Voorstel in overweging tot verandering in de Grondwet van de bepalingen over het binnentreden in woningen; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 19971998-25442, nr. 231b

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

26-02-1998

Eerste Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25442 nr. 231b

23-02-1998

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25442Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 41 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 442Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet van de bepalingen over het binnentreden in
woningennr. 231bMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 23 februari 1998Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van de reacties vanuit de
Eerste Kamer op het voorstel tot herziening van de grondwettelijke bepalingen
over het binnentreden in woningen.Deze memorie van antwoord moge ertoe bijdragen dat de behandeling van
het voorstel voorspoedig zal verlopen.De leden van de VVD-fractie merkten op dat artikel 12 slechts een beperkte
betekenis heeft, omdat alle mogelijkheden aan de gewone wetgever worden gelaten.
Artikel 8 van het EVRM, zo merkten zij op, geeft wel enkele – zij het
zeer ruime – materiële criteria. Dit is vooral van belang omdat
de rechter de wetten niet aan de Grondwet maar wel aan het EVRM kan toetsen.
Deze leden vroegen of niet overwogen had kunnen worden om de grondwettelijke
bepaling omtrent het binnentreden woordelijk te laten aansluiten bij die van
de tekst van het EVRM.De voorgestelde wijziging heeft een beperkt kader. Een algehele heroverweging
is thans niet aan de orde.Wij merken verder nog het volgende op. De algemene lijn van de regering
is om de artikelen van het EVRM niet over te schrijven in de Grondwet. Daarvan
gaat immers geen enkele aanvullende werking uit, dit temeer omdat, zoals de
leden van de VVD-fractie opmerkten, de rechter de wetten niet aan de Grondwet
maar wel aan het EVRM kan toetsen. Het heeft dan ook de voorkeur van de regering
om bij de formulering van grondrechten juist andere accenten te plaatsen,
zodat de Grondwet een eigen rol kan behouden naast het EVRM. Artikel 8 EVRM
bevat doelcriteria en geeft in zoverre meer bescherming dan artikel 12 Grondwet.
Artikel 12 daarentegen geeft enkele procedurele waarborgen – het vereiste
van een formeel-wettelijke grondslag voor inbreuken op het huisrecht, voorafgaande
legitimatie, mededeling van het doel van het binnentreden, verstrekking van
een schriftelijke verslag – die in artikel 8 EVRM ontbreken. Het heeft
dus geen toegevoegde waarde om de materiële criteria van artikel 8 EVRM
over te nemen in artikel 12 Grondwet.Deze leden hadden de indruk dat het aantal gevallen waarin zonder toestemming
kan worden binnengetreden nogal groot is.Bij de invoering van de Algemene wet op het binnentreden is nauwlettend
bezien in welke gevallen het binnentreden geoorloofd dient te zijn. Wij zijn van mening dat het in alle gevallen om noodzakelijke beperkingen van
het huisrecht gaat. In de bijzondere wetten is de bevoegdheid tot binnentreden
bovendien beperkt tot bepaalde doelen. De Algemene wet geeft een aantal procedurele
waarborgen. De hoofdregel in artikel 12 Grondwet dat, bij binnentreden zonder
toestemming, een verslag moet worden verstrekt, garandeert dat de bewoner
het besluit tot binnentreden ter toetsing kan voorleggen aan de rechter. De
rechter kan ook een oordeel geven over de manier waarop het binnentreden heeft
plaatsgevonden. Ook gelet op al deze procedurele waarborgen menen wij dat
de beperkingen van het huisrecht aanvaardbaar zijn.De leden van de VVD-fractie meenden dat in enkele van deze gevallen, bijvoorbeeld
bij de controle inzake de omroepbijdragen, wellicht ook gedacht zou kunnen
worden aan een omkering van de bewijslast, als de toestemming tot inspectie
onmiskenbaar wordt geweigerd.Met dit voorstel wordt juist het omgekeerde geregeld: door de vervanging
van «tegen de wil van de bewoner» door «zonder toestemming
van de bewoner» wordt verduidelijkt dat de bewoner moet instemmen met
het binnentreden van zijn woning. Toestemming ontbreekt bij afwezigheid van
de bewoner, wanneer de bewoner toestemming tot binnentreden weigert, en als
hij niet in de gelegenheid is om zijn toestemming al dan niet te geven. De
keuze voor de term «toestemming» is al gemaakt bij de Algemene
wet op het binnentreden en wordt nu in de Grondwet zelf opgenomen. Dit is
meer in overeenstemming met de strekking van het huisrecht.Tenslotte waren deze leden van mening dat thans niet geheel voorbij kan
worden gegaan aan de vraag wat onder een woning in de zin van de Grondwet
moet worden verstaan. Zij noemden enkele grensgevallen.Aan de wetsgeschiedenis, de jurisprudentie en de literatuur valt het volgende
beeld van het begrip «woning» te ontlenen.1 Artikel 12 beschermt de huisvrede, dat wil zeggen het ongestoord verblijf
in een ruimte die tot exclusief verblijf voor een persoon of voor een beperkt
aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen ingericht en
bestemd is. Een woning is te karakteriseren als een van de buitenwereld afgesloten
plaats waar iemand – eventueel in een gemeenschappelijke huishouding
met andere personen – zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te
leiden. Of een ruimte een woning is, wordt derhalve niet zonder meer bepaald
door uiterlijke kenmerken, zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en
andere huisraad, maar ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. Er
dient de facto en de animo gewoond te worden. De woning
behoeft niet in een woonhuis te zijn gelegen. Tal van woningen bevinden zich
in woonwagens en woonschepen. Daarnaast kan in een ander schip of in een tent,
caravan, keet of barak een woning zijn ingericht. De binnen de woning van
een ander gelegen kamer van een kamerbewoner geldt als een afzonderlijke woning.
Onder omstandigheden kan ook een hotelkamer als woning gelden. Verder mag
als vaststaand worden aangenomen dat tijdelijke afwezigheid van de bewoner,
bijvoorbeeld wegens vakantie of opname in een ziekenhuis, er niet toe leidt
dat de ruimte het karakter van woning verliest. Tot slot valt er op te wijzen
dat tot een woning in elk geval niet die ruimten behoren die in het geheel
niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen
worden betreden. Het voorstel tot wijziging van artikel 12 brengt op dit punt
geen verandering.De leden van de CDA-fractie beklemtoonden dat grote zorgvuldigheid vereist
is bij wijzigingen van de Grondwet. Een flexi-Grondwet waarvan de bepalingen
voortdurend worden bijgeschaafd, doet afbreuk aan het bijzondere karakter
van constitutionele wetgeving. In dit verband vroegen deze leden de regering
aan te geven wat zij beoogt met het uitschrijvenvan een prijsvraag
die ideeën moet opleveren voor meer grondwetswijzigingen.De visie die de leden van de CDA-fractie uitspreken over de juiste omgang
met de Grondwet wordt door ons gedeeld. Dat nu voor de tweede keer een wijziging
van artikel 12 wordt voorgesteld, heeft echter niets te maken met een flexi-Grondwet.
Het voorstel komt voort enerzijds uit de behoefte de grotere bescherming die
de Algemene wet op het binnentreden biedt door het gebruik van de woorden
«zonder toestemming van de bewoner» ook grondwettelijk te verankeren,
anderzijds uit een gebleken probleem bij de taakuitoefening van de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten, die mede verband houdt met het streven om het optreden
van deze diensten zo precies mogelijk te reguleren. Het voorstel voor een
nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (WIV), dat onlangs bij
de Tweede Kamer is ingediend,1 geeft daar concrete
uitwerking aan. De Grondwetstrijd waarop deze leden doelden, komt voort uit
de gedachte dat de grondwetgever altijd open dient te staan voor nieuwe ideeën.
Het spreekt echter vanzelf dat de inzendingen met de vereiste zorgvuldigheid
zullen worden beoordeeld. De inzendingen worden beoordeeld door een deskundige
jury onder voorzitterschap van mr. F. Korthals Altes.Om bestendigheid van de Grondwet mogelijk te maken is het, aldus de leden
van de CDA-fractie, van belang dat voorstellen voor nieuwe of herziene grondwetsbepalingen
tevoren goed zijn doordacht. Zij wilden zich – gelet op de voorgeschiedenis
van artikel 12 – er nu eerst terdege van vergewissen dat niet weer nieuwe
discrepanties tussen Grondwet en de noodzakelijke wettelijke uitwerking van
de waarborgen aan het licht zullen komen.De leden van de CDA-fractie verlangden allereerst een beter inzicht te
krijgen in de mate waarin thans wordt gehandeld in strijd met artikel 12,
tweede lid, laatste volzin. Wordt in alle gevallen waarin toepassing is gegeven
aan artikel 139a, derde lid, aanhef- en onder 31, van het Wetboek van Strafrecht
de verstrekking van een verslag achterwege gelaten, wilden deze leden weten.
Zijn er ook buiten dit artikel gevallen geweest waarin onder verantwoordelijkheid
van de Minister van Binnenlandse Zaken of die van Defensie zonder toestemming
van de bewoner in een woning is binnengetreden en verstrekking van een verslag
achterwege is gebleven?Op grond van de laatste volzin in het tweede lid van het huidige artikel
12 van de Grondwet dient aan de bewoner een schriftelijk verslag van het binnentreden
te worden verstrekt. De Algemene wet op het binnentreden maakt het mogelijk
de uitreiking of toezending van het verslag uit te stellen indien «het
doel waartoe wordt binnengetreden daartoe noodzaakt». De Grondwet laat
thans niet toe dat het verstrekken van zo'n verslag geheel achterwege wordt
gelaten. In de praktijk is, in de gevallen dat door de Binnenlandse Veiligheidsdienst
(BVD) tegen de wil van de bewoner wordt binnengetreden, in het verleden de
verstrekking van een verslag van het binnentreden achterwege gelaten. De reden
hiervoor was dat een effectieve taakuitvoering van de BVD zich verzet tegen
het na afloop van een binnentredingsactie verstrekken van een verslag hiervan.Het binnentreden dient er immers toe om te bewerkstellingen dat daarna
in de betreffende woning in het belang van de staatsveiligheid gesprekken
kunnen worden afgeluisterd waarvoor een bijzondere last is verstrekt. Na afloop
van een binnentredingsactie werd tot voor kort niet alsnog periodiek beoordeeld
of kennisgeving van het binnentreden wellicht op enig moment toch actief zou
kunnen plaatsvinden. Het debat met de Tweede Kamer over het herzieningsvoorstel
is aanleiding geweest om voortaan de vanaf 17 februari 18832 uitgevoerde binnentredingsacties achteraf wel periodiek te gaan beoordelen
en, indien mogelijk, verslag van het binnentreden te gaan verstrekken. Ingevolge
artikel 139a van het Wetboek van Strafrecht is uitsluitend de BVD bevoegd
woningen binnen te treden tegen de wil van bewoner, teneinde het afluisteren
vangesprekken te kunnen realiseren waarvoor een bijzondere last
is afgegeven1.In het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak-Klass
wordt ruimte gelaten voor een minder volledige rechtsgang indien het wettig
functioneren van inlichtingendiensten dat vereist, zo constateerden de leden
van de CDA-fractie, maar deze uitzondering mag niet verder gaan dan in concreto
vereist. Het voorstel voorziet in een uitzondering op de plicht een verslag
te verstrekken «indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen
verstrekking blijvend verzet». Is de strekking, zo informeerden deze
leden, dat rechterlijk toezicht achterwege blijft bij ontstentenis van wetenschap
omtrent het feit van het binnentreden? Kan worden volgehouden dat de gevallen
waarin «blijvend» geen verslag hoeft te worden verstrekt en de
gevallen waarin rechterlijk toezicht achterwege dient te blijven, altijd dezelfde
zijn? Is dit naar het oordeel van de regering in overeenstemming met het arrest
in de zaak-Klass?Het voorstel voorziet in een uitstel- en afstelmogelijkheid in het belang
van de nationale veiligheid. De strekking hiervan is niet om rechterlijk toezicht
onmogelijk te maken, maar om te voorkomen dat het effectief functioneren van
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten wordt geschaad en daarmee de nationale
veiligheid ten behoeve waarvan de diensten werkzaam zijn. In de gevallen dat
het verstrekken van een verslag mogelijk is zonder schade aan dit belang te
veroorzaken, dient aan een bewoner dan ook te worden bericht dat zijn woning
heimelijk is binnengetreden. Deze kan hierover dan bijvoorbeeld een klacht
indienen bij de Nationale ombudsman.Overigens kan een burger ook zonder een dergelijke mededeling te hebben
ontvangen zich bij de Nationale ombudsman beklagen over een gedraging van
een veiligheidsdienst. Met de ombudsman zijn afspraken gemaakt waardoor deze
(vertrouwelijk) kan kennis te nemen van alle relevante operationele feiten
en omstandigheden, opdat hij in staat is zich een gedegen oordeel te vellen
over de gedragingen waarover wordt geklaagd2.
Bovendien kan een klager het bewuste optreden aan de rechter ter toetsing
voorleggen, zeker in de gevallen dat de ombudsman het optreden ter zake als
niet behoorlijk heeft beoordeeld. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat iemand
over bepaalde zaken informatie vraagt. Een beschikking op een dergelijk verzoek
is een besluit ingevolge de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en
beroep op de rechter openstaat. Verder wijs ik nog op de andere toezichtsmechanismen.
In de nieuwe WIV wordt het samenstel van controlemogelijkheden verder uitgebreid.
Wij zijn ervan overtuigd, dat het nieuwe stelsel ruime waarborgen zal bieden
en overigens ook voldoet aan de eisen die het EVRM stelt.In de analyse van de meest relevante Europese jurisprudentie over de activiteiten
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten naar aanleiding van de uitspraken
van de Raad van State d.d. 16 juni 19943 hebben
wij geconstateerd, dat de afwezigheid van een systeem waarbij de bewoner over
het binnentreden wordt geïnformeerd, op zichzelf geen schending oplevert
van artikel 13 EVRM.Deze leden betwijfelden of het werk van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
adequaat wordt omschreven met de term «nationale veiligheid».
Zij gaven als voorbeeld de situatie dat op Nederlands grondgebied voorbereidingen
worden getroffen voor militaire of terroristische actie uitsluitend gericht
tegen andere staten. Is het werkelijk de bedoeling, zo informeerden deze leden,
dat in zulke gevallen voortaan een verslag van het binnentreden wordt verstrekt?Het criterium «nationale veiligheid» als uitzondering op de
kennisgevingsverplichting is bedoeld om een effectieve taakuitvoering door
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te garanderen. Dit houdt dus in, datkennisgeving, al dan niet tijdelijk, achterwege moet kunnen blijven,
indien een dergelijke kennisgeving afbreuk doet aan het goed functioneren
van deze diensten, ook met het oog op de bescherming van de lange termijn
doelen die met de onderzoeken van de diensten worden nagestreefd. Met de voorgestelde
wijziging wordt juist beoogd te voorkomen dat bewoners van woningen van waaruit
terroristische activiteiten worden voorbereid, voortijdig worden ingelicht
over het feit dat zij voorwerp van onderzoek door een dienst zijn. Dat geldt
ook in het geval dat de terroristische acties uitsluitend gericht zijn tegen
andere staten. De BVD heeft immers wettelijk tot taak gegevens te verzamelen
over personen en organisaties die een gevaar vormen voor de democratische
rechtsorde, de veiligheid of andere even gewichtige belangen van de staat.
Een en ander ongeacht de vraag vanuit welke motieven de activiteiten worden
ontplooid dan wel tegen welk land de aanslagen zich richten1. In de achtereenvolgende BVD-jaarverslagen, waarover steeds uitvoerig
met de Tweede Kamer plenair van gedachten is gewisseld, zijn voorbeelden te
vinden van in Nederland ontplooide activiteiten tegen andere landen, die een
aantasting betekenen van de in de wettelijke taakopdracht aangeduide gewichtige
belangen, zoals dat van de internationale rechtsorde. De voorbeelden waarop
wij doelen betreffen onder meer de vanuit Nederland ontplooide activiteiten
ten behoeve van de gewapende strijd op de Filippijnen, voorbereiding voor
een staatsgreep in Suriname, de PKK-activiteiten in Nederland in relatie tot
de guerillastrijd tegen de Turkse overheid.2 Aangezien
op het onderzoek naar dergelijke activiteiten het criterium van de «nationale
veiligheid» van toepassing is, zal van eventuele binnentredingsacties
bij deze onderzoeken dan ook pas verslag worden gedaan indien een effectief
functioneren van de betreffende dienst zich hiertegen niet langer verzet.Voorts vroegen deze leden of het voorstel in zijn huidige formulering
niet onbedoeld een averechts effect heeft. Het niet blijvend achterwege laten,
maar wel pas veel later verstrekken van het verslag wordt kennelijk niet beschouwd
als een afwijking van de grondwettelijke norm, zo meenden zij. De Grondwet
hoort ook op dit punt normatieve betekenis te hebben. Hoeveel tijd mag er
precies verstrijken voordat de grondwettelijke norm wordt overschreden, wilden
deze leden weten.In het amendement van de leden Scheltema-De Nie en Koekkoek op stuk nr.
9 werd voorzien in een uitzondering op de verplichting om de bewoner een verslag
te verstrekken «voor zover en voor zolang het belang van de nationale
veiligheid of dat van de strafvordering zulks dringend vordert». In
de toelichting op het amendement werd aangegeven dat het uitstel niet langer
zou mogen duren dan strikt noodzakelijk is. In mijn brief aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer van 19 januari 19983 heb ik
aangegeven dat de in het amendement voorgestelde uitzondering op het grondrecht
restrictief geïnterpreteerd moet worden. De bewoordingen zouden inhouden
dat steeds individueel, per geval, zou moeten worden beoordeeld of verstrekking
van het verslag al dan niet mogelijk is. Daardoor zou het feitelijk onmogelijk
zijn om pas tot verstrekking van het verslag over te gaan op een nader door
de wetgever te bepalen tijdstip, bijvoorbeeld bij het overbrengen van de daarvoor
in aanmerking komende bescheiden naar een rijksarchief-bewaarplaats.Daartegen bestaan zowel principiële als praktische bezwaren, die
ik in de genoemde brief nader heb uiteengezet.De indieners van het amendement zijn bereid gebleken een door mij voorgestelde
tekst in hun amendement op te nemen. Deze tekst, die door de Tweede Kamer
is aanvaard, voorziet in de mogelijkheid van uitstel, maar schrijft niet dwingend
voor dat het verslag moet worden verstrekt zodra dat mogelijk is. De wetgever
heeft daarmee, ook gelet op de voorgeschiedenis zoals wij die hebben beschreven,
de ruimte gekregen om voor de termijn waarop het verslag dient te worden verstrekt algemene regels te geven; beoordeling per geval is niet meer vereist.
Dat betekent echter niet dat het uitstel ongelimiteerd mogelijk is. Het gaat
immers, zoals gezegd, om een inperking van een grondrecht, zodat de wetgever
verplicht is de duur van het uitstel in de tijd te beperken.Voor gevallen waarin door een inlichtingen- en veiligheidsdienst is binnengetreden
lijkt het tijdstip van overbrenging naar een rijksarchief-bewaarplaats passend.
Bij een individuele beoordeling van elk geval zou zelden een veel vroeger
tijdstip voor het verstrekken van het verslag kunnen worden vastgesteld.De leden van de CDA-fractie vroegen hoe artikel 11 van de Algemene wet
op het binnentreden zich tot de nieuwe bepaling verhoudt. Dit artikel maakt
het mogelijk om het verstrekken van het verslag uit te stellen.Artikel 11 van de Algemene wet op het binnentreden zal in overeenstemming
moeten worden gebracht met de nieuwe tekst van artikel 12 Grondwet. Artikel
12 maakt uitstel van het verstrekken van het verslag alleen mogelijk in het
belang van de strafvordering of van de nationale veiligheid. De bevoegdheid
tot het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid zal worden
geregeld in het voorstel voor een nieuwe WIV. De uitstelmogelijkheid in artikel
11 van de Algemene wet zal daarom worden beperkt tot gevallen waarin wordt
binnengetreden in het belang van de strafvordering.Deze leden verzochten de regering aan te geven of de gebezigde redactie
van het grondwetsvoorstel een splitsing in tweede lezing in de wijziging betreffende
artikel 12, eerste lid en die betreffende artikel 12, tweede en derde lid,
toelaat.De Tweede Kamer kan bij de tweede lezing van een voorstel tot verandering
in de Grondwet met tenminste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen
het voorstel splitsen (artikel 137, vijfde lid, van de Grondwet). Uit de aard
en strekking van deze bepaling vloeien grote beperkingen voort ten aanzien
van de toepassing. Situaties waarin «verzamelontwerpen» in hun
geheel stranden op de weerstand tegen een enkele voorgestelde bepaling, die
met het overigens voorgestelde geen direct verband houdt, dienen te worden
vermeden. Met artikel 137, vijfde lid, is geenszins beoogd de mogelijkheid
te openen voor de Tweede Kamer om, met voorbijzien van het onderlinge verband
tussen de in een voorstel tot verandering vervatte bepalingen, naar believen
te splitsen. Of in een concreet geval sprake is van een direct verband tussen
de voorgestelde veranderingen blijft een kwestie van interpretatie.1 De vraag of het voorstel tot wijziging van artikel 12
kan worden gesplitst komt toe aan de Tweede Kamer. Wij zijn echter van mening
dat tussen de twee elementen van het voorstel tot wijziging van artikel 12
Grondwet een direct verband bestaat, nu zij beide betrekking hebben op het
huisrecht.De leden van de PvdA-fractie hadden, gezien de voorgeschiedenis van artikel
12 Grondwet, niet bij voorbaat de zekerheid dat thans een goed afgerond voorstel
voorligt. Deze leden vroegen zich dan ook af waarom, zo snel na de invoering
van de Algemene wet op het binnentreden, opnieuw een poging moest worden gedaan
tot grondwettelijke vastlegging van het huisrecht, zonder eerst enige jaren
ervaring op te doen met de bestaande tekst van de Grondwet en de uitvoeringswetgeving.Het huidige artikel 12 van de Grondwet laat niet toe, dat aan de bewoner
bij wie tegen zijn wil de woning is binnengetreden hierover in het geheel
geen mededeling wordt gedaan. Dit betekent dat moet worden afgezien van het
heimelijk binnentreden van een woning en dus van de mogelijkheid de gesprekken
in de betreffende woning af te luisteren, indien op voorhand vaststaat dat
het effectief functioneren van een dienst zich blijvend zal verzetten tegen
het verstrekken van een verslag. Aan eenbevoegdheid om de verstrekking
van een verslag achterwege te kunnen laten bestaat om die reden in de praktijk
wel behoefte. Een grondwettelijke normering ook op het gebied van de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten past bovendien in het streven het optreden van deze
diensten zo precies mogelijk wettelijk in te kaderen. Wij verwijzen wat dat
betreft naar hetgeen wij hiervoor hebben opgemerkt.Voorts vroegen zij welke concrete grondrechtelijke bescherming het voorstel
toevoegt aan de bescherming die de Algemene wet reeds biedt.Artikel 11 van de Algemene wet geeft de mogelijkheid het verstrekken van
het verslag uit te stellen indien het doel waartoe wordt binnengetreden daartoe
noodzaakt. Het voorstel beperkt de mogelijkheid van uitstel tot twee doelen:
strafvordering en nationale veiligheid; die beperking is nu in artikel 11
van de Algemene wet nog niet opgenomen.Deze leden vroegen de regering een vergelijking te willen opstellen met
artikel 158 van de Grondwet volgens de tekst van 1887. Zij wilden weten welke
concrete grondrechtelijke waarborgen inmiddels zijn, en nu nog worden toegevoegd.De Grondwet van 1887 garandeerde dat het binnentreden in een woning tegen
de wil van de bewoner:– alleen geoorloofd is in de gevallen bij de wet bepaald,– alleen krachtens een algemene of bijzondere last,– waarbij de last alleen kan worden gegeven door een macht, bij
de wet aangewezen,– en waarbij de wet de vormen regelt waaraan de uitoefening van
deze bevoegdheid is gebonden.De herziening van 1983 bracht op de eerste drie punten geen materiële
wijziging, maar gaf wel nadere uitwerking aan het laatste punt:– voor het binnentreden tegen de wil van de bewoner is voorafgaande
legitimatie en mededeling van het doel vereist,– aan de bewoner dient een schriftelijk verslag te worden verstrekt.Met de herziening van 1987 werd een noodzakelijk gebleken clausulering
toegevoegd aan de legitimatieplicht en de plicht om het doel van het binnentreden
mee te delen: bij de wet kunnen uitzonderingen op deze verplichtingen worden
gesteld.Met het nu voorliggende voorstel wordt artikel 12 op enkele punten versterkt:– de woorden «tegen de wil» worden aangescherpt tot
«zonder toestemming», waardoor twijfel of de bewoner toestemming
heeft gegeven in zijn voordeel wordt uitgelegd,– toegevoegd wordt een regeling voor het tijdstip waarop het verstrekken
van het schriftelijk verslag dient plaats te vinden (een element dat in het
huidige artikel ontbreekt): hoofdregel is dat het verslag zo spoedig mogelijk
wordt verstrekt, uitstel is mogelijk in het belang van de strafvordering ofde
nationale veiligheid.Op één punt wordt het grondrecht in het voorstel beperkt:– indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking
blijvend verzet, kan de verstrekking achterwege worden gelaten.De leden van de PvdA-fractie konden zich vinden in de gedachtegang dat
de uitdrukking «zonder toestemming van de bewoner» twijfels wegneemt
die in de woorden «tegen de wil van de bewoner» gelegen kunnen
zijn. Maar is het nodig, vroegen deze leden, om vanwege die reden ook de grondwetstekst
te vervangen die de twee vorige wijzigingen had weten te overleven? Was er
werkelijk twijfel mogelijk over de inhoud van de bestaande term?Naar onze mening hechten deze leden iets te sterk aan de bestaande tekst. Met de voorgestelde wijziging wordt artikel 12 iets concreter; de waarborgwerking
neemt daardoor toe. De huidige tekst van het artikel laat de wetgever zonder
meer de ruimte om de woorden «tegen de wil» beperkt te interpreteren.
Dat die ruimte bestaat wordt zichtbaar in de jurisprudentie van de Hoge Raad
van voor de invoering van de Algemene wet.1 Dat
de wetgever die ruimte niet heeft willen benutten ontneemt hem niet de mogelijkheid
om dat in de toekomst alsnog te doen. Met het voorstel wordt nu op het niveau
van de Grondwet zekerheid geboden. Dergelijke wijzigingen, al zijn zij niet
ingrijpend, komen de betekenis van de Grondwet ten goede.Sprekend over het verstrekken van een schriftelijke kennisgeving dat zonder
toestemming van de bewoner is binnengetreden, betreurden de leden van de PvdA-fractie
het gebruik het anglicisme «notificatie» in de toelichtende teksten.Het gebruik van barbarismen als «notificatie» dient in wetteksten
uiteraard vermeden te worden. Tegen gebruik daarvan in toelichtende teksten
behoeft naar ons oordeel minder bezwaar te bestaan. Wij zullen het gallicisme
«notificatie» niettemin verder trachten te vermijden.Deze leden vroegen zich af of de uiteindelijk in de Tweede Kamer tot stand
gekomen bepaling inzake het verstrekken van de schriftelijke kennisgeving
niet een te strak keurslijf biedt. Zij baseerden deze vraag mede op de krachtige
woorden waarmee de regering zelf, in haar brief van 19 januari 1998 een dergelijke
benadering afwijst. Zij vroegen de regering, aan te geven waarom de tekst
van het herziene amendement op stuk nr. 11, ondanks de genoemde scherpe afwijzing,
toch genade heeft weten te vinden bij de regering.De regering geeft er blijkens de memorie van toelichting de voorkeur aan
het actief mededelen van het heimelijk binnentreden van een woning door de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten zonder uitzondering achterwege te laten.2 Vanuit de Tweede Kamer is, onder meer door de leden van
de CDA-fractie, aangevoerd dat een dergelijk standpunt zou indruisen tegen
artikel 8 EVRM.In verband hiermee is naderhand een (gewijzigd) amendement3 ingediend, waarbij werd voorgesteld het uitstellen van het verstrekken
van een verslag strikt te beperken. Hiertegen bestonden bij de regering zeer
ernstige bezwaren, die in de brief van 19 januari zijn verwoord.4 Daarin werd tegelijkertijd aan gegeven dat tegen aanvaarding van het
amendement geen bezwaar bestond, mits de formulering van de plicht om een
verslag uit te brengen zou worden aangepast op de in de briefgeschetste wijze.
Dat is vervolgens gebeurd. Daardoor is het mogelijk om in de uitvoeringswetgeving
een algemene regeling vast te stellen met daarin de mogelijkheid pas tot verstrekking
van een verslag over te gaan op een nader te bepalen tijdstip, bijvoorbeeld
bij het overbrengen van de daarvoor in aanmerking komende bescheiden naar
een rijksarchief-bewaarplaats. De laatste volzin van het derde lid maakt het,
in tegenstelling tot het huidige artikel 12, bovendien mogelijk om het verstrekken
van een verslag geheel achterwege te laten indien de taakuitvoering van de
diensten zich daartegen blijvend verzet. Hiervan zal met name sprake zijn
indien door het verstrekken van het verslag bronnen van de diensten kunnen
worden onthuld, daaronder mede begrepen buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Het is essentieel voor het effectief functioneren van de diensten dat bronnen
ervan verzekerd kunnen zijn, dat hun identiteit geheim blijft.5 Bovendien zal de bereidheid bij buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten
om aan de Nederlandse diensten gegevens te verstrekken aanzienlijk afnemen,
indien deze de herkomst van de ontvangen gegevens niet geheim kunnen houden.
Dit terwijl de toegenomen internationalisering juist tot verdergaande grensoverschrijdende
samenwerking noopt. In dit verband is ookdenkbaar dat onder omstandigheden
van het verstrekken van een verslag moet worden afgezien indien dit de betrekkingen
met andere landen ernstig zou verstoren. Naast deze gevallen zal van afstel
van kennisgeving sprake zijn, indien door de kennisgeving een specifieke toepassing
van een methode zou worden onthuld of indien de kennisgeving zou kunnen leiden
tot onthulling van de identiteit van degene die de betreffende veiligheidsdienst
behulpzaam is geweest bij de toepassing van een methode. Naar verwachting
zal de afstelmogelijkheid inzake de toepassing van een specifieke methode,
in tegenstelling tot de gevallen van bronbescherming, niet vaak aan de orde
zijn. Hiermee hebben wij tegelijkertijd de vraag van deze leden beantwoord
in welke gevallen de nationale veiligheid zich blijvend verzet tegen kennisgeving
aan de bewoner.Naar aanleiding van de laatste volzin van het derde lid vroegen deze leden
waarom, wanneer reeds is vastgesteld dat de kennisgeving in het belang van
de nationale veiligheid of dat van de strafvordering kan worden uitgesteld,
het nodig is om dan ook nog apart te regelen wanneer zulks blijvend kan zijn.In het voorgaande is gemotiveerd aangegeven dat de praktijk naast een
uitstel-mogelijkheid behoefte heeft aan een afstel-mogelijkheid.De leden behorende tot de PvdA-fractie vreesden dat door deze overhaaste
formulering op het laatste moment opnieuw een ondoordachte grondwetstekst
is ontstaan. Zij vroegen de regering, argumenten te verschaffen waarom de
Eerste Kamer aan zulke overhaaste, niet door de Raad van State van een advies
voorziene grondwetsteksten, haar medewerking zou moeten geven.De huidige normering is preciezer, waardoor de taakuitvoering door de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten beter kan worden gereguleerd en afgebakend.
Bovendien komt de nieuwe formulering beter tegemoet aan de eisen die in de
praktijk noodzakelijk zijn gebleken. Verder dient te worden bedacht, dat de
huidige formulering van artikel 12 ertoe leidt dat de BVD ervan moet afzien
in een woning gesprekken af te luisteren waardoor bijvoorbeeld terroristische
activiteiten tijdig kunnen worden ontdekt en voorkomen, indien de staatsveiligheid
zich blijvend verzet tegen het verstrekken van een verslag inzake binnentredingsacties
die daarvoor noodzakelijk zijn. Tot slot zij opgemerkt, dat er naar het oordeel
van de regering geen sprake is van een ondoordachte regeling.Deze leden stelden nog vier gerichte vragen, die wij volgens de nummering
in het verslag zullen beantwoorden.Ad 1. De leden van de PvdA-fractie informeerden ofde huidige wetgeving
reeds voldoende mogelijkheden biedt om voor de veiligheidsdiensten uitzonderingen
mogelijk te maken op de plicht tot kennisgeving aan de bewoner.Zoals in het voorafgaande is aangegeven, laat de Grondwet op dit moment
geen afstel toe van het verplichting een verslag te verstrekken. Daaraan bestaat
wel behoefte in de praktijk. Daarnaast is de wetgeving ter uitvoering van
artikel 12 Grondwet voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten onvoldoende
specifiek voor wat betreft de uitzondering op de verplichting tot voorafgaande
legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden. Er bestaat de
behoefte om buiten twijfel te stellen dat de diensten niet verplicht zijn
zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en het doel ervan mede
te delen. Thans voorziet artikel 139a Van het Wetboek van Strafrecht in de
mogelijkheid om woningen heimelijk binnen te treden. In het wetsvoorstel «direct
afluisteren»1 hebben wij de onduidelijkheid
hierover willen wegnemen, maar zoals bekend hebben wij dit wetsvoorstel ingetrokken.
Wij hebben een en andernu geregeld in het wetsvoorstel tot herziening
van de WIV1. Naar ons oordeel behoort de Grondwet
de normen te bevatten die in organieke wetgeving verder moeten uitgewerkt.
Om die reden hebben wij de normering in de Grondwet vastgelegd waarna wij
voornemens zijn de daarvoor in aanmerking komende wetten waar nodig aan te
passen aan de nieuwe grondwettelijke normen, zodra de tweede lezing is afgerond.
Een en ander laat uiteraard onverlet dat bij de komende herziening van de
WIV andere vormen van toezicht en rechtsbescherming op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten worden geïntroduceerd. In de eerder genoemde brief
van 19 januari jl. is daarvan ook melding gemaakt.Ad 2. Deze leden vroegen aan te geven welke «in de wet te bepalen
gevallen» zij voorziet waarbij de nationale veiligheid «zich blijvend
verzet» tegen kennisgeving aan de bewoner – of blijken die opnieuw
pas bij de uitvoeringswetgeving? Zij vroegen overigens of,.De eerste vraag is in het voorafgaande al beantwoord. Wij zijn het met
deze leden overigens eens dat, taalkundig bezien, veiligheid zich niet blijvend
kan verzetten. De formulering in artikel 12 luidt dan ook: «indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend
verzet».Ad 3. De leden van de PvdA-fractie vroegen ofde regering zich heeft laten
inspireren door artikel 13 van de Duitse Grondwet. In lid 2 van dit artikel,
zo merkten zij op, zijn doelcriteria geformuleerd waaraan wetten moeten voldoen
die het grondrecht beperken.De bevoegdheid om in woningen binnen te treden is in dit artikel als volgt
geregeld:2 Anders dan de leden van de PvdA-fractie
veronderstellen is beperking van het huisrecht in het Duitse artikel niet
gekoppeld aan doelcriteria. De opzet van de regeling is aldus, dat het doorzoeken
van de woning in beginsel alleen mogelijk is op last van de rechter of, als
uitstel gevaarlijk is, door een ander bij de wet aangewezen orgaan. Deze algemene
inperkingsmogelijkheid van het grondrecht is niet aan doelcriteria gekoppeld.
Het zevende lid noemt nog een aantal bijzondere gevallen waarin beperking
van het huisrecht zonder tussenkomst van de rechter is toegestaan, maar daaruit
kan niet worden afgeleid dat de beperkingen van het grondrecht in het algemeen
moeten voldoen aan doelcriteria.Ad 4. De leden van de PvdA-fractie vroegen tot slot in hoeverre het besluit
van de Eerste Kamer om inzake wetsvoorstel 25 443 (briefgeheim) voorshands
nog geen verslag vast te stellen gevolgen heeft voor het onderhavige voorstel,
nu de uitzondering op de verplichting tot kennisgeving in beide wetsvoorstellen
op eendere wijze is geformuleerd.Het besluit van de Kamercommissie betekent dat vooralsnog geen harmonisatie
plaatsvindt tussen de grondwettelijke bescherming van de woning en die van
het communicatiegeheim. Het zou wenselijk zijn geweest dat beide voorstellen
gelijktijdig zouden zijn afgehandeld. Het verschil bestaat echter ook al in
de Grondwet zoals die nu geldt, zodat hierin geen beletsel is gelegen om het
voorstel tot wijziging van artikel 12 verder te behandelen.De leden van de D66-fractie stelden vragen over de begrippen «het
belang van de staat» en «het belang van de nationale veiligheid».
Voorzover met dat laatste begrip is beoogd ruimte te bieden voor alle taken
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, rees bij deze leden de vraag
wat de relatie is met het begrip «het belang van de staat». Dit
begrip komt immers ook voor in bijvoorbeeld de taakomschrijving van de BVD.
Een en ander zou tot de gevolgtrekking kunnen leiden dat het begrip «het
belang van de nationale veiligheid» meer omvat dan het begrip «het
belang vande staat». Deze leden stelden het op prijs een
verhelderende uiteenzetting te mogen ontvangen.De terminologische onduidelijkheid houdt er verband mee dat de term «het
belang van de staat» in verschillende betekenissen wordt gebruikt. In
artikel 68 Grondwet vormt het een verschoningsgrond met betrekking tot de
inlichtingenplicht van de regering jegens het parlement.Een van de gronden, naast andere, om bepaalde inlichtingen niet aan het
parlement te verstrekken is dat die verstrekking zich niet verdraagt met de
nationale veiligheid. Hieruit blijkt dat het begrip «nationale veiligheid»
beperkter is dan het begrip «belang van de staat» in artikel 68
Grondwet.«Belang van de staat» werd in het oorspronkelijke voorstel
voor de artikelen 12 en 13 Grondwet eveneens gebruikt om te bepalen wanneer
een beperking van het grondrecht niet zou hoeven te worden gemeld. Deze term
zou een andere – beperktere – inhoud hebben dan de zelfde term
in artikel 68 Grondwet. Zoals bekend is deze term vervangen door «nationale
veiligheid».Het is op zichzelf juist dat in de omschrijving van de taak van inlichtingen-
en veiligheidsdiensten in de huidige WIV de term «belang van de staat»
eveneens voorkomt. Wel kan bedacht worden dat de term niet voorkomt in die
taak van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten die de bevoegdheid inhouden
om de rechten, beschermd door de artikelen 12 en 13 Grondwet, te beperken
(de zogenaamde a-taak). De term heeft in de WIV een beperkter betekenis dan
in artikel 68 Grondwet of in het oorspronkelijke voorstel voor de artikelen
12 en 13. Terminologisch is deze situatie niet consistent. Wij zullen in het
kader van de behandeling van het voorstel voor een nieuwe WIV bezien ofde
terminologie kan worden aangepast om aan deze begripsverwarring een einde
te maken.Het had de leden van de D66-fractie bevreemd dat de mogelijkheid om uitstel
van de notificatieplicht te verkrijgen in het belang van de strafvordering
in het oorspronkelijke voorstel niet is opgenomen.De reden is dat het oorspronkelijke voorstel geen verplichting kende om
een verslag van binnentreden te verstrekken binnen een bepaalde termijn. Er
was dus geen reden om in het belang van de strafvordering iets afzonderlijks
te regelen: uitstel was geoorloofd.Tot slot merkten deze leden op dat het nog maar de vraag is of in alle
gevallen waarin in een woning wordt binnengetreden, steeds de conclusie getrokken
kan worden dat in principe uitstel van de notiflcatieplicht aan de orde kan
zijn. Zij vroegen of de regering nu reeds bepaalde categorieën misdrijven
op het oog heeft waarvoor dit kan gelden.Het spreekt vanzelf dat bij het binnentreden in woningen niet steeds de
conclusie mag worden getrokken dat in principe uitstel van die plicht aan
de orde kan zijn. Uitstel zal alleen aan de orde kunnen zijn in gevallen waarin
het noodzakelijk is om heimelijk binnen te treden. De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,W. KokDe Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. DijkstalDe Minister van Justitie,W. Sorgdrager XNoot1Kamerstukken II 1984/85, 19 073, nr. 3, p. 20; Noyon/Langemeijer/Remmelink, Het Wetboek van Strafrecht, artikel 138, blz. 207–211; kamerstukken
II 1995/96, 24 699, nr. 3, blz. 5.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nrs. 1–3. XNoot2Op genoemde datum is het huidige artikel 12 Grondwet in werking getreden.XNoot1Vgl. kamerstukken II 1992/93, 23 047, nr. 6, blz. 18. XNoot2Vgl. jaarverslag Nationale ombudsman over 1989 (Kamerstukken II 1989/90,
21 478, nrs. 1–2, blz. 237) en over 1991 (kamerstukken II 1991/92,
22 550, nrs. 1–2, blz. 240). XNoot3Kamerstukken II 1994/95, 22 036, nr. 6. Vgl. ook onze reactie in
de Nota naar aanleiding van het verslag; Kamerstukken II 1997/98, 25 442,
nr. 5.XNoot1Vgl. bijvoorbeeld kamerstukken II 1992/93, 23 045, nr. 5.XNoot2Vgl. o.a. BVD jaarverslagen 1991 (blz. 30), 1992 (blz. 23) en 1993 (blz.
33). XNoot3Kamerstukken II 1997/98, 25 442 en 25 443, nr. 10.XNoot1Kamerstukken II 1976/77, 14 213, nr. 4, blz. 15–16; nr. 7,
blz. 4–5.XNoot1Onder meer HR 12 juni 1861, W. 2282; HR 1 mei 1979, NJ 434. XNoot2Kamerstukken II 1996/97, 25 442, nr. 3, blz. 2. XNoot3Kamerstukken II 1997/98, 25 442, nr. 9. XNoot4Kamerstukken II 1997/98, 25 442 en 25 443, nr. 10, blz. 3. XNoot5Vgl. artikel 14 WIV en Handelingen II 14 januari 1991, blz. 62-3479.XNoot1Kamerstukken II 1992/93, 23 047, nrs. 1–3.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nrs. 1–2.XNoot2De Duitse Bondsraad heeft op 16 januari 1998 een wijziging van dit artikel
aanvaard, waarbij het derde lid wordt vernummerd tot zevende lid, en drie
nieuwe artikelleden worden ingevoegd. De nieuwe artikelleden hebben betrekking
op het afluisteren in woningen met akoestische en technische hulpmiddelen
en hebben dus geen betrekking op het binnentreden als zodanig. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19971998-25442-231b.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl