vastgesteld. Voor een antwoord
op deze vraag verwijs ik naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de
leden van de CDA-fractie in paragraaf 3.
 
 De leden van de SP-fractie vragen in verband met deze drempels hoe duikgedrag
in de vorm van het oprichten van allerlei kleine BV’s kan worden voorkomen.
In principe kan deze vorm van duikgedrag niet worden voorkomen. Zoals eerder
gesteld is het echter niet aannemelijk dat deze praktijk zal voorkomen. Verwacht
wordt dat de administratieve lasten die dergelijke constructies met zich meebrengen
niet opwegen tegen het eventuele voordeel dat door de bedrijven verkregen
kan worden. Zo is eerder het voorbeeld gegeven van een luchtvaartmaatschappij
van gemiddelde grootte die zich zou moeten opsplitsen in 50 bedrijven om onder
het EU-ETS uit te komen.
 
 De leden van de SP-fractie vragen zich af hoe de exacte hoeveelheid emissies
jaarlijks wordt vastgesteld, hoe controleerbaar dit achteraf is en welke reken-
en meetmethode hieraan ten grondslag ligt. Op basis van het wetsvoorstel dient
iedere vliegtuigexploitant een monitoringsplan op te stellen waarin wordt
beschreven hoe de emissie worden vastgesteld en gerapporteerd. Dit monitoringsplan
moet vooraf worden goedgekeurd door het bestuur van de NEa. De Commissie heeft
inmiddels richtsnoeren vastgesteld voor het monitoren en rapporteren van luchtvaartemissies.
Deze richtsnoeren worden nog geïmplementeerd in de reeds bestaande Regeling
monitoring handel in emissierechten. Op basis van deze regeling moeten de
wijze waarop de emissie wordt vastgesteld en de inhoud van het monitoringsplan
voldoen aan gedetailleerde voorschriften. De exploitant is zelf verantwoordelijk
voor de opgave van emissies; deze opgave dient echter wel tot stand te zijn
gekomen op basis van het goedgekeurde monitoringsplan.
 De CO2-emissies worden berekend op basis van de verbruikte
brandstof. De hoeveelheid verbruikte brandstof moet door de exploitant voor
elke vlucht afzonderlijk gemonitord worden. De vliegtuigexploitant kan dit
bepalen op basis van metingen van de brandstofleverancier zoals gedocumenteerd
in facturen of zich baseren op meetsystemen aan boord van het vliegtuig. Aan
de nauwkeurigheid van meetsystemen zijn eisen gesteld. De CO2-emissie
wordt vervolgens berekend door de hoeveelheid verbruikte brandstof te vermenigvuldigen
met een in de regeling vastgestelde emissiefactor voor de standaard-vliegtuigbrandstoffen.
In het monitoringsplan moet de exploitant aangeven welke procedures
en systemen gebruikt worden voor de registratie, zodat transparant en achteraf
controleerbaar is hoe het emissieverslag tot stand is gekomen. Daarnaast moet
het emissieverslag zijn geverifieerd en voert de NEa nog een extra controle
uit op de emissieverslagen. Voorts beschikt Eurocontrol over gegevens omtrent
vliegbewegingen boven het grondgebied van de EU die gebruikt kunnen worden
om de inhoud van het emissieverslag te controleren. Het verkrijgen van vluchtinformatie
via Eurocontrol is fundamenteel voor een goede uitvoering door het bestuur
van de NEa. De lidstaten dienen daarom toegang te krijgen tot alle relevante
gegevens van Eurocontrol. Recent is door Eurocontrol een initiatief genomen
om tot een structurele uitwisseling van gegevens met de lidstaten te komen.
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. M. Cramer 
 
 
 BIJLAGE List of aircraft operators which performed an aviation activity
listed in Annex I to Directive 2003/87/EC on or after 1 January 2006
specifying the administering Member State for each aircraft operator
 NETHERLANDS 
 
 
 
 
 
 
 
 Code
 Aircraft operator
 State of the operator 
 
 
 
 
 33290
 AERODATA REMOTE
 NETHERLANDS 
 
 
 30998
 AEROVERTIGO 2
 UNITED STATES
 
 
 29998
 AIR UNIVERSAL LTD
 JORDAN
 
 
 32251
 ALLPLANES
 NETHERLANDS 
 
 
 21363
 ANGOLA AIR CHARTER
 ANGOLA 
 
 
 28382
 ARMAVIA
 ARMENIA 
 
 
 29335
 ASPEN I LLC
 UNITED STATES 
 
 
 31611
 BLUE AIRWAYS LLC
 ARMENIA
 
 
 34080
 BRASILIAN AIRCRAFT
 NETHERLANDS 
 
 
 33147
 BUSINESS AIR (TX)
 UNITED STATES 
 
 
 34199
 CANAL AIR LLC
 UNITED STATES
 
 
 6984
 CHINA AIRLINES
 TAIWAN (REPUBLIC OF CHINA)
 
 
 24134
 CHINA SOUTHERN
 CHINA 
 
 
 30777
 CORENDON AIRLINES
 TURKEY 
 
 
 34761
 COVENTRY FIRST
 UNITED STATES
 
 
 34743
 DAC AVIATION
 CANADA 
 
 
 31592
 DAC-AVIATION
 CANADA
 
 
 28015
 DC-YHDISTYS
 FINLAND 
 
 
 22713
 EASTMAN CHEMICAL
 UNITED STATES 
 
 
 1005
 ELAL
 ISRAEL
 
 
 21725
 EMERGO FINANCE
 CANADA 
 
 
 33648
 EMERSON CLIMATE
(2)
 UNITED STATES 
 
 
 29640
 FLORIDA WEST INTL
AW
 UNITED STATES
 
 
 28766
 FLY HAVA YOLLARY
 TURKEY 
 
 
 8034
 FOKKER AIRCRAFT SERV
 NETHERLANDS 
 
 
 30803
 FOKKER HERITAGE
 NETHERLANDS
 
 
 11556
 GABON AIR TRANSPORT
 GABON 
 
 
 24666
 GCB BE HEER
 NETHERLANDS 
 
 
 34347
 GHASSAN AHMED
 KUWAIT
 
 
 28885
 GLOBAL ACFT SERVICES
 UNITED STATES 
 
 
 12137
 GOLDEN EUROPE JET
 GERMANY 
 
 
 31759
 GREAT WALL AIRLINES
 CHINA
 
 
 3707
 HEEREMA VLIEG BEDRIJF
 NETHERLANDS
 
 
 31163
 INTERSTATE AIRLINE
 NETHERLANDS 
 
 
 31955
 JADE CARGO INTL
 CHINA 
 
 
 28873
 JET MANAGEMENT EUROP
 NETHERLANDS
 
 
 26620
 JET SOURCE CHARTER
 UNITED STATES
 
 
 19232
 JETAWAY
 UNITED STATES
 
 
 28464
 JETNETHERLANDS
 NETHERLANDS
 
 
 31085
 JETSUPPORT
 NETHERLANDS 
 
 
 5131
 JM FAMILY AVIATION
 UNITED STATES 
 
 
 27319
 KALITTA CHARTERS
 UNITED STATES 
 
 
 12573
 KEYCORP
 UNITED STATES
 
 
 1640
 KLM
 NETHERLANDS 
 
 
 1989
 KLM CITYHOPPER
 NETHERLANDS 
 
 
 12405
 KOM ACTIVITY
 NETHERLANDS
 
 
 33694
 KORFEZ HAVACILIK
 TURKEY 
 
 
 29439
 LIBERTY GLOBAL EUROP
 NETHERLANDS 
 
 
 1770
 LUCHT RUIMTEV LABO
 NETHERLANDS
 
 
 1833
 MARTINAIR
 NETHERLANDS 
 
 
 34413
 MAXEM AVIATION
 AUSTRALIA 
 
 
 23109
 MEISNER AIRCRAFT
 UNITED STATES
 
 
 34757
 MICAWBER 640
 SOUTH AFRICA 
 
 
 34026
 MIL NETH TRANSPORT
 NETHERLANDS 
 
 
 25666
 MOUNTAIN AVIATION
 UNITED STATES 
 
 
 278
 NIPPON CARGO
 JAPAN 
 
 
 2023
 NORTHWEST AIRLINES
 UNITED STATES 
 
 
 34344
 PARADIGM JET MGMT
 UNITED STATES 
 
 
 449
 PATH
 UNITED STATES 
 
 
 2135
 PHILIPPINE AIRLINES
 PHILIPPINES 
 
 
 22139
 POLAR AIR CARGO
WW
 UNITED STATES 
 
 
 30294
 RUYGROK
 NETHERLANDS 
 
 
 32167
 SAMA
 SAUDI ARABIA 
 
 
 32631
 SEXTANT HOLDINGS
 UNITED STATES 
 
 
 2440
 SHELL AIRCRAFT
 UNITED KINGDOM 
 
 
 31729
 SILVER AIR LTD
 UNITED ARAB EMIRATES 
 
 
 20544
 SKYLINE AVIATION
 NETHERLANDS 
 
 
 6050
 SKYWEST AIRLINES
 AUSTRALIA
 
 
 31449
 SOC. DE CONSERVATION
 NETHERLANDS 
 
 
 30351
 SOLID AIR
 NETHERLANDS 
 
 
 34530
 SUMMER SUN TRADING
 SOUTH AFRICA
 
 
 2723
 TRANSAVIA AIRLINES
 NETHERLANDS 
 
 
 30852
 TUI NED. ARKEFLY
 NETHERLANDS 
 
 
 19198
 UNIVERSAL WEATHER
UK
 UNITED KINGDOM 
 
 
 23316
 WILMINGTON TRUST
CY
 UNITED STATES
 
 
 31532
 XOJET
 UNITED STATES
 
 
 
 
 
 
 
 
 PbEU 2009, L 8.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 963, nr. 3.
 
 
 CE Delft, Competitiveness issues for Dutch aviation from EU ETS, oktober
2008.
 
 
 European Civil Aviation Commission.
 
 
 Richtlijn nr. 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april
2009 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel
in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden
(PbEU L 140).
 
 
 Richtlijn nr. 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor
de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging
van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU L 275).
 
 
 Zie artikel 13, eerste lid, van richtlijn 2003/87, zoals die bepaling
komt te luiden ingevolge de review (richtlijn nr. 2009/29/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG
teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap
te verbeteren en uit te breiden (PbEU L 140)).
 
 
 Zie: http://ec.europa.eu/environment/climat/aviation_en.htm.
 
 
 Zie bijlage I bij de richtlijn, Luchtvaartactiviteiten, onderdeel j.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 396, nr. 5.
 
 
 Richtlijn nr. 2003/96/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 oktober
2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting
van energieproducten en elektriciteit (PbEU L 283).
 
 
 Zie artikel 10bis, negentiende lid, van richtlijn 2003/87, zoals ingevoegd
door richtlijn 2009/29.
 
 
 Overigens komt het principe «de vervuiler betaalt» niet in
het geding bij een lager percentage te veilen rechten omdat ongeacht de methode
van de verdeling van de emissierechten, het uitstootplafond in combinatie
met handel in emissierechten voor een milieuprikkel zorgt.
 
 
 PbEU L 218.
 
 
 Zie het voorstel van wet, houdende regels omtrent de aanwijzing van een
nationale accreditatie-instantie in verband met de implementatie van EG-verordening
765/2008 (Wet aanwijzing nationale accreditatie-instantie), Kamerstukken II
2008/09, 31 931, nr. 2.