Wijziging Wet milieubeheer, Wet milieugevaarlijke stoffen en Wet bodembescherming (verbetering handhavingsbevoegdheden); Brief met commentaar op dit wetsvoorstel, op verzoek van de vaste commissie voor VROM uitgebracht door prof. mr. drs. Michiels
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26929, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

10-04-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

26929 nr. 4

06-04-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamCommentaar op wetsvoorstel 26 929 (verbetering handhavingsbevoegdheden)1 Algemeen2 De kritiek van de Raad van State, voorzien van commentaarCommentaarCommentaarCommentaar3 Eigen kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel4 Perspectief5 Conclusies
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26929Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 37 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 929Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet milieugevaarlijke stoffen
en de Wet bodembescherming (verbetering handhavingsbevoegdheden)nr. 4BRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING
EN MILIEUBEHEERAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 6 april 2000De vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer1 heeft het wenselijk geacht ter voorbereiding van de opstelling
van haar verslag over dit wetsvoorstel advies te vragen aan prof. mr. drs.
F.C.M.A. Michiels, hoogleraar aan de Universiteit Utrecht.Op 3 april 2000 heeft prof. Michiels zijn advies aan de commissie uitgebracht.Hierbij biedt de commissie u dit advies aan.De voorzitter van de commissie,ReitsmaDe griffier van de commissie,De Gier Commentaar op wetsvoorstel 26 929 (verbetering handhavingsbevoegdheden)1 AlgemeenOm de aard en omvang van de door het wetsvoorstel bestreken problematiek
in het juiste perspectief te plaatsen, is het volgende van belang. Wetsvoorstel
26 929 betreft slechts een klein deel van de totale milieuwetgeving:
het gaat wat de Wet milieubeheer betreft om enkele bepalingen in de sfeer
van het afvalstoffenrecht en enkele zorgplichtbepalingen; voorts betreft het
wetsvoorstel enige bepalingen in de Wet milieugevaarlijke stoffen en de Wet
bodembescherming. De meeste van deze bepalingen hebben betrekking op afvalstoffen.
Een groot deel van de geldende milieuvoorschriften met betrekking tot het
omgaan met afvalstoffen ziet op het handelen binnen inrichtingen, waardoor voor die voorschriften steeds het orgaan dat bevoegd is
de vergunning te verlenen, het bevoegd gezag is ten aanzien van de handhaving.
Welk orgaan bevoegd is de vergunning te verlenen, wordt bepaald door het Inrichtingen-
en vergunningenbesluit milieubeheer. Op bedoelde, inrichtinggebonden voorschriften
ziet het wetsvoorstel niet. Er zijn evenwel ook vele voorschriften (in het
bijzonder inzake afvalstoffen) die geen betrekking hebben op het handelen
binnen inrichtingen. Voor een groot aantal van dergelijke voorschriften is
het mogelijk één orgaan aan te wijzen, zoals ook gebeurt in
wetsvoorstel 26 638 (art. 18.2a tot en met 18.2c Wet milieubeheer). Daarnaast
zijn er evenwel voorschriften waarvoor thans niet duidelijk is welk orgaan
bevoegd gezag is en waarvoor een aanwijzing van één bevoegd
orgaan ook niet zonder problemen is. Op die voorschriften, zoals art. 10.2
(verbod afval te storten buiten inrichtingen), alsmede bepalingen die niet
uitsluitend betrekking hebben op het handelen binnen een inrichting, zoals
de zorgplichtbepalingen, ziet wetsvoorstel 26 929.Voor deze voorschriften en bepalingen, opgesomd op pag. 2 van de memorie
van toelichting, bestaat in de praktijk een probleem ten aanzien van de vraag
welk orgaan tegen overtreding van die voorschriften mag en moet optreden.
Weliswaar bevat de Wet milieubeheer een vangnetbepaling (art. 18.7) waarin
«Onze betrokken Minister» bevoegd is wanneer geen ander bestuursorgaan
bevoegd is, maar deze bepaling wordt in de praktijk mijns inziens terecht
niet werkbaar geacht voor de handhaving van (een groot deel van) hoofdstuk
10. Dit zou een enorme kennis en inzet op centraal niveau vergen, terwijl
dit tevens niet zou sporen met de decentralisatie van de handhaving waarvan
sprake is bij de inrichtinggebonden regels. Voorts staan er algemene handhavingsbepalingen
in de organieke wetten, maar de daarin gegeven bestuurdwangbevoegdheid (juncto
de in de Algemene wet bestuursrecht daaraan gekoppelde dwangsombevoegdheid)
is voor de gemeente-, provincie- en waterschapsbesturen slechts bruikbaar
ingeval een overtreding plaatsvindt van een bepaling die zij dienen uit te
voeren. Van diverse bepalingen in hoofdstuk 10 Wm en in enkele andere milieuwetten
is niet duidelijk in hoeverre de besturen van gemeenten, provincies en waterschappen
met de uitvoering daarvan zijn belast. Ook is niet voor alle regels duidelijk
of ze een inrichtinggebonden karakter hebben. Kortom: er doen zich situaties
voor waarin niet duidelijk is welk orgaan bevoegd is tot optreden. In de oplossing
van dat probleem tracht wetsvoorstel 26 929 te voorzien. In hoeverre
de voorgestelde regeling daartoe geschikt is, zal hierna worden onderzocht.Een van het vorige vraagstuk te onderscheiden probleem betreft de overgang
van bevoegd gezag bij een verandering van de inrichting. Verandert het bevoegd
gezag ten aanzien van de vergunningverlening, dan verandert dit gezag mee
voor de handhaving. In de praktijk levert de wijziging van het bevoegde gezag
soms problemen op, met name wanneer een inrichting frequent verandert.
Ook voor dit probleem wordt met het wetsvoorstel beoogd een oplossing te bieden.2 De kritiek van de Raad van State, voorzien van commentaarOp het evenvermelde probleem van de wisseling van bevoegd gezag na een
vergunningplichtige verandering van de inrichting ga ik slechts kort in, nu
de kritiek en de suggesties van de Raad van State zijn verwerkt in het uiteindelijke
wetsvoorstel. De vrees van uw commissie dat de wetgeving ingewikkelder zou
worden, kan ook moeilijk betrekking hebben op het nieuwe art. 18.2 lid 2.
Anders dan bij de hierna te bespreken problematiek gaat het immers niet om
onduidelijkheid over de vraag wie bevoegd gezag is na een wijziging van de
inrichting, maar om het feit dat de handhaving in praktische zin wordt bemoeilijkt
wanneer het bevoegd gezag (frequent) wisselt. Reeds bij een enkele wisseling
bestaat thans het probleem dat een ander orgaan dan het tot handhaving bevoegde
het dossier over de inrichting heeft, dat met de vergunningverlening is opgebouwd.
Bij een frequente wisseling komt daar nog eens bij dat er veelvuldig nieuwe
procedures tot handhaving zouden moeten worden gestart, terwijl tijdens zo'n
procedure het gezag kan wisselen, waardoor de lopende procedure moet worden
afgebroken. De voorgestelde regeling, waarin het oorspronkelijk bevoegde orgaan
tot handhaving bevoegd blijft totdat een nieuwe (gewijzigde) vergunning in
werking is getreden, lijkt mij daarom uit een oogpunt van effectieve en doelmatige
handhaving zeker een verbetering ten opzichte van de huidige regeling.Wel merk ik op dat het voorgestelde art. 18.2 lid 2 alleen iets oplost
voor inrichtingen waarvoor een vergunning is verleend. Voor vergunningplichtige
inrichtingen die zonder vergunning in werking zijn, doch evenzeer van bevoegd
gezag kunnen wisselen door wijzigingen van de inrichting, biedt het wetsvoorstel
geen soelaas. Dit probleem is overigens beperkt, omdat de bestuursrechter
ex tunc toetst, dat wil zeggen dat hij nagaat of het besluit destijds bevoegd
en correct is genomen. Latere wijzigingen spelen bij zijn oordeel geen rol.
Welnu, uitsluitend dát orgaan is bevoegd tot sanctie-oplegging dat
op het moment dat het een sanctiebesluit neemt bevoegd gezag is voor de inrichting.
Alleen wanneer in de bezwaarschriftenfase de inrichting
wordt gewijzigd in die zin dat een ander orgaan bevoegd gezag wordt, hebben
we te maken met het geschetste probleem. Op bezwaar moet de beslissing immers
in alle opzichten worden heroverwogen. Ingeval na
de bezwaarfase een wijziging van de inrichting optreedt, doet die voor de
rechterlijke beoordeling van het op bezwaar genomen bestuursbesluit niet meer
ter zake.Om het gesignaleerde probleem op te lossen, zou in de geest van het voorgestelde
art. 18.2 lid 2 een bepaling kunnen worden toegevoegd, die ertoe strekt dat
wanneer het bevoegde orgaan een sanctiebesluit neemt, voor de beslissing op
bezwaar geen rekening hoeft te worden gehouden met tussentijdse veranderingen
in de inrichting voorzover daardoor een ander orgaan bevoegd gezag zou worden.De na aanpassing van de oorspronkelijke tekst van het voorstel thans nog
relevante, door de Raad van State geuite kritiek komt, kort samengevat, neer
op de hierna te noemen punten, waarop ik vervolgens per punt commentaar geef.1) Voor een verbetering van de handhaving is niet zozeer betere wetgeving
nodig, maar het nemen van de noodzakelijke organisatorische en financiële
maatregelen.CommentaarDe pretentie van de voorgestelde regeling is niet om alle, of zelfs maar
de belangrijkste, problemen op het terrein van de milieurechtshandhaving
op te lossen. Deze constatering doet echter weinig af aan het potentiële
belang van een regeling die een onduidelijkheid in de wetgeving beoogt weg
te nemen. Dat er nog grotere problemen bestaan, betekent niet dat het onderhavige
probleem niet zou moeten worden opgelost. In de huidige situatie kan overleg
en afstemming weliswaar leiden tot eensgezindheid over de vraag wie een overtreding
feitelijk aanpakt, maar niet tot uitsluitsel over de vraag welk orgaan daartoe
bevoegd is. Door zonder zich een duidelijk beeld te kunnen vormen wie bevoegd
is maar gewoon aan de slag te gaan, bestaat het risico dat een sanctiebesluit
onderuit gaat bij de rechter wegens een bevoegdheidsgebrek. Ook los daarvan
moet de wet op het punt van het tot handhaving bevoegde orgaan natuurlijk
volstrekt duidelijk zijn.2) De gekozen oplossing wijkt af van het uitgangspunt in de Wet milieubeheer
dat ten aanzien van elke bepaling slechts één orgaan bevoegd
is tot handhaving. Het is beter één orgaan aan te wijzen dat
tot handhaving bevoegd is.CommentaarWetsvoorstel 26 929 kent een lange voorgeschiedenis. Reeds in 1994
werd op het ministerie van VROM geconstateerd dat ten aanzien van het dat
jaar in werking getreden hoofdstuk 10 Wet milieubeheer niet goed geregeld
is welk orgaan tot handhaving van de in dat hoofdstuk opgenomen bepalingen
bevoegd is. Er zijn vele varianten van wetgeving in bespreking geweest en
wat er nu voorligt, kan zeker niet als ideaal worden bestempeld. De vraag
is echter of er een beter alternatief is, in het bijzonder of het beter én
mogelijk zou zijn voor elk voorschrift één bevoegd gezag aan
te wijzen.Inderdaad lijkt het uit een oogpunt van helderheid en eenvoud aantrekkelijk
voor één bevoegd gezag (per wettelijk voorschrift) te kiezen.
Ten aanzien van de meeste bepalingen waarop het wetsvoorstel betrekking heeft,
zou dit echter merkwaardige en onwerkbare consequenties hebben. Zo valt niet
goed voor te stellen hoe de algemene zorgplicht van art. 1.1a uitsluitend
door bijvoorbeeld gemeenten zou kunnen worden gehandhaafd, nu die zorgplicht
betrekking heeft op alle mogelijke handelingen, ook die ten aanzien waarvan
gemeenten in ander verband nauwelijks taken en bevoegdheden hebben. Zo liggen
de meeste bevoegdheden ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen op rijks-
en provinciaal niveau. Het ligt dan niet voor de hand gemeenten met uitsluiting
van andere overheden te belasten met de handhaving van de art. 1.1a en 10.3
Wet milieubeheer ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen respectievelijk
van art. 10.43 Wet milieubeheer. Voor andere dan gevaarlijke afvalstoffen
is het gemeentebestuur trouwens ook niet steeds zonder meer de meest logische
keuze als handhavende instantie. Onder omstandigheden zou bijvoorbeeld de
waterkwaliteitsbeheerder eerder aangewezen zijn; te denken valt aan het storten
van afvalstoffen nabij oppervlaktewater. Het feit dat ingevolge art. 10.47
lid 2 Wet milieubeheer GS bevoegd zijn een ontheffing van het in art. 10.2
opgenomen stortverbod te geven voor huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen,
wijst eveneens niet bepaald in de richting van het gemeentebestuur als bevoegd
gezag. Ook zou het niet verstandig zijn de gemeenten te belasten met de handhaving
van de zorgplichtbepalingen voor zover betrekking hebbend op feiten, gepleegd
binnen inrichtingen ten aanzien waarvan niet B en W, maar GS bevoegd gezag
zijn. Ongetwijfeld mede in verband met het voorgaande heeft de VNG zich gekeerd
tegen een exlusief gemeentelijke handhavingsbevoegdheid ten aanzien van de
in geding zijnde wetsbepalingen. Voor de VNG zal bovendien het kostenaspect
bij haar opstelling een rol hebben gespeeld: bij bepalingen als de artikelen
10.2 en 10.43 Wet milieubeheer zal de dader nogal eens onbekend
zijn (waardoor geen last onder dwangsom kan worden opgelegd) en blijven de
kosten van bestuurdwang derhalve voor rekening van het handhavende bestuur.
Overigens mag die tegenstand op zichzelf weliswaar geen doorslaggevende reden
vormen de gemeentebesturen als exlusief bevoegd gezag aan te wijzen, zij is
wel van groot praktisch belang. Wanneer het tot handhaving bevoegde orgaan
weinig voordelen, maar vooral (financiële) nadelen ziet, zal het niet
snel tot optreden overgaan. Het IPO heeft zich, om vergelijkbare redenen als
de VNG, tegenstander betoond van het exlusief aanwijzen van de besturen van
één bestuurslaag, casu quo de provincies, als bevoegd gezag.Nu zouden enkele van de boven geschetste problemen wellicht kunnen worden
opgelost door een verdeling aan te brengen, waarbij weliswaar het uitgangspunt
dat per voorschrift slechts één orgaan bevoegd is, wordt verlaten,
maar wel wordt vastgehouden aan het uitgangspunt dat in elke situatie slechts
één orgaan voor de handhaving van het desbetreffende voorschrift
bevoegd is. Dat zou realiseerbaar zijn door bijvoorbeeld ten aanzien van art.
10.2 Wet milieubeheer GS bevoegd te maken ten aanzien van gevaarlijke afvalstoffen
en de colleges van B en W ten aanzien van andere afvalstoffen. Veelal zal
het evenwel niet gemakkelijk zijn uit te maken of er wel of niet sprake is
van gevaarlijk afval, hetgeen kan leiden tot discussies over de vraag wie
bevoegd gezag is, juist zoals die thans worden gevoerd. Van vereenvoudiging
ten opzichte van de in het wetsvoorstel opgenomen regeling is dan dus geen
sprake.Zelfs voor zover het wel mogelijk en praktisch werkbaar zou zijn per voorschrift
één bevoegd gezag aan te wijzen, doet zich nog wel het probleem
voor dat bepaalde gedragingen onder meer wettelijke voorschriften vallen.Het is van groot belang het onderscheid tussen een (enkelvoudige) overtreding
van een voorschrift en een gedraging waardoor meer voorschriften tegelijk
worden overtreden, goed in het oog te houden. De kritiek van de Raad van State,
inhoudende dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat voor elke overtreding
maar één orgaan tot handhaving bevoegd is, ziet derhalve niet
op de situatie waarin door één gedraging meer voorschriften
worden overtreden, in welk geval voor de afzonderlijke overtredingen verschillende
organen bevoegd kunnen zijn. Het voorgestelde art. 18.9 Wet milieubeheer betreft
alleen het voorkómen van cumulatie van sancties ten aanzien van dezelfde
overtreding, maar laat de mogelijkheid van meer sancties ten aanzien van dezelfde
gedraging (die meer overtredingen omvat) onverlet.Met name de zorgplichtbepalingen (art. 1.1a en 10.3 Wet milieubeheer en
art. 13 Wet bodembescherming) hebben een zodanig ruime reikwijdte dat praktisch
elke overtreding van een specifiek voorschrift tevens een overtreding van
een of meer zorgplichtbepalingen inhoudt. Nu zal ingeval voor alle overtreden
voorschriften hetzelfde gezag bevoegd is, dit orgaan er in de praktijk doorgaans
mee volstaan slechts overtreding van de specifieke bepaling aan het handhavingsbesluit
ten grondslag te leggen en niet tevens de overtreding van een zorgplichtbepaling.
Het kan evenwel zo zijn dat het ene orgaan bevoegd is ten aanzien van de bijzondere
bepaling en het andere orgaan ten aanzien van de zorgplichtbepaling. Op dit
moment is dubbele handhaving nog mogelijk, hetgeen uit handhavingsoogpunt
voordelig lijkt, maar tegelijk discussie kan oproepen over de vraag welk orgaan
zou moeten optreden, aangenomen dat het niet doelmatig wordt geacht dubbel
op te treden. In het door de Commissie Scheltema opgestelde voorontwerp voor
de vierde tranche Awb wordt een cumulatie van sancties ten aanzien van dezelfde
gedraging verboden (art. 5.0.8), hetgeen tot gevolg zal hebben dat het orgaan
dat als eerste een sanctie oplegt, daarmee ook het enige is. Dit (nog niet
in werking getreden) verbod, dat overigens primair ziet op bescherming
van de overtreder, zegt evenwel niets over de vraag welk
orgaan in welk geval als eerste (en tevens enige) orgaan zou mogen
of moeten optreden. Om elk mogelijk probleem op dit punt uit te sluiten, zou
in de wet kunnen worden bepaald dat bij cumulatie van overtredingen, gepleegd
door middel van een en dezelfde gedraging, niet tevens de van toepassing zijnde
zorgplichtbepaling(en) mag (mogen) worden gehandhaafd, doch slechts de bijzondere
bepaling. Daarmee zou de betekenis van zorgplichtbepalingen als vangnet worden
geaccentueerd. Nadeel van bedoelde regeling is echter, dat ingeval er een
voor het milieu nadelige handeling wordt verricht, maar niet vaststaat dat
een bijzonder voorschrift is overtreden, er waarschijnlijk helemaal niet wordt
gehandhaafd, terwijl thans tegen overtreding van de zorgplichtbepaling kan
worden opgetreden. Al met al lijkt het middel dan erger dan de kwaal.In de memorie van toelichting (pag. 4) wordt er op gewezen, dat het door
de opzet van de milieuwetgeving onvermijdelijk is, dat bepaalde gedragingen
onder verschillende voorschriften vallen, die door verschillende organen worden
gehandhaafd. Daarbij kan het ook om combinaties van voorschiften gaan waarbij
geen zorgplichtbepalingen zijn betrokken. Het is niet doenlijk een regeling
te ontwerpen die er voor handelingen buiten inrichtingen in voorziet de handhaving
te concentreren bij één orgaan. Steeds kunnen zich immers wisselende
combinaties van voorschriften voordoen bij de vele denkbare illegale handelingen
die kunnen worden verricht. Voor handelingen binnen inrichtingen bestaat thans
wel een concentratie van handhavingsbevoegdheid bij het inrichtingsgezag.
Dit brengt mee dat bepaalde voorschriften (in de Wet milieugevaarlijke stoffen)
binnen de inrichting door een ander orgaan moeten worden gehandhaafd (B en
W of GS) dan buiten inrichtingen (minister van VROM). Is dit op zichzelf al
niet fraai, daarnaast doet zich het probleem voor dat niet altijd duidelijk
is of een handeling «met betrekking tot» een inrichting wordt
verricht. Een wettelijk geregelde dubbele bevoegdheid is dan wellicht verkieslijker
dan een gepretendeerde, maar soms (of vaak?) niet bestaande bevoegdheid van
de minister (Inspectie) naast de bevoegdheid van het inrichtingsgezag.Geconstateerd kan worden, dat het verschijnsel van meervoudige bevoegdheid
bij een en dezelfde feitelijke gedraging (die meer overtredingen impliceert)
niet nieuw is. Het wetsvoorstel voegt daaraan toe de figuur van de meervoudige
bevoegdheid bij dezelfde overtreding. Juridisch ligt hier wel degelijk een
verschil, maar voor de dagelijkse handhavingspraktijk maakt het niet veel
uit. Bepalend is dat in beide gevallen tegen één activiteit
door meer bestuursorganen kan worden opgetreden. In dat opzicht is de kritiek
van de Raad van State (onvoldoende beargumenteerde fundamentele koerswijziging)
overtrokken.3) Het bevoegd maken van meer organen leidt tot vertraging of zelfs besluiteloosheid;
het maken van afstemmingsafspraken kan dit bezwaar niet volledig ondervangen.CommentaarEen belangrijke vaststelling is dat waar de huidige situatie aanleiding
kan geven tot een (bestuurlijk) negatief competentieconflict (geen orgaan
is bevoegd), na inwerkingtreding van de voorgestelde regeling hooguit sprake
kan zijn van een positief competentieconflict. Uit een oogpunt van handhaving
is dat minder bezwaarlijk, mits dit conflict niet leidt tot verlamming door
onenigheid over welk van de bevoegde organen dient op te treden. Daarom is
het belangrijk dat de wet een systeem biedt dat uiteindelijk in elk afzonderlijk
geval tot helderheid inzake het direct verantwoordelijke orgaan leidt.Voor zover de kritiek van de Raad van State betrekking had op het ontbreken van een voorrangsregeling, is die verwerkt in die zin dat
in het wetsvoorstel een procedurele voorrangsregeling is opgenomen. Daarmee
wordt verzekerd dat geen situaties kunnen ontstaan waarin betrokkenen langdurig
op een besluit moeten wachten, omdat organen elkaar over en weer de verantwoordelijkheid
voor eventueel optreden toeschuiven. Wel is de termijn waarbinnen op een verzoek
om handhaving moet worden beslist, met twee weken verlengd voor gevallen waarin
een ander orgaan dan het orgaan waarbij het verzoek is ingediend, tot handhaving
zal overgaan. Dit is een verlenging van een uiterst beperkte omvang, zeker
in vergelijking met de totale duur die handhavingsprocedures, inclusief de
fase bij de rechter(s), kunnen hebben. Voor betekenisvolle vertraging of besluiteloosheid
hoeft dus niet te worden gevreesd.Een mogelijk nadeel van de voorgestelde regeling is wel dat in elk concreet
geval moet worden uitgemaakt welk orgaan tot optreden zal overgaan. De Raad
van State acht de te maken afspraken daartoe onvoldoende en vreest dat derden
bij verschillende organen om handhaving zullen moeten verzoeken. Door de procedurele
voorrangsregeling is dit op de rechtsbescherming betrekking hebbende bezwaar
ondervangen. De vraag blijft wel of de afspraken voldoende houvast zullen
kunnen bieden voor de betrokken bestuursorganen.Ingevolge het voorgestelde art. 18.3 maken de betrokken bestuursorganen
afspraken inzake de afstemming van de uitoefening van bestuursrechtelijke
handhavingsbevoegdheden, dus ook over de vraag welk orgaan in welke situatie
optreedt. Essentieel is natuurlijk dat dergelijke afspraken inderdaad worden
gemaakt en dat ook overeenkomstig die afspraken wordt gehandeld. Inmiddels
is sinds enige jaren (zie de zogenaamde augustusbrief uit 1997) het, door
de Tweede Kamer ondersteunde, beleid erop gericht per provincie een bestuursovereenkomst
te sluiten, waarin de samenwerking inzake de handhaving van de milieuwetgeving,
zowel binnen het bestuur als met justitie en politie, vorm krijgt. Het maken
van afspraken inzake welk orgaan in welke situatie tot handhaving overgaat,
past daarin. Een eventuele aarzeling over de waarde van de afspraken inzake
het optreden tegen overtreding van de in wetsvoorstel 26 929 genoemde
bepalingen, zou eigenlijk het hele beleid inzake de bestuursovereenkomsten
op losse schroeven zetten. Overigens mag in dit verband niet onvermeld blijven,
dat gewerkt wordt aan een wetswijziging die het mogelijk moet maken naleving
van de in de bestuursovereenkomst gemaakte afspraken af te dwingen. Alles
bijeen acht ik de kritiek van de Raad van State ook op dit punt niet steekhoudend.3 Eigen kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstelEen orgaan kan uit eigen beweging en op verzoek tot handhaving overgaan.
In beide gevallen kunnen zich in het systeem van wetsvoorstel 26 929
problemen voordoen.In het eerste geval kan het zo zijn dat meer organen tegelijk willen handhaven.
Dit kan leiden tot zowel voor het bestuur als voor de overtreder ongewenste
respectievelijk ontoelaatbare cumulatie. De cumulatie van sancties ten aanzien
van dezelfde overtreding wordt tegengegaan in het voorgestelde art. 18.9.
Om misverstanden en dubbel werk te voorkomen, is het nodig dat een orgaan
van het genomen besluit een afschrift zendt aan de andere bevoegde organen.
Wellicht gaat een wettelijke verplichting daartoe te ver, maar een dergelijke
verplichting zou zeker in de te maken afspraken moeten worden opgenomen.Art. 18.9 ziet op het voorkomen van dubbele sanctionering. Handhaven is
evenwel meer dan het nemen van sanctiebesluiten. Het wetsvoorstel sluit niet
uit dat van meer bestuurlijke kanten tegelijk toezicht wordt uitgeoefend,
hetgeen zowel belastend en verwarrend kan zijn voor de overtreder, bijvoorbeeld
doordat de onderscheiden toezichthouders divergerende aanwijzingen geven,
als ondoelmatig voor het bestuur (dubbel werk). Het voorkómen
van (onwenselijke) cumulatie in de fase voorafgaand aan een sanctiebesluit
moet dus eveneens uitdrukkelijk in de te maken afspraken worden meegenomen.Voor de gevallen waarin een derde aan een orgaan verzoekt om tot handhaving
over te gaan, bevat art. 18.14a een regeling. Deze acht ik onnodig ingewikkeld
en niet geheel helder. In het eerste lid wordt gesteld dat als uit de afspraken
«duidelijk blijkt dat een ander bestuursorgaan het verzoek in behandeling
dient te nemen», het verzoek naar dat andere orgaan moet worden doorgestuurd.
Kan iets ook onduidelijk blijken? Afspraken kunnen
op papier nog zo helder zijn, er is vaak ruimte voor interpretatie. Met het
criterium «duidelijk blijkt», kan niet goed worden gewerkt. Dit
wreekt zich ook bij de rest van de in art. 18.14a voorziene regeling, met
name in lid 3, waarin sprake is van doorzending overeenkomstig lid 1 (..).
Niet voorzien is wat er moet gebeuren ingeval er onenigheid ontstaat over
hetgeen het ene orgaan duidelijk vindt, maar het andere orgaan niet. Dit klemt
te meer daar het van de waardering door het orgaan waaraan het verzoek is
gedaan, afhangt of een ander orgaan tot handelen bevoegd (en onder omstandigheden
ook verplicht) is. Het zou eenvoudiger en doeltreffender zijn het orgaan waaraan
het verzoek wordt gedaan als het bevoegde gezag aan te merken. Alleen wanneer –
in de lijn van het voorgestelde tweede lid – een ander orgaan zich desgevraagd
of uit eigen beweging binnen twee weken bereid verklaart tot handhaving over
te gaan, althans tot het nemen van een beslissing omtrent het wel of niet
handhaven (zie hierna), en het orgaan waaraan het verzoek is gedaan, daarmee
instemt, is het «overnemende» orgaan het tot beslissen verplichte
gezag. Dit orgaan zal dan binnen zes weken nadat het verzoek is gedaan, een
besluit moeten nemen. Uiteraard moet een en ander aan de verzoeker (en aan
de andere bevoegde organen) onverwijld worden meegedeeld.Nu kan zich, zoals gezegd, de situatie voordoen dat het orgaan waaraan
het verzoek is gedaan, meent dat op grond van de afspraken een ander orgaan
zou moeten optreden, terwijl dit andere orgaan een andere mening is toegedaan.
In zo'n geval zou het ten aanzien van de verzoeker, maar ook in het belang
van de handhaving, mijns inziens beter zijn dat het eerste orgaan optreedt
en eventueel later, in het overleg ex art. 18.3, het meningsverschil aan de
orde stelt. Eerst handhaven dus en dan het bestuurlijke conflict uitvechten.
Dat conflict zal niet zelden een financiële achtergrond hebben. Het is
dus zaak afspraken te maken inzake het overnemen van kosten ingeval bij nader
inzien een ander orgaan het meest aangewezen was om op te treden en daarbij
kosten heeft gemaakt die niet op de overtreder kunnen worden verhaald. In
dit verband wijs ik nog op een passage in de memorie van toelichting (onderaan
pag. 2) waarin wordt gesteld dat bestuursdwang niet zou kunnen worden toegepast
indien er geen overtreder bekend is. Dit is onjuist. De bestuursdwangbeschikking
moet indien er geen overtreder bekend is, op een andere geschikte wijze dan
door toezending of uitreiking worden bekendgemaakt (art. 3:41 lid 2 Awb),
bijvoorbeeld door aanplakking of publicatie. Het orgaan zit in zo'n geval
wel met het probleem dat de kosten niet kunnen worden verhaald, want die kunnen
alleen op de overtreder worden verhaald (art. 5:25 Awb).Overigens kan zich ook bij een verzoek om
handhaving de situatie voordoen dat meer dan één orgaan tot
handhaving wenst over te gaan. Deze situatie wordt slechts door het wetsvoorstel
bestreken voorzover dit het nemen van sanctiebesluiten betreft. Zie de daaromtrent
reeds gemaakte opmerkingen ingeval van handhaving uit eigen beweging.Belangrijk is dat de regeling er slechts in voorziet dat er bij een verzoek
om handhaving uiteindelijk altijd tenminste één orgaan is dat
verplicht is een beschikking te nemen op dat verzoek. Over de inhoud van die
beschikking regelt het wetsvoorstel terecht niets. Die beschikking kan dus
ook inhouden, binnen de grenzen die in de jurisprudentie zijn getrokken, dat
niet wordt gehandhaafd (gedoogbeschikking). In dat geval zou een ander
orgaan kunnen beslissen wél een sanctiebesluit te nemen. Dit is een
consequentie van het feit dat meer organen bevoegd zijn. Wel is het zo dat
ingeval een gedoogbeschikking van het ene orgaan in beroep door de rechter
rechtmatig wordt bevonden, het andere orgaan feitelijk niet alsnog rechtmatig
tot handhaving kan overgaan (tenzij zich intussen een relevante wijziging
van omstandigheden heeft voorgedaan). De niettemin onder omstandigheden bestaande
mogelijkheid dat het ene orgaan gedoogt en het andere handhaaft, zou slechts
kunnen worden ontgaan wanneer de wet een bepaling zou bevatten die er op neerkomt,
dat een gedoogbeslissing van het ene orgaan de andere, in beginsel tot handhaving
bevoegde, organen hun bevoegdheid ontneemt. Dit is uit handhavingsoogpunt
echter riskant en leidt mogelijk bij derden tot bestuurlijke forumshopping
(waardoor het strengste orgaan alle verzoeken krijgt). Overigens zou een en
ander door middel van goede afspraken moeten worden voorkomen, maar uit te
sluiten valt het, gezien de voorgestelde regeling, niet. Mocht zich echter
een geval voordoen waarin het ene orgaan uitdrukkelijk gedoogt en, voordat
de rechter zich hierover heeft kunnen uitspreken, het andere orgaan handhaaft,
dan is dat voor de overtreder weliswaar verwarrend (en in die zin onwenselijk),
maar voor de handhaving beter dan wanneer er niets gebeurt omdat organen de
verantwoordelijkheid op elkaar afschuiven, zoals thans soms het geval is.4 PerspectiefDe in het wetsvoorstel voorziene meervoudige toedeling van bevoegdheden
zal weinig effect sorteren wanneer er tussen de verschillende bestuursorganen
geen goede afspraken worden gemaakt en nagekomen. Deze afhankelijkheid van
te maken afspraken zou wel de zwakke stee van het wetsvoorstel kunnen worden
genoemd, al moet daaraan meteen worden toegevoegd, dat de huidige situatie
nog aanzienlijk minder rooskleurig is. Bedoelde afspraken zouden vorm kunnen
krijgen in of kunnen dienen ter uitwerking van de eerder vermelde bestuursovereenkomsten.
Ten minste zouden procedurele afspraken moeten worden gemaakt, maar bij voorkeur
zou ook moeten worden afgesproken welk orgaan (welke overheidsinstantie) in
welk type geval het voortouw neemt (bij spontane handhaving) dan wel op verzoek
van een ander orgaan optreedt. Hoe kan men nu, los van eventuele wettelijke
sancties, bereiken dat die afspraken daadwerkelijk worden geëffectueerd?
Het meest perspectiefrijk acht ik de samenwerking in regionale milieudiensten,
waarvan thans de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond de bekendste en meest
succesvolle is. Deze diensten werken in betrekkelijk grote onafhankelijkheid,
op afstand van de deelnemende besturen. De bestuursorganen hebben wel het
laatste woord, als het gaat om het wel of niet nemen van een sanctiebesluit,
maar dit is doorgaans het laatste stadium van een lang proces (waarin de overtreder
overigens veelal tot naleving komt zonder dat nog een sanctie nodig is). Zij
moeten, ingeval zij het voorstel van de dienst niet steunen, daarvoor de volle
verantwoordelijkheid nemen, die ook duidelijk zichtbaar is. De perspectieven
van bedoelde milieudiensten zijn uitvoeriger beschreven in het rapport Handhaven
op niveau van de Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving
(Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1998) en in de daaraan ten grondslag liggende
deelstudie van A.B. Blomberg, Samen sterk met maatwerk (Deventer: W.E.J. Tjeenk
Willink 1998). Voor de effectiviteit van het thans voorliggende wetsvoorstel
zou het van belang zijn dat in die diensten niet alleen gemeenten samenwerken, maar
ook de provincie en zo mogelijk de waterschappen in de regio. Het spreekt
vanzelf dat ook een goede samenwerking tussen bestuur en justitie en politie
van groot belang is, maar die samenwerking staat min of meer los van de materie
die is geregeld in wetsvoorstel 26 929.5 ConclusiesWetsvoorstel 26 929 is geen panacee voor alle kwalen van de milieurechtshandhaving.
Het zou echter onjuist zijn het wetsvoorstel met die maatstaf te beoordelen.
Het voorstel beoogt slechts een oplossing te bieden voor een specifiek probleem,
dat zich ten aanzien van een beperkt aantal wettelijke voorschriften voordoet,
te weten de onduidelijkheid over welk orgaan tot bestuurlijke handhaving bevoegd
is. De gekozen oplossing is geen ideale, maar een betere is er mijns inziens
niet, gegeven de structuur van onze milieuwetgeving en de, op zichzelf begrijpelijke,
opstelling van VNG en IPO. In algemene zin onderschrijf ik de voornaamste
kritiek van de Raad van State dan ook niet. Dit neemt niet weg dat enkele
aanpassingen gewenst zijn. Het voorgestelde art. 18.2 Wet milieubeheer zou
moeten worden utgebreid met een bepaling die ziet op de situatie waarin een
vergunningplichtige inrichting zonder vergunning in werking is en het voorgestelde
art. 18.14a zou mijns inziens langs de in par. 3 aangegeven lijnen moeten
worden herzien.Er is veel meer dan de voorgestelde regeling nodig om de handhaving van
het milieurecht op niveau te brengen. Met name kunnen regionale milieudiensten,
opererend binnen de beleidskaders van de gesloten bestuursovereenkomsten,
zeer effectief zijn. Dat er meer nodig is, laat evenwel onverlet, dat wetsvoorstel
26 929 een juridisch gat dicht, dat nodig gedicht moest worden.3 april 2000Prof. mr. drs. F.C.M.A. MichielsCentrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS XNoot1Samenstelling: Leden: Reitsma (CDA), voorzitter, Van Middelkoop (GPV),
Witteveen-Hevinga(PvdA), Feenstra (PvdA), Verbugt (VVD), Poppe (SP), Duivesteijn
(PvdA), Crone (PvdA), Augusteijn-Esser (D66), Klein Molekamp (VVD), Hofstra
(VVD), ondervoorzitter, Eisses-Timmerman (CDA), Th. A. M. Meijer
(CDA), Luchtenveld (VVD), Van Wijmen (CDA), Kortram (PvdA), Van der Knaap
(CDA), Ravestein (D66), Van der Steenhoven (GL), Van Gent (GL), Oplaat (VVD),
Van der Staaij (SGP), Schoenmakers (PvdA), Waalkens (PvdA), Udo (VVD).Plv. leden: Leers (CDA), Stellingwerf (RPF), Dijksma (PvdA),
Valk (PvdA), Essers (VVD), De Wit (SP), Van Heemst (PvdA), De Boer (PvdA),
Scheltema-de Nie (D66), Van Beek (VVD), Geluk (VVD), Visser-van Doorn (CDA),
Schreijer-Pierik (CDA), Blok (VVD), Biesheuvel (CDA), Vacature (PvdA), Van
den Akker (CDA), Giskes (D66), M. B. Vos (GL), Halsema (GL), Niederer
(VVD), Van 't Riet (D66), Spoelman (PvdA), Hindriks (PvdA), Snijder-Hazelhoff
(VVD). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26929-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl