Vreemdelingenbeleid; Kabinetsstandpunt over het communautair immigratiebeleid
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 19637, nr. 616

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

25-10-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

19637 nr. 616

15-10-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamRegeringsnotitieHet Nederlandse standpunt over het communautair immigratiebeleidInhoudsopgave HOOFDSTUK 1 INLEIDINGHOOFDSTUK 2 MIGRATIEDRUK EN ARBEIDSMARKT2.1 Inleiding2.2 ImmigratiestromenTabel 2.1 Migratiemotieven van EU-immigranten, 1998 Tabel 2.2 Migratiemotieven van niet-EU-immigranten, 1998 Tabel 2.3 Migratiestromen naar Nederland in 1998 2.3 Kwantificatie van migratiestromenFiguur 2.1 Immigratie en emigratie 1995–2000 (in
personen * 1000)Tabel 2.4 Immigratie en emigratie naar land van herkomst
1995–1999 Figuur 2.2 Immigranten naar geboorteland, juni 2000-mei
2001Tabel 2.5 In- en uitstroom van de bevolking in Nederland,
2000–2050 2.4 Gevolgen van de demografische ontwikkelingTabel 2.5 Ontwikkeling van de Nederlandse bevolking 2.4.1 Budgettaire gevolgen2.4.2 Arbeidsmarktgevolgen2.5 De situatie op de Nederlandse arbeidsmarkt2.5.1 Vraag- en aanbodverhoudingen op de Nederlandse arbeidsmarktFiguur 2.3 Ontwikkeling vacatures in het eerste kwartaalTabel 2.7 Sectorale ontwikkeling vacatures; 1e kwartaal
2000–1e kwartaal 2001 Tabel 2.8 Mismatch van beschikbare reserve en vacatures,
1999 (x 1 000) 2.5.2 De tijdelijkheid van knelpuntenTabel 2.9 Tekorten en overschotten per opleidingsniveau
(geaggregeerd, tot 2007) Tabel 2.10 Geaggregeerde procentuele tekorten en overschotten
per opleidingsniveau (1997–2007) 2.5.3 Kunnen de knelpunten beleidsmatig worden opgelost?Tabel 2.11 Effectiviteit van beleidsmaatregelen om de
verwachte tekorten op te lossen 1997–2007 2.6 ConclusieHOOFDSTUK 3 NEDERLANDS MIGRATIEBELEID3.1 Inleiding3.2 ArbeidsmigratiebeleidTabel 3.1 Verleende tewerkstellingsvergunningen, 1997–2000 3.2.1 De Wav en het arbeidsmarktbeleid3.3 Migratie van toptalent en kennis3.4 Gezinsherenigingsbeleid3.5 AsielbeleidTabel 3.2 Ingediende asielaanvragen in Nederland, 1997–2000 Tabel 3.3 Inwilligingspercentages, cohorten 1997–2000
(peildatum 31 maart 2001) Tabel 3.4 Ingediende asielaanvragen in de Europese Unie,
1997–2000 3.6 Integratiebeleid3.7 Illegale migratie en internationale samenwerking3.7.1 Illegale migratie3.7.2 Internationale samenwerking3.8 ConclusieHOOFDSTUK 4 EUROPESE CONTEXT4.1 Inleiding4.2 Voorstellen van de Commissie4.2.1 Wenselijkheid van arbeidsmigratie4.2.2 Het juridisch raamwerk4.2.3 De open coördinatiemethode4.2.4 Integratiebeleid4.2.5 Partnerschap met landen van herkomst4.3 De uitbreiding van de Europese Unie4.4 Migratiebeleid in andere lidstaten4.4.1 Duitsland4.4.2 Andere EU-lidstaten4.4.3 Speciale regelingen en selectiemechanismen4.5 ConclusieHOOFDSTUK 5 KABINETSREACTIE5.1 Inleiding5.2 Arbeidsmigratie als nationaal beleidsinstrument5.2.1 Vergrijzing5.2.2 Knelpunten op de arbeidsmarkt5.2.3 Integratiebeleid5.2.4 Arbeidsmigratie en andere vormen van migratie5.2.5 Conclusies5.3 Reactie op de voorstellen van de Commissie5.3.1 Een geïntegreerd immigratiebeleid5.3.2 Het juridisch raamwerk5.3.3 De toepassing van de open coördinatiemethode5.3.4 Integratiebeleid5.3.5 Partnerschap met landen van herkomstBIJLAGE 1 Overzicht van (ontwerp-) richtlijnenRecht op gezinsherenigingStatus van langdurig ingezeten onderdanen van derde landenToegang en verblijf voor arbeid in loondienst en als zelfstandigeToegang en verblijf voor studie en beroepsopleidingToegang en verblijf voor onbetaalde activiteitenTijdelijke bescherming van ontheemdenMinimumnormen voor asielproceduresMinimumnormen voor de opvang van asielzoekersVerantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoekErkenning en inhoud van de vluchtelingenstatus en subsidiaire
vormen van beschermingBIJLAGE 2 Overzicht van de discussie in andere lidstatenBelgiëDenemarkenDuitslandFinlandFrankrijkGriekenlandIerlandItaliëLuxemburgOostenrijkPortugalSpanjeVerenigd KoninkrijkZweden
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 19637Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 141 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
19 637Vluchtelingenbeleidnr. 616BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN DE MINISTER VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEIDAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 oktober 2001Hierbij bieden wij u een notitie aan met daarin het standpunt van het
kabinet over de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement
over een communautair immigratiebeleid van 22 november 2000.1Deze interdepartementaal opgestelde notitie bevat een beoordeling van
de in de Mededeling vervatte Commissievoorstellen.In reactie op de Commissievoorstellen inzake het arbeidsmigratiebeleid
is tevens een analyse gegeven van de migratiedruk in relatie tot de Nederlandse
arbeidsmarktsituatie. Inhoudelijk stemt deze analyse overeen met de nota «Knelpunten
op de arbeidsmarkt en arbeidsmigratie» (TK 2000–2001, 28 026,
nr. 1) die u op 28 september jl. door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
is toegezonden. In de thans voorliggende notitie wordt het arbeidsmigratiebeleid
bezien als onderdeel van het geïntegreerd migratiebeleid dat het kabinet
in EU-verband nastreeft.Een door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verrichte
studie naar sociaal-economische effecten van immigratie uit derde landen maakt
deel uit van de notitie.2 Verder treft u een verslag
aan van een expertmeeting over arbeidsmigratie die door onze departementen
is gehouden op 15–16 mei 2001. Aan deze expertmeeting namen vertegenwoordigers
van diverse departementen, onderzoeks- en adviesinstellingen, universiteiten
en sociale partners deel. De bijeenkomst had als doel de beantwoording van
de vraag, of het beleid voor arbeidsmigratie aanpassing behoeft. De expertmeeting
was een open uitwisseling van gedachten en meningen die tot de opstelling
van een drietal beleidsscenario's heeft geleid. Dit verslag, waarvan bij de
voorbereiding van het kabinetsstandpunt over de Mededeling van
de Commissie gebruik is gemaakt, wordt u ter informatie aangeboden.De Staatssecretaris van Justitie,N. A. KalsbeekDe Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,W. A. F. G. Vermeend RegeringsnotitieHet Nederlandse standpunt over het communautair immigratiebeleidInhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding4   Hoofdstuk 2 Migratiedruk
en arbeidsmarkt52.1Inleiding52.2Immigratiestromen5 2.3Kwantificatie van migratiestromen7 2.4Gevolgen van de demografische ontwikkeling9 2.5De situatie op de Nederlandse arbeidsmarkt10 2.6Conclusie16   Hoofdstuk
3 Nederlands migratiebeleid173.1Inleiding173.2Arbeidsmigratiebeleid17 3.3Migratie van toptalent en kennis19 3.4Gezinsherenigingsbeleid203.5Asielbeleid20 3.6Integratiebeleid223.7Illegale migratie en internationale
samenwerking243.8Conclusie25   Hoofdstuk
4 Europese context264.1Inleiding26 4.2Voorstellen van de Commissie27 4.3De uitbreiding van de Europese
Unie30 4.4Migratiebeleid in andere lidstaten314.5Conclusie35   Hoofdstuk
5 Kabinetsreactie355.1Inleiding355.2Arbeidsmigratie als nationaal beleidsinstrument365.3Reactie op de voorstellen van de
Commissie39   Bijlage 1: Overzicht van
(ontwerp-) richtlijnen42 Bijlage 2: Overzicht van
de discussie in andere lidstaten45HOOFDSTUK 1 INLEIDINGDeze notitie is de reactie van de Nederlandse regering op de voorstellen
van de Europese Commissie over een communautair immigratiebeleid, zoals die
zijn neergelegd in de Mededeling van de Commissie over een communautair immigratiebeleid
van 22 november 2000.1Door de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in 1999 kreeg de
Gemeenschap voor het eerst een rechtstreekse bevoegdheid op het gebied van
asiel en migratie. De verantwoordelijkheid voor het beleid op dit gebied was
daarmee niet langer alleen een zaak van intergouvernementele coördinatie
in de derde pijler, maar werd een communautaire aangelegenheid in de eerste
pijler met een door de Europese Raad aan te nemen actieprogramma voor de geleidelijke
totstandbrenging van een Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid
(artikelen 61 tot en met 63 van het EG-Verdrag).Op de bijeenkomst van de Europese Raad in het Finse Tampere in oktober
1999 is dit programma op hoofdlijnen vastgesteld. De Raad was het er over
eens dat er een gemeenschappelijk EU-beleid inzake asiel en migratie moest
komen. Hij gaf ook de elementen aan die dit beleid moet bevatten, namelijk
partnerschap met de landen van herkomst, een gemeenschappelijk Europees asielstelsel,
eerlijke behandeling van derdelanders en beheersing van migratiestromen. In
dit kader onderstreepte de Europese Raad ook de noodzaak spoedig besluiten
te nemen over de onderlinge afstemming van de wetgeving van de lidstaten over
de voorwaarden voor toelating en verblijf van derdelanders. Deze zou gebaseerd
moeten zijn op een evaluatie van de economische en demografische ontwikkelingen
in de Unie en op de situatie in de landen van herkomst.De Commissie heeft het actieprogramma van Tampere inmiddels grotendeels
uitgewerkt. De Mededeling over een communautair immigratiebeleid beoogt het
wetgevingsprogramma in een algemeen kader te plaatsen, met name waar het de
voorwaarden voor toelating en verblijf van derdelanders betreft. Daarnaast
stelt de Commissie dat een geïntegreerd immigratiebeleid de gevolgen
van het migratiebeleid voor de maatschappij van het gastland en voor de migranten
zelf in beschouwing moet nemen. De Mededeling gaat derhalve ook in op het
integratiebeleid. Tevens behandelt zij andere aspecten van een geïntegreerd
immigratiebeleid, zoals de bestrijding van illegale immigratie, de betrekkingen
met landen van herkomst en doorreis en de humanitaire dimensie – het
asielbeleid – waaraan de Commissie tevens een aparte Mededeling heeft
gewijd.2Dit kabinetsstandpunt heeft tot doel de Nederlandse inzet te bepalen bij
de verdere besprekingen en onderhandelingen over een communautair immigratiebeleid.
Meer specifiek gaat zij in op het vraagstuk van arbeidsmigratie, waarbij ook
zal worden beoordeeld of de stelling van de Commissie, dat meer legale mogelijkheden
voor arbeidsmigratie beschikbaar moeten komen, op de Nederlandse situatie
van toepassing is. Het Nederlandse standpunt wordt derhalve niet uitsluitend
gebaseerd op de voorstellen van de Commissie, maar ook op een analyse van
de betekenis van migratie voor de Nederlandse arbeidsmarkt en op het tot nu
toe in Nederland gevoerde beleid. Hoofdstuk 2 van deze notitie is daarom een
analyse van de migratiedruk in Nederland en de betekenis van immigratie voor
de Nederlandse arbeidsmarkt, gezien vanuit zowel de demografische ontwikkeling
als de situatie op de arbeidsmarkt. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 het huidige
Nederlandse migratiebeleid worden uiteengezet. Hierbij zullen naast het beleid
inzake arbeidsmigratie tevens onder meer het asielbeleid, het integratiebeleid
en de internationale samenwerking aan bod komen. Hoofdstuk 4 bevat
een overzicht van de Mededeling van de Commissie en de daarin voorgestelde
maatregelen. Ook de uitbreiding van de Europese Unie en de discussie over
migratie in andere lidstaten komt daar aan de orde. Het laatste hoofdstuk
geeft het kabinetsstandpunt weer.HOOFDSTUK 2 MIGRATIEDRUK EN ARBEIDSMARKT2.1 InleidingTekorten op de arbeidsmarkt en de toenemende vergrijzing leiden in diverse
Europese landen, waaronder Nederland, tot de roep om meer arbeidsmigratie.
Ook de Europese Commissie is, op grond van een analyse van de demografische
en economische situatie in de Unie, van mening dat meer legale kanalen voor
arbeidsmigranten van buiten de Unie beschikbaar moeten komen. Dit hoofdstuk
bevat een dergelijke analyse voor Nederland. Daarin staat de vraag centraal,
hoe een verruimd arbeidsmigratiebeleid zich zou verhouden tot de demografische
en arbeidsmarktontwikkelingen in Nederland. Eerst worden de oorzaken, ontwikkeling
en samenstelling van de immigratie in Nederland in kaart gebracht. Vervolgens
komt de demografische ontwikkeling aan de orde. Tot slot wordt de Nederlandse
arbeidsmarktsituatie behandeld, met de vraag of en hoe de huidige en toekomstige
arbeidsmarktknelpunten beleidsmatig zijn op te lossen.De bij deze notitie gevoegde notitie over sociaal-economische aspecten
van immigratie uit derde landen bevat een uitvoerige bespreking van dit onderwerp.2.2 ImmigratiestromenAan het begin van de 21e eeuw wonen meer dan 150 miljoen mensen buiten
hun land van geboorte. Meer dan de helft van de internationale migranten woont
in ontwikkelingslanden. In West-Europa en in Noord-Amerika vertegenwoordigen
immigranten ongeveer 10 procent van de totale bevolking. De Europese Gemeenschap
is sinds de jaren zestig een belangrijk immigratiegebied geworden. De jaren
zestig stonden in het teken van arbeidsmigratie uit de landen rond de Middellandse
Zee, aanvankelijk uit Zuid-Europese landen zoals Spanje en Italië, later
uit landen uit het zuiden en oosten van het mediterrane gebied, vooral Marokko
en Turkije. In de jaren zeventig verminderde de instroom van arbeidsmigranten
uit deze landen onder invloed van de stagnerende economie en het restrictievere
immigratiebeleid. Veel arbeidsmigranten uit Zuid-Europa keerden terug naar
hun land van herkomst, toen het economische tij daar keerde. Daartegenover
kwam een grote stroom volgmigranten op gang in het kader van gezinshereniging
en -vorming bij voormalige arbeidsmigranten uit met name Marokko en Turkije.
In Nederland is de groep Turkse en Marokkaanse immigranten gegroeid van 55 000
personen in 1973 naar een half miljoen in 2000. Voorts kenmerkten de jaren
zeventig zich door de komst van een omvangrijke groep Surinaamse Nederlanders.
De politieke omwentelingen eind jaren tachtig en de daaruit voortvloeiende
politieke instabiliteit in Midden- en Oost Europa leidden tot de komst van
een nieuwe groep migranten: politieke vluchtelingen en ontheemden die oorlogsgeweld
en instabiliteit ontvluchtten. In de jaren negentig zijn veel asielmigranten
naar EU-landen getrokken.Vrije arbeidsmigratie naar Nederland is toegestaan voor burgers uit EU-landen.
Sinds 1994 is dit vrij verkeer van werknemers uitgebreid tot de landen van
de Europese Vrijhandels Associatie (EVA), uitgezonderd Zwitserland.
Deze landen (Noorwegen, Liechtenstein en IJsland) vormen sindsdien tezamen
met de EU-landen de Europese Economische Ruimte (EER).Tabel 2.1 Migratiemotieven van EU-immigranten, 1998  AsielmigratieVolgmigratieArbeidsmigratieStudieOverigTotaalEU-landen–5 2008 7002 1002 20018 0001waarvan:       Verenigd Koninkrijk–1 3002 5001002004 100Duitsland–1 4001 5006001 1004 700België–4008001004001 800 Rest EU-landen–2 1003 9001 3005007 4001 Exclusief 41 000 Nederlanders die naar Nederland
terug keerden.De categorie «overig» bestaat uit artiesten, musici, en mensen
afkomstig uit de EER.Bron: H. Nicolaas en A Sprangers, CBS, 2001.Voor niet-EU-migranten spelen andere factoren een rol om te emigreren,
zoals verschillen in sociaal-economische ontwikkeling en politieke instabiliteit
(tabel 2.2). Andere factoren zijn cultuur, geografische nabijheid, historische
banden, sociaal-economisch beleid in het land van bestemming, communicatie-
en vervoersmogelijkheden, het toelatingsbeleid en de aanwezigheid van verwanten
en vrienden of bekenden in het bestemmingsland (migratienetwerken).Tabel 2.2 Migratiemotieven van niet-EU-immigranten, 1998  AsielmigratieVolgmigratieArbeidsmigratieStudieOverigTotaalNiet EU-landen17 30032 0006 6004 3003 20063 600waarvan:      Turkije3004 4003001001005 100Marokko3004 4002003001005 300Suriname1002 7001001001003 200Afghanistan3 3006000003 900Irak5 7001 6000007 400 Verenigde Staten01 5001 1002003003 100 Vm. Sovjet-Unie7001 200 3001002 600 Overige landen6 80015 6004 6003 3002 50032 800De categorie «overig» bestaat uit artiesten, musici, en mensen
afkomstig uit de EER.Bron: H. Nicolaas en A Sprangers, CBS, 2001.Uit tabel 2.3 blijkt dat een groot deel van de immigratie in Nederland
(ca. 45%) volgmigratie is. Het feit dat arbeidsmigratie uit een niet-EU-land
gepaard gaat met een grote stroom volgmigranten duidt erop dat veel arbeidsmigranten
uit niet-EU-landen zich blijvend in Nederland vestigen. Bij EU-arbeidsmigranten
doet permanent verblijf zich minder vaak voor. Tabel 2.3 Migratiestromen naar Nederland in 1998  Uit Europese UnieNiet-EU landenTotale
migratiestroomArbeidsmigranten8 7006 60015 300Asielmigrantenn.v.t.17 30017 300 Volgmigranten van asielmigrantenn.v.t.6 6406 640 Volgmigranten van arbeidsmigranten5 20025 36030 560Studenten en overigen4 3007 50011 800Totaal aantal immigranten18 20063 40081 600De 41 000 teruggekeerde Nederlandse remigranten zijn hier buiten
beschouwing gelaten.Bron: Samengesteld op basis van Ministerie van Justitie (2001), Centraal Register Vreemdelingen, CBS (2001),Maandstatistiek bevolking januari 2001.2.3 Kwantificatie van migratiestromenPer saldo immigreren er jaarlijks meer buitenlanders naar Nederland dan
dat in Nederland woonachtigen naar het buitenland vertrekken (figuur 2.1).
Het immigratiesaldo in 2000 bedroeg 52 000 personen (132 000 immigranten
en 80 000 emigranten). Dit saldo zal in 2001 worden overtroffen. In de
periode juni 2000–mei 2001 zijn al bijna 137 000 immigranten geteld,
tegenover 125 000 in de overeenkomstige periode één jaar
eerder. Circa 20% van de immigranten is een arbeidsmigrant.1Figuur 2.1 Immigratie en emigratie 1995–2000 (in
personen * 1000)Bron: Samengesteld op basis van NIDI, Bevolkingsvraagstukken in Nederland
anno 2000, Den Haag 2000, p. 114 en CBS, 2001.De emigratiestroom bestaat vooral uit Nederlanders. Een groot deel van
hen keert op termijn weer terug. Uit tabel 2.4 blijkt dat van de groep EU-immigranten
evenzeer een relatief groot deel na verloop van tijd uit Nederland vertrekt;
dit in tegenstelling tot de niet-EU-immigranten.Tabel 2.4 Immigratie en emigratie naar land van herkomst
1995–1999 Land van herkomstImmigratie 1995–1999Emigratie 1995–1999Netto migratie 1995–1999EU-landen89 00051 00038 000Waarvan:   België9 0005 0004 000Duitsland24 00015 0009 000 Verenigd Koninkrijk19 00010 0009 000 Overige 11 EU-landen37 00021 00016 000     Niet-EU-landen292 00052 000240 000waarvan:    Irak24 000024 000Iran10 000010 000Vm. Joegoslavië20 000020 000Marokko21 0004 00017 000Somalië11 000011 000Suriname13 000013 000Turkije26 0004 00022 000 Verenigde Staten14 0008 0006 000 Overige landen153 00036 000117 000Bron: NIDI, Den Haag, 2000, p. 114.In figuur 2.2 zijn de immigranten uit de periode juni 2000–mei 2001
naar land van herkomst in beeld gebracht. Veel migranten zijn afkomstig uit
Azië en Afrika (vooral asiel- en volgmigranten).Figuur 2.2 Immigranten naar geboorteland, juni 2000-mei
2001Bron: CBS, Immigratie mogelijk naar nieuw record, Web-magazine artikel,
http://www.cbs.nl/nl/nieuws/artikelen/2001/0807k.htmDoor immigratie en emigratie zijn thans 2,8 miljoen inwoners uit Nederland
allochtoon, waarvan ongeveer de helft westerse allochtonen en de helft niet-westerse
allochtonen. Onder allochtoon wordt diegene verstaan, van wie ten minste één
ouder in het buitenland geboren is. Daarnaast bevindt zich een groep illegale
immigranten in Nederland waarvan de omvang onbekend is.De mondiale migratiestroom is een blijvend verschijnsel. De oorzaken van
vertrek dragen vaak een permanent karakter: een gebrek aan politieke vrijheden,
politieke instabiliteit, burgeroorlogen en economische stilstand of achterstand
in de eigen regio, afgezet tegen betere perspectieven in gastlanden. Prognoses
over toekomstige immigratiestromen lopen sterk uiteen, maar duiden allen op
een toename. De immigratieprognose van het CBS voor Nederland voor de komende
decennia is in tabel 2.5 weergegeven. Uiteraard gaat deze prognose samen met
een grote onzekerheidsmarge. Tabel 2.5 In- en uitstroom van de bevolking in Nederland,
2000–2050  Bevolking op 1 januari in miljoenenGeborenen * 1000Overledenen * 1000Immigranten
* 1000Emigranten * 1000200015,920614113280201016,918715313191202017,519317413096203017,920120313099204018,1196227130100205018,0197232130100Bron: CBS, Demos, jaargang 17, nr. 1.Uit de tabel blijkt dat de omvang van de bevolking tot 2010 nog sterk
groeit, maar daarna – en vooral vanaf 2020 – zeer weinig.
De tweede conclusie die kan worden getrokken is dat wanneer de te verwachten
emigratie in mindering wordt gebracht, het migratiesaldo tussen 30 000
en 50 000 personen per jaar varieert.2.4 Gevolgen van de demografische ontwikkelingDe Nederlandse bevolking veroudert de komende decennia. De oorzaken hiervan
zijn een verdere stijging van de levensverwachtingen, de relatief grote omvang
van de eerste naoorlogse cohorten (babyboom) en
een lagere fertiliteit. In 2000, zo toont tabel 2.6, waren er in Nederland
op iedere 100 mensen in de leeftijd van 20–64 jaar, 22 mensen in de
pensioengerechtigde leeftijd. In 2040 zullen er op iedere 100 Nederlanders
in de werkzame leeftijd (20–64 jaar) 43 Nederlanders ouder dan 65 jaar
zijn. Dit aandeel ouderen neemt na 2040 iets af tot 40 op 100 in 2050.Tabel 2.5 Ontwikkeling van de Nederlandse bevolking  200020102020203020402050Bevolkingsomvang in miljoenen15.816.617.117.417.417.2 Ratio 65+/20–64 jaar in %21.924.231.238.543.039.8Netto migratie in duizenden37.933.428.225.223.622.3Bron: Centraal Planbureau (2000), Ageing in the NetherlandsVoor de vraag of vergrijzing tot extra arbeidsmigratie zou moeten leiden,
is het van belang de effecten van vergrijzing te scheiden: enerzijds heeft
de vergrijzing budgettaire gevolgen, anderzijds arbeidsmarkteffecten. In discussies
over het belang van een pro-actief arbeidsmigratiebeleid lopen beide effecten
van vergrijzing vaak door elkaar heen. Zij worden beide als reden genoemd
waarom Nederland meer arbeidsmigranten zou moeten werven. Alleen zo zou de
verzorgingsstaat financieel houdbaar blijven. Voorts zou via een pro-actiever
arbeidsmigratiebeleid de personeelstekorten op de arbeidsmarkt – die
mede het gevolg zijn van de vergrijzing – verlicht kunnen worden. Maar
zijn deze beweringen correct?2.4.1 Budgettaire gevolgenHet belangrijkste budgettaire gevolg van de vergrijzing is dat door de
sterke toename van het aandeel ouderen steeds minder werkenden het draagvlak
vormen voor de sociale zekerheid. Gelijktijdig zullen door de vergrijzing
de AOW- en zorguitgaven tot 2040 met circa 8% oplopen van jaarlijks 12% van
het BBP tot 20% BBP in 2040. Van deze stijging is 7%-punt structureel. Ook
dreigt een stijging van de WAO-uitgaven. Dit betekent echter nog niet dat
verruimde arbeidsmigratie om budgettaire redenen noodzakelijk zou zijn.1 Uit berekeningen van het CPB blijkt dat, om
te voorkomen dat de schuldquote toeneemt, op een termijn van enkele decennia
een structurele budgettaire aanpassing nodig is van in totaal 0,7% BBP (7
miljard gulden of 3,2 miljard €). Bovendien zijn er mogelijkheden
om de budgettaire aanpassing van 0,7% BBP te reduceren die wellicht vanuit
verschillende invalshoeken te prefereren zijn. Indien bijv. de participatiegraad
met 5%-punt toeneemt is een budgettaire aanpassing van 0,1% BBP (1 miljard
gulden of 0,45 miljard€) nodig. Stijgt de participatiegraad van
ouderen met 5%-punt, dan bedraagt de budgettaire aanpassing 0,3% BBP.1 De Studiegroep Begrotingsruimte ondersteunt deze CPB-conclusies.
De Studiegroep concludeert dat de vergrijzingsproblematiek vanuit budgettair
oogpunt betrekkelijk bescheiden is en de budgettaire lasten van vergrijzing
op velerlei manieren substantieel verminderd kunnen worden, o.a. via verhoging
van de arbeidsparticipatie, reïntegratie, terugdringing van de WAO-instroom
en stijging van de arbeidsproductiviteit.22.4.2 ArbeidsmarktgevolgenHet belangrijkste arbeidsmarkteffect van de toenemende vergrijzing is
dat de samenstelling van de bevolking verandert. Bij ongewijzigd beleid zal
de beroepsbevolking in de (nabije) toekomst een steeds kleiner deel uitmaken
van de totale bevolking. De huidige personeelstekorten op de arbeidsmarkt
zijn op macro-niveau nog niet toe te schrijven aan de vergrijzing. In de vorm
van een afname van de potentiële beroepsbevolking zal de vergrijzing
in Nederland – in tegenstelling tot sommige andere EU-lidstaten –
zich niet eerder dan in 2016 voordoen. Dit betekent dat de vraag of verruiming
van het huidige arbeidsmigratiebeleid noodzakelijk is alleen met het oog op
de in de toekomst afnemende bevolkingsgroei beantwoord kan worden. Immers,
vooral de verwachting over de arbeidsmarktsituatie op lange termijn is relevant.
Dit maakt beantwoording van de vraag zeer problematisch, omdat de arbeidsmarkt
zeer onvoorspelbaar is. Evenals andere markten tendeert de arbeidsmarkt op
termijn naar evenwicht, doordat bijvoorbeeld werkgevers de lonen aanpassen,
het personeelsbestand flexibeler inzetten of arbeid vervangen door kapitaal.
Ook een stijgende arbeidsproductiviteit kan evenwicht tussen vraag en aanbod
bewerkstelligen. Andere evenwichtherstellende mechanismen op de langere termijn
kunnen institutionele aanpassingen zijn (bijvoorbeeld met betrekking tot het
wettelijk minimumloon, WAO- en ontslagwetgeving). Het is niet mogelijk gedetailleerde
arbeidsmarktprognoses voor de lange termijn op te stellen waarin deze evenwichtsherstellende
mechanismen worden meegenomen. Het is daarom vrijwel niet mogelijk een uitsluitend
op de lange termijn gericht arbeidsmigratiebeleid te voeren waarbij arbeidsmarktprognoses
of bevolkingsprognoses als uitgangspunt genomen worden. Dit zou namelijk betekenen
dat nu al een begin gemaakt zou moeten worden met de werving van arbeidsmigranten,
terwijl de situatie op de arbeidsmarkt en de behoefte aan bepaalde arbeidskrachten
op de lange termijn onbekend zijn. Het gevaar bestaat dat daardoor het onbenut
potentieel aan arbeidskrachten wordt vergroot, hetgeen weer tot extra budgettaire
lasten zou leiden.2.5 De situatie op de Nederlandse arbeidsmarkt2.5.1 Vraag- en aanbodverhoudingen op de Nederlandse arbeidsmarktBehalve vergrijzing worden ook de knelpunten op de arbeidsmarkt als reden
genoemd om het huidige arbeidsmigratiebeleid te verruimen. Om de wenselijkheid
van een dergelijke verruiming te kunnen beoordelen, zijn vooral de duur en
de kenmerken van de personeelstekorten relevant en de mate waarin deze beleidsmatig
kunnen worden opgelost. Het aantal vacatures is de afgelopen jaren sterk gestegen tot 216 000
in het eerste kwartaal van 2001, maar thans is een stagnatie in de vacaturegroei
waarneembaar. Zowel in het eerste kwartaal van 2000 als in het eerste kwartaal
van 2001 waren er 216 000 vacatures (figuur 2.3).Figuur 2.3 Ontwikkeling vacatures in het eerste kwartaalBron: CBS.Op sectoraal niveau is het beeld wisselend: in sommige sectoren is het
aantal vacatures gestegen, in andere sectoren heeft het zich gestabiliseerd
of is het gedaald (tabel 2.7).Tabel 2.7 Sectorale ontwikkeling vacatures; 1e kwartaal
2000–1e kwartaal 2001 SectorVacatures 2000Vacatures 2001Jaarmutatie
2000–2001 Landbouw en visserij3 0004 000+ 1 000Industrie29 00025 000– 4 000Bouwnijverheid21 00020 000– 1 000Commerciële dienstverlening w.o.:118 000119 000+ 1 000– Handel36 00035 000– 1 000– Horeca10 0009 000– 1 000 – Vervoer en communicatie12 00011 000– 1 000 – Financiële instellingen9 0008 000– 1 000 – Computerservices en ICT-bedrijven11 00011 0000 – Overige zakelijke dienstverlening40 00043 000+ 3 000Niet-commerciële dienstverlening w.o.:43 00047 000+ 4 000 – Openbaar bestuur9 00010 000+ 1 000– Onderwijs5 0006 000+ 1 000– Gezondheidszorg en welzijnszorg20 00023 000+ 3 000– Cultuur en overige dienstverlening9 0009 0000Totaal216 000216 0000Bron: CBS, Sociaal-Economische Maandstatistiek,
juli 2001, 16.Op alle opleidingniveaus zijn er openstaande vacatures; dus een vraag
naar arbeidskrachten. Tevens is er op alle opleidingsniveau een groot onbenut
arbeidsaanbod. Dit betekent dus dat er op alle opleidingsniveaus – in
verschillende mate – aansluitingsproblemen zijn (tabel 2.8). Voor de
twee laagste opleidingsniveaus zijn de aansluitingsproblemen het kleinst.
Het aanbod van arbeidskrachten met maximaal een basisopleiding bestond in
1999 uit 113 000 personen, terwijl er voor deze groep slechts 10 000
vacatures beschikbaar waren. Het beeld voor mensen met een MAVO-opleiding
was vergelijkbaar: tegenover een beschikbaar arbeidsaanbod van 66 000
stonden 5000 vacatures. Tabel 2.8 Mismatch van beschikbare reserve en vacatures,
1999 (x 1 000)  basisMAVOVBOHAVO/VWOMBOHBOWOTotaal1. Beschikbaar aanbod dat op korte termijn kan beginnen11366954914162235502. Openstaande vacatures (*1000)10538464307157 3. Idem 2, in % werkgelegenheid1,91,04,21,12,52,41,22,54. Vraagtekort (*1000)[4 = (1) -/- (2)]1036157457732163935. Verhouding vacatures en beschikbaar arbeidsaanbod[5 = (2) /
(1)]11.313.24.21.12.52.41.22.56. Totaal beschikbaar aanbod dat wil en kan werken16294135722089834805De uitsplitsing van vacatures (stand 30 september 1999) naar opleiding
is exclusief ongeveer 10 000 vacatures met onbekend opleidingsniveau.Bron: Samengesteld op basis van CBS, Enquête
Beroepsbevolking 1999 en Vacature-enquête
1999.In totaal waren (tabel 2.8, regel 1) 550 000 personen op korte termijn
beschikbaar voor de arbeidsmarkt. Zij vormen de minimale omvang van de stille
arbeidsreserve. Inclusief de personen die op de langere termijn beschikbaar
zijn, kwam het potentieel arbeidsaanbod uit op 805 000 personen in 1999
(zie regel 6 tabel 2.8) en 700 000 personen in 2000. Dit potentieel arbeidsaanbod
betreft uitsluitend personen die niet of minder dan 12 uur per week werken,
maar werk willen voor meer dan 12 uur per week.2.5.2 De tijdelijkheid van knelpuntenIn de jaren tachtig fluctueerde het aantal openstaande vacatures bij particuliere
bedrijven tussen de 20 000 en 70 000. Een hoogtepunt werd bereikt
in 1990 met 134 000 vacatures. Dit aantal is vervolgens gedaald tot 33 000
in 1993. Sindsdien is het aantal vacatures in particuliere bedrijven gestaag
toegenomen. Inclusief de collectieve sector zijn er thans 216 000 vacatures.
Deze grote fluctuaties in vacatures tonen hoe tijdelijk personeelstekorten
kunnen zijn. Het is in principe zelfs mogelijk dat door een exogene schok
de krapte op de arbeidsmarkt teniet wordt gedaan. Daar staat tegenover dat
de dynamiek in de wereldeconomie voortdurend tot nieuwe knelpunten kan leiden.
Het CPB verwacht dat in 2002 al geen sprake meer is van te weinig arbeidsaanbod
en de werkloosheid voor het eerst in jaren zal stijgen. Deze CPB-prognoses
laten ook zien met hoeveel onzekerheid arbeidsmarktprognoses, zelfs voor één
jaar, omgeven zijn. Zo werd in juni 2001 nog een daling van de werkloosheid
geraamd van 267 000 personen in 2000 naar 260 000 personen in 2002.
Drie maanden later, in de Macro Economische Verkenningen van september 2001,
wordt een stijging van de werkloosheid voorzien van 267 000 personen
in 2000 naar 285 000 personen in 2002.1Op langere termijn zorgen marktkrachten voor evenwicht op de arbeidsmarkt.
De duur van deze termijn is afhankelijk van de mate waarin aanpassingen tot
stand komen en van de ontwikkeling van de vraag naar en het aanbod van arbeidskrachten.
Arbeidsmarktprognoses voor de middellange termijn (tot 2007) zijn erg onzeker,
omdat vooral het tempo van aanpassingen en de groei van het arbeidsaanbod
twee cruciale, maar moeilijk voorspelbare factoren zijn. Daarnaast kan geen
rekening worden gehouden met evenwichtherstellende mechanismen, zoals loonaanpassingen
en intensivering van beleidsmaatregelen.In tabel 2.9 is in beeld gebracht hoe de arbeidsmarkt tot 2007 er volgens
het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) uit kan zien in drie
scenario's, namelijk Divided Europe, European Coordination en Global Competition. Hierbij moet worden opgemerkt, dat het ROA de tekorten en overschotten
aan arbeidskrachten op de verschillende deelsegmenten van de arbeidsmarkt
berekent zonder rekening te houden met werkgeversreacties (aanpassingsmechanismen
zoals loonaanpassingen en kapitaalintensivering) en institutionele aanpassingen
(bijvoorbeeld ontslagwetgeving) die deze tekorten/overschotten kunnen verminderen.
De ROA-scenario's bieden zodoende uitsluitend een grove indicatie van de mate
waarin knelpunten over sectoren en opleidingniveaus op de middellange termijn
verdeeld zijn.Tabel 2.9 Tekorten en overschotten per opleidingsniveau
(geaggregeerd, tot 2007)   Divided Europe European Coordination Global Competition tekortoverschottekortoverschottekortoverschotBasis0320 0000186 0000344 500 Vbo, Mavo38 000253 00081 50052 50057 000207 000Mbo, Havo, Vwo142 500294 500204 500223 500174 50064 500Hbo260 00017 000198 50019 000279 0002 000WO122 0003 50027 50017 00093 5001 000Totaal562 500888 000511 500498 000604 000619 000Bron: ROA, Toekomstverkenningen arbeidsmarkt en scholing
tot 2007.In alle scenario's zijn er op basisniveau flinke aanbodoverschotten. Voor
personen met uitsluitend basisopleiding, wordt een structureel tekort aan
arbeidsplaatsen voorzien, variërend van 190 000 tot 345 000.
Dit betekent dat voor de laagst geschoolden ook de komende jaren het beeld
ongunstig zal zijn. Voor HBO en WO voeren tekorten aan arbeidskrachten in
alle scenario's de boventoon, terwijl op het niveau VBO/MAVO en ook op MBO-niveau
tekorten en overschotten naast elkaar staan. Alleen het European Coordination-scenario, dat uitgaat van sociale cohesie en
van het voeren van beleid voor de onderkant van de arbeidsmarkt, kent een
kleiner aanbodoverschot van laag opgeleiden.1In tabel 2.10 zijn de tekorten/overschotten gerelateerd aan het aantal
werkenden met het betreffende opleidingsniveau. De komende jaren treedt een
groot tekort op aan arbeidskrachten met HBO- en WO-niveau. De omvang van het
tekort aan hoger opgeleiden is tot 2007 circa een kwart van het aantal hoger
opgeleiden dat nu werkzaam is.Tabel 2.10 Geaggregeerde procentuele tekorten en overschotten
per opleidingsniveau (1997–2007)   Divided Europe European Coordination Global Competition tekortoverschottekortoverschottekortoverschotBasis–67–39–72 Vbo, Mavo31964416 Mbo, Havo, Vwo5117862Hbo231172240WO23164190Totaal814881010Bron: ROA, Toekomstverkenningen arbeidsmarkt en scholing tot 2007.De tijdelijkheid van vacatures betekent niet dat oplossing van de personeelstekorten
op korte termijn niet belangrijk is. Door personeelstekorten ontstaat een
opwaartse druk op lonen. Een toenemend aandeel bedrijven probeert via verbetering
van de arbeidsvoorwaarden de knelpunten in de personeelsvoorziening te verminderen.2 In de jaren 1997–1999 heeft bijna een op de drie
werkgevers met personeelstekorten hogere salarissen aangeboden (in 1995–1997
was ditéén op de vijf werkgevers en in 1993–1995
één op de tien). Ook flexibele beloning, zoals prestatietoeslagen
en gratificaties, wordt thans veel vaker ingezet. Het is het niet waarschijnlijk
dat nieuwe beleidsimpulsen op korte termijn effect zullen hebben. Vanwege
de gespannen arbeidsmarkt is het zelfs mogelijk dat een deel van nieuwe beleidsimpulsen
in hogere lonen neerslaat. Te hoge loonstijgingen gaan ten koste van de werkgelegenheid.
Via arbeidsmigratie kunnen de huidige arbeidsmarktknelpunten worden verminderd.Geconcludeerd kan worden, dat bij ongewijzigd beleid op de middellange
termijn personeelstekorten zullen ontstaan. Prognoses zijn echter uitsluitend
een grove indicatie omtrent de ontwikkelingen op deelsegmenten van de arbeidsmarkt,
omdat aanpassingsmechanismen niet in de berekeningen zijn meegenomen. Deze
aanpassingsmechanismen schieten evenwel tekort om (potentiële nieuwe)
knelpunten op korte termijn te verhelpen. Omdat arbeidsmarktprognoses voor
de lange en middellange termijn onbetrouwbaar zijn, vormen zij geen goede
basis waarop een arbeidsmigratiebeleid kan worden gebaseerd.2.5.3 Kunnen de knelpunten beleidsmatig worden opgelost?Het ROA heeft geanalyseerd in welke mate personeelstekorten beleidsmatig
opgelost kunnen worden. Door omscholing kunnen alle tekorten die worden geraamd
voor Vwo-niveau en lager worden opgelost. Voor de hogere opleidingsniveaus
heeft omscholing een gering effect op personeelstekorten. Bijscholing is een
effectiever instrument dan omscholing, indien bijscholing leidt tot een gemiddeld
hoger opleidingsniveau. Via bijscholing kunnen bijna alle personeelstekorten
op VBO-, MAVO-, MBO-, HAVO-, VWO- en HBO-niveau worden opgelost. Alleen op
WO-niveau biedt de bijscholing van HBO'ers vrijwel geen oplossing voor de
personeelstekorten.Naast om- en bijscholing zijn er nog andere instrumenten waarmee de geraamde
personeelstekorten (en -overschotten) verminderd kunnen worden. Het meest
effectief is een verdere verhoging van de participatiegraad. Andere instrumenten
zijn reïntegratie van (langdurig) werklozen, vermindering van vervroegde
uittreding (VUT) en aanpassing van het opleidingsniveau en de opleidingsrichting
van schoolverlaters. In tabel 2.11 zijn de effecten van deze maatregelen weergegeven.
In alle scenario's worden de personeelstekorten het meest verminderd door
vermindering van de VUT. Deze maatregelen heeft echter weinig effect op de
groep reeds uitgetreden ouderen. 16 tot 19% van hen zou weer aan de slag gaan.
De inzet van langdurig werklozen heeft een bescheiden effect op de personeelstekorten.
Deze maatregel zou evenwel 33% (Divided Europe-scenario)
tot 45% (Global Competition-scenario) van de langdurig
werklozen weer aan het werk helpen.Tabel 2.11 Effectiviteit van beleidsmaatregelen om de
verwachte tekorten op te lossen 1997–2007  DEOpgelost tekort %DEIngezette doelgroep %CEOpgelost tekort %CEIngezette
doelgroep %GCOpgelost
tekort %GCIngezette doelgroep
%Omscholing362357592120Bijscholing815169714948 Inzet langdurig werklozen143321451436 Inzet niet-actieven601276146013 Verminderde uitstroom ouderen941696188719Bron: ROA, Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing
tot 2007, Den Haag, oktober 1998, p. 98Voorzover niet alle personeelstekorten via beleidsmaatregelen opgelost
kunnen worden op de middellange termijn, geldt dit vooral voor arbeidskrachten met een hoge (vooral WO-) opleiding. Hiervoor zijn twee redenen.
Ten eerste zal in de komende jaren het aanbod van wetenschappelijk opgeleide
personen weinig toenemen, omdat het merendeel van hen al werkt. In de tweede
plaats hebben beleidsmaatregelen nauwelijks invloed op het arbeidsaanbod van
personen met een wetenschappelijke opleiding. Alleen vermindering van de VUT
sorteert effect. Maar ook als we er in slagen ouderen langer te laten doorwerken,
kan (extra) arbeidsmigratie van hoog opgeleiden noodzakelijk zijn voor het
oplossen van personeelstekorten. Hierbij is het aannemelijk dat de benodigde
hooggeschoolde arbeidskrachten vooral uit niet-EU-landen geworven zullen moeten
worden, omdat de arbeidsmobiliteit binnen de EU laag is en naar verwachting
ook na de uitbreiding van de Unie laag zal blijven.Vermindering van de VUT draagt bij aan de oplossing van problemen in de
personeelsvoorziening, in de eerste plaats vanwege de sectorale samenstelling
van werknemers. In de onderwijssector is de gemiddelde leeftijd van leerkrachten
hoog en bestaat het werknemersbestand vooral uit hoger opgeleiden. Langer
doorwerken van ouderen heeft dus voor deze sector positieve gevolgen. Dit
laatste geldt voor alle sectoren waar relatief veel ouderen werkzaam zijn,
zoals bij de rijksoverheid en de gezondheidszorg. De tweede reden betreft
de werkervaring en kennis van ouderen. Schoolverlaters die instromen zijn
doorgaans weliswaar hoger opgeleid dan ouderen die uitstromen, maar dit betekent
niet dat het kennisniveau van een hoger opgeleide schoolverlater per definitie
hoger is dan het kennisniveau van een lager opgeleide werknemer met veel werkervaring.
Onderzoek toont juist aan dat oudere werknemers vooral vanwege hun opgebouwde
bedrijfsspecifieke kennis en werkervaring (insider advantage) van grote waarde zijn voor hun bedrijf.1De gevoeligheidsanalyses van het ROA geven aan dat de personeelstekorten
op de middellange termijn grotendeels via beleidsmaatregelen opgelost kunnen
worden. De vraag is of deze beleidsmaatregelen realistisch zijn. Mag bijvoorbeeld
verwacht worden dat de participatiegroei verder zal toenemen en is het redelijk
te veronderstellen dat oudere werknemers langer zullen doorwerken? Op deze
terreinen is – alle onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen ten
spijt – nog veel winst te boeken. Het kabinet heeft de ambitie geformuleerd
de participatiegraad van ouderen jaarlijks met 0,75% te doen stijgen. Het
afgelopen jaar is de participatiegraad van ouderen met 3%-punt gestegen; van
31% in 1999 tot 34% in 2000. Een groei van meer dan 0,75%-punt per jaar is
nodig om in de buurt te komen van de in maart 2001 door de Europese Raad van
Stockholm geformuleerde ambitie een gemiddelde participatiegraad voor de EU-landen
te bereiken van gemiddeld 50% in 2010 voor alle 55- tot 64-jarigen. Met gerichte
beleidsinspanningen wordt een verdere verhoging van de participatiegraad van
ouderen beoogd. Met ingang van 2002 stimuleert het kabinet de arbeidsdeelname
van ouderen via een hogere arbeidskorting voor werkenden van 58 jaar en ouder.
Vanaf 2002 zal ook een WAO-premiekorting voor ouderen worden ingevoerd,
zodat werkgevers via lagere loonkosten gestimuleerd worden ouderen in dienst
te houden of te nemen. Ook de mogelijkheid voor werkgevers om vanaf 2002 oudere
werknemers een bonus te geven die tot een bepaalde hoogte belastingvrij is,
kan er aan bijdragen dat ouderen langer doorwerken. Deze bonus loopt op van
500 gulden (227 €) per jaar bij een leeftijd vanaf 58 jaar
tot 1500 gulden (681 €) bij een leeftijd van 63 jaar. Deze en reeds
genomen beleidsmaatregelen, zoals de omzetting van VUT in flexibele pensioenregelingen,
zullen moeten leiden tot een hogere arbeidsdeelname van ouderen.Volgens het CPB kunnen zowel de werkgelegenheid als de arbeidsparticipatie
de komende jaren verder groeien, o.a. via een versnelde groei van
de arbeidsproductiviteit en via activering van mensen die nog niet deelnemen
aan het arbeidsproces.2.6 ConclusieDe omvang van de Nederlandse bevolking groeit tot 2010 nog sterk (tot
bijna 17 miljoen), maar daarna zeer weinig. Door immigratie en emigratie zijn
thans 2,8 miljoen inwoners uit Nederland allochtoon, waarvan ongeveer de helft
westerse allochtonen en de helft niet-westerse allochtonen. Naar verwachting
blijft het migratiesaldo variëren tussen 30 000 en 50 000 personen
per jaar.De Nederlandse bevolking veroudert de komende decennia. De vergrijzing
zal niet eerder dan in 2016 inzetten. In 2000 waren er in Nederland op iedere
100 mensen in de leeftijd van 20–64 jaar, 22 mensen in de pensioengerechtigde
leeftijd. In 2040 zullen er op iedere 100 Nederlanders in de werkzame leeftijd
43 Nederlanders ouder dan 65 jaar zijn. De vergrijzingsproblematiek heeft
zowel budgettaire als arbeidsmarktgevolgen. Vanuit budgettair oogpunt is de
vergrijzingsproblematiek betrekkelijk bescheiden. De budgettaire lasten van
vergrijzing kunnen op velerlei manieren substantieel verminderd worden, o.a.
via verhoging van de arbeidsparticipatie, reïntegratie, terugdringing
van de WAO-instroom en stijging van de arbeidsproductiviteit. De vraag naar
de gevolgen voor de arbeidsmarkt op langere termijn is zeer problematisch,
omdat de arbeidsmarkt zeer onvoorspelbaar is. Evenals andere markten tendeert
de arbeidsmarkt op termijn naar evenwicht Met betrekking tot de knelpunten
op de arbeidsmarkt en de personeelstekorten op de korte en middellange termijn
kan algemeen het volgende worden geconcludeerd:• Knelpunten op de arbeidsmarkt – waaronder vacatures –
zijn een onvoorspelbaar en tijdelijk verschijnsel. Momenteel zijn er in de
particuliere en collectieve sector in totaal 216 000 vacatures. Studies
wijzen uit dat dit aantal een tijdelijk hoogtepunt is en de komende jaren
zal dalen.• Uit gevoeligheidsanalyses komt naar voren dat de toekomstige knelpunten
op middellange termijn voor een substantieel deel beleidsmatig kunnen worden
opgelost door aanboring van het huidige onbenutte arbeidspotentieel. Vooral
bijscholing en vermindering van vroegtijdige uittreding van ouderen uit het
arbeidsproces dragen bij aan een groter effectief arbeidsaanbod. Ook het inzetten
van langdurig werklozen is een optie.• Eventuele personeelstekorten die op de korte en middellange termijn
niet beleidsmatig opgelost kunnen worden betreffen voornamelijk hoogopgeleiden.
Via arbeidsmigratie kunnen deze personeelstekorten verlicht worden. Dit kan
ook het groeipotentieel van de economie ten goede komen.• Op de korte termijn blijven veel sectoren kampen met personeelstekorten.
Dit heeft een opdrukkend effect op de lonen. Nieuwe beleidsimpulsen lossen
de grote krapte op de arbeidsmarkt niet op korte termijn op; het is zelfs
mogelijk dat een deel van nieuwe beleidsimpulsen de lonen zal opdrijven.Arbeidsmigratie kan gezien worden als tijdelijke oplossing voor de problemen
in de personeelsvoorziening. Het huidige arbeidsmarktbeleid in combinatie
met de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV) biedt voldoende aanknopingspunten om
de arbeidsmarktknelpunten op te lossen. HOOFDSTUK 3 NEDERLANDS MIGRATIEBELEID3.1 InleidingHet kabinet streeft naar een geharmoniseerd en geïntegreerd Europees
asiel- en migratiebeleid. De inzet daarbij is een zoveel mogelijk terugdringen
van de verschillen in beleid en praktijk tussen de lidstaten. In het asiel-
en migratiebeleid is een alomvattende benadering nodig, waarbij de verschillende
beleidsonderdelen steeds in hun samenhang worden bezien.1 Dit hoofdstuk geeft een overzicht van die samenhang in het Nederlandse
asielbeleid en (arbeids-) migratiebeleid. Stromen van vluchtelingen en asielzoekers
maken onderdeel uit van de internationale migratiestromen. Beleidsmatig is
er echter een duidelijk onderscheid. Het asielbeleid wordt beheerst door verplichtingen
in het kader van internationale en Europese verdragen, terwijl het migratiebeleid
grotendeels – zij het niet uitsluitend – wordt bepaald door nationale
wet- en regelgeving. Hier volgt eerst een kort overzicht van het Nederlandse
migratiebeleid (arbeidsmigratie, kennismigratie, gezinshereniging). Daarna
wordt de Nederlandse inzet uiteengezet met betrekking tot het gemeenschappelijke
asielbeleid, de integratie van derdelanders, illegale immigratie en internationale
samenwerking.3.2 ArbeidsmigratiebeleidNederland kent een restrictief arbeidsmigratiebeleid, dat is neergelegd
in de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Restrictief betekent niet dat het aantal
toe te laten arbeidsmigranten aan een maximum gebonden is, maar dat arbeidsmigranten
op reguliere arbeidsplaatsen alleen worden toegelaten indien er in Nederland
c.q. de EER geen aanbod voor de betreffende functie aanwezig is dan wel binnen
een redelijke termijn te verwachten is. Of prioriteitgenietend aanbod beschikbaar
is, wordt bepaald aan de hand van de gegevens van Arbeidsvoorziening over
de arbeidsmarkt (inclusief het eigen bestand werkzoekenden) en aan de hand
van de resultaten van de wervingsinspanningen die de werkgever zelf heeft
verricht.De Wav is vraaggericht. Indien een individuele werkgever een vacature
heeft die, ondanks voldoende inspanningen om prioriteitgenietend aanbod te
werven, niet met dit aanbod kan worden ingevuld, heeft hij in beginsel –
en zonder beperking wat betreft aantal en tijdsduur – recht op een tewerkstellingsvergunning
(TWV). De Wav biedt op deze wijze het kader waarbinnen maatwerk kan worden
geleverd, toegespitst op de behoefte van de individuele werkgever. Door de
aanhoudende economische groei is de vraag naar arbeid in de afgelopen jaren
sterk gestegen. De daarmee gepaard gaande toenemende krapte op de arbeidsmarkt
heeft zich vertaald in een sterke groei van het aantal afgegeven TWV's.Tabel 3.1 Verleende tewerkstellingsvergunningen, 1997–2000  1997199819992000Verleende TWV's11 06515 18120 81627 678Ten aanzien van de verleende TWV's geldt het volgende:a. Een groot aantal tewerkstellingsvergunningen wordt afgegeven voor minder
dan één jaar (60%). Arbeidsvoorziening schat het aantal tewerkstellingsvergunningen
dat voor drie jaar wordt afgegeven op 6000. Permanente toelating van arbeidsmigranten
is derhalve beperkt. Dit is echter ook niet het oogmerk van de Wav.b. In 2000 bedroeg het aantal aan de arbeidsmarkt getoetste aanvragen 6100 (waarvan 1850 voor korter dan drie maanden). Van de overige aanvragen
bestond een groot deel – meer dan 18 000 – uit aanvragen
voor tijdelijke arbeid op niet-reguliere arbeidsplaatsen. Het betreft hier
in de eerste plaats asielzoekers die bijvoorbeeld oogstwerkzaamheden verrichten,
stagiaires en practicanten, artiesten en musici, sleutelpersoneel binnen internationale
concerns en wetenschappelijk personeel, waarvoor een arbeidsmarkttoets niet
noodzakelijk is. De reden van het soepeler toelatingsbeleid voor deze categorieën
ligt met name in de versterking van de internationale concurrentiepositie
van Nederland en de versterking van Nederland als kenniseconomie.Bij arbeidsmigratie gaat het – in tegenstelling tot de jaren zestig –
vooral om hoogopgeleide vreemdelingen. Van de afgegeven tewerkstellingsvergunningen
in 2000 waren er naar schatting van Arbeidsvoorziening 6500 afgegeven voor
functies op een laag niveau (tot en met MAVO), 11 000 op middelbaar niveau
(HAVO/VWO/MBO) en 10 000 op hoog niveau (HBO/WO). De functies op laag
niveau betreffen voornamelijk tewerkstellingsvergunningen voor werkzaamheden
in de tuinbouw door asielzoekers. De vergunningen voor functies op middenniveau
betreffen vooral stagiaires en practicanten (3800) en artiesten en musici
(2575), categorieën vreemdelingen die slechts tijdelijk in Nederland
arbeid verrichten op niet-reguliere arbeidsplaatsen. De functies op hoog niveau
betreffen voor een belangrijk deel uitwisseling van personeel op hoge leidinggevende
of specialistische functies (2700), ICT-personeel (2100) en wetenschappelijk
personeel (1850).3.2.1 De Wav en het arbeidsmarktbeleidHet Wav-beleid is direct gerelateerd aan het arbeidsmarktbeleid, dat primair
is gericht op vergroting van de arbeidsparticipatie in Nederland. De afgelopen
jaren is de relatie tussen het Wav-beleid en het arbeidsmarktbeleid in twee
opzichten beter verankerd. In de eerste plaats kent de Wav de mogelijkheid
om vergunningen af te geven onder de voorwaarde van inspanningen door de werkgever
gericht op werving, verbetering van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden
of scholing en opleiding om prioriteitgenietend aanbod te werven. In een aantal
sectorale convenanten (Chinees-Indische horeca, zorgsector, tuinbouw) is opgenomen
dat alleen nog vergunningen worden afgegeven onder deze voorwaarden. Een vergunning
onder voorwaarden wordt afgegeven voor een bepaalde tijd, waarna wordt getoetst
of de werkgever de voorwaarden nakomt. Als dat niet het geval is, kan de tewerkstellingsvergunning
worden ingetrokken. Ook aan individuele werkgevers worden in toenemende mate
vergunningen onder voorwaarden verleend. Deze regeling maakt het mogelijk
flexibeler in te spelen op een zich wijzigende economische en arbeidsmarktsituatie.
De tijdelijkheid van de tewerkstellingsvergunning voorkomt een (langdurig)
beroep op sociale voorzieningen en dwingt werkgevers blijvend prioriteitgenietend
aanbod te werven. Het aantal onder voorwaarden afgegeven vergunningen is nog
wel beperkt, maar groeit sterk. In de eerste helft van 2001 bedroeg het ca.
500, evenveel als in geheel 2000.In de tweede plaats zijn of worden met sociale partners in verschillende
branches afspraken gemaakt over een sectorale aanpak van knelpunten op de
arbeidsmarkt. Per 1 november 2000 is de tijdelijke niet-verlengbare tewerkstellingsvergunning
geïntroduceerd. Voor acute knelpunten wordt hiermee de mogelijkheid van
tijdelijke arbeidsmigratie geboden, terwijl op langere termijn wordt gewerkt
aan een structurele oplossing binnen de Nederlandse of EER-arbeidsmarkt. Lange procedures kunnen een belemmering vormen voor de noodzakelijke arbeidsmigratie.
Het kabinet heeft reeds besloten de toelatingsprocedures voor buitenlandse
werknemers te versnellen. Daarnaast is het voor de langere termijn de vraag
of de Wav voldoende wendbaarheid en flexibiliteit biedt om toptalent naar
Nederland te halen.3.3 Migratie van toptalent en kennisDe ontwikkeling van de kenniseconomie is een speerpunt van het Nederlandse
regeringsbeleid.1 De transformatie van de Nederlandse
economie in een kenniseconomie is in volle gang. Kennis is nodig voor het
concurrentievermogen van het bedrijfsleven. Er is dan ook sprake van een toenemende
mondiale concurrentie om toptalent. Ook in Nederland zal het vestigingsklimaat
voor hoogopgeleiden in het algemeen en voor kenniswerkers in het bijzonder
aantrekkelijk moeten zijn. Het ontwikkelen van dit migratiebeleid en vestigingsklimaat
moet de concurrentie met landen als de Verenigde Staten en Duitsland kunnen
doorstaan. Het ontwikkelen en benutten van kennis en onderzoek is de belangrijkste
basis voor innovatie. Daarnaast vragen ook complexe maatschappelijke problemen
(bijvoorbeeld op het gebied van de gezondheidszorg of het milieu) om een gerichte
inzet van kennis en onderzoekscapaciteitIn de kenniseconomie bestaat een grote behoefte op de arbeidsmarkt aan
hoger opgeleiden, terwijl die markt steeds meer met tekorten op dat terrein
wordt geconfronteerd.2 In het wetenschappelijk
onderwijs en onderzoek is niet altijd te voorzien welke nieuwe ontwikkelingen
in wetenschap en technologie ook daadwerkelijk bijdragen aan de kwaliteit
en het innovatievermogen van economische sectoren. Of deze kansen worden benut,
hangt echter af van de kwaliteit van de kennisinfrastructuur.3 Vergrijzing leidt volgens het CPB reeds in de nabije toekomst tot
aanzienlijke tekorten. Tevens ontwikkelt zich over de hele linie een scheefgroei
in de samenstelling van de beroepsbevolking: te weinig jongeren en een voorlopig
blijvend lage participatiegraad van vrouwen in functies voor een hoger opleidingsniveau.4Los van het tekort aan kenniswerkers is het in de kenniseconomie nodig
om internationaal te werven. Ontwikkeling van onderzoek is al lang internationaal
georiënteerd, maar nieuw is dat internationale samenwerking tot een internationale
taakverdeling op onderzoeksgebied leidt. Met de mondialisering en de ontwikkeling
van de kenniseconomie ontstaat er een wereldwijde competitieve markt voor
kennis. De intensivering van ICT en internetgebruik versnellen deze trend,
waardoor de vraag naar hoger onderwijs en onderzoek alleen nog maar zal toenemen.
Internationale netwerkvorming door migratie van kenniswerkers is onvermijdelijk
geworden om vermeerdering van kennis te realiseren. Via een opleiding, die
steeds minder het karakter van «eindonderwijs» heeft, moeten jonge
mensen een stevige basis kunnen leggen om in latere fasen van hun loopbaan
hun kennis te kunnen verdiepen en opwaarderen.Kennismigratie is essentieel voor Europa. Dat kan alleen met het goed
onderhouden van de kennisinfrastructuur door instroom van kenniswerkers. De
combinatie van «autonome» internationalisering en tekorten maken
kennismigratie zeer urgent. Ten behoeve van kennismigratie heeft Nederland
het toelatingsbeleid op de volgende punten versoepeld. Bij toelating van promovendi
van buiten de EER wordt niet getoetst op de aanwezigheid van prioriteitgenietend
aanbod; bij gastdocenten die ten hoogste een jaar en bij wetenschappelijk
onderzoekers die ten hoogste drie jaar in Nederland arbeid verrichten, geldt
die toets evenmin. Op dit moment heeft het Nederlandse onderzoek internationaal
een uitstekende reputatie. Het is van belang dat het Nederlandse beleid om
jong talent aan te trekken en vast te houden kan concurreren
met het beleid van de Verenigde Staten en andere landen. Deze ambitie past
ook binnen de Lissabon-strategie om van Europa de meest competitieve en dynamische
kenniseconomie van de wereld te maken. Gelet op het belang van kennismigratie
zal verder worden bezien waar nadere aanpassing van wet- en regelgeving nodig
is om de komst van kenniswerkers naar Nederland zo goed mogelijk te laten
verlopen en om een optimale inbedding van de Nederlandse economie in het internationale
krachtenveld te waarborgen. Tevens zal het kabinet nog nader bezien of de
Wav ook op langere termijn over voldoende wendbaarheid en flexibiliteit beschikt
om getalenteerde mensen binnen te halen. Een interdepartementale werkgroep
zal daarover een advies uitbrengen.3.4 GezinsherenigingsbeleidHet Nederlandse gezinsherenigingsbeleid is grotendeels nationaal bepaald.
Van de internationale verdragsverplichtingen die daarbij een rol spelen is
artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (recht op familie-
en gezinsleven) het belangrijkst. In Nederland is gezinshereniging de voornaamste
toelatingsgrond (zie tabel 2.3). Hierbij gaat het om verschillende groepen.
De grootste groep bestaat uit de zogenoemde gezinsvormers, die in Nederland
worden toegelaten om zich hier te vestigen bij hun nieuwe echtgenoot of partner
die reeds eerder op andere gronden tot Nederland is toegelaten (bijvoorbeeld
als arbeidsmigrant). Daarnaast is er de groep die in het land van herkomst
al was getrouwd of samenwoonde en waarvan de achtergebleven echtgenoot of
partner zich vaak samen met de minderjarige kinderen naar verloop van tijd
herenigt met de in Nederland wonende vreemdeling. De derde groep bestaat uit
meerderjarige kinderen en overige familieleden. Zij kunnen zich met een gezinslid
in Nederland herenigen, indien achterlating in het land van herkomst onevenredig
hard is.Het Verdrag van Amsterdam schrijft communautaire maatregelen voor op het
gebied van de gezinshereniging. De Commissie heeft in december 1999 een ontwerp-richtlijn
inzake het recht op gezinshereniging ingediend. De onderhandelingen over de
ontwerp-richtlijn verlopen moeizaam. Mede omdat gezinshereniging in de meeste
lidstaten tegenwoordig de voornaamste toelatingsgrond vormt, zal het kabinet
zich blijven inspannen om te komen tot een geharmoniseerd gezinsherenigingsbeleid.
Dat past in de gedachte van een Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid
die de Europese Unie wil realiseren voor haar onderdanen en voor de wettig
binnen haar grenzen verblijvende vreemdelingen.3.5 AsielbeleidAsielzoekers worden alleen tot Nederland toegelaten als zij op grond van
het Vluchtelingenverdrag van Genève als vluchteling worden erkend of
een succesvol beroep doen op de andere toelatingsgronden asiel zoals die in
de Vreemdelingenwet 2000 zijn neergelegd. Voor de toelating van asielzoekers
gelden dus geheel andere criteria dan voor de toelating van arbeidsmigranten.
De asielprocedure is immers uitsluitend bedoeld om bescherming te bieden aan
personen die bescherming nodig hebben.Tijdens de asielprocedure bestaat voor asielzoekers in beperkte mate de
mogelijkheid werk te verrichten. Asielzoekers in procedure die onder verantwoordelijkheid
van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) worden opgevangen, mogen
vanaf zes maanden na binnenkomst gedurende een periode van maximaal twaalf
weken in 52 weken naar zijn aard kortdurend werk verrichten. Een tewerkstellingsvergunning
is daarvoor vereist. Vreemdelingen aan wie een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is verleend, hebben onbeperkt toegang tot de arbeidsmarkt.
De werkgever dient ook daarvoor over een tewerkstellingsvergunning te beschikken.Tabel 3.2 geeft een kort overzicht van het aantal in Nederland ingediende
asielaanvragen van 1997 tot 2000. Hieruit blijkt dat het aantal in Nederland
ingediende asielaanvragen de afgelopen jaren rond de 40 000 schommelde.
De volgorde van de belangrijkste herkomstlanden was betrekkelijk stabiel,
maar de instroom uit met name Irak is sterk teruggelopen.Tabel 3.2 Ingediende asielaanvragen in Nederland, 1997–2000  1997199819992000Totaal34 44345 21739 29943 895 Waarvan:    Afghanistan5 9207 1184 4005 055Joegoslavië1 6524 2893 6923 851Irak9 6418 3003 7032 773Iran1 2531 6791 5272 543Turkije1 1351 2221 4902 277Het inwilligingspercentage van asielverzoeken is de afgelopen jaren gedaald.
Van de asielverzoeken die in 1997 werden ingediend werd uiteindelijk 45% ingewilligd –
voor de aanvragen uit de cohorten 1994–1996 lag dat eveneens boven de
40%. Het inwilligingspercentage van in 1998 ingediende asielverzoeken lag
op 25%, voor de jaren daarna bedroeg het ca. 10%, maar te verwachten is dat
het nog sterk oploopt (tot 20–30%) vanwege het grote aantal openstaande
zaken in eerste aanleg.Tabel 3.3 Inwilligingspercentages, cohorten 1997–2000
(peildatum 31 maart 2001)  1997199819992000Totaal45,5%25,2%11,8%9,1% Waarvan:    A-status13,1%3,8%1,9%0,9%Vtv9,8%6,6%4,9%3,6%Vvtv22,5%14,8%4,9%4,6%      Openstaande zaken0,6%2,9%15,5%23,5%Toelichting: De gegevens hebben betrekking op de oude Vreemdelingenwet
die tot 1 april 2001 bestond. Vtv staat voor «vergunning tot verblijf»,
vvtv voor «voorwaardelijke vergunning tot verblijf».Het aantal in de landen van de Europese Unie ingediende asielaanvragen
is sinds 1997 gestegen van 245 000 tot 364 000 in 2000 (cijfers
voor dertien lidstaten). Het Verenigd Koninkrijk is het belangrijkste bestemmingsland
geworden. Het Nederlandse aandeel in de totale instroom fluctueert tussen
12% en 16%. In de eerste vijf maanden van 2001 is het gedaald tot 10%. Daarmee
ligt het evenwel nog steeds boven het percentage dat men zou kunnen verwachten
als bijvoorbeeld de bevolkingsomvang of de oppervlakte van Nederland als indicatoren
worden genomen.1Tabel 3.4 Ingediende asielaanvragen in de Europese Unie,
1997–2000  1997199819992000Totaal EU244 527291 089329 800363 593Waarvan:     Verenigd Koninkrijk17%20%22%26%Duitsland43%34%29%22% Nederland14%16%12%12%België5%8%11%12%Frankrijk9%8%9%11% Overige landen13%15%17%18%Bron: IGC. Cijfers voor Italië en Portugal waren niet voorhanden.
Voor Duitsland zijn gezinsleden alleen meegerekend indien de asielaanvraag
afzonderlijk werd ingediend. De cijfers voor België en Frankrijk zijn
exclusief niet-alleenstaande minderjarige asielzoekers.De inspanningen van het kabinet, gericht op het totstandbrengen van een
geharmoniseerd asielbeleid in de Europese Unie, kunnen niet los worden gezien
van de wens van het kabinet tot een evenwichtiger verdeling van asielzoekers
over de lidstaten van de Unie, waardoor de solidariteit tussen de lidstaten
zal worden bevorderd. Een geharmoniseerd asielbeleid is tevens van belang
met het oog op de rechtszekerheid van de asielzoeker. Daarnaast ziet het kabinet
een geharmoniseerd asielbeleid als een logische component van de Ruimte van
Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid die de Unie wenst te realiseren:
vrij verkeer van personen en het opheffen van de binnengrenzen vereist op
den duur een eenduidig asielbeleid.Gelijktijdig met de Mededeling over een communautair immigratiebeleid
in november 2000 presenteerde de Commissie een Mededeling over een gemeenschappelijke
asielprocedure en een in de gehele Unie geldige uniforme status voor personen
aan wie asiel wordt verleend. Het kabinet is ingenomen met het standpunt van
de Commissie dat de gemeenschappelijke asielprocedure zowel betrekking zal
moeten hebben op bescherming uit hoofde van het Verdrag van Genève
als op subsidiaire vormen van bescherming. Terecht stelt de Commissie dat
een gemeenschappelijke asielprocedure zal moeten leiden tot het terugdringen
van secundaire migratiestromen. De Commissie wijst op de mogelijkheid één
uniforme status te creëren, waarbij dezelfde rechten en voorzieningen
gelden voor verdragsvluchtelingen en voor hen die een vorm van subsidiaire
bescherming genieten. Aangezien deze gedachte goed aansluit bij de opzet van
de Vreemdelingenwet 2000 kan zij op instemming van het kabinet rekenen. Tijdens
de Europese Raad van Laken eind 2001 zal de regering nogmaals wijzen op het
belang van een voortvarende harmonisatie van het Europese asielbeleid. Lidstaten
zullen ertoe bereid moeten zijn hun nationale wet- en regelgeving aan te passen.3.6 IntegratiebeleidEr zijn verschillende migrantengroepen, maar er is één integratiebeleid,
met een aantal constante uitgangspunten zoals het belang van arbeidsparticipatie,
het leren van de Nederlandse taal, en culturele participatie. Het integratiebeleid
vormt immers een dwarsbalk door het gehele migratiedossier (arbeidsmigratie,
asielmigratie en volgmigratie) en loopt door naar nakomelingen die in Nederland
geboren zijn. Immigratie en integratie vragen vanwege hun onderlinge samenhang
een integrale beleidsbenadering. Het aantal immigranten en hun sociaal-economisch
profiel bij aankomst zet de agenda voor het integratiebeleid. Omgekeerd stelt
de inburgeringscapaciteit en het maatschappelijk absorptievermogen vragen
aan de aantallen migranten die Nederland kan opnemen. Beide beleidsonderdelen
moeten in onderlinge samenhang worden bezien. Dit geldt zeker op het gebied
van arbeidsmigratie dat meer door nationaal beleid kan worden bepaald dan
asiel- en volgmigratie. Overigens dient te worden benadrukt, dat de ervaringen
met de gezinsleden van de arbeidsmigranten uit de jaren zestig en zeventig –
en met die migranten zelf, die relatief vaak getroffen zijn door werkloosheid
of arbeidsongeschiktheid – niet maatgevend zijn voor de
huidige arbeidsmigranten. De huidige generatie arbeidsmigranten is hoger opgeleid
en mobieler, en heeft ook een ander profiel dan de asielmigranten.Het Nederlandse integratiebeleid heeft als doelstelling te bevorderen
dat etnische minderheden (niet-westerse allochtonen) volwaardig kunnen deelnemen
aan de samenleving. Zonder overheidsinspanningen zou de zwakke positie van
etnische groepen zich immers kunnen bestendigen. Belangrijke elementen in
het beleid zijn enerzijds de versterking van de sociale, economische, culturele
en juridische positie van etnische minderheden, anderzijds de bevordering
van de maatschappelijke cohesie. In 2000 waren er ca. 1,5 miljoen niet-westerse
allochtonen, op een totale bevolking van 16 miljoen. Het gemiddelde werkloosheidspercentage
van etnische minderheden is thans 10%, terwijl dat van autochtonen 3% is.
Bovendien is de uitkeringsafhankelijkheid onder etnische minderheden nog steeds
relatief hoog. Bestrijding van de werkloosheid onder etnische minderheden
is een speerpunt van het integratiebeleid. In de nota «Kansen krijgen,
kansen pakken» is hierover een actieprogramma opgenomen, dat onder meer
beoogt het verschil in de werkloosheidspositie van etnische minderheden ten
opzichte van de autochtone bevolking te halveren.1
Mede vanwege de gunstige economische ontwikkeling is de arbeidsparticipatie
van etnische minderheden de laatste jaren sterk toegenomen. Voorts heeft de
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een «Plan van aanpak»
ontwikkeld om in de periode 2000–2003 door middel van algemene en specifieke
beleidsmaatregelen de arbeidsmarktpositie voor etnische minderheden te verbeteren2.Vanuit integratieperspectief bezien moet zo snel mogelijk na toelating
het integratieproces starten. De Wet inburgering Nieuwkomers (WIN) voorziet
daarin door voor elke nieuwkomer een inburgeringstraject verplicht te stellen,
met uitzondering van degenen die met een tijdelijk doel naar Nederland komen.3 Een kernelement van het integratiebeleid is de realisering
van actief burgerschap. De bevordering van arbeidsparticipatie is daarin een
belangrijk middel. Het bevordert de participatie van het individu en stimuleert
het integratieproces. De gemiddeld hoge werkloosheid van migranten dient dan
ook intensieve aandacht te krijgen. Hoewel de arbeidsparticipatie van migranten
de afgelopen jaren belangrijk is toegenomen, is het risico reëel dat
deze groep weer eerder werkloos wordt wanneer de economie terugloopt. Migranten
werken vaker dan autochtonen in deeltijdfuncties en in segmenten van de arbeidsmarkt
met weinig perspectief.Nieuwkomers met een verblijfsstatus hebben met inwerkingtreding van de
Vreemdelingenwet 2000 op 1 april 2001 volledig toegang tot de arbeidsmarkt.
In het kader van de WIN kunnen nieuwkomers na ongeveer een jaar doorgeleid
worden naar de arbeidsmarkt. Asielzoekers mogen vanaf zes maanden na binnenkomst
gedurende een periode van maximaal twaalf weken in 52 weken kortdurend werk
verrichten. In alle gevallen is een tewerkstellingsvergunning nodig. Uit onderzoek
blijkt dat ruim 60% van de toegelaten vluchtelingen en asielgerechtigden middelbaar
of hoger opgeleid is. Hetzelfde geldt voor asielzoekers die nog in afwachting
zijn van een beslissing op het asielverzoek. Uit onderzoek naar vijf nieuwe
etnische groepen in 2000 is gebleken dat 34% van de toegelaten vluchtelingen
en asielgerechtigden werkloos en werkzoekend is, en dat vele anderen onder
hun niveau werken. Arbeidsparticipatie is voor een groot deel afhankelijk
van de verblijfsduur in Nederland, kennis van de Nederlandse taal, beoordeling
van diploma's e.d.4 Vluchtelingen blijken graag
bereid zich, al dan niet met om- en bijscholing, in te zetten op de Nederlandse
arbeidsmarkt. Het is daarom zaak kennis te hebben van het opleidings-
en arbeidsprofiel van asielzoekers, opdat zij na toelating zo snel mogelijk
kunnen worden toegeleid naar de arbeidsmarkt.Racisme, discriminatie en vooroordelen dienen bestreden te worden. De
bestrijding daarvan vindt plaats langs twee hoofdlijnen: enerzijds preventief,
onder meer via educatie, beeldvorming en trainingen intercultureel management;
anderzijds repressief, door middel van het optreden tegen discriminerende
en racistische gedragingen via sancties, gedragscodes met klachtregelingen,
en dergelijke. Daarnaast bestaat in Nederland een infrastructuur om discriminatie
op andere wijze dan alleen via de centrale overheid tegen te gaan. Te noemen
zijn de onafhankelijk van de overheid opererende Commissie Gelijke Behandeling
(CGB), de lokale anti-discriminatiebureaus (adb's) en het Landelijk Bureau
ter Bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR). Het kabinet wil ook de bestrijding
van racisme en grensoverschrijdende discriminatie – bijvoorbeeld via
internet – in internationaal verband verbeteren.3.7 Illegale migratie en internationale samenwerking3.7.1 Illegale migratieAan de basis van de ruimte die er is voor vluchtelingen en arbeidsmigranten
ligt het uitgangspunt dat diegenen die niet via legale procedures in Nederland
komen, zonder geldige verblijfsstatus derhalve, illegaal zijn en dienen te
worden uitgewezen. De problematiek van illegale migratie is actueel en nijpend
en leeft daarom, mede naar aanleiding van enkele tragische incidenten, ook
sterk in de publieke aandacht. Met name in internationaal verband wordt gewerkt
aan maatregelen en overeenkomsten die illegale migratie kunnen beteugelen.In Nederland, maar ook in communautair verband, vindt verscherpte controle
van de buitengrenzen plaats nu de Europese binnengrenzen voor een belangrijk
deel zijn weggevallen. Dit gebeurt enerzijds door samenwerking met de landen
die aan de EU-buitengrenzen liggen (bijvoorbeeld door een strenger visumbeleid),
anderzijds door een gezamenlijke inzet van immigratiedeskundigen op strategische
transitluchthavens. Hierdoor zal de illegale toegang tot Nederland en de andere
landen van de EU bemoeilijkt worden, hetgeen naar verwachting ontmoedigend
zal werken.Veruit de meeste mensen die in ons land asiel aanvragen, blijken voor
hun reis veelal een aanzienlijk bedrag te betalen aan reisagenten of mensensmokkelaars.
De opsporing en vervolging van mensensmokkelaars behoort in Nederland tot
de prioriteiten bij politie en Openbaar Ministerie.1 Ook in internationaal verband heeft dit aspect de volle aandacht.
In dit verband is belangrijk ook te onderscheiden naar mensen en organisaties
die zich toeleggen op het illegaal in Nederland tewerkstellen (meestal in
de prostitutie) van vreemdelingen. Er is dan sprake van mensenhandel; de opsporing
en vervolging van dit delict behoort in Nederland eveneens tot de prioriteiten.Voor mogelijkheden tot hulp bij remigratie wordt intensief samengewerkt
met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), die ook in Nederland
een vestiging heeft. Wat betreft de uitwijzing en terugkeermogelijkheden tracht
Nederland bilateraal en in Europees verband tot goede samenwerking met de
landen van herkomst en doorreis te komen.Voorts bevatten alle overeenkomsten tussen de EU en derde landen een clausule
over de terugname van eigen onderdanen die zich illegaal op het grondgebied
van de andere partij bevinden, alsmede over de overname van illegaal verblijvende
onderdanen van derde landen die via het grondgebied van de ene
partij naar het grondgebied van de ander zijn gereisd. De terugname van eigen
onderdanen kan op basis van deze clausules geschieden. Ten einde de overname
van illegale derdelanders in praktijk te brengen dienen echter nadere overeenkomsten
te worden gesloten. De Commissie heeft een begin gemaakt met de onderhandelingen
met Marokko, Pakistan, de Russische Federatie en Sri Lanka over dergelijke
terug- en overnameovereenkomsten. De Raad van Ministers van de EU heeft voorts
mandaten goedgekeurd voor onderhandelingen met Macao en Hong Kong.De bevordering van een asiel- en migratiebeleid gericht op de bescherming
van vluchtelingen en ontheemden, alsmede de bestrijding van de misdrijven
mensenhandel en mensensmokkel zijn tevens belangrijke elementen van het extern
beleid van de EU, met name met betrekking tot de Westelijke Balkan, China
en de landen van de voormalige Sovjet-Unie. 3.7.2 Internationale samenwerkingOp Nederlands initiatief is eind 1998 in het kader van de Europese Unie
de Werkgroep op Hoog Niveau voor Asiel en Migratie (HLWG of High Level Working
Group on Asylum and Migration) in het leven geroepen. De doelstelling van
deze werkgroep – die rapporteert aan de Algemene Raad – is een
geïntegreerd, pijleroverstijgend asiel- en migratiebeleid in EU-verband
te ontwikkelen, gericht op het identificeren en beïnvloeden van de factoren
die tot (onvrijwillige) emigratie uit het land van herkomst leiden, zoals
politieke instabiliteit, schendingen van mensenrechten en sociaal-economische
problemen, alsmede op de effecten van migratiestromen, zoals integratie, vrijwillige
terugkeer en het tegengaan van mensenhandel en mensensmokkel. Daartoe wordt
naast «klassieke» beleidsinstrumenten voor de toelating van immigranten
en vluchtelingen en de bestrijding van illegale immigratie een breed spectrum
aan instrumenten ingezet op het gebied van buitenlands beleid (waaronder mensenrechtenbeleid,
conflictpreventie en conflictbeheersing), ontwikkelingssamenwerking (inclusief
noodhulp) en economische samenwerking om tot een betere beheersing van migratiestromen
te komen. In het kader van de HLWG zijn vooralsnog zes actieplannen opgesteld,
gericht op belangrijke landen of regio's van herkomst, te weten Afghanistan,
Albanië (inclusief Kosovo), Irak, Marokko, Somalië en Sri Lanka.
De actieplannen moeten thans worden uitgevoerd. Een belangrijk element van
het beleidsconcept is het streven naar partnerschap met de landen van herkomst
bij de aanpak van migratiegerelateerde problemen. Wanneer het land waarvoor
een actieplan bestaat politiek zeer instabiel is en er geen aanvaardbare overheidspartner
is, speelt samenwerking met buurlanden, internationale organisaties en NGO's
een belangrijke rol bij de uitvoering van de plannen. De werkzaamheden van
de HLWG hebben geleid tot opname in de EG-begroting van een voorlopige begrotingsfaciliteit
ten behoeve van de betrekkingen met derde landen op het gebied van migratie.3.8 ConclusieNederland streeft naar een geharmoniseerd en geïntegreerd Europees
asiel- en migratiebeleid. De inzet daarbij is – via uiteenlopende instrumenten –
de verschillen in beleid en praktijk tussen de lidstaten zoveel mogelijk terug
te dringen. Een geïntegreerd Europees beleid heeft betrekking op arbeidsmigratie,
volgmigratie en asielmigratie, op integratie van toegelaten migranten, op
bestrijding van illegale immigratie en op internationale samenwerking.Met betrekking tot arbeidsmigratie is de Wet arbeid vreemdelingen (Wav)
het uitgangspunt. De afgelopen jaren is de relatie van het Wav-beleid met het arbeidsmarktbeleid beter verankerd, onder meer door sectorale
afspraken. Knelpunten doen zich evenwel voor in de uitvoering. Voor categorieën
arbeidsmigranten die belangrijk bijdragen aan de versterking van de internationale
concurrentiepositie van Nederland en de versterking van Nederland als kenniseconomie
gelden specifieke afspraken, zoals bijvoorbeeld het niet-toepassen van de
arbeidsmarkttoets voor promovendi. Gelet op het belang van kennismigratie
zal verder worden bezien waar nadere aanpassing van wet- en regelgeving nodig
is om de komst van kenniswerkers naar Nederland zo goed mogelijk te laten
verlopen en om een optimale inbedding van de Nederlandse economie in het internationale
krachtenveld te waarborgen. Tevens zal het kabinet nog nader bezien of de
Wav ook op langere termijn over voldoende wendbaarheid en flexibiliteit beschikt
om getalenteerde mensen binnen te halen. Een interdepartementale werkgroep
zal daarover een advies uitbrengen.In Nederland zijn gezinshereniging en gezinsvorming een belangrijke toelatingsgrond –
getalsmatig gezien zelfs de belangrijkste. Mede daarom zal het kabinet zich
blijven inspannen om te komen tot een geharmoniseerd gezinsherenigingsbeleid.
Daarnaast heeft Nederland een substantieel aandeel in de Europese opvang van
asielzoekers. Door het totstandbrengen van een geharmoniseerd asielbeleid
in de Europese Unie kan een evenwichtiger verdeling van asielzoekers over
de lidstaten van de Unie worden bevorderd en meer rechtszekerheid aan de asielzoeker
worden geboden.Het Nederlandse integratiebeleid heeft als doelstelling te bevorderen
dat etnische minderheden volwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving. Bestrijding
van de werkloosheid is een speerpunt van het integratiebeleid. Immigratie
en integratie vragen vanwege hun onderlinge samenhang een integrale beleidsbenadering,
zowel met betrekking tot nieuwe migranten als met betrekking tot migranten
die hier reeds verblijven.In nationaal en internationaal verband wordt gewerkt aan maatregelen en
overeenkomsten die illegale migratie kunnen beteugelen. Hierbij valt bijvoorbeeld
te denken aan verscherpte controle van de buitengrenzen, aan opsporing en
vervolging van mensensmokkel en mensenhandel, en aan het sluiten van overeenkomsten
tussen de EU en derde landen. Daarnaast wordt in het kader van de HLWG een
breed spectrum aan instrumenten ingezet op het gebied van buitenlands beleid,
ontwikkelingssamenwerking en economische samenwerking om tot een betere beheersing
van migratiestromen te komen.HOOFDSTUK 4 EUROPESE CONTEXT4.1 InleidingHet regeringsstandpunt over de voorstellen vervat in de Mededeling van
de Europese Commissie over een communautair immigratiebeleid, zoals dat wordt
verwoord in het vijfde hoofdstuk, heeft, behalve op de vraag of het kabinet
verruimde arbeidsmigratie naar Nederland wenselijk acht, met name betrekking
op de voorstellen van de Commissie voor het juridisch raamwerk van het communautair
immigratiebeleid en voor de toepassing van een open coördinatiemethode.
Die onderwerpen vormen de kern van het Commissievoorstel. In dit hoofdstuk
worden de inzet en de voorstellen van de Commissie besproken. In het bijzonder
wordt daarbij aandacht besteed aan de voorstellen van de Commissie op het
gebied van het integratiebeleid, vanwege het belang dat het kabinet hecht
aan een goede integratie van toegelaten immigranten. Een bespreking van de
Europese context zou echter niet compleet zijn zonder een overzicht van het
standpunt van de Unie over de uitbreiding van het vrij verkeer
van werknemers tot de kandidaat-lidstaten. Ook levert dit hoofdstuk informatie
over het immigratiebeleid in een aantal lidstaten van de Unie. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met een overzicht van selectiemechanismen die in andere landen
worden toegepast of voorgesteld. Bijlage 1 bevat een overzicht van de wetgevingsinstrumenten
op het gebied van asiel en migratie die de Commissie heeft ingediend of binnenkort
zal indienen.4.2 Voorstellen van de CommissieDe Commissie acht het wenselijk dat er een algemeen kader voor afzonderlijke
wetgevingsvoorstellen bestaat. De Mededeling beoogt dit kader te geven. Om
het doel van een alomvattend immigratiebeleid te verwezenlijken wil de Commissie
op communautair niveau toezien op de coördinatie en de transparantie
van het beleid dat momenteel op het niveau van de lidstaten wordt uitgevoerd,
aangezien dit volgens de Commissie nauw samenhangt met en effecten heeft op
andere terreinen van het EU-beleid, zoals de afschaffing van de controles
aan de binnengrenzen, communautaire verbintenissen op internationaal niveau
in het kader van de GATS-overeenkomst (General Agreement on Trade in Services)
en de Europese werkgelegenheidsstrategie.De Mededeling bevat een door de Commissie uitgevoerde analyse van de wenselijkheid
van arbeidsmigratie. Op basis van die analyse stelt de Commissie een juridisch
raamwerk in het vooruitzicht, waarin voorwaarden en procedures worden vastgesteld
en het nemen van maatregelen aan de lidstaten wordt overgelaten. Vaststelling
van de behoeften aan categorieën arbeidsmigranten ziet de Commissie als
de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Om het communautaire immigratiebeleid
te ondersteunen, de beleidsresultaten te evalueren en inzicht te verkrijgen
in de behoeften van lidstaten stelt de Commissie de toepassing van een open
coördinatiemethode voor.4.2.1 Wenselijkheid van arbeidsmigratieDe Commissie is van mening dat er meer legale kanalen voor arbeidsmigranten
naar de Europese Unie beschikbaar moeten komen. Thans proberen arbeidsmigranten
volgens de Commissie vaak via de asielprocedure of illegaal toegang tot de
EU te verkrijgen. Een meer geordende immigratie is volgens de Commissie gunstig
voor de EU, voor de migranten zelf en voor hun landen van herkomst. Bij een
gereguleerd immigratiebeleid op EU-niveau moet volgens de Commissie niet alleen
met arbeidsmigratie rekening worden gehouden, maar ook met de toelating van
asielstatushouders en gezinsherenigers tot de EU-arbeidsmarkt. Bovendien zou
snel en efficiënt moeten worden ingespeeld op de steeds veranderende
behoeften van de arbeidsmarkt op nationaal, regionaal en lokaal niveau.De Commissie baseert haar voorstellen mede op de volgende overwegingen:• Arbeidsmigratie kan een positieve rol spelen bij de bestrijding
van structurele tekorten op de arbeidsmarkt, die mede door de vergrijzing
in steeds meer lidstaten ontstaan.1• Migratie moet in partnerschap met herkomst- en transitlanden worden
benaderd. Migratie is immers geen eenrichtingsverkeer, maar een flexibel proces
van bewegingen tussen landen, afhankelijk van economische en demografische
ontwikkelingen.• Een betere balans is nodig tussen bescherming van vluchtelingen
en beheersing van migratiestromen. Een open, goed gecoördineerd en transparant immigratiebeleid brengt lidstaten in een betere positie
om illegale immigratie tegen te gaan.• Het terugdringen van illegale arbeid wordt beter mogelijk, als
arbeidsmigratie en versterking van de handhaving van arbeidswetgeving in de
lidstaten aan elkaar worden gekoppeld.4.2.2 Het juridisch raamwerkHet juridisch raamwerk dat de Commissie voorstelt, kent de volgende doelstellingen
en uitgangspunten, die zijn ontleend aan de bestaande praktijk van de lidstaten:• Transparantie en redelijkheid: De voorwaarden voor toegang tot
en rechtmatig verblijf in de Europese Unie van derdelanders voor arbeid in
loondienst of als zelfstandige moeten duidelijk worden vastgelegd. De informatie
daarover moet goed toegankelijk zijn.• Differentiatie van rechten naar gelang van de duur van het verblijf:
Arbeidsmigranten die na een tijdelijk verblijf naar hun land van herkomst
willen terugkeren moeten een goede rechtspositie hebben, terwijl tegelijk
de weg moet zijn geopend naar permanent verblijf van diegenen die, mits zij
aan de gestelde criteria voldoen, willen blijven. De rechtspositie van migranten
moet zoveel mogelijk vergelijkbaar zijn met die van EU-onderdanen. Iedere
legale arbeidsmigrant in de Europese Unie moet bepaalde basisrechten hebben.• Aanvraag- en evaluatieprocedures: Procedures moeten helder en eenvoudig
zijn. De Commissie pleit er voor de toelatingsprocedure in het land van herkomst
van start te laten gaan. Tevens stelt de Commissie de invoering van een visum
voor werkzoekenden voor, ter regulering van de praktijk dat arbeidsmigranten
zich pas aanbieden als zij al om een andere reden tot een lidstaat zijn toegelaten.De Commissie wil niet tornen aan het in alle lidstaten toegepaste beginsel
dat werknemers van buiten de Unie alleen voor een arbeidsplaats in aanmerking
komen als kan worden aangetoond dat binnen de Europese Unie geen geschikte
kandidaten aanwezig zijn. Om het bestaan van tekorten op de arbeidsmarkt aan
te tonen moeten werkgevers kunnen beschikken over een praktisch instrument.
Voor potentiële werknemers moet informatie over bijvoorbeeld vacatures
en arbeidsvoorwaarden beschikbaar zijn met moderne communicatietechnologieën.
Hiertoe wil de Commissie onder meer het EURES-netwerk hervormen en uitbreiden.4.2.3 De open coördinatiemethodeOmdat de lidstaten verantwoordelijk blijven voor de toelating van arbeidsmigranten
en voor het integratiebeleid, acht de Commissie een open coördinatiemethode
de beste manier om de ontwikkeling van een communautair immigratiebeleid te
ondersteunen.1 De open coördinatiemethode
zou volgens de Commissie geleidelijk moeten worden toegepast, waarbij gemeenschappelijke
doelstellingen moeten worden vastgesteld waarop een Europees antwoord noodzakelijk
wordt geacht.De Commissie wil de open coördinatiemethode implementeren door voorstellen
te doen voor Europese richtsnoeren, die voorzien in coördinatie van nationaal
beleid, uitwisseling van best practices en evaluatie
van beleidsresultaten, alsook door regelmatige consultaties met derde landen.
De Raad zou vanaf 2002 meerjarige richtsnoeren moeten aannemen, met een
specifiek tijdspad voor het bereiken van de gestelde doelen. De richtsnoeren
moeten vervolgens worden omgezet in nationaal beleid. De richtsnoeren die
de Commissie voorstelt hebben betrekking op het beheer van migratiestromen,
partnerschap met derde landen, de integratie van derdelanders en, in het kader
van de Europese Werkgelegenheidsstrategie, de toelating van economische migranten.
Voor het effectief monitoren en evalueren van het gemeenschappelijke
immigratiebeleid acht de Commissie de beschikbaarheid van vergelijkbare statistieken
van groot belang. De JBZ-Raad van 28–29 mei 2001 is reeds akkoord gegaan
met de opstelling door de Commissie van een nieuw Actieplan voor een verbeterde
verzameling, analyse en uitwisseling van statistieken.De Commissie stelt voor dat lidstaten aan de hand van de richtsnoeren
Nationale Actieplannen opstellen over hun immigratiebeleid. Op basis van deze
actieplannen stelt de Commissie een jaarlijks een syntheserapport op dat onderwerpen
aanwijst waarvoor Europese oplossingen geëigend zijn. De Commissie wil
dit rapport coördineren met de rapporten over werkgelegenheidsbeleid
en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, die reeds door de Commissie
en Raad gezamenlijk worden vastgesteld.14.2.4 IntegratiebeleidImmigratie en integratie vragen vanwege hun onderlinge samenhang een integrale
beleidsbenadering. Op Europees niveau is dit met zoveel woorden geconcludeerd
tijdens de Europese Raad in Tampere. Toen is ook de noodzaak vastgesteld de
rechtspositie van derdelanders te verbeteren en discriminatie tegen te gaan.
De Commissie neemt deze lijn in haar Mededeling over het communautair immigratiebeleid
over. De Mededeling spitst het integratiebeleid toe op drie thema's, te weten
de gelijkwaardige behandeling van derdelanders, burgerschap en anti-racisme-beleid.
Een gelijkwaardige behandeling houdt in dat derdelanders zoveel mogelijk dezelfde
rechten en verplichtingen krijgen als EU-onderdanen. Daartoe heeft de Commissie
een ontwerp-richtlijn ingediend over de status van derdelanders die langdurig
in een lidstaat verblijven. De Commissie is van oordeel dat een gelijkwaardige
behandeling op het gebied van arbeidsvoorwaarden en toegang tot diensten de
integratie bevordert. Daarnaast speelt de gelijkwaardige behandeling van derdelanders
een rol bij de ontwerp-richtlijn over het recht op gezinshereniging. De Commissie
wil een communautair actieprogramma ontwikkelen ter bevordering van de integratie
van derdelanders, waarin onder meer evaluaties van gevoerd beleid en de ontwikkeling
van standaarden en indicatoren zullen worden voorgesteld.Integratiebeleid moet volgens de Commissie zo spoedig mogelijk na toelating
aanvangen. Dit houdt in dat migranten reeds bij aankomst over een aantal basisrechten
moeten beschikken. Deze differentiatie van rechten zou op langere termijn
kunnen worden uitgebreid tot een Europees burgerschap. Het Handvest van de
Grondrechten kan in de visie van de Commissie als referentie dienen voor de
ontwikkeling van een dergelijk burgerschap. Voor migranten zou de mogelijkheid
een dergelijk burgerschap te verwerven voldoende garantie zijn zich succesvol
in de samenleving te vestigen. Bovendien kan het volgens de Commissie een
eerste stap zijn op weg naar het verwerven van de nationaliteit van de betrokken
lidstaat.Als derde thema van integratiebeleid ziet de Commissie de bestrijding
van racisme en vreemdelingenhaat. Een richtlijn ter bestrijding van discriminatie
op grond van ras of etnische afstamming is reeds aangenomen, gebaseerd op
artikel 13 van het EG-Verdrag. Dit artikel is de basis voor maatregelen ter
bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat. Binnen dit kader bereidt de
Commissie ook een richtlijn voor over de gemeenschappelijke strafbaarstelling
van racistische en xenofobische delicten. De Commissie ziet maatregelen om
migranten de mogelijkheid tot integratie te geven als logische consequentie
van het toelatingsbeleid. 4.2.5 Partnerschap met landen van herkomstDe Commissie wil immigratievraagstukken structureel betrekken bij de samenwerking
met herkomst- en transitlanden van migranten. De Commissie ziet hierbij een
rol weggelegd voor de HLWG. Bij partnerschap gaat het niet alleen om economische
ontwikkeling, maar ook om hervorming en naleving van de wetgeving en modernisering
van de grensbewaking. Asiel- en migratievraagstukken zullen worden opgenomen
in communautaire programma's, partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten.
De Commissie noemt twee consequenties van migratie die in dit verband van
bijzonder belang zijn:• Overdrachten van geld, die voor ontwikkelingslanden grote economische
betekenis kunnen hebben (verhoging van de levensstandaard van familieleden;
ontwikkeling van lokale economieën, vooral in de grote steden);• Braindrain door emigratie van de hoogst geschoolden en meest ondernemenden
(bijvoorbeeld in Afrika).De Commissie wil dit migratieproces voor zowel herkomst- als gastlanden
zo gunstig mogelijk laten verlopen. Dit houdt onder meer het volgende in:• Migranten moeten hun herkomstland kunnen bezoeken zonder hun status
in het gastland te verliezen.• Migranten moeten ontwikkelingsprojecten e.d. in hun herkomstland
kunnen steunen, zonder dat visum- en andere wetgeving hen belemmert vrij tussen
hun herkomstland en gastland te bewegen. Dit moet vrijwillige terugkeer in
een kader van herintegratie bevorderen.• Bij ontwikkelingsstrategieën moet rekening worden gehouden
met migratiebewegingen (bijv. met efficiënte financiële instellingen,
opleidingsprogramma's, kapitaalinvoer voor projecten), waarmee negatieve gevolgen
van emigratie kunnen worden verzacht.De Commissie tekent hier wel bij aan dat dit een strategie voor de (middel-)
lange termijn is.4.3 De uitbreiding van de Europese UnieDe uitbreiding van de Europese Unie met mogelijk twaalf nieuwe lidstaten
in Midden- en Oost-Europa en de daarmee gepaard gaande toepassing van het
vrij verkeer van werknemers hebben naar verwachting consequenties voor de
arbeidsmarkt in de huidige lidstaten. Uit onderzoek blijkt vrijwel steeds
dat grote migratiestromen, zeker naar Nederland, niet te verwachten zijn.
Nederland is dan ook van mening dat overgangstermijnen voor het vrij verkeer
van werknemers bij de uitbreiding van de EU niet wenselijk zijn. Wel dient
de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen te worden ingebouwd, voor het geval
onverhoopt toch onevenwichtige arbeidsmigratiestromen mochten ontstaan. Het
kabinetsstandpunt is reeds uiteengezet in de regeringsnotitie «Vrij
verkeer van personen in het EU-uitbreidingsproces» van 17 mei 2001.
Tevens heeft het kabinet naar aanleiding van het advies van de Sociaal-Economische
Raad over «Arbeidsmobiliteit in de EU» besloten om, vooruitlopend
op de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen, in de preaccessiefase
al ervaringen op te doen met de toekomstige vrijmaking van het werknemersverkeer
door arbeidsaanbod uit deze landen voorrang te geven boven arbeidsaanbod uit
andere niet-EU-landen in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
Met de overname van dit SER-voorstel zou een geleidelijke overgang bewerkstelligd
kunnen worden naar het moment waarop het vrij verkeer van werknemers op de
toetreders van toepassing zal zijn.Binnen de Europese Unie hebben met name Duitsland en Oostenrijk een ander
standpunt bepleit dan Nederland met betrekking tot het vrij verkeer van
werknemers. De Algemene Raad van 11–12 juni 2001 keurde een overgangsregeling
goed. Deze regeling voorziet er in, dat de huidige lidstaten hun nationale
wetgeving met betrekking tot het verrichten van arbeid kunnen blijven toepassen,
maar dat elke huidige lidstaat een vrijer verkeer van werknemers kan invoeren
dan thans het geval is. Daarnaast zullen de huidige lidstaten – op Nederlands
voorstel – een preferentie voor werknemers uit de Midden- en Oost-Europese
kandidaat-lidstaten boven werknemers uit andere niet-EU-landen kunnen invoeren.
Na de toetreding van de kandidaat-lidstaten blijven de nationale maatregelen
nog ten minste twee en ten hoogste zeven jaar van toepassing. Tot die tijd
kunnen de huidige lidstaten ook vrijwaringsmaatregelen inroepen. Er komt geen
algemene overgangsregeling voor het verrichten van diensten, maar Oostenrijk
en Duitsland mogen, zolang hun nationale wetgeving nog op het vrij verkeer
van werknemers uit de kandidaat-lidstaten van toepassing is, begeleidende
maatregelen nemen om te voorkomen dat specifieke dienstensectoren door het
grensoverschrijdend verrichten van diensten ernstig worden verstoord.14.4 Migratiebeleid in andere lidstatenIn diverse lidstaten van de Europese Unie wordt onder druk van de vergrijzingsproblematiek
en/of de krapte op de arbeidsmarkt een discussie gevoerd over de wenselijkheid
van verruiming van arbeidsmigratiemogelijkheden. In andere lidstaten speelt
een dergelijke discussie niet of nauwelijks. Deze paragraaf gaat allereerst
in op de discussie en het onlangs gepubliceerde wetsontwerp in Duitsland,
en geeft vervolgens de hoofdlijnen van de beleidsdiscussies in andere EU-lidstaten
weer. Bijlage 2 bevat een kort overzicht van de discussie in de andere EU-lidstaten.4.4.1 DuitslandIn Duitsland heeft op 4 juli 2001de onafhankelijke regeringscommissie
voor migratie onder voorzitterschap van mevrouw Rita Süssmuth (oud-voorzitter
van de Bondsdag) haar rapport aan de Bondsregering aangeboden. Het Süssmuth-rapport
bevat aanbevelingen op het gebied van arbeidsmigratie, migratie op humanitaire
gronden (waaronder asiel) en integratiebeleid. De Duitse minister van Binnenlandse
Zaken Otto Schily heeft een groot aantal aanbevelingen van de commissie gevolgd
in een wetsontwerp dat hij op 3 augustus 2001 heeft gepubliceerd en dat een
ingrijpende herziening van de Duitse vreemdelingenwetgeving behelst.De in het kader van deze notitie belangrijkste onderdelen van het wetsontwerp
zijn de volgende:• De nieuwe migratiewet bevat niet alleen vreemdelingen- en integratiewetgeving,
maar ook bepalingen over werkvergunningen voor vreemdelingen.• Het aantal verblijfstitels wordt tot twee teruggebracht: een verblijfsvergunning
(voor bepaalde tijd) en een vestigingsvergunning (voor onbepaalde tijd).• Het nieuwe verblijfsrecht wordt niet meer naar verblijfstitels,
maar naar verblijfsdoel ingedeeld.• Er worden nieuwe mogelijkheden voor arbeidsmigratie geopend. De
regelgeving moet open en flexibel worden, om de Duitse arbeidsvoorziening
sturingsmogelijkheden te geven. De vaststelling van prioriteitgenietend aanbod
wordt vereenvoudigd. De toegang tot de arbeidsmarkt richt zich op regionale
behoeften.• De bestaande dubbele inwilligingsprocedure (voor werk en verblijf)
wordt vervangen door een interne toestemmingsprocedure. De werkvergunning
wordt in één beschikking met de verblijfsvergunning verleend
na interne toestemming door de arbeidsvoorziening. Betrokkenen behoeven voortaan
nog maar één aanvraag in te dienen.• Voor hoog gekwalificeerde personen (zoals ingenieurs, ICT'ers,
leidinggevenden in bedrijfsleven en onderzoek) wordt van begin af aan de mogelijkheid
voor duurzaam verblijf geopend.• Er komt een selectiemethode voor migranten (een soort puntensysteem),
maar dit is een aanvullend optioneel sturingsinstrument, dat voor een zeer
beperkt aantal migranten zal openstaan. De belangrijkste vereisten die aan
migranten worden gesteld zijn dat zij in hun levensonderhoud kunnen voorzien
en een beroepsopleiding hebben. Aanvullende criteria zijn leeftijd, kwalificaties,
talenkennis, banden met Duitsland en het land van herkomst. In dit kader kan
in het bijzonder rekening worden gehouden met migranten uit de kandidaat-lidstaten
van de Europese Unie.• Voor studenten zal de mogelijkheid worden geopend na hun afstuderen
in Duitsland te werken. Zij kunnen een verblijfsvergunning voor één
jaar krijgen om naar werk te zoeken.• Er komt een rechtsgrondslag voor immigratie van zelfstandigen,
van wie (evt. regionaal) een positieve uitwerking op economie en werkgelegenheid
te verwachten is.• Er zal een nationaal integratieprogramma worden opgesteld. Er komt
een wettelijke regeling van talencursussen en inleidingen in de Duitse rechtsorde,
cultuur en geschiedenis. De inburgeringscursus zal aan duurzaam verblijvende
vreemdelingen worden aangeboden. Er zal een deelnameplicht bestaan bij een
slechte kennis van de Duitse taal en een verblijf van minder dan zes jaar.
Met niet-deelname aan de cursus zal rekening worden gehouden bij verlenging
van de verblijfsvergunning. Goede kennis van het Duits en van de rechts- en
maatschappelijke orde zijn een vereiste voor een vestigingsvergunning.Daarnaast bevat het wetsontwerp bepalingen over gezinshereniging, asielrecht,
humanitair verblijfsrecht en uitreisverplichtingen. Er komt één
centrale immigratie- en vluchtelingendienst.4.4.2 Andere EU-lidstatenDe discussie over arbeidsmigratie in verband met structurele of acute
tekorten op de arbeidsmarkt speelt niet in alle lidstaten. Geen enkele lidstaat
van de Unie bereidt op dit moment een zo vergaande wijziging van het migratiebeleid
voor als Duitsland. Wel is in Ierland, dat voor zijn economische groei voor
een belangrijk deel van buitenlandse arbeidskrachten afhankelijk is, onlangs
een publieke consultatieronde gehouden over een algehele herziening van de
vreemdelingenwetgeving. In sommige lidstaten, waaronder Denemarken en Oostenrijk –
het laatste land werkt met een quotumbeleid voor immigranten – bestaat
een uitgesproken weerstand tegen verruiming van de mogelijkheden voor arbeidsmigratie.
In andere lidstaten, zoals België en Zweden, bestaan geen concrete plannen,
maar wordt veel verwacht van een Europese aanpak en een betere coördinatie
tussen de betrokken overheidsdiensten in eigen land.In het Verenigd Koninkrijk bestaat een flexibele immigratieregeling voor
hoog opgeleid personeel van buiten de EER. Daartoe wijst de overheid bepaalde
categorieën aan waarvoor de arbeidsmarkt een tekort aan personeel vertoont.
Daarnaast bestaan er diverse specifieke immigratieregelingen, waaronder een pilot scheme voor ondernemers met innovatieve ideeën.
Discussies over het migratiebeleid hebben vooral betrekking op de bestrijding
van illegale immigratie en de mogelijke versoepeling van de regelgeving voor
minder geschoolde arbeidsmigranten. De zuidelijke lidstaten van de Europese Unie zien zich alle al jaren geconfronteerd
met een omvangrijke illegale arbeidsmigratie. Al deze lidstaten, behalve Griekenland,
voeren een maatschappelijke en politieke discussie over arbeidsimmigratie.
Italië heeft sinds 1998 een nieuwe immigratiewet, Portugal sinds 2000
en Spanje sinds januari 2001. Italië werkt met een quotumbeleid. Jaarlijks
wordt per decreet een quotum vastgesteld voor het aantal toe te laten arbeidsmigranten.
Voor 2001 bedraagt het quotum 83 000, waarvan 33 000 seizoensarbeiders.
Quota worden ook vastgesteld voor belangrijke herkomstlanden, zoals Albanië,
Tunesië, Marokko en Somalië. Landenquota maken deel uit van bredere
overeenkomsten, waarbij ook terugname geregeld is. In 2001 zijn voor het eerst
quota vastgesteld voor verpleegkundigen en ICT'ers. In Italië bestaat,
met name in het noorden, een vraag naar technologisch hooggeschoolde werknemers.
Of het kabinet-Berlusconi de huidige wet zal herzien is nog niet duidelijk.
Portugal en Spanje werken niet met sectorale quota – de Portugese regering
onderzoekt wel de mogelijkheden daarvan – maar hebben wel bilaterale
overeenkomsten met belangrijke herkomstlanden. Spanje heeft akkoorden met
onder meer Ecuador, Colombia en – binnenkort – Marokko; Portugal
met onder andere Bulgarije, Kaapverdië en Roemenië. De doelstelling
is niet alleen door middel van contingenten het aantrekken van arbeidskrachten
uit die herkomstlanden mogelijk te maken, maar ook het bestrijden van illegale
immigratie. Spanje heeft grote groepen illegale immigranten gelegaliseerd,
maar kampt ondanks alle maatregelen met een aanhoudende stroom illegale immigranten
uit Afrikaanse landen. In Portugal hebben onder de nieuwe migratiewet al meer
dan 80 000 illegale arbeidskrachten hun verblijf laten legaliseren –
veel meer dan verwacht.4.4.3 Speciale regelingen en selectiemechanismenTraditionele immigratielanden als de Verenigde Staten , Australië
en Canada trekken soms al sinds de negentiende eeuw migranten aan voor de
economische ontwikkeling van het land. Tegenwoordig kennen deze landen een
beleid gericht op de werving van (permanente of tijdelijke) arbeidsmigranten
op basis van kwalificatielijsten of puntensystemen. Daarin verschillen zij
sterk van Europese landen, die voor de toelating van arbeidsmigranten het
systeem van individuele werkvergunningen (aan de werknemer) of van tewerkstellingsvergunningen
(aan de werkgever) gebruiken. In principe worden arbeidsmigranten alleen toegelaten
indien er geen prioriteitgenietend aanbod beschikbaar is. Wel bestaan in diverse
EU-landen speciale regelingen of worden bepaalde selectiemechanismen gebruiktHet fenomeen greencard is alleen in Duitsland
(maximaal 20 000 ICT'ers) en de Verenigde Staten (140 000 permanente
arbeidsmigranten inclusief gezinsleden) bekend. Daarbij is degreencard niet meer dan een permanente verblijfsvergunning die wordt
afgegeven voor bepaalde categorieën werknemers die aan bepaalde kwalificaties
(opleiding, beroepservaring) voldoen. Ook bij afgifte van een greencard wordt er eerst getoetst aan de arbeidsmarkt.Voor een inschatting van de omvang van arbeidsmigratie vooraf kunnen quotumregelingen
worden gebruikt. In quotumregelingen is vastgelegd hoeveel arbeidsmigranten
jaarlijks maximaal aangetrokken mogen worden. Diverse quotumregelingen worden
toegepast door onder meer Italië, Spanje, Portugal en Oostenrijk. Quota
garanderen de inzet van arbeidsmigranten op de arbeidsmarkt en bieden de mogelijkheid
in te spelen op de actuele arbeidsmarktsituatie. Wel moet daartoe van tevoren
het jaarlijks aantal benodigde arbeidsmigranten worden ingeschat. Quota worden
in de Verenigde Staten toegepast op alle permanente arbeidsmigranten (maximaal
140 000 per jaar) en in Australië op tijdelijke arbeidsmigranten
(50 000 voor de maximale duur van één jaar). In Duitsland
heeft de commissie-Süssmuth een jaarlijks quotum voorgesteld, maar de
Duitse regering heeft dat niet overgenomen, onder meer vanwege de nog steeds
hoge werkloosheid in Duitsland (bijna 4 miljoen). Wel heeft Duitsland zogenoemde Werkverträge afgesloten met kandidaat-lidstaten op
basis waarvan bepaalde quota werknemers uit deze landen in Duitsland mogen
worden tewerkgesteld.Voor hooggeschoold, specialistisch personeel hebben veel landen een soepeler
toelatingsbeleid of een specifieke procedure. De Verenigde Staten hebben het
zogenoemde H1B programma, op basis waarvan tussen 2001 en 2003 195 000
hooggekwalificeerde arbeidsmigranten worden toegelaten. In Frankrijk kunnen
ICT'ers en hooggeschoolde werknemers met een salaris van meer dan 23 000
FF per maand soepel worden tewerkgesteld, terwijl dat in Duitsland geldt voor
ICT'ers met een jaarinkomen van ten minste 100 000 DM. Daarnaast heeft
de Duitse regering in het recent gepubliceerde wetsontwerp voorgesteld om
op basis van een puntensysteem een beperkt aantal vreemdelingen versoepeld
toe te laten tot de arbeidsmarkt. Met name hooggekwalificeerde werknemers
zoals ICT'ers, wiskundigen en wetenschappelijk onderzoekers zullen hiervan
profiteren. In het Verenigd Koninkrijk wordt overwogen om de toelatingsprocedures
voor hooggeschoolde werknemers en sleutelpersoneel binnen internationale bedrijven
te versnellen en te versoepelen. Werving onder buitenlandse studenten die
(bijna) zijn afgestudeerd, wordt zowel in Duitsland als in het Verenigd Koninkrijk
overwogen.Het in Nederland en andere EU-landen gebruikte systeem van tewerkstellingsvergunningen
(TWV's) heeft als voordeel, dat de actuele arbeidsmarktsituatie eraan ten
grondslag ligt. De relatie tussen arbeidsmigratie en de arbeidsmarkt is bij
TWV's in beginsel goed verankerd. Voordeel is tevens dat TWV's alle sectoren
van het bedrijfsleven in staat stellen arbeidsmigranten te werven indien er
geen prioriteitgenietend aanbod is. Quota en puntensystemen hebben dat voordeel
in veel mindere mate. De wervingsmogelijkheden, en dus de effecten van arbeidsmigratie,
zijn daarbij sectoraal minder evenwichtig verdeeld. Een nadeel van TWV's is
dat het vereiste van individuele toetsing een grotere onzekerheid en hogere
administratieve druk met zich meebrengt en de uitvoeringsprocedure lang kan
duren.Puntensystemen (of kwalificatielijsten) hebben andere voordelen. Met puntensystemen
kan goed worden ingespeeld op de arbeidsmarktsituatie, omdat er sprake is
van vraaggestuurde arbeidsmigratie. De ervaringen in traditionele immigratielanden
tonen aan dat dit systeem eenvoudig te gebruiken is en hiervoor een groot
maatschappelijk draagvlak bestaat. De garantie dat de vraag naar arbeidskrachten
en het aanbod van arbeidsmigranten naadloos op elkaar aansluiten is evenwel
niet te geven. Een reden hiervoor is dat personeelstekorten in termen van
vereiste kwalificaties en sectoren moeilijk zijn te identificeren. De identificatie
wordt extra moeilijk gemaakt doordat beide selectiemethoden nooit actueel
zijn (time lag). Bij de opstelling van toetsingscriteria
behoeft de onmiddellijke arbeidsmarktsituatie overigens niet doorslaggevend
te zijn. Zo heeft Canada een puntensysteem opgesteld waarbij de integratiemogelijkheden
van arbeidsmigranten, juist met het oog op de langere termijn, centraal staan.
Een nadeel van puntensystemen is dat de opstelling van toetsingscriteria tijdrovend
is, maar daar staat tegenover dat de toepassing van het systeem – als
de opstelling heeft plaatsgevonden – eenvoudig is.14.5 ConclusieDe Commissie baseert haar voorstel dat meer kanalen voor legale arbeidsmigratie
beschikbaar moeten komen op een demografische en sociaal-economische analyse
van de situatie in de lidstaten. De Commissie ziet arbeidsmigratie als onderdeel
van een geïntegreerd en evenwichtig immigratiebeleid. Het voorstel van
de Commissie gaat in feite over twee sporen. Enerzijds stelt de Commissie
harmonisatie van het immigratiebeleid in het vooruitzicht, overeenkomstig
de bepalingen in het Verdrag van Amsterdam en de conclusies van Tampere. Hiervoor
heeft de Commissie een juridisch raamwerk ontwikkeld. Anderzijds stelt de
Commissie de toepassing van een open coördinatiemethode voor. Hiermee
kan niet alleen de uitvoering van de aan te nemen richtlijnen worden gemeten,
maar kan ook beleidscoördinatie plaatsvinden op die gebieden waar geen
communautaire wetgevingsinstrumenten voorzien zijn. De Commissie hecht bijzondere
waarde aan de integratie van toegelaten derdelanders en aan partnerschappen
met landen van herkomst.De uitbreiding van de Unie met de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa
brengt een uitbreiding van het vrij verkeer van werknemers met zich mee. Er
komt een overgangsregeling, maar de huidige lidstaten kunnen met nationale
maatregelen sneller tot vrij verkeer komen. Naar verwachting heeft de uitbreiding
van de Unie – op zichzelf beperkte – consequenties voor de Nederlandse
arbeidsmarkt. Om hiermee ervaring op te doen zullen, als prioriteitgenietend
aanbod in de EER ontbreekt, werknemers uit de kandidaat-lidstaten vooruitlopend
op de uitbreiding een preferente behandeling krijgen bij de toepassing van
de Wet arbeid vreemdelingen. Bij de bepaling van de behoeften aan buitenlandse
arbeidskrachten zal dus met de uitbreiding rekening worden gehouden.In diverse lidstaten van de Unie worden discussies over arbeidsmigratie
gevoerd. De Duitse regering bereidt een ingrijpende herziening van de vreemdelingenwetgeving
voor, die mede tot doel heeft de mogelijkheden voor arbeidsmigratie, vooral
van hoger opgeleiden, te verruimen. De zuidelijke lidstaten Italië, Portugal
en Spanje voeren een quotumbeleid om enerzijds het legaal aantrekken van arbeidskrachten
uit bepaalde herkomstlanden mogelijk te maken, maar anderzijds ook om illegale
immigratie beter te bestrijden. Andere lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk,
hebben flexibele immigratieregeling voor hoog opgeleid personeel.De lidstaten van de EU werken doorgaans met stelsels van werkof tewerkstellingsvergunningen.
Dit stelsel heeft als voordeel, dat de actuele arbeidsmarktsituatie eraan
ten grondslag ligt en dat het alle sectoren van het bedrijfsleven in staat
stellen arbeidsmigranten te werven indien er geen prioriteitgenietend aanbod
is. Bij andere stelsels zoals puntensystemen zijn personeelstekorten in termen
van vereiste kwalificaties en sectoren moeilijker te identificeren, maar kunnen
andere criteria, zoals integratiemogelijkheden, centraal staan.HOOFDSTUK 5 KABINETSREACTIE5.1 InleidingNederland is een immigratieland. Sinds jaren ligt de immigratie in Nederland
hoger dan de emigratie. Een groot deel van de immigratie – zoals die
van veel EU-burgers – is van tijdelijke aard. Gezichtsbepalend is echter
de bedoeld of onbedoeld permanente immigratie, van volgmigranten en toegelaten
asielzoekers. De discussie over immigratie is verknoopt geraakt met
de discussie over de krapte op de arbeidsmarkt. Tekorten in diverse sectoren
op de arbeidsmarkt hebben de afgelopen jaren geleid tot een groeiende behoefte
aan en een stijging van het aantal werknemers van buiten de Europese Unie.
Tegelijkertijd wordt de roep luider om meer arbeidsimmigratie mogelijk te
maken als antwoord op arbeidsmarktknelpunten, op toenemende mondiale concurrentie
om toptalent, op terugdringing van oneigenlijk gebruik van de asielprocedure
en op vergrijzing.De migratiedruk is een onderdeel van de mondialisering. Het kabinet erkent
dat de internationale migratiedruk de komende decennia groot zal blijven.
Migratiedruk bestaat om politieke, economische, sociale en culturele redenen.
De toenemende diversiteit aan etnische groepen in Nederland creëert evenzovele
migratienetwerken. Nederland heeft een open economie, waarin een grote rol
voor de internationale handel en dienstverlening is weggelegd, die ook consequenties
heeft voor het personenverkeer. De kosten van internationale mobiliteit (zowel
in geld als tijd) zijn de afgelopen decennia sterk gedaald. Nederland is dus
steeds gemakkelijker voor steeds meer mensen uit steeds meer delen van de
wereld bereikbaar. Het kabinet ziet deze ontwikkeling niet als een bedreiging,
maar als een objectief feit. Daarnaast heeft de bestrijding van ongewenste
effecten van de internationale migratiestroom, waaronder mensensmokkel en
illegale tewerkstelling, hoge prioriteit. Een geïntegreerd immigratiebeleid,
nationaal en Europees, heeft met al deze aspecten rekening te houden.Immigratie- en integratiebeleid werken op elkaar in. Het aantal immigranten
en hun sociaal-economisch profiel bij aankomst zet de agenda voor het integratiebeleid.
Omgekeerd stellen de inburgeringscapaciteit en het maatschappelijk absorptievermogen
grenzen aan het aantal migranten dat Nederland kan opnemen. Beide beleidsonderdelen
moeten dan ook in hun onderlinge samenhang worden bezien.5.2 Arbeidsmigratie als nationaal beleidsinstrument5.2.1 VergrijzingHet kabinet is op basis van de huidige inzichten van mening dat arbeidsmigratie
niet het juiste instrument is om vergrijzingsgerelateerde arbeidsmarktproblemen
op te lossen. Het aantrekken van arbeidsmigranten met als doel de verhouding
tussen werkenden (20–64 jaar) en niet-werkenden (65 jaar en ouder) op
het huidige niveau te houden zou leiden tot een stijging van de immigratie
tot een hoogte die voor de Nederlandse maatschappij niet aanvaardbaar is.1 Maar ook als het doel niet is de huidige verhouding
tussen werkenden en niet-werkenden in stand te houden en aan veel kleinere
aantallen arbeidsmigranten wordt gedacht, zijn andere beleidsinstrumenten
meer geëigend om de gevolgen van de vergrijzing het hoofd te bieden.
Hierbij valt onder meer te denken aan verhoging van de arbeidsparticipatie,
terugdringing van de WAO-instroom en stijging van de arbeidsproductiviteit.
Daardoor kunnen de budgettaire lasten van de vergrijzing substantieel verminderd
worden. Knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen op middellange termijn beleidsmatig
substantieel verminderd worden door bijscholing en vermindering van vroegtijdige
uittreding van ouderen uit het arbeidsproces, terwijl het inzetten van langdurig
werklozen de werkloosheid onder deze groep fors vermindert.5.2.2 Knelpunten op de arbeidsmarktKnelpunten op de arbeidsmarkt zijn een tijdelijk verschijnsel. Momenteel zijn er in totaal 216 000 vacatures, maar dit aantal zal de komende
jaren vermoedelijk dalen. Uit gevoeligheidsanalyses komt naar voren dat de
toekomstige knelpunten op middellange termijn voor een substantieel deel beleidsmatig
kunnen worden opgelost door aanboring van het huidige onbenutte arbeidspotentieel.
Vooral bijscholing en vermindering van vroegtijdige uittreding van ouderen
uit het arbeidsproces dragen bij aan een groter effectief arbeidsaanbod, terwijl
het inzetten van langdurig werklozen de werkloosheid onder deze groep sterk
kan verminderen. Eventuele personeelstekorten die op de korte en middellange
termijn niet beleidsmatig opgelost kunnen worden betreffen voornamelijk hoogopgeleiden.
Het aantrekken van hoogopgeleide arbeidsmigranten kan een positieve uitwerking
hebben op het functioneren van de economie, de arbeidsmarkt versterken en
meer acute tekorten op de arbeidsmarkt opvullen, vooral in sectoren die een
belangrijk aandeel hebben in de economische groei en waarin Nederland internationaal
concurrerend wil zijn.5.2.3 IntegratiebeleidArbeidsmigratie heeft consequenties op het gebied van volgmigratie en
mogelijk permanent verblijf. Naast de (economische) baten van werving dienen
ook de (sociale) lasten in ogenschouw genomen te worden, in de zin van de
kosten van inburgering, gebruik van voorzieningen, en mogelijke werkloosheid
wanneer de vraag naar arbeidskrachten afneemt. Een belangrijk deel van de
binnenlandse arbeidsreserve bestaat uit leden van etnische minderheden. Bovendien
is de uitkeringsafhankelijkheid onder etnische minderheden nog steeds relatief
hoog. Adequate inschakeling van deze arbeidsreserve heeft prioriteit boven
externe werving. Het kabinet heeft met betrekking tot etnische minderheden
de ambitie het verschil in werkloosheid te halveren. Dit is reeds verwoord
in de nota «Kansen krijgen, kansen pakken» van de minister voor
Grote Steden- en Integratiebeleid en de maatregelen uit het «Plan van
aanpak 2000–2003» van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.5.2.4 Arbeidsmigratie en andere vormen van migratieHet kabinet ondersteunt niet de stelling dat verruiming van de mogelijkheden
voor arbeidsmigratie zou leiden tot een verlaging van de asielinstroom. Terugdringen
van asielmigratie kan geen realistische doelstelling van het arbeidsmigratiebeleid
zijn. Het recht op asiel is één van de belangrijkste pijlers
van het vreemdelingenbeleid. Nederland wil personen die bescherming nodig
hebben bescherming bieden. Het kabinet realiseert zich dat de asielprocedure
thans ook wordt gebruikt door migranten die geen bescherming nodig hebben
in de zin van het Vluchtelingenverdrag of andere in de Vreemdelingenwet 2000
opgenomen asielgronden, maar die om uiteenlopende redenen van een verblijf
in Nederland een betere toekomst verwachten. Er bestaan echter geen overtuigende
aanwijzingen, dat meer arbeidsmigratie de druk op de asielprocedure zou doen
verminderen. Landen als Canada en Zwitserland bijvoorbeeld kennen zowel een
grote arbeidsmigratie als een hoge asielinstroom. De samenstelling van de
asielinstroom in Nederland is buitengewoon divers, met name wanneer naar opleidingsniveau
en werkervaring wordt gekeken. In het kader van de verbetering van de arbeidsparticipatie
door houders van een verblijfsvergunning asiel streeft het kabinet naar een
verbetering van de registratie van opleiding en werkervaring van asielzoekers,
naar om- en bijscholing en erkenning van diploma's, en andere maatregelen
die ertoe moeten leiden dat toegelaten asielzoekers werk vinden dat zoveel
mogelijk in overeenstemming is met hun opleidings- en werkniveau. Verruiming van de mogelijkheden voor arbeidsmigratie wordt door de Europese
Commissie wel als een middel gezien om illegale immigratie terug te dringen.
De voorwaarde daarvoor is wel dat dan meer legale arbeidsmigranten kunnen
worden aangetrokken voor sectoren en bedrijven waar vaak illegaal werk wordt
verricht. Sommige Zuid-Europese landen (zoals Italië, Portugal en Spanje)
passen deze strategie toe, waarbij met landen van herkomst afspraken over
terugname van migranten gemaakt worden. Vooralsnog is niet gebleken dat de
Zuid-Europese landen erin slagen daarmee de illegale immigratie daadwerkelijk
terug te dringen. Daarin schuilt dan ook niet de oplossing.5.2.5 ConclusiesHet kabinet is geen voorstander van verruiming van mogelijkheden voor
arbeidsmigratie. Wel bestaat in bepaalde sectoren en categorieën een
dusdanige vraag naar arbeidskrachten dat deze niet met het bestaande binnenlandse
arbeidspotentieel kan worden opgelost. Voor het aantrekken van arbeidsmigranten
wordt thans de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) gebruikt. De systematiek van
de Wav, waarbij in eerste instantie naar prioriteitgenietend aanbod binnen
de EER moet worden gezocht, voldoet in het algemeen goed. Wel zal het kabinet
de mogelijkheden tot een efficiëntere uitvoering van de Wav onderzoeken.
Centraal daarbij staan verdere stroomlijning en versnelling van de aanvraagprocedure
van tewerkstellingsvergunningen. Daarnaast speelt voor de langere termijn
de vraag of de Wav voldoende wendbaarheid en flexibiliteit biedt om toptalent
naar Nederland te halen. Het kabinet zal deze vraag in studie nemen.In ditzelfde licht staat het kabinetsbesluit van 6 juli 2001 om de toelatingsprocedures
voor buitenlandse werknemers te versnellen. Dit besluit voorziet in de parallellisering
van de diverse procedures bij de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Justitie en Buitenlandse Zaken ten behoeve van de tewerkstellingsvergunning,
de machtiging tot voorlopig verblijf en de legalisatie en verificatie van
documenten. De verkorte mvv-procedure van de Immigratie- en Naturalisatiedienst
zal ook worden toegepast bij gezinsleden van de aangewezen categorieën
werknemers. Tevens zullen flankerende maatregelen worden ontwikkeld ten behoeve
van bedrijven, werknemers en gezinsleden, waaronder maatregelen door werkgevers
ter bevordering van integratie in Nederland.In eerste instantie zal de versnelde toelatingsprocedure worden toegepast
voor ICT'ers en voor werknemers in researchen developmentbedrijven of -afdelingen,
categorieën die van belang zijn voor de Nederlandse kenniseconomie. Nederland
kan immers, als belangrijke speler in de internationale kenniseconomie en
bij de uitvoering van de Lissabon-strategie, niet achterblijven ten opzichte
van andere EU-landen die immigratie van kenniswerkers in wetenschap en technologie
aantrekkelijker maken. Het kabinet kiest er voor dat Nederland een pro-actieve
rol speelt in de mondiale kenniseconomie onder het motto «Nederland
Kennisland».Binnen de Europese Onderzoeksruimte wil het kabinet eraan bijdragen dat
Nederland aansluit bij best practices, zodat de
structurele samenwerking tussen en creatieve ruimte voor kenniswerkers de
volle nationale aandacht krijgt. De ontwikkeling van de kenniseconomie en
de gevolgen van mondialisering geven aanleiding tot een effectief beleid ten
aanzien van de immigratie van hoog opgeleide kenniswerkers. Aan de vraag naar
specifieke categorieën kenniswerkers waaraan de Nederlandse arbeidsmarkt
niet kan voldoen moet worden tegemoet gekomen. 5.3 Reactie op de voorstellen van de Commissie5.3.1 Een geïntegreerd immigratiebeleidHet kabinet streeft naar een geharmoniseerd en geïntegreerd Europees
immigratiebeleid. Het kabinet onderschrijft het uitgangspunt van de Commissie,
dat een goed gecoördineerd en transparant immigratiebeleid dat niet alleen
rekening houdt met bestemmingslanden, maar ook met herkomst- en transitlanden,
gunstig kan zijn voor alle betrokkenen. Daarbij valt dan niet alleen te denken
aan het bestrijden van illegale immigratie en illegale tewerkstelling van
derdelanders, maar ook aan een betere regulering van gewenste migratie. Het
invoeren, door middel van een gemeenschappelijke status, van het recht op
vrij verkeer voor langdurig verblijvende derdelanders zal ertoe leiden dat
arbeidsmigranten uit andere lidstaten van de Unie op termijn toegang krijgen
tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Als andere lidstaten arbeidsmigratie wèl
inzetten als instrument voor de aanpak van de vergrijzingsproblematiek, zal
dat dus consequenties hebben voor Nederland.Het Europese immigratiebeleid moet rekening houden met de uitbreiding
van de Unie. Met betrekking tot de tewerkstelling van Midden- en Oost-Europeanen
biedt het kabinetsbesluit van 1 juni 2001, waarin bepaald is dat aan arbeidsmigranten
uit de kandidaat-lidstaten voorrang zal worden gegeven boven andere niet-EER-arbeidsmigranten,
de gelegenheid hiermee ervaring op te doen. Als de kandidaat-lidstaten eenmaal
tot de EU zijn toegetreden, zal Nederland – onder voorbehoud van eventuele
tijdelijke vrijwaringsmaatregelen – geen beperkingen stellen aan het
vrij verkeer van werknemers. Nederland zal dit standpunt in een verklaring
aan de kandidaat-lidstaten kenbaar maken.5.3.2 Het juridisch raamwerkHet kabinet deelt het oordeel van de Commissie dat er een algemeen juridisch
raamwerk op EU-niveau dient te komen met betrekking tot uitgangspunten en
(toegangs-) procedures voor immigratie. In hoeverre de voorstellen die de
Commissie in dit kader voorbereidt en uitbrengt, overeenkomen met het thans
door Nederland gevoerde beleid is nog moeilijk te beoordelen, omdat de reikwijdte
van de voorstellen nog niet te overzien is. Bij ieder afzonderlijk wetgevingsvoorstel
zal met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit
en deregulering beoordeeld worden in hoeverre het strookt met de beleidsdoelstellingen
en de Nederlandse wet- en regelgeving.Het kabinet ziet met instemming dat de Commissie niet wil afwijken van
het uitgangspunt dat vreemdelingen die in de Europese Unie werkzaam willen
zijn de betreffende aanvraag hiervoor in het land van herkomst moeten indienen
en afwachten. Dit uitgangspunt, een van de grondslagen van het Nederlandse
toelatingsbeleid, dient ter regulering van de instroom van vreemdelingen en
ter voorkoming van illegaal verblijf. Vanuit dat uitgangspunt gezien is het
kabinet vooralsnog niet enthousiast over het voorstel van de Commissie een
visum voor werkzoekenden in te voeren, omdat dit kan uitnodigen tot illegaal
verblijf indien geen werk wordt gevonden.De Commissie bepleit in haar recente ontwerp-richtlijn voor toelating
van derdelanders voor arbeid in loondienst of als zelfstandige vereenvoudiging
van de aanvraagprocedures. Aanvraag en verlening van de werk- en verblijfsvergunning
dienen te worden geïntegreerd. Via één enkel administratief
besluit, de «verblijfsvergunning – werknemer», wordt een
vergunning verstrekt voor zowel arbeid als verblijf.1 Dit Commissievoorstel kan voor arbeidsmigranten en bedrijven
tot een vereenvoudiging van de procedure leiden, hoewel niet noodzakelijk
tot een verkorting van de duur van de procedure. De Duitse ontwerp-migratiewet
sluit reeds bij het voorstel aan. Omdat het voorstel niet bij de huidige Nederlandse
situatie aansluit, zal het kabinet onderzoeken of en hoe de Nederlandse wet-
en regelgeving zal moeten worden aangepast.5.3.3 De toepassing van de open coördinatiemethodeHet kabinet staat positief tegenover een geleidelijke toepassing van de
open coördinatiemethode op het communautair immigratiebeleid.1 De open coördinatiemethode is een geschikt middel
om enerzijds de voortgang van het communautair asiel- en migratiebeleid te
meten, en anderzijds het nationale beleid van de lidstaten op EU-niveau te
vergelijken en te coördineren. Het kabinet onderschrijft voorts het belang
van betrouwbare en vergelijkbare asiel- en migratiestatistieken en heeft in
de JBZ-Raad van 28–29 mei reeds ingestemd met de opstelling door de
Commissie van een nieuw Actieplan ter zake.Voor het kabinet geldt, dat de open coördinatiemethode gericht moet
zijn op het gezamenlijk vaststellen van kwalitatieve en, waar nuttig en toepasbaar,
kwantitatieve doelstellingen en randvoorwaarden. Kwantitatieve doelstellingen
kunnen echter geen betrekking hebben op het aantal toe te laten arbeidsmigranten.
De lidstaten dienen vervolgens te kunnen bepalen met welke instrumenten zij
deze doelstellingen en randvoorwaarden willen verwezenlijken. Een belangrijke
doelstelling is voor het kabinet een betere beheersing van de migratiestromen
naar de Unie. Het voorkomen en bestrijden van illegale immigratie, mensensmokkel
en mensenhandel staan daarbij centraal. Daarbij valt enerzijds veel te winnen
bij een verdere verbetering van de samenwerking tussen de lidstaten, anderzijds
bij uitbreiding en verdieping van partnerschappen met landen van herkomst.Het kabinet ziet de toelating van arbeidsmigranten niet als doel op zich.
Arbeidsmigratie is voor Nederland immers niet de oplossing voor de vergrijzingsproblematiek
en voor knelpunten op de arbeidsmarkt. Toelating van arbeidsmigranten (via
de Wav) kan een middel zijn ter vergroting van de flexibiliteit en de mobiliteit
op de arbeidsmarkt, in samenhang en afweging met andere instrumenten. Daarom
wil het kabinet zich niet vastleggen op het vaststellen van streefcijfers
voor het jaarlijks aan te trekken aantal arbeidsmigranten. Tot slot stelt
het kabinet vast dat de verschillende terreinen waarop Europese samenwerking
via de open coördinatiemethode plaatsvindt, onderling goed op elkaar
afgestemd moeten worden. Er dient helder te worden onderscheiden welke thema's
in welke strategie aan de orde moeten komen. De verschillende beleidsprocessen
moeten elkaar versterken en aanvullen.5.3.4 IntegratiebeleidEen belangrijke randvoorwaarde voor een effectief immigratiebeleid is
voor het kabinet een succesvolle integratie van nieuw- en oudkomers binnen
de lidstaten. Het kabinet ondersteunt de gedachte van de Europese Commissie
om toe te werken naar een burgerschap voor alle ingezetenen van de Europese
Unie. Uitgangspunt daarbij is volwaardige en gelijkwaardige participatie van
derdelanders ten opzichte van nationalen, met uitzondering van rechten die
verbonden zijn aan de nationaliteit, zoals het kiesrecht voor het nationale
parlement.5.3.5 Partnerschap met landen van herkomstHet aantrekken van hoog opgeleide arbeidsmigranten uit ontwikkelingslanden kan leiden tot het wegtrekken van kennis en ervaring waar grote
behoefte aan is, en daarmee ten koste gaan van het economisch potentieel van
die landen. In sommige landen is door de braindrain
een ernstig tekort aan hoger opgeleiden ontstaan, maar in andere landen is
het aanbod van afgestudeerden groter dan de vraag, zodat deze categorie op
korte termijn geen op zijn opleiding afgestemde bijdrage aan de economie kan
leveren. Arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden kan ook positieve gevolgen
hebben voor de ontwikkeling van het land van herkomst. Geldovermakingen door
in het buitenland werkzame migranten zijn een belangrijke bron van inkomsten
voor achtergebleven familieleden en regio's of steden van herkomst. Migratie
kan ook bijdragen aan vermindering van de werkloosheid. Ten slotte kan bij
terugkeer van de migrant overdracht van kennis en ervaring plaatsvinden.1Het kabinet is van mening dat er naar dient te worden gestreefd het aantrekken
van hoger opgeleiden uit ontwikkelingslanden voor alle betrokkenen zo gunstig
mogelijk te laten zijn, dus zowel voor het gastland en de migrant zelf als
voor het land van herkomst. De Commissie geeft in haar Mededeling blijk van
een soortgelijke visie. Het kabinet steunt het algemene uitgangspunt van de
Commissie, dat in de communautaire samenwerking met herkomst- en transitlanden
onderwerpen van asiel en migratie standaard moeten worden ingebracht. Voorstellen
als participatie in ontwikkelingsprojecten door migranten en het rekening
houden met migratie bij ontwikkelingsstrategieën zullen binnen de partnerschapsgedachte
mede, maar niet alleen binnen het verband van de Werkgroep op Hoog Niveau
voor Asiel en Migratie (HLWG) nader moeten worden uitgewerkt.Bij de discussie over de braindrain moet de
mogelijkheid niet uit het oog worden verloren dat migranten zich voor de Europese
arbeidsmarkt beschikbaar stellen, omdat in hun eigen land een gebrek aan werkgelegenheid
bestaat in exportsectoren waarvoor in de Europese Unie invoerbelemmeringen
gelden. Het verder openstellen van de Europese markt dient dan ook prioriteit
te krijgen.Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan de mogelijkheden voor
tijdelijke migratie. Tijdelijke migratie kan bij uitstek positieve effecten
hebben voor ontwikkelingslanden: gekwalificeerde arbeidskrachten gaan niet
verloren en terugkeerders nemen nuttige nieuwe kennis en ervaring mee. In
dit verband is het relevant dat verruiming van de toegangsmogelijkheden voor
professionele dienstverleners centraal staat in de komende onderhandelingen
over de Mode 4 onder de GATS-overeenkomst. Het gaat daarbij om een vorm van
tijdelijke immigratie met duidelijke beperkingen (o.m. geen vrije toegang
tot de arbeidsmarkt en niveau van dienstverlening). Ontwikkelingslanden, met
als initiatiefnemer India, hebben hiervoor voorstellen ingediend. De westerse
landen, waaronder Nederland, beraden zich op dit moment over hun positie.
De elementen van tijdelijkheid en het inbouwen van beperkingen kunnen bijdragen
aan het optimaliseren van de positieve effecten van migratie voor zowel het
land van herkomst als het land van ontvangst. BIJLAGE 1 Overzicht van (ontwerp-) richtlijnenDit overzicht beperkt zich tot (ontwerp-) richtlijnen op het gebied van
asiel en immigratie die reeds in behandeling zijn of binnen afzienbare tijd
worden verwacht. Tot nu toe is alleen de richtlijn inzake tijdelijke bescherming
van ontheemden aangenomen.Recht op gezinsherenigingIn december 1999 heeft de Commissie een ontwerp-richtlijn ingediend inzake
het recht op gezinshereniging. Hiermee wordt beoogd een Europees recht op
gezinshereniging en gezinsvorming in te stellen ten behoeve van onderdanen
van derde landen die wettig op het grondgebied van een lidstaat verblijven.
De onderhandelingen over de richtlijn zijn nog gaande en verlopen moeizaam.
Een belangrijk geschilpunt is bijvoorbeeld of de richtlijn ook van toepassing
is op (ongehuwde) partners. Nederland is, samen met een aantal andere landen,
voorstander van opneming van partners in de definitie, aangezien partners
en echtgenoten ook in de Nederlandse (vreemdelingen-) wet- en regelgeving
gelijk behandeld worden.Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landenIn maart 2001 heeft de Commissie een ontwerp-richtlijn opgesteld betreffende
de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. Met dit voorstel
wordt beoogd de rechtspositie van onderdanen van derde landen die langdurig
in een lidstaat verblijven meer in overeenstemming te brengen met de positie
van onderdanen van de lidstaten. De specifieke doelstelling van dit initiatief
is het vaststellen van de voorwaarden voor het verkrijgen van de status van
langdurig verblijvende derdelander, teneinde hiermee de verschillen in procedure
en praktijk in de lidstaat te verkleinen. De onderhandelingen over dit voorstel
zijn onlangs begonnen. Nederland staat in beginsel positief ten opzichte van
het voorstel om een gemeenschappelijke procedure te bereiken voor het verkrijgen
van de status van langdurig verblijvende derdelander.Toegang en verblijf voor arbeid in loondienst en als zelfstandigeOp 11 juli 2001 heeft de Commissie een ontwerp-richtlijn ingediend met
als doel voorwaarden en procedures vast te stellen inzake toegang en verblijf
van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische
activiteiten als zelfstandige. De richtlijn beoogt verder om rechten aan onderdanen
voor derde landen te verlenen met inachtneming van de discretie van de lidstaten
om arbeidsmigratie te beperken bijvoorbeeld op basis van quota, openbare veiligheid
of volksgezondheid. Tevens is een belangrijk doel van de richtlijn om één
nationale aanvraagprocedure in te voeren die leidt tot één gecombineerde
titel die zowel verblijfs- als arbeidsvergunning binnen één
administratief besluit omvat (de «verblijfsvergunning – werknemer»),
teneinde de uiteenlopende regelgeving te vereenvoudigen en te harmoniseren.
Nederland stemt in met het verschijnen van deze ontwerp-richtlijn aangezien
het past in het streven naar een communautair immigratiebeleid. Dit Commissievoorstel
kan voor arbeidsmigranten en bedrijven tot een vereenvoudiging van de procedure
leiden, hoewel niet noodzakelijk tot een verkorting van de duur van de procedure.Toegang en verblijf voor studie en beroepsopleidingDeze ontwerp-richtlijn is nog niet ingediend. Toegang en verblijf voor onbetaalde activiteitenDeze ontwerp-richtlijn is nog niet ingediend.Tijdelijke bescherming van ontheemdenIn juli 2001 heeft de Raad de richtlijn inzake tijdelijke bescherming
van ontheemden aangenomen. Het kabinet is tevreden met dit resultaat. Het
rechten- en voorzieningenniveau van ontheemden in de lidstaten zal zoveel
mogelijk gelijk worden getrokken. De periode gedurende welke ontheemden voor
tijdelijke bescherming in aanmerking komen, zal in alle lidstaten op hetzelfde
moment aanvangen en op hetzelfde moment dient te eindigen. Het kabinet hoopt
dat hierdoor ongewenste secundaire migratiestromen binnen de Europese Unie
zoveel mogelijk worden beperkt. Naar aanleiding van de uiteindelijke richtlijn
inzake tijdelijke bescherming van ontheemden zal de Nederlandse wet- en regelgeving
waarschijnlijk moeten worden aangepast.Minimumnormen voor asielproceduresOp 20 september 2000 heeft de Commissie een ontwerp-richtlijn betreffende
minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking
van de vluchtelingenstatus ingediend. Het doel van deze minimumnormen is het
tot stand brengen van een eerlijke en doeltreffende asielprocedure in de lidstaten.
De minimumnormen zijn een eerste stap in de richting van verdere harmonisatie
van procedurele voorschriften, een doel dat is neergelegd in conclusie 15
van de Europese Raad van Tampere. Het kabinet hecht veel belang aan het vaststellen
van minimumnormen voor asielprocedures. Deze minimumnormen moeten van een
dusdanig niveau zijn dat de volgende stap, namelijk die van een gemeenschappelijke
asielprocedure, te nemen zal zijn. De minimumnormen zullen er niet alleen
toe moeten leiden dat secundaire migratiestromen zullen afnemen, maar zij
zullen ook moeten bijdragen tot een grotere rechtszekerheid voor de asielzoeker.
Dit is zeker van belang omdat de asielzoeker op basis van de Overeenkomst
van Dublin in de regel slechts in één lidstaat van de Europese
Unie een asielverzoek kan indienen. Het kabinet meent verder dat de minimumnormen
ook van toepassing zouden moeten zijn op aanvragen van aanvullende vormen
van bescherming en niet alleen op procedures voor erkenning en intrekking
van de vluchtelingenstatus.Minimumnormen voor de opvang van asielzoekersDe ontwerp-richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang
van asielzoekers in de lidstaten heeft tot doel te komen tot een evenwichtige
verdeling van asielzoekers over de lidstaten. Het vaststellen van minimumnormen
moet ertoe leiden dat asielzoekers in de lidstaten vergelijkbare levensomstandigheden
genieten, teneinde secundaire stromen van asielzoekers (doorstroming binnen
de lidstaten) te beperken. De minimumnormen hebben betrekking op de materiële
en immateriële voorzieningen, zoals informatievoorziening over aanspraken
en verplichtingen, de verstrekking van documenten, bewegingsvrijheid op het
grondgebied, medische zorg, faciliteiten voor onderwijs en opleiding, werk,
huisvesting en financiële toelagen. Het kabinet acht het voorstel van
belang, omdat minimumnormen voor de opvang van asielzoekers zullen bijdragen
aan een vermindering van de relatieve verschillen tussen aantallen asielzoekers
in de lidstaten. Bovendien dragen minimumnormen bij aan een eenduidige rechtspositie
van asielzoekers en aan een beperking van het verschil in niveau van voorzieningen
dat in de lidstaten wordt geboden aan asielzoekers. Invoering van de minimumnormen
ondersteunt bovendien de tenuitvoerlegging van de vaststelling
van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.Verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoekDe Commissie zal binnenkort een ontwerp-verordening indienen over de criteria
en mechanismen om vast te stellen welke staat verantwoordelijk is voor de
behandeling van een asielverzoek. Dit communautair instrument is bedoeld als
opvolger voor de Overeenkomst van Dublin.Erkenning en inhoud van de vluchtelingenstatus en subsidiaire
vormen van beschermingDeze ontwerp-richtlijn is nog niet ingediend. BIJLAGE 2 Overzicht van de discussie in andere lidstatenBelgiëIn België gaat de aandacht nog vooral uit naar het bestrijden van
illegale immigratie en mensenhandel, en naar de recente regularisering van
illegale migranten. Wel heeft in juli 2001 een Senaatscommissie een rapport
over immigratiebeleid uitgebracht. De nadruk ligt daarin op een Europese aanpak,
het in kaart brengen van knelpuntberoepen, een betere monitoring van arbeidsmigratie
en een versoepeling van de regelgeving. De Belgische regering heeft hierover
nog geen standpunt ingenomen.DenemarkenDe discussie speelt niet. Denemarken voert een restrictief immigratie-
en asielbeleid, en ziet geen redenen dat beleid te wijzigen.DuitslandDe Duitse regering heeft op 3 augustus 2001 een nieuwe migratiewet aangekondigd.
Zie hiervoor de bespreking in de tekst.FinlandDe discussie speelt nauwelijks. Er is een werkloosheidspercentage van
ca. 8%, derhalve wordt een actief arbeidsmigratiebeleid niet wenselijk geacht.
Voor de ICT-sector worden wel buitenlandse werknemers toegelaten.FrankrijkEen publiek of politiek debat over arbeidsmigratie wordt in Frankrijk
thans niet gevoerd. Een beleid om actief arbeidsmigranten te werven ligt ook
niet in de lijn der verwachting. Wel bestaat sinds eind 1998 een vereenvoudigde
regeling voor werkvergunningen voor ICT-specialisten.GriekenlandIn Griekenland bestaat een omvangrijke (illegale) arbeidsimmigratie. Veel
immigranten, vooral uit Albanië, beschikken niet over een verblijfsvergunning.
Een maatschappelijke en politieke discussie over arbeidsmigratie wordt in
Griekenland evenwel nauwelijks gevoerd.IerlandIn Ierland wordt over de wenselijkheid van arbeidsmigratie geen discussie
gevoerd. Arbeidsmigratie is er reeds dagelijkse praktijk, en de hoge economische
groei van de afgelopen jaren kan alleen worden gehandhaafd door een instroom
van buitenlandse arbeidskrachten. Wel wil de Ierse regering de bestaande vreemdelingenwet
uit 1935 door een nieuwe wet vervangen. Daarover heeft in 2000 en 2001 een
publieke inspraakronde plaatsgevonden. Thans wordt een nieuwe wet voorbereid.
Voor migranten met vaardigheden waaraan op de Ierse arbeidsmarkt een groot
tekort bestaat (onder meer ICT'ers, bouwkundig ingenieurs e.d., en verpleegkundig
personeel) is onlangs een «werkvisum» ingevoerd, waarbij een werkgever
die iemand een baan heeft aangeboden geen tewerkstellingsvergunning hoeft
aan te vragen.ItaliëIn Italië bestaat een spanning tussen enerzijds de bestrijding van
de illegale immigratie en anderzijds de vraag, met name in Noord-Italië,
naar technologisch hooggeschoolde werknemers. De vergrijzingsproblematiek
is in Italië de ernstigste van Europa, maar het is nog maar de vraag
of een ingrijpende herziening van het pensioensysteem zal worden doorgevoerd.
Op basis van de thans geldende migratiewet, die uit 1998 dateert, wordt jaarlijks
per decreet een quotum vastgesteld voor het aantal toe te laten arbeidsmigranten.
Voor 2001 bedraagt het quotum 83 000, waarvan 33 000 seizoensarbeiders.
Ook worden quota vastgesteld voor belangrijke herkomstlanden, zoals Albanië,
Tunesië, Marokko en Somalië. Landenquota maken deel uit van bredere
overeenkomsten, waarbij ook terugname geregeld is. In 2001 zijn voor het eerst
quota vastgesteld voor verpleegkundigen en ICT'ers. Nog niet duidelijk is
of het kabinet-Berlusconi de huidige wet zal herzien.LuxemburgIn Luxemburg is onlangs een parlementaire commissie ingesteld om advies
uit te brengen over een arbeidsmigratiebeleid. Waarschijnlijk zal deze commissie
binnen een jaar met voorstellen komen.OostenrijkIn Oostenrijk bestaat een quotumbeleid voor immigranten, waaronder arbeidsmigranten.
Voor 2001 bedraagt het quotum ca. 8500 personen. Een verruiming van het immigratiebeleid
valt niet te verwachten, ondanks een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten.PortugalPortugal heeft sinds 2000 een nieuwe immigratiewet. Deze wet maakt het
voor illegale arbeidskrachten mogelijk hun verblijf te laten legaliseren.
Naar verwachting zouden ca. 50 000 immigranten van die mogelijkheid gebruik
maken, maar het zijn er al meer dan 80 000. Voor deze immigranten bestaan
geen integratieprogramma's. Portugal heeft met diverse landen (o.a. Bulgarije,
Kaapverdië en Roemenië) overeenkomsten gesloten die legale werving
van arbeidskrachten mogelijk maken. De bedoeling is daarmee de illegale immigratie
terug te dringen. Thans bespreekt de Portugese regering de mogelijkheden een
sectoraal quotumsysteem in te voeren.SpanjeIn Spanje is in januari 2001 een nieuwe vreemdelingenwet in werking getreden,
die beoogde een arbeidsimmigratiebeleid te formuleren. In Spanje is vooral
behoefte aan laag gekwalificeerde arbeidskrachten, zoals seizoensarbeid in
de landbouw, huishoudelijke dienstverlening en de bouwsector. Spanje heeft
met diverse belangrijke herkomstlanden bilaterale akkoorden gesloten (Ecuador,
Colombia) of staat op het punt dat te doen (Marokko). In deze akkoorden worden
contingenten vastgesteld van toe te laten arbeidsmigranten. Tegelijkertijd
is Spanje genoodzaakt geweest grote groepen illegale immigranten te legaliseren
en kampt het land met een aanhoudende stroom illegale migranten uit Afrikaanse
landen.Verenigd KoninkrijkHet Verenigd Koninkrijk heeft een work permit system, dat vooral een flexibele immigratieregeling biedt voor hoog opgeleid
personeel van buiten de EER. Daartoe wijst de overheid bepaalde categorieën
aan waarvoor de arbeidsmarkt een tekort aan personeel vertoont. Voor die categorieën kunnen direct tewerkstellingsvergunningen voor personen
van buiten de EER worden aangevraagd. Het betreft vooral de gezondheidszorg,
de elektronica en de ICT-sector. Daarnaast bestaan er diverse specifieke immigratieregelingen,
waaronder een pilot scheme voor ondernemers met
innovatieve ideeën. Thans wordt in het Verenigd Koninkrijk een discussie
gevoerd over de versoepeling van de regelgeving voor minder geschoolde arbeidsmigranten.ZwedenIn Zweden vindt een publieke discussie over arbeidsmigratie plaats. De
Zweedse regering lijkt vooralsnog te kiezen voor een betere coördinatie
tussen de betrokken overheidsdiensten (arbeids- en migratiediensten). De Zweedse
regering staat internationale samenwerking en een alomvattende benadering
van de migratieproblematiek voor.XNoot1Het fiche werd u aangeboden door de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken in zijn brief van 4 april 2001 (TK 2000–2001, 22 112, nr.
191).XNoot2Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over
een communautair immigratiebeleid, 22 november 2000, COM (2000) 757 def.XNoot2Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, «Naar
een gemeenschappelijke asielprocedure en een in de gehele Unie geldige uniforme
status voor personen aan wie asiel wordt verleend, 22 november 2000, COM (2000)
755 def.XNoot1CBS, «Nieuwe CBS bevolkingsprognose, twee miljoen inwoners erbij»,
Demos, jaargang 17, nr. 1.XNoot1Elfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Stabiel
en duurzaam begroten, Tweede Kamer, Kamerstukken II, 27 805,
volgnummer 1, vergaderjaar 2000–2001, CPB, Ageing
in the Netherlands, Den Haag, augustus 2000. Werkgroep Schuldpolitiek,
2000, Een verkenning van de schuldpolitiek op lange termijn.XNoot1CPB, Ageing in the Netherlands, The Hague,
augustus 2000.XNoot2Elfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Stabiel
en duurzaam begroten, Tweede Kamer, Kamerstukken II, 27 805,
volgnummer 1, vergaderjaar 2000–2001.XNoot1CPB, Macro Economische Verkenningen 2002, bijlage A7, «Kerngegevens
arbeidsmarkt 1998–2002», pag. 171.XNoot1ROA (1998), Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing
tot 2007, pag 29–31. Scholing en het beleid gericht op loonkostensubsidies
zijn hierbij inbegrepen.XNoot2P. Van Winden en P.J. Nes, Krapte op de arbeidsmarkt;
werkgeversreacties, OSA-publicatie 178, mei 2001.XNoot1B.M.S. van Praag en J.P. Hop, Wmin, Wmax een symmetrisch arbeidsmarktmodel, OSA Werkdocument W146, juni 1996.XNoot1Brief van de staatssecretaris van Justitie, Tweede Kamer, vergaderjaar
2000–2001, 19 637, nr. 593.XNoot1Zie o.a. Regeringsverklaring 1998: «Nederland is duidelijk op weg
een «brainport» te worden. De vitaliteit van onze economie en
de leefbaarheid van de samenleving staan of vallen met het ontwikkelen en
toepassen van zeer uiteenlopende vormen van kennis. De inzet van investeringsmiddelen
voor de ontwikkeling en toepassing van kennis onderstreept het belang dat
de regering hieraan hecht». Ook de Europese Raad van Lissabon in maart
2000 onderstreepte deze visie.XNoot2ROA, «De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep in 2004», Maastricht,
1999; Van Vucht Tijssen, «Talent voor de Toekomst, Toekomst voor Talent»,
Utrecht, juni 2000; CPB 2000/20, «De arbeidsmarkt voor wetenschappelijk
onderzoekers», 8 juni 2000. Volgens het CPB wordt, wanneer veronderstelt
wordt dat de tekorten per functie per HOOP-gebied niet gecompenseerd kunnen
worden door overschotten bij andere functies en HOOP-gebieden, voor 2003 een
tekort gevonden van 1294 fte en voor 2008 van 2886 fte, dat is respectievelijk
5,4% en 12,1% van het wetenschappelijk personeel in 1998. Met compensatie
per HOOP-gebied wordt het laten vervullen van een vacature door een hoogopgeleide
in het ene vakgebied door iemand uit een ander vakgebied bedoeld.XNoot3Zie over het belang van kennis en technologie voor economische groei ook
OESO, Education at a Glance, OECD indicators, Parijs,
2001; OESO, The new economy: beyond the Hype, the OECD
Growth Project, Parijs, 2001, en Ministerie van Economische Zaken, Ruimte voor Industriële Vernieuwing, juni 1999.XNoot4CPB, «De arbeidsmarkt voor wetenschappelijk onderzoekers»,
8 juni 2000. Zo is bijvoorbeeld in vier jaar de populatie van WO-gediplomeerden
veel kleiner geworden: van ca. 25 700 in 1994–1995 tot ca. 22 700
in 1997–1998. Een sterkere deelname van vrouwen heeft weinig effect
op het totale tekort in personen, als gevolg van een stijgende «deeltijdfactor».XNoot1WODC, Motieven van asielzoekers om naar Nederland te
komen, Onderzoeksnotitie 2000/2, 8–10.XNoot1Nota van de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, «Kansen
krijgen, kansen pakken», Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999,
26 333, nr. 2.XNoot2Arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden, Plan van aanpak 2000–2003,
juni 2000.XNoot3Een interdepartementaal beleidsonderzoek naar de effectiviteit van het
inburgeringsbeleid is onlangs gestart.XNoot4Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nieuwe etnische groepen in Nederland, 2000.XNoot1Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel, Dreigingsbeeld
mensensmokkel 2000, Zoetermeer 2001.XNoot1Zie de bij deze notitie gevoegde notitie «Sociaal-economische aspecten
van immigratie uit derde landen».XNoot1Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over
een open coördinatiemethode voor het communautaire immigratiebeleid,
11 juli 2001, COM (2001) 387 def.XNoot1Het eerste gezamenlijk rapport van Raad en Commissie over de strategie
ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zal in december 2001 aan
de Europese Raad van Laken worden voorgelegd. Over de Werkgelegenheidsstrategie
verschijnt sinds 1998 jaarlijks een gezamenlijk verslag.XNoot1Deze regeling is het standpunt van de Europese Unie in de toetredingsonderhandelingen
met Hongarije, Polen, Slowakije, Letland, Estland, Litouwen, Tsjechië
en Slovenië.XNoot1Wolfgang Ochel, «Selective Immigration Policies: Point System versus
Auction Model», CESifo Forum, Summer 2001,
48–52.XNoot1Volgens berekeningen van het NIDI zouden ruim 300 000 immigranten
per jaar nodig zijn. De bevolking zou daardoor in 2050 tot 39 miljoen zijn
toegenomen. Zie Evert van Imhoff en Nico van Nimwegen, «Migratie geen
remedie tegen vergrijzing», Demos, jg. 16,
feb. 2000.XNoot1Voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden inzake toegang
en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst
en economische activiteiten als zelfstandige, 11 juli 2001, COM (2001) 386
def.XNoot1Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over
een open coördinatiemethode voor het communautaire immigratiebeleid,
11 juli 2001, COM (2001) 387 def.XNoot1Zie de notitie «Migratie en ontwikkeling» van Ontwikkelingssamenwerking
uit 1996. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19637-616.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl