Vaststelling van de Wet Douane- en Accijnswet BES (Douane- en Accijnswet BES); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136373
 2009-2010
 
 32 190
 Vaststelling van de Wet Douane- en Accijnswet BES (Douane- en Accijnswet
BES)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 20 augustus
2009 en het nader rapport d.d. 28 oktober 2009, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 26 mei 2009, no. 09001414, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, mede
namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van Wet
Douaneen Accijnswet BES, met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel vormt samen met het voorstel van Wet Belastingwet BES (BelBES)
een nieuw belastingstelsel, dat zal gaan gelden voor de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES-eilanden).
 Op 17 augustus 2009 heeft op de voet van de Wet op de Raad van State
overleg plaatsgevonden met de Staatssecretaris van Financiën.
 De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar
maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de regeling van de invoerrechten
en de samenhang met de BelBES. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige
aanpassing van het voorstel wenselijk is.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 mei
2009, nr. 09001414, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
 Dit advies, gedateerd 20 augustus, nr. W06.09 0160/III/B, bied
ik U, mede namens de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
hierbij aan.
 
 Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
 
 
 1. Algemene aspecten van het nieuwe belastingstelsel
 De Raad verwijst voor zijn advies met betrekking tot de algemene aspecten
van het voorgestelde nieuwe belastingstelsel voor de BES-eilanden naar zijn
advies inzake het voorstel van Wet Belastingwet BES, dat hij heden uitbrengt.
 
 
 In reactie hierop wijst de regering op het nader rapport naar aanleiding
van het advies, gedateerd 20 augustus, nr. W06.090159/III/B, inzake het
voorstel van wet ter vaststelling van de Belastingwet BES. 
 
 
 2. Invoerrechten
 
 In artikel 3.2, tweede lid, van het voorstel van Wet
Douane- en Accijnswet BES (WDABES) wordt bepaald, dat de invoerrechten ter
zake van de invoer van goederen op de BES-eilanden USD nihil bedragen. Uit
dien hoofde zou hetgeen in Hoofdstuk III WDABES is opgenomen, kunnen worden
geschrapt.
 
 
 In hoofdstuk 2.2) Materieel douanerecht van de toelichting
is hieromtrent gesteld, dat desalniettemin voor de heffing van de algemene
bestedingsbelasting bij invoer, die in de BelBES is opgenomen, wordt aangesloten
bij de in hoofdstuk III omschreven douanewaarde. Evenzo wordt ten aanzien
van de vrijstellingsbepalingen gesteld dat desalniettemin voor de heffing
van de algemene bestedingsbelasting bij invoer en accijns bij invoer aangesloten
kan worden bij de uit hoofdstuk III voortvloeiende vrijstellingsbepalingen.
 
 
 De Raad wijst er op, dat in titel 3 Heffing ter zake
van invoer van Hoofdstuk VI Algemene bestedingsbelasting, die in de BelBES
is opgenomen, wordt verwezen naar de douanewaarde (artikel 6.18 BelBES), maar
ten aanzien van de vrijstellingen een eigen regime is opgenomen (artikel 6.20
BelBES). Ten aanzien van de accijnzen wordt in de artikelen 4.7, 4.9, 4.11,
4.16 en 4.18 WDABES verwezen naar posten van het geharmoniseerd systeem, bedoeld
in artikel 3.1, tweede lid, onderdeel a, WDABES. In Hoofdstuk IV Accijnzen
van de WDABES is een eigen regime voor de vrijstellingen opgenomen (artikelen
4.48 – 4.50 WDABES).
 
 
 Onder deze omstandigheden adviseert de Raad Hoofdstuk
III van de WDABES toch te schrappen, titel 2 Douanewaarde op te nemen in Hoofdstuk
VI Algemene bestedingsbelasting van de BelBES, in een algemene bepaling de
omschrijving van het geharmoniseerd systeem op te nemen in titel 2 Definities
accijnsgoederen en tarieven van de WDABES en artikel 5.5, eerste lid, onderdeel
d, WDABES aan te passen.
 
 
 
 Het voorliggende ontwerp voor de Douane- en Accijnswet BES is mede ingegeven
door het feit dat de douane in de dagelijkse praktijk geconfronteerd wordt
met een cumulatie van zowel fiscale als niet-fiscale taken.
 In Hoofdstuk III van het voorliggend ontwerp voor de Douane- en Accijnswet
BES is het materieel deel van het douanerecht vastgelegd. Hoewel het tarief
op nihil wordt gesteld, is niet uit te sluiten dat daar op termijn anders
over wordt gedacht. De onderdelen die in voornoemd Hoofdstuk III zijn opgenomen,
met name de Algemene bepalingen, de douanewaarde en vrijstellingen van invoerrechten,
vormen een onlosmakelijk geheel. De regering geeft er de voorkeur aan om die
onderdelen, mede ter wille van de bruikbaarheid in de praktijk, bij elkaar
te houden. Opneming van de omvangrijke titel 2, Douanewaarde, in de Algemene
bestedingsbelasting bevordert wellicht ook niet het overzicht over de heffingsbepalingen
van die belasting.
 
 Het geheel overziende heeft de regering besloten Hoofdstuk III te handhaven.
Wel zijn de opmerkingen inzake de toelichting ter harte genomen en verwerkt
in de memorie van toelichting. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de indeling
van goederen in het geharmoniseerde systeem en de douanewaarde niet slechts
van belang zijn voor de toepassing van normale tariefmaatregelen, maar tevens
voor andere dan tariefmaatregelen voor het goederenverkeer, waarbij gebruik
wordt gemaakt van de naamlijst van goederen. Hierbij wordt gedacht aan maatregelen
in de niet-fiscale sfeer die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van ondermeer
de bescherming van de openbare zedelijkheid, openbare orde, openbare veiligheid,
de gezondheid en het leven van personen en dieren. De douanewaarde speelt
niet alleen een rol bij de berekening van invoerrechten, maar is tevens van
belang voor de beantwoording van de vraag of een vrijstelling waarbij een
waardegrens is vastgesteld voor de in te voeren goederen, al dan niet kan
worden toegepast. Enkele voorbeelden hiervan zijn de artikelen 3.41 en 3.43
van het wetsvoorstel die voorzien in vrijstelling van invoerrechten voor zendingen
met een te verwaarlozen waarde, respectievelijk voor door particulieren aan
particulieren gerichte zendingen.
 
 
 3. Accijnzen
 
 Voorgesteld wordt de benzine-accijns op alle BES-eilanden
te heffen, maar de accijns op bier, wijn, gedistilleerd en tabaksproducten
alleen op Bonaire te heffen (artikel 4.1 WDABES). In hoofdstuk 2.3) Accijnzen
van de toelichting wordt dit gemotiveerd door te wijzen op de van ouds bestaande
situatie dat er op Saba en Sint Eustatius geen accijns wordt geheven
over andere goederen dan benzine.
 
 
 Naar het oordeel van de Raad is deze motivering ontoereikend
om de heffing van accijnzen als een rijksbelasting, die naar haar aard over
het gehele grondgebied van de BES-eilanden zou dienen te worden geheven, op
deze wijze te beperken. De grond om niet alle andere accijnzen dan die op
benzine op Sint Eustatius en Saba in te voeren, dient gevonden te worden in
de bijzondere kenmerken van Sint Eustatius en Saba waardoor zij zich wezenlijk
onderscheiden van Bonaire. Daarbij wijst de Raad er op, dat ook op Bonaire
de tot nu toe niet geheven accijnzen op wijn, sigaren en cigarillo’s
worden geïntroduceerd.
 
 
 Tenzij hiervoor alsnog een objectieve en redelijke
grond kan worden aangevoerd, adviseert de Raad alle accijnzen op alle BES-eilanden
te gaan heffen.
 
 
 
 Accijnsheffing over alcohol en tabak zou een doorbreking betekenen van
de in de Slotverklaring van de Miniconferentie van 10 en 11 oktober 2006 beschreven «free port» status van Saba en
Sint Eustatius. Deze thans bestaande «free port» status vindt
haar oorzaak voornamelijk in de (economische) verbondenheid met Sint Maarten
(een tax en duty free toeristen bestemming) en poogt daarnaast een positieve
impuls te geven aan de economieën van Saba en Sint Eustatius. Opheffing
ervan is om drie redenen niet wenselijk. Allereerst is Bonaire primair gericht
op en economisch afhankelijk van Curaçao, waar accijns op deze producten
wordt geheven, terwijl Sint Eustatius en Saba gericht zijn op Sint Maarten,
waar deze accijns niet wordt geheven. Daar komt bij dat de economieën
van Sint Eustatius en Saba, gezien de bescheiden omvang van de bevolking en
bedrijvigheid, een bescheiden output kennen. Ten slotte moet rekenschap worden
gegeven van het feit dat beide bovenwindse eilanden ongeveer 900 kilometer
ten noorden van Bonaire liggen waardoor alleen al vanwege deze geografische
omstandigheid een hoge mate van onderlinge economische activiteiten niet voor
de hand ligt. Hoewel deze drie eilanden staatkundig in dezelfde positie verkeren
en tot hetzelfde land behoren (nu: Nederlandse Antillen, en straks: Nederland),
staan Bonaire, Sint Eustatius en Saba economisch gezien vrijwel los van elkaar.
De huidige situatie kan dan ook worden gecontinueerd zonder in strijd te komen
met het gelijkheidsbeginsel. Saba en Sint Eustatius kunnen dan ook vooralsnog
hun «free port» status voor de accijnzen (met uitzondering van
een accijns op benzine) behouden, terwijl op Bonaire wel accijnzen worden
geheven.
 
 
 4. Verwijzing naar de BelBES
 Artikel 4.3 WDABES verwijst met enkele uitzonderingen naar de bepalingen
van hoofdstuk VIII van de BelBES. De Raad wijst er op, dat ook in Hoofdstuk
I van de BelBES bepalingen zijn opgenomen, zoals de artikelen 1.1, tweede
lid, en 1.4 BelBES, die voor de heffing van accijnzen van betekenis zijn.
Daarnaast wijst de Raad er op, dat met het uitsluiten van titel 5 van hoofdstuk
VIII BelBES ook de toepassing van strafrechtelijke bepalingen met betrekking
tot het niet of niet volledig doen van aangifte (artikel 8.69, eerste lid,
onderdeel e, BelBES) wordt uitgesloten. In de toelichting is hieraan geen
aandacht gegeven.
 De Raad adviseert opnieuw te bezien welke bepalingen van de BelBES ook
van toepassing dienen te zijn voor de WDABES.
 
 
 De Raad adviseert opnieuw te bezien welke bepalingen van de Belastingwet
BES ook van toepassing dienen te zijn voor de Douane- en Accijnswet BES. Een
verwijzing naar de artikelen 1.1, tweede lid, en 1.4 Belastingwet BES wordt
niet opgenomen. In de Belastingwet BES is na het advies van de Raad bij dit
voorstel artikel 1.1, tweede lid geschrapt en artikel 1.4 verplaatst naar
hoofdstuk VIII, waar de Douane- en Accijnswet BES reeds naar verwijst. Een
verwijzing is dus niet meer nodig. Wel wordt naar aanleiding van het advies
van de Raad titel 5 (oud) van hoofdstuk VIII niet langer uitgesloten van overeenkomstige
toepassing op de accijnsheffing, zodat de strafbaarheid van onder andere het
niet doen van aangifte in het binnenlands verkeer geregeld is.
 
 
 5. Artikelsgewijze toelichting
 In de artikelsgewijze toelichting wordt in een groot aantal gevallen volstaan
met een verwijzing naar de Landsverordeningen. 
 De Raad merkt op, dat het voorstel als onderdeel van het Nederlandse rechtsstelsel
beoogt een definitieve regeling te geven voor het belastingstelsel op de BES-eilanden.
Uit dien hoofde dient de toelichting op de onderscheiden bepalingen volledig
te zijn. Daarbij komt dat de wordingsgeschiedenis en de toelichting op de
Landsverordeningen en de Regeling bijzonder invoerrecht op benzine Bovenwindse
eilanden niet goed toegankelijk zijn.
 De Raad adviseert de artikelsgewijze toelichting volledig uit te schrijven.
 
 
 Conform het advies van de Raad is de artikelsgewijze toelichting aangepast.
Om te bereiken dat er een zelfdragende toelichting ontstaat is de artikelsgewijze
toelichting nu volledig uitgeschreven. Daarnaast is van de gelegenheid gebruik
gemaakt om een aantal artikelen nog wat gedetailleerder toe te lichten.
 
 
 6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
 
 
 De redactionele kanttekening van de Raad die ziet op het opschrift en
op artikel 2.32, derde lid van de Douane- en Accijnswet BES, is gevolgd.
 
 Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal redactionele
en technische verbeteringen in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting
aan te brengen. Zo is in het wetsvoorstel in artikel 1.1 de definitie van
Onze Minister geschrapt en is «ministeriële regeling» vervangen
door: regeling van Onze Minister van Financiën. Het algemeen deel van
de memorie van toelichting is redactioneel aangepast en gestroomlijnd.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
 
 
 De staatssecretaris van Financiën,
 J. C. de Jager 
 
 
 Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W06.09.0160/III
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 – Het opschrift in overeenstemming brengen met Ar 106, 107 en 108.
 
 – In artikel 2.32, derde lid, WDABES naast het Engels of het Spaans
ook het Nederlands opnemen. 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Zaak W06.090159/III.
 
 
 Bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 30 800 IV, nr. 5.