Aanleg Betuweroute: projectbeheersing en financiering; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28070, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-11-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28070 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSAMENVATTINGOpzet onderzoekHoofdconclusieKostenontwikkeling BetuwerouteSturing en controleProject- en kostenbeheersingContracteringAanbestedingenKwaliteitsborgingConditiesConvenanten met lokale organenKabels en leidingenPrivate financieringAanbevelingenReactie minister Verkeer en WaterstaatReactie RailinfrabeheerReactie Nederlandse SpoorwegenNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Kader van het onderzoek1.2 Organisatie van het project Betuweroute1.3 Analysekader en opbouw rapport2 RAMINGSMETHODIEK BETUWEROUTE2.1 Inleiding2.2 Organisatie ramingsproces2.3 Eisen kostenraming infrastructuurproject2.4 Methodiek kostenraming Betuweroute: beschrijving2.4.1 Van onderaf ontwerpen en de mediaan2.4.2 Stelposten2.4.3 Onvoorzien2.4.4 Onzekerheidsmarge2.5 Methodiek kostenraming Betuweroute: uitvoeringspraktijk2.5.1 Bepalen van de mediaan2.5.2 Omgang met onzekerhedenBijzondere gebeurtenissen en de post «onvoorzien»Onzekerheidsmarge2.5.3 Stelposten2.5.4 Nacalculatie2.6 Conclusies3 KOSTENBEHEERSING IN DE PLANUITWERKINGSFASE3.1 Inleiding3.2 Oorzaken kostenstijging project BetuweroutePrijsstijgingenAanpassingen van het projectTekortkomingen in ontwerp en/of raming3.3 Kostenbeheersing vóór de herijking3.3.1 Kostenbeheersing door RailinfrabeheerOntbreken goede specificatiesOntbreken programma van eisenToetsing op soberheid3.3.2 Kostenbeheersing door het ministerieOpzet Projectdirectie BetuwerouteAuditfunctieInformatievoorzieningProgramma van eisenTaakstellend budgetInformatie aan de Tweede Kamer over raming en budget in
de periode voor 19983.3.3 Beoordeling aansturing kostenraming door Auditbureau
Betuweroute3.3.4 Conclusies kostenbeheersing vóór de
herijking3.4 Kostenbeheersing na de herijking3.4.1 Start herijking3.4.2 Versobering3.4.3 Maatregelen ter versterking projectbeheersingMutaties in de projectopdrachtRisicobeheersingInformatie-uitwisseling3.4.4 Informatievoorziening aan de Tweede Kamer3.4.5 Conclusies kostenbeheersing na de herijking3.5 Relatie met de V&W-begroting3.5.1 Prijsbijstellingmethodiek infrastructuurprojecten3.5.2 Dekking projectkosten V&W.3.5.3 Conclusies4 UITVOERING: VAN AANBESTEDING NAAR REALISATIE4.1 Inleiding4.2 Sturing in de uitvoeringsfase4.2.1 Rol Projectdirectie Betuweroute4.2.2 Rol Managementgroep BetuwerouteInterne organisatieDirectievoering en Technisch Toezicht4.2.3 Financiële taakstellingen op projectniveauBeoogde aanbestedingsresultatenOnvoorzien4.2.4 Conclusies sturing in uitvoeringsfase4.3 Contractering4.3.1 Contracteringsbeleid4.3.2 Contracteringsplannen4.3.3 Vaststellen van aanbestedingsresultaten4.3.4 Aanbestedingspraktijk4.3.5 Conclusies aanbesteding4.4 Contractbeheer4.4.1 Inleiding4.4.2 De afsprakenHandboeken en proceduresVerbijzonderde Interne Controle/Interne AuditsBudgetreservering «onvoorzien»Kwaliteitsborging bij de Betuweroute4.4.3 De beheersing van het meerwerk in de praktijk4.4.4 Het werken met kwaliteitsborging4.4.5 Conclusies contractbeheer5 CONDITIONERING5.1 Inleiding5.2 Convenanten5.2.1 Inleiding5.2.2 Overleg5.2.3 Voortgang totstandkoming convenanten5.2.4 Beheersing tijdigheid en financiën in de praktijk5.2.5 Conclusie5.3 Kabels en leidingen5.3.1 Inleiding5.3.2 Financiën5.3.3 Voortgang uitvoering5.3.4 Overleg en verrekening kosten5.3.5 Conclusies6 PRIVATE FINANCIERING BETUWEROUTE6.1 Inleiding6.2 Periode tot en met 19946.2.1 Oorspronkelijk kabinetsstandpunt6.2.2 Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur (SPRI)6.2.3 Beoordeling SPRI-rapport 19926.3 Periode 1995–19986.3.1 Advies van de Commissie Betuweroute6.3.2 Budgettaire dekking6.3.3 Twee contra-expertises op het SPRI-rapport6.4 Periode 1998-heden6.4.1 Kabinetsdoelstelling6.4.2 De opvolgers van de SPRI6.4.3 Ontwikkelingsmaatschappij voor de Betuweroute6.4.4 Marktconsultatie 19996.4.5 Beoordeling PEB-rapport 1999Vervoersvolume ruim 25% te hoogTabel 2 TiB-prognose OW-as (EC-scenario) en PEB-vervoersvolumes Effect infrabijdrage te gunstig voorgesteldTabel 3 Gevolgen infrabijdrage Betuweroute voor volume
en opbrengst Laag rendementspercentage6.5 Conclusies7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN7.1 ConclusiesRamingsmethodiek en ramingenKostenbeheersing in de planuitwerkingsfaseKostenbeheersing in de conctracteringsfaseKwaliteitsborging in de uitvoeringsfaseConvenantenKabels en leidingenPrivate financiering7.2 AanbevelingenRamingsmethodiek en ramingenKostenbeheersing bij de planuitwerkingProjectbeheersing in de contracteringsfaseConvenantenKabels en leidingenPrivate financiering8 REACTIE MINISTER V EN W, RAILINFRABEHEER EN NEDERLANDSE
SPOORWEGEN8.1 Reactie minister van Verkeer en Waterstaat8.1.1 Algemeen8.1.2 Ramingsmethodiek en ramingen8.1.3 Kostenbeheersing in de planuitwerkingsfase8.1.4 Kostenbeheersing in de contracteringsfase8.1.5 Kwaliteitsborging in de uitvoeringsfase8.1.6 Kabels en leidingen8.1.7 Private financieringHerstructurering spoorvervoerVerwachtingenPrognosesOfficiële zienswijze8.2 Algemeen Directeur RailinfrabeheerHoofdconclusieContracteringKwaliteitsborgingTunneltechnische installatiesConvenanten8.3 President-Directeur Nederlandse Spoorwegen9 NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERBIJLAGE 1Lijst met gebruikte afkortingen en begrippenAfkortingen: Begrippen: BIJLAGE 2Overzicht AnalysekaderBIJLAGE 3Conclusies en aanbevelingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28070Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 188 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 070Aanleg Betuweroute Projectbeheersing en financieringnr. 2RAPPORTINHOUD Samenvatting4   1Inleiding101.1Kader van het onderzoek10 1.2Organisatie van het project Betuweroute11 1.3Analysekader en opbouw rapport12   2Ramingsmethodiek Betuweroute132.1Inleiding13 2.2Organisatie ramingsproces132.3Eisen kostenraming infrastructuurproject142.4Methodiek kostenraming Betuweroute:
beschrijving142.5Methodiek kostenraming Betuweroute:
uitvoeringspraktijk15 2.6Conclusies17   3Kostenbeheersing in de planuitwerkingsfase183.1Inleiding183.2Oorzaken kostenstijging project
Betuweroute183.3Kostenbeheersing vóór
de herijking203.4Kostenbeheersing na de herijking23 3.5Relatie met de V&W-begroting27    4Uitvoering: van aanbesteding naar realisatie294.1Inleiding294.2Sturing in de uitvoeringsfase294.3Contractering32 4.4Contractbeheer34   5Conditionering385.1Inleiding38 5.2Convenanten385.3Kabels en leidingen40    6Private financiering Betuweroute446.1Inleiding446.2Periode tot en met 199444 6.3Periode 1995–199846 6.4Periode 1998–heden476.5Conclusies50    7Conclusies en aanbevelingen527.1Conclusies527.2Aanbevelingen55    8Reactie minister V en W, Railinfrabeheer en Nederlandse Spoorwegen588.1Reactie minister van Verkeer en
Waterstaat588.2Algemeen Directeur Railinfrabeheer628.3President-Directeur Nederlandse
Spoorwegen64   9Nawoord Algemene Rekenkamer65   Bijlage 1 Lijst met gebruikte afkortingen
en begrippen67 Bijlage 2 Overzicht Analysekader69Bijlage 3 Conclusies en aanbevelingen70SAMENVATTINGOpzet onderzoekDe Algemene Rekenkamer onderzocht in de periode 1999–2001 de beschikbare
beleidsinformatie rond de besluitvorming over de aanleg van de Betuweroute
en de projectbeheersing bij de uitvoering. Over het onderzoek naar de beleidsinformatie
is gerapporteerd in het rapport Beleidsinformatie Betuweroute van juni 2000
(Tweede Kamer, Vergaderjaar 1999–2000 27 195, nrs. 1–2).
De nu voorliggende rapportage gaat – gegeven de beslissing tot aanleg –
over de project- en kostenbeheersing bij de uitvoering van de Betuweroute
en behandelt tevens de pogingen tot private (mede)financiering.HoofdconclusieDe Algemene Rekenkamer concludeert dat over de gehele periode van uitvoering
van de Betuweroute tussen 1995 en ultimo 2000 door het Ministerie van Verkeer
& Waterstaat veel inspanningen zijn verricht om het project in organisatorische
en financiële zin te beheersen. Het rendement van deze inspanningen is
echter op het belangrijke punt van de kostenbeheersing teleurstellend gebleken.Met name in de periode vóór 1998 is het ministerie er niet
in geslaagd om de door de uitvoeringsorganisatie (Managementgroep Betuweroute
of MgBr) opgestelde kostenramingen binnen het taakstellend budget van de rijksbegroting
te houden. Bij de aanvang van de uitvoering van het project ontbraken veel
noodzakelijke instrumenten en waarborgen ter beheersing van de kosten van
het project. In opzet zijn thans weliswaar voldoende instrumenten en waarborgen
ter beheersing geschapen, maar bij de realisatie blijven serieuze risico's
aanwezig dat de uitvoering niet tijdig en doelmatig plaatsvindt.Naar de mening van de Algemene Rekenkamer is – op basis van de huidige
kennis en inzichten – het verkrijgen van een private bijdrage in de
financiering van de Betuweroute een doodlopend spoor gebleken.Op grond van de beschikbare gegevens plaatst de Algemene Rekenkamer kanttekeningen
bij de door het ministerie zelf noodzakelijk geachte soberheid van uitvoering.
Dit in de eerste plaats vanwege het ontbreken van een gericht en effectief
sturingsinstrumentarium, in de tweede plaats vanwege het late tijdstip waarop
naar versoberingen binnen het ontwerp is gezocht.Kostenontwikkeling BetuwerouteIn 1992 werden de kosten van het project Betuweroute door MgBr globaal
geraamd op circa f 5 miljard (€ 2,3 miljard). Eind 2000 werden
de kosten door MgBr geraamd op tegen de f 10,3 miljard (f 10 266
miljoen, € 4,7 miljard). Het voor het project beschikbare rijksbudget
bedroeg toen tegen de f 9,7 miljard (f 9 664 miljoen, € 4,4
miljard). Behalve aan dit verschil van circa f 0,6 miljard (ruim 10%, € 0,27
miljard) is deze stijging globaal voor f 1,7 miljard (ruim 30%, € 0,8
miljard) toe te schrijven aan prijsstijgingen. Tenminste f 2,5 miljard
(bijna 50%, € 1,1 miljard) is herleidbaar tot aanpassingen van de
reikwijdte (doorgaans scope genoemd) van het project. Circa f 0,5 miljard
(meer dan 10%, € 0,23 miljard) is herleidbaar tot omissies en onderschattingen,
doch ook deze werden uiteindelijk goedgekeurd door de Tweede Kamer. Vanwege
te verwachten meerkosten voor met name bodemsanering en tunnelveiligheid zal
dit laatste bedrag naar verwachting nog oplopen. Tegen deze kostenverhogingen zijn onvoldoende «dammen» opgeworpen.
Zo is er bijvoorbeeld pas in 1998 een programma van eisen voor het project
vastgesteld, dat kon dienen als referentiekader voor de kostenbeheersing.
Eerst in de loop van 2000 werd een uitgebreid instrumentarium ter versterking
van de projectbeheersing in gebruik genomen. Dit instrumentarium heeft de
organisatie van het project sindsdien strakker en helderder gemaakt en de
informatievoorziening verbeterd.Volgens de Algemene Rekenkamer zijn de problemen met de kostenbeheersing
reeds in de ramingsfase ontstaan. Aan de gebruikte ramingsmethode kleven twee
belangrijke nadelen. Ten eerste ontbreken eenduidige definities en afspraken
over ramingbegrippen en kostencategorieën. Ten tweede voorziet deze methode
niet automatisch in een risicoanalyse, waardoor het risicomanagement bij het
project Betuweroute pas in een laat stadium van de grond is gekomen. Eén
en ander roept twijfels op over de betrouwbaarheid van de kostenraming voor
de Betuweroute. Verder waren in de ramingen de apparaatskosten van het ministerie
voor dit grote project onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Sturing en controleProject- en kostenbeheersingDe projectbeheersing van het project Betuweroute heeft tot op heden te
wensen overgelaten. Dit betreft zowel de uitvoeringsorganisatie als het Ministerie
van V&W zelf.Er is niet één simpele verklaring te geven voor het gebrek
aan sturing en controle door het Ministerie van V&W. De ongeveer in dezelfde
tijd als de uitvoering van de Betuweroute in gang gezette verzelfstandiging
van de taakorganisaties heeft de aansturing stellig bemoeilijkt. Het heeft
echter ook te lang geduurd voordat er passende maatregelen en kaders waren
geschapen.In het voorjaar van 1998 stond vast dat het ministerie er niet in geslaagd
was om de uitvoeringsorganisatie een ontwerp met bijbehorende raming te doen
opstellen binnen het taakstellende budget. Er was een groot verschil tussen
rijksbudget en de raming van eind 1997: een goede relatie met het aanlegbesluit
was niet meer te leggen. Ministerie en uitvoeringsorganisatie kwamen in oktober
1998 overeen om budget en raming met elkaar in overeenstemming te brengen:
het zogenoemde Malle-Jan-Akkoord.Sinds het Malle-Jan-Akkoord is de projectbeheersing verbeterd. Zo werden
versoberingen doorgevoerd en werd het instrumentarium voor de beheersing van
het project versterkt. De informatievoorziening werd in opzet verbeterd.Ondanks deze verbeteringen constateerde de Algemene Rekenkamer dat niet
alle beoogde versoberingen gerealiseerd lijken te kunnen worden. Verder vertoont
de stuurinformatie manco's en functioneren de instrumenten ter verbetering
van de projectbeheersing, zoals de mutatieprocedure, nog niet optimaal. Door
deze gebreken in de werking kunnen nieuwe projectwijzigingen nog steeds –
soms sluipenderwijs – het project binnenkomen. Hierdoor is het onzeker
of het evenwicht tussen raming en rijksbudget in de praktijk hersteld is.
Ultimo 2000 is er opnieuw sprake van een omvangrijk verschil tussen raming
en rijksbudget ter grootte van circa f 0,6 miljard (€ 0,27
miljard). ContracteringAanbestedingenHet doen van de aanbestedingen voor het project is in handen van de Managementgroep
Betuweroute, een afzonderlijke eenheid binnen Railinfrabeheer B.V.Het ministerie stelt echter wel de uitgangspunten voor de aanbestedingen
vast. Dit gebeurde evenwel pas nadat een aantal grote aanbestedingen was gestart
(1996). Inmiddels is de beheersing van de aanbestedingsfase zodanig verbeterd
dat die naar de mening van de Algemene Rekenkamer nu, althans in opzet, voldoende
is. Zij constateerde bij vijf grote aanbestedingen geen gebreken in de naleving
van formele procedures. De Algemene Rekenkamer plaatste wel enige kanttekeningen
bij de feitelijke uitvoering. Hoewel het ministerie de aanbestedingen niet
zelf uitvoert, dient het toch inzicht te hebben in de oorzaken van sterk afwijkende
aanbestedingsresultaten en in afwijkingen van de door het ministerie vastgestelde
uitgangspunten. Verklarende verschillennotities trof zij bij de vijf grote
aanbestedingen niet of nauwelijks aan. Ook heeft het ministerie onvoldoende
zicht op de financiële risico's van risicoregelingen. Deze kunnen in
de toekomst nog tot kostenstijgingen leiden. Het monitoren van de aanbestedingsresultaten
kwam onvoldoende van de grond.De Algemene Rekenkamer plaatste kanttekeningen bij het gebruik van de
post onvoorzien door het ministerie. De procedure voor het meerminderwerk
werd niet steeds goed toegepast en was door MgBr nog niet geëvalueerd.KwaliteitsborgingBij de Betuweroute was projectgerichte kwaliteitsborging het uitgangspunt
in de afgesloten contracten. Daarbij is de aannemer verantwoordelijk voor
de kwaliteit. Het toezicht is hierbij afstandelijker dan bij traditioneel
toezicht op de uitvoering. In de praktijk bleek dat aannemers waarmee een
contract was afgesloten, moeite hadden met het werken onder een dergelijke
vorm van kwaliteitsborging. In de door de Algemene Rekenkamer bekeken deelprojecten
waren daardoor niet steeds voldoende waarborgen voor een kwalitatief goede
uitvoering aanwezig. Op een belangrijk punt als tunnelveiligheid was de uitvoering
van werkzaamheden al gestart terwijl normen en doelstellingen nog onvoldoende
waren bepaald en vastgelegd. De Algemene Rekenkamer concludeerde dat in de
afgesloten contracten onvoldoende aandacht was besteed aan een goede opzet
van de kwaliteitsborging.ConditiesConvenanten met lokale organenMgBr sloot voor het ministerie convenanten af met lokale bestuursorganen
zoals gemeenten, hoogheemraadschappen en een industrieschap. De convenanten
betroffen uiteenlopende zaken als het omleiden van wegen, het toepassen van
schadevergoedingsregelingen, het toekomstig beheer van kruisende infrastructuur
en de uitvoering van de bouw. Het bleek de Rekenkamer dat deze convenanten
geen rol speelden in de beheersing van de tijdigheid van de uitvoering en
de beheersing van de financiën van de Betuweroute. De convenanten geven
geen garanties dat de gemeenten de medewerking voor de bouw zoals wijzigingen
van bestemmingsplannen en bouwvergunningen ook daadwerkelijk en
binnen de gewenste termijn verlenen.Kabels en leidingenEén van de belangrijkste voorwaarden bij de uitvoering van de Betuweroute
is de tijdige verlegging, vernieuwing of verandering van kabels en leidingen.
Deze liep echter in 2000 overal achter op de planning. Dit was te wijten aan
het feit dat het ministerie eerder te weinig beheersmaatregelen had getroffen
om te voorzien in een tijdige en financieel zo gunstig mogelijke uitvoering
van deze belangrijke conditie. Het overleg met de eigenaren van kabels en
leidingen kwam moeizaam op gang. Goede gegevens over de kabels en leidingen
ontbraken vaak. Procedures en regelingen moeten ook nu nog voor een deel worden
uitgewerkt.Private financieringVan de aanvang van het project af, bestond de gedachte om voor wat betreft
de financiering en exploitatie een beroep te doen op publiekprivate samenwerking.
Hoewel de minister inmiddels aan de Tweede Kamer gemeld heeft dat er geen
gegadigden zijn, wordt voor de dekking van de uitgaven van de Betuweroute
nog steeds rekening gehouden met een private deelname tot een bedrag van f 1,6
miljard (€ 0,73 miljard).De Algemene Rekenkamer concludeert dat de beleidsinformatie voor de besluitvorming
over private financiering van de Betuweroute ernstige tekortkomingen vertoonde.
Zowel het rapport van de Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur uit 1992
als het rapport van de Stuurgroep Private Exploitatie Betuweroute (1999) voldoen
niet aan de eisen die gesteld worden aan onderbouwing en deugdelijkheid van
beleidsinformatie. Beide rapporten geven daardoor een optimistisch beeld van
de haalbaarheid en de hoogte van een private bijdrage in de financiering van
de Betuweroute.Daardoor hebben de opeenvolgende ministers ten onrechte steeds een optimistisch
beeld over de haalbaarheid van private medefinanciering aan de Staten-Generaal
geschetst. Uit de thans voorliggende informatie blijkt dat exploitatie van
de Betuweroute op marktcondities ten koste gaat van het vervoersvolume op
het spoor. Private financiering past daarmee niet binnen de door het huidige
kabinet hieraan gestelde voorwaarden.De Algemene Rekenkamer concludeert dat met de huidige inzichten private
financiering van de Betuweroute een doodlopend spoor is gebleken.AanbevelingenOp basis van haar onderzoek naar de beheersing van het project Betuweroute
komt de Algemene Rekenkamer tot een aantal aanbevelingen die in het algemeen
van toepassing kunnen zijn op grote projecten. De belangrijkste daarvan zijn:• Ramingsmethoden voor grote infrastructuurprojecten behoren eenduidig
en transparant zijn. Waar nuttig en mogelijk verdient het aanbeveling om met
referentievarianten en met nacalculatie te werken;• Ook bij grote projecten kan het beste met taakstellende budgetten
gewerkt worden, die toegekend worden op basis van een vastgesteld programma
van eisen;• Op basis van de verantwoordingsinformatie van de uitvoeringsorganisatie
moet het uit elkaar lopen van raming en budget in een vroegtijdig
stadium onderkend kunnen worden en behoren passende maatregelen genomen te
worden;• De auditfunctie bij een groot project moet van meet af aan goed
geregeld en ingevuld worden. Audits of second opinions op het ontwerp kunnen
alleen een nuttige rol vervullen wanneer zij tijdig worden uitgevoerd;• Het verdient aanbeveling om de informatievoorziening over grote
projecten aan de Tweede Kamer mede te doen omvatten de verschillen tussen
budget en raming, de aanbestedingsresultaten en de benutting van «onvoorzien»;• Afspraken over projectgerichte kwaliteitsborging of een ander toezichtsmodel
dienen zo vroeg mogelijk te worden gemaakt;• Een bredere rol voor convenanten met lokale organen bij grote projecten
dient overwogen te worden;• Wanneer geheel of gedeeltelijk private financiering gezien wordt
als noodzakelijke voorwaarde voor een besluit tot aanleg, dan zal de bereidheid
van een bijdrage vanuit de markt ten tijde van het besluit afdoende vast moeten
staan en zullen de daarbij gehanteerde uitgangspunten (zoals prognoses, rendement,
verdeling ondernemingsrisico's, verdeling zeggenschap) in overeenstemming
moeten zijn met de (publieke) uitgangspunten voor de aanleg als zodanig.Reactie minister Verkeer en WaterstaatDe minister schreef in haar reactie op het rapport dat zij in het algemeen
de conclusies van de Algemene Rekenkamer onderschrijft en het merendeel van
de aanbevelingen overneemt. Op het punt van de kostenbeheersing zijn inmiddels
vele maatregelen getroffen die in lijn liggen met de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer. Er zijn maatregelen genomen om te bevorderen dat het
kostenbeheersingsinstrumentarium consequent wordt toegepast. De ervaringen
met het werken onder kwaliteitsborging hebben aanleiding gegeven om extra
aandacht te geven aan de aansturing van het technisch toezicht om de taken
en verantwoordelijkheden scherper te maken.Naar de mening van de minister komt de context waarin de privatiseringsgedachten
begin jaren negentig werden ontwikkeld in het rapport onvoldoende tot uiting.
In de periode 1992–1994 was er sprake van optimisme waar het ging om
de private exploitatie van de Betuweroute. Daarin werd de minister gesterkt
door de reacties uit de markt. Het optimisme werd breed gedeeld door de Tweede
Kamer. De conclusie dat het rapport van de Stuurgroep Private Exploitatie
Betuweroute niet aan de kwaliteitscriteria voor beleidsinformatie voldoet,
is hoofdzakelijk toe te schrijven aan verschil in inzicht omtrent het gebruik
van de gehanteerde vervoersgegevens. De Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur
heeft in zijn berekeningen niet alleen gekeken naar het vervoersvolume over
de Oost-West-as, maar ook naar de totale volumes van het totale goederenvervoer
in Nederland. Van deze vervoersstroom is ongeveer 70% toegerekend aan de verwachte
volumes over de Betuweroute.De minister is van mening dat zij de Tweede Kamer adequaat heeft geïnformeerd.Zij is het eens met de aanbeveling om bij toekomstige grote infrastructuurprojecten,
waarbij het voornemen is uitgesproken om deze geheel of gedeeltelijk privaat
te financieren, helder te maken wat exact de status van die private financiering
bij de besluitvorming is. Reactie RailinfrabeheerDe Algemeen Directeur van NS Railinfrabeheer BV (RIB) kon zich –
deels – vinden in de kritiek van de Algemene Rekenkamer op de beheersing
van het project Betuweroute in de initiële en de conditiefase. Ter verklaring
wees hij daarbij evenals de minister op de context waarin dit grote project
moest worden gerealiseerd. De kritische kanttekeningen van de Algemene Rekenkamer
bij de informatiestroom van de uitvoeringsorganisatie naar het ministerie
kon de directeur RIB in algemene zin niet plaatsen. Het aanbestedingsproces
is zijns inziens zeer zorgvuldig ingericht en op naleving wordt intern nauw
toegezien.Terecht heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat convenanten geen
garanties voor medewerking bij de bouw bieden. Volgens de directeur RIB zijn
ze bedoeld om vroegtijdig helderheid te brengen in de verhoudingen met de
betrokken overheidsinstanties.Reactie Nederlandse SpoorwegenDe President-Directeur van de NV Nederlandse Spoorwegen wees er op dat
de uitvoeringsorganisatie in 2000 dezelfde problemen had gesignaleerd met
het werken onder kwaliteitsborging. Naar aanleiding daarvan is een plan opgesteld
met additionele beheersmaatregelen om te komen tot verbetering van het werken
onder kwaliteitsborging. Hij meldde dat de uitvoering van dit plan reeds in
gang was.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer betreurt het dat de minister niet of nauwelijks
ingaat op het ontstaan en de omvang van het ook thans – weer –
aanwezige forse verschil tussen kostenraming en het rijksbudget en hoe daarmee
om te gaan.Verder blijft de Algemene Rekenkamer met name op grond van de veldstudie
naar de uitvoering van een aantal grote deelcontracten bij haar mening dat
de informatievoorziening vanuit de uitvoeringsorganisatie aan het ministerie
over de verschillen tussen raming en aanneemsom voor verbetering vatbaar is.
Wat betreft het systeem van kwaliteitsborging wil de Algemene Rekenkamer er
op wijzen dat zij meent dat er niet steeds voldoende waarborg is voor een
kwalitatief goede technische uitvoering bij oplevering. Zij heeft nimmer willen
zeggen dat er over de gehele linie onvoldoende waarborgen zouden bestaan voor
een kwalitatief goede uitvoering.De Algemene Rekenkamer staat op het standpunt dat voor de berekening van
de mogelijke opbrengst van de private financiering van dezelfde vervoersvolumes
dient te worden uitgegaan als in de Planologische Kernbeslissing en niet van
een ander (hoger) volume. Als in werkelijkheid de Betuweroute meer vervoer
zou genereren, dan had dat ook door moeten werken in de geluids- en andere
milieuberekeningen in de Planologische Kernbeslissing. 1 INLEIDING1.1 Kader van het onderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft in de periode 1999–2001 onderzoek verricht
naar de gang van zaken rondom de Betuweroute, de goederenspoorlijn van de
Maasvlakte naar Duitsland die thans wordt aangelegd. Het eerste deel van het
onderzoek betrof de kwaliteit van de beleidsinformatie die ten grondslag heeft
gelegen aan de besluitvorming over de aanleg van deze spoorlijn. Dit deel
is gepubliceerd in juni 20001. Het voorliggende
rapport doet verslag van het tweede deel van het onderzoek en betreft de wijze
waarop het project Betuweroute tot nu toe is uitgevoerd.Doel van dit tweede deel is te bezien in hoeverre uit de gang van zaken
bij de aanleg van de Betuweroute lering kan worden getrokken voor de project-
en kostenbeheersing voor de verdere uitvoering van het onderhavige project
en grote projecten in het algemeen. Om deze reden heeft de Algemene Rekenkamer
in dit deel met name gekeken naar de project- en kostenbeheersing van het
project door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat als opdrachtgever tot
de uitvoering en door de opdrachtnemer, de Managementgroep Betuweroute (MgBr),
onderdeel van NS Railinfrabeheer BV (RIB).Met de besluitvorming over de aanleg was de financiering van de Betuweroute
nog niet rond. Vanaf de aanvang van het project tot op heden wordt uitgegaan
van een aanzienlijke geldstroom uit private financiering. Reden voor de Algemene
Rekenkamer om in het verlengde van het eerste deel van het onderzoek na te
gaan of de daaraan ten grondslag liggende beleidsinformatie de toets der kritiek
kan doorstaan.Aanleiding om juist aan deze onderwerpen aandacht te besteden waren de
voortdurende kostenstijgingen en het in de toekomst vooruitschuiven van private
financiering.In de Planologische Kernbeslissing deel 1 (1992) werden de kosten van
het gehele project (van de Maasvlakte tot aan Zevenaar) globaal geraamd op
circa f 5 miljard (€ 2,3 miljard). Eind 2000 werden de kosten
geraamd op f 10,265 miljard (€ 4,7 miljard). Een exact sluitende
verklaring voor deze voortdurende financiële uitdijing van het project
is niet te geven, doordat de uitvoering van het project Betuweroute niet voldoet
aan de – op zich legitieme – eis van vergelijkbare cijfers. Meerjarencijfers
op basis van éénzelfde projectdefinitie of op basis van een
vastgesteld, in de loop van de tijd te volgen programma van eisen, ontbreken.Eind 2000 beliep het beschikbare rijksbudget f 9,664 miljard (€ 4,4
miljard), een verschil van ongeveer f 600 miljoen met de raming van hetzelfde
moment.In 1995 stemde de Tweede Kamer in met het besluit tot de aanleg van de
Betuweroute. De feitelijke aanleg startte na het nemen van het Tracébesluit
in november 1996. Eén onderdeel, de Havenspoorlijn in het Botlekgebied,
was toen al in uitvoering genomen. Het onderhavige onderzoek betreft hoofdzakelijk
de periode van 1995 tot en met 2000 met ultimo 2000 als peildatum. Het geeft
een tussentijdse kijk op dit grote railinfrastructuurproject, waarvoor in
1992 al de eerste overeenkomst werd gesloten,2
en dat volgens de planning in 2005 gerealiseerd dient te zijn. 1.2 Organisatie van het project BetuwerouteVoor de uitvoering van de Betuweroute is sinds 1990 een afzonderlijke
organisatorische eenheid aanwezig: de Managementgroep Betuweroute (MgBr).
MgBr maakte aanvankelijk deel uit van de NV Nederlandse Spoorwegen (NS) maar
sinds 1995 is het – formeel – onderdeel van (NS) Railinfrabeheer
BV (RIB). MgBr kreeg eerst in 1994 een departementale tegenhanger bij het
directoraat-generaal Goederenvervoer van het ministerie van V&W in de
vorm van de Projectdirectie Betuweroute (PDBR). In de periode daarvóór
waren afzonderlijke functionarissen binnen het ministerie met dit onderwerp
belast. De relatie tussen het ministerie (PDBR) en MgBr werd tussen 1990 en
heden in sterke mate beïnvloed door de veranderende posities van de NS,
RIB en MgBr tot het ministerie. Tot 1995 werd de spoorweginfrastructuur geheel
beheerd en aangelegd door de NS. De afdeling Infrabeheer was binnen de NS
met aanleg, beheer en onderhoud van de spoorweginfrastructuur belast. De NS
beschikte over een eigen ingenieursbureau, een architectenbureau en een afdeling
voor onderhoud en beheer. In mei 1995 werd Infrabeheer verzelfstandigd tot
Railinfrabeheer BV. De aandelen van de nieuwe BV bleven evenwel – nog –
in handen van NS-holding. De door RIB MgBr te verrichten taken zijn vastgelegd
in jaarlijkse overeenkomsten tussen RIB en het ministerie van V&W. RIB
is in het algemeen verantwoordelijk voor de nationale railinfrastructuur en
fungeert derhalve voor werkzaamheden aan de railinfrastructuur als aanbestedende
dienst. Aanbestedingen voor de Betuweroute vinden echter feitelijk plaats
door MgBr. MgBr handelt daarbij in naam van de rechtspersoon RIB. RIB en MgBr
werken daarbij volgens dezelfde aanbestedingsregels. Organisatorisch en procedureel
kennen RIB en MgBr echter vele afzonderlijke eigen regels. Voor specialistische
deskundigheid wordt in een enkel geval door MgBr nog een beroep gedaan op
andere delen van RIB. Eerst nadat met de daadwerkelijke uitvoering van de
Betuweroute was begonnen, werd voor de uitvoering van de aanleg van de Betuweroute
tussen de Staat der Nederlanden (ministerie van V&W) en RIB een afzonderlijk
protocol gesloten (december 1997). In dit protocol wordt aan RIB (MgBr) opgedragen
de Betuweroute aan te leggen binnen de kaders die de minister heeft gecreëerd.
De onderlinge verdeling van taken en bevoegdheden is in 1998 nader ingevuld:
er kwam een mandaatverdeling tussen directeuren MgBr en PDBR. De taakverdeling
tussen de PDBR en MgBr is op hoofdlijnen thans als volgt:• De MgBr laat ingenieursbureaus onderdelen van de Betuweroute ontwerpen
en laat tevens de kosten daarvoor ramen. Zodra het ontwerp ver genoeg gevorderd
is, dient MgBr een subsidieaanvraag in bij de minister voor het betreffende
deeltracé.• Nadat de minister de subsidiebeschikking heeft vastgesteld, mag
MgBr als onderdeel van de aanbestedende dienst RIB de opdrachten aanbesteden.
Zolang de MgBr binnen haar mandaat blijft, is de rol van de PDBR beperkt.• MgBr is belast met het toezicht op de juiste uitvoering van de
contracten binnen beschikbare tijd en aanneemsom (contractbeheersing).De directeur PDBR is integraal verantwoordelijk voor de aanleg van de
Betuweroute en stuurt namens de minister MgBr binnen bovengenoemde kaders
aan. PDBR is een relatief kleine organisatie van circa 20 medewerkers. Om
de projectbeheersing vanuit PDBR te ondersteunen, is bij het ministerie het
Auditbureau Betuweroute in het leven geroepen: «de auditor» voorziet
PDBR van de benodigde civiel-technische deskundigheid. MgBr is
aanmerkelijk groter en heeft naast de hoofdvestiging in Utrecht diverse regionale
nevenvestigingen. Sinds 1999 presenteren MgBr en PDBR zich naar buiten als
een samenwerkingsverband onder de naam van Projectorganisatie Betuweroute.1.3 Analysekader en opbouw rapportHet bij dit onderzoek gehanteerde normenkader sloot voor de eisen gesteld
aan beleidsinformatie, aan bij het gepubliceerde onderzoek «Beleidsinformatie
Betuweroute». Over de aan de uitvoering, in het bijzonder aan ramingen,
projectbeheersing en contractering/contractbeheer te stellen eisen werd uitgebreid
gecommuniceerd met het ministerie en MgBr. Het in dit verband gehanteerde
normenkader gaat met name terug op bestaande wettelijke eisen, op de eisen
voortvloeiend uit de procedureregeling Grote Projecten en algemene normen
voor goed (financieel) beheer. Van de zijde van het ministerie werd erop gewezen
dat dit grote project in veel opzichten een groeiproces is geweest. Bij de
eerste voorbereidingen bestond daarvoor noch binnen het ministerie, noch bij
RIB relevante expertise en ervaring. Veel moest worden opgebouwd door een
per definitie tijdelijke organisatie, die bovendien sterk aan verandering
onderhevig was. Ook interne procedures en regels waren nauwelijks aanwezig.
Het beschikbare technisch-juridische kader was niet op een project als de
Betuweroute afgestemd. Bij de oordeelsvorming hield de Algemene Rekenkamer
daarmee rekening. Zij hanteerde daartoe het in bijlage 2 opgenomen analysekader.De opbouw van het rapport volgt in grote trekken het verloop van de uitvoering
van een infrastructuurproject. Achtereenvolgens worden behandeld de ramingsmethodiek
en het ramingsproces (hoofdstuk 2). Daarna de kostenbeheersing in de fase
van de planuitwerking, vanaf de raming tot de vaststelling van de subsidie
in hoofdstuk 3. De project- en kostenbeheersing in de fase van de uitvoering
na de vaststelling van de subsidie volgt in hoofdstuk 4. De projectbeheersing
bij de conditionerende activiteiten, met name het verleggen van kabels en
leidingen, wordt behandeld in hoofdstuk 5. De totstandkoming van private financiering
volgt in hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7 (Conclusies en aanbevelingen) besluit het
rapport. 2 RAMINGSMETHODIEK BETUWEROUTE2.1 InleidingKostenramingen hebben voor een groot infrastructuurproject ten minste
twee belangrijke functies:– als beleidsinformatie in de besluitvorming over de aanleg van
het project (afweging van kosten en baten). Wordt tot aanleg besloten, dan
dient de kostenraming tevens ter onderbouwing van de omvang van het te reserveren
budget in de meerjarige begroting;– als beheersinstrument bij de aanleg van het project, bijvoorbeeld
als referentiepunt bij het opstellen van een gedetailleerdere versie van de
raming, of bij het sluiten van contracten met aannemers (als besteksraming).In dit hoofdstuk staat centraal de vraag in hoeverre voor de Betuweroute
een goede ramingsmethodiek was ontwikkeld en of deze ook consistent is toegepast.Daartoe wordt eerst bezien welke eisen aan de ramingsmethodiek mogen worden
gesteld en vervolgens of de gehanteerde methodiek daaraan voldoet qua opzet
en uitvoering.2.2 Organisatie ramingsprocesKostenramingen voor het project Betuweroute worden opgesteld door ingehuurde
ingenieursbureaus («adviseurs»), onder verantwoordelijkheid van
MgBr. «De» allesomvattende raming bestaat overigens niet. In de
loop van het project zijn opeenvolgende, steeds gedetailleerder versies opgesteld.
Bovendien is elke totaalraming opgebouwd uit deelramingen voor objecten (zoals
kunstwerken) en conditionerende activiteiten (zoals bodemsanering).Een belangrijke functie van de ramingen bij grote projecten in het algemeen
en ook bij de Betuweroute is de reservevorming voor onzekerheden.Onzekerheden en (financiële) risico's rondom een groot project moeten
zo goed mogelijk omschreven worden om beheersmaatregelen te kunnen treffen
en reserves te kunnen vormen. Een project als de Betuweroute kent verschillende
typen van onzekerheden:• Bekende «witte vlekken»: in een vroeg stadium van de
projectontwikkeling kan om valide redenen nog onvoldoende informatie aanwezig
zijn over bepaalde details in het ontwerp.• Bijzondere gebeurtenissen, variërend van fenomenen die zich
bij elk project voordoen tot een ramp. Denk aan het instorten van de zandmarkt,
een plaatselijke geologische afwijking of stakingen.• Marktontwikkeling op het moment van aanbesteden.• Planonzekerheid: onder politieke of maatschappelijke druk, of door
aanscherping van wet- of regelgeving kunnen zich wijzigingen voordoen in het
programma van eisen (bijvoorbeeld: een tunnel in plaats van een brug).• Meetonzekerheid: de inherente onnauwkeurigheid van gehanteerde
prijzen en hoeveelheden.• Het tempo van de reguliere loon- en prijsontwikkeling (inflatie).Voor elk type onzekerheid moet worden besloten of er in het budget een
reserve voor wordt opgenomen. 2.3 Eisen kostenraming infrastructuurprojectDe Algemene Rekenkamer heeft een aantal eisen geformuleerd waaraan elke
kostenraming voor een (verkeers)infrastructuurproject moet voldoen:1• Zij voldoet aan de gestelde functionele en technische eisen, en
heeft de gewenste soberheid. Behalve vakmanschap zijn ook kwaliteitswaarborgen
voor kostenramingen nodig, in de vorm van bijvoorbeeld interne voorschriften
en externe audits en second opinions.• Zij heeft een grote voorspellende waarde. Onzekerheden en (financiële)
risico's rondom het project moeten zo goed mogelijk omschreven worden om beheersmaatregelen
te kunnen treffen en reserves te kunnen vormen.• Zij is transparant. Transparantie wordt bevorderd door een eenduidige
terminologie, een uniforme opbouw van de deelramingen, vergelijkbaarheid van
opeenvolgende versies, overzichtelijke beschrijvingen van mutaties door het
opstellen van verschillennotities, expliciete vermelding van het prijspeil,
duidelijkheid over het meerekenen van BTW.Om het inzicht in de betrouwbaarheid van de methodiek verder te vergroten,
moet zo mogelijk op elke raming een nacalculatie
worden uitgevoerd.2.4 Methodiek kostenraming Betuweroute: beschrijving2.4.1 Van onderaf ontwerpen en de mediaanMgBr heeft de kostenramingsmethodiek2 beschreven
in MethodiekKostenraming Betuweroute (oktober
1995). In feite was deze handleiding een vastlegging achteraf van de in de
praktijk gegroeide werkwijze; op het moment van verschijnen werd al meer dan
vier jaar aan kostenramingen voor de Betuweroute gewerkt.De Methodiek is gebaseerd op het principe
van «van onderaf ontwerpen» en op het gebruik van de mediaan.
Van onderaf ontwerpen wil volgens MgBr zeggen: ontwerpen tegen minimale kosten
zonder afbreuk te doen aan de specificaties. Wanneer bijvoorbeeld voor een
planontwerp bij een gegeven kruisingssituatie gekozen kan worden voor een
brug, een tunnel of een betonnen bak, zal gekozen worden voor de goedkoopste
mogelijkheid binnen de specificaties, in dit geval een brug. Wanneer vervolgens
gekozen moet worden uit verschillende soorten bruggen, zal de ontwerper het
brugtype kiezen dat de mediane kosten weerspiegelt, en niet het goedkoopste
brugtype.2.4.2 StelpostenDe Methodiek streeft naar een minimum aantal
stelposten door bijvoorbeeld een inschatting van kosten te maken op basis
van eerdere werken, of door ter plaatse te gaan kijken en de kostenbepalende
elementen te inventariseren.2.4.3 OnvoorzienDe Methodiek schrijft voor dat de raming een
post «uitvoeringsonvoorzien» bevat. De omvang van de post wordt
bepaald door een toeslag van 10% op de bouwkosten in alle projectstadia. Het
toeslagpercentage is gekozen op basis van ervaringskennis. Het begrip «uitvoeringsonvoorzien»
zelf wordt niet nader gedefinieerd of aan de hand van voorbeelden
toegelicht. Uit een latere toelichting op de Methodiek blijkt dat de post onvoorzien benut kan worden voor meer/minderwerk,
voor verrekenbare hoeveelheden die verschillen van hoeveelheden opgenomen
in het bestek, en voor overschrijdingen van stelposten. In de Methodiek dient
de post onvoorzien niet ter dekking van bijzondere gebeurtenissen. In andere
ramingsmethoden (bijvoorbeeld de methode die in gebruik is bij Rijkswaterstaat)
is dat wel het geval.2.4.4 OnzekerheidsmargeBij de meeste kostenramingen wordt tegenwoordig een onzekerheidsmarge
berekend of anderszins bepaald. Deze marge geeft uitdrukking aan de «meetonzekerheid»
waardoor prijzen en/of hoeveelheden hoger of lager kunnen uitvallen dan geraamd.
De Methodiek sluit hierbij aan, met dien verstande
dat de onzekerheidsmarge niet berekend wordt, maar gekozen op basis van ervaring
met eerdere projecten. De aangehouden marge neemt af met ieder volgend stadium
van het project: planfase 20%, voorontwerp 15%, definitief ontwerp 10%, uitvoeringsbegroting
5%.2.5 Methodiek kostenraming Betuweroute: uitvoeringspraktijk2.5.1 Bepalen van de mediaanUit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bleek dat in de praktijk
het bepalen van de mediaan neerkwam op het maken van een «best guess»,
gebaseerd op de kennis en ervaring van de adviseurs en de MgBr-medewerkers.
Voor het bepalen van de mediaan was overigens in het algemeen niet voldoende
informatie voorhanden. Zo ontbrak vaak kosteninformatie over de diverse mogelijke
in aanmerking komende uitvoeringsmodaliteiten.2.5.2 Omgang met onzekerhedenDe Algemene Rekenkamer constateerde dat de kostenraming van de Betuweroute
lastig te doorgronden is waar het de omgang met onzekerheden betreft. Uit
de Methodiek is niet eenduidig af te leiden:– welke onzekerheden nu wel of niet zijn onderkend in de raming
voor de Betuweroute;– voor welke onzekerheden budgettaire reserves worden gecreëerd
en voor welke niet. Onduidelijk is met name de reservevorming voor bijzondere
gebeurtenissen.De in 1997 en 1998 uitgevoerde audit op de kostenraming door het Auditbureau
Betuweroute is voor een groot deel te beschouwen als een poging om duidelijkheid
te scheppen in de omgang met onzekerheden in de kostenraming van de Betuweroute.
De Algemene Rekenkamer acht het tekenend voor het gebrek aan transparantie
in de raming, dat het Auditbureau er niet in slaagde precies vast te stellen
hoe groot de verschillende reserves op dat moment waren, en in welke mate
zij elkaar al dan niet overlapten. De reserve voor de «witte vlekken»
achtte de auditor, gezien de op dat moment bereikte status van het project,
«aan de hoge kant».1 Ten slotte zag
de auditor ook door het voorschrijven van de mediaan een reserve ontstaan.Bijzondere gebeurtenissen en de post «onvoorzien»In de Methodiek werd geen rekening gehouden
met bijzondere gebeurtenissen. Ook schreef de Methodiek geen risico-analyses voor. De Algemene Rekenkamer beschouwt de geringe
aandacht voor financiële risico's als een zwak punt van
de Methodiek. Meer in het algemeen geldt dat MgBr pas in een laat stadium
is begonnen met het uitvoeren van risico-analyses rondom de Betuweroute.Conform de Methodiek kende de ramingsopbouw
geen reserve om de financiële gevolgen van bijzondere gebeurtenissen
op te vangen. Later is, naar aanleiding van een risico-analyse uit 1998, voorgesteld
binnen de post onvoorzien (f 720 miljoen, € 326,7 miljoen)
een bedrag van f 400 miljoen (€ 181,5 miljoen) te reserveren
voor bijzondere gebeurtenissen.1 De Algemene
Rekenkamer heeft geen duidelijkheid kunnen krijgen over de status van dit
voorstel. Het standpunt van MgBr is thans dat de post onvoorzien niet bedoeld is voor de dekking van bijzondere gebeurtenissen, maar
uitsluitend voor de dekking van meer- en minderwerk.Ervan uitgaande dat er geen reserve is gevormd voor het opvangen van de
kosten van bijzondere gebeurtenissen, meent de Algemene Rekenkamer dat gelet
op de uitgevoerde risico-analyse en de sindsdien niet wezenlijk gewijzigde
situatie, ernstig rekening moet worden gehouden met een substantiële
kostentoename. Deze kan liggen in de orde van grootte van het eerder voorgestelde
bedrag.OnzekerheidsmargeDe Algemene Rekenkamer merkt op dat de Methodiek
de onzekerheidsmarge alleen maar als mogelijke afwijking naar boven hanteert
(dus alleen: plus 15%). Dit zou betekenen dat de eindafrekening voor de Betuweroute
alleen maar kan tegenvallen. De Methodiek is hierin
weinig duidelijk. Vast staat echter dat het ministerie bij verscheidene gelegenheden
aan de Tweede Kamer heeft gemeld (bijvoorbeeld nog in Voortgangsrapportage
nr. 4) dat bij het budget voor de Betuweroute een marge van plus of min 20 procent geldt. Indien de raming voor het project Betuweroute
inderdaad dusdanig van opzet is dat de onzekerheden alleen maar kunnen leiden
tot financiële tegenvallers, dan moet dit alsnog aan de Tweede Kamer
duidelijk worden gemaakt.2.5.3 StelpostenDe Algemene Rekenkamer beschouwt het als een pluspunt dat de Methodiek streefde naar een minimum aantal stelposten. De informatieve
waarde van een stelpost in een raming is immers minimaal. Het blijft onduidelijk
welke kosten precies door een stelpost gedekt worden, totdat van de stelpost
een eerste (al is het maar globale) raming wordt gemaakt. Het is overigens
niet duidelijk waarom voor bodemsanering en archeologie wél stelposten
zijn opgenomen. Een stringente toepassing van de Methodiek had hier voor de hand gelegen, temeer daar zich juist op deze stelposten
sterke kostenstijgingen voordeden. Voorbeelden van onduidelijkheden rond stelpostenEen majeure stelpost tot eind 1992 was die voor «Kijfhoek».
De communicatie over deze stelpost tussen MgBr en het ministerie was in deze
periode onduidelijk omdat niet precies duidelijk was wat beide partijen onder
«Kijfhoek» verstonden. De auditor meldde: «Het toetsteam
heeft dit onderdeel van de Betuweroute niet kunnen onderzoeken vanwege het
ontbreken van enige beschrijving hiervan in de Projectnota.»2 Eind 1991 beschikte MgBr over een tentatieve, maar wel
enigermate onderbouwde schatting ad f 350 miljoen (€ 158,8
miljoen). In de planologische kernbeslissing deel I werd voor Kijfhoek echter
een stelpost van f 450 miljoen (€ 204,2 miljoen) opgenomen.
Eind december 1992 voerde MgBr voor Kijfhoek een nieuwe stelpost op: «aanpassingen
heuvelproces» ad f 150 miljoen (€ 68 miljoen).2.5.4 NacalculatieIn een aanvulling op de Methodiek heeft MgBr
bepaald dat nacalculaties worden opgesteld voor (deel)ramingen van het project
Betuweroute, met als doel om aan de hand hiervan voor andere, nog uit te zetten
opdrachten voor leveringen en werken ramingen op te stellen en te toetsen.
Later is evenwel besloten dat voor de Betuweroute geen nacalculatie zou plaatsvinden.2.6 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de toegepaste ramingsmethodiek
op een aantal punten tekortschoot:• De voorgeschreven ramingsmethode is pas eind 1995, toen het ontwerp-
en ramingsproces al lang aan de gang was, beschikbaar gesteld in de handleiding
Methodiek Kostenraming Betuweroute. In feite ging het om een vastlegging achteraf
van de gegroeide praktijk.• De onheldere definiëring en toepassing van ramingsbegrippen
doet afbreuk aan de gewenste transparantie van de raming. Dit gold bijvoorbeeld
voor belangrijke begrippen als «onvoorzien» en «onzekerheidsmarge».
Ook is in de handleiding veel nodeloos ingewikkelde statistische terminologie
gehanteerd. De communicatie over de kostenraming tussen PDBR en MgBr is door
dit alles zeer bemoeilijkt.• In het project Betuweroute is het risicomanagement pas in een laat
stadium van de grond gekomen. De ramingsmethodiek schrijft geen risicoanalyse
voor. Onduidelijk blijft in de kostenraming in hoeverre reserves zijn gevormd
voor bijzondere gebeurtenissen. De Algemene Rekenkamer meent dat om deze reden
ernstig rekening moet worden gehouden met een substantiële kostentoename.
Dit doet afbreuk aan de voorspellende waarde van de raming. Onduidelijk is
ook de aard van de toegepaste onzekerheidsmarge (plus of min 20% bovenop de
raming, of alleen plus 20%).• Er zal geen nacalculatie in het kader van het project Betuweroute
plaatsvinden.Het ontbreken van eenduidige definities en afspraken over ramingsbegrippen
en kostencategorieën heeft de kostenbeheersing van het project Betuweroute
ernstig bemoeilijkt. Door de gevolgde ramingsmethodiek bestaat er onvoldoende
duidelijkheid over de opbouw van de verschillende in de raming opgenomen reserves. 3 KOSTENBEHEERSING IN DE PLANUITWERKINGSFASE3.1 InleidingDit hoofdstuk beoogt na te gaan in hoeverre het ministerie (PDBR) en RIB
(MgBr) adequate maatregelen hebben genomen om de kosten in de planuitwerkingsfase
te beheersen. Deze planuitwerkingsfase is voor de meeste onderdelen van het
project inmiddels afgerond, maar loopt nog door voor andere onderdelen. Deze
laatste onderdelen, zoals de bovenbouw, zijn derhalve niet bij het onderzoek
betrokken. Dit deel van het onderzoek strekte zich uit over de periode van
1992 tot en met 2000. Een belangrijke cesuur vormt het jaar 1998 toen het
gehele project werd «herijkt». Geprobeerd werd toen om raming,
budget en realisatie in evenwicht te brengen, onder andere door nieuwe beheersingsmaatregelen.Eerst wordt een globaal beeld geschetst van de kostenstijging en de oorzaken
daarvan (hoofdstuk 3.2). Vervolgens wordt nagegaan in hoeverre MgBr en PDBR
in de periode tot aan de herijking daadwerkelijk hebben gestuurd op kostenbeheersing
(hoofdstuk 3.3). Daarna wordt bekeken of de kostenbeheersingsmaatregelen die
PDBR en MgBr bij en na de herijking hebben genomen tot resultaat hebben geleid
(hoofdstuk 3.4). Tenslotte worden in hoofdstuk 3.5 enige relevante ontwikkelingen
die zich in dezelfde periode hebben voorgedaan rondom het rijksbudget beschreven.De projectbeheersing in brede zin komt in dit hoofdstuk niet uitgebreid
aan de orde. Mede als gevolg van de afstandelijke sturing door het ministerie
in de startfase en vele personele mutaties heeft de Algemene Rekenkamer zich
over de organisatorische projectbeheersing vóór 1998 geen volledig
beeld kunnen vormen.3.2 Oorzaken kostenstijging project BetuwerouteIn de eerste Planologische Kernbeslissing werd voor het geheel van Havenspoorlijn
en het traject Waalhaven–Zevenaar uitgegaan van een bedrag van circa
f 5 miljard (prijspeil 1992, € 2,3 miljard). In de Voortgangsrapportage Betuweroute nr. 9, met als peildatum
1 januari 2001, wordt voor het project uitgegaan van een budget van circa
f 9664 miljoen (prijspeil 2000, € 4385 miljoen), terwijl de
totale kosten inmiddels worden geraamd op f 10 266 miljoen, € 4658,5
miljoen). Uitgaande van de laatste bekende stand van zaken heeft de Algemene
Rekenkamer een aantal belangrijke (reële) kostenstijgingen geïnventariseerd
en geanalyseerd. De kostenstijgingen bleken verschillende, soms door elkaar
heen lopende achtergronden te hebben. In hoofdzaak zijn zij terug te voeren
op prijsstijgingen, aanvullende eisen op initiatief van de Tweede Kamer of
op initiatief van het kabinet, aanscherpingen van wet- en regelgeving en tekortkomingen
in ontwerp en/of raming.Het thans bestaande verschil tussen budget en raming komt meer gedetailleerd
aan de orde in hoofdstuk 3.4.PrijsstijgingenIn totaal is het budget voor de Betuweroute tot en met het jaar 2000 met
ruim f 1,7 miljard (€ 0,8 miljard) toegenomen als gevolg van
prijsstijgingen.Over de periode 1992–2000 is het budget op basis van de index Bruto
Overheidsinvesteringen (de BOI-index) met in totaal een bedrag van bijna f 1,3
miljard (€ 0,6 miljard) verhoogd. Daarnaast heeft het ministerie
MgBr tweemaal gecompenseerd voor prijsstijgingen die boven de compensatie op basis van de BOI uitgingen (op basis van de zogenoemde reële
index). Met de extra compensatie is in totaal een bedrag gemoeid van f 431
miljoen (€ 195,5 miljoen).Aanpassingen van het projectEen toename van het budget met tenminste f 2,5 miljard (€ 1,1
miljard) is toe te schrijven aan aanpassingen van het project.Een flink aantal kostenstijgingen is het gevolg van aanpassingen die zijn
gedaan op verzoek van de Tweede Kamer. Zo nam bij de behandeling van de Planologische
Kernbeslissing Betuweroute (einde 1993) de Tweede Kamer moties aan voor aanpassingen
waarmee in totaal circa f 750 miljoen (prijspeil 1992, € 340,3
miljoen) gemoeid was. Een voorbeeld daarvan is de aanscherping van de geluidsnorm
voor de Betuweroute tot een maximaal emissieniveau van 57 dB(A), vooruitlopend
op de aanscherping van de Wet geluidhinder.Een aantal kostenstijgingen is het gevolg van aanpassingen die door het
kabinet aan de Tweede Kamer zijn voorgelegd en goedgekeurd. Dit zijn onder
andere kostenstijgingen als gevolg van aanpassingen van de technische eisen,
extra voorzieningen in het ontwerp op basis van bestuurlijk overleg met andere
overheden, en aanpassingen op initiatief van het kabinet zelf, zoals bijvoorbeeld
de keuze voor een Botlektunnel in plaats van een
Botlekbrug en de verruiming van de tunneldiameters
om twee lagen containers op een wagon te kunnen vervoeren. Een deel van de
kostentoenames is het gevolg van aanscherpingen in wet- en regelgeving en
vergelijkbare verplichtingen.Tekortkomingen in ontwerp en/of ramingKostenstijgingen tot een bedrag van circa f 0,5 miljard (lopende
prijzen, (€ 0,2 miljard) worden veroorzaakt doordat in eerste instantie
een te lage raming was afgegeven of doordat de voorgestelde oplossing in het
ontwerp niet toereikend bleek. Zo werd de raming naar aanleiding van een audit
uit 1992 voor vier posten verhoogd. Het ging om bijstellingen (totaal f 225
miljoen, prijspeil 1991, € 102 miljoen) voor:– elektrotechnische systemen: + f 85 miljoen (€ 83,9
miljoen);– kunstwerk Sophiaspoortunnel: + f 20 miljoen (€ 9,1
miljoen);– kleine kunstwerken: + f 60 miljoen (€ 27,2 miljoen);– bovenbouw: + f 60 miljoen (€ 27,2 miljoen).Andere voorbeelden van aanvankelijke onderschatting van het benodigde
bedrag:– de kosten voor archeologie werden in 1993 nog geraamd op f 13
miljoen (€ 5,9 miljoen) De verwachting is nu dat de kosten f 65
miljoen (€ 29,5 miljoen) zullen gaan bedragen. Hier spelen mede
de gevolgen van nieuwe wet- en regelgeving. Het Verdrag van Valetta uit 1992
verplicht de deelnemende landen om bij de aanleg van infrastructuur het «bodemarchief»
zoveel mogelijk te beschermen en opgravingen te laten plaatsvinden wanneer
bescherming niet mogelijk is. Het verdrag regelt dat 1% van de bouwkosten
aan archeologisch onderzoek moet worden besteed.– voor bodemsanering was begin 1992 een stelpost opgenomen van f 100
miljoen (€ 45,4 miljoen). Daarbij werd ervan uitgegaan dat de saneringskosten
op de vervuiler verhaald konden worden. Dit bedrag is inmiddels twee keer
aangepast: in oktober 1996, nadat het merendeel van de saneringslocaties onderzocht
was (f 272 miljoen, prijspeil 1996, € 123,4 miljoen) en in
1998 (een verhoging met f 80 miljoen (€ 36,3 miljoen)). Overigens
gaat het ook hier om kostenstijgingen die de Tweede Kamer uiteindelijk heeft
goedgekeurd. 3.3 Kostenbeheersing vóór de herijking3.3.1 Kostenbeheersing door RailinfrabeheerOp grond van nadere analyse van de kostenontwikkeling constateerde de
Algemene Rekenkamer dat het instrumentarium van MgBr voor de kostenbeheersing
op tenminste drie punten manco's vertoonde. Dat waren de volgende punten:Ontbreken goede specificatiesOnder verantwoordelijkheid van RIB hebben in de loop van de tijd drie
ingenieursbureaus gewerkt aan de kostenraming van het project, dat is opgebouwd
uit meer dan 1600 afzonderlijke objecten. Voor het maken van de ontwerpen
ontvingen de ingenieursbureaus uitgebreide specificaties van RIB (MgBr). Voor
bepaalde objecten waren echter geen goede specificaties beschikbaar. Dit gold
bijvoorbeeld voor de spoortunnels in de Betuweroute, waarmee nog weinig ervaring
was opgedaan en waarvoor in 1997 een nieuw Beveiligingsconcept werd opgesteld
. Discussies tussen RIB en ontwerpers leidden vervolgens tot aanpassingen
van de specificaties. Vaak bleken deze nieuwe specificaties tot kostenverhogingen
te leiden.Ontbreken programma van eisenTot eind 1999 had MgBr niet de beschikking over een vastgestelde, eenduidige
versie van het programma van eisen. Pas eind 1999 werd een eenduidige en voor
PDBR en MgBr aanvaardbare versie van het programma van eisen, een belangrijk
sturingsinstrument, vastgesteld.Daarvóór bestond wel globaal inzicht in de functionele eisen
aan de Betuweroute en ook waren er ontwerpspecificaties. Daartussen zat echter
ruimte.Toetsing op soberheidIn 1995 werd bij MgBr de stafafdeling Kostenmanagement opgericht. Vanaf
dat moment is de begeleiding van de adviesbureaus en de beoordeling van de
opgestelde ramingen en ontwerpen intensiever en meer gestructureerd geworden.
Niettemin blijkt het ontwerp- en ramingproces achteraf moeilijk te reconstrueren,
doordat niet is vastgelegd hoe de gemaakte keuzes waren onderbouwd. Hierdoor
is moeilijk na te gaan in hoeverre gestreefd is naar de verlangde soberheid.Op verzoek van het ministerie heeft RIB een onafhankelijke toetsing op
het ontwerp van de Betuweroute laten uitvoeren1.
De toetsing had tot doel voorstellen aan te dragen voor versoberingen en leverde
een groot aantal bruikbare voorstellen op. Doordat pas in juni 1998 opdracht
voor deze toetsing werd gegeven, was de resterende tijd om deze voorstellen
te toetsen en door te voeren krap, en bovendien waren er op dat moment al
veel onomkeerbare beslissingen genomen. Het rendement van de voorstellen is
daardoor beperkt gebleven.3.3.2 Kostenbeheersing door het ministerieOpzet Projectdirectie BetuwerouteBij de opzet en vormgeving van PDBR heeft het ministerie gekozen voor
een kleine organisatie zonder eigen technische expertise. Van het uitoefenen
van toezicht door de projectdirectie zelf werd afgezien. In plaats daarvan
zou PDBR voor de civieltechnische en financiële beoordeling van ontwerp
en raming een beroep doen op externe expertise, in de vorm van audits en second
opinions. AuditfunctieIn de initiatieffase is in de periode 1992–1993 een second opinion
uitgevoerd op de kostenraming van het voorkeurstracé. Hierna is een
permanente audit-functie opgezet. Al na zes maanden werd de gesloten overeenkomst
tussen het DG-Vervoer en de auditors echter weer – met wederzijds goedvinden –
ontbonden. Het duurde hierna tot 1996 voordat het ministerie de opdracht gaf
voor het inrichten van een nieuwe auditorganisatie, het Auditbureau Betuweroute.
De opzet en de werking van de huidige auditfunctie zijn in 2000 beoordeeld
door de accountantsdienst van het ministerie. Deze was van oordeel dat de
auditfunctie in opzet een toereikend instrument is voor de projectleiding
om de benodigde inzichten te krijgen, en dat de positie van het Auditbureau
voldoende onafhankelijk is.Cruciaal voor de effectiviteit van de auditfunctie is de implementatie
van aanbevelingen die uit audits voortvloeien. In de planuitwerkingsfase van
de Betuweroute was dit een zwak punt. In de eindrapportage van de kostenaudit
uit 1998 wordt het van essentieel belang genoemd dat suggesties voor potentiële
bezuinigingen serieuzer zouden worden onderzocht dan tot dan toe het geval
was geweest.InformatievoorzieningEind 1995 gaf PDBR aan MgBr te kennen behoefte te hebben aan betere financiële
informatie en sturingsinformatie over de voortgang van het project. In de
eerste helft van 1997 was PDBR evenwel nog niet tevreden met de informatievoorziening
vanuit MgBr, die voornamelijk in briefvorm was. Zo ontbrak bijvoorbeeld de
nodige informatie bij de subsidieaanvraag voor de Botlektunnel.Programma van eisenEerder is al opgemerkt dat MgBr gehinderd werd door afwezigheid van een
eenduidig programma van eisen. Op zijn beurt ondervond PDBR dezelfde handicap
bij het aansturen van MgBr: de late afronding van het programma van eisen
vormde een knelpunt in de projectbeheersing. Dit terwijl in de toetsing die
in 1993 in opdracht van de Tweede Kamer op PKB-3 werd uitgevoerd, al was vastgelegd
dat een project gedefinieerd wordt door een programma van eisen en dat een
ontwerpproces zonder een programma van eisen als basis in het luchtledige
plaatsvindt.Taakstellend budgetOp een aantal belangrijke momenten in de besluitvorming heeft RIB het
ministerie schriftelijk geïnformeerd over de actuele kostenraming. De
beoordeling daarvan door PDBR richtte zich vooral op de vastlegging en verwerking
van (nieuwe) bestuurlijke afspraken en op het toetsen van de financiële
consequenties aan het beschikbaar gestelde budget. Het ministerie reageerde
meestal op globale maar duidelijke wijze. Zowel in de fase van de derde PKB
als in de planuitwerkingsfase heeft het ministerie er bij MgBr op aangedrongen
dat de ontwikkeling van het ontwerp en de bijbehorende raming zich binnen
het door kabinet en Tweede Kamer vastgestelde budget zou bewegen.Dit had echter niet het gewenste resultaat. Het Auditbureau Betuweroute
concludeerde dat MgBr van meet af aan het budget niet als taakstellend had
beschouwd en dat daardoor de geraamde kosten per ontwikkelingsfase aanzienlijk
toenamen1. Informatie aan de Tweede Kamer over raming en budget in
de periode voor 1998Vanaf 1995 liepen het vastgestelde taakstellend budget en de opeenvolgende versies van de kostenramingen hoe langer hoe meer uiteen. In
februari 1996 bedroeg het verschil tussen raming en budget ongeveeréén
miljard gulden (€ 0,45 miljard). De raming van oktober 1996 veranderde
dit beeld niet wezenlijk. Volgens de PDBR was dit geen probleem, omdat het
verschil voor een deel uit nog te compenseren prijsstijgingen bestond en voor
een ander deel uit nog te behandelen wijzigingen in het programma van eisen,
die waarschijnlijk niet goedgekeurd zouden worden.Eind 1996 werd ervoor gekozen het verschil deels te dichten door dekking
te zoeken binnen het Infrastructuurfonds. Tevens werd besloten het verschil
tussen budget en raming medio 1998 te herijken. In maart 1997 schreef de minister
aan de Tweede Kamer dat zij voornemens was het budget van de Betuweroute te
verhogen met f 360 miljoen (€ 163,3 miljoen). De verhoging
had betrekking op reële prijspeilontwikkelingen in het verleden (f 283
miljoen, € 128,4 miljoen), kosten voor extra studie en onderzoek
(f 39 miljoen, € 17,7 miljoen) en de administratieve verwerking
van bijdragen uit andere artikelen van het Infrastructuurfonds aan het project
Betuweroute (f 42 miljoen, € 19,1 miljoen). De minister schreef:
«Na de aanpassing van het budget resteert een verschil tussen raming
en budget van ruim f 300 miljoen (prijspeil 1995, exclusief BTW en exclusief
de inmiddels verhoogde stelpost bodemsanering). Een (in omvang beperkt) verschil
tussen raming en budget is niet ongebruikelijk voor grote infrastructurele
investeringsprojecten.» De Algemene Rekenkamer tekent bij deze laatste
uitspraak aan dat de ernst van het toen resterende verschil ad f 321
miljoen (€ 145,6 miljoen) alleen beoordeeld had kunnen worden als
de verwachte kosten voor bodemsanering erbij betrokken waren geweest. Volgens
de op dat ogenblik bij het ministerie bekende informatie moest hiervoor op
een kleine f 200 miljoen (€ 90,8 miljoen) extra gerekend worden.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de Tweede Kamer over de omvang
van het verschil tussen raming en budget beter geïnformeerd had moeten
worden.3.3.3 Beoordeling aansturing kostenraming door Auditbureau
BetuwerouteHet Auditbureau Betuweroute dat in 1996 door het ministerie is ingericht,
oordeelde in 1998 als volgt over de aansturing van het kostenramingsproces:
«De beheersing is sterk gericht op vastlegging en verantwoording achteraf
en niet zozeer op een kritische, tijdens het ontwerpproces uitgevoerde toets
van het ontwerp en bijbehorende raming. De toetsingen van de aangeleverde
kostenramingen zijn veelal niet geregistreerd en derhalve niet aantoonbaar.
Mede daarom is de voorgeschreven sturingsmethodiek [...] niet traceerbaar.
Zodoende is onduidelijk of het in een vroeg stadium op basis van de mediane
kosten gekozen ontwerp, tijdens de volgende ontwerpfase vertaald wordt in
een ontwerp met een zo laag mogelijk kostenniveau.»13.3.4 Conclusies kostenbeheersing vóór de
herijkingDe kostenstijging van het project Betuweroute, van f 5 miljard (€ 2,3
miljard) tot ruim f 10 miljard (€ 4,5 miljard), is slechts
voor een klein deel veroorzaakt door tekortkomingen in het ontwerp of in de
ramingen (f 0,5 miljard (€ 0,23 miljard)). Andere oorzaken
waren:– compensatie van prijsstijgingen (f 1,7 miljard, € 0,8
miljard);– door de Kamer goedgekeurde aanpassingen van het project (f 2,5
miljard, € 1,13 miljard)). De Algemene Rekenkamer komt verder tot de conclusie dat de benodigde procedurele
en organisatorische voorzieningen voor het tot stand brengen van een op minimale
kosten gericht ontwerp in de planuitwerkingsfase van het project in onvoldoende
mate of pas in een laat stadium tot stand zijn gebracht. RIB beschikte niet
over het goede instrumentarium om te sturen op een ontwerp met een zo laag
mogelijk kostenniveau.In de periode tot aan de herijking is het ministerie er onvoldoende in
geslaagd de uitwerking van het ontwerp en de bijbehorende raming te doen plaatsvinden
binnen het vastgestelde taakstellende budget. De belangrijkste oorzaak hiervoor
moet gezocht worden in het gebrek aan goede sturingsinstrumenten. De verantwoordingsinformatie
van MgBr was niet voldoende om inzicht te bieden in de financiële situatie
en om als sturingsinformatie te gebruiken. Dit probleem werd verergerd doordat
het lang duurde voordat de auditfunctie naar behoren functioneerde. Vanaf 1997
heeft het Auditbureau Betuweroute een belangrijke bijdrage geleverd aan de
verbetering van de kosten- c.q. de projectbeheersing. Aanbevelingen van de
auditor werden echter niet altijd adequaat opgevolgd.3.4 Kostenbeheersing na de herijking3.4.1 Start herijkingVoorjaar 1998 startte MgBr met de afgesproken herijking om budget en raming
in evenwicht te brengen. De eerste resultaten van de herijking gaven weinig
hoop dat het verschil tussen budget en raming zou verminderen. Het ministerie
wees MgBr er in een brief van april 1998 op dat het Auditbureau in de toen
net verschenen tussenrapportage van de audit op de kostenraming ernstige kritiek
had geuit, zowel op de gehanteerde methodiek als op het ontwerp- en ramingsproces.
MgBr had, in de ogen van het ministerie, nagelaten passend te reageren op
de kritiek van het Auditbureau. Het substantiële verschil tussen de raming
en het beschikbare taakstellende budget bracht volgens het ministerie de uitvoerbaarheid
in gevaar.Vanaf midden 1998 heeft PDBR in samenwerking met MgBr maatregelen genomen
om de projectbeheersing te verbeteren. Het ging om versobering (hoofdstuk
3.4.2), versterking van de instrumenten voor projectbeheersing (hoofdstuk
3.4.3) en verbetering van de informatievoorziening (hoofdstuk 3.4.4).3.4.2 VersoberingNa een diepgaande herijking werd een plan opgesteld om het rijksbudget
en de projectraming van MgBr met elkaar in evenwicht te brengen. Dit resulteerde
in het zogenoemde «Malle-Jan-akkoord», zo genoemd naar het restaurant
waar het akkoord gesloten werd. Het akkoord bracht in opzet een nieuw evenwicht
tot stand. De projectraming werd verlaagd van f 9928 miljoen (€ 4505
miljoen) naar f 9399 miljoen (€ 4265 miljoen). De minister
berichtte in de zesde Voortgangsrapportage op 14 juni 1999 aan de Tweede Kamer
dat raming en budget weer met elkaar in evenwicht waren gebracht binnen de
functionele eisen.De Algemene Rekenkamer is echter van mening dat het financieel evenwicht
hiermee slechts in opzet was gerealiseerd. Het nieuwe evenwicht ging uit van
een aantal risicovolle aannames, zoals: • Versobering van Kijfhoek (f 200 miljoen, € 90,8
miljoen) en het Container Uitwisselpunt bij Valburg (CUP) f 55 miljoen
(€ 25 miljoen);• Gunstig uitvallen van de aanbestedingen (f 100 miljoen, € 45,4
miljoen). Dit ondanks een dreigende krapte op de bouwmarkt;• Fixatie van de apparaatskosten van MgBr en de kosten voor inhuur
van ingenieursbureaus op f 1200 miljoen (€ 544,5 miljoen).
De oorspronkelijke afspraak met de Managementgroep was de inspanningverplichting
om de EAT-kosten op 15% van de bouwsom (inclusief onvoorzien) te houden;• Fixatie van het budget voor «onvoorzien» op f 720
miljoen (€ 326,7 miljoen).Geen rekening werd gehouden met een financiële retourstroom bij het
verleggen van kabels en leidingen. De omvang van deze post bedraagt ca. f 30
miljoen (€ 13,6 miljoen)1.Op 9 februari 2000 werd op basis van het Malle-Jan-akkoord een aanlegbegroting
tussen de PDBR en de MgBr overeengekomen. Nog dezelfde maand bleek dat het
verschil tussen budget en raming weer gegroeid was, deels doordat een meevaller
van f 100 miljoen (€ 45,4 miljoen) bij de aanbestedingen onhaalbaar
bleek.De minister besloot op 3 maart 2000 enige kosten die bij het Malle-Jan-akkoord
nog niet in de aanlegbegroting waren verwerkt, voor f 132 miljoen (€ 59,9
miljoen) ten laste van de post «onvoorzien» te brengen. Een bedrag
van f 40,2 miljoen (€ 18,2 miljoen) tegenvallende aanbestedingsresultaten
zou worden opgevangen binnen het geheel van mee- en tegenvallers. Of de prijsontwikkeling
boven de officiële BOI-index zou uitgaan, zou gemonitord worden.Dit proces van bijstellingen in het gehele jaar leidde er uiteindelijk
toe dat eind 2000 het verschil tussen budget en de raming – zoals eerder
vermeld – circa f 600 miljoen (€ 272,3 miljoen) bedroeg
op het toenmalige prijspeil. De versoberingen uit het Malle-Jan-akkoord waren
onhaalbaar gebleken (met name de EAT-kosten, het verwachte gunningsresultaat
en de versoberingen op Kijfhoek). De overeengekomen en geactualiseerde aanlegbegroting
van februari 2000 dreigt ondergraven te worden.Het onderstaande overzicht geeft de verschillen weer tussen de op basis
van de door MgBr aan PDBR verstrekte kwartaalgegevens over de verwachte financiële
eindstand van het project en het beschikbare rijksbudget in het betreffende
jaar. Ter verduidelijking is de aanlegbegroting en voor 2000 de geactualiseerde
aanlegbegroting weergegeven. Het overzicht is tentatief omdat uit de stukken
onvoldoende kon worden afgeleid in hoeverre de organisatiekosten van PDBR
in de cijfers begrepen zijn. Omwille van de overzichtelijkheid is hier de
omrekening in euro's achterwege gelaten. Rijksbudget1Aanlegbegroting2Prognose-eindstand3Verschil kol. 2 en 4 vlg. MgBr419979 120
(pp97)Nvt9 934 (pp97)– 300
(pp95)519989 350
(pp98)9 339 (pp97)9 2396 (pp98)Geen melding gemaakt van verschil19999 4357 (pp99)9 339 (pp97)9 847 (pp99)Idem 20009 665
(pp00)9 870 (pp00)10 266 (pp00)– 601 (pp00)1 Bron: Voortgangsrapportages aan de TK: budget ophogingen.2 Basisbegroting van het Malle-Jan-akkoord worden door BOI-compensaties
en mutaties geactualiseerd tot «Aanlegbegroting».3 bron: Interne kwartaalrapportage MgBr aan PDBR, stand per
31 december van elk jaar.4 Kwartaalrapportages PDBR.5 Brief van minister aan de Tweede Kamer van 13 maart 1997.6 Projectramingen verdisconteerd reeds f 100 mln. aanbestedingsresultaat.7 Na verlaging budget Communicatie à f 22 mln.Inmiddels gaf het ministerie opdracht aan een extern bureau op dit punt
een nader onderzoek in te stellen. De Algemene Rekenkamer wil verdere bijstellingen
niet uitsluiten. De oorzaken daarvan kunnen onder meer liggen in het optreden
van bijzondere gebeurtenissen (als spanning op de bouwmarkt) en van tegenvallende
projectmutaties (als de kosten van maatregelen op het terrein van tunnelveiligheid).3.4.3 Maatregelen ter versterking projectbeheersingEen V&W-brede audit uit voorjaar 1999 naar de projectbeheersing van
grote projecten concludeerde dat het project Betuweroute vanuit het ministerie
onvoldoende werd beheerst. Het ontbrak de projectdirectie aan een actueel
beeld van de realisatie, zowel uitgedrukt in tijd als in geld. Ook ontbeerde
het ministerie van V&W voldoende technische kennis voor de controle op
de uitvoering. De aanwezige informatie werd door de projectdirectie niet voldoende
benut om het project te beheersen, aldus de audit. In reactie hierop stelde
de PDBR begin 2000 het zogenoemde «Instrument ter versterking van de
projectbeheersing» vast. Dit instrument moest onder andere bevorderen:– dat mutaties in de projectopdracht steeds op dezelfde manier behandeld
zouden worden;– dat er regelmatig risico-analyses uitgevoerd zouden worden;– dat de informatie-uitwisseling tussen MgBr en ministerie zou verbeteren.Mutaties in de projectopdrachtWijzigingen in het project dienen getoetst te worden aan de omschrijving
van scope, beschikbaar budget en overeen gekomen planning. Alleen zo kunnen
beschikbare rijks budget en de uitvoering aan elkaar gekoppeld blijven. Voorbeelden van dit soort «projectmutaties» zijn:• tunnels dimensioneren voor doublestack;• vaststellen eisen voor spoorstaven door RIB;• het verrichten van werken voor de HSL-Zuid;• het vertalen van nieuwe veiligheidsnormen in het ontwerp en het
budget voor tunnels.Binnen MgBr werd pas in augustus 1999 een heldere, vaste procedure voor
de beheersing van mutaties ingevoerd. Deze procedure werd medio 2000 nog niet
goed nageleefd. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
bleek dat een aantal wijzigingen in de uitvoering niet terug te vinden was
bij de projectmutaties (bijvoorbeeld de verlegging Veerweg bij de Sophiatunnel).MgBr heeft inmiddels plannen gemaakt om de verwerking van projectmutaties
te verbeteren.RisicobeheersingVolgens het instrument voor de projectbeheersing van begin 2000 zou de
MgBr halfjaarlijks risicoanalyses moeten uitvoeren en de uitkomsten hiervan
met de PDBR bespreken in het periodiek voortgangsoverleg. Daar moest dit onderwerp
een vast aandachtpunt worden. Dit voornemen is nog niet uitgevoerd. Wel worden
intern bij MgBr periodiek risicoanalyses uitgevoerd, zowel Betuweroutebreed
als op het niveau van de bouwcontracten. In een audit op de risicobeheersing
van het Auditbureau Betuweroute wordt geconstateerd dat het risicomanagement
binnen het managementbureau goed verankerd is, maar dat de vervolgacties die
PDBR zou kunnen nemen naar aanleiding van gemelde risico's nog verbeterd zouden
kunnen worden.1Informatie-uitwisselingDe Algemene Rekenkamer constateert dat de informatievoorziening van de
managementgroep aan de projectdirectie in vergelijking met de beginperiode
sterk is verbeterd. Niettemin plaatst de Algemene Rekenkamer nog enige kanttekeningen
bij de informatievoorziening:• de mutatieprocedure waarborgt nog onvoldoende dat de referenties
actueel zijn. Dit maakt het lastig het evenwicht tussen budget en begroting
te bewaken;• index- en aanbestedingsresultaten worden door de managementgroep
niet afzonderlijk aan de projectdirectie zichtbaar gemaakt, wat intensief
monitoren lastiger maakt. Verschillennotities zijn aan PDBR nog niet verstrekt;• Het is niet duidelijk of er binnen MgBr een eenduidige wijze van
risico-inschatting is met betrekking tot de prognose-eindstand bij de contracten.3.4.4 Informatievoorziening aan de Tweede KamerPDBR is verantwoordelijk voor de opstelling van periodieke voortgangsrapportages
die de minister conform de procedureregeling grote projecten sinds 1996 aan
de Tweede Kamer toezendt. Ultimo 2000 waren er negen verschenen. De accountantsdienst
van het ministerie stelde in een recente rapportage in het kader van de procedureregeling
dat in opzet de informatievoorziening aan de Tweede Kamer voldoet aan de eisen
van de procedureregeling Grote Projecten2. De
dienst was van mening dat de interne informatievoorziening, behoudens enige
kanttekeningen, zodanig was opgezet dat er voldoende waarborgen waren voor
goede besluitvorming.De Algemene Rekenkamer meent echter dat de informatie in de voortgangsrapportages
over de Betuweroute aan de Tweede Kamer nog op een aantal punten verbeterd
zou kunnen worden. De procedureregeling vraagt bij dreigende kostenoverschrijdingen
om tussentijdse rapportages met voorstellen tot vermijden dan wel beperking
ervan en eventuele budgettaire inpassing ervan.In de voortgangsrapportages worden de grootte en de oorzaak van de verschillen
tussen budget en raming evenwel niet aangegeven. Eveneens ontbreekt een overzicht
van in dit verband genomen maatregelen. Tenslotte wordt geen
inzicht verschaft in het saldo van de aanbestedingsresultaten en de benutting
van onvoorzien.3.4.5 Conclusies kostenbeheersing na de herijkingSinds het Malle-Jan-akkoord hebben PDBR en MgBr veel inspanningen geleverd
om de projectbeheersing te verbeteren. Een aantal beoogde versoberingen bleek
echter onhaalbaar en mede daardoor is een verschil tussen budget en raming
ontstaan van ruim f 600 miljoen (€ 272,3 miljoen).Het instrumentarium voor de projectbeheersing is versterkt, maar functioneert
nog niet optimaal. Dit geldt met name voor de mutatieprocedure; nieuwe projectwijzigingen
kunnen nog steeds sluipenderwijs het project binnenkomen. De risicobeheersing
functioneert goed bij MgBr, maar de projectdirectie reageert nog niet adequaat
op de gemelde risico's. De informatievoorziening is in opzet verbeterd.3.5 Relatie met de V&W-begroting3.5.1 Prijsbijstellingmethodiek infrastructuurprojectenIn de grond-, weg- en waterbouwssector worden uitvoerders meestal gecompenseerd
voor prijsstijgingen wanneer voor de uitvoering van het contract meer dan
één à anderhalf jaar staat. In het geval van de Betuweroute
ontvangt MgBr compensatie van het ministerie voor het compenseren van de uitvoerders.In april 1995 heeft het Directoraat-Generaal Vervoer voor zijn infrastructuurprojecten
een zogenoemde prijsbijstellingsmethodiek vastgesteld1. Voor alle onder de methodiek vallende projecten, waaronder de Betuweroute,
moest voortaan compensatie plaatsvinden op basis van de BOI-index. Deze prijsindex
wordt voor ieder jaar berekend.In afwijking van deze prijsbijstellingsmethodiek is MgBr voor het project
Betuweroute extra gecompenseerd voor de prijsontwikkeling in de jaren 1992
tot en met 1997, dat wil zeggen: bovenop de op basis van de BOI-index vastgestelde
compensatie. In totaal ging het om f 431 miljoen (€ 195,6 miljoen)
extra. De Algemene Rekenkamer heeft binnen het ministerie geen formele argumentatie
voor deze afwijking van de prijsbijstellingsmethodiek aangetroffen.Als uitvloeisel van het «Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport» besloot het ministerie dat ook het project Betuweroute
uitsluitend nog op basis van de BOI-index zou worden gecompenseerd. De huidige
afspraak houdt tevens in dat MgBr aan de PDBR rapporteert over daarbovenuit
gaande prijsontwikkelingen.3.5.2 Dekking projectkosten V&W.In het in 1995 voor de Betuweroute vastgestelde budget is geen rekening
gehouden met door het ministerie zelf te maken projectkosten. In latere jaren
zijn uitgaven voor de projectdirectie, voor het opzetten van de private exploitatie,
voor de planstudie Noordoostelijke Verbinding en voor de communicatie echter
wel ten laste van het budget gebracht. In maart 1999 werden deze uitgaven
geschat op f 160 à 200 miljoen (€ 72,6 à € 90,8
miljoen). De Algemene Rekenkamer acht de besteding van het budget aan deze
uitgaven niet correct, zij maakten immers geen deel uit van het vastgestelde
budget. 3.5.3 ConclusiesVoor het project Betuweroute is onvoldoende onderbouwd afgeweken van de
normale prijsbijstellingsmethodiek. Deze extra prijscompensatie is een ongewenste
zaak, zowel vanwege de precedentwerking als vanwege optredende inflatoire
tendensen.De projectkosten van het ministerie zelf zijn pas in een laat stadium
expliciet gemaakt en ten laste van het budget voor de aanleg van de Betuweroute
gebracht. 4 UITVOERING: VAN AANBESTEDING NAAR REALISATIE4.1 InleidingHet verloop van de uitvoeringsfase van de Betuweroute volgend, komt in
dit hoofdstuk de project- en kostenbeheersing na het vaststellen van de subsidie
aan MgBr aan de orde. Het zwaartepunt ligt hierbij op de aanbestedingen en
de contractbeheersing. Nagegaan wordt of MgBr en – in mindere mate –
PDBR voldoende maatregelen hebben genomen om de feitelijke aanleg te beheersen
en de kosten daarbij in de hand te houden. Daartoe wordt eerst in hoofdstuk
4.2 de projectsturing aan de orde gesteld en worden in de hoofdstukken 4.3.
en 4.4 contractering en contractbeheer nader geanalyseerd.Dit deel van het onderzoek strekt zich uit over de periode vanaf 1996,
toen de daadwerkelijke aanleg startte, tot heden. De uitvoeringspraktijk van
de genomen maatregelen werd getoetst met behulp van deelonderzoeken bij vier
omvangrijke contracten. Het betrof de Sophiaspoortunnel (aanneemsom f 656
miljoen, € 297,7 miljoen), het Tracé Sliedrecht–Gorinchem
(f 439 miljoen, € 199,2 miljoen), de Ombouw Barendrecht (f 240
miljoen, € 108,9 miljoen) en de Onderbouw Kijfhoek (f 14 miljoen, € 6,4
miljoen). Hier werd zowel de aanbesteding als de uitvoering onderzocht. Voorts
werd ook de aanbesteding van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal onderzocht
(f 350 miljoen, € 158,8 miljoen). Speciale aandachtspunten
in deze deelonderzoeken waren de realisatie van het contract binnen het beschikbare
budget (aanneemsom), de beschikbare tijd (opleverdatum) en de overeengekomen
kwaliteit. Nagegaan werd in hoeverre optredende kostenstijgingen ten opzichte
van de raming konden worden toegeschreven aan externe factoren, aan contractonderhandelingen,
of aan meerwerk, bijbetaling als gevolg van prijsstijgingen en bijbestellingen.4.2 Sturing in de uitvoeringsfase4.2.1 Rol Projectdirectie BetuwerouteNadat het uitvoeringsbesluit is genomen en de subsidiebeschikking door
de minister is afgegeven, begint formeel de uitvoeringsfase en kan MgBr via
RIB tot contractering (aanbesteding) overgaan. De mogelijkheden van de minister
om bij te sturen in deze fase zijn geringer dan in de planuitwerkingsfase.
PDBR heeft een beperkte rol bij de contractering en de contractbeheersing.
In het Protocol Betuweroute is overeengekomen dat MgBr optreedt als aanbestedende
dienst. PDBR stuurt de aanbestedingen op drie punten aan, te weten:• door het vaststellen van het «Contractering- en Aanbestedingsbeleid
Betuweroute»;• door het beoordelen van contracteringsplannen voor de afzonderlijke
aanbestedingen;• door de beoordeling van gunningen die het mandaat van MgBr overschrijden.Overeenkomstig het in 2000 ingevoerde «Instrument ter versterking
van de projectbeheersing» zouden de verschillen tussen het aanbestedingsbedrag
en de aanneemsom in het contract moeten worden verklaard aan PDBR door middel
van zogenoemde verschillennotities. De PDBR heeft wel om deze notities gevraagd,
maar nog geen verschillennotities ontvangen. De Algemene Rekenkamer acht dit
een tekortkoming. Na de ondertekening van het contract heeft PDBR eveneens een beperkte
rol. Het gaat hierbij vooral om de beheersing van de kwaliteit, het meer-
en minderwerk en «onvoorzien».Voor de beheersing van het meer- en minderwerk in de uitvoeringsfase heeft
MgBr een procedure opgesteld. Deze procedure is in 1997 en, in gewijzigde
vorm, in 1998 door de projectdirectie goedgekeurd. Zij vroeg hierbij, vanwege
een goede projectbeheersing, om een evaluatie. Meerwerk boven f 15 miljoen
(€ 6,8 miljoen) valt buiten het mandaat van de Directeur MgBr, en
wordt voor besluitvorming voorgelegd aan de projectdirecteur. De Algemene
Rekenkamer constateerde dat ultimo 2000 nog geen evaluatie van de procedure
meer- en minderwerk is uitgevoerd, terwijl er door PDBR wel om is gevraagd.
Toch gaat de procedure ervan uit dat evaluatie een belangrijk stuurelement
is.In de beginperiode van de aanleg van de Betuweroute was naar de mening
van de Algemene Rekenkamer het toezicht van PDBR op de uitvoering zowel in
opzet als werking onvoldoende. In december 1997, toen de eerste grote contracten,
zoals voor de Botlektunnel, zijn ondertekend, waren op projectniveau weliswaar
bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden vastgelegd in onder andere het
Protocol Betuweroute, maar op contractniveau waren nog weinig afspraken vastgelegd.
Daarnaast verliep, zo blijkt uit het onderzoek, de communicatie tussen de
MgBr en de PDBR in het algemeen onvoldoende: PDBR werd incidenteel, en soms
te laat, geïnformeerd over de stand van zaken rond de contractering en
contractbeheer.Inmiddels is er in opzet veel veranderd in het toezicht en de sturing
in de uitvoeringsfase. In het Kwaliteitshandboek komt de Projectorganisatie
Betuweroute1 ter sprake: MgBr en PDBR presenteren
zich waar mogelijk naar buiten toe als één organisatie. In de
eindrapportage van de Werkgroep TSV2 is weergegeven
hoe men sturing en verantwoording wil vormgeven. Vanaf 1998 heeft PDBR
in opzet voldoende inhoud gegeven aan haar toezichthoudende rol.4.2.2 Rol Managementgroep BetuwerouteInterne organisatieVoor de sturing en borging van de processen binnen MgBr wordt gebruik
gemaakt van vele instrumenten zoals managementcontracten, plannen en rapportages,
overdrachtsdocumenten, kaders en normen.De Algemene Rekenkamer heeft echter niet bij alle onderzochte contracten
de documenten aangetroffen die in de dagelijkse gang van zaken richting kunnen
geven aan het toepassen van het besturingsmodel. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van de regiomanagers en contractmanagers binnen MgBr bleken niet altijd duidelijk
vastgelegd.Over de rapportages ter verantwoording van het meer- en minderwerk constateerde
de Algemene Rekenkamer dat er een achterstand is in het verwerken van informatie
uit het systeem waarin detailinformatie over de contractrealisatie is opgenomen,
naar de financiële administratie van RIB. De informatie uit het laatste
systeem wordt gebruikt voor de sturing en rapportering van de realisatie op
hoger niveau.Directievoering en Technisch ToezichtBij het project Betuweroute is de directievoering in handen van de contractmanager.
Het – externe – technisch toezicht heeft alleen een toetsende
en adviserende rol. De locale MgBr-directievoerder heeft tenminste drie belangrijke
taken, te weten: het kwaliteitstoezicht op en de coördinatie en administratie
van de uitvoering van het project op lokaal niveau. Bij de hoofdcontracten
voor werken binnen het project Betuweroute wordt zogenaamde projectgerichte
kwaliteitsborging toegepast. Hierop wordt in hoofdstuk 4.4 nader ingegaan.Het Auditbureau Betuweroute constateerde in zijn audit van juli 2000 dat
de controle, aansturing en advisering van het Technisch Toezicht op onduidelijke
wijze plaatsvonden. De Projectorganisatie Betuweroute heeft hierop gereageerd
door te stellen dat het Technisch Toezicht intern diverse relaties onderhoudt
en dat al deze functies «sturen» vanuit hun taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden. Uit de interne audits van de MgBr blijkt dat men ook daar
nog niet tevreden is over het functioneren van Technisch Toezicht. Volgens
de managementgroep moet het Technisch Toezicht de aannemer dwingen om zijn
verantwoordelijkheden voor het bouwproces te aanvaarden en hiernaar te handelen
door zich bij het keuren van producten en constateren van afwijkingen formeel
op te stellen. Hieraan werd nog te weinig invulling gegeven.Eind 2000 werd door MgBr gewerkt aan een actieplan met aandacht voor de
beheersing van de acceptatietermijnen, de toetsende rol van Technisch Toezicht
en de afhandeling van uitgevoerde audits.4.2.3 Financiële taakstellingen op projectniveauBeoogde aanbestedingsresultatenDe positieve aanbestedingsresultaten die bij het Malle-Jan-akkoord van
1998 waren voorzien om een verschil van f 100 miljoen (€ 45,4
miljoen) tussen rijksbudget en raming te overbruggen, bleken eind 2000 niet
haalbaar (zie ook punt 3.4.2). In februari 2000 was er zelfs nog sprake van
een negatief aanbestedingsresultaat. De verwachting was dat dit kon worden
opgevangen binnen het totaal van mee- en tegenvallers van het project. Monitoring
zou echter noodzakelijk zijn. Jaarlijks zou de MgBr in januari over dit verschil
aan de PDBR moeten rapporteren. Voor zover de Algemene Rekenkamer dat kon
vaststellen was dit in januari 2001 over het jaar 2000 nog niet gebeurd.OnvoorzienBij het Malle-Jan-akkoord van 1998 zijn de uitgaven voor «onvoorzien»
gefixeerd op f 720 miljoen (€ 326,7 miljoen). Van dit bedrag
is f 319 miljoen (€ 144,8 miljoen) gereserveerd voor de kosten
van meerwerk. Dit budget wordt beheerd door de contractmanagers. Ultimo 2000
was een bedrag van f 57,2 miljoen (€ 26 miljoen) benut voor
de financiering van meerwerk.Het is de Algemene Rekenkamer niet duidelijk geworden waarvoor het restant
van de post onvoorzien (ad f 401 miljoen, € 182 miljoen) bedoeld
is. Op grond van mededelingen van MgBr en PDBR concludeerde de Algemene Rekenkamer
dat er geen reserve gevormd is voor bijzondere gebeurtenissen. Op basis van
een in 1998 uitgevoerde risico-analyse werd evenwel nog geconcludeerd dat
hiervoor met extra kosten ter grootte van f 488 miljoen (€ 221,4
miljoen) rekening moest worden gehouden1 en werd
voorgesteld daarvoor f 400 miljoen (€ 181,5 miljoen) te reserveren
(zie paragraaf 2.5.2).Inmiddels heeft de minister in maart 2000 een korting toegepast van f 132
miljoen (€ 59,9 miljoen) op het budget van «onvoorzien»,
waardoor eind 2000 in totaal een reserve van f 588 miljoen (€ 266,8
miljoen) beschikbaar was.De Algemene Rekenkamer is van mening dat strikt genomen het budget voor
«onvoorzien» bedoeld was voor tegenvallers bij de uitvoering.
De minister besloot echter een gedeelte ervan te gebruiken ter dekking van het verschil tussen rijksbudget en de projectraming. In het licht
van recente ontwikkelingen (met name bij de bovenbouw) en de risico's van
het project Betuweroute in de toekomst, acht de Algemene Rekenkamer het risicovol
dat de minister zo vroeg is overgegaan tot een afbouw van de post onvoorzien
en dat tevens besloten is tot fixatie van het budget«onvoorzien»
op prijspeil 1997.De Algemene Rekenkamer constateert overigens dat de verlaging van het
budget voor «onvoorzien» vooralsnog niet zichtbaar is behandeld
als projectmutatie, terwijl het hier toch gaat om een aanpassing van de financiële
basisreferentie.4.2.4 Conclusies sturing in uitvoeringsfaseDe Algemene Rekenkamer concludeert dat zowel PDBR als MgBr inmiddels in
opzet voldoende invulling hebben gegeven aan de toezichthoudende rol.In de praktijk zijn er echter tekortkomingen in het toezicht en de sturing
geconstateerd.De Algemene Rekenkamer plaatst kanttekeningen bij het gebruik van de post
«onvoorzien».4.3 Contractering4.3.1 ContracteringsbeleidIn de periode 1996–1999 speelde een langdurige discussie over de
inhoud van het beleid ten aanzien van aanbestedingen of – breder gezien –
contractering. Het beleid in dezen draagt pas sinds september 1999 de officiële
instemming van PDBR. Een strategie voor de contractering van het toekomstig
beheer en onderhoud van de Betuweroute maakte geen deel uit het contracteringsbeleid
en van de opdracht tot aanleg van de Betuweroute. Dat maakte het volgens de
Algemene Rekenkamer lastig om éénduidige contractuele afspraken
te maken voor het onderhoud na oplevering.In het contracteringsbeleid is ervoor gekozen innovatieve contractvormen
toe te passen, zoals design & construct-contracten (D&C). Bij deze
nieuwe contractvormen maakt de aannemer het ontwerp, terwijl bij traditionele
contracten de opdrachtgever het ontwerp tot in detail uitwerkt of laat uitwerken.
D&C-contracten zouden onder meer als gevolg hebben dat wijzigingen in
het ontwerp, op initiatief van de aannemer, voor de aannemer geen aanspraak
geven op bijbetalingen door de opdrachtgever1.De Algemene Rekenkamer constateerde in haar onderzoek dat bij de twee
gevallen waar aanbesteed was als D&C-contract niet zo zeer het ontwerp
innovatief bleek te zijn, wat de verwachting was, maar wel de uitvoeringstechniek
(het betrof continu-boren bij de Sophiatunnel en boren door de Kandiaput bij
het Pannerdensch Kanaal).Op het Tracé Sliedrecht-Gorinchem is gekozen voor een «alliantiemodel».
Bij dit model beheersen en dragen MgBr en de aannemer de (financiële)
risico's bij de uitvoering gezamenlijk. Deze alliantieconstructie werd geschapen
om de verwachte grote hoeveelheid meerwerk en risico's in de uitvoering beter
te kunnen beheersen.4.3.2 ContracteringsplannenIn de «Werkafspraken bij het protocol» (maart 1998) werd bepaald
dat de aanbestedingsvoornemens van MgBr vastgelegd dienden te
worden in zogenoemde «contracteringsplannen». Deze zouden ter
informatie worden toegezonden aan PDBR. De projectdirectie had echter geen
checklist voor de toetsing van de contracteringsplannen aan het contracteringsbeleid
en legde ook niet systematisch vast hoe die toetsingen plaatsvonden.4.3.3 Vaststellen van aanbestedingsresultatenDoordat MgBr geen verschillennotities over oorzaken van verschillen tussen
toegekend subsidiebedrag en de aanneemsom aan PDBR stuurde, is moeilijk te
reconstrueren hoe omgegaan is met mee- en tegenvallende resultaten (zie ook
punt 4.2.1).Daarnaast constateert de Algemene Rekenkamer dat de cijfers die de MgBr
toezendt aan de projectdirectie geen onderscheid maken tussen het aanbestedingsresultaat
en het zogenoemde «indexresultaat». Het indexresultaat is het
verschil tussen het met betrekking tot indexering toegekende bedrag in de
referentie en de indexering met betrekking tot het betreffende contract. MgBr
kan hiertoe een prijsrisicoregeling met de aannnemer overeenkomen of een afkoopbedrag
ineens betalen.De Algemene Rekenkamer merkt op dat de contracten waarbij een prijsrisicoregeling
is gesloten (in plaats van afkoop) de komende jaren nog voor kostenstijgingen
kunnen zorgen.4.3.4 AanbestedingspraktijkDe Algemene Rekenkamer heeft van vijf contracten het verloop van de aanbesteding
onderzocht om te beoordelen of de procedures juist werden doorlopen en maatregelen
werden genomen om binnen het budget te blijven. Er werden geen gebreken bij
de naleving van de formele aanbestedingsprocedures geconstateerd. Het selectieproces
was goed onderbouwd.De Algemene Rekenkamer stelde dat drie van de vijf onderzochte aanbestedingen
(Ombouw Barendrecht, Pannerdensch kanaal en Onderbouw Kijfhoek) duurder uitvielen
dan aanvankelijk in de beschikkingsraming was geraamd.Naar haar mening is het voor de minister moeilijk vast te stellen in hoeverre
de subsidie toereikend is voor de opdracht zoals omschreven in de beschikkingsaanvraag.
Het onderzoek leverde een aantal voorbeelden op van verschillen in aanpak
die de transparantie niet bevorderen:• Allereerst was de onderbouwing van de beschikkingsraming van de
diverse werken zeer verschillend. Bij de Sophiaspoortunnel werd het gemiddelde
van de inschrijfbedragen gebruikt om de subsidieaanvraag te onderbouwen. MgBr
had zelf onvoldoende deskundigheid om de kosten van een boortunnel te ramen.
Bij de Ombouw Barendrecht werd de Voorlopige Ontwerp-raming als basis gebruikt
omdat niet langer gewacht kon worden met aanbesteden (twee contracten van
de beschikking waren reeds gegund). De overige aanbestedingen gingen wel uit
van een Definitieve Ontwerp-raming.• De verschillen tussen de beschikkingsraming en de aanneemsom werden
soms verklaard door omissies in de raming (tunnel onder het Pannerdensch Kanaal
en Kijfhoek Onderbouw) en door onderschatting van de marktprijzen (tunnel
onder het Pannerdensch Kanaal).• Soms maakte de minister keuzes in het ontwerp afhankelijk van de
hoogte van de inschrijvingen. Een voorbeeld hiervan is de keuze voor een geboorde
in plaats van een afgezonken tunnel bij het Sophiatracé. Na
het sluiten van het Malle-Jan-akkoord moest echter f 100 miljoen (€ 45,4
miljoen) gewonnen worden met gunstige aanbestedingsresultaten. Bij de aanbesteding
van de boortunnel onder het Pannerdensch Kanaal zijn singlestack inschrijvingen
niet gevraagd, terwijl aan de Tweede Kamer was beloofd de afweging tussen
singlestack versus doublestack te beslissen aan de hand van de inschrijfbedragen1.• Bij de inschrijvingen die hoger uitvielen dan geraamd in de subsidieaanvraag
werd door de MGBR soms maar een gedeelte van het werk gegund of de opdracht
gewijzigd. Bij Barendrecht en de tunnel onder het Pannerdensch kanaal werd
bijvoorbeeld het spoorwerk uit het contract gehaald. Bij de tunnel onder het
Pannerdensch Kanaal werd het ontwerp aangepast: ballastbed in plaats van ingelijmd
spoor.• Soms worden prijsstijgingrisico's impliciet afgekocht in de aanneemsom,
terwijl het afkoopbedrag conform het beleid voorgelegd zou moeten worden aan
de PDBR. Bij de aanbesteding van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal ten
slotte, was bij start van het project nog geen prijsrisicoregeling overeengekomen.Door bovengenoemde redenen, ontstaat volgens de Algemene Rekenkamer, een
weinig transparant beeld van de wijze waarop MgBr handelt bij inschrijvingen
die sterk afwijken van de ramingen voor het projectonderdeel. Het ontbrak
de minister aan een heldere verschillenanalyse.4.3.5 Conclusies aanbestedingDe aanbestedingsfase wordt door de PDBR in opzet voldoende beheerst. De
instrumenten hiervoor, zoals een vastgesteld contracteringsbeleid, zijn echter
eerst in 1999 tot stand gekomen.MgBr had in opzet voldoende organisatorische waarborgen gecreëerd
om het aanbestedingsproces te kunnen beheersen. Het selectieproces van de
aannemers was goed onderbouwd. Er werden bij de vijf onderzochte contracten
geen tekortkomingen geconstateerd bij de naleving van de formele aanbestedingsprocedures
MgBr.In de praktijk gaf PDBR een beperkte invulling aan het monitoren van aanbestedingsresultaten.
Het ontbrak de PDBR aan verschillenanalyses over het verschil tussen beschikbare
budget en de overgekomen aanneemsom. Hierdoor was het voor PDBR niet duidelijk
hoe omgegaan werd met te hoge inschrijvingen. De aanwending van gunstige aanbestedingsresultaten
was eveneens onvoldoende inzichtelijk.Daarnaast had de projectdirectie geen inzicht in de indexresultaten. De
wijze waarop door MgBr omgegaan werd met prijsstijgingsrisico's zou beter
zichtbaar gemaakt kunnen worden.Verschilllennotities waarin grote verschillen tussen budget en raming
inzichtelijk worden gemaakt, zijn nog niet beschikbaar gekomen.4.4 Contractbeheer4.4.1 InleidingIn de contractfase gaat het om de beheersing van datgene wat afgesproken
is in het contract (bestek), meer specifiek de beheersing van de rechtmatigheid
en doelmatigheid van de contractuitgaven. Wordt het geld doelmatig besteed,
wordt de afgesproken kwaliteit behaald en worden de prestaties ook daadwerkelijk
geleverd? Hiertoe dienen al vóór de contractondertekening afspraken
gemaakt en vastgelegd te worden over onder meer de gehanteerde procedures
(bijvoorbeeld meer- en minderwerk), de budgetreservering voor
onvoorzien, en de risico- en kwaliteitsbeheersing.4.4.2 De afsprakenHandboeken en proceduresThans zijn bijna alle procedures in het «Procedurehandboek»
actueel beschreven, maar bij de aanvang van het project waren nauwelijks beschrijvingen
van procedures beschikbaar. Het Procedurehandboek vormt samen met het Kwaliteitshandboek
en de Werkinstructies op contractniveau het kwaliteitssysteem van de Projectorganisatie
Betuweroute.Verbijzonderde Interne Controle/Interne AuditsDe interne auditafdeling van MgBr, de afdeling Kwaliteit & Organisatie
voert sinds juni 1999 interne audits uit op het kwaliteitssysteem van de managementgroep.
Interne audits zijn belangrijke instrumenten in de contractbeheersing; ze
verschaffen stuurinformatie over onder meer de naleving van voornoemde procedureafspraken
en over het functioneren en de doeltreffendheid van kwaliteitsborging.Vóór juni 1999 waren er echter binnen het project onvoldoende
verbijzonderde interne-controlemaatregelen en andere waarborgen getroffen
om de organisatie tijdig te informeren over de naleving van de procedureafspraken.Op contractniveau worden, onder verantwoordelijkheid van de Contractmanagers,
audits uitgevoerd bij de aannemer en indien noodzakelijk bij het ingenieursbureau
dat Technisch Toezicht uitoefent. Bij de onderzochte contracten zijn geen
audits uitgevoerd bij het Technisch Toezicht.Budgetreservering «onvoorzien»De Algemene Rekenkamer constateert bij MgBr een inconsistentie in definitie
van de post «onvoorzien» in de verschillende fasen van het project.
In de planuitwerkingsfase is slechts een reservering gemaakt voor onvoorziene
zaken in de uitvoeringsfase, niet voor «onvoorzien» in de ontwerpfase.
In het document Herijking Betrouwbaarheid van de ramingen van september 1998 staat echter dat onvoorziene wijzigingen die
binnen het programma van eisen vallen, zoals ontwerp-wijzigingen, wél
uit de post «onvoorzien» betaald mogen worden. Hierdoor blijft
er in de realisatiefase discussie bestaan over de financiering van bepaalde
meerwerk-meldingen uit de post «onvoorzien».Kwaliteitsborging bij de BetuwerouteKwaliteitsborging wordt een steeds belangrijker instrument in de contractbeheersing.
In het project Betuweroute is gekozen voor projectgerichte kwaliteitsborging
in de uitvoeringsfase. Uitgangspunt daarbij is dat de verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit en de prestaties bij de opdrachtnemer worden gelegd. De
aannemer dient zelf aan te tonen dat het product voldoet aan de in het contract
gestelde eisen. MgBr heeft het externe kwaliteitsbeleid begin 1997 geformuleerd
waarna het in 1998 is vastgesteld.MgBr heeft in het kwaliteitsbeleid opgenomen dat de keuze en de keuzecriteria
ten aanzien van kwaliteitsbeheersing dienen te worden uitgewerkt en vastgelegd
in contracteringsplannen en interne richtlijnen.De Algemene Rekenkamer constateerde echter dat deze contracteringsplannen
en interne richtlijnen niet of laat zijn opgesteld. De kwaliteitsborging is
wel opgenomen in de contracten, maar dit is niet via contracteringsplannen
verlopen. Ook over de soort en mate van toezicht is weinig van
tevoren vastgelegd. De Algemene Rekenkamer heeft geen beoordeling van het
externe kwaliteitsbeleid door de PDBR aangetroffen.4.4.3 De beheersing van het meerwerk in de praktijkDe Algemene Rekenkamer heeft in de onderzochte contracten per contract
een tiental meerwerkmeldingen onderzocht. In het algemeen heeft de Algemene
Rekenkamer bij de meerwerkmeldingen van recente datum geen grote onvolkomenheden
aangetroffen. De meldingsbonnen zijn, met uitzondering van de meldingen bij
het contract onderbouw Kijfhoek, in voldoende mate zichtbaar beoordeeld door
verschillende functies. De procedure meer- en minderwerk is in grote lijnen
gevolgd. De Algemene Rekenkamer heeft wel gebreken geconstateerd bij de onderbouwing
van oudere meerwerkmeldingen. Deze gebreken hadden met name betrekking op
het aanspreken van de post «onvoorzien» en op de naleving van
de procedure meer- en minderwerk bij het contract onderbouw Kijfhoek.Bij oudere meerwerkmeldingen trof de Algemene Rekenkamer onvoldoende informatie
in de dossiers aan. Met name de onderbouwing van de prestatieverklaring bij
de door de aannemer geleverde prestaties achtte de Algemene Rekenkamer matig.
Bij de aanvang van het contract Sophiaspoortunnel was geen actuele procedure
meer- en minderwerk beschikbaar. Hierdoor is bij de meerwerkbonnen in de beginfase
van dit contract onvoldoende onderbouwing bij de behandeling en bij de prestatie
van de aannemer aangetroffen.Uit het onderzoek komt naar voren dat er ondanks de innovatieve contractvormen,
veel meerwerkmeldingen zijn ingediend en goedgekeurd. Bij een D&C-contract
zou in theorie minder aanspraak gemaakt worden op de post «onvoorzien»
omdat het ontwerp de verantwoordelijkheid is van de aannemer. Een verzoek
om bijbetaling zou door de opdrachtgever niet vaak gehonoreerd mogen worden.De Algemene Rekenkamer stelde tevens vast dat in voorkomende gevallen
bijbestellingen (buiten de opdracht van het betreffende hoofdcontract) en
derden-werken (voortkomend uit extra wensen van bijvoorbeeld een gemeente)
ten laste zijn gebracht van de post «onvoorzien», en dus als meerwerk
behandeld. Een voorbeeld hiervan is de verlegging van de Veerweg bij de Sophiaspoortunnel.De Algemene Rekenkamer constateerde in deze gevallen een ondoelmatigheid
in de contractuitgaven, de reservering «onvoorzien» is strikt
genomen niet bedoeld voor deze bijbestellingen en derden-werken.4.4.4 Het werken met kwaliteitsborgingBij iedere contractvorm hoort een daarop aangepaste vorm van contractbeheersing.
MgBr heeft gekozen voor projectgerichte kwaliteitsborging door de aannemer
met een opdrachtgever «op afstand» die zich meer richt op procesbeheersing
(met systeem-, proces- en producttoetsen).De projectgerichte kwaliteitsborging die de managementgroep toepast vereist
meer overleg, afstemming en inspanning in de contracteringsfase.De keuze en de keuzecriteria voor de kwaliteitsbeheersing in de uitvoeringsfase
werden naar de mening van de Algemene Rekenkamer onvoldoende uitgewerkt en
vastgelegd in de contracteringsplannen en interne richtlijnen, zoals het kwaliteitsbeleid
van MgBr voorschrijft (zie ook punt 4.4.2).Zowel de Algemene Rekenkamer als MgBr constateerden dat de aannemers onvoldoende
onder kwaliteitsborging werken en dat in voorkomende gevallen
de door aannemers overhandigde documenten kwalitatief onvoldoende zijn. In
de laatste kwartaalrapportage van 2000 stelt MgBr additionele beheersmaatregelen
voor om te komen tot een verbetering in het werken onder kwaliteitsborging.
Hiertoe zal een verbeterplan opgesteld worden onder verantwoordelijkheid van
de Directeur Realisatie. Het dient in de eerste helft van 2001 gereed zijn.De Algemene Rekenkamer constateerde bij de onderzochte contracten dat
de documenten die de kwaliteitsbeheersing op contractniveau vastleggen, zoals
onder meer Kwaliteitsplannen Technisch Toezicht en Toezichtsplannen, doorgaans
erg laat geaccepteerd en vastgesteld zijn.De raamovereenkomsten Technisch Toezicht zijn in januari 2000 ondertekend
door de drie ingenieursbureaus (adviseurs) die MgBr heeft ingehuurd. Tot dan
toe waren de taken, verantwoordelijkheid en aansturing van het Technisch Toezicht
nog onvoldoende duidelijk.4.4.5 Conclusies contractbeheerCentraal zijn binnen de MgBr afspraken gemaakt hoe het meer- en minderwerk
beheerst moet worden en wat als meerwerk gefinancierd mag worden uit de post
«onvoorzien». Meer- en minderwerk betreft (relatief kleine) uitbreidingen
of verminderingen van reeds aan aannemers gegund werk. Uit het onderzoek blijkt
dat de beheersing van meer- en minderwerk op contractniveau op onderdelen
onvoldoende is en dat er in de uitvoeringsfase discussie blijft bestaan over
de financiering van bepaalde meerwerken uit onvoorzien. Hierdoor worden in
de praktijk ook bijbestellingen en derden-werken gefinancierd uit «onvoorzien»
en is sprake van ondoelmatige contractuitgaven. De procedure meer-minderwerk
was nog niet geëvalueerd.Kwaliteitsborging wordt nog niet als volwaardig instrument in de contractbeheersing
ingezet. De opdrachtgever heeft vooralsnog onvoldoende aandacht besteed aan
de opzet van de kwaliteitsborging, zowel in richtlijnen en procedures als
in de organisatie zelf. De keuzes en keuzecriteria in dit verband zijn onvoldoende
van te voren uitgewerkt en vastgelegd. Binnen de MgBr-organisatie was lange
tijd niet voldoende aandacht voor de kwaliteitsborging. Hierdoor waren de
aansturing, taken en verantwoordelijkheden van Technisch Toezicht onduidelijk,
terwijl reeds vele contracten waren afgesloten. Daarnaast bleek in de uitvoeringspraktijk
dat veel aannemers, waarmee de MgBr een contract had gesloten, moeite hebben
met het werken onder kwaliteitsborging. Zij zijn daarvoor – nog –
niet voldoende toegerust.Samenvattend betekent dit dat de naleving van de contractafspraken rond
de kwaliteit van de werken bij oplevering niet volledig is en/of kan worden
aangetoond. 5 CONDITIONERING5.1 InleidingConditionerende activiteiten zijn alle activiteiten die nodig zijn om
de feitelijke bouwwerkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de Betuweroute
mogelijk te maken. Het gaat daarbij onder andere om het verwerven van de benodigde
gronden, archeologisch onderzoek, het verleggen van kabels en leidingen, het
opzetten van schadevergoedingsregelingen, het verkrijgen van diverse vergunningen.
Eén en ander brengt intensieve contacten tussen MgBr en lagere overheden
met zich mee. Om dit proces goed te doen verlopen zijn door MgBr «convenanten»
met betrokken overheden gesloten. De Algemene Rekenkamer bezag op hoofdlijnen
het functioneren van het instrument convenant voor de proces- en kostenbeheersing
van de Betuweroute (hoofdstuk 5.2). De Algemene Rekenkamer heeft zich op grond
van praktische overwegingen in haar onderzoek naar de conditionering geconcentreerd
op de qua tijdsplanning en financiën belangrijke conditie «kabels
en leidingen» (hoofdstuk 5.3).5.2 Convenanten5.2.1 InleidingMgBr heeft circa 35 convenanten gesloten met de bij de Betuweroute betrokken
bestuursorganen, zoals gemeenten, hoogheemraadschappen en een industrieschap.
In een convenant worden principeafspraken vastgelegd. Details worden geregeld
in zogenaamde objectovereenkomsten. De convenanten betreffen onder meer zaken
die samenhangen met omleidingswegen, toepassen van schadevergoedingsregelingen,
toekomstig beheer van kruisende infrastructuur en de uitvoering van de bouw.5.2.2 OverlegVoorafgaand aan de totstandkoming van het Tracébesluit zijn in
de diverse regio's bijeenkomsten georganiseerd om informatie te verschaffen
aan de betrokkenen en om hun medewerking te krijgen. In de convenanten moest
de relatie met de gemeenten worden vastgelegd voor wat betreft de algehele
uitwerking van het Tracébesluit en daarnaast moesten voor iedere gemeente
aparte afspraken over de lokale uitvoering van de bouw worden gemaakt. Van
deze bijeenkomsten en de daarin gedane toezeggingen konden geen notulen worden
overgelegd. De meeste gemeenten hebben bij het vaststellen van het Tracébesluit
uiteindelijk medewerking toegezegd. Dit hield echter niet automatisch ook
praktische medewerking in. De eigen verantwoordelijkheden van de gemeenten
bleven intact bij bijvoorbeeld bestemmingsplanwijzigingen, medewerking aan
grondonteigeningen en het beoordelen van vergunningaanvragen. Hierdoor konden
gemeenten op een legitieme manier druk uitoefenen op MgBr. In de praktijk
was dit een oorzaak van vertragingen.Op ambtelijk niveau is MgBr na het Tracébesluit in contact getreden
met de betrokken bestuurs- en beheersorganen om vooraf afspraken te maken
over de realisatie van de uitvoering van de Betuweroute met respect voor de
bestuurlijke en maatschappelijke verantwoordelijkheid van het betreffende
overheidslichaam. Dat bleek vooral nodig bij die gemeenten waar het Tracébesluit
niet dekkend was. Met sommige gemeenten moest nog flink onderhandeld
worden over de voorwaarden waaronder deze hun medewerking wilden verlenen.5.2.3 Voortgang totstandkoming convenantenIn 1998 was met alle gemeenten overeenstemming bereikt over het algemene
deel van de convenanten. In 1999 werd in Zuid-Holland de situatie bereikt
dat, met uitzondering van het convenant met de gemeente Rotterdam, alle convenanten
waren gesloten. In Gelderland verliep alles trager en moeizamer. Ultimo 2000
zijn, met uitzondering van de convenanten met de gemeenten Elst en Rotterdam,
alle convenanten gesloten.De Algemene Rekenkamer constateerde dat het afsluiten van de convenanten
in het algemeen pas na de aanvang van de uitvoering plaats vond. Hierbij wordt
aangetekend dat de Tracéwet voor de eerste keer in een groot project
werd toegepast en de zogenaamde «Nimby-procedure» voor de eerste
keer werd voorbereid. Het tijdstip van afsluiten van de convenanten was echter
niet bepalend voor de voortgang van de uitvoering. Dat was wel het geval bij
de vergunningverlening door gemeenten. Vertragingen werden met name veroorzaakt
door het (voor)overleg met de gemeenten daarover.5.2.4 Beheersing tijdigheid en financiën in de praktijkDe Algemene Rekenkamer heeft een aantal convenanten1 van het project Betuweroute bezien op de aspecten beheersing van de
tijdigheid en financiën.In het algemeen zijn de convenanten opgesteld vanuit een juridische invalshoek.
De financiële kant is daaraan ondergeschikt. Zo is in de convenanten
een algemene aanduiding opgenomen over hoe om te gaan met schades. De financiële
consequenties van de gemaakte afspraken zijn soms wel, maar meestal niet opgenomen
in de convenanten. Per convenant zijn derhalve de kosten van de gemaakte afspraken
niet te berekenen. Deze liggen wel vast in objectplannen, maar een directe
koppeling met het convenant is niet te maken. Ook de kosten van alle convenanten
samen (zonder derden-werken) kunnen daardoor niet inzichtelijk worden gemaakt.
Volgens MgBr is dat ook niet nodig, omdat het Tracébesluit maatgevend
is.In de convenanten zijn nauwelijks tijdsgegevens of tijdsplanningen opgenomen;
zij leveren daarom een geringe directe bijdrage aan de beheersing van de «masterplanning».
MgBr acht ook dat niet nodig, omdat de beheersing van de planning al uit het
Tracébesluit zou volgen.De termijnen voor vergunningaanvragen liggen in het algemeen wettelijk
vast, hiervan kan in convenanten niet afgeweken worden. Toch is de verlening
van vergunningen een risico voor de tijdplanning vanwege de vertraging die
uit de procedures kan voortvloeien. Een door de projectorganisatie uitgevoerde
risicoanalyse op de laatste versie van de masterplanning (van februari 2000)
gaat echter uit van indienststelling van de Betuweroute tussen 1 juli 2005
en 1 september 2006. Lokaal dreigen daarbij evenwel problemen. De casus Barendrecht
kan dat verduidelijken. Convenant MgBr en BarendrechtIn de gemeente Barendrecht doet zich een, zelfs voor
het project Betuweroute, uitzonderlijk complexe situatie voor. In Barendrecht
komen de projecten Betuweroute, de HSL-Zuid en Rail 21 samen, die verdrievoudiging
van het oorspronkelijke spoortraject beogen, inclusief een overkapping (feitelijk
te beschouwen als een tunnel). Om dit te realiseren is de medewerking van
de gemeente nodig in de vorm van bestemmingsplanwijzigingen en vergunningen.Een complicatie daarbij is dat Rail 21 niet onder de
reikwijdte van het Tracébesluit valt. Tussen MgBr en Barendrecht is
een omvangrijk en gedetailleerd convenant afgesloten. Voor de aanleg van het
Betuweroute-deel te Barendrecht was het definitieve Tracébesluit 1996
uitgangspunt en de op grond daarvan te hanteren veiligheidsnormen voor goederenvervoer.
Het bleek de Algemene Rekenkamer echter dat voor reizigerstreinen, in tegenstelling
tot goederentreinen, in dergelijke tunnels ook thans nog geen veiligheidsdoelstellingen
zijn vastgelegd. De huidige wet- en regelgeving voor tunnelveiligheid vertoont
in het algemeen manco's. Voordat voor het laatste deel van de overkapping
een vergunning volgens het Bouwbesluit kan worden afgegeven, verlangt de gemeente
al jarenlang een integrale veiligheidstoets. Barendrecht en MgBr kwamen hierover
eerst in een bestuurlijk overleg van februari 2001 tot afspraken. Ondanks
het bestaan van een uitgebreid convenant en na vele overleggen is er geen
garantie dat de gemeente de nog benodigde vergunningen tijdig zal verlenen.Deze situatie toont het grote risico van vertragingen
in de uitvoering aan die doorwerken op landelijk niveau, maar op lokaal niveau
kunnen ontstaan in verband met de decentrale besluitvorming en het ontbreken
van landelijke normen voor bijvoorbeeld de veiligheid van reizigerstreinen.5.2.5 ConclusieIn de praktijk blijken de convenanten waarin afspraken tussen Railinfrabeheer
en gemeenten worden vastgelegd, nuttige diensten te bewijzen in de onderlinge
relaties tussen de betrokken bestuursorganen en de uitvoerende organisatie
van de Betuweroute. De totstandkoming van de convenanten bleek een tijdrovende
en daardoor kostbare zaak. De convenanten leiden evenwel niet tot garanties
dat gemeenten de benodigde medewerking voor de bouw (als wijziging bestemmingsplannen,
vergunningsaanvragen) daadwerkelijk en binnen de gewenste termijn verlenen.Doordat aan de convenanten geen financieel plaatje werd gehecht, zijn
de financiële gevolgen daarvan niet of nauwelijks in kaart te brengen.5.3 Kabels en leidingen5.3.1 InleidingEen belangrijke conditionerende activiteit voor de voortgang van de Betuweroute
is het aanleggen, vernieuwen en verleggen van kabels en leidingen op de locaties
van de route. MgBr is geheel belast met deze conditie. Het ministerie heeft
hier nauwelijks bemoeienis mee.Om de verlegging van kabels en leidingen tijdig te realiseren worden objectplannen
gemaakt. De functie van het objectplan is het vastleggen van technische afspraken
en het aangeven van een kader voor de werkzaamheden aan kabels en leidingen.
De MgBr-regio's zijn verantwoordelijk voor de inhoud. De technische afspraken
die in het objectplan worden vastgelegd zijn mede de basis voor de juridische
afspraken met de kabel- en leidingeigenaren. Het objectplan vormt de basis
voor een bestek. De kabeleigenaar stuurt op basis van het bestek een offerte
naar de MgBr. Deze verleent vervolgens de opdracht aan de eigenaar
(zogenaamde «autonome contracten») of voert de werkzaamheden zelf
uit.5.3.2 FinanciënDe eerste uitgewerkte kostenraming voor kabels en leidingen dateert uit
1994. Deze kwam uit op in totaal bijna f 208 miljoen (prijspeil 1994, € 94,4
miljoen). In 1995 kwam een nieuwe versie tot stand, deze raming kwam circa
f 50 miljoen (prijspeil 1995, € 22,7 miljoen) lager uit. In
het Werkplan Condities 1998–1999 van MgBr wordt een ramingsbedrag van
ruim f 315 miljoen (€ 142,9 miljoen) genoemd, exclusief «onvoorzien»
en EAT. Niet exact is daarbij aangegeven welk deel van de kosten de leidingeigenaren
daarvan voor hun eigen rekening zouden moeten nemen. Gesproken wordt van 10%
van dit bedrag, ongeveer f 32 miljoen (€ 14,5 miljoen). Nadat
een procedure voor definitieve verrekening in november 1998 zou zijn uitgewerkt
werd als streefdatum voor het afronden van alle schadeloosstellingen aan eigenaren
eind 1999 genoemd.Eind 2000 kwam de prognose voor de kosten van kabels en leidingen in autonome
contracten op circa f 285 miljoen (€ 129,3 miljoen) en de prognose
van het resultaat op f 8,8 miljoen (€ 4 miljoen, beide prijspeil
2000). Hierbij dienen de kosten van kabels en leidingen in de bouwcontracten
nog te worden opgeteld. Deze konden niet afzonderlijk worden verstrekt.5.3.3 Voortgang uitvoeringDe kabels en leidingen zijn grotendeels in het bezit van particuliere
bedrijven en lokale overheden. Alle verschillende instanties en bedrijven
hebben hun eigen regels en afspraken over de te volgen procedures bij de aanleg
of verlegging van hun kabels en leidingen. Voor werkzaamheden in de grond
naast en onder de spoorwegen is bovendien altijd een vergunning nodig van
de NS. Pas in 2000 bereikte MgBr overeenstemming over de beschrijving van
de taken en verantwoordelijkheden van de betrokkenen in dit opzicht.Ultimo 2000 was van het totaal aantal projecten 62% in uitvoering of gereed.
Over circa 35% van de schadevoorstellen was akkoord bereikt. Dit betekent
een forse vertraging ten opzichte van het werkplan 1998/99. Vanaf 1994
was MgBr zich overigens reeds bewust van het risico voor de planning als gevolg
van door nutsbedrijven uit te voeren werkzaamheden. In de kwartaalrapportages
wordt voortdurend achterstand in de tijdplanning van kabels en leidingen gemeld.
Medio 2000 berichtte de minister aan de Tweede Kamer dat de voortgang van
de kabel- en leidingwerkzaamheden overal achter liep op de planning1. Zij noemde de stagnerende voortgang één
van de grootste risico's voor de voortgang van de gehele Betuweroute. Vanaf
dat moment werd een speciaal team van specialisten op de knelpunten ingezet.De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat de conditionerende activiteiten
op dit punt onvoldoende ver gevorderd waren toen al met de aanleg van de Betuweroute
was begonnen. Pas op een laat tijdstip in het proces nam MgBr maatregelen
om de knelpunten op te lossen.5.3.4 Overleg en verrekening kostenNa jarenlang moeizaam overleg met de brancheorganisaties van kabel- en
leidingbeheerders kwam in 1999 een overeenkomst over schadevergoedingen
tot stand. Deze overeenkomst verplichtte de minister tot een aanpassing van
een oude schadevergoedingsregeling.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat het niet tijdig beschikbaar
zijn van een nieuwe ministeriële regeling vertragend heeft gewerkt op
de bereidheid van kabel- en leidingeigenaren om voortvarend mee te werken
aan de verleggingen ten behoeve van de aanleg van de Betuweroute.In 1999 waren er nog geen procedures en instrumentarium voor verrekening
van kosten met de kabel- en leidingeigenaren. De eerste ervaringen met definitief
verrekenen werden eind 2000 in Zuid-Holland en Gelderland opgedaan. Hierbij
bleken problemen te bestaan met het verstrekken van de benodigde informatie
om de definitieve schadevergoeding vast te kunnen stellen. Een deel van de
projecten wordt door de leidingbeheerders zelf uitgevoerd op basis van een
opdracht van MgBr. Daarbij wordt al rekening gehouden met de kosten die volgens
de schaderegeling voor rekening dienen te blijven van de leidingbeheerder.Het instrumentarium ten behoeve van de financiële beheersbaarheid
van kabels en leidingen was ultimo 2000 nagenoeg klaar. In 2000 is ook gewerkt
aan het uitvoeringsprotocol voor de verrekeningen Het was ultimo 2000 nog
niet vastgesteld.De Algemene Rekenkamer constateerde dat de verrekening van de kosten van
verlegging van kabels en leidingen pas op een laat tijdstip in het uitvoeringsproces
tot stand kwam, waardoor gedurende lange tijd onduidelijkheid over de financiële
kant van de verleggingen bestond.Kabels en leidingen in de praktijkDe Algemene Rekenkamer heeft de gang van zaken rond kabels en leidingen
onderzocht van de contracten Kijfhoek, Barendrecht, Sophiatunnel, Waardse
Alliantie en Pannerdensch Kanaal. De met kabels en leidingen gemoeide bedragen
waren niet in een afzonderlijk contract vastgelegd.Bij Barendrecht is ervoor gekozen zo klein mogelijke kabels- en leidingenopdrachten
te verstrekken, omdat daarmee directer op de uitvoering gestuurd kan worden.
Een gevolg hiervan is echter ook dat het meerwerk daardoor groter wordt. Verder
worden de projectkosten voor de Betuweroute, HSL Zuid en Rail 21 bij Barendrecht
deels gezamenlijk verantwoord. Hierdoor is de uitsplitsing van de kosten voor
kabels- en leidingen voor de Betuweroute afzonderlijk niet mogelijk.Bij de Sophiatunnel was in de aanlegbegroting een bedrag van f 8,5
miljoen. gereserveerd voor kabels en leidingen. Uit de conditioneringbeschikking
is dit moeilijk af te leiden.Bij de Waardse Alliantie lag het budget voor kabels en leidingen buiten
het Alliantiebudget. De coördinatie voor kabels en leidingen lag echter
wel binnen de Alliantie, wat tot frictie aanleiding gaf. Het contract gaf
bij de Waardse Alliantie aanleiding tot een aantal gunstige technische oplossingen,
die kostenbesparend hebben gewerkt.In de regio's bleek dat een nauwkeurige stand van zaken van de kosten
alleen voor de contracten met de kabel- en leidingeigenaren beschikbaar was.
Niet beschikbaar waren de kabel- en leidingkosten uit de bouwcontracten voor
de aanleg van de Betuweroute.Er traden uitvoeringproblemen op door het grote aantal partijen dat bij
verleggingen betrokken was. Ook traden problemen op door het onvoldoende vastgelegd
zijn van de zakelijke rechten en plichten van de kabeleigenaren.In het geval van de Waardse Alliantie verliep voor het deel Sliedrecht–Gorinchem
de communicatie met de kabelen leidingeigenaren niet goed en was aanvankelijk
binnen MgBr onvoldoende capaciteit aanwezig.5.3.5 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat de organisatie van de
conditie kabels en leidingen over de gehele periode gebreken vertoonde.MgBr heeft zich verkeken op de omvang van de administratieve werkzaamheden
voordat met het verleggen, vernieuwen en verwijderen van kabels en leidingen
kon worden begonnen. De conditie kabels en leidingen was onvoldoende ver gevorderd
toen met de aanleg van de Betuweroute werd begonnen. De organisatie heeft
zich niet vooraf verzekerd van de tijdige medewerking van de kabels- en leidingeigenaren.
Gedurende de uitvoering is achterstand ontstaan op de masterplanning. De negende
Voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer (januari 2001) gaat ervan uit dat
«op zijn vroegst» de Betuweroute (A-15-deel) in juli 2005 in gebruik
genomen kan worden. Een nieuwe risicoanalyse is voorzien.MgBr kon derhalve de beheersing van de tijdigheid van deze conditie maar
ten dele realiseren, hoewel sinds 1999 sprake is van verbetering.De financiële ramingen en overzichten omvatten slechts een deel van
de kosten van alle kabel- en leidingwerkzaamheden, namelijk die van de autonome
contracten. Hierbij dienen nog de kosten van kabels en leidingen in de bouwcontracten
opgeteld te worden. Deze kosten konden niet afzonderlijk verstrekt worden.
MgBr beschikte derhalve niet over een overzicht van alle met kabel- en leidingwerkzaamheden
gemoeide bedragen, wat de kostenbeheersing in dit opzicht bemoeilijkt. 6 PRIVATE FINANCIERING BETUWEROUTE6.1 InleidingIn de Planologische Kernbeslissing (PKB) Betuweroute is uitgesproken dat
de Betuweroute voor een deel privaat gefinancierd zou worden, en wel voor
een bedrag tussen f 1,5 en f 2 miljard (€ 0,7 en € 0,9
miljard)1. Voor de kosten van het verkrijgen
van private financiering werd door het kabinet f 50 miljoen (€ 22,7
miljoen) uitgetrokken. Dit bedrag is inmiddels grotendeels besteed aan stuurgroepen,
onderzoeken en consultaties.Eén en ander heeft echter nog niet geleid tot concrete toezeggingen.
Wel werd de tijdshorizon voor het verkrijgen van private financiering steeds
verder opgeschoven. In dit hoofdstuk toetst de Algemene Rekenkamer de beleidsinformatie
die ten grondslag lag aan de uitspraken van de minister over private financiering
en beziet zij hoe dit proces werd beheerst. Dit deel van het onderzoek strekt
zich uit over de periode van 1990 tot heden. In de periode tot en met 1994
(hoofdstuk 6.2) staan de pogingen tot het verkrijgen van private financiering
centraal. Daarna volgt een periode van herbezinning (hoofdstuk 6.3) terwijl
in hoofdstuk 6.4 het inmiddels vernieuwde beleid met een accent op het streven
naar private exploitatie voorwerp van onderzoek is.6.2 Periode tot en met 19946.2.1 Oorspronkelijk kabinetsstandpuntAanvankelijk werd (PKB, deel 1) slechts gesproken van de mogelijkheid van private financiering. In PKB, deel 3: Kabinetstandpunt
van 18 mei 1993 was dit voorbehoud verdwenen en werd gesproken van het beschikbaar
komen van gelden in de tweede fase van de aanleg. Als richtpunt gold een bedrag
van f 1,5 miljard (€ 0,7 miljard). De minister stelde de toekomst
van de Betuweroute afhankelijk van het welslagen van de private financiering.
De minister voorzag hiervoor een constructie met een concessie voor een baanexploitant
en heffingen voor de gebruikers.6.2.2 Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur (SPRI)In april 1990 stelde de minister de Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur
(SPRI) in, die tot taak kreeg aan de minister te rapporteren over de mogelijkheden
tot privatisering van railinfrastructuur. Hierin zaten vertegenwoordigers
van het ministerie en van de NS. De Stuurgroep werd ondersteund door een accountantskantoor.
Tussen december 1992 en november 1994 hield de SPRI 57 gesprekken met in totaal
17 voornamelijk financiële instellingen om de belangstelling voor financiële
deelname in de Betuweroute te peilen. De SPRI noemde de resultaten van deze
gesprekken «hoopgevend». Volgens de Algemene Rekenkamer wordt
deze beoordeling niet gestaafd door de uitkomsten van de gesprekken. Uit de
gespreksverslagen blijkt dat slechts twee financiële instellingen gematigd
positief waren over het project en deelname in een consortium wilden overwegen.6.2.3 Beoordeling SPRI-rapport 1992In mei 1992 bracht de SPRI een rapport «Haalbaarheid
private financiering Betuweroute» uit. Het rapport ging uit
van een marktpartij die een concessie zou kopen om de Betuweroute gedurende
30 jaar te exploiteren. De prijs die een marktpartij bereid zou zijn te betalen
voor deze concessie werd afhankelijk gezien van het toekomstig
vervoersvolume, de verwachte opbrengst aan gebruikersvergoedingen die vervoersmaatschappijen
aan de exploitatiemaatschappij zouden betalen en het rendement dat de exploitant
op zijn investering verlangde.De Algemene Rekenkamer constateerde dat de definitieve versie van het
rapport (26 mei 1992) een private deelname van f 1,5 miljard (€ 0,7
miljard) haalbaar noemt, terwijl in een versie van februari nog sprake was
van f 0,5 miljard (€ 0,2 miljard). Van de definitieve versie
van (26 mei 1992) is een managementsamenvatting aan de minister gestuurd.
Van de strekking van het eerste concept werd de minister bij nota geïnformeerd.
Daarin werd tevens aangegeven dat de SPRI met van de PKB afwijkende prognoses
zou nagaan of deze zouden kunnen leiden tot een hogere private bijdrage.De Algemene Rekenkamer is van mening dat in het SPRI-rapport op drie cruciale
punten de noodzakelijke onderbouwing van de uitgangspunten en de uitkomsten
ontbreekt. Dat zijn de volgende:• Gehanteerde vervoersvolumesIn de PKB is uitgegaan van een vervoersvolume op de oostwest-as van 32
miljoen ton in 2010. Dit volume is ook gehanteerd in de geluids- en andere
milieuberekeningen. Het SPRI-rapport ging in haar berekeningen uit van een
veel hoger volume: 58,5 miljoen ton in 2010 en 120 miljoen ton (de maximale
capaciteit van de Betuweroute) in 2028. Een verklaring waarom deze van de
PKB afwijkende volumes in het rapport worden gehanteerd, wordt in het SPRI-rapport
niet gegeven. Ook de veronderstelling dat de Betuweroute in 2028 haar maximale
capaciteit zal hebben bereikt wordt niet gestaafd door toen bestaande prognoses1, noch in daarna gepubliceerde prognoses.• RendementseisenAls uitgangspunt voor de rendementsberekening ging het SPRI-rapport uit
van een veronderstelling van 9%, op grond van hetgeen redelijk leek met in
achtneming van de risico's en de terugverdientijd. Daarbij werd aangegeven
dat de risicopremie in de markt zou moeten worden getoetst. Door een extern
bureau is enkele jaren later, in een op verzoek van de SPRI uitgevoerde contra-expertise
(zie hoofdstuk 6.3.4), gesteld dat een rendement van 11% meer voor de hand
had gelegen. Op basis van dat percentage komt het privaat financierbaar bedrag
veel lager uit.• Berekening gebruikersvergoedingDe gebruikersvergoeding is cruciaal in de bepaling van de waarde van de
concessie omdat zij de enige inkomsten vormt voor de infrastructuurexploitant.
Een te hoge vergoeding tast evenwel het rendement van de vervoersexploitant
en de volumes op het spoor aan.Uit het onderzoek bleek dat in het definitieve rapport de gebruikersvergoeding
bijna twee keer zo hoog uitkomt als in de eerste conceptversie (20,4% in plaats
van 12,9%). Volgens het definitieve rapport waren deze hogere uitkomsten gebaseerd
op een marktonderzoek. De Algemene Rekenkamer heeft dit marktonderzoek echter
niet aangetroffen.De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat het SPRI-rapport uit
1992 niet voldoet aan de eisen die gesteld mogen worden aan onderbouwing en
deugdelijkheid van beleidsinformatie.Op basis van dit rapport heeft de minister in 1993 aan de Tweede Kamer
een optimistisch beeld gegeven van de haalbaarheid en hoogte van een private bijdrage aan de financiering van de Betuweroute. Zij stelde
dat uit de gesprekken van de SPRI met mogelijke belangstellenden was gebleken
dat de belangstelling voor het project heel groot was. Op 22 november 1993
deelde de minister de Kamer desgevraagd mee dat zij goede reden had om aan
te nemen dat f 1,5 miljard (€ 0,7 miljard) een haalbare kaart
was. Kort tevoren had zij in een notitie de Kamer een extract gegeven van
het SPRI-rapport van mei 1992, waarin een private bijdrage van f 1,5
miljard (€ 0,7 miljard) mogelijk werd genoemd. In die notitie werd
niet gewezen op de door de SPRI gehanteerde afwijkende uitgangspunten: een
veel hoger vervoersvolume dan in de PKB, en dus ook dan in de geluids- en
andere milieuberekeningen.6.3 Periode 1995–19986.3.1 Advies van de Commissie BetuwerouteDe Commissie Betuweroute was in haar advies over de haalbaarheid van de
Betuweroute vernietigend over het concept van private financiering. Het negatieve
oordeel van de Commissie Betuweroute heeft het kabinet niet doen besluiten
om af te zien van private financiering. Het kabinet bleef uitgaan van een
concessie voor de exploitatie van de Betuweroute die door een private partij
gekocht zou worden en zo de overheid de gestelde middelen zou opleveren, maar
schoof nu vooral het aspect van een marktgerichte exploitatie naar voren.
Wel vond het dat «het beter is de concessie pas te
verkopen wanneer de meeste politieke risico's zijn opgelost. (...). Daardoor
zal een aannemelijke gunstiger opbrengst gerealiseerd kunnen worden (Kabinetsstandpunt
april 1995)»16.3.2 Budgettaire dekkingDe Betuweroute heeft de status van «Groot Project» in de zin
van de Procedureregeling grote projecten van de Tweede Kamer2. Een van de eisen die de Procedureregeling aan de informatievoorziening
aan de Kamer over deze projecten stelt, is dat deze in ieder geval inzicht
geeft in de wijze van financiering van de investerings/invoeringskosten en
de budgettaire inpassing van deze financiering in de meerjarenbegroting. In
het geval van de Betuweroute was aan deze eis met betrekking tot de private
financiering niet voldaan.De Departementale Accountantsdienst van het ministerie van Verkeer en
Waterstaat stelde in 1993 al in haar «Rapport in het kader van de procedure
Grote Projecten over de Betuweroute» dat:«Over de mogelijkheden en kosten van private
financiering zijn nu geen definitieve mededelingen te doen. Het is nog niet
duidelijk of de op bladzijde 87 van PKB-3 genoemde private financiering van
f 1,5 à 2 miljard te realiseren is. (...)»3 In 1995 was de situatie nog niet beter geworden. In
het Kabinetsstandpunt van 1995 staat:«Het voorgaande leidt tot de conclusie dat op
dit moment geen zekerheid geboden wordt m.b.t. de aard en omvang van de private
bijdrage aan de financiering van de aanleg van de Betuweroute. Het Kabinet
acht het desondanks verantwoord de tot dusver geraamde bijdrage van f 1,5
miljard in de laatste jaren van de bouwperiode te handhaven, onder de voorwaarde
dat de concessie op een later tijdstip dan bij de aanvang van de bouw verkocht
wordt door de staat.»4 Uit de
Projectbeschrijving van november 1995 blijkt dezelfde onzekerheid: «Voor de private financiering wordt uitgegaan van een opbrengst
van circa f 1,5 miljard. De precieze dekking zal pas bekend worden als
het project zover is gevorderd dat de marktpartijen een realistische risico-inschatting
kunnen maken.»5 In de voortgangsrapportages
is de geschatte opbrengst van de private financiering jaarlijks mee geïndexeerd.6.3.3 Twee contra-expertises op het SPRI-rapportIn maart 1995 verschenen twee studies over private financiering van de
Betuweroute, één van de Nationale Investeringsbank (NIB): Alternatieven
voor financiering Betuweroute, en één van een extern onderzoeksbureau.
Beide studies zijn gemaakt op verzoek van de SPRI.Beide onderzoeken zijn te omschrijven als contra-expertises op het SPRI-rapport.
Zij geven kritiek en wijzen een nieuwe richting aan, maar betreffen geen zelfstandig
onderzoek naar de haalbaarheid van private financiering. De uitkomsten van
beide studies onderschrijven vrijwel geheel die van de Commissie Betuweroute.Het externe onderzoeksbureau had fundamentele kritiek op het SPRI-model
voor de private financiering. Het SPRI-model veronderstelde dat er een marktpartij
uit de vervoersmarkt zou opstaan die voldoende middelen kon genereren om de
concessie ineens te betalen. Volgens het onderzoeksbureau was het idee dat
zo'n partij in de vervoerssector gevonden zou kunnen worden met de aanpak
van de SPRI onmogelijk. Het was van mening dat de private bijdrage hooguit
f 1 miljard (€ 0,45 miljard) zou kunnen bedragen, maar dan
wel met een fundamenteel andere aanpak.Ook de NIB achtte het SPRI-model waarbij uitgegaan is van één
ondeelbare concessie aan een volledig private partij onhaalbaar. De NIB adviseerde
te komen tot een publiek private samenwerkingsconstructie (PPS). De Betuweroute
zou moeten worden geëxploiteerd door een exploitatiemaatschappij waarin
zowel de Staat als private partijen belang kunnen hebben. De Staat zou op
een welgekozen moment haar aandeel kunnen verkopen en zo de private bijdrage
te zijner tijd binnen halen. De NIB noemde geen haalbaar bedrag.6.4 Periode 1998-heden6.4.1 KabinetsdoelstellingIn de motivatie van het kabinet 1994–1998 van de private betrokkenheid
bij de Betuweroute stonden de vervoersdoelstellingen van het project Betuweroute
centraal. Het volgende kabinet bracht een tweede criterium aan: het moest
voor de belastingbetaler zo voordelig mogelijk zijn. De Algemene Rekenkamer
heeft de recente beleidsinformatie dan ook beoordeeld op basis van deze uitgangspunten:• grotere volumes op het spoor als gevolg van private exploitatie;• een voor de belastingbetaler zo voordelig mogelijke financiële
constructie.6.4.2 De opvolgers van de SPRIDe SPRI werd in februari 1998 vervangen door de Stuurgroep Privatisering
Infrastructuur (SPI). De SPI zou een advies- en toetsings-(audit-)functie
gaan vervullen bij concrete privatiseringsvoorstellen van de projectdirecties
ten aanzien van alle verkeers- en vervoersinfrastructuur. In de loop van 1998
en 1999 bleek ook de SPI minder goed te functioneren dan was gehoopt, onder
meer door interne problemen. De minister besloot in november 1999 de SPI op
te heffen. Binnen de PDBR was in december 1997 reeds de Stuurgroep Private Exploitatie
Betuweroute (PEB) ingesteld. Hierin zaten naast de PDBR en de directie FEZ
van het ministerie ook de directie Financieringen en de Inspectie voor de
Rijksfinanciën (beiden ministerie van Financiën). De departementale
accountantsdienst van het Ministerie van V&W had geen zitting in de stuurgroep,
maar werd volgens het ministerie wel erbij betrokken in het kader van de grote
projectenregeling.6.4.3 Ontwikkelingsmaatschappij voor de BetuwerouteOp 2 april 1999 stuurde de minister een brief aan de Tweede Kamer, waarin
zij het beleid rond private exploitatie van de Betuweroute nogmaals bevestigde,
maar stelde dat door grote onzekerheden op verschillende niveaus de tijd nog
niet rijp was voor exploitatie door een private partij. De onzekerheden zouden
gelegen zijn op beleidsniveau, op marktniveau (de vervoersprognoses) en bij
de inrichting van de private exploitatie. Om deze reden kondigde de minister
aan dat middels een ontwikkelingsmaatschappij de overheid zelf het voortouw
zou nemen voor de exploitatie van de Betuweroute. Deze nieuwe beleidslijn
was ingegeven door een motie uit de Tweede Kamer voor de oprichting van een
pilot-bedrijf en sloot enigermate aan op het advies dat eerder was gegeven
door de NIB.6.4.4 Marktconsultatie 1999Na de aankondiging van deze beleidswijziging vond vanaf juli 1999 onder
regie van de PEB een marktconsultatie plaats. Uit de marktconsultatie bleek
vooralsnog geen bereidheid van marktpartijen om tot investering in de Betuweroute
over te gaan1. De Algemene Rekenkamer merkt op
dat het feit dat de minister al had laten weten dat zij had gekozen voor het
oprichten van een ontwikkelingsmaatschappij, terwijl het consultatiedocument
globaal drie mogelijkheden onderkent (tendering van het exploitatierecht,
ontwikkeltraject met tendering van prestatiecontracten, oprichten ontwikkelingsmaatschappij),
de uitkomst van de marktconsultatie beïnvloed kan hebben.6.4.5 Beoordeling PEB-rapport 1999In 1999 presenteerde de PEB een rapportage onder de titel «Private bijdrage voor de Betuweroute is mogelijk met een beperkt verlies
van vervoersvolume». Het rapport bevat de onderbouwing van
het huidige standpunt van het ministerie omtrent de mogelijke private bijdrage
aan de Betuweroute. Omdat de PEB veronderstelde dat de markt de risico's vooralsnog
te groot zou vinden, gaat haar model ervan uit dat de Betuweroute vooralsnog
publiek geëxploiteerd zal moeten worden; de private bijdrage van vervoerders
wordt jaarlijks door de overheid geïnd tot het moment van verkoop van
de concessie. In het PEB-rapport wordt voor het eerst rekening gehouden met
een infraheffing2.De Algemene Rekenkamer heeft het PEB-rapport getoetst aan kwaliteitscriteria
voor beleidsinformatie3. Op de volgende punten
blijkt het rapport niet aan deze criteria te voldoen:• Ontbreken onafhankelijke valideringOmdat het PEB-rapport was opgesteld door een werkgroep die sterk betrokken
was bij het beleid rond de Betuweroute, had een onafhankelijke validering
voor de hand gelegen als waarborg voor betrouwbaarheid. Het PEB-rapport is
evenwel niet door een onafhankelijke instantie gevalideerd. • Rapport bevat slechts één scenarioDe robuustheid van haalbaarheidsstudies wordt vergroot indien ze met meer
scenario's zijn uitgevoerd1. Het PEB-rapport
is slechts binnen het European Coördination-scenario opgesteld.• Onjuistheden in invoergegevens en veronderstellingenHet PEB-rapport geeft de herkomst van de belangrijkste invoergegevens
en veronderstellingen voldoende expliciet aan. Bepalend voor de hoogte van
de private bijdrage in het PEB-rapport zijn• Het vervoersvolume• De hoogte van de infrabijdrage• De rendementseis van de exploitatiemaatschappij.Op alle drie punten heeft de Algemene Rekenkamer kritiek op de gemaakte
keuzes en de wijze waarop de gegevens zijn verwerkt.Vervoersvolume ruim 25% te hoogVoor het vervoersvolume is het PEB-rapport volgens de Algemene Rekenkamer
uitgegaan van foutieve cijfers. Volgens het PEB-rapport is voor het vervoersvolume
uitgegaan van de NEA-prognoses volgens de TiB-variant uit 19982. De Algemene Rekenkamer constateert echter dat het PEB-rapport een
aanzienlijk hoger vervoersvolume hanteert.Tabel 2 TiB-prognose OW-as (EC-scenario) en PEB-vervoersvolumes  TiB 1998PEB 1999201034,4 miljoen ton43,7 miljoen ton 201540,6 miljoen ton51,9 miljoen ton 202049,2 miljoen ton61,7 miljoen tonVolgens de Algemene Rekenkamer heeft de PEB abusievelijk de TiB-prognoseuitkomst
voor 2010 ingevoerd voor het jaar 2005. Dit zou verklaren waarom de gehanteerde
volumes ruim 25% te hoog zijn.Volgens het ministerie zijn de volumes in het PEB-rapport juist en gebaseerd
op nieuwe berekeningen van Railned voor het traject Betuweroute. De Algemene
Rekenkamer heeft deze berekeningen echter niet aangetroffen en blijft van
mening dat sprake is van een vergissing.Effect infrabijdrage te gunstig voorgesteldTerecht stelt het PEB-rapport dat het heffen van een infrabijdrage ten
koste zal gaan van de volumes op het spoor. Het rapport geeft daarbij twee
opties: een uniforme bijdrage en een gedifferentieerde bijdrage. Het rapport
stelt, kort samengevat, dat een heffing van 2 cent per ton kilometer een private
bijdrage van f 1,2 tot f 1,5 miljard (€ 0,5 tot € 0,7
miljard) oplevert, terwijl de vervoersvolumes boven de 30 miljoen ton blijven
(het uitgangspunt voor het in 1995 hernieuwde besluit tot aanleg).Uit het overzicht hieronder, waarbij de onjuistheid in de invoergegevens
is verbeterd en overigens de invoergegevens van het rapport zijn gehanteerd,
blijkt dat deze uitspraak niet juist is. Omwille van de overzichtelijkheid
heeft hier de omrekening in euro's niet plaatsgevonden. Tabel 3 Gevolgen infrabijdrage Betuweroute voor volume
en opbrengst  Volume 20101Opbrengst private bijdrage20 cent/tonkm25,8 miljoen tonf 0,0 miljard 1 cent/tonkm24,8 miljoen tonf 0,3 miljard 2 cent/tonkm23,8 miljoen tonf 0,9 miljard 3 cent/tonkm22,9 miljoen tonf 1,4 miljard1 Voor de afname in het volume zijn gelijke percentages gehanteerd
als in het PEB-rapport. Evenals bij PEP is slechts 75% van de TIP-prognose
gehanteerd.2 Voor de afname in de opbrengst zijn gelijke percentages gehanteerd
als in het PEB-rapport.Op basis hiervan constateert de Algemene Rekenkamer dat reeds zonder gebruikers-
of infraheffing de volumes voor de Betuweroute beneden de grens van 30 miljoen
ton liggen. Het effect van een gebruikersheffing op de route verlaagt deze
volumes nog meer. De gebruikersheffing levert daarbij in 2010 aanzienlijk
minder aan private bijdrage op dan in het rapport wordt gesteld.Laag rendementspercentageHet PEB-rapport bepaalde de opbrengst van de private bijdrage als het
verschil tussen de exploitatieopbrengst en de som van kosten en winstmarge
van de exploitant. Derhalve is de rendementseis van de exploitant bepalend
voor de private opbrengst.Het PEB-rapport heeft een rentabiliteitspercentage van slechts 5,3% gehanteerd,
in afwijking van het SPRI-rapport (dat 9% hanteerde) en de contra-expertise
van een extern onderzoeksbureau (dat 11% meer voor de hand vond liggen). De
Algemene Rekenkamer acht het niet waarschijnlijk dat een private exploitant
genoegen zal nemen met het rendementspercentage zoals door het PEB-rapport
gehanteerd.6.5 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de beleidsinformatie voor de besluitvorming
over private financiering van de Betuweroute ernstige tekortkomingen vertoonde.
Het rapport van de Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur uit 1992 voldoet
niet aan de eisen die gesteld worden aan onderbouwing en deugdelijkheid van
beleidsinformatie. Op basis van dit rapport heeft de minister in 1993 aan
de Tweede Kamer een optimistisch beeld gegeven van de haalbaarheid en hoogte
van een private bijdrage aan de financiering van de Betuweroute.Ook het rapport van de Stuurgroep Private Exploitatie Betuweroute (1999),
dat moest dienen als onderbouwing van het huidige kabinetsstandpunt over de
mogelijke private bijdrage aan de Betuweroute, voldoet volgens de Algemene
Rekenkamer niet aan de kwaliteitscriteria voor beleidsinformatie. Volgens
de Algemene Rekenkamer is een fout gemaakt bij de invoering van de gegevens
over vervoersvolumes. Ook stelt het rapport de effecten van een infrabijdrage
te gunstig voor en hanteert het onrealistische rendementspercentages. Dit
alles beïnvloedt de conclusies van het rapport in gunstige zin, waardoor
een positief beeld ontstaat van de haalbaarheid van private financiering.Na correctie van het rapport kan de conclusie van de Algemene Rekenkamer
slechts luiden dat de bijdrage die van de vervoersmaatschappijen zal worden
verlangd, ten koste gaat van het vervoersvolume op het spoor. Wanneer de exploitatie
op marktcondities ter hand genomen zou worden, dan zou het vervoer op de Betuweroute
afnemen tot ver beneden het volume dat in het besluit tot aanleg
als uitgangspunt was genomen. Grotere vervoersvolumes op de Betuweroute zullen
volgens de Algemene Rekenkamer dan ook niet gehaald worden als gevolg van
de private financiering.De Algemene Rekenkamer concludeert dat met de huidige inzichten private
financiering van de Betuweroute een doodlopend spoor is gebleken. De omstandigheden
zouden fundamenteel anders moeten zijn, wil de private sector aan de Betuweroute
deelnemen.De opzet waarbij het besluit tot aanleg van de Betuweroute was genomen
vóórdat er vanuit de markt duidelijke toezeggingen waren, heeft
bewerkstelligd dat enerzijds de overheid zich geconfronteerd zag steeds de
realiteit van de beloofde private bijdrage aannemelijk te moeten maken, terwijl
anderzijds de markt een afwachtende houding kon aannemen. Het besluit om ook
al met de aanleg te beginnen heeft dit effect nog versterkt.Naar de mening van de Algemene Rekenkamer komt het project Betuweroute
terecht niet langer voor op de lijst met PPS-projecten in de Voortgangsrapportages
van het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN7.1 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat over de gehele periode van uitvoering
van de Betuweroute tussen 1995 en heden veel inspanningen zijn verricht om
het project in organisatorische en financiële zin te beheersen. Het rendement
van deze inspanningen is echter op het belangrijke punt van de kostenbeheersing
teleurstellend gebleken. Met name in de periode vóór 1998 is
het ministerie er niet voldoende in geslaagd om de door de uitvoeringsorganisatie
opgestelde kostenramingen binnen het taakstellend budget van de rijksbegroting
te houden. Dit werd onder andere veroorzaakt door het ontbreken van veel noodzakelijke
instrumenten en waarborgen ter beheersing van het project bij de aanvang van
de uitvoering. Een overzicht van conclusies en aanbevelingen is als bijlage
3 opgenomen.Ramingsmethodiek en ramingenHet ontbreken van eenduidige definities en afspraken over ramingbegrippen
en kostencategorieën heeft volgens de Algemene Rekenkamer de kostenbeheersing
van het project ernstig parten gespeeld. Dit probleem speelde al vroeg in
de planuitwerkingsfase en werkt tot op heden toe door in de uitvoeringsfase.
De aanscherping van de herijking van de raming die in april 1998 werd ingezet,
werd mede ingegeven door de ernstige kritiek van het interne Auditbureau Betuweroute
op de ramingsmethodiek. Voor het project Betuweroute is een ramingsmethodiek
gekozen waarin onvoldoende rekening wordt gehouden met risico's en waarin
onzekerheden gemakkelijk kunnen leiden tot tegenvallers. De voorgeschreven
ramingsmethodiek is niet steeds consistent toegepast.Kostenbeheersing in de planuitwerkingsfaseDe kostenbeheersing van het inhoudelijk en financieel steeds uitdijende
project Betuweroute, zowel vanuit het ministerie als vanuit de uitvoeringsorganisatie
heeft lange tijd te wensen overgelaten. Voorjaar 1998 werd binnen het ministerie
geconstateerd dat de PDBR het project Betuweroute onvoldoende beheerste.Eén van de belangrijkste symptomen hiervan was dat het ministerie
zelf er nog steeds niet in geslaagd was MgBr een ontwerp met bijbehorende
raming te doen opstellen dat paste binnen het taakstellende budget.Nadien is de beheersing van het project verbeterd. De medio 1998 uitgevoerde
en op zich door de Algemene Rekenkamer positief gewaardeerde herijking van
raming en budget en de in dit kader genomen versoberingsmaatregelen zijn echter
op een aantal belangrijke punten onvoldoende effectief gebleken:• de versoberingsmaatregelen hebben (nog) onvoldoende resultaat opgeleverd;• de instrumenten om de projectbeheersing te versterken werken eveneens
nog niet voldoende;• de informatievoorziening aan het ministerie is nog niet voldoende
en die aan de Tweede Kamer schoot op enige belangrijke punten tekort.Ultimo 2000 was er daarom opnieuw in de projecthistorie sprake van een
omvangrijk verschil tussen raming (f 10 266 miljoen, € 4059
miljoen) en budget (f 9 665 miljoen, € 4386 miljoen) ter
grootte van ruim f 600 miljoen (€ 273 miljoen). De Algemene Rekenkamer plaatst kanttekeningen bij de door het ministerie
zelf noodzakelijk geachte soberheid van de uitvoering. In de eerste jaren
van de uitvoering ontbrak een gericht en effectief sturingsinstrumentarium
voor een doelmatige en sobere uitvoering. Ook was er geen vastgesteld programma
van eisen. Volgens de Algemene Rekenkamer is op een te laat tijdstip naar
versoberingen binnen het ontwerp gezocht.Kostenbeheersing in de conctracteringsfaseDe aanbestedingsfase wordt inmiddels vanuit het ministerie in opzet voldoende
beheerst. Ook MgBr had voldoende organisatorische waarborgen gecreëerd
om het aanbestedingsproces te beheersen. De instrumenten voor de kostenbeheersing,
zoals onder andere het contracteringsbeleid, zijn echter pas in een laat stadium
tot stand gekomen. De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat in de door
haar bekeken contracten de formele aanbestedingsprocedures werden nageleefd.De Algemene Rekenkamer heeft een aantal punten van kritiek op de uitvoering
van de kostenbeheersing in de aanbestedingsfase. De PDBR geeft naar de mening
van de Algemene Rekenkamer een te beperkte invulling aan het ook door het
ministerie noodzakelijk geachte monitoren van de aanbestedingsresultaten.
Daardoor heeft bijvoorbeeld het ministerie vooralsnog niet of nauwelijks inzicht
in de resultaten van de aanbestedingen versus de indexresultaten. Mede daardoor
is er onvoldoende zicht op de financiële risico's. Ook in de toekomst
kunnen deze risico's nog tot kostenstijgingen leiden. Omdat de verschillen
tussen de raming en aanneemsom (aanbestedingsresultaat) per projectonderdeel
thans nog niet systematisch worden geanalyseerd, heeft de PDBR onvoldoende
inzicht in de oorzaken van de verschillen tussen raming en aanneemsom.Kwaliteitsborging in de uitvoeringsfaseDe Algemene Rekenkamer concludeert dat in de uitvoeringsfase van de afgesloten
contracten door MgBr onvoldoende aandacht is besteed aan een goede opzet van
de kwaliteitsborging. Dit geldt zowel voor de opzet van richtlijnen als voor
de opzet van de organisatie. Vooral de aansturing van het Technisch Toezicht,
en hiermee duidelijkheid van taken en verantwoordelijkheden van Technisch
Toezicht, is lange tijd onduidelijk geweest. Daarnaast bleek dat in de praktijk
aannemers waarmee de MgBr een contract had afgesloten, moeite hadden met het
werken onder kwaliteitsborging. In de door de Algemene Rekenkamer bekeken
deelprojecten waren daardoor niet steeds voldoende waarborgen voor een kwalitatief
goede uitvoering aanwezig. Op een belangrijk punt als tunnelveiligheid was
de uitvoering al gestart, terwijl normen en doelstellingen nog onvoldoende
waren bepaald en vastgelegd.De PDBR had in opzet de beheersing van het meer- en minderwerk goed georganiseerd.
Een evaluatie van de procedure had echter nog niet plaatsgehad. Ook MgBr had
deze fase goed opgezet. In de praktijk bleken daarentegen forse achterstanden
te bestaan in de registratie van het meer- en minderwerk, en ook in het verwerken
van specifieke contractinformatie in de financiële administratie. Op
regionaal niveau werd de meer- en minderwerkprocedure niet altijd strikt nageleefd
en bleven discussies bestaan over de vraag of een meerwerk nu wel of niet
gefinancierd mag worden uit de post «onvoorzien». In voorkomende
gevallen zijn bijbestellingen en derden-werken behandeld als meer- en minderwerk
en gefinancierd uit de post «onvoorzien». ConvenantenHet bleek de Algemene Rekenkamer dat de convenanten tussen MgBr en de
lokaal opererende bestuurs- en beheersorganen geen rol van betekenis speelden
in de beheersing van de tijdigheid en de financiën van de Betuweroute.
Convenanten bleken in de praktijk principe-afspraken, waarin algemene zaken
als toekomstig beheer van infrastructuur en de uitvoering bij de bouw worden
vastgelegd. Zij bewijzen dan ook wel nuttige diensten bij de onderlinge relaties
tussen de bestuurs- en beheersorganen en MgBr. Zij leiden evenwel niet tot
garanties dat gemeenten de benodigde medewerking voor de bouw, zoals wijzigingen
van bestemmingsplannen en bouwvergunningen, ook daadwerkelijk en binnen de
gewenste termijn zullen verlenen.Kabels en leidingenDe minister achtte de stagnerende voortgang van de conditie kabels en
leidingen in een brief aan de Tweede Kamer een van de grootste risico's voor
de voortgang van de gehele Betuweroute. De Algemene Rekenkamer vond deze opvatting
echter niet weerspiegeld in het gevoerde beleid en de uitvoering daarvan.
De beheersing van de tijdigheid en van de financiën van de kabel- en
leidingwerkzaamheden bij de Betuweroute bleek maar ten dele gerealiseerd.
De negende Voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer (januari 2001) gaat ervan
uit dat «op zijn vroegst» de Betuweroute (A-15-deel) in juli 2005
in gebruik genomen kan worden. Een nieuwe risicoanalyse is voorzien. Het overleg
met de eigenaren van kabels en leidingen kwam moeizaam op gang. Procedures
en regelingen moeten ook nu nog voor een deel worden uitgewerkt.Private financieringDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de beleidsinformatie voor de besluitvorming
over private financiering van de Betuweroute ernstige tekortkomingen vertoonde.
Het rapport van de Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur uit 1992 voldoet
niet aan de eisen die gesteld worden aan onderbouwing en deugdelijkheid van
beleidsinformatie. Als gevolg van deze tekortkomingen in de beleidsinformatie
heeft de minister in 1993 aan de Tweede Kamer een optimistisch beeld gegeven
van de haalbaarheid en hoogte van een private bijdrage aan de financiering
van de Betuweroute.Ook het rapport van de Stuurgroep Private Exploitatie Betuweroute (1999),
dat moest dienen als onderbouwing van het huidige kabinetsstandpunt over de
mogelijke private bijdrage aan de Betuweroute, voldoet volgens de Algemene
Rekenkamer niet aan de kwaliteitscriteria voor beleidsinformatie. Ook dit
rapport geeft een positief beeld van de haalbaarheid van private financiering.De Algemene Rekenkamer concludeert dat met de huidige inzichten private
financiering van de Betuweroute een doodlopend spoor is gebleken. Uit de nu
beschikbare informatie blijkt dat de door het huidige kabinet aan private
financiering van de Betuweroute gestelde gecombineerde eis van grotere volumes
op het spoor en een voor de belastingbetaler zo voordelig mogelijke constructie
niet te realiseren is.De opzet waarbij het besluit tot aanleg van de Betuweroute was genomen
vóórdat er vanuit de markt duidelijke toezeggingen waren, heeft
bewerkstelligd dat enerzijds de overheid zich geconfronteerd zag steeds de
realiteit van de beloofde private bijdrage aannemelijk te moeten maken, terwijl
anderzijds de markt een afwachtende houding kon aannemen. 7.2 AanbevelingenRamingsmethodiek en ramingenDe Algemene Rekenkamer beveelt aan om te komen tot meer eenduidigheid
en transparantie in de ramingsmethoden voor grote infrastructuurprojecten.
Het daartoe door het ministerie en anderen reeds in gang gezette proces zou
daarvoor versneld moeten worden. Het ministerie behoort volgens de Algemene
Rekenkamer de ramingsmethodiek voor infrastructuurprojecten permanent te bewaken
zowel vanuit de invalshoek van kwaliteit (betrouwbaarheid, voorspellende waarde)
als vanuit de gedachte van bruikbaarheid voor kostenbeheersing in de uitvoeringsfase.Kostenramingen voor (rail)infrastructuurprojecten behoren alle volgens
één en dezelfde, eenduidige en transparante ramingsmethode te
worden opgesteld. Het verdient dan ook aanbeveling om bij de kostenraming
te werken met een referentievariant. Inhoudelijke toevoegingen aan deze referentievariant
dienen zo mogelijk expliciet geraamd en getoetst te worden. Periodieke toetsing
van raming en planning aan de projectopdracht is gewenst. Nacalculatie ter
verbetering van de ramingen behoort steeds mogelijk te zijn en overwogen te
worden.Kostenbeheersing bij de planuitwerkingHet heeft de voorkeur van de Algemene Rekenkamer om zoveel mogelijk met
taakstellende budgetten te werken die toegekend worden op basis van een vastgesteld
programma van eisen.Eenmaal vastgestelde prijsbijstellingsmethoden moeten strikt worden toegepast,
zowel om een precedentwerking te voorkomen als om inflatoire tendensen tegen
te gaan. Eventuele bijstelling behoort altijd goed onderbouwd te worden.De Algemene Rekenkamer geeft in overweging om regels op te stellen voor
de omgang met aanbestedingsresultaten en met het budget «onvoorzien».Het functioneren van de procedures voor meeren minderwerk en voor projectgerichte
kwaliteitswaarborging komen naar de mening van de Algemene Rekenkamer in aanmerking
voor evaluatie.Het ministerie moet in staat zijn om op basis van de verantwoordingsinformatie
van de uitvoeringsorganisatie het uit elkaar lopen van raming en budget in
een vroegtijdig stadium te onderkennen. Dreigende kostenoverschrijdingen behoren
in principe dan ook steeds te worden voorzien van voorstellen tot compenserende
versoberingen.De informatievoorziening door de uitvoeringsorganisatie aan het ministerie
zou verbeteren wanneer zij mede zogenaamde verschillennotities omvat. Dit
impliceert onder meer dat belangrijke afwijkingen tussen raming en aanneemsom
verklaard zouden moeten worden aan het ministerie. Hetzelfde geldt voor de
verschillen tussen besteksramingen en opdrachtbedragen en afwijkingen van
de geraamde loon en prijscompensaties.De informatievoorziening over grote projecten aan de Tweede Kamer kan
verbeterd worden wanneer zij ook de verschillen tussen budget en raming, de
som van de aanbestedingsresultaten en de benutting van «onvoorzien»
omvat.Een ministerie behoort er naar de mening van de Algemene Rekenkamer op
toe te zien dat de auditfunctie bij een groot project van meet af aan goed
geregeld is en ingevuld wordt. Tijdig uitgevoerde audits of second opinions
op het ontwerp kunnen een nuttige bijdrage leveren aan versoberingsvoorstellen
en kostenbesparingen. Het verdient de voorkeur om de apparaatskosten van het
ministerie voor een groot project al in een zo vroeg mogelijk
stadium expliciet zichtbaar te maken en duidelijk te onderscheiden van de
aanlegkosten. Het budget daarvoor dient zoveel mogelijk taakstellend gehanteerd
te worden.Specifiek voor de Betuweroute geldt dat tot op heden bij de raming steeds
een onzekerheidsmarge van 20% gehanteerd is. Volgens de Algemene Rekenkamer
verdient het aanbeveling om deze marge regelmatig aan te passen op grond van
risicoanalyse. Het verdient aanbeveling om het in 2000 door PDBR en MgBr ingevoerde
instrumentarium ter versterking van de projectbeheersing consequent toe te
passen en te evalueren. Daarbij ware te bezien in hoeverre het bestaande instrumentarium
ook bij andere grote projecten kan worden gehanteerd.Projectbeheersing in de contracteringsfaseDe meerwaarde van nieuwe contractvormen (D&C-contracten, en met name
het alliantiecontract) ware na de oplevering van een project te evalueren,
met name op het punt van de meerwaarde voor de projectbeheersing.Overwegingen voor de keuze van een bepaalde contractvorm behoren altijd
en in een vroegtijdig stadium geëxpliciteerd te worden. Het lijkt de
Algemene Rekenkamer dan ook juist om afspraken over kwaliteitsborging of een
ander toezichtsmodel steeds in een zo vroeg mogelijk stadium te maken en te
integreren in het systeem van risicobeheersing.De procedure voor de behandeling van wijzigingen van de projectopdracht
ware steeds consequent toe te passen. De taken en bevoegdheden bij beslissingen
die de omvang en reikwijdte, tijd en geld van een project raken, behoren naar
de mening van de Algemene Rekenkamer altijd helder vastgelegd te zijn. In
de uitvoeringsfase ware te komen tot een scherpere bewaking van de post «onvoorzien».
Daarvoor is het noodzakelijk om in een voorgaande fase een eenduidige definitie
van deze post op te stellen. De bewaking in de uitvoeringsfase kan zich dan
richten op de doelmatigheid van de contractuitgaven en beheersing van het
meer- en minderwerk. Een evaluatie van de procedure meer- en minderwerk is
hierbij gewenst.ConvenantenDe Algemene Rekenkamer beveelt aan om de in het kader van de Betuweroute
afgesloten convenanten kritisch te evalueren om het functioneren van dit instrument
bij een groot project vast te kunnen stellen. De Algemene Rekenkamer geeft
in overweging om gelet op de tijdrovende en kostbare totstandkoming van de
convenanten te onderzoeken of aan het – herziene – instrument
een bredere functie bij de projectbeheersing gegeven kan worden.Kabels en leidingenVoor de behandeling van de conditie kabels en leidingen in grote (rail)infrastructuurprojecten
behoren naar de mening van de Algemene Rekenkamer standaardprocedures aanwezig
te zijn. Overleg en onderzoek per object dienen daarvoor zo vroeg mogelijk
gestart te worden.De kosten voor deze conditie dienen bij voorkeur zowel voor een geheel
project als voor afzonderlijke delen en regio's geregistreerd te worden.Private financieringDe Algemene Rekenkamer beveelt aan dat bij toekomstige grote infrastructuurprojecten,
waarbij tussen kabinet en Tweede Kamer het voornemen is uitgesproken om geheel
of gedeeltelijk privaat te financieren, helder wordt gemaakt wat exact de
status van die private financiering bij de besluitvorming is. Mocht het gezien
worden als een noodzakelijke voorwaarde die vervuld moet zijn
alvorens te kunnen beslissen tot aanleg (en exploitatie), dan zullen daarbij
de bereidheid tot het verlenen van een bijdrage vanuit de markt – en
de bij die bereidheid gehanteerde uitgangspunten (zoals prognoses, rendement,
verdeling ondernemingsrisico's, verdeling zeggenschap) – afdoende vast
moeten staan en in overeenstemming moeten zijn met de (publieke) uitgangspunten
voor de aanleg als zodanig. 8 REACTIE MINISTER V EN W, RAILINFRABEHEER EN NEDERLANDSE
SPOORWEGEN8.1 Reactie minister van Verkeer en WaterstaatDe Algemene Rekenkamer stuurde de minister van Verkeer en Waterstaat in
september 2001 haar conceptrapport met het verzoek hierop te reageren. De
minister stuurde in oktober 2001 de volgende reactie.8.1.1 AlgemeenDe minister hecht groot belang aan de projectbeheersing van (grote) infrastructurele
projecten en zeker bij een omvangrijk en complex project als de Betuweroute.
Volgens haar is het rapport er voor een groot deel in geslaagd om –
op basis van een heldere analyse – de probleem- en verbeterpunten met
betrekking tot de financiële beheersing van het project Betuweroute in
beeld te brengen en hieraan waardevolle aanbevelingen te verbinden.Voor 1998 schoot ook volgens de minister het niveau van projectbeheersing
op onderdelen tekort. Sinds 1998 is hierin een grote verbetering opgetreden.
Ontwikkeling van het beheersinstrumentarium en de werking van dit beheersinstrumentarium
hebben permanent de aandacht van het ministerie. Op het punt van de kostenbeheersing
zijn inmiddels vele maatregelen getroffen die in lijn liggen met de aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer.In de negende Voortgangsrapportage is een onderzoek aangekondigd naar
de (financiële) beheersing van het project Betuweroute. De uitkomsten
van dit in de afgelopen zomer uitgevoerde onderzoek liggen op een groot aantal
punten in lijn met het in het rapport geschetste beeld. Zoals toegezegd in
de negende Voortgangsrapportage zal in de tiende Voortgangsrapportage aan
de Tweede Kamer verslag gedaan worden van de maatregelen om de beheersing
en aansturing van het project verder aan te scherpen.Wel vindt de minister dat het rapport meer recht had kunnen doen aan de
veranderende context en aan de bijzondere karakteristieken van het mega-project
Betuweroute.De minister onderschrijft in het algemeen de conclusies van de Algemene
Rekenkamer. Het merendeel van de aanbevelingen wordt overgenomen. Een aantal
is reeds overgenomen, daar een interne audit in gelijksoortige aanbevelingen
heeft geresulteerd. Bij de volgende aanbevelingen plaatst zij echter kanttekeningen.8.1.2 Ramingsmethodiek en ramingenAchteraf gezien – met de kennis van nu – erkent de minister
dat de gehanteerde methodiek, wat betreft de definiëring van ramingsbegrippen,
transparanter had kunnen zijn. De kritische beoordeling van de methodiek laat
echter onverlet dat de ramingen die op basis van de methodiek tot stand zijn
gekomen, voldeden aan de op dat moment in de praktijk gangbare eisen. Het
door de Algemene Rekenkamer gepresenteerde eisenpakket waar elke kostenraming
van een infrastructuurproject aan zou moeten voldoen, wordt onderschreven.
Wel is het zo dat deze eisen pas in 1995 door het ministerie en in 1997 door
RIB expliciet zijn gemaakt. Een aantal aanbevolen maatregelen, zoals de bewaking
van de verschillen tussen budget en raming, zijn reeds voor het
project Betuweroute van toepassing.Daarnaast tekent de minister aan dat de kwaliteit van het ontwerp de basis
vormt van de raming. De Commissie Betuweroute heeft in 1994/1995 het ontwerp
als evenwichtig en verantwoord beoordeeld. In 1998 heeft het adviesbureau
TUC-rail het ontwerp aan een review onderworpen. In 1999 is dat voor het gedeelte
Lingewaal-Dodewaard door ingenieursbureau DHV gedaan. Zonder uitzondering
hebben deze het ontwerp en de bijbehorende raming als goed en evenwichtig
beoordeeld.8.1.3 Kostenbeheersing in de planuitwerkingsfaseHet rapport geeft een heldere analyse. De instrumenten van de projectbeheersing
zijn er sinds 1998 inderdaad op gericht om het verschil tussen raming en budget
te monitoren opdat besluiten tot bijsturing kunnen worden genomen. In dat
verband heeft, zoals aan de Tweede Kamer is gemeld, extra prijscompensatie
plaatsgevonden en zijn de projectkosten van het ministerie – weliswaar
in een laat stadium – expliciet gemaakt. Voorzover bijsturing heeft
geleid tot bijstelling van budget en scope is de Tweede Kamer geïnformeerd
op het moment dat besluitvorming hierover opportuun was.8.1.4 Kostenbeheersing in de contracteringsfaseDe minister onderschrijft de conclusie, dat de aanbestedingsfase in opzet
en werking voldoende wordt beheerst. Hierbij merkt zij op dat de onderbouw
(circa driekwart van de totale kosten) in overeenstemming met het beschikbare
budget is aanbesteed.In het verlengde van de aanbeveling om «bij de verdere uitbouw van
een marktgericht railinfrastructuurbeleid beter in te spelen op de oververhitting
van delen van de markt en daarvoor maatregelen te treffen» is besloten
tot een stringentere projectbeheersing op dit punt, ter voorkoming van negatieve
aanbestedingsresultaten. Dit op basis van een zomer 2001 uitgevoerd intern
onderzoek naar de projectbeheersing. Dit neemt volgens de minister niet weg
dat de marktkrachten uiteindelijk bepalen of een voor het rijk gunstig aanbestedingsresultaat
binnen de raming haalbaar is.8.1.5 Kwaliteitsborging in de uitvoeringsfaseVolgens de minister is er thans sprake van een in opzet goede procedure
voor beheersing van het meer- en minderwerk. Wel wordt overwogen – naar
aanleiding van het eerder genoemde onderzoek naar de projectbeheersing –
maatregelen te nemen om de aanspraak op de post Onvoorzien vanuit het departement
sterker te toetsen en beheersen.De minister acht de conclusie dat de normen en doelstellingen ten aanzien
van tunnelveiligheid pas zijn vastgesteld nadat de uitvoering van de tunnels
al was begonnen niet juist. Reeds in 1997 is het Beveiligingsconcept spoorwegtunnels
uitsluitend bestemd voor goederenvervoergereed gekomen. Hierin zijn de veiligheidskaders
opgenomen zoals die voor de Betuweroute-tunnels zullen gaan gelden. Deze kaders,
die ook specifiek voor de Betuweroute tunnels zijn ontwikkeld, zijn in nauwe
samenwerking met de directie Brandweer en Rampbestrijding van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken en de brandweer opgesteld en zijn
aan de gemeenten waar een tunnel doorheen loopt aangeboden om dit als toetsingskader
bij het verlenen van de bouwvergunning te hanteren. In april
1999 is de boor gaan draaien van de Botlektunnel. Bij alle andere tunnels
is men later begonnen met de bouw.8.1.6 Kabels en leidingenIn 1998 is in de vijfde en zesde Voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer
gemeld dat de medewerking van kabel- en leidingeigenaren aan een voorlopige
schaderegeling zeer gering was. Pas na zeer intensief overleg is overeenstemming
met deze eigenaren bereikt en is dit in een tijdelijk convenant vastgelegd.
De afspraken zijn uiteindelijk vastgelegd in een begin 1999 getekende overeenkomst
(«Nadeelcompensatie verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatwerken
en spoorwegwerken, NKL 1999»).8.1.7 Private financieringDe minister is het eens met de aanbeveling om bij toekomstige grote infrastructuurprojecten,
waarbij het voornemen is uitgesproken om deze geheel of gedeeltelijk privaat
te financieren, helder te maken wat exact de status van die private financiering
bij de besluitvorming is. Mocht het gezien worden als een noodzakelijke voorwaarde,
dan zullen daarbij de bereidheid tot het verlenen van een bijdrage vanuit
de markt en de bij die bereidheid gehanteerde uitgangspunten afdoende vast
moeten staan en in overeenstemming moeten zijn met de (publieke) uitgangspunten
voor de aanleg als zodanig. Deze benadering wordt inmiddels bij een aantal
projecten toegepast.In de periode 1992–1994 was er sprake van optimisme waar het ging
om de private exploitatie van de Betuweroute. Daarin werd de minister gesterkt
door de reacties uit de markt. De Tweede Kamer is door de minister op adequate
wijze geïnformeerd. Het optimisme werd breed gedeeld door de Tweede Kamer.
Daar bestond ten tijde van de behandeling van PKB-3 brede instemming om de
extra wensen van de Kamer te financieren uit de middelen die destijds in het
SVV waren gereserveerd als achtervang bij tegenvallende private opbrengst.De conclusie dat het rapport van de Stuurgroep Private Exploitatie Betuweroute
niet aan de kwaliteitscriteria voor beleidsinformatie voldoet, is hoofdzakelijk
toe te schrijven aan verschil in inzicht omtrent het gebruik van de gehanteerde
vervoersgegevens.De constatering dat deze cijfers niet gevalideerd zijn, is juist. De in
het rapport van de Stuurgroep Private Exploitatie Betuweroute gebruikte cijfers
verschillen niet van de NEA-TiB-prognoses. Validering zou geen nieuwe feiten
naar voren hebben gebracht. Deze cijfers hebben wel een (andere) bewerking
ondergaan, waardoor een één op één vergelijking
niet opportuun is. De NEA-TiB-cijfers voor 2000 komen overeen met de realisatie
van spoorgoederenvervoer.Naar de mening van de minister komt de context waarin de privatiseringsgedachten
begin jaren negentig werden ontwikkeld in het rapport onvoldoende tot uiting.
Zij vraagt aandacht voor de volgende zaken.Herstructurering spoorvervoerBegin jaren '90 was de gedachte om private partijen te betrekken bij de
exploitatie van een goederenspoorlijn volledig nieuw. De SPRI – de interdepartementale
stuurgroep, waarin ook het Ministerie van Financiën vertegenwoordigd
was, onder onafhankelijk voorzitterschap – heeft destijds
vooruitlopend op internationale en NS-herstructureringsdiscussies een model
voor herstructurering voor goederenvervoer ontwikkeld. Het was van meet af
aan duidelijk dat er geen garantie op het succes kon worden verleend. Succesvolle
private betrokkenheid was alleen mogelijk bij een herstructurering van de
spoorsector. Daarbij moest de sector een aantal slagen maken. Ook de (internationale)
overheid moest een groot aantal beleidswijzigingen doorvoeren. Deze beleidswijzigingen
zijn veel later dan verwacht tot stand gekomen.Zowel de overheid als het bedrijfsleven hadden begin jaren '90 nog onvoldoende
zicht op alle relevante factoren. Een belangrijke factor in het geheel vormde
de positie van de NS. Pas vanaf 1995 kreeg de NS een onafhankelijke rol
in dit proces en werd een duidelijker scheiding tussen taak en bevoegdheden
van NS en overheid zichtbaar.De SPRI diende naast het ontwikkelen van het meest kansrijke privatiseringsmodel,
tevens een indicatie te geven van de mogelijkerwijs te realiseren private
financieringsbijdrage. Deze bijdrage was enerzijds gebaseerd op een nieuw
toekomstbeeld voor railgoederenvervoer (zowel wat betreft structuur van de
sector als wat betreft beleidsmaatregelen) en anderzijds op een rendementsperspectief
wat zich circa tien jaar later zou kunnen voordoen. De SPRI is derhalve altijd
voorzichtig geweest in het geven van harde «bewoordingen» rond
de te verwachten bijdragen. De minister is van mening dat in het rapport teveel
hardheid, exactheid en voorspellende waarde aan de SPRI-prognoses wordt toegedicht.VerwachtingenHet door de Algemene Rekenkamer te optimistisch geachte beeld van de mogelijkheden
van de private opbrengst werd gevoed door de uitkomsten uit de modelberekeningen
van de SPRI en de rapporten van externen die daaraan ten grondslag lagen.
Daarnaast waren er positieve resultaten van de marktsonderingen in de periode
1992 – 1994. Volgens de minister moeten de gesprekken van de SPRI met
potentiële gegadigden beslist niet gezien worden als een eerste stap
in een aanbestedingsproces, maar veeleer als een wederzijdse uitwisseling
van ideeën tussen de overheid en de private markt. Uit die gesprekken
bleek een grote interesse in de ideeën van de SPRI ten aanzien van de
Betuweroute. Van deelname in consortia of dergelijke was in dit stadium nog
geen sprake. Dit was, gelet op de beoogde indienstneming van de Betuweroute
nog niet noodzakelijk.De minister wijst erop dat de recente ervaringen rond de HSL-Zuid laten
zien dat het succes van een private betrokkenheid kan afhangen van een klein
aantal serieuze partijen.PrognosesOver de verwachte vervoersvolumes zoals aangegeven in de (concept-)rapportage
van de SPRI in mei 1992 merkt de minister op dat bij de berekeningen die ten
grondslag lagen aan de te realiseren opbrengst van private betrokkenheid niet
alleen is gekeken naar het vervoersvolume over de Oost-West-as, maar ook naar
de totale volumes van het totale goederenvervoer in Nederland. Daarbij werd
gebruik gemaakt van het toen voorliggende Business-plan van NS-Goederen. Dit
vanuit de veronderstelling dat de Betuweroute als integraal onderdeel van
het goederennet niet uitsluitend vervoer zou genereren over de Oost-West-as,
maar ook in belangrijke mate gebruikt zou worden voor het binnenlands goederenvervoer.
Van deze vervoersstroom is ongeveer 70% toegerekend aan de verwachte volumes
over de Betuweroute. De hoge volumes die na 2020 werden geprognosticeerd gingen
uit van een technisch-economisch haalbaar geachte maximale vervoerscapaciteit
van 120 miljoen ton. Deze prognoses kenden een langere looptijd dan de rapporten
van Knight Wendling en McKinsey. Die rapporten hadden een horizon
tot ongeveer 2020. De SPRI is destijds uitgegaan van een concessieduur van
30 jaar, waardoor de horizon tot 2028 werd verlengd. Vanaf 2020 is met
een constante groei gerekend.Officiële zienswijzeDe minister vindt dat er een opvallend zware nadruk wordt gelegd op de
verschillenanalyse tussen een concept-rapportage en de definitieve versie.
Volgens haar spreekt de definitieve rapportage voor zich en vormt die de enige
weergave van de officiële zienswijze.8.2 Algemeen Directeur RailinfrabeheerDe Algemeen Directeur van NS Railinfrabeheer BV (RIB) sloot voor het algemene
deel van zijn reactie als verantwoordelijke voor de uitvoeringsorganisatie
(MgBr) aan op enkele punten uit de algemene reactie van de minister. Zo kon
ook hij zich – deels vinden in de kritiek van de Algemene Rekenkamer
op de beheersing van het project Betuweroute in de initiële en de conditiefase.
Ter verklaring wees hij daarbij evenals de minister op de context waarin dit
grote project moest worden gerealiseerd. Ten eerste betrof dat zijns inziens
de ontwikkeling van wetgeving en techniek. Voor het eerst werden bij een groot
project de Tracéwet en de Nimby-wetgeving toegepast. Voor het eerst
werden tunnels geboord in de specifieke Nederlandse ondergrond en werden een
nieuw Europees gestandaardiseerd beveiligingssysteem en een nieuw energiesysteem
toegepast. Ten tweede maakte volgens Directeur RIB de aanhoudende maatschappelijke
en politieke discussie over nut en noodzaak van het project het voor de uitvoeringsorganisatie
nagenoeg onmogelijk de projectreferenties in rust te brengen, wat zijns inziens
voor de beheersing van het project van grote invloed was geweest. Nog in 1998
werd de brug over het Pannerdensch Kanaal verruild voor een tunnel. De besluitvorming
over de HSL-Oost en de Noordoostelijke Verbinding hebben grote invloed gehad
op de referenties en ontwerpen. De discussies over de uitvoeringsvorm lopen
nog steeds door. Het op een juiste wijze inspelen op en effectueren van genomen
besluiten vraagt een grote mate van flexibiliteit van de uitvoeringsorganisatie
en staat vaak op gespannen voet met een beheersmatige projectuitvoering. Het
sec constateren door de Algemene Rekenkamer van tekortkomingen doet zijns
inziens onvoldoende recht aan de bijzondere karakteristieken van dit project.
De Directeur RIB wees in dit kader ook op de – positieve – beoordelingen
van de opzet van de projectorganisatie door de Departementale Accountantsdienst
van september 2000 en op eerdere toetsingen van raming en ontwerp door onafhankelijke
onderzoekbureaus met een positieve beoordeling. Verder wees hij op het behalen
van het ISO 9001-kwaliteitscertificaat door de uitvoeringsorganisatie in mei
2000.HoofdconclusieOver de analyse door de Algemene Rekenkamer van de methodiek van kostenraming,
de opneming van reserves, de risico-analyses en het fenomeen «onvoorzien»
stelde de Directeur RIB dat de Algemene Rekenkamer terecht had gesteld dat
de bij de Betuweroute toegepaste ramingssystematiek afweek van de thans gangbare.
Om die reden was, aldus de Directeur RIB, in de Voortgangsrapportages naar
de Tweede Kamer gewerkt met een onzekerheidsmarge van 20%. Deze marge was
altijd bedoeld geweest als een percentage voor het opvangen van ontwikkelingen
die zich afspelen buiten het directe invloedsgebied van het project, zoals
niet te voorspellen ontwikkelingen op de bouwmarkt of zich wijzigende
wet- en regelgeving. In termen van de Rijksbegroting is deze marge nooit gebudgetteerd.
Dit risico achtte hij ook niet verwijtbaar aan de uitvoeringsorganisatie.De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om bij grote projecten zoveel
mogelijk te werken met taakstellende budgetten achtte de directeur RIB logisch
maar ook enigszins theoretisch. Daartoe moet zijns inziens voldaan worden
aan twee cruciale randvoorwaarden. Ten eerste moeten dan het programma van
eisen, de projectomgeving, de politieke besluitvorming en wet- en regelgeving
gekenmerkt worden door een grote mate van rust en stabiliteit. Ten tweede
moet aan de raming van het project een substantiële toevoeging worden
gepleegd op grond van deugdelijke risico-inschattingen. De eerste voorwaarde
achtte hij in het project Betuweroute nauwelijks realistisch. Om te voldoen
aan de tweede voorwaarde had de marge, zoals in de Voortgangsrapportages steeds
is vermeld, in de budgettering moeten worden verwerkt.Terecht had de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat er sprake was van
een fors verschil tussen projectraming en het gereserveerde budget. De directeur
RIB merkte daarbij op dat er zijns inziens geen relatie bestond tussen het
gehanteerde beheersinstrumentarium en de budgetproblematiek. Gegeven het zijns
inziens algemeen erkende feit dat geen verdere versoberingen binnen de scope
van het project meer mogelijk zijn, kan zijns inziens dit probleem slechts
vanuit de Rijksbegroting worden opgelost.ContracteringDe kritische kanttekeningen van de Algemene Rekenkamer bij de informatiestroom
van de uitvoeringsorganisatie naar het ministerie kon de directeur RIB in
algemene zin niet plaatsen. Het aanbestedingsproces is zijns inziens zeer
zorgvuldig ingericht en op naleving wordt intern nauw toegezien. Een verschillenanalyse
tussen ramingsbedrag en aanneemsom maakt daarvan deel uit. Indien dit verschil
groter is dan f 15 miljoen, overlegt de directeur van de uitvoeringsorganisatie
met de projectdirecteur op het ministerie. Het uiteindelijke aanbestedingsresultaat
wordt eenmaal per kwartaal per contractcluster aan het ministerie gerapporteerd.De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de procedure meer- en minderwerk
te evalueren nam de directeur RIB ter harte. Begin 2002 zal deze uitgevoerd
worden. Eventuele bijsturing heeft dan nog zin omdat het merendeel van de
reservering dan nog verplicht zal gaan worden.KwaliteitsborgingDe Directeur RIB meende dat de Algemene Rekenkamer terecht had geconcludeerd
dat de markt soms moeite heeft met de binnen het project toegepaste moderne
vorm van externe kwaliteitsborging. Om verbeteringen in de werkwijze aan te
brengen, heeft RIB het initiatief genomen voor het opzetten van een cursus
«bouwen onder kwaliteitsborging» en wordt door RIB extra capaciteit
ingezet. De geconstateerde praktijkmoeilijkheden mogen zijns inziens echter
niet tot de conclusie leiden dat bij oplevering onvoldoende waarborg bestaat
voor een kwalitatief goede uitvoering. Integendeel, door toepassing van kwaliteitsborging
in combinatie met technisch toezicht zijn er zijns inziens meer waarborgen
aanwezig voor een kwalitatief goede uitvoering dan voorheen.Tunneltechnische installatiesOm te voorkomen dat verkeerde conclusies getrokken zouden worden getrokken
uit de constatering van de Algemene Rekenkamer dat op een belangrijk punt
als tunnelveiligheid de uitvoering van werkzaamheden al was gestart
terwijl normen en doelstellingen nog onvoldoende waren bepaald en vastgelegd
schetste de Directeur RIB enkele ontwikkelingen op dit terrein. Zo wees hij
op het in 1997 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken
uitgegeven Beveiligingsconcept«Spoortunnels uitsluitend bestemd voor
goederenvervoer» en op het plaatsvindende overleg terzake. De aanbesteding
van tunneltechnische installaties die in overgrote mate de tunnelveiligheid
bepalen, moet voor alle tunnels nog plaats vinden. Voor het civieltechnische
deel van de al in aanbouw zijnde tunnels is rekening gehouden met het beveiligingsconcept.
Naar de mening van de Directeur RIB zullen de tunnels in de Betuweroute gaan
behoren tot de veiligste tunnels in Europa.ConvenantenDe inmiddels – op één uitzondering na – getekende
convenanten waren volgens de Directeur RIB bedoeld om vroegtijdig helderheid
en klaarheid te brengen in de verhoudingen met de betrokken overheidsinstanties.
Medewerking, laat staan instemming, was bij de voorbereiding en uitvoering
van dit grote project vaak moeizaam te verkrijgen. Het convenant is naar zijn
opvatting geen wettelijk verplicht instrument maar een soort van extra service
van de uitvoeringsorganisatie aan de betrokken instanties. Terecht heeft de
Algemene Rekenkamer geconstateerd dat convenanten geen garanties voor medewerking
bij de bouw bieden. Desondanks meende de Directeur RIB dat de wens en de inspanningen
om convenanten af te sluiten een belangrijke randvoorwaarde waren gebleken
voor de totstandkoming van een werkbare relatie met betrokkenen.8.3 President-Directeur Nederlandse SpoorwegenDe President-Directeur van de NV Nederlandse Spoorwegen maakte een aanvullende
opmerking over de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde problemen met
het werken onder kwaliteitsborging. Hij wees er op dat deze in 2000 ook door
de uitvoeringsorganisatie gesignaleerde problemen aanleiding waren geweest
om een plan op te stellen met additionele beheersmaatregelen om te komen tot
verbetering van het werken onder kwaliteitsborging. Hij meldde dat de uitvoering
van dit plan reeds in gang was gezet. 9 NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERHet verheugt de Algemene Rekenkamer dat zowel uit de reacties van de minister
als van de Directeur RIB een grote mate van instemming met de gemaakte analyses,
de getrokken conclusies en de gedane aanbevelingen naar voren komt. De door
de minister, de Directeur RIB en de President-Directeur van NS daarbij op
onderdelen gemaakte kanttekeningen zijn vooral op te vatten als nuanceringen
van haar standpunt. De Algemene Rekenkamer betreurt evenwel dat de minister
niet of nauwelijks ingaat op het ontstaan en de omvang van het ook thans –
weer – aanwezige forse verschil tussen kostenraming en het rijksbudget
en hoe daarmee om te gaan.Met belangstelling ziet zij daarom de door de minister aangekondigde Tiende
Voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer tegemoet. Voorshands deelt de Algemene
Rekenkamer niet de twijfels van de Directeur RIB rond het werken met taakstellende
budgetten voor een groot project als de Betuweroute. Het onderzoek van de
Algemene Rekenkamer toont aan dat een tijdig ontwikkeld en stringent toegepast
financieel beheersinstrumentarium van groot belang is voor de projectbeheersing,
juist in een bestuurlijk complexe omgeving.Door enkele van de op deelonderwerpen gemaakte kanttekeningen werd de
Algemene Rekenkamer echter niet overtuigd. Zij blijft met name op grond van
de veldstudie naar de uitvoering van een aantal grote deelcontracten bij haar
mening dat de informatievoorziening vanuit de uitvoeringsorganisatie aan het
ministerie over de verschillen tussen raming en aanneemsom voor verbetering
vatbaar is. Wat betreft de conclusie over het systeem van kwaliteitsborging
wil de Algemene Rekenkamer er op wijzen dat zij meent dat er niet steeds voldoende
waarborg is voor een kwalitatief goede technische uitvoering bij oplevering.
Zij heeft nimmer willen zeggen dat er over de gehele linie onvoldoende waarborgen
zouden bestaan voor een kwalitatief goede uitvoering.Zowel de minister als de Directeur RIB gaan uitgebreid in op de veiligheid
in spoortunnels voor goederenvervoer. De Algemene Rekenkamer stelt de problematiek
rond tunnelveiligheid op twee manieren in het rapport aan de orde. In de eerste
plaats als voorbeeld voor (financiële) tegenvallers bij de projectmutaties
en in tweede plaats als voorbeeld van een probleem in de omgang tussen de
uitvoeringsorganisatie en de gemeenten. Het is daarin toegespitst op de technisch
gecompliceerde en potentieel gevaarlijke situatie te Barendrecht, waar een
combinatie van de tunnelveiligheid voor goederenvervoer en reizigersvervoer
optreedt. Het voorbeeld illustreert tot welke problemen bij de feitelijke
realisatie van het project achterblijvende wet- en regelgeving kan leiden
in de afstemming tussen de uitvoeringsorganisatie en gemeenten. Het door de
Directeur RIB gestelde over convenanten ziet de Algemene Rekenkamer als een
onderschrijving van de wenselijkheid om te komen tot evaluatie van dit instrument.Wat betreft het door de minister gestelde over private financiering kan
de Algemene Rekenkamer zich vinden in het door de minister geschetste beeld
van onzekerheid rond de toekomst. Juist daarom heeft de Algemene Rekenkamer
benadrukt dat met die onzekerheid op een verantwoorde wijze dient te worden
omgegaan en keek zij naar de kwaliteit en totstandkoming van de modelberekeningen.
Uit de gemaakte verschillenanalyse met een concept-rapportage leidde de Algemene
Rekenkamer af hoezeer modeluitkomsten samenhangen met het als invoergegeven
gekozen vervoersvolume. De Algemene Rekenkamer stelt zich op het standpunt
dat voor de mogelijke opbrengst van de private financiering van dezelfde vervoersvolumes
dient te worden uitgegaan als in de Planologische Kernbeslissing en niet van
een ander (hoger) volume. Ook de minister zelf ging daar in de informatievoorziening
aan de Staten-Generaal steeds van uit. Als in werkelijkheid de Betuweroute
meer vervoer zou genereren, dan had dat ook door moeten werken in de geluids-
en andere milieuberekeningen in de Planologische Kernbeslissing. BIJLAGE 1Lijst met gebruikte afkortingen en begrippenAfkortingen: BOI–- Bruto Overheidsinvesteringen D&C–- Design en Construct (contractvorm) DGG–- Directeur-generaal Goederenvervoer EAT–- Engineering, Apparaatkosten en ToezichtFEZ–- Financieel Economische Zaken HSL–- Hoge Snelheidslijn MgBr–- Managementgroep BetuwerouteNS–- NV Nederlandse SpoorwegenPDBR–- Projectdirectie Betuweroute PEB–- Stuurgroep private exploitatie Betuweroute PKB–- Planologische Kernbeslissing Betuweroute PoBr–- Projectorganisatie Betuweroute PvE–- Programma van eisenSG–- Secretaris-Generaal SPRI–- Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur TSV–- Transparante Sturingsen Verantwoordingsinformatie V&W–- Ministerie van Verkeer en WaterstaatBegrippen: AanbestedingsresultaatHet prijsverschil tussen de bestekraming (incl. nota's van inlichtingen) en
het opdrachtbedrag (ook wel: gunningresultaat).  AanlegbegrotingDe begroting
voor de aanleg van de Betuweroute op basis van prijspeil 1997 die tussen managementgroep
Betuweroute en projectdirectie Betuweroute is overgekomen.  BouwkostenDe som van
de directe en indirecte kosten, het totaal van alle kosten zijn gebonden aan
de fysieke realisatie van het bouwwerk.   ConditieEen voorwaarde
verklonken aan een object waaraan voldaan moet zijn voorafgaand aan de uitvoering.  ConditiefaseDe fase van
een projectonderdeel waarin de condities in rust worden gebracht om een ongestoorde
realisatie van het werk mogelijk te maken.   Conditionerende activiteitenWerkzaamheden, die verricht moeten worden om een conditie in rust te brengen.   Directe kostenKosten
die direct samenhangen met de productie van het te realiseren object. Ze zijn
de optelsom van man- en materieeluren, huren en leveranties. Directe kosten
zijn direct gekoppeld aan de hoeveelheid van de uit te voeren werkzaamheden.
Ze bestaan uit een gespecificeerd deel, nader te detailleren en object onvoorzien.   DoublestackTwee lagen
containers op elkaar gestapeld.   EngineeringkostenKosten
voor werkzaamheden van adviesbureaus op het terrein van de techniek en daarmee
verband houdende vakgebieden omtrent organisatie, milieutechnische juridische
en economische aspecten.  Functioneel Programma van EisenHierin zijn de functionele eisen die door de opdrachtgever aan de Betuweroute
zijn gesteld vastgelegd. Het Functioneel Programma van Eisen is nader uitgewerkt
in het Technisch Programma van Eisen.   Indirecte kostenKosten
die door de uitvoerende partij gemaakt moeten worden om de werkzaamheden onder
«directe kosten» naar behoren te kunnen uitvoeren. Indirecte kosten
hebben geen directe relatie met hoeveelheden. De kosten zijn als percentage
van de directe kosten uit te drukken, inclusief nader te detailleren en object
onvoorzien, of als een vast bedrag. Tot de indirecte kosten behoren ook de
posten «winst en risico aannemer» en eventueel (indien van toepassing)
de post afkoop loon- en prijsstijgingen».   IndexresultaatHet indexresultaat
is het verschil tussen het met betrekking tot indexering toegekende bedrag
in de referentie en de indexering met betrekking tot het betreffende contract.   ManagementcontractDocument
waarin de afspraken tussen een manager en zijn leidinggevende zijn vastgelegd,
zoals o.a. de referentie.   MargeSpreiding of bandbreedte
rond de raming, als gevolg van «kennisonzekerheid» in het project,
onnauwkeurigheid (oplossend vermogen) van de onderliggende gegevens, de schaal
van de ontwerptekening en de «normale fluctuaties» in onderliggende
ramingposten, hoeveelheden, prijzen, enzovoort; uitgedrukt als variatiecoëfficiënt
(een percentage van de gemiddelde waarde van de investeringskosten) of als
standaardafwijking (het bedrag in guldens). De marge kan volgen uit een risicoanalyse,
maar is ook te schatten als bedrag »-«/bedrag »+; de grootte
van de marge hangt onder meer af van de projectfase, het proces en het bedrijf.   Object onvoorzienToeslag
op de nominale raming voor kosten die in een later stadium erbij kunnen komen
voor geïnventariseerde en niet geïnventariseerde «bijzondere
gebeurtenissen» die toe te wijzen zijn aan het betreffende object.  OnvoorzienToeslag op
de raming voor kosten die in een later stadium erbij kunnen komen als gevolg
van al dan niet geïnventariseerde, bijzondere gebeurtenissen die binnen
de projectscope van het project vallen. De hoogte van de toeslag is onder
andere afhankelijk van de projectfase.   Prognose eindstandDe
op basis van de laatst beschikbare informatie verwachte financiële eindstand
van het project.   ProjectscopeKortweg «scope»
genoemd. Een omschrijving van wat wel en wat niet tot het project behoort
in termen van het fysieke ontwerp en de eventuele randvoorwaarden waaronder
het te realiseren object tot stand moet komen (bijvoorbeeld opgelegde fasering
of veiligheidsmaatregelen).  Risico aannemerBedragen
in de aannemingssommen ter dekking van het aannemersrisico binnen de bestekken/contracten.BIJLAGE 2Overzicht AnalysekaderOnderwerpBeleids- en SturingskaderGenomen maatregelen
door V&W en MgBr in de tijd uitgezetHoe werking door Algemene Rekenkamer getoetst?RamingsmethodiekV&W:
niet aanwezig; MgBr: sinds 1996 vastgestelde methodiekV&W: Interne audit 1997/98, overleg; MgBr: Methodiek uitgewerkt en aangevuldGehele periode aan algemene in rapport omschreven
eisen. Periode na 1996 ook aan de vastgestelde Methodiek     RamingsprocesAlgemene/V&W
voorschriften met beperkte reikwijdteV&W :
Audit 1996 Vastgesteld PvE in 1998 Instelling van MgBr Stafafdeling KostenmanagementBestaande juridische kader; Algemene vereisten
van procesdoelmatigheid, voorts de vereisten van evaluatie en nacalculatie    ProjectbeheersingAlgemene/V&W
voorschriften Procedureregeling 1996 NS-voorschriften (tot 1995) Overeenkomst
NS/V&WProtocol tussen V&W en RIB/MgBr
van 1997; Invullng protocal met o.a. Mandatverdeling; V&W-instrument 2000
Versterking Projectbeheersing en van MgBr;   Procedurehandboek en
TSV-rapportage 2000Bestaande juridische kader;
Algemene vereisten voort-vloeiend uit standpunt van Kabinet uit 1993: Taken,
bevoegdheden helder en op schrift, overleg en evaluatie Passende controle,
goede (beleids)informatie richting minister en Tweede Kamer Mbt specifieke
maatregelen vanaf jaar inwerkingtreden     KostenbeheersingAlgemene/V&W
voorschriften t.a.v. rechtmatigheid en doelmatigheid (soberheid)    MgBr: Interne regelgevingNadere uitwerking van t.a.v. Projectbeheersing
genomen maatregelen Herijking in 1998, Ingestelde audits, Verbetering van
de informatievoorzieningBestaande juridische kader;
MgBr dient voldoende instrumenten te hebben voor uitvoering binnen gegeven
kaders en budget V&W (PDBR) idem voor (bij)sturing uitvoering. o.a. voor
beheersing risico's Na 1998 Toetsing aan afspraken uit de Herijking     Contractering en ContractbeheersingAlgemene/V&W voorschriften t.a.v. financieel beheer; Europese
wet- en regelgeving voor aanbestedenContracteringsbeleid
(Bijlage bij Protocol uit 1997) en uitwerkingen; Procedurehandboek 2000/werkinstructies
Kwaliteitshandboek van MgBr (+ eerdere voorlopers) Audits Extern Kwaliteitsbeleid
(1998); Directievoering door contractmanagersBestaande juridische kader; Algemene eisen van ordelijk en controleerbaar
financieel beheer, inbegrepen Europese aanbestedingsregels Toetsing aan voorlopers
van recent ingevoerde regelgeving (MgBr) Aanwezigheid bij V&W adequate
toezicht- en controlestructuur: Goede interne controle Controle op geleverde
prestatie en betaling    ConditioneringAlgemene
wet- en regelgeving, goede planologische inpassingFlankerend beleid van V&W Overleg en afspraken/convenantenMgBr/PDBR dienen over passend instrumentarium te beschikken dat
tijdigheid en soberheid waarborgt     Private financieringAlgemene wet- en regelgeving. Beleidskader voor Private Financiering InfrastructuurOrganisatorische structuren; Onderzoek/advies
marktsondering Rapportage en informatievoorzieningAlgemene aan beleid (o.a. toetsbare doelen) en aan beleidsinformatie (o.a.
relevantie, volledigheid, juistheid, actualiteit, tijdigheid en consistentie)
te stellen eisenBIJLAGE 3Conclusies en aanbevelingenHoofdconclusie De Algemene Rekenkamer concludeert
dat over de gehele periode van uitvoering van de Betuweroute tussen 1995 en
heden veel inspanningen zijn verricht om het project in organisatorische en
financiële zin te beheersen. Het rendement van deze inspanningen is echter
op het belangrijke punt van de kostenbeheersing onvoldoende gebleken. Met
name in de periode vóór 1998 is het ministerie van Verkeer &
Waterstaat er niet voldoende in geslaagd om de door de uitvoeringsorganisatie
opgestelde kostenramingen binnen het taakstellend budget van de rijksbegroting
te houden. Veel noodzakelijke
instrumenten en waarborgen ter beheersing van het project kwamen eerst tijdens
het uitvoeringsproces tot stand. Overgenomen aanbevelingen De minister geeft
in haar antwoord aan dat het merendeel van de door de Algemene Rekenkamer
gedane aanbevelingen wordt overgenomen danwel reeds is overgenomen. Zij geeft
evenwel niet aan welke aanbevelingen niet worden overgenomen. Wel merkt zij
op dat de aanbevelingen rond ramingsmethodiek en ramingen niet alle bruikbaar
zijn en dat een deel daarvan reeds van toepassing is voor het project Betuweroute.
Directeur RIB geeft expliciet aan begin 2002 de procedure meer- en minderwerk
te laten evalueren.HoofdconclusieAanbevelingen Het ontbreken van eenduidige definities
en afspraken over ramingsbegrippen en kostencategorieën heeft volgens
de Algemene Rekenkamer de kostenbeheersing van het project ernstig parten
gespeeld. Dit probleem speelde al vroeg in de planuitwerkingsfase en werkt
tot op heden toe door in de uitvoeringsfase. De aanscherping van de herijking
van de raming die in april 1998 werd ingezet, werd mede ingegeven door de
ernstige kritiek van het interne Audit Bureau Betuweroute op de ramingsmethodiek.
Het risicomanagement is pas laat tot stand gekomen wat tot onverwachte kostentoenames
kan leiden. • Het ministerie V&W
behoort de gehanteerde ramingsmethodiek voor infrastructuurprojecten permanent
te bewaken zowel vanuit de invalshoek van kwaliteit (betrouwbaarheid, voorspellende
waarde) als voor kostenbeheersing in de uitvoeringsfase. • Het is gewenst
om kostenramingen voor (rail)infrastructuurprojecten alle volgens één
en dezelfde, eenduidige en transparante ramingsmethode op te stellen. •
Bij de kostenraming dient het streven om te werken met een referentievariant
consequent bevorderd te worden. • Inhoudelijke toevoegingen aan deze
referentievariant dienen zo mogelijk expliciet geraamd en getoetst te worden. •
Periodieke toetsing van raming en planning aan de projectopdracht is gewenst. •
Nacalculatie ter verbetering van de ramingen dient steeds mogelijk te zijn
en overwogen te worden.PlanuitwerkingsfaseDe kostenbeheersing van het project Betuweroute,
zowel vanuit het ministerie als vanuit de uitvoeringsorganisatie heeft lange
tijd te wensen overgelaten. Voorjaar 1998 werd binnen het ministerie geconstateerd
dat de Projectdirectie Betuweroute het project Betuweroute «onvoldoende
in de hand» had. Eén van de belangrijkste symptomen hiervan was
dat het ministerie zelf er nog steeds niet in geslaagd was MgBr een ontwerp
met bijbehorende raming te doen opstellen dat paste binnen het taakstellende
budget. Nadien is de beheersing van het project verbeterd. De medio 1998 uitgevoerde
en op zich door de Algemene Rekenkamer positief gewaardeerde herijking van
raming en budget en de in dit kader genomen versoberingsmaatregelen zijn echter
op een aantal belangrijke punten onvoldoende effectief gebleken: • de
versoberingsmaatregelen hebben (nog) onvoldoende resultaat opgeleverd; •
de instrumenten om de projectbeheersing te versterken werken eveneens nog
niet voldoende; • de informatievoorziening aan het ministerie is nog
niet voldoende en die aan de Tweede Kamer schoot op enige belangrijke punten
tekort. Ultimo 2000 was er opnieuw in de projecthistorie sprake van een omvangrijk
verschil tussen raming en budget ter grootte van circa f 600 miljoen.• De Algemene Rekenkamer geeft
in overweging om zoveel mogelijk met taakstellende budgetten te werken die
toegekend worden op basis van een vastgesteld programma van eisen. •
Eenmaal vastgestelde methoden voor prijsbijstelling behoren strikt te worden
toegepast, zowel om een precedentwerking te voorkomen als om inflatoire tendensen
tegen te gaan. Eventuele bijstelling behoort goed onderbouwd te worden. •
Het is gewenst dat er regels komen voor de omgang met aanbestedingsresultaten
en met het budget voor «onvoorzien». • Het verdient aanbeveling
om het functioneren van de procedures voor meer- en minderwerk en voor projectgerichte
kwaliteitswaarborging te evalueren. • Het is gewenst dat de uitvoeringsorganisatie
zodanige verantwoordingsinformatie aan het ministerie verschaft dat het uit
elkaar lopen van raming en budget in een vroegtijdig stadium kan worden onderkend. •
Dreigende kostenoverschrijdingen dienen in principe steeds te worden voorzien
van voorstellen tot compenserende versobering. • Het verdient overweging
om de informatievoorziening door de uitvoeringsorganisatie aan het ministerie
mede te doen omvatten verschillennotities, de aanbestedingsen indexresultaten.
Belangrijke afwijkingen tussen raming en aanneemsom moeten verklaard worden. •
Het is gewenst dat de informatievoorziening over grote projecten aan het Parlement
ook de verschillen tussen budget en raming, de som van de aanbestedingsresultaten
en de benutting van «onvoorzien» omvat. • Het ministerie
behoort er op toe te zien dat de auditfunctie bij een groot project van meet
af aan goed geregeld is en ingevuld wordt. • De Algemene Rekenkamer plaatst kanttekeningen
bij de uitvoering van het thans in realisatie zijnde ontwerp van de Betuweroute
vanuit een oogpunt van de door het ministerie zelf noodzakelijk geachte soberheid
van de uitvoering. Op een te laat tijdstip is naar versoberingen binnen het
ontwerp gezocht. In de eerste jaren van de uitvoering ontbrak een gericht
en effectief sturingsinstrumentarium voor een doelmatige uitvoering.• Het is gewenst om audits of second opinions op
het ontwerp tijdig uit te voeren, zodat er nog tijd en ruimte is om voorstellen
voor versobering en kostenbesparing door te voeren. • De apparaatskosten
van het ministerie voor een groot project moeten bij voorkeur in een zo vroeg
mogelijk stadium expliciet zichtbaar worden gemaakt en helder worden onderscheiden
van de aanlegkosten. Het budget daarvoor ware zowel voor het ministerie als
voor de uitvoeringsorganisatie als taakstellend te hanteren. • Het verdient
overweging om de bij dit project gehanteerde onzekerheidsmarge van 20% regelmatig
aan te passen op grond van risicoanalyse. • Het verdient aanbeveling
om het recent door PDBR en MgBr ingevoerde instrumentarium ter versterking
van de projectbeheersing te evalueren en te bezien op mogelijkheden voor bredere
toepassing.UitvoeringsfaseDe aanbestedingsfase wordt vanuit het
ministerie thans in opzet voldoende beheerst. Ook MgBr had voldoende organisatorische
waarborgen gecreëerd om het aanbestedingsproces te beheersen. Formele
aanbestedingsprocedures worden voldoende nageleefd. De instrumenten voor de
kostenbeheersing zoals het contracteringsbeleid zijn gaande weg en in een
laat stadium tot stand gekomen. Er wordt een te beperkte invulling gegeven
aan het door het ministerie noodzakelijk geachte monitoren van de aanbestedingsresultaten.
Het ministerie heeft vooralsnog onvoldoende inzicht in de resultaten van de
aanbestedingen versus de indexresultaten. Mede daardoor is er onvoldoende
zicht op de financiële risico's. In de toekomst kunnen deze risico's
tot kostenstijgingen leiden. Omdat de aanbestedingsresultaten (verschillen
tussen raming en aanneemsom) per projectonderdeel niet systematisch worden
geanalyseerd, heeft het ministerie onvoldoende inzicht in de oorzaken van
de verschillen tussen raming en aanneemsom. In opzet is de uitvoering van
contracten wat betreft de beheersing van het meer- en minderwerk, goed georganiseerd.
In de praktijk bleken daarentegen aanzienlijke achterstanden te bestaan in
de registratie van het meer- en minderwerk alsook in het verwerken van contractinformatie
in de financiële administratie. Op regionaal niveau werd de bestaande
procedure voor meer- en minderwerk niet strikt nageleefd (contract onderbouw
Kijfhoek) en bleven discussies bestaan over de vraag of een meerwerk nu wel
of niet gefinancierd mag worden uit de post «onvoorzien». In voorkomende
gevallen zijn bijbestellingen en derden-werken behandeld als meer- en minderwerk
en gefinancierd uit het «onvoorzien» (contract Sophiaspoortunnel).
De Algemene Rekenkamer concludeert dat in de uitvoeringsfase van de afgesloten
contracten door MgBr onvoldoende aandacht is besteed aan een goede opzet van
de kwaliteitsborging. Dit geldt zowel voor de opzet van richtlijnen alsook
voor de opzet van de organisatie. Vooral de aansturing van het Technisch Toezicht
is lange tijd onduidelijk geweest. Daarnaast bleek dat in de praktijk aannemers
waarmee de MgBr een contract had afgesloten, moeite hadden met het werken
onder kwaliteitsborging. In de door de Algemene Rekenkamer bekeken deelprojecten
waren daardoor niet steeds voldoende waarborgen voor een kwalitatief goede
uitvoering aanwezig. Op een belangrijk punten als tunnelveiligheid was de
uitvoering al gestart terwijl normen en doelstellingen nog onvoldoende waren
bepaald en vastgelegd (bijv. Barendrecht). • De Algemene Rekenkamer geeft in overweging om de meerwaarde van nieuwe
contractvormen (D&C-contracten, alliantiecontract) na de oplevering van
een project te evalueren. • Het is gewenst om overwegingen voor de keuze
van een bepaalde contractvorm altijd en in een vroegtijdig stadium te expliciteren. •
Afspraken over kwaliteitsborging of een ander toezichtsmodel dienen bij voorkeur
steeds in een zo vroeg mogelijk stadium te worden gemaakt en geïntegreerd
te worden aangepakt met risicobeheersing. • In principe geen afwijkingen
toe te staan van de procedure voor de behandeling van wijzigingen van de projectopdracht. •
De taken en bevoegdheden bij beslissingen die de omvang en reikwijdte, tijd
en geld van een project betreffen dienen schriftelijk vastgelegd te worden. •
De Algemene Rekenkamer geeft in overweging om voor de uitvoeringsfase te komen
tot een scherpere bewaking van de post «onvoorzien». • Het
is gewenst bestaande onduidelijkheden in de definitie van de post «onvoorzien»
op te heffen. • De bewaking van de doelmatigheid van de contractuitgaven
en beheersing van het meer- en minderwerk in de uitvoeringsfase verdienen
meer aandacht. • Een evaluatie van de procedure meer- en minderwerk is
gewenst. ConditioneringHet bleek de Algemene Rekenkamer dat de
convenanten door MgBr met de lokaal opererende bestuurs- en beheersorganen
afgesloten, geen rol van betekenis speelden in de beheersing van de tijdigheid
en de financiën van de Betuweroute. Convenanten bleken in de praktijk
wel nuttige diensten te bewijzen bij de onderlinge relaties tussen de bestuurs-
en beheersorganen en MgBr. Zij leiden evenwel niet tot garanties dat gemeenten
de benodigde medewerking voor de bouw zoals wijzigingen van bestemmingsplannen
en bouwvergunningen ook daadwerkelijk en binnen de gewenste termijn zullen
verlenen. • De Algemene Rekenkamer
beveelt aan om de in het kader van de Betuweroute afgesloten convenanten kritisch
te evalueren om het functioneren van dit instrument bij een groot project
vast te kunnen stellen. • De Algemene Rekenkamer geeft in overweging
om gelet op de tijdrovende en kostbare totstandkoming van de convenanten om
te onderzoeken om aan het – herziene – instrument een bredere
functie bij de projectbeheersing te geven. De minister achtte de stagnerende voortgang
van de conditie kabels en leidingen in een brief aan de Tweede Kamer een van
de grootste risico's voor de voortgang van de gehele Betuweroute. De Algemene
Rekenkamer vond deze opvatting echter niet weerspiegeld in het gevoerde beleid
en de uitvoering daarvan. De beheersing van de tijdigheid en van de financiën
van de kabel- en leidingwerkzaamheden bij de Betuweroute bleek maar ten dele
gerealiseerd. Het overleg met de eigenaren van kabels en leidingen kwam moeizaam
op gang. Procedures en regelingen moeten ook nu nog voor een deel worden uitgewerkt. • De Algemene Rekenkamer beveelt
aan om voor de behandeling van de conditie kabels en leidingen in (rail)infrastructuurprojecten
tot standaardprocedures te komen. • Overleg en onderzoek per object dienen
zo vroeg mogelijk gestart te worden. • Het heeft de voorkeur om de kosten
voor deze conditie dienen zowel voor een geheel project als voor afzonderlijke
delen en regio's te registreren. Private financieringDe Algemene Rekenkamer concludeert dat in de onderzoeken
naar de mogelijke opbrengst van private financiering gebruik is gemaakt van
kwalitatief onvoldoende beleidsinformatie. Mede daardoor heeft de minister
een optimistisch beeld over de haalbaarheid van private financiering aan de
Staten-Generaal geschetst. Uit de thans voorhanden zijnde informatie blijkt
dat de door het huidige kabinet aan private financiering van de Betuweroute
gestelde gecombineerde eis van grotere volumes op het spoor en een voor de
belastingbetaler zo voordelig mogelijke constructie niet te realiseren is. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om bij toekomstige
projecten, waarbij het voornemen is uitgesproken om deze geheel of gedeeltelijk
privaat te financieren, helder wordt gemaakt wat exact de status van die private
financiering bij de besluitvorming is. Mocht het gezien worden als een noodzakelijke
voorwaarde, dan zullen daarbij de bereidheid tot het verlenen van een bijdrage
vanuit de markt en de bij die bereidheid gehanteerde uitgangspunten afdoende
vast moeten staan en in overeenstemming met de (publieke) uitgangspunten voor
de aanleg als zodanig.XNoot1Beleidsinformatie Betuweroute. Tweede Kamer,
vergaderjaar 1999–2000 27 195, nrs. 1–2.XNoot2In 1992 sloten de minister van V&W en haar Duitse collega de «Overeenkomst
van Warnemünde». In deze overeenkomst worden behalve de centrale
oost-westverbinding van de Maasvlakte naar Zevenaar, tevens een noordoostelijke
verbinding en een zuidverbinding genoemd.XNoot1Zie ook Wat kost dat?, Standaardsystematiek
voor kostenramingen in de GWW, CROW-publicatie 137, 1999; Werk in uitvoering, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Project
Ramingen Infrastructuur, maart 1995; en Handleiding Kostenmanagement, RIB,
december 1997.XNoot2Ramingen Infrastructuur, maart 1995; en Handleiding
Kostenmanagement, RIB, december 1997.XNoot1Auditbureau Betuweroute, Tussenrapportage Audit kostenraming
Betuweroute, 16 maart 1998.XNoot1Memo MGBR, onderwerp: Budgettoewijzing Onvoorzien, 10 december 1998.XNoot2Zie Onafhankelijke beoordeling Kostenraming Kijfhoek van juni 1993.XNoot1TUC Rail, Onafhankelijke toetsing ontwerp Betuweroute, Eindrapportage,
11 september 1998.XNoot1Auditbureau Betuweroute, Eindrapport Audit Kostenraming
Betuweroute, 28 augustus 1998, blz. 3.XNoot1Auditbureau Betuweroute, Tussenrapportage audit kostenraming
project Betuweroute, 16 maart 1998.XNoot1Indien leidingeigenaren door verleggingen betere leidingen zouden terugkrijgen
dan zij in de grond hadden liggen zouden zij dit voordeel aan de NS moeten
terugbetalen.XNoot1Auditbureau Betuweroute audit risico-beheersing en kwaltietsborging, 4
juli 2000.XNoot2DAD, Rapport inzake project Betuweroute, 21 september 2000.XNoot1Deze methodiek had behalve op de Betuweroute en de HSL-Zuid ook betrekking
op NS-projecten en stad/streekprojecten.XNoot1Hierin zijn PDBR en MgBr op projectniveau een samenwerkingsverband aangegaan.XNoot2Werkgroep Transparante Sturings- en Verantwoordingsinformatie. Het rapport
richt zich op de relaties binnen MgBr en de relatie tussen de MgBr en de PDBR.
16 augustus 2000.XNoot1PASS'CO, Betrouwbaarheid van de raming van de Betuweroute, 26 juni 1998.XNoot1Bij de aanleg van de Betuweroute is voor onder meer bij de Sophiaspoortunnel,
de Tunnel onder het Pannerdensch Kanaal en het Tracé Sliedrecht-Gorinchem
voor D&C-contracten gekozen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 22 589, nr. 119, p.7.XNoot1Alblasserdam, Hoogheemraadschap Alblasserwaard Vijfheerenlanden, Barendrecht,
Bemmel, Duiven, Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld Giessendam,
Hendrik Ido Ambacht, Industrieschap Medel, Papendrecht, Sliedrecht,Tiel, Zevenaar
en Zwijndrecht.XNoot1Voortgangsrapportage Betuweroute 8, Projectdirectie Betuweroute, peildatum
1 juli 2000, blz. 25.XNoot1PKB, deel 3, p. 87.XNoot1Toekomstplan voor het Goederenvervoerbedrijf van de NS met prognoses uit
een rapport van Prognos/Kessel/NEA (Deutsch-Niederländischer Eisenbahnverkehr,
1990), Knight Wendling, «Macro economische en maatschappelijke kosten-baten
analyse van de Betuweroute», 29 september 1992; Knight Wendling, Evaluatie
van de Betuwe Goederenspoorlijn, Analyse, 20-08-1991; «Economische aantrekkelijkheid
goederenvervoer per spoor», McKinsey, september 1992.XNoot1Vierde voortgangsrapportage Betuweroute; antwoord minister op vraag 33.XNoot2Tweede kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 752, nr. 1–3,
enkele keren gewijzigd.XNoot3«Rapport in het kader van de procedure Grote Projecten over de Betuweroute»,
11 november 1993.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1995, 22 589, nr. 71, p. 24.XNoot5Projectbeschrijving Betuweroute, p. 17.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 22 589, nr. 158.XNoot2In geen van de eerdere prognoses was dat het geval; zie «Beleidsinformatie
Betuweroute», Algemene Rekenkamer, 2000.XNoot3De normen voor beleidsinformatie zijn gedurende de afgelopen jaren verder
ontwikkeld. Om die reden is ten aanzien van het PEB-rapport breder getoetst
dan ten aanzien van het SPRI-rapport. Zo zijn onder meer normen ten aanzien
van de omgang met onzekerheid gehanteerd die de Algemene Rekenkamer eerder
in haar onderzoek van 1998 ten aanzien van Schiphol heeft toegepast.XNoot1Dit gezien het feit dat de beleidsinformatie bij andere grote infrastructurele
projecten, zoals voor de PKB Schiphol en Omgeving, met drie scenario's was
opgesteld. De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport «Groeicijfers
voor Schiphol«, 1998, op het belang van de scenario-aanpak gewezen.XNoot2Genoemd naar de maatregelen uit de Nota Transport in Balans van 1997,
waarvan het verwachte effect in de betreffende prognoses is meegenomen. PEB-rapport
p. 14. In haar rapport «Beleidsinformatie Betuweroute» van 2000
heeft de Algemene Rekenkamer deze prognosevariant gemotiveerd afgewezen ondermeer
omdat ze een dubbele telling van het TiB-effect bevatte (Tweede Kamer, vergaderjaar
1999–2000, 27 195, nr. 1–2, p. 23 e.v.). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28070-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl