Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31007, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

13-02-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31007 nr. 7

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamDeelonderzoek Sociaal en Cultureel PlanbureauVIJFTIEN JAAR ONDERWIJSVERNIEUWINGEN IN NEDERLANDINHOUDSOPGAVEINLEIDING1. Aanleiding en vraagstelling Parlementair onderzoek
OnderwijsvernieuwingenProbleemanalyseProbleemstellingOnderzoeksvragen2. Opdracht aan het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP)3. Opzet en karakter van de beleidsanalytische studie
van het SCPOpzet en inhoudKarakter van de studieRelatie tot andere onderzoek4. Gehanteerde bronnenDEEL A: DE CONTEXTINHOUD DEEL AA.1 MAATSCHAPPELIJKE CONTEXTA.1.1 Historische ontwikkelingenDe onderwijswet van Thorbecke (1863)Duur en inbedding van de algemene vormingDe Mammoetwet van 1963A.1.2 Demografische ontwikkelingenOntwikkelingen in de omvang van de jeugdige bevolkingFiguur A.1.1 Ontwikkeling van de omvang van de jeugdige
bevolking 1980–2006 (1990=100)Ontwikkelingen in de samenstelling van de jeugdige bevolkingTabel A.1.1: Leerlingen in het basisonderwijs naar leerlinggewicht,
in %, 1993–2005A.1.3 Maatschappelijke ontwikkelingenIndividualiseringInformaliseringIntensiveringMeritocratiseringSeculariseringTabel A..1.2: Verdeling van het aantal scholen voor voortgezet
onderwijs naar denominatie, in %, 1992–2006Cultuur en mentaliteitA.1.4 Politieke en bestuurlijke ontwikkelingenVan maakbaarheid naar marktwerkingVan centraal naar decentraalEen toenemende invloed van Europa op het onderwijsbeleidBestuurlijke schaalvergroting en verzakelijking van het
onderwijsbeleid op schoolniveauA.1.5 Economische en technologische ontwikkelingenA.1.6 Een forse stijging van de onderwijsdeelnameDe externe democratisering van het onderwijsDe emancipatie van vrouwen en meisjesStijgende ambitiesFiguur A.1.2 Opleidingsniveau van geboortecohorten 1930–1979
(in procenten)Ouders worden kritischer ten aanzien van het onderwijs
en de schoolHogere eisen ten aanzien van het minimaal te behalen opleidingsniveauAfnemende invloed van sociaal milieu, maar toenemende
frustratie bij achterblijversA.2 ONTWIKKELINGEN IN DE ONDERWIJSOMGEVINGA.2.1 Plaats en functie van het voortgezet onderwijs binnen
het onderwijsbestelA.2.1.1 Plaats, omvang en wettelijk kaderA.2.1.2 Inrichtingsprincipes binnen het voortgezet onderwijsA.2.2 Schaalvergroting in het voortgezet onderwijsVoorgeschiedenis en overwegingenSchaalvergroting in de jaren zeventig en tachtigDe jaren negentig: de vorming van (brede) scholengemeenschappenTabel A.2.1: Aantal scholen voor voortgezet onderwijs
naar schoolstructuur, 1993–2005Het aantal schoolvestigingen nam veel minder af dan het
aantal scholenTabel A.2.2: Het aantal scholen en het aantal vestigingen
(naar vestigingsstructuur), 1993–2005De inbedding van vbo- en mavo-opleidingen in schoolvestigingenTabel A.2.3: De inbedding van vbo- en mavo-opleidingen
in de schoolvestigingen 1993–1999–2005A.2.3 Kostenbeheersing en doelmatigheidsverhoging in het
voortgezet onderwijsVerblijfsduurbeperkingTabel A.2.4: Zittenblijven* in het voortgezet onderwijs,
in %, 1991–2005Doelmatige leerwegenFormatiebudgetsysteem en lumpsumbekostigingEen nieuw functiewaarderingssysteemA.2.4 Kwaliteitsbeleid van scholenA.2.5 Ontwikkelingen in het basisonderwijsDe leerlingenpopulatie veranderde ingrijpendBasisscholen worden geconfronteerd met een opeenstapeling
van eisen en wensenHet basisonderwijs is meer zorggericht dan opbrengstgerichtLeerlinggericht en adaptief onderwijsGeen duidelijkheid over het te bereiken niveauGevolgen voor het voortgezet onderwijsA.2.6 Ontwikkelingen in het vervolgonderwijs (mbo, hbo
en wetenschappelijk onderwijs)Schaalvergroting in het middelbaar beroepsonderwijsVan kwalificaties naar competentiesVerschillende niveaus en leerwegen in het middelbaar beroepsonderwijsSchaalvergroting in het hoger beroepsonderwijsEen enorme onderwijsexpansie in het hboDe deelname aan wetenschappelijk onderwijs nam veel minder
toeHet bachelor-mastersysteemDe beroepskolomMeer niveaudifferentiatie in het hoger onderwijsDEEL B: ONDERWIJSVERNIEUWINGENINHOUD DEEL BB.1. BASISVORMINGB.1.1 Een lange voorgeschiedenisB.1.2 Het WRR-advies Basisvorming in het onderwijs (1986)B.1.3 Van Regeerakkoord naar aanvaarding van de Wet BasisvormingParlementaire behandelingB.1.4 Intermezzo 1: van eindtermen naar kerndoelenDe ontwikkeling van eindtermen«De school op weg naar 2000» en het advies
van de commissie Toetsing Wetgevingsprojecten (Commissie Hirsch Ballin)Commissie Herziening Eindtermen (CHE)B.1.5 Invoering van de basisvormingB.1.6 Intermezzo 2: de tweede generatie kerndoelen basisvormingB.1.7 Evaluatie van de basisvorming (1999)B.1.8 Aanpassing en herziening van de basisvormingB.1.9 Intermezzo 3: kerndoelen of methoden?B.1.10 Van basisvorming naar onderbouwB.1.11 Een nieuwe regeling voor de onderbouw (2006)B.1.12 Eerste ervaringen met de nieuwe onderbouwB.1.13 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Waar kwam de behoefte aan vernieuwing van de eerste
leerjaren in het voortgezet onderwijs vandaan?2. Wie vond de basisvorming noodzakelijk en waarom?3. Wat hield de basisvorming uiteindelijk in?4. Wat kwam er tijdens de rit nog bij?Van eindtermen naar kerndoelenVan lager naar voorbereidend beroepsonderwijsVorming van brede scholengemeenschappen in het voortgezet
onderwijs (schaalvergroting)5. Hoe werd de basisvorming in de praktijk ingevoerd?6. Hoe stond het met het draagvlak?7. Wat waren de resultaten?8. Tot welke beleidsreacties leidden de resultaten?B.2 TWEEDE FASE HAVO/VWOB.2.1 VoorgeschiedenisB.2.2 De Profielnota (1991) en Vervolgnota (1992)B.2.3 Het StudiehuisWegbereidersStuurgroepProcesmanagementB.2.4 De Wet Profielen voortgezet onderwijsB.2.5 Intermezzo: kritiek niet gewenst?B.2.6 InvoeringsperikelenB.2.7 AanpassingsvoorstellenContinuïteit en Vernieuwing in de tweede fase havo/vwo
(januari 2002)Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en
vwo (januari 2003 en juli 2003)B.2.8 Instelling van de ProfielcommissiesB.2.9 Evaluatie Tweede Fase: Zeven jaar Tweede fase, een
balans (oktober 2005)Is de aansluiting verbeterd?In hoeverre zijn de onderwijsprogramma’s gemoderniseerd?Was er sprake van meer ruimte in de keuze van werkvormen?De studielastbenaderingGroei van het aantal huiswerkinstituten en het particulier
onderwijsB.2.10 Wet Aanpassing profielen tweede fase vwo en havoHet gemeenschappelijk deelHet profieldeelHet vrije deelOordeel van de Onderwijsraad over het wetsvoorstelB.2.11 Een interview leidt tot ophefB.2.12 De Lieve Maria brief (januari 2006)B.2.13 Parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
Aanpassing profielen tweede fase (januari/februari 2006)B.2.14 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Waar kwam de behoefte aan vernieuwing van de Tweede
Fase van het havo/vwo vandaan?2. Wie vond de vernieuwingen noodzakelijk en waarom?3. Wat kwam er tijdens de rit nog bij?4. Wat hield de vernieuwing in?5. Hoe werd de vernieuwing in de praktijk ingevoerd?6. Hoe stond het met het draagvlak?7. Wat waren de resultaten?8. Tot welke beleidsreacties hebben die resultaten
geleid?B.3 HET VMBOB.3.1 VoorgeschiedenisVan lager beroepsonderwijs naar voorbereidend beroepsonderwijsMeer algemene vorming en minder beroepspraktijk in het
voorbereidend beroepsonderwijsB.3.2 De Commissie MAVO/VBO aansluitend onderwijs (1994)B.3.3 Kabinetsreactie op het advies van de Commissie Van
Veen (februari 1995)B.3.4 Advies van de Onderwijsraad naar aanleiding van
de beleidsreactie (april 1995)B.3.5 Plan van aanpakEen regievoerder voor de infrastructuur van mavo en (i)vboDe zorgstructuurDe hulpstructuur (leerwegondersteunend onderwijs) en de
arbeidsmarktgerichte leerweg (praktijkonderwijs)B.3.6 Wetsvoorstel en parlementaire behandeling (juni
1997–mei 1998)B.3.7 Het invoeringsproces (1998–2002)B.3.8 De invoering van het vmbo, belicht vanuit de Inspectie
van het OnderwijsB.3.9 Zorgen en frustraties rond het vmbo nemen toe (2003
en 2004)B.3.10 Op zoek naar een nieuw elanNota «Vmbo, het betere werk» (april 2005)Instelling Adviesgroep Vmbo (september 2005)Interdepartementaal Beleidsonderzoek vmbo (december 2005)B.3.11 Doorontwikkeling van het vmboVoortvarend vmbo; samen koersen op bewegingsruimteBeleidsreactie op de voorstellen van de Adviesgroep VmboB.3.12 Naar een nieuwe zorgstructuurVan een zorgplicht naar passend onderwijsSteeds meer leerlingen met leer- en/of opvoedingsproblemen
in het reguliere onderwijsB.3.13 Meningsverschillen over de functie en positie van
de theoretische leerweg/mavoFunctie van de mavo/theoretische leerweg; emancipatie
via de avo-route of de beroepskolomVerdeeldheid over de positie en functie van de mavo/theoretische
leerwegB.3.14 Terug naar de ambachtsschool?B.3.15 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Waar kwam de behoefte aan vernieuwing van de bovenbouw
van vbo en mavo vandaan?2. Wie vond de vernieuwing noodzakelijk en waarom?3. Wat hield de vernieuwing in?4. Wat kwam er tijdens de rit nog bij?5. Hoe werd de vernieuwing ingevoerd?6. Hoe stond het met het draagvlak?7. Wat waren de resultaten?8. Tot welke beleidsreacties leidden die resultaten?B.4 HET NIEUWE LERENB.4.1 Wat houdt het «nieuwe leren» in?Niet alleen een andere didactiek (hoe), maar ook een andere
inhoud (wat)B.4.2 Wat wordt er verstaan onder competentiegericht onderwijs?B.4.3 Achtergronden van het nieuwe lerenB.4.3.1 Maatschappelijke ontwikkelingenB.4.3.2 Ontwikkelingen in de ICTB.4.3.3 Economische ontwikkelingenB.4.3.4 Problemen in het onderwijsAchterstanden bij de start van het voortgezet onderwijsMotivatieproblemen en voortijdige schooluitvalAansluitingsproblemen in het onderwijsB.4.3.5 Nieuwe opvattingen over kennis en kennisontwikkelingB.4.4 Het nieuwe leren is niet zo nieuwB.4.5 Docent- en leerstofgericht versus leerling- en ontwikkelingsgericht
onderwijsWat moet er op school worden geleerd?Hoe wordt er tegen leerlingen aangekeken?Hoe worden leerlingen beoordeeld?De huidige situatie is hybrideB.4.6 Het studiehuis als voorbeeld van «nieuw leren»
in het voortgezet onderwijsVerschillen tussen havo- en vwo-leerlingenNaar een eigen identiteit voor de havo?Zijn sommige groepen in het studiehuis slechter af dan
andere?B.4.7 Polarisatie in de publieke opinie1. Wie doet het beste recht aan de verschillen tussen
leerlingen?2. Waaruit bestaat de professionaliteit van de docent?3. Niet kennis tegenover vaardigheden, maar de strijd
om het type kennis en de soort vaardighedenB.4.8 Het onderscheid tussen «het wat» en «het
hoe»Naar meer variëteit in «het wat» en «het
hoe»De concept-contextbenadering als brug tussen «het
wat» en «het hoe»?B.4.9 Naar bewezen werkzame onderwijsmethodenB.4.10 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Wat houdt het nieuwe leren in?2. Waar kwam de behoefte aan het «nieuwe leren»
vandaan?3. Wie vonden het noodzakelijk en waarom?4. Hoe werd het«nieuwe leren» in de praktijk
ingevoerd?5. Hoe stond het met het draagvlak?6. Wat waren de resultaten?7. Waartoe hebben die resultaten geleid?DEEL C: (BELEIDS)ACTORENINHOUD DEEL CC.1 DE POLITIEKC.1.1 Politiek als gezaghebbende toedeling van waardenSchema C.1.1: Politieke waarden, bestuurlijke aangrijpingspunten
en onderwijsdoelstellingenC.1.2 RegeerakkoordenRegeerakkoord 1989 (CDA/PvdA)Regeerakkoord 1994 (PvdA/VVD/D66)Regeerakkoord 1998 (PvdA/VVD/D66)Regeerakkoorden 2002 (CDA/LPF/VVD) en 2003 (CDA/VVD/D66)Strategisch akkoord 2002Hoofdlijnenakkoord 2003C.1.3 Onderwijsvernieuwingen in het licht van verschuivende
waardeoriëntatiesC.1.4 BewindsliedenSchema C.1.2: Coalities, kabinetten en bewindsliedenRitzen (1989–1998)Wallage (1989–1993)Netelenbos (1994–1998)Hermans (1998–2002)Adelmund (1998–2002)Van der Hoeven (2002–2006)C.1.5 Verschillen in achtergrond en vernieuwingsambitieC.2 HET DEPARTEMENTC.2.1 Situatie begin jaren negentigEen ingrijpende reorganisatieConvenanten en procesmanagementC.2.2 Verhouding ambtenaren – politiek (bewindslieden,
Tweede Kamer)Primaat van de politiekOekaze van KokWantrouwenC.2.3 Reorganisaties, mobiliteit en affairesDirecteur-generaal:Inspecteur-generaal:Directeur VO:C.2.4 Rol van het departement bij de onderwijsvernieuwingenC.2.5 Veranderingen in de overleg- en adviesstructuurC.2.6 Onvoldoende aandacht voor de uitvoerbaarheidC.3 PROCESMANAGEMENT EN VERZORGINGSINSTELLINGENC.3.1 Voorbereidings- en invoeringsactiviteiten, voorafgaand
aan de parlementaire besluitvormingC.3.1.1 De invoering van de basisvormingC.3.1.2 Het Procesmanagementteam basisvorming (PMB)C.3.1.3 De invoering van de tweede fase havo/vwoC.3.1.4 De Stuurgroep Profiel Tweede Fase Voortgezet OnderwijsC.3.1.5 Het Procesmanagement Voortgezet OnderwijsC.3.1.6 Kritiek op procesmanagement en stuurgroep vanuit
het parlementC.3.1.7 Adviespunt Tweede Fase en Onderbouw VOC.3.2 De begeleiding en ondersteuning van scholenC.3.2.1 De verzorgingsstructuurC.3.2.2 Van aanbodgestuurde (WOV) naar vraaggerichte ondersteuning
(SLOA)C.3.2.3 De rol van de verzorgingsinstellingen bij de onderwijsvernieuwingenHet CitoDe SLODe landelijke pedagogische centra (LPC)Kritiek op de pedagogische centraOordeel over de werkzaamheden van de landelijke pedagogische
centra (LPC)Tevredenheid bij scholen over de rol van het APSTevredenheid is niet genoegC.4 DE INSPECTIE VAN HET ONDERWIJSC.4.1 Het toezicht van de inspectie voorafgaand aan de
invoering van de WOT (2002)Het evaluatierapport over de basisvormingVan vertrouwelijkheid naar openbaarheid van inspectieoordelenDe onafhankelijkheid van de inspectieInformatie over de kwaliteit van het onderwijs in de jaren
negentigC.4.2 Kwaliteitskenmerken en verschuiving in de taakopvattingC.4.3 Van «Variëteit en waarborg» (1999)
naar Wet op het Onderwijstoezicht (2002)C.4.4 Kwaliteitsaspecten van de WOTC.4.5 Hoe reageren scholen op het nieuwe toezicht?C.5 DE ONDERWIJSRAADC.5.1 Veranderingen in de positie van de OnderwijsraadC.5.2 Andere overheidsrol, andere taken voor de OnderwijsraadC.5.3 De adviezen van de OnderwijsraadSamenstelling van de raadVerandering in de aard van de adviezenVerschillen in impact van de adviezenC.6 HET PARLEMENTC.6.1 Rol van de Tweede en Eerste KamerC.6.1.1 De (mede)wetgevende taakDe Tweede KamerGedelegeerde wetgeving: Algemene Maatregel van Bestuur
en Ministeriële regelingDe Eerste KamerC.6.1.2 De controlerende taakDe Tweede KamerDe Eerste KamerC.6.2 Verschillen tussen de drie vernieuwingsoperatiesC.6.3 Werd de Tweede Kamer tijdig en goed geïnformeerd?C.6.4 Veel kritische kanttekeningen, maar uiteindelijk
toch akkoordC.6.5 Reactie van de Tweede Kamer op klachten, protesten
en incidentenC.7 HET ONDERWIJSONDERZOEKC.7.1 Verschuivingen in de invloed van wetenschappelijke
disciplinesC.7.2 Van fundamenteel onderzoek naar opdrachtonderzoekC.7.3 Onderzoek rond de vernieuwingsoperatiesBasisvormingTweede faseVMBO-bovenbouwC.7.4 Naar meer «evidence based» onderwijs(beleid)Kennis over het voortgezet onderwijs schiet tekortDEEL D: HET ONDERWIJSVELDINHOUD DEEL D D.1 DE SCHOOLBESTUREND.1.1 Schoolbesturen in het voortgezet onderwijsAantal en omvangTabel D.1.1: Aantal schoolbesturen in het voortgezet onderwijs*,
naar richting en omvang, 2005Verschuivingen en toenemende variëteit in de bestuurlijke
taakverdelingD.1.2 Afnemende invloed van besturen op het overheidsbeleidD.1.3 Invoering van de lumpsum-bekostigingD.1.4 Meer bureaucratie in het voortgezet onderwijsD.1.5 Schoolbesturen en onderwijsinnovatieD.2 DE SCHOOLLEIDERSD.2.1 Schoolleiders in het voortgezet onderwijs: aantallen
en takenD.2.2 Toename van de invloed van schoolleiders op het
onderwijsbeleidD.2.3 Kenmerken en opvattingen van schoolleidersLeuke kanten en ergernissen in het schoolleiderschapWelke eigenschappen van leraren worden wél gewaardeerd?De beste en slechtste ontwikkelingen in het onderwijsD.2.4 De rol van schoolleiders bij onderwijsvernieuwingenD.2.5 Vernieuwen is in de praktijk geen sinecureD.3 DE LERAREND.3.1 Leraren in het voortgezet onderwijs: aantallen en
opleidingsniveauOntwikkeling van het aantal lerarenHet opleidingsniveau en de bevoegdheid van lerarenEerste- en tweedegraads bevoegdheidTabel D.3.1: Leraren in het voortgezet onderwijs naar
opleidingsniveau, in %, 2001–2005D.3.2 Draagvlak onder leraren voor vernieuwingenOpvattingen over onderwijsvernieuwingen en een gemeenschappelijke
Basisvorming (1985)Onderwijsenquête onder lezers NRC Handelsblad (november
1991)D.3.3 Organisaties van lerarenOnderwijsvakbondenVakinhoudelijke verenigingenStichting Beroepskwaliteit Leraren en ander onderwijspersoneel
(SBL)Vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON)Een beroepsorganisatie van en voor leraren ontbreektD.3.4 Leraren tijdens de onderwijsvernieuwingenDe basisvormingDe Tweede Fase havo/vwoD.3.5 Verschillen tussen leraren in het voortgezet onderwijsVerschillen tussen leraren met een universitaire (leraren)opleiding
en leraren met een tweedegraads opleiding op hbo-niveauOpvattingen van leraren over «het nieuwe leren»D.4 DE LEERLINGEN EN HUN OUDERSD.4.1 Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het voortgezet
onderwijsTabel D.4.1 : Ontwikkeling van het aantal leerlingen in
het voortgezet onderwijs naar schooltype, in %, 1990–2005D.4.2 Ervaringen van leerlingen met onderwijsvernieuwingenMotivatie, inzet en spijbelenTabel D.4.2: Motivatie voor huiswerk en school van leerlingen
in het voortgezet onderwijs, gemiddelde scores* naar geslacht, leerjaar en
schooltype, 1994–1999SpijbelenKeuzevrijheid en zelfstandigheidDe schoolkeuze na de basisschoolPlaatsing in een schooltype en keuze voor sectoren en
profielenZelfstandigheidTabel D.4.3: Aantal geslaagden voor het havo- en vwo-diploma,
naar geslacht, 1990/91–2004/05D.4.3 Oordelen en klachten van leerlingenD.4.4 Opvattingen van oudersAan welke kenmerken en doelstellingen van het voortgezet
onderwijs hechten ouders belang?Verschillen in opvattingen over wenselijke kenmerken en
doelstellingen van het onderwijsHoe goed vinden ouders de kwaliteit van het onderwijs
op de school van hun kinderen?Meest genoemde problemen in het voortgezet onderwijsTabel D.4.4: Het meest door ouders met kinderen in het
voortgezet onderwijs genoemde zorgpunten, in %, 1999–2006DEEL E: PATRONEN EN RESULTATENINHOUD DEEL EE.1 PATRONEN IN HET VERNIEUWINGSBELEID VAN DE OVERHEIDE.1.1 De fase van beleidsvoorbereidingSterke innovatiedrang onder beleidsmakersMeegaan met maatschappelijke ontwikkelingenOnvoldoende aandacht voor verschillen tussen leerlingenMeerdere vernieuwingen tegelijkertijdVeranderingen in de bestuurlijk en financiële contextOverladenheid van de onderwijsprogramma’sOnduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor inhoudelijke
keuzes en afwegingenOnbekend is wat de rol van het departement en van de bewindslieden
is geweestE.1.2 De fase van besluitvormingVerschillen in politiek en maatschappelijk draagvlakStapsgewijze besluitvormingOnvoldoende aandacht voor uitvoerbaarheid van het beleidLeraren werden niet geraadpleegd over de onderwijsvernieuwingsplannenDe overheid hanteert een beperkte definitie van uitvoerbaarheidWeinig zicht op verschillen in opvatting en op de beleidsafwegingen
die zijn gemaaktEr wordt weinig rekening gehouden met de gevolgen van
ander beleidBij de finale besluitvorming ging het vaak uitsluitend
over detailsE.1.3 De fase van de uitvoeringGeen helder onderscheid tussen invoering en uitvoeringIntermezzo: gang van zaken bij de MammoetwetGeen experimenten of pilotsDe basisvorming werd «beleidsarm» ingevoerdDe tweede fase havo/vwo werd «beleidsrijk»
ingevoerdBij het vmbo ging het niet alleen om inhoudelijke vernieuwing
van het onderwijsHogere werkdruk en meningsverschillen over goed onderwijs
tussen leraren onderlingE.1.4 De fase van evaluatieVerschil tussen monitoren en evaluerenGeen heldere en eenduidige doelstellingenBelang van ex ante evaluatieE.2 HET «NIEUWE LEREN» IN HET (SCHOOL)BELEIDE.2.1 Waarom ging het zo vaak mis bij de invoering van
nieuwe didactische werkwijzen?Nieuwe didactische concepten waren onduidelijk en eenzijdigDidactische vernieuwing, ongeacht noodzaak en draagvlakFormeel vrij in «het hoe», in de praktijk
echter nietDe wijze van invoering binnen scholenE.2.2 Recente ontwikkelingen in het overheidsbeleid rond
het «nieuwe leren»Moet de vraag van vervolgopleidingen of de ontwikkeling
van talenten centraal staan?Het onderscheid tussen «het wat» en «het
hoe» lijkt niet goed vol te houdenOnderwijstijd als instrument om de kwaliteit van het onderwijs
te garanderenE.2.3 Het innovatiebeleid op het niveau van de sectorE.2.4 Het innovatiebeleid op schoolniveauDe beleidsregel Vooruit!E.2.5 Dilemma’s, problemen en risico’s bij
onderwijsvernieuwingen op schoolniveauVernieuwingen roepen spanningen op binnen de schoolMeer variëteit, maar ook meer keuzeproblemen voor
oudersHet lerarentekort zou door alle vernieuwingen kunnen worden
vergrootE.3 ONDERWIJSVERNIEUWINGEN: DOELSTELLINGEN EN RESULTATENE.3.1 De basisvormingE.3.1.1 Werd het beoogde uitstel van de definitieve school-
en beroepskeuze gerealiseerd?Uitstel door plaatsing in brede brugklassenUitstel door te stapelenFiguur E.3.1: Opstroom van mavo naar havo en van havo
naar vwo, 1990–2005, in %.E.3.1.2 Kregen leerlingen uit achterstandsgroepen meer
gelijke kansen?Opstroom en afstroom in de eerste drie leerjaren van het
voortgezet onderwijsTabel E.3.1: Afstroom, doorstroom en opstroom van onvertraagde
leerlingen uit de cohorten, in %, 1989, 1993, en 1993AfstroomOpstroomOntwikkeling in de onderwijspositie van leerlingen in
het derde leerjaarTabel E.3.2: Verdeling van leerlingen in leerjaar 3 van
het voortgezet onderwijs, in %, 1990–2005E.3.2 De tweede fase van het havo/vwoE.3.2.1 Werd de tweede fase havo/vwo selectiever?Ontwikkelingen in de deelnameFiguur E.3.2: Deelname aan havo (4/5) en vwo (4/5/6) per
100 jongeren uit de betreffende leefitjdsgroep, 1991–2006Is het niveau van het havo/vwo verhoogd?Tabel E.3.3: Percentage geslaagden in het havo en vwo
(oude en nieuwe stijl), 1990–2006Tabel E.3.4: Gemiddeld cijfer voor schoolexamen en centraal
examen en verschil* daartussen in havo en vwo, 1997–2005E.3.2.2 Is de kwantitatieve aansluiting op het hoger onderwijs
verbeterd?Tabel E.3.5: Bestemming van havo- -en vwo-gediplomeerden
in het vervolgonderwijs, in %, 1999–2005Tabel E.3.6: Rendement en uitval uit voltijd hbo en wo,
in %, 1995–2005E.3.2.3 Is de kwalitatieve aansluiting door de profielen
en het studiehuis verbeterd?E.3.3 Het vmboE.3.3.1 Werd het niveau van het vmbo verhoogd?Tabel E.3.7: Percentage geslaagden in vbo en mavo (oude
stijl en nieuwe stijl), 1990–2006E.3.3.2 Is de aansluiting met het vervolgonderwijs verbeterd?Tabel E.3.8: Onderwijsbestemming van gediplomeerden uit
het vmbo* naar leerweg, in %, 2005E.3.4 Hoe ontwikkelt de kwaliteit van het voortgezet onderwijs
zich?Wat verstaan we eigenlijk onder kwaliteit van het onderwijs?Waar kijken we (niet) naar bij kwaliteit?Wat verstaan we eigenlijk onder niveau van het onderwijs?GERAADPLEEGDE BRONNEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31007Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 1003 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 007Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingennr. 7RAPPORTDeelonderzoek Sociaal en Cultureel PlanbureauVIJFTIEN JAAR ONDERWIJSVERNIEUWINGEN IN NEDERLANDEEN BELEIDSANALYTISCHE STUDIE TEN BEHOEVE VAN HET PARLEMENTAIR ONDERZOEK
ONDERWIJSVERNIEUWINGENH.M. BRONNEMAN-HELMERSINHOUDSOPGAVEINLEIDING5  DEEL A: DE CONTEXT11Hoofdstuk A.1 Maatschappelijke context15Hoofdstuk A.2 Ontwikkelingen in de onderwijsomgeving36  DEEL B: ONDERWIJSVERNIEUWINGEN55Hoofdstuk B.1 Basisvorming59 Hoofdstuk B.2 Tweede Fase havo/vwo93Hoofdstuk B.3 Het Vmbo121 Hoofdstuk B.4 Het nieuwe leren152   DEEL C: (BELEIDS)ACTOREN179Hoofdstuk C.1 De politiek183 Hoofdstuk C.2 Het departement195 Hoofdstuk C.3 Procesmanagement en verzorgingsinstellingen205 Hoofdstuk C.4 De Inspectie van het Onderwijs219 Hoofdstuk C.5 De Onderwijsraad227Hoofdstuk C.6 Het parlement232 Hoofdstuk C.7 Het onderwijsonderzoek236   DEEL D: HET ONDERWIJSVELD243Hoofdstuk D.1 De schoolbesturen247Hoofdstuk D.2 De schoolleiders253 Hoofdstuk D.3 De leraren259 Hoofdstuk D.4 De leerlingen en hun ouders273  DEEL E: PATRONEN EN RESULTATEN283Hoofdstuk E.1 Patronen in het vernieuwingsbeleid van de overheid287Hoofdstuk E.2 Het «nieuwe leren» in het (school)beleid306Hoofdstuk E.3 Onderwijsvernieuwingen: doelstellingen en resultaten319   GERAADPLEEGDE BRONNEN338INLEIDING1. Aanleiding en vraagstelling Parlementair onderzoek
OnderwijsvernieuwingenEr is veel maatschappelijke onrust over het onderwijs. De onderwijsvernieuwingen
die in de afgelopen vijftien jaar in het voortgezet onderwijs zijn ingevoerd
hebben tot veel onvrede, frustraties en klachten geleid, aanvankelijk vooral
in de scholen zelf (schoolleiders, docenten en leerlingen), later ook onder
ouders en in de media. In 2006 luidde de Vereniging Beter Onderwijs Nederland
via een artikel in NRC Handelsblad de noodklok1.
Begin 2007 stuurden drie landelijke organisaties van scholieren en studenten
een brandbrief aan de toenmalige staatssecretaris van Onderwijs, waarin zij
onder de titel «Wij willen leren, geef ons ook de
kans» meer lessen en beter onderwijs eisten2. Naar aanleiding hiervan werden op 30 januari 2007 in de Tweede
Kamer door het Kamerlid Dibi (GroenLinks) de volgende vragen aan de minister
en staatssecretaris gesteld:– Wat vinden beide bewindslieden van de noodklok die deze keer uit
de hoek van scholieren en studenten komt? Zien zij net als wij een patroon
in de aanhoudende zorgen over het nieuwe leren?– Verbinden de minister en de staatssecretaris de noodklok en andere
kritische geluiden over het nieuwe leren met recente nieuwsberichten over
gebrekkige taal en rekenvaardigheden, de managersplaag en de financiële
staat van het onderwijs?– Is de minister bereid de Onderwijsinspectie een grondig onderzoek
te laten uitvoeren naar de gevolgen van het nieuwe leren in het voortgezet
onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger beroepsonderwijs?
Is zij vervolgens bereid consequenties te verbinden aan de uitkomsten van
het onderzoek?Ook andere Kamerleden stelden vragen. Zo stelde het lid Hamer (PvdA) aan
de orde of het nieuwe leren langzamerhand eigenlijk geen symbool was geworden
van alle kritiek op het onderwijs, bijvoorbeeld ook ten aanzien van de tweede
fase havo/vwo, en of het niet verstandig zou zijn een parlementair onderzoek
naar het onderwijs in te stellen. Volgens haar zou zo’n onderzoek, mits
goed uitgevoerd en zonder iemand in het beklaagdenbankje te zetten, louterend
kunnen werken3.Deze discussie tijdens het mondeling vragenuur vormde het startpunt voor
het Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen. Op 5 april 2007 verscheen
het Onderzoeksvoorstel Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen. Daarin
werden de volgende probleemanalyse, probleemstelling en onderzoeksvragen geformuleerd4.ProbleemanalyseEr is (toenemende) maatschappelijke onrust waarneembaar over de onderwijsvernieuwingen
van de afgelopen jaren. Het gaat daarbij met name over de vraag of de onderwijsvernieuwingen
op een verantwoorde manier zijn onderbouwd en geïmplementeerd. Daarbij
lijkt een patroon zichtbaar dat de overheid/beleidsmakers de verwachting hebben
dat de onderwijsvernieuwingen met voldoende draagvlak worden ingevoerd, terwijl
na invoering de kritiek blijkt van in het onderwijsveld (docenten, ouders
en scholieren). Dit geldt ook met betrekking tot wat nu de resultaten zijn
van de recente onderwijsvernieuwingen. Er bestaat derhalve behoefte aan inzicht
in de verschillende opvattingen over de wijze en het proces van totstandkoming,
implementatie en resultaten van de onderwijsvernieuwingen. Dit inzicht is
nodig om de successen en faalfactoren van de recente en lopende
onderwijsvernieuwingen te kunnen vaststellen en lessen te trekken voor toekomstige
aanpassingen in het onderwijs.ProbleemstellingWelk sturingsprincipe moet de overheid hanteren om samen met het onderwijsveld
de noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen te verwezenlijken? Hoe verliep het
sturingsproces bij onderwijsvernieuwingen zoals de Basisvorming en de Tweede
Fase, gepercipieerd door de diverse betrokkenen en wat kunnen we daarvan leren
voor de lopende onderwijsvernieuwingen – het nieuwe leren – en
eventuele toekomstige onderwijsvernieuwingen/aanpassingen? Wat zijn daarin
de kritische succesfactoren, die bijdragen aan de beoogde verbetering van
de kwaliteit van het onderwijs? Is er inzicht en overeenstemming te verkrijgen
over de werkelijke kwaliteit van het onderwijs?Kan er inzicht verkregen worden wat de goede balans is bij deze onderwijsvernieuwingen
in het opdoen van kennis enerzijds en het aanleren van vaardigheden anderzijds?
Is het mogelijk op basis van de resultaten van het onderzoek een toetsingskader
te ontwikkelen, aan de hand waarvan de invoering en implementatie van lopende
en nieuwe onderwijsvernieuwingen kunnen worden getoetst? Zo ja, waarit zou
dit toetsingskader moeten bestaan?OnderzoeksvragenDe probleemstelling wordt vertaald in de volgende concrete onderzoeksvragen:1. Wat hielden de onderwijsvernieuwingen Basisvorming en Tweede Fase en
hun sturingsprocessen in, waarom vond men ze noodzakelijk, hoe werden ze ingevoerd
en wat waren hun gevolgen? In hoeverre zijn ze vergelijkbaar met de invoering
van het Nieuwe Leren? Wat wordt er precies verstaan onder het Nieuwe Leren?
Welke onderwijsvernieuwingen kunnen worden toegerekend aan het nieuwe leren?2. Welke invloed hadden andere ontwikkelingen in de onderwijsinfrastructuur
(zoals schaalvergroting, ontwikkeling bovenschools management, invoering lumpsum)
op de implementatie van deze onderwijsvernieuwingen?3. Welke sturingsprincipes zijn bij de invoering hiervan door de overheid
gehanteerd, op welke punten waren deze al dan niet succesvol? Wat was de rol
van de onderwijsinspectie hierbij?4. Hoe wordt de kwaliteit van het huidige onderwijs beoordeeld en valt
daarbij op basis van beschikbare gegevens een vergelijking te trekken met
de kwaliteit van het onderwijs in het verleden?5. Waaruit worden de verschillen van inzicht over de invoering en de beoordeling
van de kwaliteit van bovengenoemde onderwijsvernieuwingen bij verschillende
betrokkenen verklaard en welke conclusies kunnen daaruit worden getrokken?6. Is er inzicht te verkrijgen over de vraag of de beschikbare middelen
voor de onderwijsvernieuwingen op de goede plek terecht zijn gekomen?7. Zijn er waarneembare tendensen in de theorieën over de balans
tussen kennis en vaardigheden in Nederland en in de internationale context?8. Is er een relatie tussen bovengenoemde onderwijsvernieuwing en de ontwikkeling
van schoolprestaties en schoolloopbanen?9. Welke overeenkomsten zijn er tussen vernieuwingsoperaties in het onderwijs?10. In hoeverre is het mogelijk een toetsingskader op te stellen op basis van een analyse van de implementatie/sturingsprocessen bij de onderwijsvernieuwingen
waarmee toekomstige onderwijsvernieuwingen ondersteund kunnen worden en uit
welke criteria zou dit toetsingskader moeten bestaan?11. Wat valt er te leren uit internationale vergelijkingen bij de invoering
van onderwijsvernieuwingen?Op 17 april 2007 besloot de Tweede Kamer om een parlementair onderzoek
naar de onderwijsvernieuwingen in te stellen. De uitvoering van het onderzoek
werd in handen gelegd van een Tijdelijke Commissie Onderwijsvernieuwingen
onder voorzitterschap van het lid Dijsselbloem (PvdA).Een deel van het onderzoek werd uitbesteed aan derden, waaronder het Sociaal
en Cultureel Planbureau.2. Opdracht aan het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP)Op 14 mei 2007 gaf de voorzitter van de Commissie Parlementair Onderzoek
Onderwijsvernieuwingen opdracht aan het SCP om een beleidsanalytische studie
te verrichten naar vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. De studie
zou zich met name moeten richten op vier van de hierboven genoemde onderzoeksvragen:
de vragen 1, 2, 3 en 9.Voorafgaand aan de opdracht was eind april 2007 door het SCP op verzoek
van de commissie een voorstel ingediend voor een beleidsanalytische studie
naar vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland (1991–2006).
In de opzet voor deze studie was in aanvulling op de eerder genoemde onderzoeksvragen
ook (de invoering van) het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo)
meegenomen. Over deze opzet vond op 7 mei 2007 een gedachtewisseling
plaats met leden van de parlementaire onderzoekscommissie. In dat gesprek
werd ingestemd met de voorgestelde opzet, alsmede met het essayistische karakter
van de studie. Met het oog op de in oktober te organiseren hoorzittingen zou
het onderzoeksrapport van het SCP eind september gereed moeten zijn. De beleidsanalyse
zal als aparte studie in het onderzoeksrapport van de commissie worden opgenomen1.In het kader van het Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen werden
nog vier andere deelonderzoeken uitgezet:– Een onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid (Tweede en Eerste
Kamer) bij beleid en wetgeving van de onderwijsvernieuwingen in het voortgezet
onderwijs, ter aanvulling op het onderzoek van het SCP. Het onderzoek wordt
uitgevoerd door twee hoogleraren Onderwijsrecht (Universiteit van Tilburg
en Erasmus Universiteit).– Een onderzoek naar de omvang en ontwikkeling van de financiële
middelen die voor de onderwijsvernieuwingen zijn vrijgemaakt en naar de besteding
van die middelen op schoolniveau. Dat onderzoek wordt uitgevoerd door de Algemene
Rekenkamer.– Een onderzoek naar de staat van het onderwijs in Nederland, waarbij
op basis van beschikbare gegevens (langlopende cohortonderzoeken) en internationaal
vergelijkende studies wordt nagegaan of er inzicht te krijgen is in de kwaliteit
van het onderwijs. Daarnaast wordt in beeld gebracht welke veranderingen in
de kwaliteit van onderwijs geassocieerd kunnen worden met de onderwijsvernieuwingen.
Het onderzoek wordt uitgevoerd door het Researchcentrum voor Onderwijs en
Arbeidsmarkt (ROA, Universiteit Maastricht).– De meningen in het onderwijsveld worden gepeild via een webenquête, uitgevoerd door het Onderzoekscentrum Leren in Interactie
van de Universiteit Utrecht.Daarnaast organiseerde de parlementaire onderzoekscommissie schoolbezoeken,
regionale bijeenkomsten en hoorzittingen.3. Opzet en karakter van de beleidsanalytische studie
van het SCPDe beleidsanalytische studie Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen
in Nederland (1991–2006) gaat over vier onderwijsvernieuwingen:
de Basisvorming, de Tweede Fase van het havo/vwo (profielen en studiehuis),
het Vmbo (leerwegen, integratie vso-lom/mlk) en het zogeheten Nieuwe Leren.
De studie bestaat uit vijf delen.Opzet en inhoudDeel A gaat over de context waarin de beleidsvoorbereiding,
besluitvorming en implementatie van de vier onderwijsvernieuwingen plaatsvonden.
Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke context (hoofdstuk
A.1) en ontwikkelingen in de onderwijsomgeving (hoofdstuk A.2).In Deel B wordt de beleidsontwikkeling rond
drie van de vier onderwijsvernieuwingen (basisvorming, tweede fase en vmbo)
in chronologische zin beschreven (respectievelijk in de hoofdstukken B.1,
B.2 en B.3). Daarbij wordt de gehele periode 1991–2006, en waar nodig
ook de voorgeschiedenis, bestreken. Bij het «nieuwe leren» (hoofdstuk
B.4) wordt ingegaan op de achtergronden, de verschillende verschijningsvormen
en de vaak heftige discussie die er rond de verschillende didactische vernieuwingen
is losgebarsten. Ook de rol van de overheid komt aan de orde.Deel C is gewijd aan de rol die verschillende
(beleids)actoren bij de onderwijsvernieuwingen hebben gespeeld: de politiek
(hoofdstuk C.1), het departement (hoofdstuk C.2), procesmanagement en verzorgingsinstellingen
(hoofdstuk C.3), de Inspectie van het Onderwijs (hoofdstuk C.4), de Onderwijsraad
(hoofdstuk C.5), het parlement (hoofdstuk C.6) en het onderwijsonderzoek (hoofdstuk
C.7).In Deel D komen de opvattingen en houding
van de belangrijkste partijen in het onderwijsveld aan de orde. Achtereenvolgens
wordt ingegaan op de schoolbesturen (hoofdstuk D.1), de schoolleiders (hoofdstuk
D.2), de leraren (hoofdstuk D.3) en de leerlingen en hun ouders (hoofdstuk
D.4).In Deel E wordt de balans opgemaakt. In hoofdstuk
E.1 wordt op zoek gegaan naar een aantal patronen (overeenkomsten, maar ook
verschillen) in het beleid van de overheid rond de basisvorming, de tweede
fase havo/vwo en het vmbo. In hoofdstuk E.2 wordt ingegaan op de vraag waarom
het bij de invoering van nieuwe didactische werkwijzen zo vaak mis ging, en
op de wijze waarop de overheid, de sector (VO-raad) en de scholen op dit moment
vormgeven aan de innovatie van het onderwijs. Hoofdstuk E.3, tenslotte, is
gewijd aan de vraag in hoeverre de doelstellingen die met de verschillende
vernieuwingsoperaties werden beoogd (gelijke kansen, uitstel van studie- en
beroepskeuze en selectie, niveauverhoging, en een betere kwantitatieve en
kwalitatieve aansluiting op het vervolgonderwijs) ook daadwerkelijk zijn bereikt.Aan ieder deel gaat een meer uitgebreide inhoudsopgave vooraf.Karakter van de studieVoor deze studie was slechts beperkte tijd beschikbaar; in totaal vier
en een halve maand (van medio mei tot eind september 2007). De parlementaire
onderzoekscommissie moest, voordat ze aan de hoorzittingen zou beginnen,
over de conceptteksten kunnen beschikken. Daarom is gekozen voor een essayistische
benaderingswijze, in de zin dat de gang van zaken rond de onderwijsvernieuwingen
op hoofdlijnen en zonder al te veel onderwijsinhoudelijke details wordt weergegeven.
Er is naar gestreefd de commissie zo goed mogelijk te informeren over de achtergronden,
inhoud en vormgeving van de vernieuwingen en tevens de veranderingen in het
complexe krachtenveld van (beleids)actoren in en rond het voortgezet onderwijs
en hun uiteenlopende posities, belangen, opvattingen en gedragingen zo goed
mogelijk in beeld te brengen.Relatie tot andere onderzoekDe financiële aspecten van de onderwijsvernieuwingsoperaties blijven
in deze studie buiten beschouwing. Daar doet de Algemene Rekenkamer onderzoek
naar.Ook het kwantitatieve en kwalitatieve lerarentekort, dat in september
2007 door de Commissie Leraren (Commissie Rinnooy Kan) nog eens werd blootgelegd,
komt slechts zijdelings aan de orde. In hoofdstuk D.3 wordt wel aandacht geschonken
aan het draagvlak voor de onderwijsvernieuwingen onder leraren, aan de wijze
waarop leraren met de vernieuwingen omgingen en aan de verschillen in beroepsopvatting
en opvattingen over het «Nieuwe Leren» tussen de leraren in het
voortgezet onderwijs onderling.De parlementaire besluitvorming rond de onderwijsvernieuwingen wordt alleen
op hoofdlijnen besproken. Het onderzoek van de twee hoogleraren Onderwijsrecht
gaat hier gedetailleerd op in. Hun conclusies waren bij het schrijven van
hoofdstuk C.6 nog niet beschikbaar.Hoewel het niet direct in de opdracht aan het SCP was opgenomen, wordt
in het kader van deze beleidsanalytische studie in hoofdstuk E.3 ook aandacht
geschonken aan de vraag in hoeverre de doelstellingen die met de verschillende
onderwijsvernieuwingen werden beoogd, ook daadwerkelijk zijn bereikt. De bovengenoemde
studie van het ROA zal uitvoeriger ingaan op ontwikkelingen in de kwaliteit
van het onderwijs, mede in relatie tot de verschillende onderwijsvernieuwingen.4. Gehanteerde bronnenVoor deze studie is gebruik gemaakt van verschillende soorten bronnen:– Het Onderwijsverslag dat jaarlijks
door de Inspectie van het Onderwijs wordt uitgebracht;– Adviezen van de Onderwijsraad;– Adviezen van een groot aantal adviescommissies– Relevante Kamerstukken;– (Evaluatie)rapporten over de basisvorming en de tweede fase havo/vwo,
maar ook over zorgleerlingen in het vmbo en de Wet op het onderwijstoezicht;– Studies van het SCP, zoals het tweejaarlijks verschijnende Sociaal en Cultureel Rapport, diverse rapporten over de
schaalvergroting in het onderwijs, en de studie Voortgezet
onderwijs in de jaren negentig;– Kritische analyses van de beleidsontwikkeling rond de kerndoelen
en de verschillende onderwijsvernieuwingen1;– Studies met betrekking tot uiteenlopende ontwikkelingen in relatie
tot de onderwijsvernieuwingen, bijvoorbeeld over de positie van leraren2, over de ongelijkheid in het onderwijs3 of over de bureaucratisering in het onderwijs4;– Documenten en rapporten van betrokken instanties uit het onderwijsveld
(Jaarverslagen, Procesverslagen);– Artikelen en interviews in (vak)tijdschriften en kranten.Doel van deze studie, die begin oktober 2007 in conceptvorm voor de onderzoekscommissie
beschikbaar was1, is de parlementaire onderzoekscommissie
zo goed mogelijk te informeren over de gang van zaken rond de verschillende
onderwijsvernieuwingen. Welke rol de verschillende (beleids)actoren speelden
en wat er zich in allerlei overlegsituaties met het onderwijsveld en binnen
het departement heeft afgespeeld moet uit gesprekken met direct betrokkenen
en uit de hoorzittingen blijken.Het is aan de parlementaire onderzoekscommissie om conclusies te trekken. DEEL A: DE CONTEXTINHOUD DEEL AHOOFDSTUK A.1 MAATSCHAPPELIJKE
CONTEXT15A.1.1Historische ontwikkelingen15A.1.2Demografische ontwikkelingen19A.1.3Maatschappelijke ontwikkelingen22A.1.4Politieke en bestuurlijke ontwikkelingen26A.1.5Economische en technologische
ontwikkelingen30A.1.6Forse stijging van de onderwijsdeelname32   HOOFDSTUK
A.2 ONTWIKKELINGEN IN DE ONDERWIJSOMGEVING36A.2.1Plaats en functie van het voortgezet
onderwijs binnen het onderwijsbestel36A.2.2Schaalvergroting in het voortgezet
onderwijs39A.2.3Kostenbeheersing en doelmatigheidsverhoging
in het voortgezet onderwijs43 A.2.4Kwaliteitsbeleid van scholen46 A.2.5Ontwikkelingen in het basisonderwijs47A.2.6Ontwikkelingen in het vervolgonderwijs
(mbo, hbo en wetenschappelijk onderwijs)49A.1 MAATSCHAPPELIJKE CONTEXTOnderwijsvernieuwingen, zoals de basisvorming, de profielen en het studiehuis
in de tweede fase van het havo/vwo, de leerwegen in het vmbo en het zogeheten «Nieuwe
Leren», die in deel B zullen worden beschreven, komen niet uit de lucht
vallen. Om ze inhoudelijk te kunnen duiden, en het gevoerde beleid rond die
vernieuwingen beter te kunnen plaatsen, biedt dit hoofdstuk een beknopte schets
van de maatschappelijke context waarbinnen ze tot stand zijn gekomen. In het
volgende hoofdstuk van dit eerste deel van het rapport komen enkele relevante
(beleids)ontwikkelingen in de context van het onderwijs zelf, zowel in het
voortgezet onderwijs als in het toeleverende basisonderwijs en het afnemende
vervolgonderwijs, aan de orde.A.1.1 Historische ontwikkelingenDe onderwijswet van Thorbecke (1863)In het begin van de negentiende eeuw kende ons land alleen lager onderwijs.
Met de industriële ontwikkeling die in de jaren zestig van die eeuw op
gang kwam, ontstond er ook behoefte aan een uitbreiding van het onderwijs,
aldus professor De Rooy, aan wie het volgende historische overzicht gedeeltelijk
is ontleend1.De onderwijswetgeving van Thorbecke (1863) vormt voor het voortgezet onderwijs
de eerste belangrijke mijlpaal.Voor de uitbreiding en structurering van het voorbereidend en middelbaar
hoger onderwijs (vmho) waren twee kenmerken van belang.In de eerste plaats het feit dat Nederland een standensamenleving was.
De onderwijswetgeving weerspiegelde die. De elite,«de hoogere en geleerde
stand», in de woorden van Thorbecke, werd geacht naar het gymnasium
te gaan. Dit schooltype werd dan ook niet geregeld in de «Wet op het
voortgezet onderwijs», maar in de wetgeving voor het hoger onderwijs.
Voor de «talrijke burgerij», die zich nuttig wenste of diende
te maken in de «nijvere maatschappij», waarmee gedoeld werd op
handel, industrie en landbouw, werden drie schooltypen in het leven geroepen:– de tweejarige burgerschool, bestemd voor de toekomstige ambachtsman
en kleine landbouwer,– de drie- en de vijfjarige hogere burgerschool (hbs);– de omvorming van een technische opleiding in Delft tot de polytechnische
school, bestemd voor toekomstige ingenieurs en industriëlen.Door het ingrijpen van de Tweede Kamer werd het bovendien mogelijk om
een middelbare school voor meisjes (mms) «uit de meer gegoede klasse
en burgerklasse» in te richten. Die opleiding was bestemd voor toekomstige
echtgenotes van mannelijke leidinggevenden en moest een algemene ontwikkeling
op niveau bieden: vreemde talen en hun literatuur, geschiedenis en kunstgeschiedenis.
Het voortgezet onderwijs weerspiegelde dus niet alleen de standensamenleving,
maar was ook sterk seksespecifiek van aard.Thorbecke maakte een scherp onderscheid tussen de wereld van de geest
en de wereld van de zaak, ofwel tussen de intellectuele vorming van de elite
(gymnasium) en de algemene vorming van de gewone burgerij (hbs-a en -b). Het
middelbaar onderwijs was uitdrukkelijk bedoeld als eindonderwijs. Het zou
echter anders lopen. De hbs-b ontwikkelde zich in de praktijk al snel tot
een succesvol schooltype dat toelating verschafte tot een aantal faculteiten
van het hoger onderwijs: de faculteit der wis- en natuurkunde en die der medicijnen.
Dat werd in 1917 wettelijk vastgelegd. Voor de faculteiten der rechten, letteren
en theologie moesten nog decennia lang aanvullende examens in Latijn en Grieks
worden afgelegd. Met die toelatingsregeling kreeg ook de hbs
het karakter van voorbereidend hoger onderwijs. In de daaropvolgende decennia
zouden het gymnasium en de hbs, mede als gevolg van het succes van de hbs,
steeds meer naar elkaar toegroeien.Een tweede kenmerk van de wetgeving van Thorbecke was het principiële
verschil dat gemaakt werd tussen het voorbereidend middelbaar en hoger onderwijs
(vmho) aan de ene kant, en tal van opleidingen en schooltypen die zich richten
op de beroepsvoorbereiding aan de andere kant.Tussen 1860 en 1890 bestonden er verschillende typen lager beroepsonderwijs
naast elkaar.De landelijke overheid ondersteunde in de tweede helft van de negentiende
eeuw alleen het theoretische beroepsvoorbereidende onderwijs. Scholen die
daarnaast ook praktisch onderwijs gaven, ontvingen geen overheidssteun. Aan
het eind van de negentiende eeuw werd het voor particuliere organisaties steeds
moeilijker om vakscholen in stand te houden. Er werd dan ook bij de overheid
om financiële steun gevraagd; die steun werd in 1891 voor het eerst verstrekt.
Vanwege de toenemende financiële betrokkenheid van de overheid ontstond
er daarna al snel behoefte aan overheidscontrole op deze vanuit particulier
initiatief ontstane vakscholen. In 1899 werd hiervoor een aparte inspecteur
aangesteld. Aan het eind van de negentiende eeuw werden er in verband met
een groeiende behoefte aan tussenliggend kader tussen arbeiders en ingenieurs,
ook steeds meer middelbare technische scholen gesticht. Pas met de Wet op
het Nijverheidsonderwijs (1919) kwam er voor het eerst een wettelijke regeling
voor het beroepsonderwijs, waarin enige samenhang in al die opleidingen werd
aangebracht1.Duur en inbedding van de algemene vormingAlgemene vorming is een diffuus begrip dat staat voor een brede, veelzijdige
vorming die voorafgaat aan elke vorm van specialisatie. Dat was aanvankelijk
de taak van het lager onderwijs. Minimale kennis van taal en rekenen was een
noodzakelijke voorwaarde om in de maatschappij te kunnen functioneren. Dit
werd symbolisch vastgelegd in de Leerplichtwet van 1901. Pas halverwege de
twintigste eeuw zou expliciet als doelstelling worden omschreven dat het lager
onderwijs ernaar streeft «het kind die elementaire kundigheden te doen
verwerven, die maatschappelijk gezien onontbeerlijk zijn».Er waren in het begin van de twintigste eeuw twee redenen om deze noodzakelijk
geachte algemene vorming ook tot de taak van het middelbaar onderwijs te rekenen.
De eerste reden was dat het niveau van veel scholen in het primair onderwijs
te laag was, waardoor er een kloof was tussen het primair en het secundair
onderwijs. De tweede reden was dat men ook destijds al van mening was dat
de wereld in snel tempo ingewikkelder was geworden. Dat vergde meer algemene
vorming om volwaardig aan de samenleving te kunnen deelnemen.Door de «promotie» van de hbs van middelbaar tot voorbereidend
hoger onderwijs bereikte dit schooltype slechts een beperkt deel van de jeugd.
Men vond het schooltype vanwege de sterke nadruk op de natuurwetenschappen
naar de aard van het onderwijs bovendien te materialistisch en te rationeel.
Daardoor ontstond er een behoefte aan nieuw middelbaar schooltype, waarin
de algemene vorming centraal zou staan; een algemene vorming die zich vooral
zou richten op sociale vorming en persoonlijkheidsvorming. Op basis van nieuwe
psychologische inzichten waren veel pedagogen destijds de mening toegedaan
dat er een specifieke school moest komen voor twaalf- tot vijftienjarigen.Het lyceum was oorspronkelijk bedoeld als een school met een driejarige
algemene onderbouw. Omdat dit te weinig leertijd zou overlaten voor de klassieke
talen, werd aanvankelijk gestart met een tweejarige onderbouw. Onder diezelfde
druk werd dat later een éénjarige brugklas, een determineerjaar,
waarin werd bepaald voor welk schooltype (gymnasium of hbs) de leerling het
meest geschikt was. Door deze ontwikkeling ontstond er opnieuw een zoektocht
naar een school waarin algemene vorming in de vorm van eindonderwijs werd
aangeboden. Minister Bolkestein ontwierp daarvoor vlak voor de Tweede Wereldoorlog
een structuur, waarin een scheiding werd aangebracht tussen middelbaar en
voorbereidend hoger onderwijs. Het eerste zou vorm moeten krijgen in een vierjarige
algemene middelbare school (ams) en het tweede in een zesjarig lyceum met
een a-, een b-, en een c-richting. De verbinding tussen beide schooltypen
zou worden gelegd via een éénjarige brugklas. In 1951 publiceerde
minister Rutten een Onderwijsplan waarin deze ams was opgenomen. In het Onderwijsplan
werd nadrukkelijk gesteld dat het hierbij niet ging om een gemakkelijke school
voor leerlingen voor wie het lyceum te moeilijk was. Het ging niet om «begaafdheid»,
maar om «bestemming». Tegelijkertijd werd echter vastgehouden
aan een categoriaal stelsel, inclusief de waarde die aan intellectuele vorming
werd toegekend; de invoering van een «high school» zoals in de
Verenigde Staten, of een «comprehensive school», zoals in het
Verenigd Koninkrijk werd expliciet afgewezen. Algemene vorming mocht niet
in de plaats komen van intellectuele vorming, en werd dus in een apart schooltype
ondergebracht. Dat leidde ertoe dat de ams als een apart schooltype werd opgenomen
in het categoriale stelsel, tussen de (m)ulo enerzijds en gymnasium en hbs
anderzijds.De Mammoetwet van 1963De lange discussie over de structuur van het voortgezet onderwijs werd
uiteindelijk door minister Cals (KVP) afgerond. De Mammoetwet (Wet op het
Voortgezet Onderwijs: WVO) werd in 1963 in het parlement goedgekeurd en in
1968 van kracht. Verschillende schooltypen die voorheen in aparte wetten waren
geregeld, werden door deze wet onder één noemer gebracht.In de wet werden de volgende doelstellingen vastgelegd:– Elke leerling diende na het verlaten van de lagere school de mogelijkheid
te krijgen een algemene, dat wil zeggen niet rechtstreeks op een beroep gerichte,
vorming te ontvangen. Daarmee werd een taak die voorheen aan het lager onderwijs
was toebedeeld uitgebreid naar het voortgezet onderwijs.– Een zesjarig vwo (gymnasium en atheneum) moest leerlingen voorbereiden
op een wetenschappelijke studie.– De algemene vorming werd toebedeeld aan twee schooltypen: een
vijfjarige havo (hoger algemeen vormend onderwijs) met een dubbele doelstelling
(deels eindonderwijs, deels voorbereiding op het hoger beroepsonderwijs) en
een vierjarige mavo (middelbaar algemeen vormend onderwijs) als voortzetting
van het algemeen vormend onderwijs in de ulo en mulo. De ams werd hiermee
dus over twee schooltypen verdeeld.– De behoefte aan sociale vorming voor het gehele voortgezet onderwijs
kreeg vorm in een apart vak dat in alle schooltypen werd ingevoerd: maatschappijleer.In de Mammoetwet bleven de afzonderlijke schooltypen voor beroepsonderwijs
en algemeen vormend onderwijs gehandhaafd. Er werden drie niveaus van beroepsonderwijs
onderscheiden: lager, middelbaar (voorheen uitgebreid beroepsonderwijs) en
hoger beroepsonderwijs. Het beroepsonderwijs werd bovendien flink
uitgebreid: naast technisch-, landbouw- en huishoud- en nijverheidsonderwijs
kwamen er middenstands-, economisch- en administratief onderwijs, kunstonderwijs,
sociaal pedagogisch onderwijs en opleidingsonderwijs voor onderwijsgevenden.Kenmerkend voor de Mammoetwet waren de mogelijkheid om een scholengemeenschap
te vormen, en een brugperiode in te richten (waarbij het lager beroepsonderwijs
doorgaans niet betrokken was), en de vele doorstroommogelijkheden. Het vwo
gaf toegang tot de universiteit, het havo en mavo tot respectievelijk het
hoger beroepsonderwijs (hbo) en middelbaar beroepsonderwijs (mbo). Onder bepaalde
voorwaarden kon ook worden doorgestroomd van het lbo naar het mbo en van het
mbo naar het hbo. Het lager beroepsonderwijs werd drie- of vierjarig. Tegelijkertijd
werd de leerplicht verlengd van acht naar negen jaar.Naast integratie, via de mogelijkheid van scholengemeenschappen en een
brugperiode, bood de Mammoetwet ook een stap in de richting van differentiatie,
ondermeer via de keuze voor vakkenpakketten. De WVO betekende ook het verdwijnen
van een verplichte, per schooljaar aangegeven lessentabel. Na de invoering
van de WVO zijn minimumtabellen ingevoerd, met een vrije ruimte die de scholen
zelf konden invullen. Met de Mammoetwet werd ook het schoolonderzoek geïntroduceerd.
Daarvoor was er alleen een centraal schriftelijk eindexamen.De Mammoetwet betekende het begin van de «veralgemening» van
het beroepsonderwijs, een ontwikkeling die al eind jaren veertig in de vorm
van een algemeen vormend jaar was bepleit, en die in de jaren daarna verder
zou doorzetten. Begin jaren zeventig werd de algemene onderbouwperiode verlengd
naar twee jaar. In 1975 werden alle lagere beroepsopleidingen vierjarig, en
werd de leerplicht verlengd van negen naar tien jaar.Met de integratie van het beroepsonderwijs in de Wet op het Voortgezet
Onderwijs werd de band met het algemeen voortgezet onderwijs benadrukt, maar
raakte de aansluiting op het middelbaar beroepsonderwijs in de knel. Dit laatste
zou later worden aangeduid als «het gat in de Mammoetwet». Het
beroepsonderwijs raakte er ook verder door verstatelijkt; het beroepsonderwijs
werd onderdeel van de onderwijssector en de daarbij behorende wet- en regelgeving,
waardoor het verder af kwam te staan van het bedrijfsleven en de arbeidsmarkt.Met de Mammoetwet ontstond een samenhangend stelsel voor middelbaar en
voorbereidend hoger onderwijs waarin, met behoud van de categoriale structuur,
een sterke toename van de doorstroommogelijkheden werd gecreëerd, zeker
als al die opleidingen onder één dak zouden worden samengebracht
in een scholengemeenschap.De Mammoetwet was een raamwet, die in hoofdzaak de structuur van het voortgezet
onderwijs regelde. De inrichting van het onderwijs en van de examens moest
nog plaatsvinden via algemene maatregelen van bestuur. De uitwerking daarvan
gebeurde in een groot aantal werkgroepen waarin met het onderwijsveld overleg
werd gevoerd, het zogeheten Lochems overleg dat duurde van 1964 tot 1973.
Ter voorbereiding van de invoering werd ook een aantal experimenten uitgevoerd,
waaronder het Brugklas-experiment en het Ulo-experiment. Het betrof hier overigens
geen echte experimenten in de zin van vergelijkingsexperimenten met controlegroepen,
maar begeleide ontwikkelingen die informatie opleverden waarvan in de aanloop
naar de invoering geleerd kon worden1.Met deze beknopte schets van de geschiedenis van het voortgezet onderwijs
wordt zichtbaar dat veel van de hete hangijzers in de beleidsontwikkeling
rond de verschillende onderwijsvernieuwingen bepaald niet nieuw zijn. Bij
de discussie over de basisvorming en de vorming van brede scholengemeenschappen
speelden bijvoorbeeld de al veel langer bestaande meningsverschillen over
het hiërarchische, gelaagde karakter van het voortgezet onderwijs en
over de scheiding tussen beroepsonderwijs en algemeen vormend onderwijs, een
belangrijke rol. Ook de discussie over de inbedding, de duur en het karakter
van de algemene vorming was met de Mammoetwet nog niet beslecht.In hoofdstuk B.1, waar de beleidsontwikkeling rond de basisvorming wordt
beschreven, zal de meer recente geschiedenis van deze vernieuwing (Contourennota,
middenschool, WRR-advies) worden behandeld.Aan het eind van dit hoofdstuk (paragraaf A.1.6) wordt ingegaan op de
enorme deelnamegroei aan het voortgezet onderwijs, die door de Mammoetwet,
maar ook door andere maatschappelijke ontwikkelingen in gang werd gezet.A.1.2 Demografische ontwikkelingenAls organisatie is het onderwijs in hoge mate afhankelijk van de demografische
ontwikkeling. De behoefte aan leraren, schoollokalen en leermiddelen is in
veel onderwijssectoren gekoppeld aan het aantal leerlingen. Dat geldt ook
voor de omvang van de overheidsuitgaven voor onderwijs. De afhankelijkheid
is het grootst in sectoren die volledig of grotendeels onder de leerplicht
vallen: het basisonderwijs, het speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs.
Na de leerplicht (vanaf de leeftijd van 17 jaar, dat wil zeggen de tweede
fase van het havo/vwo, het mbo, het hbo en het wetenschappelijk onderwijs)
wordt het aantal leerlingen en studenten niet alleen door de demografie, maar
ook door de participatiegraad bepaald.Ontwikkelingen in de omvang van de jeugdige bevolkingIn het initiële onderwijs voor jongeren zijn met name de ontwikkeling
van het aantal geboorten en de migratie van belang. De daling van het geboortecijfer,
die eind jaren zestig inzette, werd begin jaren tachtig in het voortgezet
onderwijs merkbaar. In figuur A.1 wordt de ontwikkeling van de jeugdige bevolking
van 12 tot en met 19 jaar weergegeven voor de periode 1980–2006. Daarbij
wordt een onderscheid gemaakt naar drie leeftijdscategorieën: 12 t/m
16 jaar, 17 t/m 19 jaar en 12 t/m 19 jaar.Figuur A.1.1 Ontwikkeling van de omvang van de jeugdige
bevolking 1980–2006 (1990=100)Bron: CBS Statline; SCP bewerkingIn de figuur wordt zichtbaar hoe sterk het aantal kinderen in de jaren
tachtig terugliep. Het lager beroepsonderwijs en het mavo die de leeftijdscategorie
van 12 tot en met 16 jaar bedienen voelden de gevolgen daarvan het sterkst
in de tweede helft van de jaren tachtig. Met name in het lager beroepsonderwijs
(lbo) nam het aantal leerlingen in die jaren sterk af, niet alleen als gevolg
van de demografische krimp, maar ook doordat steeds meer kinderen na het basisonderwijs
naar hogere vormen van voortgezet onderwijs gingen. In hoofdstuk B.3, waar
de vmbo-operatie wordt beschreven, wordt uitvoeriger op de gevolgen van die
ontwikkeling ingegaan. In de bovenbouw van het havo/vwo werden de gevolgen
van de demografische terugval pas in de eerste helft van de jaren negentig
goed zichtbaar. Daar werd de afname van het aantal leerlingen echter enigszins
gedempt door de sterke deelnamegroei in die jaren.Als gevolg van de demografische ontwikkeling nam het aantal leerlingen
per school af, evenals de vraag naar leerkrachten. Er werden geruime tijd
nauwelijks nieuwe jonge leraren aangenomen. Daarmee werd de aanzet gegeven
tot de vergrijzing van het lerarencorps.Om scholen en beroepsopleidingen voldoende levensvatbaar te houden werden
er in het voortgezet onderwijs in de jaren tachtig diverse schaalvergrotingsoperaties
in gang gezet. Daarover meer in hoofdstuk A.2.Ontwikkelingen in de samenstelling van de jeugdige bevolkingAls gevolg van immigratie veranderde de samenstelling van de jeugdige
populatie de afgelopen vijfentwintig jaar sterk. Het opleidingsniveau van
veel van deze immigranten was bijzonder laag. Dat gold met name voor de immigranten
vanuit Turkije en Marokko. In 1988 had 78% van de Turken en 89%
van de Marokkanen een opleidingsniveau van niet meer (en vaak nog minder)
dan basisonderwijs. Bij de autochtone Nederlanders gold dat destijds voor
22%. In 1994 lagen deze percentages op respectievelijk 70% en
82% en 23%1. Sindsdien is het opleidingsniveau
van deze twee minderheidsgroepen weliswaar enigszins gestegen, doordat de
tweede generatie hun opleiding in Nederland heeft genoten, maar ligt het toch
nog steeds ver onder dat van de autochtone bevolking. De voortdurende
instroom van laagopgeleide huwelijksmigranten heeft de stijging van het opleidingsnivean
sterk vertraagd. Bij Surinamers en Antillianen/Arubanen ligt het opleidingsniveau
weliswaar een stuk hoger, maar ook daar is sprake van achterstanden. Immigranten
die als vluchteling naar Nederland zijn gekomen, hebben vaak een hoger opleidingsniveau.Opleidingsachterstanden hebben de neiging zich voort te planten naar de
volgende generatie. Dat geldt niet alleen voor allochtone, maar ook voor autochtone
Nederlanders.In het basisonderwijs bestaat een regeling, de zogeheten gewichtenregeling,
die scholen extra formatie biedt om de onderwijsachterstanden van kinderen
met laagopgeleide autochtone en allochtone ouders te verminderen. Door het
bestaan van die regeling is het mogelijk om voor het basisonderwijs inzicht
te geven in de ontwikkeling van de samenstelling van de leerlingenpopulatie.In 1975, toen de regeling nog niet bestond, bezochten naar schatting 30 000
leerlingen van allochtone herkomst het kleuter- en lager onderwijs; dat kwam
destijds neer op 1,5% van de leerlingenpopulatie. In 2005 behoorde
12,1% (= 186 800 leerlingen) tot de doelgroep van allochtone achterstandsleerlingen,
zoals tabel A.1.1 laat zien.Tabel A.1.1: Leerlingen in het basisonderwijs naar leerlinggewicht,
in %, 1993–2005 1993199519971999200120032005 geen achterstand56,160,668,271,073,075,377,5autochtone achterstand (0,25)31,626,819,115,913,711,810,2allochtone achterstand (0,90)11,912,212,412,813,012,612,1overige achterstand (0,4 + 0,7)0,30,40,30,30,30,30,3totaal100100100100100100100 totaal aantal leerlingen basisonderwijs (x 1 000)1 4281 4771 5201 5431 5521 5471 549Bron:Kerncijfers OC&W 1999, Kerncijfers OC&W 1998–2002,
Kerncijfers OC&W 2002–2006.De omvang van de groep autochtone achterstandsleerlingen is de afgelopen
jaren sterk afgenomen. In de eerste plaats als gevolg van het stijgende opleidingsniveau
van autochtone ouders, maar ook door een tussentijdse aanscherping van de
achterstandscriteria. Sinds 2002 zitten er in het basisonderwijs meer allochtone
dan autochtone achterstandsleerlingen. In totaal behoorde in 2005 ruim twintig
procent van de leerlingenpopulatie in het basisonderwijs (ruim 345 000
leerlingen) tot een achterstandsgroep.Uit het eind oktober verschenen Jaarrapport Integratie
2007 blijkt dat de Cito-scores van Turkse en Marokkaanse leerlingen
de afgelopen tien jaar een duidelijk stijgende lijn laten zien. Sinds 1994
hebben beide groepen ongeveer eenderde van hun achterstand ingelopen op autochtone
leerlingen die niet uit een achterstandsmilieu komen1.Leerlingen van allochtone herkomst gaan als gevolg van hun leerachterstanden
overwegend naar het vmbo, en daarbinnen vooral naar de beroepsgerichte leerwegen,
waar ze vaak extra ondersteuning in de vorm van leerwegondersteunend onderwijs
ontvangen (zie hoofdstuk B.3).Hoewel allochtone leerlingen in het havo/vwo nog sterk ondervertegenwoordigd
zijn, groeit hun aandeel daar wel, zij het bescheiden. In het schooljaar 2005/06
zat ongeveer 20% van de Turkse en Marokkaanse leerlingen in het derde
leerjaar van het voortgezet onderwijs in het havo en/of vwo. Bij de autochtone
leerlingen was dat bijna 45%.De verbetering van de onderwijspositie van de niet-westerse allochtone
leerlingen laat onverlet dat hun positie op diverse punten nog ernstige zorgen
baart. Zo is de uitval zonder diploma uit de verschillende onderwijstypen
onder deze leerlingen ongeveer twee keer zo hoog als onder autochtone leerlingen1.A.1.3 Maatschappelijke ontwikkelingen2Onderwijs en samenleving beïnvloeden elkaar wederzijds. Er verschijnen
regelmatig rapporten waarin beschouwingen worden gewijd aan de positieve maatschappelijke
effecten die extra investeringen in het onderwijs teweeg zouden kunnen brengen:
een toename van de economische groei, een vermindering van de criminaliteit,
of een verbetering van de gezondheidssituatie van de bevolking. In dit rapport
wordt echter vooral naar de doorwerking van maatschappelijke ontwikkelingen
in het onderwijs gekeken.IndividualiseringEen belangrijke ontwikkeling is de individualisering, waarmee niet alleen
wordt gedoeld op het proces van vermindering van de afhankelijkheid van het
individu van andere individuen, maar ook op het streven het eigen leven naar
eigen smaak en inzicht vorm te geven, gebruik makend van de talenten die iemand
heeft en van de ontwikkelingskansen die hem of haar geboden worden. In die
zin vormt het onderwijs een belangrijke motor achter de individualisering.Het onderwijs probeert op verschillende manieren antwoord te geven op
het individualiseringsproces dat zich in de samenleving voltrekt, bijvoorbeeld
door in de pedagogisch-didactische aanpak meer rekening te houden met de individuele
leerling. «Onderwijs op maat» en «de leerling centraal»
zijn bekende motto’s om dat aan te geven. De klassenverkleining die
aan het eind van de jaren negentig in het basisonderwijs in gang werd gezet,
werd in belangrijke mate ingegeven door de behoefte om, binnen het sociale
verband van de klas of groep, ieder kind meer aandacht te kunnen geven. In
het onderwijs wordt ook een steeds groter beroep gedaan op de zelfstandigheid
van de leerling. In het studiehuis in de bovenbouw van het havo/vwo, een begrip
dat later verder wordt uitgewerkt, vormt die zelfstandigheid een belangrijk
uitgangspunt.De afhankelijkheid van het schoolsysteem is door het individualiseringsproces
overigens geenszins afgenomen. Integendeel, de leerplicht is feitelijk een
schoolplicht; de leerplicht werd onlangs nog verlengd tot een kwalificatieplicht
(tot 18 jaar). Ook na de leerplicht valt er voor jongeren moeilijk te ontkomen
aan maatschappelijke schooldwang. De onderwijsexpansie, waarover meer in paragraaf
A.1.6, dwingt jongeren als het ware om een zo hoog mogelijk diploma te behalen.Het onderwijs past zich overigens niet alleen aan. Het moet in toenemende
mate ook tegenwicht bieden aan de gevolgen van de afgenomen betekenis van
sociale verbanden en sociale controle: de roep om op scholen meer aandacht
te schenken aan waarden en normen, aan sociale competenties en aan burgerschapsvorming,
is de afgelopen jaren duidelijk toegenomen.InformaliseringHet proces van informalisering binnen de samenleving is ook aan het onderwijs
niet voorbijgegaan. Met informalisering wordt verwezen naar het proces van
afnemende verschillen tussen mensen. Deze verschillen zijn kleiner en persoonlijker
geworden, minder bepaald door klasse/stand, ras/etniciteit, godsdienst, geslacht
en welstand en meer door persoonlijke preferenties. Vanuit het besef van gelijkheid
en gelijkwaardigheid van mensen leidt individualisering tot meer egalitaire
omgangsvormen en tot informalisering van de verhoudingen. Ook
de verhoging van het gemiddelde onderwijsniveau en de vergroting van de welvaart
dragen hiertoe bij.Vergeleken met andere landen zijn de omgangsvormen in het Nederlandse
onderwijs erg egalitair. Op veel scholen tutoyeren leerlingen hun docenten.
Het is ook zichtbaar in de informele kleding van veel docenten. Hoewel informaliteit
de norm is, neemt de behoefte aan een zekere formalisering weer toe.Ouders zijn, mede als gevolg van hun gestegen opleidingsniveau, niet meer
geneigd de autoriteit van de leraar als vanzelfsprekend te aanvaarden. De
bevelshuishouding van vroeger, op school, op het werk en thuis, heeft plaats
gemaakt voor een onderhandelingshuishouding. Docenten worden geacht thuis
bereikbaar te zijn voor ouders met vragen en voor leerlingen die hun werkstukken
nog net voor de deadline per e-mail toesturen.Informalisering geeft ruimte aan de eigen stijl, het eigen gevoel en de
eigen regels, maar leidt tegelijkertijd ook tot minder sociale controle en
zelfbeheersing. Het onderwijs ziet zich voor de taak gesteld om door duidelijke
eigen regelgeving grenzen te stellen en leerlingen wegwijs te maken in de
codes die binnen specifieke contexten en machtsverhoudingen gelden, zowel
binnen als buiten de school (bijvoorbeeld in verband met stages).IntensiveringIndividualisering en informalisering dragen bij tot een proces van intensivering.
Dat proces manifesteert zich op twee manieren.Het uit zich in de eerste plaats in een sterkere oriëntatie op het
eigen gevoel en een toenemende betekenis van de belevingscomponent in het
moderne leven. De «emotiemaatschappij» heeft grote invloed, niet
alleen op de leerlingen, maar ook op het onderwijs. De eigen belevingswereld
en behoeften van de leerling moeten in het onderwijs zoveel mogelijk centraal
staan. Zo is een vak als wiskunde de afgelopen decennia in een concreet jasje
gestoken; daarmee werd aanvankelijk onder andere beoogd ook meisjes het nut
van wiskunde te laten inzien. De trend naar contextualisering en concretisering
wordt daarnaast ook ingegeven door de gedachte dat het onderwijs niet saai
mag zijn, maar leuk en afwisselend moet zijn. Het abstractievermogen van leerlingen
is als gevolg van die ontwikkeling de afgelopen jaren afgenomen.Intensivering komt in de tweede plaats tot uitdrukking in een steeds drukker
bestaan. Jongeren doen, mede door de enorme toename in het gebruik van informatie-
en communicatietechnologie (ICT), steeds meer dingen tegelijkertijd; een verschijnsel
dat wel wordt aangeduid als multitasking. Hun concentratievermogen is daardoor
de afgelopen decennia duidelijk verminderd. Omdat leerlingen zich moeilijk
meer gedurende langere tijd op één ding kunnen concentreren,
worden er op school binnen een lesuur van vijftig minuten verschillende werkvormen
gehanteerd: overhoren van huiswerk, korte uitleg door de docent en zelfstandig
of in een groepje werken, al dan niet met de computer. Vakken die geduld,
concentratie of veel herhaling en oefening vereisen komen hierdoor in het
gedrang.In hoofdstuk B.4 zal onder de algemene noemer van het «Nieuwe Leren»
uitvoeriger op enkele recente pedagogisch didactische vernieuwingen worden
ingegaan.MeritocratiseringDe Nederlandse samenleving is de afgelopen jaren steeds meritocratischer
geworden. Maatschappelijke kansen zijn in zo’n samenleving niet langer afhankelijk van het sociale milieu waarin men is geboren, maar
worden hoofdzakelijk bepaald door persoonlijke capaciteiten (intelligentie)
en verdiensten (motivatie en inzet).Het proces van meritocratisering heeft in het onderwijs de nodige sporen
nagelaten.Bij de overgang van basis- naar voortgezet onderwijs is het gebruik van
onafhankelijke prestatietoetsen, zoals de Cito-eindtoets, een stuk minder
vrijblijvend dan vroeger. De schoolkeuze bij de overgang van het basis- naar
het voortgezet onderwijs is in feite een eufemisme geworden voor een «bindend
negatief studieadvies»1. In het voortgezet
onderwijs worden sinds 2003 bij alle opleidingen centrale examens afgenomen
(ook in het voormalige lager beroepsonderwijs). Het systeem van gewogen loting
bij de toelating tot numerus-fixusopleidingen bij universiteiten en hogescholen
staat al geruime tijd onder druk. In het hoger onderwijs bestaat een duidelijke
tendens om studenten voor bepaalde opleidingen nader te selecteren op basis
van inzet, motivatie of specifiek talent.Lijkt het meritocratische ideaal steeds meer werkelijkheid te worden,
de harde keerzijde ervan wordt ook steeds duidelijker. Wie nu nog op een laag
opleidingsniveau blijft steken, heeft dat aan zichzelf te wijten. Kennelijk
ontbreken de capaciteiten, dan wel de inzet en motivatie om hogerop te komen.
Bij achterblijvers kan dat gevoelens van frustratie en rancune oproepen, met
alle maatschappelijke gevolgen van dien.SeculariseringHet onderwijs is een van de weinige maatschappelijke sectoren waarop het
seculariseringsproces ogenschijnlijk weinig vat heeft gehad. Het basis- en
voortgezet onderwijs zijn nog steeds sterk verzuild. Tabel A.1.2 laat zien
hoe de verdeling van scholen voor voortgezet onderwijs naar denominatie zich
heeft ontwikkeld.Tabel A..1.2: Verdeling van het aantal scholen voor voortgezet
onderwijs naar denominatie, in %, 1992–2006 199219952000200220042006Openbaar182128292929 Neutraal bijzonder201911121314Protestants-Christelijk272122222222Rooms- Katholiek353729262525Samenwerking/overig0210101110 aantal scholen (=100%)1 454784676680657652Bron: Kerncijfers OC&W 1999, Kerncijfers OC&W 1998–2002,
Kerncijfers OC&W 2002–2006.Hoewel de ontkerkelijking de afgelopen decennia is toegenomen, had in
2006 nog steeds bijna 50% van de scholen voor voortgezet onderwijs
een christelijk confessionele signatuur (Rooms-Katholiek of Protestants-Christelijk).Dat komt in de eerste plaats door de schoolkeuze die ouders, en in het
voortgezet onderwijs ook leerlingen, maken. Daarbij spelen ook andere factoren
dan de geloofsovertuiging een rol, zoals de bereikbaarheid van de school of
de kwaliteit van het onderwijs. Zo koos in het jaar 2000 ruim 40% van
de buitenkerkelijke ouders voor confessioneel onderwijs. Omgekeerd koos in
dat jaar bijna 20% van de ouders met een kerkelijke achtergrond voor
openbaar of algemeen bijzonder basisonderwijs2.Het verzuilde bestel heeft zich in het basis- en voortgezet onderwijs
echter niet alleen kunnen handhaven door het keuzegedrag van ouders, maar
ook doordat in artikel 23 van de Grondwet waarborgen zijn vastgelegd ter bescherming
van de identiteit van scholen. De laatste jaren is de verzuiling zelfs versterkt: er zijn nieuwe zuilen,
zoals het islamitisch en hindoeïstisch onderwijs, tot het bestel toegetreden.
Deze vallen in de tabel onder de categorie samenwerking/overig.De legitimatie van het langs levensbeschouwelijke lijnen verzuilde bestel
neemt door het seculariseringsproces steeds verder af. In het middelbaar beroepsonderwijs
en het hoger onderwijs speelt confessionaliteit bij de organisatie en inrichting
van het onderwijs nauwelijks een rol meer. Bij de onderwijsinhoud en/of werkwijzen
klinkt de levensbeschouwelijke invalshoek soms nog wel door.De toenemende markt- en vraaggerichte oriëntatie, waarover later
in dit hoofdstuk meer, zet het aanbodgerichte, verzuilde karakter van veel
onderwijsarrangementen onder druk.De verzuiling speelde de afgelopen decennia vooral een rol bij de schaalvergrotingsoperaties
in het voortgezet onderwijs (zie hoofdstuk A.2).Cultuur en mentaliteitQua opvattingen, gedrag en mentaliteit wijkt Nederland in een aantal opzichten
duidelijk af van andere landen. In de bekende cultuurvergelijkende studie Allemaal andersdenkenden, onderscheidt Hofstede vier dimensies
waarop culturen kunnen verschillen: machtsafstand, collectivisme versus individualisme,
femininiteit versus masculiniteit, en onzekerheidsvermijding1.Eerder in dit hoofdstuk is onder het trefwoord informalisering al gerefereerd
aan de egalitaire verhoudingen in het onderwijs. Nederland scoort, vergeleken
met andere landen in Europa, relatief laag op machtsafstand. Op de individualisme-collectivisme
dimensie staat Nederland duidelijk aan de individualistische kant. Autonomie
en zelfstandigheid zijn belangrijke waarden, niet alleen in de opvoeding,
maar ook in het onderwijs. Voor niet-westerse allochtone leerlingen geldt
dat hun ouders merendeels afkomstig zijn uit collectivistische culturen, waarin
het onderwijs veel meer tot doel heeft jongeren te leren zich aan de groep
en aan de samenleving aan te passen. De machtsafstand tussen leidinggevenden
en ondergeschikten en de segregatie tussen mannen en vrouwen zijn er veel
groter. Dergelijke cultuurverschillen geven in de praktijk niet alleen aanleiding
tot misverstanden, maar kunnen voor allochtone leerlingen uit deze culturen
ook barrières opwerpen die het realiseren van goede onderwijsprestaties
in de weg staan.Nederland is ook een buitengewoon feminien land, in de zin dat er veel
sympathie en tolerantie bestaat voor zwakkeren in de samenleving. In het Nederlandse
onderwijs is de gemiddelde leerling de norm en gaat de meeste waardering uit
naar leerkrachten die veel zorg en persoonlijke aandacht geven. Masculiene
culturen, zoals de Verenigde Staten, zijn veel meer gericht op het leveren
van prestaties; de sterken worden er bewonderd, de beste leerling is er de
norm, en vooral docenten die briljant zijn in hun vak, staan er in hoog aanzien.De naar verhouding zwakke prestatiemoraal blijkt niet alleen uit onderzoek
naar de waardeoriëntaties die ouders bij de opvoeding van belang achten2, maar manifesteert zich ook in een weinig prestatiegerichte
studiementaliteit van leerlingen en studenten (een zesje is voldoende) en
een onderwijscultuur die over het algemeen meer zorggericht dan resultaatgericht
is. Zo zijn de gymnasia in Nederland bijvoorbeeld een stuk minder competitatief
dan Amerikaanse «prepschools», Engelse kostscholen en Franse scholen
die opleiden voor topuniversiteiten. Dat zou een gevolg kunnen zijn van het
feit dat er in Nederland geen echte topuniversiteiten zijn. In het tweejaarlijks
verschijnende Sociaal en Cultureel Rapport dat in 2006 onder de titel Investeren in vermogen verscheen, werd op
dit punt overigens een voorzichtige kentering gesignaleerd. Een klein deel
van de schoolgaande jeugd lijkt de zesjescultuur vaarwel te zeggen, vermoedelijk
mede door de toename van het aantal opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs
dat een toegangsselectie hanteert (zoals de drie «university colleges»).
Van niveaudifferentiatie in het hoger onderwijs gaat waarschijnlijk een voorafschaduwend
effect op het voortgezet onderwijs uit1.Ook intellectuele vorming heeft in Nederland, anders dan bijvoorbeeld
in een land als Frankrijk, weinig prioriteit2.
Praktische vaardigheden worden veel belangrijker gevonden dan theoretische
kennis en eruditie. Dat wordt mede veroorzaakt door een ander kenmerkend aspect
van onze onderwijscultuur: de sinds de jaren tachtig sterk toegenomen nadruk
op praktisch (economisch) nut.Waar in hoofdstuk E.3 wordt ingegaan op ontwikkelingen in de kwaliteit
en het niveau van het onderwijs, is het goed deze culturele kenmerken van
onze samenleving in het achterhoofd te houden.A.1.4 Politieke en bestuurlijke ontwikkelingenNederland wordt geregeerd door coalities van wisselende samenstelling.
In die coalities is altijd sprake van verbindingen tussen twee van de drie
hoofdstromen: de christen-democratische, de sociaal-democratische en de liberale
stroming. Binnen elk van die hoofdstromen bevinden zich overigens vleugels,
veelal aangeduid met links of rechts, of vooruitstrevend dan wel conservatief.Sinds de jaren zeventig zijn er verschillende typen coalities aan het
bewind geweest. In de jaren zeventig drukte de combinatie sociaal-democratisch/christen-democratisch
(kabinet Den Uyl: 1974–1977), hoewel maar vier jaar aan het bewind,
onmiskenbaar een belangrijke stempel op het beleid, in de jaren tachtig domineerde
de combinatie christen-democratisch/liberaal (de kabinetten Lubbers I en II:
1981–1989), in de jaren negentig de combinatie sociaal-democratisch/liberaal
(de kabinetten Kok I en Kok II: 1994–2002) en in de eerste helft van
dit decennium de combinatie christen-democratisch/liberaal (de kabinetten
Balkenende I, II en III: 2002–2006).Verschillende coalities leggen uiteenlopende accenten, bijvoorbeeld ten
aanzien van de rol van de overheid op het gebied van het onderwijs. In hoofdstuk
C.1 worden de verschillende coalities en bewindspersonen die in de periode
1990–2006 aan het roer van het onderwijs stonden, nader gekenschetst.Van maakbaarheid naar marktwerkingVanuit een politieke invalshoek bezien was er de afgelopen decennia sprake
van een geleidelijke overgang van maakbaarheid naar marktwerking.De ideologie van de maakbaarheid werd vooral door de sociaal-democraten
uitgedragen, met name door de PvdA. Deze partij wilde de ongelijkheid in inkomen,
kennis en macht in de samenleving verminderen door middel van een sterke overheidsrol
en langs de weg van structuurveranderingen. Deze politieke hoofdstroom was
met name in de jaren zeventig dominant (Contourennota, middenschool).Onderwijshervormingen met het oog op het realiseren van meer gelijke kansen
in het onderwijs werden overigens zeker niet alleen vanuit sociaal-democratische
kring gepropageerd. Ook christen-democraten als Cals (KVP: Mammoetwet) en
Deetman (CDA: Voortgezet basisonderwijs) hebben op dit punt hun sporen verdiend,
zij het dat zij over het algemeen behoedzamer te werk gingen
om toch maar vooral niet hun verzuilde confessionele achterban tegen zich
in het harnas te jagen1.De ideologie van de marktwerking die sinds de jaren tachtig steeds dominanter
is geworden, werd vooral gedragen door de liberale stroming. Deze stond voor
meer differentiatie in, en vrijheid voor de scholen en het onderwijs zelf.
Een grotere autonomie voor de schoolbesturen stond echter ook bij de christen-democraten
hoog op de agenda. Deze politieke hoofdstroom hecht van oudsher sterk aan
de vrijheid van onderwijs (artikel 23 van de Grondwet) voor schoolbesturen
en scholen. De roomskatholieke achterban doet dat vanuit het subsidiariteitsbeginsel
en de protestants-christelijke vanuit het beginsel van soevereiniteit in eigen
kring.Bij de basisvorming, een van de onderwijsvernieuwingen die in deel B van
dit rapport zal worden behandeld, stonden de sociaal-democratische en de liberale
stroming het sterkst tegenover elkaar. Zo hadden beide stromingen bijvoorbeeld
sterk uiteenlopende visies op het realiseren van gelijke kansen. Sociaal-democraten
richtten zich daarbij vooral op het realiseren van gelijke resultaten, terwijl
liberalen meer de nadruk leggen op het belang van een gelijke uitgangspositie
(een «level playing field»).Van centraal naar decentraalHet onderwijsbeleid kan ook vanuit een meer bestuurlijke invalshoek worden
bezien.De onderwijsbeleid van de overheid was lange tijd distributief van aard. Het verdelende karakter van het beleid was
in belangrijke mate terug te voeren op de Schoolstrijd en de daarop volgende
Pacificatie, begin van de vorige eeuw, waarbij niet alleen de vrijheid van
onderwijs, maar ook de financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs
en het openbaar onderwijs werden vastgelegd. Het onderwijsbeleid was daardoor
tot ver in de jaren vijftig van de vorige eeuw sterk administratief, juridisch
en centralistisch van aard. De wetgeving werd als gevolg daarvan steeds gedetailleerder.In de jaren zestig en zeventig kreeg de maatschappelijke functie van het
onderwijs geleidelijk aan steeds meer aandacht. Het onderwijsbeleid werd in
die jaren als constructief gekenschetst; het was
eveneens centralistisch, maar minder juridisch en verdelend, en veel meer
sociologisch en sturend van aard. Onderwijs werd in die jaren gezien als een
instrument om maatschappelijke veranderingen te realiseren. Tijdens het kabinet
Den Uyl kreeg die maatschappelijke doelstelling inhoud in de vorm van een
aantal voorstellen voor structuurwijzigingen in het onderwijs. Het gedifferentieerde
en hiërarchische stelsel voor voortgezet onderwijs zou moeten worden
vervangen door één middenschool voor alle 12- tot 16-jarige
leerlingen, gevolgd door een bovenschool voor 16–19-jarigen, waarin
een sterke band met de maatschappelijke werkelijkheid zou moeten gelegd en
de zelfstandigheid van de leerling veel nadruk zou moeten krijgen (Contourennota
1975). Deze voorstellen werden door het aantreden, in 1977, van drie christen-democratisch/liberale
coalities onder Van Agt, en later Lubbers I en Lubbers II, nooit gerealiseerd.
Het constructieve karakter van het onderwijsbeleid zou eind jaren tachtig/begin
jaren negentig onder de christen democratisch/sociaal-democratische kabinet
Lubbers III nog een inhoudelijk vervolg krijgen in de voorstellen voor de
basisvorming. De in de jaren zeventig voorgestelde structuurverandering voor
de eerste leerjaren kwam er toen niet; schaalvergroting door middel van vorming
van brede scholengemeenschappen wel. Die schaalvergroting stond overigens
in de jaren tachtig al op de beleidsagenda, zij het niet zozeer met
het oog op maatschappelijke hervormingen, maar in verband met de eerder gememoreerde
sterke terugloop van het aantal leerlingen.Het onderwijspolitieke debat verloor in de loop van de jaren tachtig haar
ideologische lading. Zakelijke en pragmatische overwegingen gingen het debat
domineren. Een nieuw besturingsconcept deed z’n intrede: besturen op afstand. Deregulering – vermindering en vereenvoudiging
van regels – stond hoog op de agenda. De verwachtingen ten aanzien van
de effecten daarvan waren hooggespannen: deregulering zou leiden tot een betere
kwaliteit en doelmatigheid, en tot een grotere flexibiliteit en marktgerichtheid.
Medio jaren tachtig verschenen de eerste beleidsdocumenten, waarin voor meer
autonomie en vrije beleidsruimte voor de onderwijsinstellingen werd gepleit.
In 1985 verschenen twee beleidsdocumenten die op dit punt een belangrijke
kentering zouden inluiden: de nota Minder regels, meer
ruimteen de nota Hoger onderwijs: autonomie en
kwaliteit. Het streven naar meer autonomie voor onderwijsinstellingen
richtte zich aanvankelijk vooral op het hoger onderwijs, maar zou in de jaren
daarna ook de richtsnoer worden voor andere onderwijssectoren. Met de in 1988
door minister Deetman (CDA) uitgebrachte nota De school
op weg naar 2000 werd de nieuwe besturingsfilosofie ook doorgetrokken
naar het basis- en voortgezet onderwijs. De veranderingen waren daar aanvankelijk
minder ingrijpend, maar de bestuurlijke trend was hetzelfde, namelijk in de
richting van meer autonomie voor de scholen zelf, grotere (bestuurlijke) eenheden
en een sterkere omgevingsgerichtheid1. Centrale
doelstellingen in de nota waren een vergroting van de autonomie van scholen,
die werd toegespitst op het beheer (met name personeelsbeleid en financieel
beleid). Daar stond echter een terugdringen van de autonomie op onderwijsinhoudelijk
gebied (ondermeer door middel van het vastleggen van centraal vastgelegde
eindtermen) tegenover.Het streven naar decentralisatie van bevoegdheden kreeg vanaf de jaren
negentig, afhankelijk van de aard van de coalitie, wel een verschillende invulling.
Tijdens de sociaal-democratisch/liberale coalities (de twee paarse kabinetten:
van 1994 tot 2002) kregen gemeenten meer bevoegdheden op het terrein van het
onderwijs (territoriale decentralisatie).In 1993 mondde het overleg over de nieuwe bestuurlijke verhoudingen tussen
de nieuw aangetreden bewindslieden Ritzen en Wallage (PvdA) en het onderwijsveld
uit in de Gezamenlijke richtinggevende uitspraken
over de bestuurlijke vernieuwing in het primair en voortgezet onderwijs. De
afspraken van dit zogeheten Schevenings Beraad gingen over kwaliteitszorg,
bekostiging, schaalvergroting, arbeidsvoorwaarden, autonomie, de lokale overheid
en het openbaar onderwijs. De afspraken over de rol van de gemeenten werden
in de beleidsnota Lokaal onderwijsbeleid (1995)
nader uitgewerkt.Het onderwijsbeleid werd in de periode 1994–2002 meer selectief van karakter. In plaats van te sturen op input (personeel,
materieel), ging de overheid steeds meer sturen op output (de gewenste onderwijsresultaten).
Aanvankelijk (1994–1998) bemoeide de overheid zich met het oog op de
gewenste output ook met de proceskenmerken van het onderwijs (zelfstandig
leren, vaardigheden). Schoolbesturen en scholen kregen in die jaren weliswaar
meer bestedingsvrijheid op financieel en personeel gebied (lumpsumbekostiging)
maar op het punt van het onderwijsproces («het hoe»), nam hun
autonomie juist af. Daarin kwam bij het tweede paarse kabinet (vanaf 1998)
verandering. De overheid beperkt zich sindsdien steeds meer tot het sturen
op output («het wat») en legt de verantwoordelijkheid
voor de organisatie en werkwijze («het hoe») in toenemende mate
bij de scholen zelf.Met het aantreden, in 2002, van een coalitie van christen-democraten en
liberalen werd de rol van gemeenten weer teruggedrongen ten gunste van de
overwegend privaatrechtelijke (bijzondere) schoolbesturen (functionele decentralisatie).Sinds de Fortuyn-revolte wordt er bovendien veel meer geluisterd naar
de opvattingen van direct betrokkenen in het onderwijsveld zelf: ouders, leerlingen,
leraren, directeuren en bestuurders. Zo kwam het meerjarig beleidsplan Koers VO, dat in 2004 verscheen, tot stand in een interactief
traject waarbij door de minister en door ambtenaren van het ministerie vele
gesprekken werden gevoerd, niet alleen met de onderwijsorganisaties, maar
ook met individuele betrokkenen en deskundigen.Het onderwijsbeleid in de periode 2002–2007 valt wellicht het best
te karakteriseren als randvoorwaardelijk (governance).
Mentink, van wie deze karakterisering afkomstig is, wijst in dit verband op
wat hij de paradox van de autonomievergroting
noemt; daarmee verwijzend naar de groeiende en versnipperde regelgeving op
school- en instellingsniveau, waardoor onderwijsgevenden inmiddels met veel
meer regels worden geconfronteerd dan toen deze nog van het ministerie afkomstig
waren1.Een toenemende invloed van Europa op het onderwijsbeleidAls gevolg van de Europese integratie convergeren de verschillende onderwijssystemen
binnen de Europese Unie (EU). Die convergentie geldt overigens niet zozeer
voor het primair en het voortgezet onderwijs, maar heeft wel steeds meer consequenties
voor het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. De invloed van
Brussel is echter vooral indirect van aard. Europa heeft geen regelgevende
bevoegdheden ten aanzien van nationale onderwijssystemen: binnen Europa geldt
het subsidiariteitsbeginsel, hetgeen inhoudt dat de inrichting van de onderwijsstelsels
een zaak is van de lidstaten zelf en niet behoort tot de competentie van de
gemeenschap. Toch was de invloed van Europa op het Nederlandse onderwijsbeleid
de afgelopen jaren niet onaanzienlijk. In de eerste plaats als gevolg van
een aantal afspraken die op Europees niveau zijn gemaakt om van Europa de
meest dynamische en concurrerende regio van de wereld te maken: de zogeheten
Lissabondoelstellingen. Daarbij hanteert de EU de zogenoemde open coördinatiemethode.
Die methode houdt in dat er gemeenschappelijke doelstellingen worden geformuleerd –
bijvoorbeeld een vergroting van de uitstroom van afgestudeerden met een bèta-
of techniekopleiding met 15% in 2010 – en dat de onderwijsprestaties
van de verschillende landen regelmatig met elkaar worden vergeleken (benchmarking).De samenwerking binnen Europa richtte zich de afgelopen jaren vooral op
de afstemming van de verschillende hoger onderwijsstelsels (bachelor-master
systematiek) en de kwalificatieniveaus (zoals het niveau van de startkwalificatie).
Beide hebben gevolgen gehad voor het Nederlandse onderwijsbeleid op het terrein
van het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Ontwikkelingen
in die onderwijssectoren hebben per implicatie ook gevolgen voor het voortgezet
onderwijs, bijvoorbeeld voor het beleid ten aanzien van de startkwalificatie
en de doorstroom naar het hoger onderwijs.Bestuurlijke schaalvergroting en verzakelijking van het
onderwijsbeleid op schoolniveauNaast schaalvergroting in de vorm van fusies tussen scholen (institutionele
schaalvergroting), was er de afgelopen jaren ook sprake van bestuurlijke
schaalvergroting. In de tweede helft van de jaren negentig verschoof in het
voortgezet onderwijs het accent steeds meer van een institutionele naar een
bestuurlijke schaalvergroting. Ook die laatste ontwikkeling werd in belangrijke
mate door de overheid gestimuleerd. In 1998 trad in het voortgezet onderwijs
een stimuleringsmaatregel voor bestuurlijke krachtenbundeling in werking.De trend naar bestuurlijke schaalvergroting hing samen met de behoefte
aan nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs: deregulering, meer
autonomie voor schoolbesturen en scholen, een andere wijze van bekostiging
(lumpsumfinanciering) en een grotere omgevingsgerichtheid van scholen en instellingen.
De verschuiving van institutionele naar bestuurlijke schaalvergroting werd
echter ook ingegeven door toenemende klachten over de negatieve gevolgen van
grootschalige scholen. Het schoolklimaat (veiligheid, elkaar kennen, betrokkenheid)
zou er ernstig door worden geschaad.De bestuurlijke veranderingen hadden ook gevolgen voor de verhoudingen
binnen de scholen zelf. Als gevolg van de schaal- en autonomievergroting kwamen
schoolleiders verder af te staan van het primaire proces. Hun leidinggevende
taken namen toe. Schoolleiders werden managers, waar zij vroeger vaak nog
lesgevende taken vervulden en veel meer als «primus inter pares»
(eersten onder gelijken) functioneerden.Het onderwijsbeleid op schoolniveau is de afgelopen tien jaar veel zakelijker
geworden. De toegenomen zakelijkheid botst nogal eens met de meer feminiene
en zorggerichte mentaliteit van docenten.In de hoofdstukken D.1 en D.2 wordt uitvoeriger ingegaan op de veranderende
rol van schoolbesturen en schoolleiders.A.1.5 Economische en technologische ontwikkelingenDe invloed van de (internationale) economische ontwikkeling op het onderwijs loopt langs twee lijnen.In de eerste plaats via ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld door verschuivingen in de aard van de werkgelegenheid
(van industrie naar dienstensector), door ontwikkelingen in de omvang van
de werkgelegenheid (conjunctuur), en door veranderingen in de eisen die op
de arbeidsmarkt worden gesteld. Hoewel het voortgezet onderwijs sinds de jaren
negentig nauwelijks meer rechtstreeks voor de arbeidsmarkt opleidt, zijn ontwikkelingen
die daar plaats vinden toch van invloed. Met de verschuiving van een industriële
naar een diensteneconomie veranderden namelijk ook de opleidingseisen en de
inhouden van het onderwijs. Op de arbeidsmarkt werden goede omgangsvormen
en communicatieve vaardigheden steeds belangrijker. Dat stelt extra eisen
aan het onderwijs. In het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs neemt
het competentiegericht onderwijs de laatste tijd een hoge vlucht. (Zie hoofdstuk
B.4)Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zijn ook van invloed op de onderwijsarbeidsmarkt.
De onderwijsarbeidsmarkt is van oudsher nogal conjunctuurgevoelig. In een
ruime arbeidsmarkt is de aantrekkingskracht van het leraarsberoep over het
algemeen groter, en de kans op een lerarentekort kleiner, dan in tijden dat
de arbeidsmarkt krap is en de arbeidsvoorwaarden in andere sectoren aantrekkelijker
zijn. Tekorten aan leraren verschillen overigens per vak en per regio.Op de arbeidsmarkt voor onderwijsgevenden dreigen de komende jaren in
het voortgezet onderwijs grote tekorten te ontstaan, niet alleen in kwantitatief
opzicht, maar ook in kwalitatieve zin1.Een tweede invloedslijn verloopt via de middelen die
voor het onderwijs beschikbaar zijn. In het voortgezet onderwijs
gaat het in dat verband vooral om collectieve middelen. De jaren tachtig en
negentig stonden in het teken van bezuinigingen en kostenbeheersing. Werd
in 1979 nog 7,8% van het bruto binnenlands product (BBP) aan onderwijs
uitgegeven, in 2005 was dat 5,7%. Sinds het jaar 2000 vertonen de publieke
onderwijsuitgaven als percentage van het BBP weer een stijgende lijn1.Over de extra overheidsuitgaven ten behoeve van de onderwijsvernieuwingen
die in dit rapport aan de orde komen, verschijnt in het kader van het parlementaire
onderzoek een aparte deelstudie van de Algemene Rekenkamer.Sinds 1999 wordt door de rijksoverheid onder de titel Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) een nieuwe
wijze van begroting en verantwoording toegepast. In de rijksbegroting zijn
concrete en meetbare beleidsdoelen uitgangspunt voor beleid. Na afloop van
een beleidsjaar moet in het jaarverslag verantwoording worden afgelegd over
de mate waarin doelstellingen zijn gerealiseerd. Bij het opstellen van de
Rijksbegroting staan de volgende «www-vragen centraal»: Wat willen
we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? en Wat mag dat kosten? In het Jaarverslag,
dat op de derde dinsdag van mei verschijnt, worden de «hhh-vragen beantwoord:
Hebben we bereikt wat we hebben beoogd? Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden
doen? Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?2 Door deze nieuwe wijze van begroten wordt er veel meer op kwantitatieve
doelstellingen gestuurd. In het onderwijsbeleid stonden de afgelopen jaren
ondermeer de volgende, ook voor het voortgezet onderwijs relevante, doelstellingen
centraal:– een reductie van het voortijdig schoolverlaten met 50%
in 2010 t.o.v. 2002;– een deelnamepercentage aan hoger onderwijs t/m 26 jaar van circa
50% in 2010 (in 2000 was dat 38,2%). Deze doelstelling uit 2004
is inmiddels geherformuleerd. Het vorige kabinet (Balkenende III) streefde
op termijn (in 2020) naar 50% hoger opgeleiden in de leeftijdsgroep
van 25 tot 45 jaar3.Technologische ontwikkelingen hebben een directe,
maar ook een indirecte invloed op het onderwijs. Technologische innovatie
beïnvloedt de aard van de werkgelegenheid. In het verlengde daarvan veranderen
ook de kwalificatie-eisen en de gevraagde competenties op de arbeidsmarkt.
Dat maakt inhoudelijke aanpassingen in het (beroeps)onderwijs noodzakelijk.In het onderwijs zelf is het afgelopen decennium veel geïnvesteerd
in de «hardware» en in computervaardigheden van docenten. De informatie-
en communicatietechnologie wordt in toenemende mate ook in het onderwijs zelf
toegepast. Met de naderende verjonging van het lerarencorps – de omvangrijke
geboortegolfgeneratie die minder goed met ICT overweg kan, gaat de komende
jaren met pensioen – zal het gebruik van de computer als didactisch
hulpmiddel vermoedelijk verder toenemen.De indirecte invloed van de oprukkende informatie- en communicatietechnologie
op de onderwijspraktijk was de afgelopen jaren feitelijk veel ingrijpender.
Met de opkomst van het internet heeft bij nogal wat onderwijsvernieuwers de
idee postgevat dat kennisoverdracht niet meer zo belangrijk is, omdat kennis
snel veroudert en bovendien gemakkelijk via het internet beschikbaar is. Moderne
visies op goed onderwijs zijn gebaseerd op hooggespannen verwachtingen
met betrekking tot de kwaliteitsverhogende bijdragen van ICT aan het onderwijs.
(zie hoofdstuk B.4)Eerder in dit hoofdstuk is onder het kopje «intensivering»
al gewezen op veranderingen bij de jeugd. Het boek Generatie
Einstein, slimmer, sneller en socialer schetst een beeld van een
nieuwe generatie, geboren in, grofweg, het laatste decennium van de vorige
eeuw, die volledig is opgegroeid met ICT, en intensief gebruik maakt van de
mobiele telefoon (bellen, sms’jes versturen en ontvangen), en van het
internet: voor communicatie (msn, e-mail, chatten) en informatie (nieuwsgroepen,
forums). Door het opgroeien in een informatiemaatschappij heeft de huidige
jeugd, volgens de auteurs, een andere manier van informatieverwerking dan
voorgaande generaties: meer creatief en multidisciplinair, en minder rationeel,
logisch en lineair1.Ook op dit terrein wordt van het onderwijs gevraagd een afgewogen antwoord
te geven. In hoeverre moet worden meegegaan met de veranderde instelling van
jongeren ten opzichte van kennis, informatie en communicatie, en op welke
punten moet er tegenwicht worden geboden?A.1.6 Een forse stijging van de onderwijsdeelnameDe onderwijsdeelname is de afgelopen decennia sterk toegenomen. Vooral
de deelnamegroei aan het initieel onderwijs was spectaculair. Steeds meer
jongeren volgen steeds langer onderwijs. Aan het eind van de jaren negentig
bedroeg de gemiddelde verblijfsduur in het voltijd onderwijs al bijna zeventien
jaar. Dat betekent dat jongeren rond de eeuwwisseling gemiddeld bijna tot
hun eenentwintigste in de schoolbanken zaten.De langere onderwijsdeelname leidt ertoe dat het opleidingsniveau van
de bevolking stijgt. Het percentage van de bevolking van 25 t/m 74 jaar met
een afgeronde hbo/wo-opleiding bedroeg in 2005 ruim 27%; in 1991 was
dat nog 18%. Het percentage lager opgeleiden (niet meer dan basisonderwijs
voltooid) nam tussen 1991 en 2005 af van 21% tot iets minder dan 10%2. De stijging van het opleidingsniveau voltrekt zich
cohortsgewijs: elke volgende lichting jongeren sluit het onderwijs op een
hoger niveau af dan de voorgaande.Aan die stijgende onderwijsdeelname liggen diverse factoren ten grondslag.De externe democratisering van het onderwijsDe democratisering van het onderwijs die met name in de jaren zestig en
zeventig werd ingezet, heeft in maatschappelijk opzicht een flinke stijging
van het opleidingsniveau teweeggebracht. De eerder genoemde Mammoetwet heeft
daar met zijn ruime doorstroommogelijkheden, in belangrijke mate aan bijgedragen.De Mammoetwet verhoogde niet alleen de toegankelijkheid van het onderwijs
voor de maatschappelijke middengroepen, maar vormde ook een belangrijke mijlpaal
in de overgang van seksespecifiek naar sekseneutraal onderwijs. Zo werd de
middelbare meisjesschool vervangen door het havo (hoger algemeen vormend onderwijs).De emancipatie van vrouwen en meisjesDertig jaar geleden waren er nog aanzienlijke verschillen in onderwijsdeelname
tussen jongens en meisjes. Medio jaren zeventig volgde op achttienjarige leeftijd
42% van de jongens voltijd dagonderwijs; bij de meisjes was dat slechts
23%. De verschillen waren nog groter als werd gekeken naar het percentage
van de achttienjarige jongens en meisjes dat helemaal geen onderwijs
meer volgde. Bij de jongens was dat 37%, bij de meisjes bedroeg dat
maar liefst 72%1.De emancipatiebeweging heeft daarin een enorme verandering gebracht. De
achterstand van meisjes in het onderwijs is zelfs omgeslagen in een voorsprong.
Meisjes doen het anno 2007 in het onderwijs op vrijwel alle fronten beter
dan jongens: minder verwijzingen naar het speciaal onderwijs, minder voortijdige
schooluitval, en betere resultaten in het voortgezet onderwijs en het hoger
onderwijs.Stijgende ambitiesMet de stijging van het opleidingsniveau van ouders nemen ook hun ambities
met betrekking tot het onderwijs van hun kinderen toe. Ouders zien hun kinderen
liefst op eenzelfde of hoger opleidingsniveau eindigen dan zij zelf hebben
behaald. Er is een zekere «fear of falling down». Met figuur A.1.2
kan zichtbaar worden gemaakt hoe hoog het opleidingsniveau van de gemiddelde
ouder inmiddels is, en wat er op dat punt nog in het verschiet ligt. De gegevens
waarop de figuur is gebaseerd hebben overigens betrekking op alle volwassenen
uit de verschillende geboortecohorten, en niet alleen op ouders. Het opleidingsniveau
van ouders in een bepaald cohort kan enigszins afwijken van dat van de doorsnee
volwassen bevolking in dat cohort.Figuur A.1.2 Opleidingsniveau van geboortecohorten 1930–1979
(in procenten)Bron: CBS (EBB 2005); SCP bewerkingOuders met kinderen in het voortgezet onderwijs zijn gemiddeld rond de
40 tot 50 jaar oud; Bij ouders van kinderen die nu in het voortgezet onderwijs
zitten gaat het vooral om de geboortecohorten 1955–1959 en 1960–1964.
Van die geboortecohorten had bijna 30% een hogere opleiding voltooid.
Inmiddels ligt dat percentage bij het jongste geboortecohort (1975–1979)
al op 35%.Ouders worden kritischer ten aanzien van het onderwijs
en de schoolUit een in 2004 gehouden onderzoek naar toekomstverwachtingen van de Nederlandse
bevolking kwam naar voren dat slechts een kleine meerderheid van de ondervraagde
ouders (51%) vond (of verwachtte) dat de eigen kinderen kwalitatief
beter onderwijs (zouden) krijgen dan ze zelf hebben gehad. Onder ouders met
een hogere opleiding (hbo/wo) was slechts 29% die mening toegedaan,
bij ouders met een middelbaar opleidingsniveau (mbo/havo/vwo)
49% en bij ouders met een vbo/mavo-opleiding 62%1. Hoe hoger het opleidingsniveau, hoe meer twijfels ouders kennelijk
hebben ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs. Als gevolg van het
stijgende opleidingsniveau van ouders zal hun houding ten aanzien van het
onderwijsbeleid vermoedelijk alleen maar kritischer worden.Het stijgende opleidingsniveau van ouders heeft ook gevolgen voor de relatie
tussen ouders en leraren en tussen ouders en de school. Dat uitte zich de
afgelopen jaren bijvoorbeeld in klachten over lesuitval, en soms ook in juridische
procedures tegen scholen. De stijging van het opleidingsniveau van ouders
staat haaks op een dalende trend in het opleidingniveau van leraren (zie ook
hoofdstuk D.3). Die ontwikkeling zet het gezag van de leraar op school onder
druk.Het ontwerpadvies van de Profielcommissies schetst als het gaat om de
belangstelling voor het lerarenberoep het beeld van een vicieuze cirkel: minder
prestige – minder belangstelling – minder niveau2.De Commissie Rinnooy Kan bracht in oktober 2007 een advies uit dat moet
leiden tot een vermindering van het kwantitatieve tekort aan kwalitatief goede
leraren.Hogere eisen ten aanzien van het minimaal te behalen opleidingsniveauDe eisen ten aanzien van het minimaal te bereiken opleidingsniveau zijn
de afgelopen decennia sterk gestegen. Dat heeft niet alleen te maken met een
steeds complexer wordende samenleving, maar ook met andere eisen die op de
arbeidsmarkt worden gesteld. De sterk groeiende deelname aan het onderwijs
resulteert na verloop van tijd bovendien in een zekere diploma-inflatie, waardoor
nieuwe cohorten een hoger niveau moeten behalen dan hun voorgangers om op
de arbeidsmarkt eenzelfde niveau te bereiken. Deze onderwijswedloop lijkt
nog niet ten einde. Naarmate meer jongeren een hoger opleidingsniveau bereiken,
neemt de waarde ervan af en gaan jongeren uit de hogere milieus op zoek naar
opleidingen waarmee zij zich kunnen onderscheiden, zoals een prestigieuze
opleiding in het buitenland.Het onderwijsbeleid heeft gedurende de afgelopen decennia op verschillende
manieren geprobeerd aan de groeiende vraag naar schoolverlaters met een hoger
opleidingsniveau tegemoet gekomen: door opleidingen qua duur te verlengen
(het lager beroepsonderwijs werd in 1975 vierjarig), door de functie van opleidingen
te veranderen (van eindonderwijs naar voorbereidend onderwijs), door de leerplicht
te verlengen (een kwalificatieplicht tot 18 jaar), door het benoemen van een
minimaal te behalen opleidingsniveau (het startkwalificatieniveau), en door
het formuleren van prestatiedoelstellingen (50% hoog opgeleiden in
de leeftijdsgroep van 25 tot 45 jaar in het jaar 2020).Afnemende invloed van sociaal milieu, maar toenemende
frustratie bij achterblijversEen belangrijke en duurzame doelstelling van het onderwijsbeleid betreft
het realiseren van gelijke kansen voor kinderen en jongeren uit verschillende
sociale milieus. Die doelstelling stond al centraal in de Mammoetwet (1963)
en in de Contourennota (1975), en is nog steeds onderwerp van beleid.Bij de onderwijsdeelname van jongeren uit verschillende sociale milieus
wordt in de regel een onderscheid gemaakt tussen zogenaamde primaire en secundaire
effecten van het milieu van herkomst. Het primaire effect verwijst naar de
invloed van het milieu van herkomst op het prestatieniveau. Het secundaire
effect manifesteert zich met name bij de overgangen in de schoolloopbaan,
wanneer leerlingen naar een vervolgopleiding overstappen. Er
is sprake van een secundair effect indien jongeren uit verschillende herkomstmilieus
bij een gelijk prestatieniveau en een gelijke geschiktheid toch in verschillende
opleidingsniveaus terechtkomen.In de afgelopen decennia is het secundaire effect van het milieu van herkomst
sterk verminderd. Onderwijsprestaties worden steeds meer gemeten en getoetst.
Jongeren komen, ongeacht hun herkomstmilieu, vaker terecht in opleidingsniveaus
die passen bij hun prestaties. Het onderwijs is in die zin steeds meritocratischer
geworden, zo werd in paragraaf A.1.3 al opgemerkt. Daarbij werd echter ook
aandacht gevraagd voor de keerzijde van het meritocratiseringsproces. De voorspelling
van Michael Young is bijna 50 jaar na het verschijnen van zijn boek The rise of meritocracy (1958) al in belangrijke mate
bewaarheid: succes in het onderwijs is steeds meer eigen verdienste geworden
en falen eigen schuld1. De door hem voorspelde
opstand van de lagere klassen mag dan zijn uitgebleven, de weerzin tegen de
school – in de vorm van ordeverstoring, spijbelen en schooluitval door
een deel van de leerlingen – kan vermoedelijk niet los worden gezien
van de bestaande statushiërarchie in talenten en schooltypen. Daarbij
worden intellectuele talenten en prestaties op het cognitieve vlak hoger gewaardeerd
dan andere talenten en prestaties.In de beginjaren van het onderwijsachterstandenbeleid werd het gelijke
kansenbeleid niet alleen gelegitimeerd met rechtvaardigheidsargumenten, maar
ook met het argument dat «verspilling van talent» nadelig was
voor de samenleving als geheel2. Een in 2006
uitgebrachte publicatie van het Innovatie Platform Leren
excelleren. Talenten maken het verschil sluit daarbij aan. Daarin
wordt het standpunt ingenomen dat er niet zozeer moet worden gekeken naar
wat iemand op het cognitieve vlak tekort komt, als wel naar wat die persoon
wél kan, en vooral goed kan, zowel in cognitief als in niet-cognitief
opzicht3. Of dat sympathieke uitgangspunt ook
een oplossing biedt voor de groeiende groep jongeren met beperkte (cognitieve)
capaciteiten en/of gedragsproblemen, is echter de vraag.A.2 ONTWIKKELINGEN IN DE ONDERWIJSOMGEVINGA.2.1 Plaats en functie van het voortgezet onderwijs binnen
het onderwijsbestelA.2.1.1 Plaats, omvang en wettelijk kaderHet voortgezet onderwijs is een buitengewoon belangrijke onderwijssector
binnen het totale onderwijsbestel. Ingeklemd tussen het primair onderwijs
(bestaande uit basisonderwijs en speciaal onderwijs) aan de ene kant en de
sectoren van het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs (bestaande
uit het hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs) aan de andere
kant, vervult het voortgezet onderwijs een belangrijke schakelfunctie.Als tussenschakel heeft het voortgezet onderwijs zowel een ontvangende
functie (van leerlingen uit het basisonderwijs en soms ook het speciaal onderwijs)
als een toeleverende functie (met het oog op de doorstroom van leerlingen
naar het vervolgonderwijs). In de praktijk doen zich aan beide kanten aansluitingsproblemen
voor.Qua aantal deelnemers komt de sector voortgezet onderwijs op de tweede
plaats. In 2006 telde het basis- en speciaal onderwijs ruim 1.6 miljoen leerlingen
(1 658 000), het voortgezet onderwijs bijna een miljoen leerlingen
(946 000), het middelbaar beroepsonderwijs bijna een half miljoen studenten
(492 000) en het hoger onderwijs in totaal 572 000 studenten (hbo:
366 000 en wetenschappelijk onderwijs: 206 000)1.Hoewel ressorterend onder een en hetzelfde ministerie – het ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap – ontwikkelden de verschillende
onderwijssectoren zich de afgelopen jaren grotendeels onafhankelijk van elkaar.
Het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), dat lange tijd onder het wettelijk
regime van het voortgezet onderwijs viel, kreeg in 1996 een eigen wettelijk
kader: de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). Het hoger beroepsonderwijs
(hbo) werd al in de jaren tachtig uit de Wet op het Voortgezet Onderwijs (Mammoetwet)
gelicht. In 1985 trad de Wet op het Hoger Beroepsonderwijs (WHBO) in werking.
Begin jaren negentig werd het hbo, samen met het wetenschappelijk onderwijs
in één wettelijk kader voor het gehele hoger onderwijs ondergebracht:
de Wet Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW).De verschillende sectoren hebben ieder een eigen belangenorganisatie:
de VO-raad (sinds 2006) voor het voortgezet onderwijs, de MBO Raad voor het
middelbaar beroepsonderwijs, de HBO raad voor het hoger beroepsonderwijs en
de VSNU (Vereniging van samenwerkende universiteiten) voor het wetenschappelijk
onderwijs. Alleen de sector primair onderwijs kent op dit moment nog geen
eigen belangenorganisatie.A.2.1.2 Inrichtingsprincipes binnen het voortgezet onderwijsHet voortgezet onderwijs kent vier belangrijke inrichtingsprincipes:– doel en functie van het voortgezet onderwijs;– de inhoudelijke invulling van het voortgezet onderwijs;– de structuur van het voortgezet onderwijs; en– de afsluiting van het voortgezet onderwijs.Ten aanzien van het doel en de functie van het voortgezet
onderwijs deden er zich de afgelopen jaren twee belangrijke ontwikkelingen
voor. De eerste ontwikkeling betreft de confrontatie tussen
gelijkheid en kwaliteit. Bij de doelstelling van het voortgezet onderwijs
strijden twee belangrijke uitgangspunten om voorrang:– gelijkheid, dat wil zeggen vorming
op hoog niveau voor iedereen; door de Fransen mooi omschreven als promotion de tous;– kwaliteit, in de vorm van selectie
en vorming van een toekomstige elite (selection des meilleurs).Tijdens het basisonderwijs staan gelijkheid en gemeenschappelijkheid centraal.
Bij de overgang naar het voortgezet onderwijs – op twaalfjarige leeftijd –
is er voor het eerst sprake van een formele vorm van selectie binnen de totale
leerlingenpopulatie. Kinderen worden dan op basis van hun leerprestaties en
leermotivatie over de verschillende schooltypen verdeeld. Bij een deel van
de leerlingen wordt, doordat ze eerst naar een brugklas gaan, de definitieve
plaatsing nog een jaartje uitgesteld.De confrontatie tussen gelijkheid en selectie voltrekt zich dus allereerst
bij de overgang van het basis- naar het voortgezet onderwijs, en voor een
deel van de leerlingen ook nog in de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs.
De basisvorming had tot doel de gelijkheid te bevorderen en een zeker tegenwicht
te bieden tegen deze vroegtijdige selectie. In hoofdstuk B.1 zal uitvoerig
op de beleidsontwikkeling rond de basisvorming worden ingegaan.De tweede ontwikkeling betreft een verschuiving in de functie van het
voortgezet onderwijs: van eindonderwijs naar voorbereidend
onderwijs. Die verschuiving deed zich vooral in het lager beroepsonderwijs
voor. Dat ontwikkelde zich van kwalificerend onderwijs dat rechtstreeks toegang
gaf tot een positie op de arbeidsmarkt, tot meer algemeen vormend, oriënterend
en voorbereidend onderwijs dat toewerkt naar een vervolgopleiding (mbo), waarin
de feitelijke beroepskwalificatie plaatsvindt. In het begin van de jaren tachtig
was het lager beroepsonderwijs voor verreweg de meeste scholieren nog eindonderwijs.
Momenteel geldt dat nog slechts voor tien procent van de leerlingen uit de
beroepsgerichte leerwegen van het vmbo. Schoolverlaters uit de beroepsgerichte
leerwegen van het vmbo moeten daarna nog een startkwalificatie behalen in
het middelbaar beroepsonderwijs. Er geldt sinds kort zelfs een kwalificatieplicht
tot 18 jaar. Van de schoolverlaters uit de algemeen vormende opleidingen (mavo/havo/vwo)
is doorstuderen al sinds het midden van de jaren tachtig min of meer vanzelfsprekend.Het voortgezet onderwijs is anno 2007 voor verreweg de meeste leerlingen
geen eindonderwijs meer, maar voorbereidend en oriënterend onderwijs.Ook bij de inhoudelijke invulling van het voortgezet
onderwijs was er de afgelopen vijftien jaar sprake van een aantal
belangrijke accentverschuivingen.De basisvorming moest een voor alle leerlingen gemeenschappelijk vervolg
bieden op het basisonderwijs. Het hield voor alle leerlingen een sterke verbreding
van het onderwijs in. De periode van gemeenschappelijke basisvorming zou niet
alleen inhoudelijk, maar ook in pedagogisch-didactisch opzicht moeten worden
verlengd. De leerling- en ontwikkelingsgerichte aanpak die in het basisonderwijs
gebruikelijk was geworden, zou in de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs
moeten worden gecontinueerd.In hoofdstuk B.1 zal worden aangegeven in hoeverre die doelstellingen
ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd.In de tweede fase van het voortgezet onderwijs deed zich een ander type
verschuiving voor. Om de doelmatigheid van het onderwijs te vergroten moest de aansluiting naar het vervolgonderwijs verbeteren, waardoor
het rendement in het vervolgonderwijs (mbo/hbo/wo) zou worden verhoogd. Het
aantal vakken in de bovenbouw van het havo/vwo werd sterk uitgebreid en de
vrije vakkenpakketkeuze werd vervangen door vier profielen. In de bovenbouw
van het vbo en mavo (vmbo) moest niet alleen een betere inhoudelijke afstemming
op het vervolgonderwijs worden gerealiseerd (via clustering van opleidingen
in leerwegen en sectoren), maar ook naar een verhoging van het niveau (door
de niveaudifferentiatie in de bovenbouw van het vbo en mavo (A t/m D) te laten
te vervallen en te vervangen door een centraal examen van een gemiddeld hoger
niveau (tenminste B-niveau). Ook de didactische aanpak in de bovenbouw van
het havo/vwo en van het vmbo moest worden vernieuwd (studiehuis en competentiegericht
onderwijs).Het beleid om dit alles te realiseren komt aan de orde in de hoofdstukken
B.2 (tweede fase havo/vwo), B.3 (vmbo) en B.4 (het «nieuwe leren»).Over de structuur van het voortgezet onderwijs
is decennialang gediscussieerd. Daarbij ging het met name om de vraag of het
voortgezet onderwijs qua structuur in de eerste leerjaren categoraal en gelaagd moest blijven, dan wel «comprehensive»
en geïntegreerd van karakter moest worden,
zoals dat in landen als de Verenigde Staten en Zweden het geval is. De discussie
escaleerde rond het voorstel uit de Contourennota
(1975) om te komen tot één middenschool voor alle 12 tot 16-jarigen.
Een tweesporenbeleid met een middenschool en een traditioneel categoraal systeem
naast elkaar, werd in de Contourennota afgewezen, aangezien in landen waar
met zo’n dubbelsysteem werd gewerkt (Engeland en sommige Länder
in het voormalige West-Duitsland) was gebleken dat de middenschool zich in
dat geval ontwikkelde tot een school voor cognitief minder begaafde kinderen;
veel ouders kozen ervoor hun kind naar een «moeilijke» traditionele
school te sturen1.Om de politieke patstelling rond de structuurdiscussie te doorbreken gingen
de adviezen die ten grondslag lagen aan het beleid rond de basisvorming en
het vmbo allebei uit van de bestaande categorale onderwijsstructuur. Toch
zou de structuur van het voortgezet onderwijs, als gevolg van de verschillende
onderwijsvernieuwingen, op drie manieren in het geding komen:– door de vorming van brede scholengemeenschappen met het oog op
uitstel van studie- en beroepskeuze– door de samenvoeging van het vbo en het mavo tot vmbo, waardoor
de bestaande vierdeling in het voortgezet onderwijs (vbo, mavo, havo en vwo)
in de ogen van ouders en leerlingen, en van de publieke opinie, werd vervangen
door een tweedeling: vmbo versus havo/vwo.– door de integratie van delen van het voortgezet speciaal onderwijs
(en met name van het voortgezet speciaal onderwijs voor kinderen met leer-
en opvoedingsmoeilijkheden: vso-lom) in het reguliere vmbo.In de volgende paragraaf zal worden aangegeven hoe de voorzieningenstructuur
in het voortgezet onderwijs in de afgelopen vijftien jaar is veranderd.Een vierde inrichtingskenmerk betreft de afsluiting
van het voortgezet onderwijs.Bij de onderwijsvernieuwingen, die in dit rapport centraal staan, ging
het in de eerste plaats om de vraag of er een aparte afsluiting moest komen voor de basisvorming. Hoewel
het de bedoeling was dat er aan het eind van de basisvorming afsluitende toetsen
zouden worden afgenomen, zijn die er uiteindelijk niet gekomen. In hoofdstuk
B.1 komt aan de orde waarom dat niet gebeurde.Onder invloed van onderwijskundige en didactische vernieuwingen werd ook
de verhouding tussen het schoolinterne examen (schoolonderzoek) en het centraal schriftelijk
eindexamen onderwerp van discussie. Ook daarover meer in hoofdstuk
B.2 en E.3 van dit rapport.A.2.2 Schaalvergroting in het voortgezet onderwijsVoorgeschiedenis en overwegingenEen belangrijk doel van de Mammoetwet was het brengen van meer samenhang
in het voortgezet onderwijs. Belangrijke elementen in de wet waren de invoering
van een brugperiode en het bieden van meer mogelijkheden om van schooltype
te wisselen, om zo een aanvankelijk verkeerde schoolkeuze alsnog te kunnen
corrigeren. Om dit mogelijk te maken werd de vorming van brede scholengemeenschappen
gepropageerd. Uitstel van schoolkeuze is immers pas een reële optie als
er diverse onderwijssoorten in een school zijn vertegenwoordigd. Het overstappen
van het ene naar het andere schooltype verloopt makkelijker als daarvoor niet
van school gewisseld hoeft te worden.Het type schaalvergroting waarbij complementaire schoolsoorten binnen één
instelling worden ondergebracht, wordt wel aangeduid als functionele schaalvergroting, dit in tegenstelling tot elementaire schaalvergroting, waarbij het aantal leerlingen per onderwijselement
toeneemt door groei of door fusie van gelijke schoolsoorten1.Schaalvergroting in de jaren zeventig en tachtigIn de beginperiode van de Mammoetwet liep het met de vorming van scholengemeenschappen
nog niet zo’n vaart. In 1975 was 70% van de in totaal bijna 1400
scholen voor avo/vwo nog categoraal (dat wil zeggen een school met één
onderwijstype). Lager beroepsonderwijs en avo/vwo werden slechts bij hoge
uitzondering binnen dezelfde school aangeboden. In 1975 was dat slechts in
59 instellingen het geval.In 1981 bracht het ministerie van OCenW de nota Minder
leerlingen en toch..... uit. Daarin werd een eerste oproep gedaan
het scholenaanbod aan te passen aan de daling van het aantal jongeren die
destijds werd voorzien (zie voor de feitelijke ontwikkeling figuur A.1 in
het vorige hoofdstuk). Die oproep werd nader uitgewerkt in de HEF-operatie
(herstructuring en fusie) van 1983.Een complicerende factor bij de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs
vormde de voortdurende onduidelijkheid over de toekomstige structuur van de
eerste fase van het voortgezet onderwijs: de Mammoetwet (1963), de Contourennota
(1975), het Ontwikkelingsplan voortgezet onderwijs (1979), en het Voortgezet
basisonderwijs (1982).De meningsverschillen in het onderwijsveld waren groot en in de politiek
was sprake van een patstelling. Die patstelling werd doorbroken met het WRR-advies
over de basisvorming (1986), dat zich richtte op de inhoud van het onderwijs
en de structuur van het onderwijs in het midden liet (zie hoofdstuk B.1).De HEF-operatie werd geen succes; ze werd in 1987 voortijdig afgebroken.
Slechts 10% van de scholen was bij een fusie betrokken geweest en de
helft van de gefuseerde scholen bleek kort daarna opnieuw niet aan de normen
voor instandhouding te voldoen.Aan het eind van de jaren tachtig was het scholenaanbod nog steeds overwegend
categoraal: in 1987 was 66% van de scholen nog categoraal, in 1992 –
aan de vooravond van de schaalvergrotingsoperatie in het kader van de basisvorming –
gold dat voor 56% van de scholen. In 1987 werd in minder dan 10%
van de ruim 1900 scholen voor voortgezet onderwijs zowel algemeen
vormend onderwijs als beroepsonderwijs aangeboden; in 1992 was dat bij 15%
van de scholen het geval. In het merendeel van de gevallen waren dit smalle
lbo/mavo-scholen1.Bij aanvang van de jaren negentig waren de verschillende schoolsoorten
in het voortgezet onderwijs dus nog sterk gescheiden; er was niet alleen sprake
van een sterke scheiding tussen opleidingen voor algemeen voortgezet onderwijs
(mavo, havo, vwo) en beroepsonderwijs (lbo/later vbo), maar ook tussen opleidingen
binnen het algemeen voortgezet onderwijs zelf.De jaren negentig: de vorming van (brede) scholengemeenschappenVoortbordurend op het WRR-advies werden in het Regeerakkoord 1989 afspraken
gemaakt over de invoering van de basisvorming (zie hoofdstuk C.1). In die
afspraken werden het onderwijsinhoudelijke beleid en het beleid ten aanzien
van het scholenaanbod geïntegreerd. Er zou niet alleen een gemeenschappelijk
vakkenpakket komen, ook de vorming van grotere en bredere scholengemeenschappen
zou worden gestimuleerd. Daarmee moest worden voorkomen dat de basisvorming
een al te sterke schoolsoortspecifieke invulling zou krijgen. Ook het streven
de doorstroommogelijkheden tussen schoolsoorten te vergroten, en de positie
van het lbo te verbeteren, speelden daarbij een rol. De lbo- (en later vbo-)scholen
die door de dalende leerlingenaantallen in hun voortbestaan werden bedreigd,
zouden door een fusie gered kunnen worden.Het streven naar schaalvergroting werd niet alleen ingegeven door de invoering
van de basisvorming, maar ook door doelmatigheidsoverwegingen en door opvattingen
omtrent de noodzaak van nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs
(deregulering, meer autonomie voor onderwijsinstellingen), waarop in hoofdstuk
A.1 al werd ingegaan. Met grotere onderwijsinstellingen zouden schaalvoordelen
te behalen zijn. Een grotere omvang van scholen werd bovendien als een voorwaarde
voor meer zelfstandigheid gezien.Om de fusies tussen scholen te bevorderen werden diverse instrumenten
ingezet.Vooruitlopend op de lumpsumbekostiging werden de formatieformules gelineariseerd,
hetgeen inhoudt dat er een vast bedrag per leerling wordt toegekend, ongeacht
de omvang van de school. Grote scholen gingen er daardoor financieel op vooruit,
terwijl kleine scholen moesten inleveren. Daarnaast werden aan brede scholengemeenschappen
nevenvestigingen toegestaan, zodat grotere eenheden tot stand konden komen
zonder dat de spreiding, en daarmee de bereikbaarheid, in het gedrang kwam.Niet alleen de basisvorming ging gepaard met schaalvergroting, ook bij
de vmbo-operatie was sprake van een herschikking van onderwijsvoorzieningen.
Bij die laatste onderwijsvernieuwing ging het zowel om de herschikking van
kleine vbo-afdelingen als om de integratie van het vso-lom in het reguliere
vmbo (zie hoofdstuk B.3).Tabel A.2.1 geeft inzicht in de ontwikkeling van het aantal scholen voor
voortgezet onderwijs naar schoolstructuur in de periode 1993–2005.Tabel A.2.1: Aantal scholen voor voortgezet onderwijs
naar schoolstructuur, 1993–2005 1993199519971999200120032005 vbo categoraal231825328151312 avo categoraal3161037548272118 vwo categoraal44414040393939 vbo-avo sgs small164826353474540 avo sgs372223183163156148145 vbo-avo-vwo sgs breed99233264272277277279 sgs met bol26201314131212 totaal aantal scholen1 252784691618574555545Bron: OCW in kerncijfers, edities 1999, 2001, 2000–2004 en 2002–2006.Uit de tabel wordt allereerst duidelijk dat de meeste fusies in de eerste
vijf jaar na de start van de schaalvergrotingsoperatie plaatsvonden. Daarna
verliep het proces wat geleidelijker. De categorale vbo-scholen, de categorale
avo-scholen (overwegend mavo’s) en de avo-scholengemeenschappen liepen
het sterkst in aantal terug. De categorale gymnasia (vwo categoriaal) wisten
hun zelfstandige positie grotendeels te handhaven.Het aantal brede scholengemeenschappen (vbo t/m vwo) groeide het sterkst,
vooral in de jaren direct na de start van de schaalvergrotingsoperatie; na
1999 nam het aantal brede scholengemeenschappen nauwelijks meer toe.In 2005 was nog maar 13% van alle scholen in het voortgezet onderwijs
categoraal (waarvan 7% categorale gymnasia). In 1992 was dat nog 56%.In 2005 had 61% van de scholen zowel vbo- als avo-opleidingen in
huis; in 1992 gold dat slechts voor 15%. Die vbo- en avo-opleidingen
waren in 2005 overigens lang niet altijd op dezelfde locatie (vestiging) gehuisvest,
zo zal later in dit hoofdstuk blijken.Het aantal schoolvestigingen nam veel minder af dan het
aantal scholenTerwijl het aantal scholen tussen 1993 en 2005 sterk afnam (van 1252 naar
545), liep het aantal vestigingen in diezelfde periode veel minder terug,
namelijk van 1333 naar 1153.Tabel A.2.2 geeft inzicht in de ontwikkeling van het aantal scholen en
het aantal vestigingen (naar vestigingsstructuur).Tabel A.2.2: Het aantal scholen en het aantal vestigingen
(naar vestigingsstructuur), 1993–2005 19931995199719992005 aantal scholen1 252784691618545 aantal vestigingen1 3331 1821 1051 0511 153waarvan;     vbo categoraal256204182161196 avo categoraal360257197167131 vwo categoraal4543414239 avo sgs smal124111114126137 avo sgs breed284292287272228 avo-vbo sgs smal197176161161220 vwo-avo-vbo sgs breed6799123122202avo sgs smal = havo/vwo; avo sgs breed = mavo/havo/vwo;Bron: 1993 t/m 1999: TK 2000–2001, 27 516, nr. 3, tabel 3;
2005: CFINam het aantal vestigingen slechts beperkt af, de structuur (samenstelling)
van die vestigingen veranderde wel ingrijpend. Zo waren er in 2005 bijvoorbeeld
veel minder vestigingen met slechts één schooltype dan in 1993 (een daling van 661 naar 366). Daar stond tegenover dat het aantal
smalle en brede vestigingen met zowel algemeen voortgezet onderwijs als beroepsonderwijs
toenam van 264 naar 422.Bij scholengemeenschappen met uitsluitend algemeen voortgezet onderwijs
nam, vooral na 1999, het aantal brede scholengemeenschappen (mavo/havo/vwo)
af, en het aantal smalle scholengemeenschappen (havo/vwo) toe. Een ontwikkeling
die vermoedelijk moet worden toegeschreven aan de marktwerking in het onderwijs,
die rond de eeuwwisseling steeds belangrijker werd. Met smalle havo/vwo-scholen
kan een hoger opgeleid en selectiever publiek worden aangetrokken, en dat
is goed voor de concurrentiepositie van de school.De inbedding van vbo- en mavo-opleidingen in schoolvestigingenNet als bij het WRR-advies over de basisvorming, vormde ook in het advies
dat ten grondslag lag aan de vmbo-operatie de structuur van het voortgezet
onderwijs een gegeven. Het mavo werd de theoretische leerweg, en het vbo werd
vervangen door twee leerwegen: de basisberoepsgerichte leerweg en de kaderberoepsgerichte
leerweg. Tussen de theoretische en beroepsgerichte leerwegen in kwam er een
aparte gemengde leerweg (een combinatie van theoretisch en beroepsgericht
onderwijs).Vbo- en mavo-opleidingen zijn in de vestigingsstructuur van scholen heel
verschillend ingebed. Het streven om het vbo en het mavo om te vormen tot
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo), werd in 1999, bij aanvang
van de vmbo-operatie, nog gehinderd door het feit dat slechts 37% van
de mavo-opleidingen gevestigd was in een vbo/mavo-vestiging of een brede scholengemeenschap
met vbo-opleidingen. In 2005 gold dat echter al voor een meerderheid van de
mavo-opleidingen (55%), zoals uit onderstaande tabel A.2.3 blijkt.Tabel A.2.3: De inbedding van vbo- en mavo-opleidingen
in de schoolvestigingen 1993–1999–2005 199319992005 % vbo-opleiding in cat. vbo-vest. 493631 % vbo-opleiding in vbo-mavo vest. 363336 % vbo-opleiding in brede sgs153133 aantal vbo-opleidingen520442618    % mavo-opleiding in cat. mavo-vest. 392212 % mavo-opleiding in avo-smal142 % mavo-opleiding in avo-breed313730 % mavo-opleiding in vbo-mavo vest.202029 % mavo-opleiding in brede sgs81726aantal mavo-opleidingen910739751avo smal = havo/vwo; avo breed = mavo/havo/vwo; brede sgs = vbo/mavo/havo/vwoBron: 1993 en 1999: TK 2000–2001, 27 516, nr. 3. tabel 3; 2005:
CFI.Omgekeerd nam het percentage vbo-opleidingen met een mavo-opleiding in
dezelfde vestiging tussen 1999 en 2005 toe van 64% naar 69%.Terwijl er in de structuur van het voortgezet onderwijs formeel niets
veranderde, gebeurde dat wel in de positionering van de vbo- en mavo-opleidingen
in de verschillende schoolvestigingen. Hoewel de fysieke condities voor samenwerking
tussen vbo en mavo sinds 1999 duidelijk verbeterd zijn, zeker bij de mavo-opleidingen,
heeft dat tot dusver niet geleid tot een meer beroepsvoorbereidende invulling
van hetmavo-onderwijs. Ook in 2005 wordt nog steeds bijna 45%
van de mavo-opleidingen in een avo(/vwo)-schoolverband aangeboden.Werd de structuur van het voortgezet onderwijs – in termen van verschillende
schoolsoorten – de afgelopen vijftien jaar in formele zin gehandhaafd,
in de beeldvorming naar buiten is de structuur wel degelijk veranderd. Voor
ouders en voor het brede publiek werd de vierdeling in het voortgezet onderwijs,
bestaande uit vbo, mavo, havo en vwo vervangen door een tweedeling: vmbo versus
havo/vwo. Bij de overgang naar het voortgezet onderwijs draait het voor ouders
en kinderen sinds 1999 vooral om de vraag of het een vmbo- of een havo/vwo-advies
wordt. De tweedeling tussen vmbo en havo/vwo heeft onmiskenbaar gevolgen gehad
voor de leerlingenstromen, zoals in deel E (hoofdstuk E.3) van dit rapport
zal blijken.A.2.3 Kostenbeheersing en doelmatigheidsverhoging in het
voortgezet onderwijsDe overheid heeft in de jaren negentig op verschillende manieren geprobeerd
de uitgaven voor het voortgezet onderwijs beter in de hand te houden. Een
van die manieren was de hiervoor genoemde schaalvergroting. Bezuinigen was
daarbij overigens niet het belangrijkste doel. De vorming van brede scholengemeenschappen
was in de eerste plaats nodig voor de realisering van onderwijskundige vernieuwingen,
zoals de basisvorming. Schaalvergroting was daarnaast ook van belang om scholen
voldoende draagvlak te geven om de vrije beleidsruimte te kunnen benutten,
die met de invoering van de lumpsumbekostiging, in 1996, sterk zou toenemen.
Door de invoering van de lumpsumbekostiging (waarover later in deze paragraaf
meer) kregen scholen voor voortgezet onderwijs veel meer mogelijkheden om
hun financiële middelen naar eigen inzicht te besteden.VerblijfsduurbeperkingEen eerste manier van kostenbeheersing was verblijfsduurbeperking.Bij de invoering van de basisvorming, in 1993, werd bepaald dat leerlingen
in principe niet langer dan vijf jaar over het vbo en het mavo mochten doen.
De maximale verblijfsduur voor de vierjarige vbo- en mavo-opleidingen werd
vijf jaar.Daarna moesten leerlingen, of ze nu een diploma hadden behaald of niet,
overstappen naar het middelbaar beroepsonderwijs. Voor een aantal beroepsopleidingen
in dat middelbaar beroepsonderwijs – de zogeheten assistentenopleidingen
op niveau 1, maar ook een aantal basisberoepsopleidingen op niveau 2 –
gelden dan ook geen drempels in de zin van diploma-eisen. Alle leerlingen
moeten worden er toegelaten.Het zittenblijven in het voortgezet onderwijs is er sinds het begin van
de jaren negentig aanzienlijk door afgenomen, zoals uit tabel A.2.4 blijkt.Tabel A.2.4: Zittenblijven* in het voortgezet onderwijs,
in %, 1991–2005 1991199519982000200220042005 brugperiode (leerjaar 1, 2 (3)6,05,13,63,73,53,43,5 vmbo ivbo/lwoo4,84,65,06,45,64,24,0 vmbo leerjaar 3 en 4 (bkg-leerweg)6,26,15,64,63,73,23,5 vmbo leerjaar 3 en 4 (t-leerweg)9,49,19,89,95,67,26,6 havo leerjaar 4 en 515,914,415,714,012,810,410,9 vwo leerjaar 4,5 en 611,09,610,68,69,26,36,2totaal voortgezet onderwijs8,26,96,86,25,54,84,9* zittenblijven = in een volgend schooljaar in het zelfde leerjaar
in dezelfde of lagere schoolsoortBron: Voortgezet onderwijs in cijfers 1998; Kerncijfers OCW 2001; Kerncijfers
OCW 1998–2002; Kerncijfers OCW 2000–2004; Kerncijfers OCW 2001–2005.Uit de tabel blijkt dat de afname van het zittenblijven in het voortgezet
onderwijs zich niet alleen tot de onderbouw heeft beperkt, maar zich ook –
en feitelijk nog meer – in de bovenbouw heeft voorgedaan.De verblijfsduurbeperking in de onderbouw stond in de praktijk echter
haaks op de gedachte dat zwakke leerlingen meer tijd zouden moeten krijgen
om de basisvorming te kunnen afronden (tempodifferentiatie) en vervolgens
ook nog twee jaar een beroepsvoorbereidende opleiding te kunnen volgen. Door
deze maatregel was voor de zwakste leerlingen feitelijk de minste tijd beschikbaar.
Havo- en vwo-leerlingen konden namelijk, indien nodig, ook het derde leerjaar
nog gedeeltelijk aan de basisvorming besteden.Financiële maatregelen, zoals de verblijfsduurbeperking, blijken,
zo laat de tabel zien, over het algemeen buitengewoon effectief.Doelmatige leerwegenKostenbeheersing moest ook worden gerealiseerd door de doelmatigheid van
de leerwegen in het voortgezet onderwijs te vergroten. In de loop van de jaren
zeventig en tachtig waren verschijnselen als het stapelen van opleidingen
(van mavo naar havo en van havo naar vwo) en het maken van omwegen door het
onderwijsbestel (van mavo via havo naar mbo, of van havo via vwo naar hbo)
sterk in omvang toegenomen. Dat stapelen en maken van omwegen was echter relatief
kostbaar. Daarom werd begin jaren negentig een proces ingezet om «de
juiste leerling» eerder in de schoolloopbaan op «de juiste plaats»
te laten terechtkomen. De vorming van brede scholengemeenschappen met een
brugperiode zou daaraan kunnen bijdragen. Maar ook de aansluiting tussen de
vooropleidingen in het voortgezet onderwijs en de vervolgopleidingen in het
beroeps- en hoger onderwijs (met name tussen het havo en het hbo) moest worden
verbeterd, zodat scholieren met een havo-diploma niet langer eerst naar het
mbo zouden gaan, maar rechtstreeks naar het hbo.In 1994 stelde de toenmalige minister van onderwijs, Ritzen, de commissie Leerwegen in en na het voortgezet onderwijs (Commissie
Kemner) in. De commissie zou, volgens de instellingsbeschikking, aandacht
moeten schenken aan de keuze van leerroutes na de eerste fase van het voortgezet
onderwijs, aan de belangen (van ouders, leerlingen en scholen) die daarbij
in het geding zijn, en aan de wijze waarop selectie, verwijzing, financiering
en overige condities met die keuze verbonden zijn. Dit alles tegen de achtergrond
van de sterk groeiende vraag naar onderwijs na de leerplichtige leeftijd,
en de vaak ondoelmatige leerwegen die leerlingen en studenten maakten om een
bepaald eindniveau te bereiken (stapelen en omwegen). Die inefficiënte
leerwegen werden niet alleen veroorzaakt door aansluitingsproblemen tussen
het voortgezet onderwijs en het vervolgonderwijs (mbo/hbo/wo), maar ook door
(strategisch) gedrag van ouders, leerlingen en scholen1.De commissie Kemner richtte zich in haar advies, dat begin 1995 onder
de titel Leerwegen gewogen verscheen, met name
op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, school
en deelnemer. Een systeem van leerrechten – in termen van een afgebakende
hoeveelheid tijd om een opleiding te volgen – zou moeten leiden tot
een doelmatiger gebruik van het onderwijs.In een reactie op het advies stelde staatssecretaris Netelenbos, mede
namens minister Ritzen, vast dat het rapport en daarin opgenomen adviezen
niet los gezien konden worden van een aantal andere beleidstrajecten: de stelselherziening
in het hoger onderwijs, de nota kwaliteit, en tweede fase havo/vwo. Sommige
voorstellen van de commissie konden daarin worden meegenomen. De leerrechtvoorstellen
werden niet overgenomen1.Formatiebudgetsysteem en lumpsumbekostigingVoor de personele kosten in het voortgezet onderwijs gold tot 1992 een
declaratiesysteem: scholen kregen de werkelijk gemaakte kosten vergoed, voorzover
deze kosten bleven binnen de grenzen van een gedetailleerd, sluitend stelsel
van wettelijke bepalingen. Onder dit systeem hadden scholen dus geen vrijheid
bij de inzet van personele middelen. Het declaratiestelsel stond echter op
gespannen voet met het overheidsbeleid ten aanzien van decentralisatie en
deregulering, en het daaruit voortvloeiende streven naar vergroting van autonomie
van scholen. Daarom werd het declaratiesysteem in 1992 vervangen door het
Formatiebudgetsysteem (FBS).Het FBS gaf scholen vrijheden ten aanzien van de inrichting van de formatie
(volume), maar was voor wat betreft de loonkosten nog een declaratiesysteem.Het FBS vormde de opmaat voor de lumpsumbekostiging, die in 1996 in het
voortgezet onderwijs werd ingevoerd. Het lumpsumsysteem geeft scholen bestedingsvrijheid
binnen het totale bedrag (lumpsum) dat zij jaarlijks (via het schoolbestuur)
van de overheid ontvangen.Dat betekent dat scholen sinds 1996 ook mogen schuiven tussen materiële
en personele middelen2.De lumpsumbekostiging gaf niet alleen meer bestedingsvrijheid aan scholen,
maar maakte ook een betere beheersing van de overheidsuitgaven mogelijk.In hoofdstuk D.1, waar de rol van schoolbesturen in het voortgezet onderwijs
aan de orde komt, wordt nader op de invoering van de lumpsumbekostiging ingegaan.Een nieuw functiewaarderingssysteemVoor het beroep van leraar is vooral de invoering van het nieuwe functiewaarderingssysteem
voor het voortgezet onderwijs, dat in augustus 2002 van kracht werd, van belang.
Voordat het FUWA VO werd ingevoerd was de salariëring in het onderwijs
vooral afhankelijk van de bevoegdheid en van het anciënniteitprincipe
(aantal dienstjaren). Met de invoering van het nieuwe functiewaarderingssysteem
is de functiewaardering meer gekoppeld aan de aard van de werkzaamheden, de
verantwoordelijkheden en de bevoegdheden3.Het nieuwe functiewaarderingssysteem voor het voortgezet onderwijs is
afgeleid van het functiewaarderingssysteem voor het Rijk. Dat heeft tot gevolg
dat er een sterk accent ligt op beleid en ontwikkeling. Zo zijn er vijf kenmerken
die betrekking hebben op kader, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en maar
twee kenmerken die te maken hebben met contact. Als gevolg van die systematiek
worden beleids- en ontwikkelfuncties hoger gewaardeerd dan uitvoeringsfuncties.
De kern van het beroep van leraar, lesgeven, wordt daardoor ondergewaardeerd4.Voor docenten in het voortgezet onderwijs zijn er functies op drie niveaus: LB/schaal 10, LC/schaal 11 en LD/schaal 12. Deze schalen zijn min
of meer hiërarchisch opgebouwd. Docenten met hogere schalen hebben over
het algemeen meer verantwoordelijkheden op het gebied van onderwijsontwikkeling
en -vernieuwing, vakoverstijgend werken, begeleiding en coaching van andere
docenten, en hebben coördinerende of functioneel leidinggevende taken.Ook andere ontwikkelingen in het onderwijs, zoals de schaalvergroting
en de oprichting van centrale stafafdelingen, bijvoorbeeld voor onderwijsontwikkeling,
versterken de hiërarchie.Het gevolg van deze opbouw van functies is dat het beroep van docenten
in schaal 10 (LB: in onderwijsland ook wel aangeduid als lesboer) geleidelijk
aan is uitgekleed. De docent is vooral uitvoerend bezig. Hij heeft weinig
autonomie om te bepalen op welke wijze hij zijn vak wil uitoefenen. Dat versterkt
bij docenten het gevoel dat onderwijsvernieuwingen over hen worden uitgestort.
Ook uit ander onderzoek blijkt dat coördinerende taken en managementfuncties
beter gewaardeerd worden dan lesgeven1.In het onlangs verschenen advies LeerKracht!
wordt voorgesteld een nieuw functiegebouw voor leraren te ontwikkelen waarin
zij primair op grond van hun opleidingsniveau worden ingeschaald2. (zie ook hoofdstuk D.3)A.2.4 Kwaliteitsbeleid van scholenIn augustus 1998 werd de zogeheten Kwaliteitswet van kracht. De eerste
stappen op weg naar deze wet werden gezet in de nota De
school als lerende organisatie: kwaliteitsbeleid op scholen voor primair en
voortgezet onderwijs, die in juli 1995 door staatssecretaris Netelenbos
werd uitgebracht. Omdat scholen steeds meer beleidsruimte krijgen is een actief
kwaliteitsbeleid nodig, zo luidde de achterliggende overweging. De Kwaliteitswet
regelt dat scholen in het kader van hun kwaliteitsbeleid een aantal documenten
moeten opstellen: een schoolplan, een schoolgids en een klachtenregeling.Eens in de vier jaar moet een school een schoolplan maken, waarin het beleid van de school met betrekking tot de kwaliteit
van het onderwijs wordt beschreven. Daarbij gaat het om onderwijskundig beleid
(zoals de gehanteerde methoden en ontwikkelingsmaterialen, de wijze waarop
de school tegemoet komt aan leerlingen met speciale onderwijsbehoeften), om
het personeelsbeleid (bijvoorbeeld nascholing en verdeling van taken en werkzaamheden)
en om de interne kwaliteitszorg (het verzamelen van gegevens over bijvoorbeeld
de leerresultaten). Het schoolplan moet de basis vormen voor een dialoog binnen
de school en is tevens een instrument waarmee de school over het schoolbeleid
verantwoording aflegt aan de inspectie.De schoolgids is een informatief document
voor ouders en leerlingen. Het moet inzicht geven in de schoolpraktijk, in
de doelen die worden nagestreefd, de activiteiten die daartoe worden ondernomen
en de resultaten die dat oplevert. Het moet ouders in staat stellen een verantwoorde
schoolkeuze te maken, en biedt tevens de mogelijkheid om met de school van
gedachten te wisselen over het schoolbeleid. Sinds 1996 verspreidt de rijksoverheid
ook de Onderwijsgids, met informatie over het
onderwijssysteem en alles waar ouders rekening mee moeten houden als hun kind
naar school gaat.De Kwaliteitswet verplicht scholen ook een klachtenregeling in te voeren voor ouders en personeel; en in het voortgezet onderwijs
ook voor leerlingen vanaf 13 jaar. Het schoolbestuur moet een klachtencommissie instellen. Het gaat om een laagdrempelige voorziening, met het doel
klachten zoveel mogelijk op school tot een oplossing te brengen.Voor ouders is vooral de schoolgids van belang. Die moet voldoende informatie
bieden over de gang van zaken op school. Met de toenemende profilering van
scholen en de groeiende variëteit in pedagogisch en didactisch opzicht
wordt transparantie met betrekking tot de accenten die scholen leggen en de
werkwijzen die ze hanteren steeds belangrijker.A.2.5 Ontwikkelingen in het basisonderwijsVoor het voortgezet onderwijs is het niet alleen van belang hoeveel leerlingen
er jaarlijks vanuit het basisonderwijs instromen en hoe de samenstelling van
die leerlingenpopulatie eruit ziet. De bagage waarmee leerlingen het voortgezet
onderwijs binnenkomen is voor de verschillende schoolsoorten in het voortgezet
onderwijs minstens zo belangrijk. Bij «bagage» gaat het niet alleen
om de schoolprestaties in termen van kennis en vaardigheden, maar ook om (leer)attitudes,
inzet, motivatie en gedrag.In het kader van deze studie naar de verschillende onderwijsvernieuwingen
in het voortgezet onderwijs kan niet voorbij worden gegaan aan een aantal
relevante ontwikkelingen in het basisonderwijs.De leerlingenpopulatie veranderde ingrijpendDe leerlingenpopulatie in het basisonderwijs veranderde de afgelopen decennia
ingrijpend.Het percentage niet-westerse allochtone leerlingen nam sterk toe. Hun
ouders beheersen de Nederlandse taal vaak niet of nauwelijks, en hebben in
veel gevallen zelf niet meer (en vaak minder) dan basisonderwijs gevolgd.
Niet-westerse allochtone leerlingen – in 2005 ging het om 12%
van de alle leerlingen op de basisschool – hebben over het algemeen
grote problemen met de Nederlandse taal en lopen, mede als gevolg daarvan,
ook in andere vakken aanzienlijke leerachterstanden op. Ongeveer 10%
van de autochtone leerlingen komt eveneens uit lagere sociale milieus; zij
hebben weliswaar minder achterstanden dan allochtone leerlingen, maar boeken
op school minder vooruitgang dan hun allochtone leeftijdsgenoten (zie hoofdstuk
A.1).Als gevolg van het zogeheten «weer samen naar school»-beleid
blijven er bovendien steeds meer leerlingen die extra zorg en aandacht nodig
hebben binnen het reguliere basisonderwijs. Toch nam tegelijkertijd ook het
speciaal onderwijs voor kinderen met handicaps en/of ernstige gedragsproblemen
sterk in omvang toe1.Tenslotte volgen ook steeds meer kinderen, die voorheen naar het speciaal
onderwijs zouden zijn gegaan, met een zogeheten rugzak het reguliere basisonderwijs
(in het kader van de regeling leerlinggebonden financiering). Zij krijgen
daarbij ambulante begeleiding vanuit het speciaal onderwijs. In het schooljaar
2005/06 ging het om ongeveer 14 500 leerlingen (0,9% van alle
leerlingen in het basisonderwijs).De afgelopen jaren groeide het percentage leerlingen dat met leerachterstanden
of andere problemen het voortgezet onderwijs instroomt sterk. Vooral het aantal
kinderen met gedragsproblemen neemt toe. In het voortgezet onderwijs vertalen
deze ontwikkelingen zich een toename van het aantal leerlingen dat in het
vmbo extra aandacht en ondersteuning nodig heeft. Het percentage leerlingen
dat in het derde leerjaar van het voortgezet onderwijs extra leerwegondersteuning
krijgt, steeg tussen 1990 en 2005 van 8,4% naar 14,2%2.Basisscholen worden geconfronteerd met een opeenstapeling
van eisen en wensenEr worden vanuit allerlei maatschappelijke sectoren voortdurend nieuwe
eisen en wensen bij de basisscholen gedeponeerd. Deze vinden hun oorsprong
in zeer uiteenlopende maatschappelijke problemen (milieu, overgewicht, schuldenproblematiek,
onveiligheid in het verkeer, criminaliteit, tekorten in de opvoeding, ontoelaatbaar
gedrag), maar ook in allerlei verwachtingen over de invloed die meer aandacht
op school voor, bijvoorbeeld Europa of de taakverdeling tussen mannen en vrouwen,
zou kunnen hebben op toekomstig gedrag. Scholen en het onderwijs komen door
al deze externe claims steeds meer onder druk te staan, zo werd in 1999 door
het SCP geconstateerd1. De extra taken, in de
vorm van nieuwe inhouden of andere werkwijzen, kunnen ten koste gaan van de
kerntaken van de school: overdracht van kennis en vaardigheden. Over de grenzen
aan de maatschappelijke opdracht van de school zijn de meningen in het onderwijsveld
overigens verdeeld2.Het basisonderwijs is meer zorggericht dan opbrengstgerichtIn 1985 werd de Wet op het basisonderwijs van kracht. In 1994, het jaar
nadat de eerste echte basisschoolleerlingen het basisonderwijs verlieten,
bracht de Commissie Evaluatie Basisonderwijs het rapport Zicht op kwaliteit uit. De commissie constateerde destijds dat de
opbrengsten van het basisonderwijs, uitgedrukt in leerresultaten, op belangrijke
onderdelen sterk verbeterd konden worden. Het onderwijsaanbod was, gezien
de beschikbare onderwijstijd, te omvangrijk om hoge opbrengsten op allerlei
terreinen mogelijk te maken. Daarnaast constateerde de commissie dat er in
het basisonderwijs te weinig sprake was van een opbrengstgerichte cultuur.
Of er op dit laatste punt sindsdien iets is veranderd, is zeer de vraag.Sinds 1994 zijn de onderwijsinhouden verder verbreed, was er sprake van
een verschuiving van kennis en inzicht naar vaardigheden, en later ook naar
houdingen, schakelde men over van overwegend klassikaal onderwijs naar meer «onderwijs
op maat». Het accent verschoof van onderwijzen (de leraar en leerstof
centraal) naar leren (de leerling centraal).In 2007 constateerde de Onderwijsraad dat er in het basisonderwijs sprake
is van onderpresteren. Als de IQ-score als norm wordt gehanteerd, varieert
de onderbenutting bij afzonderlijke toetsen van de Cito-eindtoets (taal, rekenen,
begrijpend lezen, informatieverwerking) tussen de 15% en 18%.
Bij de totaalscore op de Cito-eindtoets was er bij bijna 12% van de
leerlingen uit groep 8 sprake van onderbenutting3.Volgens de Inspectie van het Onderwijs heeft een kwart van de leerlingen
uit groep 8 die het basisonderwijs verlaat, een vaardigheid in technisch lezen
op een niveau dat niet uitsteekt boven dat van groep 6. Bij rekenen bleken
de prestaties bij basisbewerkingen als optellen, aftrekken, vermenigvuldigen
en delen achteruit te zijn gegaan4.Leerlinggericht en adaptief onderwijsIn het basisonderwijs staat de ontwikkeling van de individuele leerling
centraal. Bij een leerlinggerichte benadering wordt het leren afgestemd op
de behoeften en belangstelling van de leerling. De achterliggende gedachte
is dat leerlingen het beste leren indien ze geïnteresseerd zijn in wat
ze leren. Er wordt daarom zoveel mogelijk aangesloten bij onderwerpen uit
de leefwereld van het kind. De onderwijsinhoud is ook minder belangrijk dan
het leerproces.Met de invoering, begin jaren negentig, van het «weer samen naar
school beleid» dat ten doel had zoveel mogelijk kinderen met problemen
binnen de muren van de gewone school op te vangen en zo de groei
van het speciaal onderwijs af te remmen, ontstond de behoefte om het onderwijs
meer adaptief te maken, dat wil zeggen beter toe te snijden op leerlingen
die specifieke onderwijskundige behoeften hebben.Over de effectiviteit van de verschillende leerlinggerichte vormen van
onderwijs lopen de meningen sterk uiteen. In een onderzoek onder basisscholen
werd al begin jaren negentig aangetoond dat kinderen uit achterstandsgroepen
betere prestaties leveren in een gestructureerde onderwijssetting1.Geen duidelijkheid over het te bereiken niveauVoor het basisonderwijs gelden sinds 1993 zogeheten kerndoelen. In die
kerndoelen staat omschreven wat de school kinderen moet bijbrengen om te kunnen
functioneren in de maatschappij en om zich verder te kunnen ontwikkelen in
het vervolgonderwijs. De kerndoelen voor het basisonderwijs zijn sindsdien
een aantal malen geactualiseerd. Ze zijn in de loop der tijd in hun omschrijving
steeds globaler geworden, en in de meeste recente uitwerking geheel en al
in procestermen geformuleerd: de leerling leert.......Een probleem met kerndoelen is dat ze niet aangeven welk niveau van kennis
en vaardigheden uiteindelijk moet worden bereikt. Al in 1999 adviseerde de
Onderwijsraad in het advies De kern van het doel
om leerstandaarden in te voeren2. Met een externe
standaard is het mogelijk om vooruitgang of achteruitgang in prestaties van
leerlingen vast te stellen. Recentelijk heeft de Onderwijsraad daar opnieuw
op aangedrongen. De belangrijkste functie van leerstandaarden is helderheid
te scheppen over het niveau van presteren3.Uit een recente publicatie over de ontwikkeling van het kennisniveau van
leerlingen aan het eind van het basisonderwijs kwam naar voren dat niet alleen
bij de vakken rekenen en taal de prestaties van het basisonderwijs tekortschieten,
maar dat ook bij kennisvakken als aardrijkskunde, geschiedenis en natuur de
prestaties volgens deskundigen onder de maat zijn4.
Volgens Van Dam schiet de kwaliteit van het basisonderwijs vooral tekort door
te weinig ambitie. De heersende idee is dat onderwijs leuk moet zijn. Alles
wat leren minder aangenaam maakt of inspanning kost (spelling, grammatica,
jaartallen leren, sommen maken) is de afgelopen decennia uitgebannen, aldus
Van Dam.Schoolleiders en leerkrachten zijn het daar niet mee eens en wijzen op
de vele andere zaken waaraan basisscholen tegenwoordig aandacht moeten besteden.Gevolgen voor het voortgezet onderwijsDe leerlingenpopulatie in het voortgezet onderwijs is de afgelopen jaren
ingrijpend veranderd: er kwamen meer leerlingen het voortgezet onderwijs binnen
met aanzienlijke leerachterstanden, en vaak ook met de nodige andere problemen.
De verschillen in prestatieniveau en leermotivatie werden groter. Het voortgezet
onderwijs heeft zich daaraan moeten aanpassen; dat gebeurde in een periode
dat er ook de nodige onderwijsvernieuwingen in de scholen moesten worden ingevoerd.
In de volgende delen van dit rapport zal worden beschreven hoe dat is verlopen.A.2.6 Ontwikkelingen in het vervolgonderwijs (mbo, hbo
en wetenschappelijk onderwijs)Het voortgezet onderwijs ontvangt niet alleen leerlingen uit het basis-
en speciaal onderwijs, maar levert ze na enkele jaren ook weer af in het middelbaar
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs.Ook in het vervolgonderwijs deden zich in de afgelopen vijftien veel veranderingen
voor, waar het voortgezet onderwijs als toeleveraar van aankomende studenten
rekening mee moet houden.Schaalvergroting in het middelbaar beroepsonderwijsHet middelbaar beroepsonderwijs stond in de jaren tachtig en negentig
in het teken van schaalvergroting. In 1988 startte de operatie Sectorvorming
en Vernieuwing Middelbaar beroepsonderwijs (SVM). De vele scholen en opleidingen
in de verschillende sectoren voor middelbaar beroepsonderwijs moesten worden
omgevormd tot grote multisectorale instellingen, met een breed scala aan opleidingsrichtingen
en niveaus, en met een hoge mate van onderwijsinhoudelijke en bestuurlijke
autonomie. Het aantal scholen en opleidingen liep tussen 1987 en 1991 terug
van 394 naar 143. In die scholen werden de voltijdse opleidingen en een belangrijke
deel van de deeltijdse opleidingen voor (kort) middelbaar beroepsonderwijs
geïntegreerd.Met de beëindiging van de SVM-operatie was het proces van schaalvergroting
in het middelbaar beroepsonderwijs echter nog niet ten einde. Al snel daarna,
in 1992, werd de vorming van zogenoemde Regionale Opleidingen Centra (ROC)
in gang gezet. In deze ROC’s werden niet alleen de voltijdse en deeltijdse
mbo-opleidingen opgenomen, maar ook het beroepsbegeleidend onderwijs in het
kader van het leerlingwezen, het cursorisch beroepsonderwijs, de basiseducatie,
het deeltijd mavo/havo/vwo-onderwijs voor volwassenen (vavo), en het vormingswerk
voor jongeren. De ROC’s boden dus niet alleen onderwijsvoorzieningen
voor jongeren aan, maar ook allerlei vormen van educatie en scholing voor
volwassen deelnemers. In 1996, toen de ROC-operatie was voltooid, waren er
nog slechts 63 opleidingsinstituten over (exclusief agrarisch onderwijs).
De schaal van de instellingen nam enorm toe. Het aantal plaatsen waar les
wordt gegeven is overigens, net als in het voortgezet onderwijs, vele malen
groter dan het aantal instellingen1. In 1996
werd de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) van kracht. Daarmee kregen
de ROC’s een wettelijke basis.Het middelbaar beroepsonderwijs was, al met al, ruim tien jaar aan het
fuseren. Van een vernieuwing van het onderwijs kwam in die periode weinig
terecht. De onderwijsinhoudelijke vernieuwing kwam pas aan het eind van de
jaren negentig goed op gang.Anno 2006 telt het middelbaar beroepsonderwijs 42 ROC’s, 13 vakinstellingen
(die zich op één beroepenveld richten), 11 agrarische opleidingencentra
en vijf overige instellingen.Van kwalificaties naar competentiesMet de WEB kwam er één landelijke kwalificatiestructuur
voor het gehele secundaire beroepsonderwijs, dat wil zeggen het voltijdse
en deeltijdse middelbaar beroepsonderwijs, dat sinds 1996 wordt aangeduid
als beroepsopleidende leerweg (bol) en het beroepsbegeleidend onderwijs in
het kader van het leerlingwezen, dat sinds 1996 wordt aangeduid als beroepsbegeleidende
leerweg (bbl).Een ander belangrijk element van de WEB was de versterking van de beroepspraktijkvorming:
stages in de beroepsopleidende leerweg en het leren op de werkplek in het
kader van het beroepsbegeleidend onderwijs. De hoeveelheid tijd die jongeren
in een voltijdse opleiding in de beroepspraktijk doorbrengen is na de invoering
van de WEB aanzienlijk uitgebreid en kan variëren van 20% tot
60% van de totale onderwijstijd.Het middelbaar beroepsonderwijs is zich de afgelopen decennia steeds sterker
gaan richten op de kwalificatie-eisen, zoals die in het bedrijfsleven, en
meer in het algemeen op de arbeidsmarkt worden gesteld. De afgelopen
jaren vond echter ook op dit vlak een belangrijke koerswending plaats. Het
beroepsonderwijs moest minder kwalificatiegericht en meer competentiegericht
worden. Bij competenties gaat het niet alleen om kennis en vaardigheden, maar
ook om (beroeps)houdingen en persoonlijke eigenschappen. Leerlingen moeten
naast vakkennis en vaktechnische vaardigheden, ook andere meer beroepsoverstijgende
competenties verwerven, zoals zelfstandigheid, probleemoplossend vermogen,
communicatieve vaardigheden, kunnen samenwerken in groepen en leervermogen,
ofwel het vermogen zichzelf snel nieuwe kennis en vaardigheden eigen te maken.In de beroepsgerichte leerwegen van het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
(vmbo) is inmiddels eveneens sprake van competentiegericht onderwijs.In de hoofdstukken B.3 en B.4 in deel B wordt uitvoeriger ingegaan op
het vmbo en op het competentiegericht onderwijs.Verschillende niveaus en leerwegen in het middelbaar beroepsonderwijsIn het mbo worden vier niveaus onderscheiden:– de assistentenopleiding (niveau 1), met een opleidingsduur van
0,5–1 jaar;– de basisberoepsopleiding (niveau 2), met een opleidingsduur van
2–3 jaar;– de vakopleiding (niveau 3), met een opleidingsduur van 2–4
jaar;– de middenkaderopleiding (niveau 4), met een opleidingsduur van
3–4 jaar.De verschillende opleidingsniveaus kunnen in principe via twee leerwegen
worden bereikt:– de beroepsopleidende leerweg (bol), met een praktijkdeel van tenminste
20% en ten hoogste 60% van de studieduur;– de beroepsbegeleidende leerweg (bbl), bestaande uit een combinatie
van theoretisch onderwijs op school (ongeveer één dag in de
week) en werkend leren op een leer-arbeidsplaats in een bedrijf of organisatie
(meestal vier dagen per week).De meeste mbo-leerlingen volgen een voltijdopleiding (bol). Meer dan driekwart
volgde in 2004 een lange opleiding op niveau 3 of 4. Het merendeel is
afkomstig van de theoretische leerweg in het vmbo (voorheen mavo). Van de
deelnemers die een opleiding volgen op niveau 4 behaalt ongeveer 70%
een diploma.Tussen 1995 en 2004 groeide met name de deelname op de niveaus 1 en 2.
Steeds meer schoolverlaters zonder diploma vmbo vervolgen hun opleiding op
het assistentenniveau (niveau 1). Slechts een beperkt deel van hen (37%)
weet daar echter een diploma te behalen.Niveau 2 is het niveau van de startkwalificatie dat alle jongeren in principe
moeten behalen om een goede kans te maken op een duurzame positie op de arbeidsmarkt.
Het opleidingssucces op dat niveau is iets groter: 47% weet er een
diploma te behalen1.Het overstappen naar het mbo, zonder een vmbo-diploma te hebben behaald,
biedt vooralsnog weinig perspectief op succes. Van de deelnemers op niveau
2 weet ook minder dan de helft een diploma te behalen. Een belangrijke doelstelling
van het vmbo, het verbeteren van de aansluiting met het mbo,wordt dus nog
onvoldoende bereikt. Dat kan liggen aan het vmbo, en de «moeilijke»
leerlingenpopulatie in dat schooltype, maar ook aan het mbo, waar het onderwijs
de afgelopen jaren sterk is geëxtensiveerd: het aantal contacturen op
school nam sterk af en leerlingen moeten steeds meer op de werkplek, dan wel
zelfstandig leren1. In hoofdstuk
D.4 wordt melding gemaakt van klachten van mbo-leerlingen hierover.Schaalvergroting in het hoger beroepsonderwijsDe schaalvergroting in het hbo voltrok zich vooral in de jaren tachtig.
Begin jaren tachtig, toen het hoger beroepsonderwijs nog tot het voortgezet
onderwijs werd gerekend, waren er ongeveer 350 opleidingen; na de schaalvergrotingsoperatie
in het hoger beroepsonderwijs waren er in 1987 nog 85 instellingen voor hoger
beroepsonderwijs2.Ook daarna is het fuseren doorgegaan; in 1996 waren er nog maar 59 hogescholen
en in 2006 niet meer dan 41. Het hbo kent een enorme verscheidenheid: er zijn
ongeveer 250 verschillende opleidingen voor uiteenlopende beroepen op verschillende
maatschappelijke terreinen. Er zijn brede en meer gespecialiseerde opleidingen.
Er zijn grote hogescholen (> 10 000 studenten) met een gevarieerd
aanbod (multisectoraal), maar ook middelgrote en kleine (< 1000 studenten)
met een beperkt assortiment aan opleidingen3.Een enorme onderwijsexpansie in het hboZowel het aantal studierichtingen als het aantal studenten nam de afgelopen
jaren sterk toe. In 2006 stonden ruim 357 000 studenten ingeschreven
aan een hogeschool; in 1990 waren dat er bijna 247 000. Er gaan sinds
enkele jaren minder studenten met een vwo-diploma naar het hbo (in 2006 nog
6%) en meer studenten met een havo-diploma (41%) of met een
mbo-diploma (28%)4. Daarnaast stappen
er ook nogal wat studenten uit het wetenschappelijk onderwijs tussentijds
over naar het hbo (in 2005 was dat ongeveer 12% van de instroom in
het hbo).De deelname aan wetenschappelijk onderwijs nam veel minder
toeHet aantal instellingen voor wetenschappelijk onderwijs bleef de afgelopen
vijftien jaar ongewijzigd. Het aantal studenten nam in het wetenschappelijk
onderwijs veel minder toe dan in het hbo: van ruim 166.00 in 1990 tot ongeveer
206 000 in 2006. Bijna 60% van de studenten die in het studiejaar
2005/2006 aan een wo-bachelor programma begonnen heeft een vwo-diploma op
zak; 7% een hbo-propedeuse, 19% een hbo-diploma en 16%
een andere vooropleiding5.Het bachelor-mastersysteemIn 2002 is in het hoger onderwijs het bachelor-master systeem ingevoerd.
Voor het hbo had dit weinig gevolgen. Na hun afstuderen ontvangen hbo-ers
een bachelordiploma.In het wetenschappelijk onderwijs kan na drie jaar het bachelor diploma
worden behaald. Daarna volgt een masteropleiding van minimaal een jaar. In
het studiejaar 2005/2006 ging 83% van de wo-bachelors direct door naar
een masteropleiding. Daarvan koos 94% een masteropleiding aan dezelfde
universiteit als waar ze hun bachelor opleiding hadden gevolgd. Van alle studenten
die in 2005/2006 aan een wo-masteropleiding begonnen had 29% een hbo-diploma
op zak6.De beroepskolomHet theoretische algemeen vormende onderwijs – basisonderwijs, mavo,
havo, vwo en wetenschappelijk onderwijs – vormt van oudsher de kern
van ons onderwijsbestel. Daar ging ook altijd de meeste beleidsaandacht naar
uit. Daarin is rond de eeuwwisseling verandering gekomen. Er is sindsdien
duidelijk sprake van een herwaardering van het beroepsonderwijs. De beroepskolom –
vmbo – mbo – hbo – moest een gelijkwaardige onderwijsroute
worden naast de traditionele algemeen vormende leerroute. Die
ambitie werd mede ingegeven door het streven van de Nederlandse regering om
in Europa qua opleidingsniveau van de bevolking tot de top te gaan behoren.
Dat betekent dat het percentage hoger opgeleiden moet gaan toenemen en dat
meer jongeren een startkwalificatie behalen.In de leeftijdsgroep van 25–64 jaar (de potentiële beroepsbevolking)
was in 2005 71% in het bezit van een startkwalificatie (tenminste havo/vwo
of mbo afgerond)1.Omdat de doorstroom vanuit het havo/vwo naar het hoger onderwijs nauwelijks
meer kan toenemen, zal de gewenste stijging van de deelname aan het hoger
onderwijs vooral moeten komen van een verhoging van de doorstroom vanuit het
mbo naar het hbo, en van een verbetering van het rendement van het hoger onderwijs.
Om de doorstroom binnen de beroepskolom te bevorderen zijn onder andere nieuwe
tweejarige hbo-programma’s gestart.Het vmbo, dat eind jaren negentig werd vernieuwd, staat aan de basis van
de beroepskolom.Het belang van de beroepskolom als alternatieve route naast het traditionele
havo/vwo-traject is de afgelopen jaren toegenomen. Ruim 90% van de
vmbo-gediplomeerden gaat door naar het middelbaar beroepsonderwijs. Driekwart
van de mbo-deelnemers volgt een lange drie- of vierjarige opleiding. Van de
mbo-gediplomeerden met een vierjarige opleiding gaat inmiddels meer dan de
helft door naar het hbo.De beroepskolom is een belangrijke opleidingsroute voor leerlingen uit
lagere sociale milieus. In de SCP publicatie Voortgezet
onderwijs in de jaren negentig werd al vastgesteld dat bijna 40%
van de hbo-instroom met lager opgeleide ouders de route vbo/mavo-mbo had gevolgd.
Midden jaren negentig was het aantal mavo-gediplomeerden dat via het mbo het
hbo wist te bereiken al groter dan het aantal dat daar via de mavo-havo-route
aankwam. Omdat de meeste mbo-gediplomeerden medio jaren negentig na hun opleiding
gingen werken was de kans op doorstroom via het
mbo destijds kleiner dan de kans op doorstroom via het havo2. Sindsdien is het doorleren na mbo-4 echter sterk toegenomen.Meer niveaudifferentiatie in het hoger onderwijsDe toegankelijkheid van het hoger onderwijs is de afgelopen jaren sterk
toegenomen, met name in het hbo. Het hoger beroepsonderwijs vertoonde de afgelopen
vijftien jaar een sterke expansiedrang, niet alleen in termen van fusies en
aantal opleidingen, maar ook qua aantal studenten. Met duale opleidingen,
tweejarige hbo-opleidingen en een groeiende instroom vanuit het mbo werd de
afgelopen jaren een nieuwe studentenmarkt aangeboord.De niveauverschillen binnen in de instroom in het hoger onderwijs namen
met de groeiende deelname aan het hoger onderwijs wel toe. Van de jong volwassenen
onder de 27 jaar begint inmiddels al 54% aan het hoger onderwijs. De
instroom in het hbo is daarbij twee keer zo groot als die in het wetenschappelijk
onderwijs. Met de kwantiteit gaat het dus in opwaartse richting. Of daarmee
de kwaliteit, in termen van het niveau van het hoger onderwijs kan worden
gehandhaafd, is echter de vraag3. Een vraag die
de laatste tijd steeds vaker, en allerlei varianten wordt gesteld. Aan het
eind van hoofdstuk E.3 zal uitvoeriger op de kwestie van de ontwikkeling van
de onderwijskwaliteit en van het niveau van de scholieren en studenten worden
ingegaan.DEEL B: ONDERWIJSVERNIEUWINGENINHOUD DEEL BHOOFDSTUK B.1 BASISVORMING59B.1.1Een lange voorgeschiedenis59B.1.2Het WRR-advies basisvorming in
het onderwijs (1986)62B.1.3Van Regeerakkoord naar aanvaarding
van de Wet Basisvorming63 B.1.4Intermezzo 1: van eindtermen
naar kerndoelen67 B.1.5Invoering van de basisvorming71B.1.6Intermezzo 2: de tweede generatie
kerndoelen basisvorming74 B.1.7Evaluatie van de basisvorming
(1999)75 B.1.8Aanpassing en herziening van
de basisvorming78 B.1.9Intermezzo 3: kerndoelen of methoden?81 B.1.10Van basisvorming naar onderbouw82B.1.11Een nieuwe regeling voor de
onderbouw (2006)84B.1.12 Eerste ervaringen met de nieuwe
onderbouw85B.1.13 Conclusies: beantwoording van
de vragen van de commissie86    HOOFDSTUK
B.2 TWEEDE FASE HAVO/VWO93B.2.1Voorgeschiedenis93 B.2.2De Profielnota (1991) en Vervolgnota
(1992)93 B.2.3Het Studiehuis95 B.2.4De Wet Profielen voortgezet onderwijs98 B.2.5Intermezzo: kritiek niet gewenst?100B.2.6Invoeringsperikelen102B.2.7Aanpassingsvoorstellen104 B.2.8Instelling van de Profielcommissies107 B.2.9Evaluatie Tweede Fase: Zeven
jaar Tweede Fase, een balens (oktober 2005)108 B.2.10Wet aanpassing profielen tweede
fase vwo en havo112 B.2.11Een interview leidt tot ophef113 B.2.12De Lieve Maria brief (januari
2006)114 B.2.13Parlementaire behandeling wetsvoorstel
Aanpassing profielen Tweede Fase (januari/februari 2006)115 B.2.14Conclusies: beantwoording van
de vragen van de commissie116    HOOFDSTUK
B.3 HET VMBO121B.3.1Voorgeschiedenis121 B.3.2De Commissie MAVO/VBO aansluitend
onderwijs (1994)122 B.3.3Kabinetsreactie op het advies
van de Commissie Van Veen (februari 1995)123B.3.4Advies van de Onderwijsraad naar
aanleiding van de beleidsreactie (april 1995)124 B.3.5Plan van aanpak125B.3.6Wetsvoorstel en parlementaire
behandeling (juni 1997–mei 1998)127 B.3.7Het invoeringsproces (1998–2002)129B.3.8De invoering van het vmbo, belicht
vanuit de Inspectie van het Onderwijs130 B.3.9Zorgen en frustraties rond het
vmbo nemen toe (2003 en 2004)132 B.3.10Op zoek naar een nieuw elan134 B.3.11Doorontwikkeling van het vmbo137 B.3.12Naar een nieuwe zorgstructuur138B.3.13Meningsverschillen over functie
en positie van de theoretische leerweg/mavo141 B.3.14Terug naar de ambachtsschool?144 B.3.15Conclusies: beantwoording van
de vragen van de onderzoekscommissie145    HOOFDSTUK
B.4 HET NIEUWE LEREN152B.4.1Wat houdt het «nieuwe leren»
in?152 B.4.2Wat wordt er verstaan onder competentiegericht
onderwijs?154 B.4.3Achtergronden van het nieuwe
leren155 B.4.4Het nieuwe leren is niet zo nieuw159 B.4.5Docent- en leerstofgericht versus
leerling- en ontwikkelingsgericht onderwijs160 B.4.6Het studiehuis als voorbeeld
van «nieuwe leren» in het voortgezet onderwijs164B.4.7Polarisatie in de publieke opinie167 B.4.8Het onderscheid tussen «het
wat» en «het hoe»169 B.4.9Naar bewezen werkzame onderwijsmethoden171 B.4.10Conclusies: beantwoording van
de vragen van de onderzoekscommissie173B.1. BASISVORMINGB.1.1 Een lange voorgeschiedenis1Het beleid rond de basisvorming kent een lange voorgeschiedenis. In het
eerste hoofdstuk van dit rapport (A.1) werden in grote lijnen de historische
ontwikkelingen vanaf de Middelbaaronderwijswet van Thorbecke (1863) tot en
met de Mammoetwet van Cals (1963) beschreven. In die periode werd de basis
gelegd voor drie belangrijke kenmerken van ons onderwijsbestel, en de positie
van het voortgezet onderwijs binnen dat bestel:– een hiërarchische, bij de standenstructuur van de samenleving
aansluitende opbouw van het onderwijsbestel;– een sterke scheiding tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs;
en– een belangrijk selectiemoment op twaalfjarige leeftijd, bij de
overgang van het lager onderwijs (later basisonderwijs) naar het voortgezet
onderwijs.Deze drie bestelkenmerken hebben in de beleidsontwikkeling rond de basisvorming
een belangrijke rol gespeeld.Het naoorlogse beleid ten aanzien van het voortgezet onderwijs heeft feitelijk
voortdurend in het teken gestaan van een streven naar integratie
van de verschillende schoolsoorten. Vlak na de oorlog werden de selectie
en determinatie van leerlingen op twaalfjarige leeftijd al als problematisch
gezien. In 1946 formuleerde onderwijsadviseur en oud-minister Bolkestein tijdens
het kabinet Beel I (KVP/PvdA: 1946–1948) een voorstel voor een «brugklas»,
een gemeenschappelijk leerjaar voor drie verschillende schoolsoorten. Een
gedachte die in 1951 in het onderwijsplan van minister Rutten (kabinet Drees
II (PvdA/KVP/CHU/VVD: 1951–1952) werd overgenomen. In dat onderwijsplan
werd echter wel een onderscheid aangebracht tussen het lager beroepsonderwijs
(lbo) en het algemeen voortgezet onderwijs/voorbereidend wetenschappelijk
onderwijs (avo/vwo).Sinds de invoering van de Wet op het Voortgezet Onderwijs, beter bekend als de Mammoetwet, heeft
het streven naar integratie binnen het voortgezet onderwijs verschillende
vormen aangenomen. Deze wet, die in 1963 in het parlement was aangenomen,
werd pas na vijf jaar, in 1968, ingevoerd. Om de mogelijkheden van doorstroming
tussen de verschillende schoolsoorten te bevorderen werd een brugjaar ingevoerd.
De mogelijkheid om van het lbo door te stromen naar het avo/vwo werd echter
geblokkeerd doordat tijdens de debatten in de Tweede Kamer een verschillend
vakkenaanbod voor de brugklas lbo en de brugklas avo/vwo werd vastgesteld.
De Mammoetwet maakte ook de vorming van scholengemeenschappen mogelijk, vooral
van scholengemeenschappen waarin hetzij lbo-scholen, hetzij avo/vwo-scholen
werden samengevoegd. De wet bood echter ook een mogelijkheid om gemeenschappelijke
lbo-avo/vwo brugklassen te vormen. Tussen 1968 en 1984 ontstonden 764 scholengemeenschappen,
waarvan 111 lbo-avo/-vwo scholengemeenschappen.In diezelfde tijd probeerde men op verschillende manieren inhoud te geven
aan de gedachte van een vorm van geïntegreerd voortgezet onderwijs, direct
aansluitend op het lager onderwijs. Tijdens de periode van minister Veringa
(kabinet De Jong (KVP/ARP/CHU/VVD: 1967–1971) ontstond het idee om te
gaan experimenteren met een drie- of vierjarige middenschool. Dat idee werd
toen echter nog niet gerealiseerd.Pas in de Nota over het Onderwijsbeleid van
minister Van Veen, die in 1972 (ten tijde van het kabinet Biesheuvel (KVP/ARP/CHU/VVD/DS70:
1971–1972) verscheen, werden experimenten met geïntegreerd voortgezet
onderwijs aangekondigd, met als doelstellingen: optimale ontplooiingskansen,
een veelzijdige vorming, verbetering van de doorstroming, een betere begeleiding
en determinatie1, en minder examendruk.Intussen was in 1973 Van Kemenade minister van Onderwijs en Wetenschappen
geworden (kabinet Den Uyl (PvdA/KVP/ARP/PPR/D66: 1973–1977). Hij bracht
in 1975 de discussienota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel uit, twee jaar later gevolgd door de Vervolgnota. Tijdens deze kabinetsperiode stond het motto «spreiding van
kennis, macht en inkomen» centraal. «Onderwijs kan weliswaar niet
op eigen kracht nieuwe maatschappelijke verhoudingen en meer gelijkwaardigheid
in de samenleving bewerkstelligen, maar kan er wel een belangrijke bijdrage
toe leveren», aldus de Contourennota2.
Aan de voorstellen uit de Contourennota met betrekking tot de eerste leerjaren
van het voortgezet onderwijs lagen met name de volgende problemen en overwegingen
ten grondslag:– kinderen uit lagere sociale milieus (destijds werd nog gesproken
over kinderen uit een arbeidersmilieu en over kinderen van buitenlandse werknemers)
hebben duidelijk veel minder kansen om door te stromen naar hogere vormen
van voortgezet onderwijs (havo/vwo) dan kinderen uit hogere sociale milieus.
Datzelfde gold in die tijd overigens ook voor meisjes;– dat wordt mede veroorzaakt door de vroege determinatie en selectie
van kinderen, die plaatsvindt op twaalfjarige leeftijd, bij de overgang van
het basis- naar het voortgezet onderwijs;– daarbij worden kinderen uit lagere sociale milieus, bij gelijke
prestaties, naar lagere schoolsoorten verwezen dan kinderen uit hogere sociale
milieus;– een langere periode van gemeenschappelijk onderwijs en uitstel
van het moment van studiekeuze zou de gelijke kansen bevorderen.Om dat laatste te bewerkstelligen werd in de Contourennota de middenschool voor 12- tot 15- of 16-jarigen geïntroduceerd.
Dat schooltype zou een prominente plaats innemen tussen de basisschool (samenvoeging
van de kleuterschool en de lagere school) en de bovenschool. De middenschool
zou, samen met de basisschool, de periode van funderend onderwijs vormen en
in de plaats komen van de bestaande schoolsoorten. Een tweesporige eerste
fase van voortgezet onderwijs – een middenschool naast de bestaande
schoolsoorten – werd in de Contourennota van de hand gewezen.De middenschool zou de volgende doelstellingen moeten realiseren:– het gezamenlijk volgen van algemeen en beroepsoriënterend
onderwijs door een volledige jaargroep van leerlingen, ongeacht aanleg, milieu,
sekse of geleverde leerprestatie;– uitstel van studie- en beroepskeuze naar een later tijdstip (15-
tot 16-jarige leeftijd);– het voortzetten van het streven van de basisschool om «gelijke»,
dat wil zeggen optimale kansen tot ontplooiing te bieden;– het verbreden van de inhoud van het onderwijs en vormingsaanbod
voor 12- tot 16-jarigen;– het aanbieden van passende onderwijsleersituaties voor individuele
ontplooiing en sociale bewustwording.De middenschoolplannen leidden tot heftige politieke discussie. De grote
confessionele partijen (KVP, ARP en CHU) vonden dat er eerst een grondige
evaluatie van het functioneren van de Mammoetwet moest plaatsvinden.
Ze waren bang dat de minister het onderwijs zou willen gebruiken om maatschappelijke
veranderingen door te voeren. Ze spraken zich wel uit voor experimenten. De
VVD was bevreesd voor centralisatie, indoctrinatie (een kritiekpunt dat zich
vooral richtte op het streven naar «sociale bewustwording») en
niveauverlaging. Deze partij was tegen de middenschool, maar als de middenschool
dan toch moet, dan als schooltype dat alleen het mavo en het lbo omvat.In augustus 1976 startten de experimenten met de middenschool. Vijf scholen
waren daarbij betrokken als integraal experiment en tien als deelexperiment.
Daarnaast zorgden 34 resonansscholen voor de ondersteuning bij de vormgeving.
Het aantal experimenteerscholen werd later (in 1984/’85) uitgebreid
tot 23; de resonansscholen verdwenen.Met het aantreden van minister Pais (kabinet Van Agt I (CDA/VVD: 1977–1981)
verdween de idee van de middenschool naar de achtergrond. Hij bracht in 1979,
samen met staatssecretaris de Jong Ozn, de nota Ontwikkelingsplan
voor het Voortgezet Onderwijs (OPVO) uit. Daarin pleitten zij voor
een tweejarige ongedeelde brugperiode. Doelstellingen waren ondermeer het
bieden van gelijkwaardige mogelijkheden voor ontplooiing van talenten en verbreding
van het onderwijs- en vormingsaanbod. Voorgesteld werd om de geïntegreerde
tweejarige brugperiode via landelijke projecten uit te testen. Met het oog
daarop zou de overheid de vorming van brede scholengemeenschappen (lbo/avo/vwo)
zoveel mogelijk bevorderen.Het OPVO werd met gemengde gevoelens ontvangen: voorstanders van de middenschool
vonden het plan niet ver genoeg gaan, terwijl tegenstanders ook deze beperkte
vorm van geïntegreerd onderwijs afwezen.In 1982 verscheen een volgende nota, Verder na de basisschool, ditmaal van minister Van Kemenade en staatssecretaris Deetman (kabinet
Van Agt II (CDA/PvdA/D66: 1981–1982), waarin opnieuw plannen voor integratie
van schoolsoorten de eerste fase van voortgezet onderwijs werden uiteengezet.
Net als in de Contourennota stond het streven naar vervanging van de verschillende
schooltypen door één schooltype, het voortgezet basisonderwijs
(VBaO), centraal. Dat driejarige nieuwe schooltype zou gekenmerkt worden door
een heterogene groepering van leerlingen, intern gedifferentieerd onderwijs,
maximale zorgbreedte, integratie van een aantal vakken tot leergebieden, en
formulering van minimum eindtermen per vak(gebied). Overigens gaf de nota
wel aan dat het mogelijk moest zijn om leerlingen al na het eerste leerjaar
op bepaalde onderdelen naar niveau in te delen (setting).Over de nota vond breed overleg plaats tussen het ministerie en het onderwijsveld.
Dat overleg maakte duidelijk dat consensus over hervormingen in het voortgezet
onderwijs niet alleen in de politiek, maar ook binnen het onderwijsveld zelf
ver te zoeken was. Toen in 1983 de conclusies van het overleg (Centrale Werkgroep)
werden gepubliceerd leken de perspectieven voor het plan verder weg dan ooit.
Het meest hete hangijzer was de vraag of het voortgezet basisonderwijs naast
of in de plaats van het categoriale systeem zou komen. Die controverse leidde
feitelijk tot een politieke patstelling.Ondanks de weinig bemoedigende vooruitzichten nam minister Deetman in
de volgende regeerperiodes (kabinetten Lubbers I en Lubbers II (CDA/VVD: 1982–1989)
de voornemens uit de nota «Verder na de basisschool» toch grotendeels
als beleidslijn over. In juli 1985, ruim een half jaar voor het verschijnen
van het WRR-advies, stuurde de minister, samen met staatssecretaris
Ginjaar-Maas een concept-ontwerp Ontwikkelingswet voortgezet
onderwijs naar de Tweede Kamer. Daarin werden beslissingen over de
toekomstige structuur van het voortgezet onderwijs echter op de lange baan
geschoven.B.1.2 Het WRR-advies Basisvorming in het onderwijs (1986)Om uit de impasse rond de eerste fase van het voortgezet onderwijs te
komen had minister Deetman in december 1983 aan de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (WRR) gevraagd een advies uit te brengen over de
wenselijke inhoud, duur en structuur van de basisvorming. De Raad werd gevraagd maatschappelijke
ontwikkelingen te vertalen in eisen die aan de basisvorming kunnen worden
gesteld. Daarbij zou het moeten gaan om «kwaliteitseisen met het oog
op een zodanige toerusting van elk lid van de samenleving, dat van zinvol
functioneren kan worden gesproken». In dat verband werd nadrukkelijk
verwezen naar de discussie die in die jaren werd gevoerd over het garanderen
van onderwijs in basisvaardigheden in enkele vakken («back to basics»)
en naar voorstellen tot verbreding van het onderwijsaanbod
in het licht van nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de «informatisering»
van de maatschappij.In januari 1986 verscheen het advies onder de titelBasisvorming in het onderwijs. Een zeer gedegen advies waarin de inhoud van het onderwijs als aangrijpingspunt voor de
veranderingen in het voortgezet onderwijs werd gekozen. De WRR adviseerde
te komen tot een gemeenschappelijk kerncurriculum, en scholen binnen bepaalde
grenzen zelf te laten uitmaken in welke vorm ze dat wilden realiseren. Het
heikele vraagstuk van de structuur werd daarmee omzeild, waardoor zowel de
verdedigers van de bestaande structuur als de voorstanders van een verdere
integratie van schoolsoorten met het advies konden leven. De laatstgenoemde
groep verwachtte dat de scholen door zo’n gemeenschappelijke inhoud
wel naar elkaar toe zouden groeien, waardoor de bestaande scheidslijnen tussen
schoolsoorten geleidelijk aan zouden vervagen. Basisvorming werd in het advies
gedefinieerd als «het geven van gemeenschappelijke en algemene vorming
op intellectueel, cultureel en sociaal gebied, die als grondslag dient voor
een verdere ontwikkeling van de persoonlijkheid, voor het zinvol functioneren
als lid van de samenleving en voor een verantwoorde keuze van een verdere
scholing en van een beroep».De voorstellen van de WRR hielden verder het volgende in:– een voor alle 12- tot 15- à 16-jarigen verplicht gemeenschappelijk
programma, bestaande uit veertien vakken; het gemeenschappelijke aanbod zou
80% van de lestijd in beslag nemen (kerncurriculum); daarnaast was
er een vrije ruimte voor herhaling, het dieper ingaan op de stof, of voor
een extra vak;– vergeleken met het aanbod in het lager beroepsonderwijs (lbo)
en algemeen voortgezet onderwijs (avo) zou er niet alleen sprake moeten zijn
van een verbreding, maar ook van een gemiddeld hoger niveau; verbreding was
nodig, omdat alleen de school ervoor kan zorgen dat alle leerlingen, ongeacht
geslacht of afkomst, de noodzakelijke kennis verwerven;– er werden drie nieuwe vakken voorgesteld – informatiekunde,
economie en techniek – en ook de inhoud van bestaande vakken zou ingrijpend
moeten worden gewijzigd;– het aanbod zou overwegend kennisgericht moeten zijn; er zou sprake
moeten zijn van een evenwichtige afweging tussen theoretisch cognitieve
onderdelen en meer op handelen gerichte onderdelen; voor praktische vaardigheden
als koken was in de basisvorming geen plaats;– gezien de grote verschillen in capaciteiten en schoolprestaties
aan het eind van de basisschool zal een differentiatie naar niveau gerealiseerd
moeten worden; de afsluiting zou moeten plaatsvinden op twee niveau’s;
daarnaast zou er een aparte differentiatie moeten worden ontwikkeld voor leerlingen
voor wie een langdurig uitstel van beroepsvoorbereiding niet wenselijk is;
een combinatievariant van algemene basisvorming en beroepsvoorbereiding;– scholen moeten vrij zijn om het onderwijs naar eigen inzicht in
te richten (didactische differentiatie en groeperingswijze van leerlingen)– voor alle vakken zouden eindtermen moeten worden gedefinieerd,
met een formele afsluiting in de vorm van een examen;– voor de realisering van dit aanbod zouden scholen tien jaar de
tijd moeten krijgen.In de visie van de WRR, en van de voorzitter van de commissie die het
rapport opstelde – professor Schuyt – was de belangrijkste functie
van de basisvorming het aanbieden van een gemeenschappelijke culturele bagage;
een cultuurpolitieke invulling die vanwege de toenemende culturele pluriformiteit
in de samenleving alleen maar aan belang zou winnen. De kwaliteit van het
onderwijs zou dan ook niet moeten worden verhoogd door in de basisvorming
te zoeken naar verbreding, maar door verdieping aan te brengen op zorgvuldig
gekozen gebieden. De gedachte van een «promotion
de tous», het toegankelijk maken van de hogere cultuur voor
ieder lid van de samenleving, vormde voor de WRR een belangrijke drijfveer
achter het streven naar een hoogwaardige algemene basisvorming voor iedereen.Het advies van de WRR werd zeer gunstig ontvangen. Niet alleen omdat de
Raad de inhoud centraal had gesteld en het probleem van de structuur als het
ware buiten haakjes had geplaatst, maar ook door de wijze waarop het probleem
van de basisvorming in het rapport was geanalyseerd. De positie, samenstelling
en werkwijze van de Raad hebben waarschijnlijk sterk aan het succes van het
advies bijgedragen.Eind 1987 werd door het kabinet Lubbers II (CDA/VVD: 1986–1989)
een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend tot wijziging van de Wet op
het voortgezet onderwijs om te komen tot basisvorming voor 12–15-jarigen1. Dat wetsvoorstel was in belangrijke mate gebaseerd
op het advies van de WRR.In januari 1989 werden de eindtermen bekend gemaakt. Hoewel het onderwijsveld
nauw bij de opstelling van de eindtermen betrokken was geweest, kwam er veel
kritiek. De gang van zaken rond de ontwikkeling van eindtermen, herziene eindtermen
(medio 1989) en later kerndoelen, vormt een verhaal apart, waarop later in
dit hoofdstuk nader zal worden ingegaan.Begin mei 1989 viel het kabinet en in november van datzelfde jaar trad
een nieuw kabinet (Lubbers III (CDA/PvdA: 1989–1994) met een andere
samenstelling aan.B.1.3 Van Regeerakkoord naar aanvaarding van de Wet Basisvorming2In het kabinet Lubbers III zat PvdA voor het eerst sinds 1982 weer in
de regering. De mislukte samenwerking tussen CDA en PvdA in het tweede kabinet
Van Agt (1981–1982) lag echter nog vers in het geheugen. Er kwam
dan ook een gedetailleerd regeerakkoord met afspraken over bezuinigingen,
de WAO, een basisgezondheidsverzekering en de basisvorming.Het Regeerakkoord 1989 bevatte onder andere de volgende passage over de
basisvorming: «In de eerste jaren van het voortgezet onderwijs wordt, te beginnen
op 1 augustus 1991, een voor alle scholen gelijk minimumpakket basisvorming
in de leerstof ingebouwd. Dit pakket wordt centraal omschreven in een samenhangend
geheel van toetsbare eisen. De leerlingen worden per vak of vakgebied getoetst
op het voldoen aan deze eisen. Hiervoor zijn door de overheid vastgestelde
toetsen beschikbaar. Scholen kunnen zelf beslissen op welk tijdstip en in
welke volgorde zij deze toetsen afnemen. Het geheel van toetsresultaten vormt
voor de leerling het getuigschrift Basisvorming»1.In het Regeerakkoord werden eveneens gedetailleerde afspraken gemaakt
over de schaalvergroting (de vorming van brede scholengemeenschappen). Scholen
voor lbo en mavo zouden «door de hantering van een gunstiger bekostigingsformule»
worden gestimuleerd om te fuseren.Het kabinet Lubbers III ging in november 1989 aan de slag.In augustus 1990 werd door de toenmalig staatssecretaris Wallage een tweede
nota van wijziging ingediend2. Deze week op een
aantal belangrijke punten af van het oorspronkelijke WRR-advies.Er komt slechts één niveau – een voor alle scholen
gelijk minimumpakket basisvorming – en er komt ook geen combinatievariant,
die zwakke zogenoemde i-leerlingen uit het lbo (leerlingen die in het onderwijs
meer individuele begeleiding behoeven) in staat zou stellen al in het tweede
leerjaar met de beroepsgerichte vakken te beginnen. De lesweek in de eerste
drie leerjaren wordt uitgebreid van 30 naar 32 uur.Onder druk van de CDA-fractie werden de eindtermen gewijzigd in kerndoelen
(waarover later meer in § B.1.4).De tweede nota van wijziging omvatte naast de beleidsvoornemens voor de
basisvorming ook de voornemens met betrekking tot het voorbereidend beroepsonderwijs
en de schaalvergroting (voorzieningenplanning). Categorale scholen met minder
dan 240 leerlingen mochten niet langer zelfstandig voortbestaan. Brede scholengemeenschappen
lbo/avo werden bevorderd, waarbij met het oog op de spreiding wel nevenvestigingen
werden toegestaan, met name voor de basisvorming. Voor scholengemeenschappen
werd de opheffingsnorm gesteld op een minimum van 360 leerlingen.Begin februari 1991 voerde een breed comité, bestaande uit bijna
honderd organisaties, variërend van de onderwijsbond ABOP tot en met
de Consumentenbond, actie om de Tweede Kamer ervan te overtuigen dat het vak «verzorging»
als verplicht vak in de basisvorming moest worden opgenomen. «Verzorging»
moest niet worden ondergebracht bij andere vakken maar een apart vak worden,
omdat dat meer status verschaft en het voeren van een huishouding daardoor
meer gewaardeerd zou worden. Jongens zouden via dit vak de gelegenheid krijgen
om hun achterstand in huishoudelijke en zorgarbeid weg te werken. De actieweek
werd afgerond met een manifestatie op het Binnenhof in Den Haag.Eind februari 1991 gaf de Onderwijsraad te kennen dat invoering van de
basisvorming per augustus 1991 niet mogelijk was. Het wetsvoorstel was nog
niet eens door de Tweede Kamer aangenomen en ook nog niet door de Eerste Kamer
goedgekeurd. Staatssecretaris Wallage stelde daar echter tegenover
dat het schooljaar 1991/92 slechts een invoeringsjaar was en dat de uitvoering
later zou komen.Dat de staatssecretaris haast had bleek ook uit het feit dat al in januari
1991 het Procesmanagementteam Basisvorming (PMB)
was ingesteld1. Dat Procesmanagement, onder leiding
van professor De Moor, werd belast met het externe management van de invoering
van de basisvorming, niet alleen met de invoering in onderwijsinhoudelijke
zin, maar ook met het schaalvergrotingsproces (de vorming van brede scholengemeenschappen).Procesmanagement was in de jaren tachtig een belangrijk instrument gebleken
om grootschalige onderwijsvernieuwingen in het hbo en het mbo in te voeren.
In het voortgezet onderwijs zou de koppeling tussen inhoudelijke invoering
en het management van het schaalvergrotingsproces echter al snel worden verbroken.De Eerste Kamer had grote moeite met de procedure, voelde zich buitenspel
gezet, en besteedde bij de begrotingsbehandeling in maart 1991 dan ook veel
aandacht aan de basisvorming2. Van de zijde van
de oppositie (VVD) werd de handelwijze «volstrekt onverantwoord en staatsrechtelijk
aanvechtbaar» genoemd. De staatssecretaris stelde daar tegenover dat
zijn handelwijze juist getuigde van zorgvuldig bestuur. Door de invoering
van de basisvorming uit te stellen kregen scholen de ruimte om zich goed op
deze vernieuwingsoperatie voor te bereiden. Ook het CDA vond de gang van zaken
staatsrechtelijk op de rand, maar stemde uiteindelijk in. Er was immers in
het regeerakkoord vastgelegd dat de basisvorming in 1991 zou worden ingevoerd.In de Tweede Kamer werd de discussie in de senaat aandachtig gevolgd.
Toen het CDA aandrong op uitstel van de invoering met twee jaar, wist de staatssecretaris
dat om te buigen in een verlenging van de voorbereidingstijd tot twee invoeringsjaren.
Met die concessie kon het invoeringstraject gewoon worden doorgezet.In april 1991 ging de derde nota van wijziging naar de Tweede Kamer3.Parlementaire behandelingIn de aanloop naar de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer
liep de spanning verder op. Er kwamen voor het eerst ook protesten uit het
veld. Het nieuwe onderwijsprogramma zou onuitvoerbaar zijn en zou bovendien
het doel, verhoging van het onderwijspeil, niet dichterbij brengen. In het
lager beroepsonderwijs (lbo) voorzag men de grootste problemen, omdat de zwakste
leerlingen, die in principe de meeste tijd nodig hebben om de basisvorming
te kunnen afronden, deze al na twee jaar met een landelijk uniforme toets
zouden moeten afsluiten, om zich daarna te kunnen wijden aan de beroepsgerichte
vakken waarin zij aan het eind van hun vierjarige opleiding eindexamen moesten
doen.Bij het lbo speelde echter niet alleen het probleem van de omvang en moeilijkheidsgraad
van de basisvorming. Veel scholen dreigden onder de opheffingsnorm te komen,
aangezien lbo-scholen, met name in de grootstedelijke gebieden, als gevolg
van het afnemende aantal kinderen en het keuzegedrag van ouders en leerlingen
al geruime tijd te maken hadden met een sterke terugloop van het leerlingenaantal.
Alom was men van mening dat de afkalving van het beroepsonderwijs zou moeten
worden gestopt. Voor het lbo vormde de basisvorming en de daarmee samenhangende
schaalvergrotingsoperatie, dus ook een uitweg uit een benarde positie4.Een ander probleem in de aanloop naar de parlementaire behandeling vormde
het feit dat er nog geen enkel zicht was op de concrete inhoud van de basisvorming:
de kerndoelen. Zou de inhoud wel voor iedereen haalbaar zijn?Ook de schaalvergroting was regelmatig onderwerp van publieke discussie.Een voorstel van het CDA om kleine categorale mavo- en lbo-scholen als «aanhaakvariant»
te laten voortbestaan werd door staatssecretaris Wallage als in strijd met
het regeerakkoord van de hand gewezen. Kleine scholen mogen alleen voortbestaan
als nevenvestiging van een brede scholengemeenschap. Het CDA stemde uiteindelijk
in, vermoedelijk uit vrees dat bij volharding hun eigen inbreng in het Regeerakkoord –
de WAO en de bezuinigingen wel eens in het gedrang zou kunnen komen.Naast toenemende aarzelingen en zorgen, zowel in de media als onder leraren1, heerste echter ook een andere stemming. Iedereen leek
zo langzamerhand het wachten moe. De toenmalige voorzitter van de Katholieke
Universiteit Nijmegen, en prominent onderwijswoordvoerder van CDA-huize, Van
Lieshout, vond dat de basisvorming nu eindelijk maar eens moest worden ingevoerd. «We
discussiëren nu al zo’n dertig jaar over het onderwijs aan kinderen
van twaalf tot zestien jaar. Laten we het nu maar proberen met de basisvorming»2.De actie voor het vak verzorging in de basisvorming had succes. Verzorging
werd als een verplicht vijftiende vak aan de basisvorming toegevoegd, zij
het dat het vooral een theoretische invulling zou krijgen. Indien het gedeeltelijk
zou worden ingevuld met koken zou dat immers een enorme investering in kooklokalen
vergen.Ook aan de druk om in Friesland het vak Fries verplicht te stellen werd
tegemoet gekomen3.Uiteindelijk werd de Wet op de Basisvorming op 20 juni 1991 door
de Tweede Kamer aangenomen. De reacties in de kranten waren verdeeld.NRC Handelsblad sprak over «een enorme
concessie aan het gezond verstand die het CDA heeft gedaan om een ander belangrijk
probleem aan te kunnen pakken». ... «Lubbers moet zo kort voor
WAO en Ziektewet geredeneerd hebben: Je kunt ze toch niet alles afpakken»4.De Volkskrant toonde zich in een redactioneel
commentaar juist erg gelukkig met het aannemen van de wet en sprak van een «noodzakelijke
vernieuwing». «De Tweede Kamer heeft met de aanvaarding van de
basisvorming na meer dan twintig jaar plannen maken een haalbare koers voor
het voortgezet onderwijs uitgezet»5.Al was het wetsvoorstel nog geen wet omdat het nog niet in de Eerste Kamer
was aangenomen, begonnen de scholen in het schooljaar 1991/1992 toch maar
alvast met de voorbereiding van de invoering van de basisvorming. Overal in
het land werden studiedagen, cursussen, informatiebijeenkomsten en symposia
over de basisvorming belegd. Krantenberichten maakten melding van de dreigende
opheffing van talrijke lbo- en mavo-scholen die samengevoegd zouden moeten
worden met scholen voor havo/vwo. Anderen wezen op de noodzaak voor veel leerlingen
uit het beroepsonderwijs om al vroeg met praktijkvakken in aanraking te komen.
Vanuit het Procesmanagement werd de noodzaak van de basisvorming onderstreept
met het argument dat het de redding voor het in hoog tempo afkalvende lbo
zou betekenen. Het lbo zou in een brede scholengemeenschap weer perspectief
krijgen.Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer, in december
1991, constateerden zowel de fracties van de VVD als het CDA dat het wetsvoorstel
nog steeds de geest van de middenschool ademde. Beide fracties wilden meer
garanties dat nevenvestigingen van brede scholengemeenschappen, waar alleen
basisvorming zou worden gegeven, zich niet alsnog tot een soort middenschool
zouden ontwikkelen. De CDA-fractie verlangde, daarin gesteund door andere
fracties, dat de opheffingsnorm voor zelfstandige scholen als categorale mavo’s
en gymnasia zou worden verlaagd van 240 naar 180 leerlingen. De vakbeweging
pleitte er daarentegen juist voor dat een brede scholengemeenschap alleen
zou kunnen worden bekostigd als er ook een lbo-afdeling aan verbonden zou
zijn. Dit om de werkgelegenheid van het personeel in lbo-scholen veilig te
stellen.Minister-president Lubbers besloot in te grijpen en liet na het kabinetsberaad
van vrijdag 8 mei 1992 weten het loslaten van de opheffingsnorm van 240
leerlingen niet verstandig te vinden. De angst dat de basisvorming voor leerlingen
uit het (individueel) beroepsonderwijs te theoretisch en te moeilijk zou zijn
was naar zijn mening ongegrond, omdat er voor deze leerlingen immers vrijstellingen
waren voorzien.Op 19 mei komt staatssecretaris Wallage met een verregaande toezegging.
Kleine scholen mogen, als ze onder de opheffingsnorm dreigen te komen, nog
vijf jaar blijven voortbestaan, zolang ze althans als voorziening een wezenlijke
betekenis in hun regio hebben. Die concessie is voor de Kamer onvoldoende.
De Eerste Kamer wenst een wetswijziging – een novelle – betreffende
de minimale omvang van scholen. De staatssecretaris dreigt met opstappen indien
de Kamer in deze eis zou volharden, een drukmiddel dat vermoedelijk tot een
kabinetscrisis zou leiden.Opmerkelijk genoeg richtten de commentaren in de kranten zich vooral op
de staatsrechtelijke aspecten – de Eerste Kamer zou op de stoel van
de Tweede Kamer gaan zitten – en niet op de inhoud van het wetsvoorstel.Er volgden moeizame onderhandelingen waarin leden van de fracties van
CDA en D66 in de Tweede Kamer hun partijgenoten in de senaat probeerden te
overtuigen toch maar vóór de wet te stemmen. Onder zware politieke
druk van de verschillende partijtoppen werd de wet op 26 mei 1992 uiteindelijk
aangenomen.Met de aanvaarding van de Wet op de Basisvorming door de Eerste Kamer
kon de wet, die in de praktijk al een jaar lang werd ingevoerd, nu ook daadwerkelijk
in uitvoering worden genomen1.B.1.4 Intermezzo 1: van eindtermen naar kerndoelen2Het WRR-advies had weliswaar de vakken genoemd die een plaats zouden moeten
krijgen in de basisvorming, maar daarmee was nog onbepaald wat die vakken
precies zouden gaan inhouden.De WRR deed in zijn advies een aantal aanbevelingen met betrekking tot
de inhoud van het onderwijs:– het invoeren van een kerncurriculum voor alle leerlingen op alle
scholen, uitgaande van de bestaande vakkenstructuur; en– het vastleggen van eindtermen waaraan in principe elke leerling
moet voldoen;– naast het minimale niveau, het algemene streefniveau, zouden hogere
niveaus moeten worden aangeboden– de normstelling – dat wil zeggen de vaststelling van eindtermen
en examenprogramma’s – zou door een afzonderlijke nieuwe instantie,
de Centrale Examen Commissie, moeten worden vastgesteld;– de normbewaking, dat wil zeggen de planning, organisatie en voorbereiding,
zou aan de bestaande organisaties, zoals Stichting voor de Leerplanontwikkeling
(SLO) en het Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling (Cito), kunnen worden
toevertrouwd.De ontwikkeling van eindtermenOp basis van het WRR-advies werd besloten centrale eindtermen in te voeren.De centrale normstelling werd echter, te samen met de uitvoering en advisering,
overgelaten aan de bestaande onderwijsverzorgingsinstellingen, met name de
SLO en het Cito1.SLO en Cito kregen in maart 1987 van de minister het verzoek de ontwikkeling
van eindtermen voor hun rekening te nemen. Daaraan was ook een notitie toegevoegd
met richtlijnen voor de nadere ontwikkeling van eindtermen.In die notitie werden allereerst de bedoelingen van
de eindtermen uiteengezet: ze moesten ervoor zorgen dat er een kernprogramma
komt, ze moesten een goede aansluiting tussen basisonderwijs en basisvorming
garanderen, ze moesten kwaliteitsbewaking en -verbetering mogelijk maken,
en daarmee een instrument voor politieke en publieke verantwoordelijkheid
vormen, en een kader bieden voor de ontwikkeling van toetsen, leerplanmateriaal
en leermiddelen.De notitie definieerde eveneens de aard en functie
van de eindtermen: ze moesten het onderwijsaanbod normeren door na
te streven leerresultaten te benoemen en te omschrijven in termen van leerlingkwaliteiten,
ze moesten ruimte laten voor school-eigen invulling en aanvulling, en genoeg
eisen om bevorderlijk te zijn voor algemene verhoging van het onderwijspeil.Tenslotte gaf de notitie ook aanwijzingen voor het
formuleren van eindtermen: ze mochten geen didactiek of leermiddelen
dicteren, en moesten voor wat betreft de basisvorming aansluiten bij de in
de Wet op het Voortgezet Onderwijs neergelegde vakken.Vooral het voornemen om eindtermen voor het basisonderwijs in te voeren
bleek op weerstand te stuiten. Zo had de Besturenraad Protestants-Christelijk
Onderwijs een aantal fundamentele bezwaren. Als kwaliteitsverhoging de belangrijkste
beweegreden is voor invoering van eindtermen dan zijn de bewindslieden veel
te vroeg en te voorbarig, zo luidde het eerste bezwaar. De noodzaak van kwaliteitsverhoging
vooronderstelt dat de kwaliteit niet hoog genoeg is, maar daarover is nog
niets bekend, aldus de Besturenraad.Een tweede bezwaar betrof de inperking van de grondwettelijke vrijheid
van inrichting (artikel 23 van de Grondwet). Door het voorschrijven van eindtermen
neemt de ruimte voor schoolbesturen om zelf de inhoud van het onderwijs te
bepalen af.De Besturenraad wees daarnaast ook op procedurele onzorgvuldigheid. Ondanks
bezwaren van vrijwel alle onderwijsorganisaties werd de voorbereiding toch
ter hand genomen, omdat de teksten in het Regeerakkoord deze haast volgens
de bewindslieden noodzakelijk maakten.Ook de Onderwijsraad kwam in dezelfde periode met een uitgesproken negatief
advies, waarin dezelfde bezwaren naar voren werden gebracht2.In december 1987 krijgt de Tweede Kamer voor het eerst inzicht in de plannen.
De Kamer uitte eveneens de nodige bedenkingen:– het is nog onduidelijk hoe en wat eindtermen precies zijn;– de vrijheid van onderwijs komt in het gedrang;– het is twijfelachtig of eindtermen gelijke kansen bevorderen;– men is het onderling niet eens over de vraag of door middel van eindtermen attitudevorming voorgeschreven mag worden (de PvdA is daarvoor,
maar de SGP is tegen roldoorbreking als doel van funderend onderwijs).Begin 1989 werden de voorstellen voor voorlopige eindtermen basisonderwijs
en basisvorming aan minister Deetman aangeboden. Deze werden vervolgens op
brede schaal verspreid. De kritiek was niet mals. De bezwaren kwamen kort
samengevat op het volgende neer:– de eindtermen zijn veel te gedetailleerd en ook veel te uitgebreid;– het ontwikkelproces is onzorgvuldig en overhaast geweest;– de gemaakte keuzes zijn omstreden, weerspiegelen particuliere
opvattingen en worden bovendien niet verantwoord;– de voorstellen tasten de vrijheid van onderwijs op onaanvaardbare
wijze aan;– niet alleen de onderwijsvrijheid dreigt te worden ingeperkt, ook
de professionele autonomie komt in het gedrang.Ten aanzien van de eindtermen basisvorming gold nog een extra kritiekpunt:
het gebrek aan samenhang en afstemming. De oorzaak daarvan werd gezocht in
de werkwijze: verschillende ontwikkelgroepen per vak, die allemaal geneigd
zijn de eisen te maximaliseren. Hier wreekte zich het feit dat er geen Centrale
Examen Commissie was ingesteld die alle voorstellen en eindtermen had kunnen
wegen en met elkaar in overeenstemming had kunnen brengen, zoals de WRR had
voorgesteld.In juli 1989 waren na een uitvoerige ronde van overleg en advies de eindtermen
gereed. Er gebeurde echter niets mee, omdat voor de zomer het kabinet was
gevallen.«De school op weg naar 2000» en het advies
van de commissie Toetsing Wetgevingsprojecten (Commissie Hirsch Ballin)Intussen was in 1988 de onderwijsnotitie De school
op weg naar 2000 verschenen waarin de toenmalige minister Deetman
(kabinet Lubbers II) zijn visie op de toekomst van het funderend onderwijs
uiteenzette.1 Deze bevatte een nieuwe besturingsfilosofie,
waarin autonomievergroting als belangrijke voorwaarde werd gezien voor kwaliteitsbevordering.
Scholen zouden meer autonomie moeten krijgen inzake het beheer (financiën,
personeel), terwijl het toezicht op de kwaliteit verscherpt zou moeten worden.
Centraal vastgelegde eindtermen vormden een belangrijk instrument om dat kwaliteitstoezicht
mogelijk te maken.Vanuit de onderwijsorganisaties kwamen ernstige bedenkingen tegen de notitie.
Daarom werd over de juridische en bestuurlijke aspecten advies gevraagd aan
de Commissie Hirsch Ballin. Deze bracht in juli 1989 advies uit onder de titel Verantwoordelijkheid voor onderwijs2. Daarin werd niet alleen geconstateerd dat door het voornemen van
centraal vastgelegde eindtermen de vrijheid van richting en inrichting wordt
aangetast, maar werd ook gewezen op de verstarrende werking ervan, en op de
inperking van de professionele verantwoordelijkheid. De commissie kwam met
een alternatief: scholen worden verplicht zelf eindtermen te formuleren en
vast te leggen. De overheid stelt eisen met betrekking tot het niveau van
kennis en vaardigheden, de relatie met leermiddelen en leerplan, afstemming
op het vervolgonderwijs en de wijze van toetsen.Eind 1989 trad een nieuw kabinet (Lubbers III (CDA/PvdA: 1989–1994)
aan. De nieuwe bewindslieden, Ritzen en Wallage, hielden vast aan de plannen
voor eindtermen maar veranderden wel het een en ander:– eindtermen zullen niet langer worden opgenomen in de Wet, maar
in een Algemene Maatregel van Bestuur. Daardoor wordt het makkelijker
om ze van tijd tot tijd te herzien;– in de eindtermen basisvorming worden niet langer twee niveaus
onderscheiden, maar wordt het hele onderwijsaanbod op één niveau
beschreven en voorgeschreven. Ter wille van de gelijkheid moet één
niveau de norm zijn, en dat niveau moet voor nagenoeg alle leerlingen haalbaar
zijn;– de eindtermen worden minder gedetailleerd; de onderwijsvrijheid
mag niet in het gedrang komen;– eindtermen krijgen een nieuwe naam; ze heten voortaan kerndoelen.Commissie Herziening Eindtermen (CHE)Begin 1990 werd een commissie ingesteld die van de eindtermen, die medio
1989 gereed waren gekomen, kerndoelen moest maken. De Commissie Herziening
Eindtermen, samengesteld uit deskundigen, moest de eindtermen in een viertal
opzichten herzien:– reductie van omvang en aantal (door schrappen, uitdunnen en samentrekken);– het minder specifiek en meer globaal maken van het formuleringsniveau;– de niveauvariatie eruit halen (één niveau van basisvorming);– de vakoverstijgende samenhang verbeteren.In juni 1990 was het advies gereed. In het advies Kerndoelen voor de basisvorming in basisonderwijs en voortgezet onderwijs werd het aantal eindtermen basisvorming teruggebracht van ongeveer
duizend naar zo’n tweehonderd kerndoelen1.
De commissie constateerde wel dat deze globalisering ten koste ging van de
functionaliteit. Ze achtte globaal geformuleerde kerndoelen echter verantwoord,
indien dit gecombineerd zou worden met voorschriften van procedurele aard,
bijvoorbeeld in de vorm van een wettelijk verplicht schoolwerkplan, waarin
scholen de onderwijs- en vormingsdoelen vastleggen, en in het laten ontwikkelen
van voorbeeldmateriaal, uitwerkingsvarianten en dergelijke. De commissie beval
voorts aan om «educaties» en algemene vaardigheden als vakoverstijgende
doelen op te nemen. In dat kader werden voor de educaties drie thema’s
genoemd: milieu-educatie, de Europese dimensie en oriëntatie op studie
en beroep. Bij de algemene vaardigheden, die de commissie van zodanig belang
achtte dat ze voor alle vakken moesten gelden, ging het vooral om leervaardigheden
zoals«informatie verzamelen, selecteren en/of ordenen», «een
gesprek voeren of deelnemen aan een discussie», «een eigen standpunt
verwoorden» en «samenwerken aan opdrachten».De advieskerndoelen van de CHE werden zonder noemenswaardige aanpassingen
omgezet in ontwerpbesluiten kerndoelen. Begin 1991 gingen ze voor advies naar
de Centrale Commissie voor Onderwijs Overleg (CCOO) en de Onderwijsraad.De Onderwijsraad plaatste grote vraagtekens bij de haalbaarheid en de
duidelijkheid van de kerndoelen2. Volgens de
Onderwijsraad kon het allemaal niet in de beschikbare tijd en met de beschikbare
middelen. De onduidelijkheid is door de globalisering aanzienlijk versterkt.
Het is vaak onduidelijk welk niveau leerlingen moeten bereiken en/of wat er
geleerd moet worden. Globale kerndoelen bieden volgens de Onderwijsraad te
weinig houvast voor de onderwijspraktijk. In feite komt het dilemma erop neer
dat kerndoelen alleen functioneel zijn als ze concreet zijn, terwijl kerndoelen
alleen legitiem zijn (vanwege de vrijheid van onderwijs) als ze globaal zijn.Ook na een herziening van de kerndoelen bleven haalbaarheid en duidelijkheid
de belangrijkste knelpunten. In november 1992 verdedigde de staatssecretaris
het kerndoelenvoorstel tegen deze kritiek. Voor onhaalbaarheid hoefde men
niet bang te zijn, want de kerndoelen representeren de gangbare onderwijspraktijk.
De kritische noten rond de onduidelijkheid werden gepareerd met het antwoord
dat het juist de bedoeling was dat de kerndoelen globaal zijn: ze moeten richtinggevend,
maar zo min mogelijk voorschrijvend zijn.In mei 1993 werden de kerndoelen in een Algemene Maatregel van Bestuur
voor een periode van vijf jaar vastgesteld.B.1.5 Invoering van de basisvormingHet schooljaar 1992/1993 was een voorbereidingsjaar. HetProcesmanagementteam Basisvorming (PMB) veranderde van samenstelling.
Voorzitter De Moor hield er in verband met interne strubbelingen binnen het
managementteam mee op. Daarbij speelden ook externe factoren een rol, zoals
de langdurige onzekerheid rond de wetgeving en de soms gespannen relatie met
de besturenorganisaties en de verzorgingsinstellingen. De Moor werd vervangen
door Zunderdorp, voor die tijd, net als Wallage, wethouder in Groningen.Het PMB publiceerde in september 1992 een Plan van
aanpak dat in de Tweede Kamer werd besproken. In maart 1993 bracht
het PMB een uitgebreide praktische beschrijving uit van de drie karakteristieken
waaraan de kerndoelen en daarmee de basisvorming zou moeten voldoen: Toepassing,
Vaardigheid en Samenhang (TVS)1.Door de aanvaarding van de Wet Basisvorming in de Eerste Kamer kreeg de
vorming van scholengemeenschappen een flinke impuls. Het aantal brede scholengemeenschappen
nam toe en het aantal categorale lbo- en mavo-scholen liep sterk terug. Het
categoraal vwo (gymnasium) wist zich daarentegen goed te handhaven2.In augustus 1993 ging het eerste leerjaar basisvorming officieel van start.Al in het Onderwijsverslag over 1993 het eerste
invoeringsjaar constateerde de Inspectie van het Onderwijs dat de invoering
van de basisvorming in het beroepsonderwijs, het (i)vbo, moeizaam verliep3. Een belangrijk knelpunt vormde de in het kerncurriculum
voorgeschreven tweede moderne vreemde taal, waarbij individuele ontheffingen
mogelijk waren. In veel scholen, en vooral in het ivbo, bleek de tweede moderne
vreemde taal nauwelijks te worden gegeven. Daarnaast had meer dan de helft
van de (i)vbo-scholen moeite met de tempo-, niveau- en inhoudsdifferentiatie.
Ook waren lang niet altijd de juiste leermiddelen beschikbaar. Vaak waren
de methodes te moeilijk van taalgebruik en te complex van opzet voor de betreffende
categorie leerlingen. Met name in het ivbo bleken de problemen in de praktijk
vaak onoverkomelijk.Bovendien kwamen er zowel van ouders als van docenten klachten over de
toegenomen zwaarte van de studiebelasting voor de leerlingen van de brugklas.
Veel docenten hadden kritiek op de kerndoelen: vooral op de overladenheid
ervan in relatie tot de aan hun vak toegemeten tijd, en op de richtingkeuzes
die er in de kerndoelen waren gemaakt.Een andere veelgehoorde klacht betrof het duurder worden van de schoolboeken.In augustus 1994 trad het kabinet Kok I (PvdA/VVD/D66: 1994–1998)
aan. In dit kabinet was het CDA voor het eerst sinds jaren niet vertegenwoordigd.
Dat leidde op een aantal punten tot een andere koers. Ritzen, die in het voorafgaande CDA/PvdA kabinet Lubbers III al minister van Onderwijs
en Wetenschappen was, werd dat opnieuw. Mevrouw Netelenbos werd staatssecretaris,
belast met onder andere het voortgezet onderwijs.In het Onderwijsverslag over 1994 schetste
de Inspectie van het Onderwijs een beeld van de complexe werkelijkheid waarin
scholen moesten opereren: de aangekondigde verandering in de bekostigingssystematiek
(lumpsum-financiering), de toenemende verantwoordingsplicht, waarbij scholen
via een schoolwerkplan en een jaarverslag openbaar moeten maken wat hun beleid
is en welke resultaten ze behalen, en de toenemende zorgen over de afsluitende
toetsen van de basisvorming en de aansluiting op het daarop volgende onderwijs1.Daarnaast werd van scholen verwacht dat ze pedagogisch-didactische maatregelen
zouden nemen om recht te doen aan het multiculturele karakter van de samenleving.
Bovendien moesten ze in het kader van de zorgverbreding ook aan zwakkere leerlingen
passend onderwijs aanbieden.Door de gelijktijdigheid van al deze ontwikkelingen hadden scholen met
een zeer complexe werkelijkheid te maken, niet alleen onderwijsinhoudelijk
maar ook beheersmatig, en dat alles in een tijd dat de maatschappelijke omgeving
steeds meer eisen aan de scholen stelde.In het Onderwijsverslag over het jaar 1995
wijst de inspectie opnieuw op de veelomvattendheid en gelijktijdigheid van
de veranderingen. Daarnaast wordt ook ingegaan op verontrustende signalen
uit de maatschappelijke omgeving. Tegelijkertijd wordt echter ook geconstateerd
dat de school niet kan goedmaken wat er in de maatschappij verkeerd gaat2.Op het punt van de basisvorming spitsen de zorgen zich vooral toe op de
toetsen. Scholen blijken grote problemen te hebben met de verplichting om
aan alle leerlingen, van ivbo tot en met gymnasium, dezelfde toets voor te
leggen. Zoals voorspeld bleek «één toets voor allen»
in de onderwijspraktijk niet goed hanteerbaar. Daarnaast bevestigde de inspectie
de al eerder gesignaleerde paradoxale situatie dat leerlingen die gezien hun
capaciteiten meer tijd nodig zouden hebben voor «algemene vakken»,
de basisvorming in de verschillende vakken gemiddeld eerder afsluiten dan
andere, cognitief meer begaafde leerlingen.Intussen ging in 1995 ook het fusieproces door. In dat jaar kwamen er
105 fusies tot stand. Het aantal zelfstandige scholen was sinds 1991 inmiddels
afgenomen van 1578 tot 784. Het aantal categorale scholen en smalle avo-scholengemeenschappen
nam voortdurend af en het aantal brede vbo/avo-scholengemeenschappen toe.In brede scholengemeenschappen werden leerlingen in het eerste leerjaar
overwegend gegroepeerd in zogenaamde dakpanklassen (klassen die bestaan uit
twee belendende schooltypen, zoals mavo/havo). In het tweede schooljaar werden
de leerlingen vervolgens meestal verdeeld over de verschillende schooltypen.
Leerlingen in het (i)vbo en het vwo kwamen echter in het eerste leerjaar vaak
al in een homogene categorale klas terecht.In 1995 werd echter al geconstateerd dat scholen steeds meer overstapten
op homogene klassen. Het weer groeiende aantal leerlingen, de vraag van ouders,
en de voorkeur van leerkrachten voor homogene groepen, droegen aan die ontwikkeling
bij3.Volgens de inspectie had de invoering van de basisvorming weliswaar geleid
tot vernieuwing van methodes, maar niet tot didactische vernieuwingen. Die
bleken in de praktijk lastig te implementeren, zeker in een periode dat fusies
alle aandacht opeisten.Ook het Onderwijsverslag over het jaar 1996
maakte melding van de complexiteit waarmee scholen werden geconfronteerd.
In dat jaar werd de lumpsumbekostiging ingevoerd, waardoor schoolleiders sterk
gefixeerd raakten op het beheer. Het onderwijsinhoudelijke beleid verdween
daardoor nog meer naar de achtergrond1.De toets waarmee de basisvorming moest worden afgesloten veroorzaakte in het onderwijs veel frustraties. Scholen konden niet
uit de voeten met de verplichte afname van een toets op één
niveau voor zowel (i)vbo-leerlingen als gymnasiasten. Daarnaast ontstond er
de nodige irritatie over het feit dat scholen per vak slechts één
toetsformulier kregen toegezonden en geacht werden deze zelf voor hun leerlingen
te kopiëren. In het onderwijsveld zag men geen enkele toegevoegde waarde
in de afsluitingstoets basisvorming. Aan het eind van het schooljaar moesten
immers al genoeg toetsen en proefwerken worden gemaakt in verband met de overgang
naar het derde leerjaar.In april 1996 bracht de Commissie Toetsing Basisvorming (Commissie Kraakman),
onder de titel De toets der kritiek, een advies
uit over de ontwikkeling van de toetsing van de basisvorming2. De commissie pleitte ervoor op korte termijn de problemen rond het
niveau, het volume en de organisatie van de toetsen aan te pakken. De toetsen
zouden onvoldoende rekening houden met de verschillen tussen leerlingen. Daarom
moesten er twee versies worden aangeboden en ook het volume moest worden beperkt.
Op langere termijn zouden toetsen onderdeel moeten uitmaken van een systeem
van integrale kwaliteitszorg. Afsluitingstoetsen zouden moeten worden vervangen
door voortgangstoetsen.Inmiddels was de regelgeving ten aanzien van de keuze van de toetsen en
van het afnamemoment al sterk verruimd. Scholen waren daar in hoge mate vrij
in.In haar beleidsreactie op het advies3 beklemtoonde
staatssecretaris Netelenbos – het belang van afsluitingstoetsen voor
de kwaliteitsbewaking van het onderwijs. Met het oog daarop moest de landelijke
afsluitende toetsing van de basisvorming naar haar mening gehandhaafd blijven.Dat gebeurde uiteindelijk niet. De toets werd afgeschaft. Daarmee verdween
ook het getuigschrift dat ter gelegenheid van de afsluiting van de basisvorming
aan alle leerlingen zou worden uitgereikt.Terugkijkend op drie jaar basisvorming moest het Procesmanagement basisvorming
(PMB) in 2006 vaststellen dat de wettelijke bepalingen in technisch en formeel
opzicht waren uitgevoerd, maar dat de daadwerkelijke invoering van de karakteristieken
van de basisvorming (TVS) nog in een beginstadium verkeerden4.In het Onderwijsverslag over het jaar 1997
kwam de onderwijsinspectie tot eenzelfde conclusie5.
De invoering van de basisvorming is door de meeste scholen voornamelijk technisch
uitgevoerd. Schoolleiding en leraren onderhandelden over nieuwe lessentabellen
en de meeste vaksecties schaften nieuw methoden (leerboeken) aan. Een belangrijk
doel van de wetgever kwam in de praktijk echter nog niet of onvoldoende tot
zijn recht, namelijk een didactische werkwijze die leerlingen tot actievere
leervormen stimuleert en de school tot een samenhangend aanbod aanzet. Er
bestaat, aldus de inspectie, kennelijk een spanning tussen de verwachtingen
van de samenleving over de vernieuwing en de mogelijkheden tot realisering
ervan.B.1.6 Intermezzo 2: de tweede generatie kerndoelen basisvorming1Eind 1995 krijgt de Stichting voor de Leerplanontwikkeling (SLO) opdracht
om de herziening van de kerndoelen ter hand te nemen. Uit de aanwijzingen
in de toelichting blijkt dat het vooral gaat om het herordenen en herformuleren
van bestaande kerndoelen, en het aanbrengen van meer consistentie. Daarnaast
moesten er aparte kerndoelen komen voor algemene vaardigheden en moest er
expliciete aandacht komen voor het vaardigheidsgerichte karakter van de basisvorming
en voor educaties en facetten. Daarbij moest sprake zijn van actualisering
met het oog op maatschappelijke ontwikkelingen. De volgende educaties, facetten
en maatschappelijke ontwikkelingen zouden een herkenbare plaats moeten krijgen,
aldus de opdracht: de interculturele samenleving, emancipatie, natuur- en
milieu-educatie, ICT, toekomstoriëntatie (studie, school, beroep en vrije
tijd), internationalisering, de pedagogische opdracht van de school en het
culturele erfgoed. Later werden deze acht educaties en facetten nog aangevuld
met: verkeerseducatie, invloed van de media, en omgaan met verslaving.De voorstellen voor herziene kerndoelen waren in november 1996 gereed.
Het advies van de Onderwijsraad over deze kerndoelen, dat in januari 1997
verscheen, was uiterst negatief2. De Raad had
met name kritiek op de voorgestelde kerndoelen voor het basisonderwijs. De
belangrijkste kritiekpunten betroffen de inhoud en procedure, de haalbaarheid
en de hanteerbaarheid. De verantwoording was gebrekkig, het veld zou onvoldoende
betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling, en er zou te veel nadruk liggen
op vaardigheden. Ook bij de haalbaarheid werden vraagtekens gezet. Sommige
kerndoelen waren te hoog gegrepen, andere niet realistisch omdat ze niet door
of op school bereikt kunnen worden, zoals het kerndoel «de leerlingen
beschikken over een realistisch en positief zelfbeeld». Ook bevatten
de kerndoelen attitudes en pedagogische doelstellingen met een ethisch normatief
karakter, die niet alleen de mogelijkheden van het onderwijs overschatten
maar ook in strijd waren met de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. Ook
de hanteerbaarheid schoot volgens de Onderwijsraad tekort. Veel doelstellingen
waren te abstract of onduidelijk of te globaal en te vaag geformuleerd. Vaak
ontbrak ook een niveauspecificatie. De Onderwijsraad achtte, alles overwegende,
invoering niet verantwoord.Eind maart 1997 stuurt staatssecretaris Netelenbos een beleidsreactie
naar de Tweede Kamer waarin ze aangeeft uitstel onverstandig te achten3. Er was net een examenprogramma vbo/mavo gereed gekomen
dat helemaal was afgestemd op de herziene kerndoelen. Volgens haar viel het
met de overladenheid bovendien wel mee. Over het teveel aan vaardigheden verschillen
de meningen nu eenmaal, zo constateerde zij. Na veel discussie in de Tweede
Kamer – vooral ten aanzien van de kerndoelen basisonderwijs –
zowel over praktische punten (uitstel, overladenheid), als over principiële
(met betrekking tot de functie van kerndoelen en het opnemen van attitudes) –
ging de Kamer uiteindelijk toch akkoord met de deels herziene voorstellen.
De nieuwe, tweede generatie kerndoelen basisonderwijs en basisvorming, werd
in augustus 1998 van kracht, opnieuw voor een periode van vijf jaar4.B.1.7 Evaluatie van de basisvorming (1999)Zes jaar na de officiële invoering van de basisvorming, in september
1999, verscheen het evaluatierapport Werk aan de basis.
Evaluatie van de basisvorming na vijf jaar van de Inspectie van het
Onderwijs1.Intussen was in augustus 1998 het tweede paarse kabinet Kok II (PvdA/VVD/D66:
1998–2002) aangetreden. In dat kabinet werd Hermans (VVD) minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en mevrouw Adelmund (PvdA) staatssecretaris,
belast met de portefeuille voortgezet onderwijs.De evaluatie van de basisvorming was gebaseerd op een groot aantal bezoeken
aan scholen en vestigingen in de jaren 1997 en 1998. De Inspectie woonde ongeveer
7300 lessen bij in alle vakken en opleidingen (ivbo, vbo, mavo, havo en vwo),
enquêteerde leerlingen, ouders en leraren, en liet via het afnemen van
proeftoetsen door het Cito de prestaties na afloop van de basisvorming vaststellen.In het evaluatieonderzoek nam de inspectie de integrale kwaliteit van
het onderwijs in de leerjaren waarin de basisvorming wordt gerealiseerd, onder
de loep. Daarbij werd een onderscheid gemaakt tussen de kwaliteit van de basisvorming
(nieuwe taken die voortvloeien uit de kenmerken van de basisvorming) en de
zogenoemde kernkwaliteit (de kwaliteitsaspecten die niet direct met de invoering
van de basisvorming te maken hebben).Hieronder wordt eerst ingegaan op de conclusies met betrekking tot de
kwaliteit van de basisvorming. Vervolgens komt de vraag aan de orde in hoeverre
de hoofddoelstellingen van de Wet op de Basisvorming in het schooljaar 1997/98
al gerealiseerd waren.Over de voorwaarden voor goed onderwijs merkt
de onderwijsinspectie op dat er in organisatorische zin nog het nodige ontbrak.
Het voeren van een onderwijskundig schoolbeleid werd door te veel factoren
belemmerd, waardoor het binnen de schoolorganisatie aan samenhang en doelgerichtheid
ontbrak. Het didactische concept van de basisvorming kwam daardoor onvoldoende
tot leven. Het pedagogische klimaat vormde een sterk punt (ouders en leerlingen
waren tevreden), hoewel het wel onder druk stond als gevolg van maatschappelijke
ontwikkelingen. De overgang van basis- naar voortgezet onderwijs verliep over
het algemeen soepel; de inhoudelijke aansluiting liet echter nogal eens te
wensen over.Ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijsproces constateerde de inspectie het volgende:– voor veel vakken is het programma van de basisvorming overladen.
Voor alle vakken tezamen is er op schoolniveau zeker sprake van overladenheid.– ivbo en vbo bieden te weinig kerndoelen aan. Veel leerlingen kunnen
bovendien niet alle kerndoelen van de basisvorming bereiken. Een probleem
dat alleen maar groter wordt omdat het aantal leerlingen met problemen toeneemt.
De druk van de beroepsgerichte uren uit de bovenbouw leidt nog tot extra knelpunten.– de algemene vaardigheidsdoelen krijgen weinig aandacht, dit hangt
samen met het gegeven dat de didactische aanpak nauwelijks veranderd is.– de leerlingen beleven het onderwijsaanbod als onsamenhangend en
versnipperd. Scholen werken nog weinig aan samenhang. Vakkencombinaties komen
nauwelijks voor.– de vernieuwing van de didactiek is nog weinig zichtbaar. Het TVS-model (Toepassing, Vaardigheid, Samenhang) is nog niet meer dan
een ideaal, maar wordt, in het licht van de vernieuwingen in de bovenbouw,
inmiddels als idee wel steeds meer geaccepteerd. Veel leraren voelen zich
echter niet in staat de didactische vernieuwing vorm te geven. Ze kozen voor
een nieuwe methode, en daarmee was de kous af.– de oriëntatie op studie en beroep leeft niet in de scholen;
het krijgt nog de meeste aandacht in mentorlessen en incidentele projecten.In antwoord op de vraag naar de resultaten van het
onderwijs in de onderbouw meldt de inspectie dat de prestaties van
leerlingen over het geheel genomen voldoende zijn. Het rendement van het voortgezet
onderwijs is toegenomen, de doorstroming is verbeterd en het percentage zittenblijvers
nam af. Er is ook meer bewegelijkheid in de leerlingenstromen binnen de onderbouw
ontstaan, vooral binnen brede scholengemeenschappen. De afsluitende toetsen
functioneren echter niet zoals bedoeld en ook sluiten basisvorming en bovenbouw
niet goed op elkaar aan.Kort samengevat luidde de conclusie van de
onderwijsinspectie als volgt: de scholen hebben sinds de invoering van de
basisvorming het onderwijs als systeem, dat wil zeggen conform de vormvereisten
van de wet, ingevoerd. De inhoudelijke en didactische aanpassing bleef daar
echter sterk bij achter. De meeste scholen voerden de basisvorming «beleidsarm»
in. De wettelijke bepalingen werden in technische en formele zin uitgevoerd;
van een daadwerkelijke invoering van de aanbevolen karakteristieken van de
basisvorming (toepassing, vaardigheid en samenhang) was echter nauwelijks
sprake.Hoe stond het, vijf jaar na de officiële invoering, met de realisatie van de hoofddoelstellingen van de Wet op de Basisvorming?
Die hoofddoelstellingen waren:– verhoging van het peil van het jeugdonderwijs;– uitstel van studie- en beroepskeuze;– moderniseren en gedeeltelijk harmoniseren van het onderwijsprogramma.Ten aanzien van de verhoging van het peil van het jeugdonderwijs concludeerde de inspectie tussen 1993 en 1998 een toename van het
onderwijspeil. De prestaties van leerlingen waren stabiel en dat is, gelet
op de verbreding van het leerstofaanbod (vijftien vakken), een goed resultaat.
De doorstroming in de onderbouw was duidelijk verbeterd, er wordt goed gebruik
gemaakt van de mogelijkheden die de vorming van brede scholengemeenschappen
biedt; de leerlingen verliezen minder tijd onderweg en zitten meer dan ooit
tevoren in het havo/vwo.Ten aanzien van het uitstel van het moment van verplichte
studie- en beroepskeuze stelde de inspectie vast dat er als gevolg
van het werken met dakpanklassen (bijvoorbeeld mavo/havo), voor nogal wat
leerlingen sprake was van een feitelijk uitstel van studie- en beroepskeuze,
vooral in het eerste, maar in 40% van de gevallen ook in het tweede
leerjaar. Tegelijkertijd constateerde de inspectie echter ook dat er in dakpanklassen
vaak weinig gedifferentieerd les werd gegeven en dat het onderwijs in veel
gevallen was afgestemd op het laagste onderwijsniveau.Ook over de derde hoofddoelstelling, de modernisering
en de gedeeltelijke harmonisering van het onderwijsprogramma, was
de inspectie redelijk positief. Door de invoering van 15 vakken, die op basis
van kerndoelen zijn gemoderniseerd of nieuw zijn ontwikkeld, is de achterliggende bedoeling van een brede vorming voor de meeste leerlingen gerealiseerd.
Daarmee was volgens de inspectie een belangrijke stap gezet naar de gedeeltelijke
harmonisering. De inspectie plaatste daarbij wel de kanttekening dat de verschillen
in het aanbod aan kerndoelen tussen de opleidingen groot zijn. Dat geldt met
name voor het (i)vbo, waar het aanbod in de meeste vakken mager is.Terugblikkend op de ontstaansgeschiedenis en de invoering van de basisvorming
kan worden vastgesteld dat er in de jaren tachtig en negentig zeer uiteenlopende
wensen en opvattingen leefden op het punt van de inhoud en functie van de
basisvorming, zo werd in 2002 door het Sociaal en Cultureel Planbureau geconstateerd1.In de visie van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, en van de voorzitter van de commissie, die het advies Basisvorming in het onderwijs opstelde, professor Schuyt,
was de belangrijkste functie van de basisvorming het aanbieden van een gemeenschappelijke
culturele bagage, een cultuurpolitieke invulling die vanwege de toenemende
culturele pluriformiteit in de samenleving alleen maar aan belang zou winnen.
De WRR stelde destijds vast dat er met het oog op de maatschappelijke ontwikkelingen
niet zozeer totaal nieuwe kennis of vaardigheden nodig zijn, als wel dat veel
meer een beroep zal worden gedaan op bestaande vaardigheden. De kwaliteit
van het onderwijs zou dan ook niet moeten worden verhoogd door in de basisvorming
te zoeken naar verbreding, maar door verdieping aan te brengen op zorgvuldig
gekozen gebieden2. De gedachte van een «promotion de tous», het toegankelijk maken
van de hogere cultuur voor ieder lid van de samenleving, vormde voor de WRR
een belangrijke drijfveer achter het streven naar een hoogwaardige algemene
basisvorming voor iedereen.In de opvatting van de indieners van het wetsvoorstel was de basisvorming feitelijk een verlengstuk van het basisonderwijs.
In deze visie, die aansluit bij de inzichten van de oorspronkelijke voorstanders
van de middenschool, gaat het bij basisvorming om een gemeenschappelijk breed
aanbod voor alle leerlingen. In de woorden van de destijds verantwoordelijke
staatssecretaris, Wallage, «een gereedschapskistje voor het leven, de
minimumbagage die een kind nodig heeft om zich staande te kunnen houden in
de maatschappij»3. Naast vakken die nodig
zijn in verband met de voorbereiding op het eindexamen verschenen er ook verschillende«educaties»
op het programma: milieu, gezondheid, consumentenrechten, huishoudelijke verzorging,
om er maar enkele te noemen. Daarmee werd ook tegemoet gekomen aan de verlangens
van pressiegroepen en andere ministeries, die in het onderwijs een belangrijk
instrument zien om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Een ontwikkeling
die overigens in het basisonderwijs nog sterker speelt4.In deze onderwijsvisie worden leerlingen bovendien bij voorkeur in een
heterogeen samengestelde brugklas geplaatst. Verschillen in capaciteiten tussen
leerlingen zouden niet via niveaudifferentiatie, bijvoorbeeld een combinatievariant à
la WRR, maar door middel van tempodifferentiatie (meer tijd voor zwakke leerlingen)
moeten worden opgevangen.Volgens een derde opvatting, die in het onderwijsveld zelf dominant was en vooral door de
dagelijkse schoolpraktijk werd gevoed, kan er geen sprake zijn van een gemeenschappelijk
lesprogramma voor alle leerlingen. Havo/vwo-leerlingen krijgen een andere
basisvorming aangeboden dan leerlingen in het vbo en het mavo (tegenwoordig:
vmbo). Schoolleiders en leerkrachten zien de basisvorming als een eerste fase
op weg naar het eindexamen. Vmbo-leerlingen moeten tijdens de
basisvorming worden voorbereid op de verschillende leerwegen in de bovenbouw,
en de havo/vwo-leerlingen moeten in de eerste drie leerjaren worden voorbereid
op de tweede fase en het eindexamen. In scholen kijkt men vanuit de exameneisen
terug naar de onderbouw. Daarbij zijn heterogene groepen in de eerste leerjaren
onmogelijk.De verschillende visies lopen dus nogal uiteen, zowel op het punt van
de wenselijke inhoud van de basisvorming, als over de gemeenschappelijkheid
ervan.In de WRR-visie betekende basisvorming een gedegen algemene vorming op
intellectueel, cultureel en sociaal gebied.De indieners van het wetsvoorstel stond een bredere basisvorming voor
ogen, «een vorming voor het leven» waarin via educaties ook allerlei
maatschappelijke wenselijkheden een belangrijke plaats kregen toebedeeld.In de dagelijkse schoolpraktijk werd de basisvorming eigenlijk van meet
af aan ingevuld als een eerste stap op weg naar het eindexamen. De verschillende
vakken werden ingebed in de opleidings- en examenprogramma’s voor de
verschillende schoolsoorten.B.1.8 Aanpassing en herziening van de basisvormingDe aanbieding van het evaluatierapport van de Inspectie van het Onderwijs
aan de Tweede Kamer, in september 1999, ging vergezeld van een eerste reactie
op hoofdlijnen van staatssecretaris Adelmund1.De strategie om de basisvorming in te bouwen in het bestaande onderwijsstelsel
is werkzaam gebleken, zo constateerde zij. «Wat tegenvalt is dat de
vernieuwing in de dagelijkse praktijk in de klas nog weinig merkbaar is. Inhoudelijk
en didactisch voldoet het onderwijs nog niet aan de eisen van de basisvorming».
Toch is ze niet ontevreden. Er is veel vooruitgang geboekt. Bovendien blijken
scholen sinds kort de vernieuwingen in de bovenbouw van het havo/vwo en het
vbo/mavo aan te grijpen om verbeteringen in de onderbouw aan te brengen.Eind september 2000 werd de beleidsreactie op het evaluatierapport van
de onderwijsinspectie, Ruimte voor kwaliteit in de basisvorming, aan de Tweede Kamer aangeboden2. Daarin
wordt vooral ingegaan op het probleem van de overladenheid. Er wordt gekozen
voor een benadering waarbij enerzijds maatregelen worden voorgesteld die op
korte termijn concrete knelpunten kunnen oplossen. Anderzijds wordt, met het
oog op ontwikkelingen in de samenleving, aan de Onderwijsraad advies gevraagd
over een nadere bepaling van de inhoud en de omvang van de basisvorming en
de optimale onderwijstijd voor leerlingen in de eerste drie jaren van het
voortgezet onderwijs. Bij de voorstellen voor de korte termijn gaat het om
maatregelen van tijdelijke aard, in afwachting van een meer fundamentele standpuntbepaling
met betrekking tot de basisvorming.Kort samengevat kwamen de voorstellen voor de korte termijn op het volgende
neer:– gedurende de werkingsduur van de maatregelen kunnen scholen een
keuze maken uit de kerndoelen. De keuze mag echter niet langer worden overgelaten
aan individuele docenten of afzonderlijke vaksecties, maar moet expliciet
onderwerp van schoolbeleid worden. Daardoor krijgt de selectie van kerndoelen
een andere status. Het «terugroleffect» vanuit de examenprogramma’s
op de basisvorming zal, zo verwacht men, groot zal zijn;– voor groepen van leerlingen worden de vrijstellingsregelingen
verruimd en vereenvoudigd. Dat betreft vooral leerlingen in de basisberoepsgerichte
leerweg en de leerwegondersteunende leerweg van het vmbo;– de toetsverplichting wordt afgeschaft.In september 2000 vraagt staatssecretaris Adelmund de Onderwijsraad advies
uit te brengen over haar beleidsreactie. In november van dat jaar brengt de
Raad het advies uit onder de titel Agenda voor een herijking
van de basisvorming1. Het vormde de
opmaat voor een later te verschijnen advies over de herziening van het onderwijsprogramma
voor de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs.In het advies is de Raad aanzienlijk kritischer over de realisering van
de doelstellingen van de basisvorming dan de onderwijsinspectie.Ten aanzien van de doelstelling «verhoging van
het peil van het onderwijs» constateerde de Onderwijsraad dat
de inspectie daaraan een te beperkte invulling geeft, met name in termen van
prestaties en rendement. In die zin is er sprake van een beperkte verhoging
van het peil. De doelstelling moet echter ook breder, in de zin van een kwalitatieve
verhoging van het peil van het onderwijs worden opgevat. Die bredere doelstelling
komt volgens de Onderwijsraad echter onvoldoende uit de verf.Ook ten aanzien van de doelstelling «uitstel
van studie en beroepskeuze» is het oordeel van de Onderwijsraad
duidelijk negatiever dan dat van de inspectie. De beoogde harmonisering is
slechts in beperkte mate gerealiseerd, omdat scholen veel ruimte hadden de
basisvorming een eigen invulling te geven. Daardoor ziet de basisvorming er
per schoolsoort anders uit, zowel qua niveau, omvang als duur. In de oorspronkelijke
opzet ging het om een uitstel tot na het derde leerjaar. Alle leerlingen zouden
de eerste drie leerjaren een gemeenschappelijk programma krijgen. Met verschillen
in capaciteiten zou rekening worden gehouden door differentiatie aan te brengen
in het tempo. Zwakke leerlingen in het vbo en het mavo zouden er langer over
mogen doen dan havo/vwo-leerlingen. In de praktijk gebeurde echter het tegenovergestelde.
De mate waarin uitstel van studie- en beroepskeuze wordt gerealiseerd is volgens
de Onderwijsraad dan ook beperkt. De beweeglijkheid van leerlingen tijdens
de eerste leerjaren is weliswaar iets toegenomen, maar tegelijkertijd zijn
er ook tendensen in de richting van meer selectiviteit.Wat betreft de moderniseringsdoelstelling
constateert de Raad dat dit proces pas recent op gang begint te komen, en
dat de overladenheid van het programma en het gebrek aan tijd voor schoolontwikkeling
hierbij ernstige belemmeringen vormen. In dat verband merkt de Raad overigens
op dat de situatie in 2000 duidelijk gunstiger is dan tijdens de eerste jaren
van invoering. De meeste fusieperikelen zijn achter de rug, scholen zijn gewend
geraakt aan de lumpsumbekostiging en er is duidelijk een «terugrol-effect»
zichtbaar vanuit de vernieuwingen in de bovenbouw naar de basisvorming.Alles overziende komt de Onderwijsraad tot de conclusie dat de doelstellingen
van de basisvorming in onvoldoende mate worden gerealiseerd. Dat wordt veroorzaakt
door een complex geheel van factoren dat is terug te voeren op de wijze waarop
de wet tot stand is gekomen, het algemene karakter van de doelen, de beperkte
operationalisering, ongunstige omstandigheden tijdens de invoering en een
veranderende maatschappelijke en beleidsmatige context. Het ligt volgens de
Raad niet in de rede dat het vanzelf wel goed zal komen met de doelstellingen
van de basisvorming. Daarom zouden de centrale doelstellingen
nog eens kritisch tegen het licht moeten worden gehouden en gedeeltelijk moeten
worden herijkt.De voorstellen uit de beleidsreactie werden vervolgens, na overleg met
het onderwijsveld, nader uitgewerkt in een voorstel tot wetswijziging. Het
wetsvoorstel wordt vervolgens in maart 2001 bij de Tweede Kamer ingediend1.Tijdens de plenaire behandeling wordt geconstateerd dat het allemaal wel
erg lang duurt voordat de problemen structureel worden aangepakt. Ook wordt
de vrees geuit dat het voorstel onvoldoende garanties biedt voor de kwaliteit
van het onderwijs, omdat het scholen de ruimte biedt om op basis van eigen
verantwoordelijkheid een beperkter onderwijsprogramma aan te bieden. Sommige
Kamerleden vinden, net als de Raad van State, dat er een differentiatie zou
moeten plaatsvinden naar de verschillende schoolsoorten. Anderen stellen daartegenover
dat de kwaliteit voldoende wordt gewaarborgd door de methoden en door de gerichtheid
van het onderwijs op de exameneisen. Van de kant van staatssecretaris Adelmund
wordt gesteld dat het om een tijdelijke, pragmatische overgangsmaatregel gaat,
waarmee de bestaande praktijk die scholen hebben ontwikkeld wordt gelegitimeerd.
Daarbij is ook ruimte voor differentiatie naar schoolsoort.Eerder was de Onderwijsraad al gevraagd advies uit te brengen over een
programmatische invulling van de basisvorming. Die invulling zou volgens de
adviesaanvraag zodanig moeten zijn dat er sprake is van een gemeenschappelijke
basis, dat door differentiatiemogelijkheden recht wordt gedaan aan verschillen
tussen leerlingen, dat de doorstroming door het onderwijs zo vloeiend mogelijk
kan verlopen, en dat scholen meer eigen beleidsruimte wordt geboden bij de
onderwijskundige inrichting. Een belangrijke randvoorwaarde bij dit alles
was dat de overladenheid en versnippering worden aangepakt en het programma
wordt geactualiseerd.In oktober 2001 verschijnt het gevraagde advies van de Onderwijsraad onder
de titel De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld2. Daarin worden voorstellen gedaan voor de korte termijn
en wordt een verkenning gepleegd ten aanzien van de lange termijn.Voor de korte termijn stelt de Raad voor de
basisvorming naar twee jaar terug te brengen, de huidige breed samengestelde
basisvorming te verdelen in een kerncurriculum (vakken
en leergebieden gedurende 5/8 deel van de onderwijstijd) en eendifferentieel curriculum (3/8 deel). Het kerncurriculum omvat de
kennisgebieden die voor alle kinderen onmisbaar lijken voor verdere studie
en beroep en behoren tot de gewenste brede vorming. In het differentieel deel
kunnen onderwerpen worden opgenomen die aansluiten bij de preferenties en
behoeften van de leerlingen, dit in relatie tot de mogelijkheden van scholen.
De kerndoelen zouden op drie niveaus moeten worden geformuleerd. Bovendien
zou er een expliciete toetsing moeten plaatsvinden, hetzij via examenprogramma’s,
hetzij via eigen schooltoetsen.Voor de lange termijn (2010/2015) stelt de Raad voor een traject van grondige
herziening van het funderend onderwijs te starten, waarbij niet alleen de
inhoud van het onderwijs, maar ook de organisatie en didactiek van het onderwijs
aan de orde moeten komen. Het curriculum zou zich moeten ontwikkelen vanuit
competenties en leergebieden.In haar beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad, getiteld Variëteit in de basis van het voortgezet onderwijs,
neemt de staatssecretaris het voorstel voor een kerncurriculum over, zij het
vooralsnog alleen in termen van vakken1. Voor
leergebieden worden ontwikkeltrajecten gestart. Ook het tijdsbeslag –
de eerste twee leerjaren – wordt overgenomen; bij de verdeling van de
onderwijstijd over kern- en differentieel curriculum gaat de voorkeur echter
uit naar 2/3:1/3. De niveauverschillen zouden moeten aansluiten bij de schoolsoorten
in het voortgezet onderwijs. Dat biedt meer mogelijkheden dan de voorgestelde
drie niveaus. De toetsing zal door middel van door de scholen zelf ontwikkelde
toetsen plaatsvinden. Het kabinet streeft ernaar deze wijzigingen vanaf 2004
in te voeren.Met het oog daarop zal begin 2002 een commissie worden ingesteld om de
kerndoelen van het kerncurriculum te ontwikkelen. «Gelet op de ervaringen
met de vernieuwingsoperaties in het voortgezet onderwijs legt het kabinet
het accent op continuïteit en geleidelijkheid»2.B.1.9 Intermezzo 3: kerndoelen of methoden?In voorafgaande intermezzo’s is het nodige gezegd over eindtermen
en kerndoelen. De feitelijke concretisering van kerndoelen vindt in de praktijk
echter voornamelijk plaats via de onderwijsmethoden, ofwel de schoolboeken.
De ontwikkeling van kerndoelen naar methoden verloopt als volgt. De overheid
stelt een set van kerndoelen vast. Deze fungeert vervolgens als richtsnoer
voor de ontwikkelaars van onderwijsmethoden. De ontwikkeling van de methoden
zelf wordt aan particuliere commerciële uitgevers van schoolboeken overgelaten.Schoolboeken zijn in het Nederlandse onderwijs in hoge mate bepalend voor
de inhoud van de lessen. Docenten volgen in veel gevallen nauwgezet de methode.De schoolboeken voor de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs
werden de afgelopen decennia niet alleen steeds dikker, maar ook veel duurder.
Dat had in de eerste plaats te maken met de toename van het aantal vakken,
en met de enorme proliferatie van het aantal kerndoelen binnen die vakken.
Na de introductie van de basisvorming waren dat 15 vakken, met meer dan 250
kerndoelen.Methoden/schoolboeken moeten dekkend te zijn voor de kerndoelen. Die dekking
wordt nauwkeurig gevolgd, onder andere door het Nationaal Informatiecentrum
voor Leermiddelen (NICL), dat is gehuisvest bij het SLO en het onderwijsveld
desgewenst informeert over de inhoud en kwaliteit van de leermiddelen. Maar
vooral door de Inspectie van het Onderwijs, die bij het reguliere toezicht
op de scholen nagaat of het leerstofaanbod aan de wettelijke vereisten voldoet:
met andere woorden of de gebruikte methoden de kerndoelen voldoende dekken.Bovendien werden schoolboeken de afgelopen jaren in toenemende mate voorzien
van prachtige illustraties en foto’s, en veelal aangevuld met cd-roms
en werkboeken. Niet alleen om aan te sluiten bij nieuwe didactische inzichten,
maar ook om tegemoet te komen aan allerlei (veronderstelde) veranderingen
bij de jeugd, waaronder de beeldcultuur.Hoe dikker en fraaier de schoolboeken, hoe moeilijker het echter is hoofd-
en bijzaken van elkaar te onderscheiden. Bovendien neemt de kans toe dat essentiële
onderdelen van de leerstof, bijvoorbeeld in de laatste hoofdstukken van het
boek, onbesproken blijven.Van Oostrom vatte de ongewenste ontwikkeling van de toenemende invloed
van methoden in de Kohnstamm lezing 2007 als volgt
samen: vroeger waren de schoolboeken licht en de leraren zwaar beladen tegenwoordig
is het andersom3. De«afslanking»
van de leraar werd door hem overigens niet alleen in verband
gebracht met de schoolboeken, maar ook met het dalende niveau van het lerarencorps
en de daarmee samenhangende dalende status van het lerarenberoep.Het is niet ondenkbaar dat er in de hiervoor geschetste ontwikkeling de
komende tijd verandering komt. Het aantal kerndoelen voor de eerste twee leerjaren
van het voortgezet onderwijs (de onderbouw) is per augustus 2006 teruggebracht
tot 58 globale kerndoelen.De leermiddelenmarkt zal vermoedelijk sterk gaan veranderen. Leerboeken
zullen worden vervangen door digitale leermiddelen en de verspreiding zal
niet meer uitsluitend via de boekhandel, maar steeds meer via elektronische
leeromgevingen plaatsvinden. Het voornemen om schoolboeken in de toekomst
niet langer door de ouders te laten betalen, maar uit de collectieve middelen
te bekostigen en via de scholen ter beschikking te stellen, zal daar vermoedelijk
ook aan bijdragen.B.1.10 Van basisvorming naar onderbouwHet begrip basisvorming was door alle ontwikkelingen en problemen tijdens
de invoering intussen zo beladen geworden dat minister Van der Hoeven (kabinet
Balkenende II (CDA/VVD/D66: 2003–2006) het in 2003 raadzaam achtte de
term «basisvorming» te vervangen door «onderbouw».Mevrouw Van der Hoeven (CDA) was bij de start van het eerste kabinet Balkenende
(CDA/VVD/LPF) in 2002 minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geworden.
Als minister hield zij zich onder andere bezig met het voortgezet onderwijs.In juni 2004 verscheen het eindrapport van de Taakgroep
Vernieuwing Basisvorming. Die taakgroep was in het najaar van 2002
ingesteld om een nieuwe, geactualiseerde en gereduceerde set van kerndoelen
op te stellen, die moest passen binnen een tijdsduur van tweederde deel van
de onderwijstijd van twee leerjaren. De samenhang moest worden bevorderd en
de versnippering tegengegaan. Tot voorzitter van deze taakgroep werd de heer
Meijerink benoemd die daarvoor bij de Inspectie van het Onderwijs de functie
van hoofdinspecteur voortgezet onderwijs had bekleed. In het kader van haar
werkzaamheden onderhield de taakgroep langs allerlei wegen intensief contact
met schoolleiders en docenten. Daarnaast werden deskundigen en belanghebbenden
buiten de scholen geconsulteerd.In haar eindrapport, Beweging in de onderbouw,
stelt de Taakgroep voor de bestaande omvangrijke set aan kerndoelen te vervangen
door 58 richtinggevende doelen voor een kernprogramma in de onderbouw1. Kerndoelen zijn volgens de Taakgroep nodig om twee
specifieke functies van de onderbouw te waarborgen:– het leggen van een door de overheid te bepalen basis aan kennis
en vaardigheden die nodig zijn voor het algemeen maatschappelijk functioneren;
en– het bieden van een oriëntatie in de breedte die keuzes voor
specifieke sectoren of profielen in de bovenbouw open laten en mogelijk maken.De kerndoelen zijn – in navolging van de voorstellen van de commissie
die eerder de kerndoelen voor het basisonderwijs had opgesteld (Commissie
Wijnen) – globaal geformuleerd: «de leerling leert» + werkwoord
+ nadere aanduiding2. Daarmee wordt het proces
van leren door de leerling benadrukt, een proces dat uiteindelijk tot het
product kennis leidt. Door de globale formulering hebben scholen
ruimte om de inhoud op verschillende niveau’s, van vbo tot en met vwo
uit te werken.Om een idee te krijgen van de inhoud van de nieuwe kerndoelen voor de
basisvorming, hieronder een aantal voorbeelden van kerndoelen voor verschillende
vakken: – kerndoel 2: De leerling leert zich te houden aan conventies
(spelling, grammaticaal, correcte zinnen, woordgebruik) en leert het belang
van die conventies te zien.– kerndoel 8: De leerling leert verhalen, gedichten en informatieve
teksten te lezen die aan zijn belangstelling tegemoet komen en zijn belevingswereld
uitbreiden.– kerndoel 13: De leerling leert strategieën te gebruiken
bij het verwerven van informatie uit gesproken en geschreven Engelstalige
teksten.– kerndoel 22: De leerling leert de structuur en de samenhang
te doorzien van positieve en negatieve getallen, decimale getallen, breuken,
procenten en verhoudingen, en leert ermee te werken in zinvolle en praktische
situaties.– kerndoel 33: De leerling leert door onderzoek kennis te verwerven
over voor hem relevante technische producten en systemen, leert deze kennis
naar waarde te schatten en op planmatige wijze in een technisch product te
ontwerpen en te maken.– kerndoel 35: De leerling leert over zorg en leert zorgen
voor zichzelf, anderen en zijn omgeving, en hoe hij de veiligheid van zichzelf
en anderen in verschillende leefsituaties (wonen, leren, werken, uitgaan,
verkeer) positief kan beïnvloeden.– kerndoel 36: De leerling leert betekenisvolle vragen te stellen
over maatschappelijke kwesties en verschijnselen, daarover een beargumenteerd
standpunt in te nemen en te verdedigen, en daarbij respectvol met kritiek
om te gaan.– kerndoel 42: De leerling leert in eigen ervaringen en in
de eigen omgeving effecten te herkennen van keuzes op het gebied van werk
en zorg, wonen en recreëren, consumeren en budgetteren, verkeer en milieu.– kerndoel 52: De leerling leert mondeling of schriftelijk
te reflecteren op eigen werk en werk van anderen, waaronder dat van kunstenaars1.Deze kerndoelen zijn sinds augustus 2006 van kracht.Naast kerndoelen formuleerde de Taakgroep ook een algemene karakteristiek
van het onderwijs in de onderbouw:– de leerling leert actief en in toenemende mate zelfstandig– de leerling leert samen met anderen– de leerling leert in samenhang– de leerling oriënteert zich– de leerling leert in een uitdagende, veilige en gezonde leeromgeving– de leerling leert in een doorlopende leerlijn.De kernboodschap van het advies aan de overheid luidde: stel scholen in
staat zelf een eigen gezicht aan de onderbouw te geven. Met die verruiming
van mogelijkheden ontstaat er een andere bestuurlijke verhouding tussen overheid
en scholen. Scholen kunnen zelf ingrijpende keuzes maken voor het ordenen
van het programma in vakken, leergebieden of andere vormen, zoals projectonderwijs.
Binnen grenzen kunnen scholen zelf de pedagogisch-didactische aanpak en de
gewenste niveaus voor de verschillende groepen leerlingen bepalen.De overheid moet daarbij in een algemene karakteristiek duidelijke hoofdlijnen
aangeven: meer samenhang in het programma, een actieve rol voor de leerling
en doorlopende leerlijnen.In het advies schetste de Taakgroep vier scenario’s met behulp waarvan
scholen een eigen koers kunnen kiezen, variërend van een behoudend scenario1,
waarin de vertrouwde vakindeling gehandhaafd blijft en er gewerkt wordt aan
afstemming op relevante onderdelen, tot scenario 4, waarin alles op de schop
gaat, het traditionele rooster is verdwenen en leerlingen zelf een leerarrangement
samenstellen uit een groot aanbod.Die aanpak zal volgens de taakgroep leiden tot meer variëteit, meer
keuzemogelijkheden voor ouders, en meer verschillen tussen scholen.In haar beleidsreactie omarmt minister Van der Hoeven het eindrapport1. De voorstellen sluiten goed aan bij de lijn die wordt
geschetst in het ongeveer tegelijkertijd door haar uitgebrachte meerjarenbeleidplan Koers VO, dat de visie van het kabinet op het totale voortgezet
onderwijs weergeeft2. Zo wordt bijvoorbeeld ingestemd
met het advies af te zien van gedetailleerde voorschriften met betrekking
tot de ordening en organisatie van het onderwijsaanbod (de adviesurentabel
komt te vervallen). Wel moet er sprake zijn van een doorlopende leerlijn en
moeten na de twee eerste leerjaren alle sectorkeuzes en profielkeuzes nog
mogelijk zijn.Het begrip onderwijstijd wordt geherdefinieerd. De focus in bestaande
wettelijke voorschiften op traditionele contacttijd tussen een leraar en een
klas zal, naar analogie van bepalingen met betrekking tot de tweede fase,
worden vervangen door: begeleid onderwijs onder schooltijd en onder verantwoordelijkheid
van daartoe bekwaam onderwijspersoneel. Daarbij zal er een bandbreedte in
de onderwijstijd (minimaal 1000 en ten hoogste 1134 uur) worden geïntroduceerd.Volgens de gekozen aanpak zijn het de scholen en de leraren zelf die aan
de ontwikkeling van de nieuwe onderbouw vorm moeten geven. De invoering zal
niet door een externe van overheidswege ingestelde procesbegeleidende instantie
worden ondersteund en begeleid. Scholen kunnen, desgewenst, hiervoor zelf
ondersteuning zoeken bij pedagogische centra of andere instanties, bijvoorbeeld
de nieuw te vormen sectororganisatie voor het voortgezet onderwijs (VO-raad).Ook over dit wetsvoorstel brengt de Onderwijsraad advies uit3. De Raad beoordeelt het wetsvoorstel positief, onderschrijft de noodzaak
van meer ruimte voor scholen en verwacht dat de zorgvuldige voorbereiding
met het oog op het realiseren van draagvlak de implementatie ten goede zal
komen. Wel wordt er een kritische kanttekening geplaatst bij de voorgestelde
verlaging van de minimum onderwijstijd voor leerlingen. Dat minimum zou volgens
de Raad moeten worden gesteld op 1040 uur. Ook zouden er voorbeeldtoetsen
moeten worden ontwikkeld om te kunnen vaststellen of de kerndoelen zijn gerealiseerd.
Het proces van autonomievergroting voor scholen zou volgens de Raad over vijf
jaar moeten worden geëvalueerd en er zouden duidelijke afspraken moeten
worden gemaakt over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid
en de scholen.B.1.11 Een nieuwe regeling voor de onderbouw (2006)Het voorstel tot wijziging van de Wet op het Voortgezet Onderwijs inzake
de vaststelling van kerndoelen voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs
en de vervanging van bepalingen inzake de basisvorming door een regeling onderbouw
VO4 wordt in maart 2006 door de Tweede Kamer
behandeld.In het voorstel wordt nog eens verduidelijkt dat de kerndoelen na te streven
inhoudelijke doelen zijn die richting geven aan het nader definiëren
van kwaliteit op schoolniveau. Ze geven geen specifiek niveau aan en laten
ook de didactische invulling grotendeels open. Scholen kunnen zo zelf hun
eigen onderwijsleerarrangementen ontwerpen. De enige wettelijke voorwaarde
is dat alle kerndoelen aan bod moeten komen.In het wetsvoorstel zijn slechts enkele kleine wijzigingen in de door
de Taakgroep voorgestelde kerndoelen aangebracht. De belangrijkste
aanvulling houdt in dat naar aanleiding van een initiatiefwet uit de Tweede
Kamer (Hamer, Dijsselbloem en Kraneveldt) in enkele kerndoelen de opdracht
aan scholen wordt verwerkt om aandacht te besteden aan burgerschap.Tijdens de behandeling van het voorstel in de Eerste Kamer wordt van CDA-zijde
nog eens benadrukt dat de inrichtingsvrijheid van scholen toeneemt en dat
het daarom van groot belang is dat ouders zich een goed beeld kunnen vormen
van de onderwijskundige aanpak en daarover ook kritisch kunnen meedenken,
al was het maar om pedagogische hypes te vermijden en scholen scherp te houden.
In principe biedt de formele positie van de oudergeleding in de medezeggenschapsraad
hiertoe de mogelijkheid. Of dat in de praktijk voldoende zal blijken te zijn
moet worden afgewacht.In mei 2006 wordt het voorstel door de Eerste Kamer aanvaard. Per augustus
2006 is de nieuwe regeling voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs
van kracht.De ontwikkelingen worden in opdracht van het ministerie van OCW gevolgd
door de Projectgroep Onderbouw VO (opvolger van de Taakgroep) die ondersteuning
biedt bij de schoolontwikkeling in de onderbouw.B.1.12 Eerste ervaringen met de nieuwe onderbouwDe eerste ervaringen wijzen uit dat de belangrijkste knelpunten in het
jaar voorafgaand aan de invoering van de nieuwe regeling (2005–2006)
gelegen zijn in de organisatie die het werken met nieuwe kerndoelen van docenten
vraagt. Vooral het onvoldoende beschikbaar zijn van leer- en lesmateriaal
voor vakoverstijgende leergebieden en moeilijkheden rond het combineren van
vakken worden als knelpunten ervaren. Ook bij de onderwijstijd liggen de problemen
vooral op organisatorisch vlak (onvervulde vacatures, en lesuitval als gevolg
van ziekte, scholing en vergaderingen). Het ontbreekt in veel gevallen aan
voldoende ingeroosterde ontwikkeltijd. Op het niveau van de leerlingen worden
geen problemen gemeld. Wel ziet men een spanningsveld tussen de kerndoelen
en de exameneisen; hebben leerlingen na de kerndoelen niet een te laag niveau,
zo vraagt men zich af. Schoolleiders blijken zich vooral op de voortrekkers
onder de leraren te richten, in de hoop zo op termijn ook andere leerkrachten
mee te krijgen1.Uit een onderzoek naar ontwikkelingen in de onderbouw in het kalenderjaar
2006, uitgevoerd door Onderbouw-VO, blijkt dat de meeste scholen hun beleid
voor de onderbouw hebben bepaald. Op sommige scholen stelt de schoolleiding
het beleidskader vast, waarna het door de docenten wordt uitgewerkt, op andere
scholen houden schoolleiding en docenten zich gezamenlijk bezig met de uitwerking
van het beleid2. Ook uit ander onderzoek komt
naar voren dat leidinggevenden op de meeste scholen een bottom-up-benadering
de gewenste strategie voor veranderingen vinden, maar dat er feitelijk veelal
sprake is van een top-down-benadering3.In het vmbo, waar vaak met kernteams wordt gewerkt, leeft de ontwikkeling
van de onderbouw veel meer onder de leraren dan in het havo/vwo waar de sectiestructuur
overheerst. In de praktijk komt er nog weinig terecht van het zelfstandig
en actief leren door leerlingen, een van de elementen uit de algemene karakteristiek
voor de onderbouw.De meeste scholen hebben hun onderbouw georganiseerd volgens scenario
2: het werken met projecten. Die projecten zijn echter niet zozeer onderdeel
van het curriculum, maar meer iets extra’s naast de reguliere lessen.
Over de invulling van het nieuwe curriculum – de uitwerking van de 58
nieuwe kerndoelen – is in veel gevallen nog geen inhoudelijke discussie
gevoerd.De nieuwe norm van 1040 klokuren brengt problemen met zich mee. Veel scholen
hebben grote moeite om aan deze eis te voldoen1.
Ook gebrek aan tijd en geld en een ongeschikt schoolgebouw zijn zaken die
de ontwikkeling van de onderbouw het meest belemmeren2.B.1.13 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Waar kwam de behoefte aan vernieuwing van de eerste
leerjaren in het voortgezet onderwijs vandaan?De behoefte aan vernieuwing van de eerste leerjaren van het voortgezet
onderwijs kwam voort uit een al geruime tijd bestaand, en politiek breed gedeeld
streven naar gelijke kansen in het onderwijs. Over de wijze waarop die gelijke
kansen zouden moeten worden gerealiseerd waren de meningen echter sterk verdeeld.
In de loop der jaren is op diverse manieren geprobeerd inhoud te geven aan
een meer geïntegreerde vorm van voortgezet onderwijs voor 12- tot en
met 15-jarigen. Zo’n geïntegreerde eerste fase was/is in veel landen
binnen Europa gebruikelijk.De eerste aanzet daartoe werd gegeven in de Mammoetwet, die in 1968 in
werking trad. Daarin werd de vorming van scholengemeenschappen met een brugklas
mogelijk. In de jaren zeventig ontstond het idee om te gaan experimenteren
met een drie- of vierjarige middenschool. Die middenschoolgedachte werd in
de Contourennota (1975) nader uitgewerkt.Het voorstel om de verschillende schoolsoorten in de eerste fase van het
voortgezet te vervangen door één schooltype, de middenschool,
leidde tot heftige meningsverschillen.De PvdA vond een structuurverandering in de eerste fase van het voortgezet
onderwijs noodzakelijk om kinderen uit lagere sociale milieus meer gelijke
kansen te bieden. Na de basisschool zou er, in plaats van de verschillende
schoolsoorten, één school moeten komen waarin alle kinderen,
ongeacht aanleg of sociaal milieu, nog gedurende drie jaren in heterogeen
samengestelde klassen bij elkaar zouden blijven.Ook de partijen die later in het CDA zouden opgaan – KVP, ARP en
CHU – waren over het algemeen voorstander van een langere periode van
geïntegreerd voortgezet onderwijs. Met gedwongen fusies tussen kleine
categorale scholen had men in confessionele kringen echter grote moeite.De VVD was mordicus tegen een middenschool die de bestaande schoolsoorten
zou moeten vervangen. Deze partij was voorstander van het bestaande gedifferentieerde
systeem van voortgezet onderwijs, waarin leerlingen na een eventuele korte
brugperiode, zo snel mogelijk terechtkomen in een schooltype, dat correspondeert
met hun capaciteiten en inzet.Het meningsverschil richtte zich met name op de integratie tussen het
lager (later voorbereidend) beroepsonderwijs enerzijds en het algemeen vormende
voortgezet onderwijs (mavo/havo/vwo) anderzijds.De PvdA wilde met een structuurwijziging een einde maken aan dat onderscheid.
Dat leidde namelijk tot onderbenutting van talenten van kinderen uit de arbeidersklasse,
die vaak min of meer vanzelfsprekend in het lager beroepsonderwijs (ambachtsschool,
huishoudschool) terechtkwamen. Uitstel van de verplichte studie- en beroepskeuze
op twaalfjarige leeftijd moest ertoe leiden dat kinderen uit lagere sociale
milieus niet langer bijna automatisch in het beroepsonderwijs
en vervolgens in arbeidersberoepen zouden terechtkomen. Met een langere, bredere,
en meer algemeen vormende opleiding zouden deze kinderen – die in de
loop der jaren overigens steeds minder afkomstig waren uit arbeidersmilieus
en steeds vaker uit laaggeschoolde allochtone gezinnen – beter worden
voorbereid op een volwaardig functioneren als mondig lid van de samenleving
en meer kansen hebben om door te stromen naar de hogere vormen van algemeen
voortgezet onderwijs (havo/vwo).De VVD pleitte vanuit de gedachte dat kinderen nu eenmaal sterk in capaciteiten
en belangstelling verschillen, voor behoud van het gedifferentieerde stelsel.
Voor jongeren met een meer praktijkgerichte inslag zouden er in de eerste
leerjaren van het voortgezet onderwijs ook beroepsgerichte vakken/elementen
moeten worden aangeboden. Een opstelling die mede werd ingegeven door de behoefte
van het industriële bedrijfsleven – in de jaren zeventig nog overwegend
grote bedrijven, later veel meer het midden- en kleinbedrijf – aan praktisch
ingestelde leerlingen met belangstelling voor technische beroepen.Aan de vernieuwing van de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs
lagen dus sterk uiteenlopende maatschappijopvattingen (onder andere ten aanzien
van «nature versus nurture») en zienswijzen ten aanzien van het
begrip gelijke kansen ten grondslag. De inzet van de PvdA was daarbij sterk
ideologisch van aard (gelijke kansen in termen van een gelijk aanbod, ongeacht
aanleg en sociaal milieu), terwijl de inzet van de VVD meer als realistisch
(gelijke kansen in termen van een gedifferentieerd aanbod, passend bij de
uiteenlopende capaciteiten en belangstelling) kan worden aangemerkt.2. Wie vond de basisvorming noodzakelijk en waarom?De PvdA had de middenschoolplannen weliswaar zien mislukken, maar was
nog steeds de mening toegedaan dat uitstel van de verplichte keuze, op twaalfjarige
leeftijd, voor een type vervolgonderwijs met het oog op het realiseren van
gelijke kansen noodzakelijk was. Omdat het intussen wel duidelijk was dat
er voor een structuurverandering geen politieke meerderheid te vinden zou
zijn, omarmde men het voorstel van de WRR om met behoud van de bestaande onderwijsstructuur
een gemeenschappelijke basisvorming in de eerste leerjaren van het voortgezet
onderwijs in te voeren.In het Regeerakkoord, dat in 1989 tussen PvdA en CDA werd overeengekomen,
werd niet alleen afgesproken dat de basisvorming in 1991 zou worden ingevoerd,
maar werd ook vastgelegd dat er een proces van vorming van brede scholengemeenschappen
in gang zou worden gezet. Eerdere pogingen (in de jaren tachtig) om in verband
met de dalende leerlingenaantallen in het voortgezet onderwijs (als gevolg
van de invoering van de pil in het midden van de jaren zestig) tot schaalvergroting
te komen, waren grotendeels mislukt. Scholen voor lager beroepsonderwijs dreigden
massaal hun deuren te moeten sluiten. Met de vorming van brede scholengemeenschappen
zou het lager beroepsonderwijs kunnen worden gered. De PvdA verwachtte dat
het gewenste uitstel van studie- en beroepskeuze met een gemeenschappelijke
basisvorming binnen brede scholengemeenschappen een stuk dichterbij zou komen.
Daarom stond er van meet af aan grote druk op de besluitvorming.De basisvorming werd zodanig aangepast dat er geen beroepsgerichte elementen
meer in opgenomen waren. De door de WRR voorgestelde combinatievariant voor
zwakke leerlingen uit het lbo kwam er evenmin. Om de meer praktisch ingestelde
jongeren tegemoet te komen zou er in de algemeen vormende vakken
meer aandacht worden besteed aan vaardigheden.Er kwamen ook geen twee niveaus van basisvorming, zoals de WRR had voorgesteld,
maar slechts één niveau.De schaalvergroting werd bevorderd door een financiële prikkel die
de vorming van brede scholengemeenschappen, waarin ook het lbo (later vbo)
was opgenomen, moest stimuleren.Het verzet van de CDA-fractie in de Eerste Kamer, die op de valreep nog
roet in het eten dreigde te gooien, richtte zich met name op de mogelijke
gevolgen van de schaalvergrotingsoperatie voor categorale scholen.De meeste partijen waren de al bijna dertig jaar durende discussie over
de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs intussen echter meer dan
zat. Het WRR-advies over de basisvorming bood, naar het leek, een acceptabele
uitweg uit een langdurige patstelling.3. Wat hield de basisvorming uiteindelijk in?De basisvorming, zoals die uiteindelijk in de Wet op het Voortgezet Onderwijs
en in Algemene Maatregelen van Bestuur werd opgenomen, hield het volgende
in:– een gemeenschappelijk programma van 15 vakken voor alle leerlingen
(verbreding);– globaal geformuleerde kerndoelen, met niet alleen kennis, maar
ook (algemene) vaardigheden;– een duur van maximaal drie jaar;– één niveau voor alle leerlingen;– een toets en een getuigschrift aan het einde van de basisvorming.Terugkijkend op de ontstaansgeschiedenis en de invoering van de basisvorming
kan worden vastgesteld dat de opvattingen ten aanzien van de functie en inhoud
van de basisvorming sterk uiteenliepen.In de visie van de WRR, die het advies over de basisvorming opstelde,
zou het in de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs vooral moeten
gaan om het aanbieden van een gemeenschappelijke culturele bagage; een cultuurpolitieke
invulling, die vanwege de toenemende culturele pluriformiteit in de samenleving
alleen maar aan belang zou toenemen («promotion de tous»).Volgens de indieners van het wetsvoorstel was de basisvorming feitelijk
een verlenging van het basisonderwijs. Een gemeenschappelijk breed aanbod
voor alle leerlingen, ofwel «een gereedschapskistje voor het leven,
de minimumbagage die een kind nodig heeft om zich staande te kunnen houden
in de maatschappij». Binnen dat brede aanbod kregen ook steeds meer
educaties, die ten doel hadden maatschappelijke problemen en onrechtvaardigheden
op te lossen, een plaats.Volgens de dominante opvatting in het onderwijsveld, die door de dagelijkse
schoolpraktijk werd gevoed, kon er geen sprake zijn van een gemeenschappelijk
lesprogramma voor alle leerlingen. Havo- en vwo-leerlingen kregen in de praktijk
dan ook een heel andere basisvorming aangeboden dan mavo-leerlingen of (i)vbo-leerlingen.
Schoolleiders en docenten zagen de basisvorming vooral als een eerste stap
op weg naar het eindexamen, waarbij leerlingen goed moesten worden voorbereid
op de verschillende programma’s in de bovenbouw.4. Wat kwam er tijdens de rit nog bij?Parallel aan de besluitvorming over de invoering van de basisvorming moest
de inhoud van de vakken in de basisvorming nog nader worden ingevuld: via
eindtermen, en later via kerndoelen.De basisvorming in de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs was bovendien niet de enige vernieuwing die in de eerste helft van de
jaren negentig werd ingevoerd. In het Regeerakkoord (1989) was ook afgesproken
dat de bovenbouw van het lbo van karakter zou veranderen en dat er een proces
in gang zou worden gezet tot vorming van brede scholengemeenschappen.In de jaren tussen 1993 (de invoering) en 1999 (toen het evaluatierapport
over de basisvorming werd gepubliceerd) werden nog diverse andere beleidswijzigingen
van kracht, bijvoorbeeld de lumpsumbekostiging (1996), Kwaliteitswet (1998)
en de invoering van de Tweede Fase van het havo/vwo (eerste tranche in 1998).
De Inspectie van het Onderwijs wees in de jaren na de invoering van de basisvorming
in het Onderwijsverslag dan ook bijna jaarlijks op de gelijktijdigheid en
veelomvattendheid van de veranderingen waarmee scholen te maken kregen. Van eindtermen naar kerndoelenMet de 15 vakken, die in de wet waren vastgelegd, was de inhoud van de
basisvorming nog niet bepaald. Dat gebeurde via eindtermen, later kerndoelen,
die bij Algemene Maatregel van Bestuur worden vastgesteld en éénmaal
per vijf jaar worden bijgesteld. Met de kerndoelen wordt feitelijk inhoud
gegeven aan het curriculum. Rond de invulling en de latere bijstellingen ervan
ontstonden er de nodige discussies en problemen (zie de intermezzo’s
in dit hoofdstuk).Het belangrijkste discussiepunt betrof het dilemma tussen globaliteit
en functionaliteit. Indien kerndoelen te gedetailleerd zijn of te veel (ethisch
normatieve) vaardigheidsof houdingsaspecten bevatten komt de vrijheid van
onderwijs (artikel 23) in het geding. Daarom moesten de kerndoelen globaal
van karakter zijn, zodat de verschillende richtingen binnen het bijzonder
onderwijs er hun eigen invulling aan kunnen geven. Echter, globale kerndoelen
gaan wel ten koste van de functionaliteit ervan. Ze geven immers geen richting
ten aanzien van het niveau van kennis en vaardigheden dat moet worden gerealiseerd.
Dat laatste probleem speelt overigens sterker in het basisonderwijs, waar
geen examens (met daarbij behorende niveau-eisen) worden afgenomen, dan in
het voortgezet onderwijs waar dat wel het geval is. De globale formulering
van de kerndoelen leidt daarom in het basisonderwijs dan ook regelmatig tot
een discussie over de noodzaak van leerstandaarden.Een tweede probleem heeft te maken met de hoeveelheid kerndoelen. Bij
het opstellen van de eindtermen, later kerndoelen, had de Stichting voor de
Leerplanontwikkeling (SLO) het voortouw. De feitelijke voorstellen voor de
invulling van vakken werden voorbereid door zogeheten vakontwikkelgroepen.
Die hebben allemaal de neiging om het aantal kerndoelen voor het eigen vak
te maximaliseren. Er was echter geen instantie die met gezag een afweging
kon maken en de verschillende kerndoelen per vak met elkaar in overeenstemming
kon brengen. Met als gevolg: overladenheid.Een derde probleem heeft betrekking op de zogeheten educaties die in de
kerndoelen werden opgenomen. Het proces van opstelling van kerndoelen werd
vooral bij de tweede generatie kerndoelen, die in 1998 van kracht werden,
sterk vanuit de politiek aangestuurd. Dat leidde tot honorering van allerlei
wensen van de kant van belangengroepen en andere ministeries, bijvoorbeeld
op punten als gezondheid, milieu, verkeersveiligheid of consumentenzaken.
Echter, hoe groter het aantal kerndoelen, hoe moeilijker het is om ze in de
beperkte onderwijstijd allemaal aan te bieden. Dat vergroot het risico dat
essentiële kerndoelen in het onderwijs onvoldoende aan bod komen.Van lager naar voorbereidend beroepsonderwijsTegelijk met de basisvorming werden er ook voorstellen ingediend voor
veranderingen in de bovenbouw van het lager beroepsonderwijs. Het lager beroepsonderwijs
moest voorbereidend beroepsonderwijs worden. Dat betekende dat praktijkgerichte
beroepskwalificerende onderdelen van het programma in de leerjaren drie en
vier van het lager beroepsonderwijs (dus na de basisvorming) werden vervangen
door meer algemeen vormende, beroepsvoorbereidende onderdelen. Die veralgemenisering
of avo-isering van het beroepsonderwijs heeft sindsdien – en eigenlijk
tot op de dag van vandaag – tot problemen geleid1.Vorming van brede scholengemeenschappen in het voortgezet
onderwijs (schaalvergroting)In het Regeerakkoord dat ten grondslag lag aan het derde kabinet Lubbers
werd niet alleen de invoering van de basisvorming afgesproken. Ook de schaalvergroting
in het voortgezet onderwijs maakte in 1989 deel uit van de afspraken tussen
CDA en PvdA. Er kwamen nieuwe opheffingsnormen voor zelfstandige scholen (zoals
categorale mavo’s en gymnasia), en er kwam ook een financiële regeling
om de vorming van brede scholengemeenschappen te stimuleren. Het aantal brede
scholengemeenschappen nam als gevolg daarvan in de eerste helft van de jaren
negentig sterk toe.De vele fusies in de jaren na de invoering van de basisvorming kostten
niet alleen veel aandacht en energie van schoolbesturen en schoolleidingen,
maar riepen ook veel weerstanden en frustraties bij docenten op.5. Hoe werd de basisvorming in de praktijk ingevoerd?De basisvorming werd door de scholen «beleidsarm» ingevuld.
Dat concludeerde niet alleen het Procesmanagement Basisvorming, maar ook de
inspectie. De wettelijke bepalingen werden in technische en formele zin uitgevoerd;
van een daadwerkelijke invoering van de aanbevolen karakteristieken van de
basisvorming (toepassing, vaardigheid en samenhang) was echter nauwelijks
sprake. Schoolleiders hadden het eerst te druk met de fusies en later met
de invoering van de lumpsumbekostiging. Leraren voelden zich niet in staat
de didactische vernieuwing vorm te geven. Ze kozen voor een nieuwe methode,
en daarmee was de kous af.In het voorbereidend beroepsonderwijs werden de kerndoelen van de basisvorming
maar zeer ten dele aangeboden. De tweede moderne vreemde taal kwam al helemaal
niet aan de orde, en ook andere onderdelen die voor de leerlingenpopulatie
van het (i)vbo te moeilijk waren kwamen maar mondjesmaat aan bod. Een situatie
die door de Onderwijsinspectie werd gedoogd. Voor docenten in het vbo was
de basisvorming feitelijk een «mission impossible».6. Hoe stond het met het draagvlak?Terwijl docenten in het voorbereidend beroepsonderwijs de grootst mogelijke
moeite hadden om althans een deel van het algemeen vormende programma uit
te voeren, werkten docenten in het vwo de basisvorming zo snel mogelijk af
om vervolgens snel met het gewone programma te kunnen doorgaan. Docenten in
havo en vwo hadden niet alleen betrekkelijk weinig last van de basisvorming,
maar voelden ook geen enkele aandrang om de wenselijk geachte didactische
vernieuwingen, zoals vakkencombinaties of meer vaardigheden in het onderwijs,
in te voeren.De afsluitende toetsen riepen in het onderwijsveld de meeste frustraties
op. Scholen konden er niet mee uit de voeten omdat er slechts op één
niveau werd getoetst. Ze zagen er ook de meerwaarde niet van in. Er waren
toch al overgangstoetsen en -proefwerken? De toetsen brachten bovendien veel
administratieve rompslomp met zich mee.7. Wat waren de resultaten?Uit het evaluatierapport van de Inspectie van het Onderwijs, dat in 1999
verscheen, komt het volgende naar voren:– het programma van de basisvorming was voor veel vakken overladen;
dat gold zeker voor alle vakken te samen;– voor leerlingen uit het (i)vbo was de basisvorming veel te moeilijk,
en daarom onhaalbaar; voor leerlingen uit het havo en vwo was de basisvorming
daarentegen weinig uitdagend;– er werd door de scholen nauwelijks samenhang tussen de vakken
aangebracht (vakkencombinaties); van een vernieuwing van de didactiek was
rond 1999 ook nog weinig zichtbaar;– de resultaten waren over het geheel genomen voldoende: het rendement
was toegenomen, de doorstroming binnen de eerste leerjaren was verbeterd en
ook het percentage zittenblijvers was afgenomen;– de afsluitingstoetsen hadden echter niet volgens de bedoeling
gefunctioneerd.Ten aanzien van de doelstellingen die met de basisvorming zouden moeten
worden gerealiseerd, constateerde de inspectie het volgende:Het peil van het jeugdonderwijs was gestegen (meer vakken, meer doorstroming),
het moment van studie- en beroepskeuze was met minstens één
jaar uitgesteld (door de dakpanklassen), en ook de modernisering was gedeeltelijk
gerealiseerd (via nieuwe kerndoelen).De Onderwijsraad was op dit punt veel minder positief. Bij de verhoging
van het onderwijspeil keek de inspectie alleen naar kwantitatieve grootheden;
de kwalitatieve verhoging van het onderwijspeil kwam volgens de Raad onvoldoende
uit de verf.Ook ten aanzien van het uitstel van studie- en beroepskeuze, en de modernisering,
oordeelde de Onderwijsraad duidelijk minder positief dan de inspectie.8. Tot welke beleidsreacties leidden de resultaten?Het evaluatierapport leidde tot een aantal aanpassingen om de grootste
knelpunten op te lossen. Zo kregen scholen meer vrijheid om een keuze te maken
uit de kerndoelen, en ook meer mogelijkheden voor vrijstellingen voor leerlingen
uit de beroepsgerichte leerwegen.De toetsen, die toch al nauwelijks meer werden afgenomen, werden formeel
afgeschaft.Door alle problemen had het begrip «basisvorming» intussen
zo’n negatieve lading gekregen dat het in 2003 werd vervangen door «onderbouw».In de nieuwe regeling voor de onderbouw, die sinds 2006 van kracht is,
wordt binnen de basisvorming een onderscheid gemaakt tussen een kerncurriculum
dat door de overheid wordt vastgesteld, en een differentieel deel dat door
de scholen zelf mag worden ingevuld. Deze opzet sluit aan bij de aanbevelingen
van de Taakgroep, die in nauw overleg met het onderwijsveld de nieuwe kerndoelen
had opgesteld. Het aantal kerndoelen werd teruggebracht tot 58 richtinggevende
doelen voor het kernprogramma. De kerndoelen zijn globaal en in procestermen
geformuleerd (de leerling leert....), waardoor scholen veel ruimte hebben
ze naar eigen inzicht in te vullen. Scholen kregen voor de invoering van de
vernieuwde onderbouw vier scenario’s aangereikt, variërend van «alles
bij het oude laten» (scenario 1) tot «alles op de schop»
(scenario 4).De aanbeveling van de Taakgroep om, door het aanbrengen van een marge
in de verplichte schooltijd, scholen meer ontwikkeltijd te geven, werd niet
gehonoreerd. De minimale onderwijstijd, gedefinieerd als het aantal uren begeleid
onderwijs, is 1040 uur. De traditionele adviesurentabel is daarmee verleden
tijd.Uit de eerste ervaringen sinds de invoering van de nieuwe regeling blijkt
dat de vernieuwingsdrang in het vmbo aanzienlijk groter is dan in het havo/vwo.
Scholen vernieuwen vooral door middel van vakoverstijgende projecten, naast
de gewone vakken (scenario 2). Het combineren van vakken levert in de praktijk
nogal eens problemen op.Een ander probleem vormt het ontbreken van voldoende tijd voor onderwijsontwikkeling.
Het verplichte minimum van 1040 uur biedt volgens de scholen te weinig ruimte;
het belemmert de noodzakelijke vernieuwing.De nieuwe regeling voor de onderbouw zal naar verwachting leiden tot meer
variëteit, meer verschillen tussen scholen, en meer keuzemogelijkheden
voor ouders.B.2 TWEEDE FASE HAVO/VWOB.2.1 VoorgeschiedenisDe eerste aanzet tot vernieuwing van de bovenbouw van het voortgezet onderwijs
wordt in de eerste helft van de jaren tachtig gegeven. In 1982 brachten minister
Deetman en staatssecretaris Ginjaar-Maas (kabinet Lubbers I (CDA/VVD: 1982–1986)
de nota De tweede fase vervolgonderwijs uit, waarin
de kaders werden geschetst voor de bovenbouw van het havo/vwo.In die jaren omvatte het voortgezet onderwijs niet alleen het algemeen
voortgezet onderwijs (havo) en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo),
maar ook het tweejarige kort middelbaar beroepsonderwijs (kmbo), dat in 1979
was geïntroduceerd, het drie- of vier jaar durende lange middelbaar beroepsonderwijs
(mbo) en het hoger beroepsonderwijs (hbo). Het (kort) middelbaar beroepsonderwijs
en het leerlingwezen zouden later, bij de invoering van de Wet Educatie en
Beroepsonderwijs (WEB) in 1996, uit het voortgezet onderwijs worden gelicht,
zoals dat eerder, medio jaren tachtig, al met het hoger beroepsonderwijs in
de Wet op het Hoger Beroepsonderwijs (WHBO) was gebeurd.De nota De tweede fase vervolgonderwijs liet
de structuur van de bovenbouw met zijn verdeling tussen algemeen voortgezet
onderwijs en beroepsonderwijs in tact, waardoor de nota veel minder weerstand
opriep dan de eveneens in 1982 uitgebrachte nota Verder
na de basisschool, waarin de verschillende schoolsoorten werden vervangen
door één schooltype in de onderbouw. (zie hoofdstuk B.1) De
beleidsvoornemens die waren neergelegd in de nota De tweede
fase vervolgonderwijs kregen in de jaren tachtig geen verdere uitwerking.
Daarvoor waren de meningsverschillen in het onderwijsveld over de (didactische)
invulling van de eerste fase (de voorstellen uit de nota Verder na de basisschool), over structuurkwesties (de vorming van
brede scholengemeenschappen) en de over aansluiting en overgang van de eerste
naar de tweede fase van het voortgezet onderwijs (functie van toetsen, toelatingseisen
opleidingen tweede fase) te groot1.B.2.2 De Profielnota (1991) en Vervolgnota (1992)Begin jaren negentig werden de voornemens uit De tweede
fase vervolgonderwijs inhoudelijk verder ingevuld. De beleidsontwikkeling
ten aanzien van het onderwijs stond in die jaren van economische teruggang
sterk in het teken van de noodzaak de overheidsuitgaven beter te beheersen,
niet alleen de uitgaven voor de verschillende onderwijsvoorzieningen voor
jongeren vanaf 16 jaar, maar ook voor de studiefinanciering. In die jaren
nam het aantal studenten in het hoger onderwijs, mede als gevolg van de destijds
ruimhartige studiefinanciering, sterk toe. Vanuit de universiteiten werd geklaagd
over de groei (die niet gepaard ging met extra middelen) en het teruglopende
niveau van de aankomende studenten. Bovendien werd gevreesd dat veel afgestudeerden
op termijn moeilijk aan het werk zouden kunnen komen. Van een tekort aan hoger
opgeleiden was in die jaren nog geen sprake. Er was werkloosheid onder hoog
opgeleiden en er deden zich verdringingsprocessen voor op de arbeidsmarkt,
waar schoolverlaters uit het middelbaar beroepsonderwijs last van hadden.
Dat klimaat vormde de voedingsbodem voor de verzwaring van eisen in het toeleidende
voortgezet onderwijs (havo en vwo).In maart 1991 bracht staatssecretaris Wallage (kabinet Lubbers III (CDA/PvdA:
1989–1994) de discussienota Profiel van het tweede
fase voortgezet onderwijs uit1. In mei
1992 volgde de Vervolgnota, waarin de commentaren
en reacties op de Profielnota waren verwerkt2.In de Profielnota werden de volgende redenen
gegeven voor de vernieuwing van de bovenbouw van het havo/vwo:– het havo en vwo bereiden hun leerlingen onvoldoende voor op een
succesvolle deelname aan een vervolgstudie in respectievelijk het hbo en het
wetenschappelijk onderwijs (wo). Veel havisten vervolgen hun opleiding in
het mbo in plaats van het hbo. Een belangrijk deel van de vwo-gediplomeerden
stroomt door naar het hbo en niet naar het wo. Bovendien maken teveel jongeren
omwegen door het onderwijs: havo-mbo-hbo of havo-vwo-hbo. Die omwegen zijn
vanuit het oogpunt van kostenbeheersing ondoelmatig;– er zijn grote aansluitingsproblemen tussen het havo en vwo enerzijds
en het hbo en wo anderzijds; dat leidt tot hoge percentages uitvallers in
het hoger onderwijs;– studenten in het hoger onderwijs hebben te weinig studievaardigheden
en zijn onvoldoende in staat om zelfstandig te leren. Op die vaardigheden
moeten zij in het voortgezet onderwijs worden voorbereid;– na de invoering van de basisvorming in de eerste leerjaren van
het voortgezet onderwijs moet ook de bovenbouw worden vernieuwd.Belangrijke beleidsdoelstellingen voor de bovenbouw van het havo/vwo waren:– verbetering van de kwalificaties van leerlingen in het havo/vwo;– vermindering van zittenblijven, omwegen en voortijdig schoolverlaten
in de tweede fase;– minimaal handhaving van de huidige deelname aan het hoger onderwijs;
en– vermindering van de uitval en vertraging in het hoger onderwijs.Voor het havo en het vwo werd de expliciete doelstelling: voorbereiding
op respectievelijk het hbo en het wetenschappelijk onderwijs. Het havo zou
niet langer eindonderwijs mogen zijn.Met het oog op de verbetering van de aansluiting tussen het voortgezet
en hoger onderwijs wordt de bovenbouw van het havo en vwo niet langer worden
ingericht op basis van vakken en vakkenpakketten, maar volgens een viertal
doorstroomprofielen:– natuur en techniek (N&T);– natuur en gezondheid (N&G);– economie en maatschappij (E&M);– cultuur en maatschappij (C&M).Ieder doorstroomprofiel bestaat uit een algemeen verplicht deel (voor
elk profiel gelijk), een profieldeel (specifiek voor elk profiel) en een vrij
deel (door de leerling te kiezen als verbreding, verdieping, of in de vorm
van een deel van een ander profiel). Elk profiel bevat ook onderdelen gericht
op studie- en beroepskeuze oriëntatie.Ieder profiel bestaat inhoudelijk uit een samenhangend aantal vakken en
deelvakken, waarvan de omvang wordt uitgedrukt in termen van studielast (de
gemiddelde studietijd die de leerling besteedt aan lestijd en huiswerk).De introductie van doorstroomprofielen moest een einde maken aan de vrijheid
van leerlingen om afzonderlijke vakken te kiezen, die de Mammoetwet (Wet op
het Voortgezet Onderwijs) had geïntroduceerd met de bedoeling
zoveel mogelijk aan te sluiten bij de belangstelling van de leerling. In de
praktijk bleken leerlingen vaak moeite te hebben met de keuze uit de ongeveer
260 vakkenpakketmogelijkheden. Bovendien waren sommige pakketten te licht
(de zogeheten pretpakketten) om met succes een hogere opleiding te kunnen
volgen.Een stuurgroep, bestaande uit deskundigen uit het havo, vwo, hbo en wo
zou de doorstroomprofielen gaan voorbereiden. De voorzitter en leden van de
stuurgroep worden benoemd door de staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen.
Kort na het uitbrengen van de nota zou een «wegbereider» worden
gevraagd de noodzakelijke activiteiten aan te geven ter voorbereiding van
de uitvoering van de Profielnota.Het voortgezet onderwijs diende leerlingen, kortom, beter voor te bereiden
op een studie in het hoger onderwijs en moest daarom zwaarder en moeilijker
worden. Daardoor zou het rendement binnen het hoger onderwijs toenemen, waardoor
het percentage hoger geschoolden minimaal op hetzelfde niveau zou kunnen blijven.
Zwakke havo-leerlingen zouden bij voorkeur na het derde leerjaar moeten doorstromen
naar het mbo, in plaats van naar de bovenbouw van het havo.In april 1992 zond de VPRO onder de titel HAVO 4, een
klas apart een meerdelige documentaire uit, waarin een vierde klas
havo van een scholengemeenschap in Noord-Holland een aantal maanden werd gevolgd.
De leerlingen hielden zich met van alles bezig: sporten, verliefd worden,
in een band spelen, uitgaan, bijverdienen, maar niet met school. Docenten
hadden de grootst mogelijke moeite hun veelal opstandige en ongemotiveerde
leerlingen een beetje bij de les te houden. De kwaliteit van het onderwijsproces
liet in veel van de lessen te wensen over. De documentaire, die met de Zilveren
Nipkow Schijf werd bekroond, werd door opvallend veel kijkers bekeken en maakte
veel indruk. Vermoedelijk droeg deze documentaire mede bij aan het draagvlak
voor een nieuwe didactische aanpak in het onderwijs, die later onder de noemer
Studiehuis bekend zou worden.In de Vervolgnota, die in mei 1992 verscheen,
werd naar aanleiding van de commentaren nog eens expliciet vastgesteld dat
het niet de bedoeling was om de door de Mammoetwet gecreëerde routes
van mavo naar havo en van havo naar vwo te blokkeren. Wel zouden de slalombewegingen
(van mavo via havo naar mbo) zoveel mogelijk moeten worden beperkt. De in
de Profielnota voorgestelde rendementsbekostiging werd in de Vervolgnota echter
ingetrokken.Bovendien werd nog eens expliciet vermeld dat het bij de vernieuwing van
de tweede fase havo/vwo niet alleen ging om een clustering van vakken in doorstroomprofielen,
maar ook om een verbetering van de studievaardigheden van de leerlingen. Een
samenhangend onderwijsaanbod was zelfs noodzakelijk om deze vaardigheden systematisch
in het onderwijs te kunnen inbouwen. Vaardigheden staan immers niet los van
concrete vakinhouden, aldus de Vervolgnota.B.2.3 Het StudiehuisWegbereidersKort na de presentatie van de Profielnota, in 1991, kwam staatssecretaris
Wallage in contact met mevrouw Visser ’t Hooft, op dat moment rector
van het Roland Holst College in Hilversum. De school was afgebrand en Visser ’t
Hooft benaderde Wallage om geld voor nieuwbouwplannen, aldus Guus Valk in
NRC Handelsblad. «Wallage die de school wilde zien voordat hij geld zou geven, was
onder de indruk van de manier waarop Visser ’t Hooft haar school had
hervormd. Leerlingen deden er aan zelfstudie, werkten in groepen en luisterden
maximaal tien minuten per les naar de leraar. «De
deal was snel gemaakt», zegt Visser ’t Hooft. Ik kreeg geld voor
de renovatie van het schoolgebouw, als hij mij naar Den Haag mocht halen om
het onderwijs landelijk te vernieuwen».Naast de profielen wilde Wallage namelijk ook dat de manier van lesgeven
meer ging lijken op die in het hoger onderwijs. Leerlingen moesten, net als
op het Roland Holst College, meer zelfstandig werken in aparte ruimten. Leraren
moesten meer begeleiden in plaats van lesjes afdraaien en overhoren. Met behulp
van dossiers zouden leerlingen hun eigen leerproces bijhouden.Wallage liet Visser ’t Hooft, samen met consultant Leo Markesteyn,
als wegbereiders onderzoeken wat er moest gebeuren om beide vernieuwingen
tegelijk in te voeren»1.In de Profielnota was de aanstelling van een «wegbereider»
al aangekondigd: een functionaris die betrokkenen in de voorbereiding van
het beleidsproces – en later bij de uitvoering ervan – bij elkaar
zou moeten brengen. Volgens de Vervolgnota was
het overigens niet de bedoeling om met de benoeming van zo’n adviseur
vooruit te lopen op de (resultaten van) het politieke overleg en de politieke
besluitvorming rond de nota. In de fase voorafgaand aan de besluitvorming
zouden de betreffende functionarissen adviseur zijn van de staatssecretaris,
en in die hoedanigheid nauw betrokken zijn bij de taken van het ministerie.
De adviseurs zouden niet treden in de taken en functie van de verzorgingsinstellingen
(bijvoorbeeld de SLO of de Pedagogische Centra).In februari 1993 verschijnt het rapport van de twee wegbereiders/adviseurs –
mevrouw Visser ’t Hooft en de heer Markesteyn – waarin verslag
wordt gedaan van de gesprekken die de adviseurs hadden gevoerd met een groot
aantal personen en instanties, en van de standpunten en aandachtspunten die
daarbij naar voren waren gekomen.Een belangrijke conclusie van de adviseurs was dat het bij de voorstellen
uit de Profielnota niet zozeer gaat om een herprogrammering
van het onderwijsaanbod als zodanig, maar vooral om een cultuuromslag. Het
accent zou minder moeten komen te liggen op de school als «uitvoerder
van lessentabellen», maar meer op de functie die de school heeft voor
de jeugd en voor de samenleving. En vooral op de wijze waarop de school die
functie zelfstandig, en actief reagerend op de behoeften van de omgeving vorm
geeft.StuurgroepIn mei 1993 stelt Wallage de Stuurgroep Profiel Tweede
Fase Voortgezet Onderwijs in. Deze stuurgroep, bestaande uit deskundigen
uit het havo, vwo, hbo en wetenschappelijk onderwijs, moest de doorstroomprofielen
gaan voorbereiden. De stuurgroep stond onder leiding van mevrouw Ginjaar-Maas,
van 1982 tot 1989 staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen (VVD). Vice-voorzitter
werd mevrouw Visser ’t Hooft. Een van de leden was professor Wynand
Wijnen, die aan de Universiteit Maastricht het probleemgestuurd onderwijs
(PGO) introduceerde2. Hij speelde volgens Visser ’t
Hooft een belangrijke rol bij de geboorte van het studiehuis3.De werkzaamheden van de stuurgroep werden, conform de instellingsbeschikking,
tussen mei 1993 en augustus 1996 uitgevoerd.De Stuurgroep bracht in de daarop volgende jaren een groot aantal adviezen
uit, zoals:– De Tweede Fase, scharnier tussen basisvorming en hoger onderwijs
(1994)– De tweede fase vernieuwt (1994)– Verschil moet er zijn (1995)– Examen in het studiehuis (1995), en– Organisatie in het studiehuis (1996).De adviezen van de stuurgroep werden over het algemeen met instemming
ontvangen.Stond in de Profielnota vooral de tekortschietende inhoudelijke aansluiting
tussen het voortgezet en hoger onderwijs centraal, tijdens de uitwerking van
de voornemens door de Stuurgroep kwamen ook de wenselijk geachte proceskenmerken
van het onderwijs – de idee van het studiehuis – aan de orde.
Leerlingen zouden meer verantwoordelijkheid moeten krijgen voor hun eigen
leerproces. Het onderwijs zou veel meer moeten inspelen op hun behoefte aan
zelfstandigheid en op de individuele verschillen tussen leerlingen. De docent
zou moeten veranderen van een overdrager van kennis in een begeleider van
leerprocessen.Op de achtergronden van deze didactische omwenteling wordt in hoofdstuk
B.4 ingegaan. Daar wordt tevens aandacht besteed aan de kenmerken van wat
in de publieke opinie «het nieuwe leren» is gaan heten, en aan
de discussie daarover.ProcesmanagementIn augustus 1996 werd de Stuurgroep opgevolgd door hetProcesmanagement Voortgezet Onderwijs (PMVO). Het PMVO hield zich
met het gehele voortgezet onderwijs bezig, niet alleen de tweede fase havo/vwo,
maar ook met de basisvorming en met de leerwegen in de bovenbouw van het vmbo,
waarvoor in die jaren nieuwe voorstellen werden uitgewerkt.Het PMVO stelde eind 1996 een startdocument op onder de titel Van onderwijzen naar leren.In dat document komt de volgende passage voor: «De overheid ziet de ontwikkeling van het voortgezet onderwijs als één
samenhangende onderwijsontwikkeling met de volgende gemeenschappelijke kenmerken:– brede vorming: het onderwijs
moet bijdragen aan én cognitieve én sociaal emotionele én
creatieve én lichamelijke vorming van de leerling;– actieve leerling: onderwijs dient
de eigen activiteit en zelfstandigheid van de leerling zoveel mogelijk te
bevorderen;– recht doen aan verschillen: onderwijs
dient verschillen tussen leerlingen op te merken, te honoreren en te benutten
voor een zo hoog mogelijk niveau van kennis, inzicht en vaardigheid van iedere
leerling.Deze doelen zijn niet voor niets op een wijze geformuleerd waarbij de
leerling centraal staat. De omslag van een docent-centrale en op overdracht
gerichte benadering in het onderwijs naar een leerling-centrale en meer dynamische
benadering in het onderwijs is goed te omschrijven met het motto «van onderwijzen naar leren». Dit motto staat daarom
symbool voor de inhoud van de onderwijsvernieuwing in alle sectoren van het
voortgezet onderwijs.Het idee van het «studiehuis»
is een natuurlijke consequentie van de omslag van onderwijs naar leren.Het studiehuis-concept is daarom niet een benadering die alleen in de
bovenbouw van het havo en vwo vorm moet krijgen, maar die evengoed van toepassing
is op de inrichting van de basisvorming en de leerwegen in het vso, vbo en
mavo.Met deze drie karakteristieken, het motto «van onderwijzen naar
leren» en het begrip «studiehuis» worden de onderwijsdoelen «TVS»
(basisvorming), «recht doen aan verscheidenheid» (vso, vbo en
mavo) en «studiehuis» (tweede fase havo, vwo) bijeengebracht in één
samenhangende ontwikkeling.De concept-eindtermen voor de tweede fase havo/vwo leggen een duidelijk
accent op het toepassen van kennis, op vakoverstijgende en vakgebonden vaardigheden
en op een zo groot mogelijke samenhang in het onderwijsaanbod. Hiermee worden
de TVS-karakteristieken van de basisvorming doorgetrokken: toepassing, vaardigheid
en samenhang»1.Het studiehuis wordt hier door het PMVO dus als een richtinggevende benadering
voor het gehele voortgezet onderwijs geïntroduceerd.B.2.4 De Wet Profielen voortgezet onderwijsIn juli 1996 brengt de Onderwijsraad advies uit over het concept wetsvoorstel.
Ook een aantal belanghebbende organisaties (schoolbesturen, schoolleiders
en onderwijsvakbonden) reageren op het voorstel.De Onderwijsraad zou graag zien dat de vakken die deel uitmaken van het
verplichte gemeenschappelijke deel en van het profieldeel in de wet worden
vastgelegd, in plaats van in uitvoeringsbesluiten. Ook plaatste de raad kanttekeningen
bij de normatieve studielast van 1600 uur, waarvan tenminste 1000 uur door
de school verzorgde onderwijstijd. Ook de verschillende organisaties doen
dat, zij het vanuit uiteenlopende gezichtspunten. Aan een deel van deze opmerkingen
kwam staatssecretaris Netelenbos (kabinet Kok I (PvdA/VVD/D66: 1994–1998)
tegemoet.Medio december 1996 wordt het Voorstel van wet in verband
met de profielen voortgezet onderwijs door de staatssecretaris bij
de Tweede Kamer ingediend2.Volgens het wetsvoorstel dient de vernieuwing van de Tweede Fase drie
doelen:– verbetering van de aansluiting tussen
havo/vwo en het hoger onderwijs,– modernisering van het onderwijsprogramma
in de hogere leerjaren van het havo/vwo en een meer gerichte voorbereiding
op de opleidingen in het hoger onderwijs;– meer ruimte voor scholen bij de keuze van werkvormen in de hogere leerjaren van het havo/vwo.Het onderwijs in de Tweede Fase wordt ingericht volgens de vier eerder
genoemde profielen en geordend via de studielastbenadering. «Niet
alleen de samenstelling van het vakkenpakket wordt herzien, ook alle vakken
afzonderlijk en wel zodanig dat kennis, inzicht en vaardigheden geïntegreerd
zullen worden aangeboden en vakoverstijgende vaardigheden een belangrijke
plaats krijgen in de verschillende (deel)vakken», aldus de Memorie van
Toelichting bij het wetsvoorstel3.Het havo en het vwo zullen, mede door de invulling van de vakken, meer
een eigen identiteit krijgen. De doorstroming van havo naar vwo blijft mogelijk
maar zal als gevolg van een verbeterde determinatie tijdens de basisvorming
naar verwachting minder voorkomen.Tegelijkertijd krijgen scholen een grotere vrijheid om op flexibele wijze
een eigen pedagogisch-didactische en organisatorische aanpak te kiezen. Die
vrijheid kan uiteindelijk leiden tot het studiehuis.«De term «studiehuis» wordt
gehanteerd om een onderwijsinstelling aan te duiden waar de kennisverwerving
(leren of studeren) centraal staat, in plaats van de kennisoverdracht (onderwijzen
of doceren)». Daarbij zijn de volgende aspecten van belang:– verantwoordelijkheid van de leerling voor het
eigen leerproces;– nadruk op zelfstandig werken door de leerling, met een begeleidende rol voor de docent; dit in tegenstelling
tot de meer passieve rol van de leerling en de centrale rol van de docent
in het traditionele onderwijs;– variatie in te verrichten activiteiten,
waarbij een grotere plaats wordt ingeruimd voor het verwerven van vaardigheden
door de leerling, naast de reproductie van kennis;– variatie in organisatievormen, groter
dan gebruikelijk in het traditionele, klassikaal georganiseerde onderwijs»1.Scholen krijgen meer vrijheid en flexibiliteit. Daar staat tegenover dat
de overheid verantwoordelijk blijft voor het bewaken van de kwaliteit van
het onderwijs. Het studiehuis is niet vrijblijvend. De overheidsverantwoordelijkheid
betreft met name:– de examens;– de onderwijstijd en de sturing van de inspanning van de school;
en– de verantwoording door de scholen.Het systeem van examens, die ten dele extern zijn (centraal examen), blijft
gehandhaafd. Het in schooltijd verzorgde onderwijsprogramma moet in de bovenbouw
tenminste 1000 uren per leerjaar omvatten (en in het examenjaar 700 uur).Het in schooltijd verzorgde onderwijsprogramma omvat de begeleide studie
in schooltijd, dat wil zeggen meer dan de traditionele lestijd of contacturen.
Het gaat om «alle onderwijsactiviteiten waarin sprake is van meer directe
begeleiding in en vanuit de school door leraren (soms: door andere medewerkers,
bijvoorbeeld technische onderwijsassistenten, of door personen van buiten
de school die als het ware namens de school deeltaken vervullen, bijvoorbeeld
mentoren in een stage)». «Het in schooltijd verzorgde programma
omvat in elk geval alle onderwijsactiviteiten binnen het schoolgebouw, waarin
steeds sprake is van begeleiding en/of toezicht: zij het in wisselende intensiteit.
Daarnaast omvat het activiteiten buiten school: excursies etc»2.In februari 1997 wordt het voorstel door de vaste Kamercommissie voor
OCW behandeld. Er is brede politieke consensus over de voorstellen, ten aanzien
van zowel de profielen als het studiehuis. Over de verschillende voorstellen
had dan ook al eerder het nodige overleg met de Tweede Kamer plaatsgevonden.
Alle fracties zijn het erover eens dat het een belangrijke, maar ingrijpende
vernieuwingsoperatie betreft, die de nodige tijd zal vergen om goed in het
onderwijs te landen. Uiteindelijk hangt veel, zo niet alles af van de leraren.
Het is dan ook belangrijk, zo stelt staatssecretaris Netelenbos, dat het onderwijsveld
in het algemeen positief gestemd is over de voorstellen.De wettelijke verankering voor de mogelijkheid voor scholen om een grotere
verscheidenheid van didactische werkvormen te kiezen, is gelegen in het feit
dat in de wet niet meer verankerd is dat «lessen» (van 50 minuten)
de enige norm zijn. Daar komt ook geen andere norm voor in de plaats. Scholen
zullen worden gestimuleerd via een groeiproces naar een grotere verscheidenheid
van werkvormen toe te werken, daarbij ondersteund door het PMVO en de ondersteuningsinstellingen.Ook de examenprogramma’s zullen zo worden geformuleerd dat zij uitnodigen
tot andere werkvormen: meer gericht op vaardigheden, praktische werkvormen
en zelfstandig leren.De ontwikkeling van het studiehuis is volgens de staatssecretaris een
proces van lange adem: de inspectie zal hier in de komende jaren blijvend
aandacht aan schenken en daarover rapporteren. Het is ook zeker niet de bedoeling
om één systeem (klassikale lessen) te vervangen door één ander systeem (zelfstandig werken). Het gaat erom beter gebruik te
maken van een verscheidenheid aan werkvormen1.Vanuit de Kamer wordt de vrees geuit dat de hogere eisen die in de bovenbouw
zullen worden gesteld kunnen leiden tot een scherpere selectie. De staatssecretaris
merkt daarover op dat niet selectie het doel van de voorstellen is, maar een
betere voorbereiding op het hoger onderwijs. De voorstellen zullen ook niet
leiden tot een vermindering van het aantal hoger opgeleiden; mogelijk stromen
er minder studenten het hoger onderwijs in, maar de uitval wordt kleiner.
De wettelijke doorstroommogelijkheden van mavo naar havo, en van havo naar
vwo, blijven gewoon bestaan. Als gevolg van een betere selectie en determinatie
in de onderbouw en de versterking van het eigen karakter van het havo en vwo
zal de doorstroom van havo naar vwo vermoedelijk wel afnemen.Tijdens het wetgevingsoverleg met de Tweede Kamer worden verschillende
verzoeken gedaan om de invoering van de profielvoorstellen tot 1 augustus
1999 uit te stellen. Staatssecretaris Netelenbos laat daarop per brief (d.d.
27 mei 1997) weten dat een gedifferentieerde invoering mogelijk is. In
de wet zal worden vastgehouden aan de invoeringsdatum 1 augustus 1998.
Scholen die meer tijd nodig hebben krijgen echter de gelegenheid een extra
jaar uit te trekken voor de voorbereiding van de invoering.Op 28 mei 1997 vindt de plenaire behandeling van het wetsvoorstel
in de Tweede Kamer plaats. Het voorstel wordt met algemene stemmen aangenomen.Op 30 juni 1997 wordt het wetsvoorstel in de Eerste Kamer behandeld.
Ook daar is brede steun voor de hoofdlijnen van het wetsontwerp, zowel voor
de profielen als voor het studiehuis. Op het punt van de versterking van de
selectie worden kritische kanttekeningen geplaatst. Volgens sommigen is het
nog maar de vraag of dit inderdaad een beter rendement zal opleveren. In dat
verband worden ook zorgen geuit over leerlingen die niet voldoen aan het standaardmodel
dat impliciet aan de voorstellen ten grondslag ligt. Ten aanzien van de selectie
stelt staatssecretaris Netelenbos het volgende: «Als je ziet hoe ernstig het nu is gesteld met de uitval, kun je
niet zeggen dat je het onderwijs niet moet verzwaren, want er is toch wel
een groot aansluitingsprobleem. De Stuurgroep Tweede Fase onder leiding van
mevrouw Ginjaar-Maas heeft ook gezegd dat zij ervan uitgaat dat er een verschuiving
plaatsvindt in de populatie van vwo naar havo, van havo naar mavo, en straks
ook van mavo naar vbo, want ook daar gaan een aantal dingen veranderen. Als
de succesfactor dan groter wordt bij het verder studeren, dan vind ik dat
op zichzelf te rechtvaardigen. Eens zal er toch in het onderwijs geselecteerd
moeten worden»2.Ook in de Eerste Kamer wordt nog eens bevestigd dat het stapelen van opleidingen
mogelijk blijft.Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.B.2.5 Intermezzo: kritiek niet gewenst?Een paar dagen nadat de Tweede Kamer met de tweede fase akkoord ging verscheen
er een kritisch rapport van de onderwijsinspectie over de scholen die met
het studiehuis experimenteerden. Daaruit bleek dat goede leerlingen zich prima
redden, maar de zwakkeren veel moeite hadden met zelfstandig
leren. Diverse kamerleden maakten bezwaar tegen het feit dat zij niet tijdig
over deze publicatie waren geïnformeerd. Mevrouw Lambrechts (D66) diende
op 15 december 1998 een motie in, waarin de regering werd verzocht rapporten
van de Inspectie van het Onderwijs die van belang zijn voor de standpuntbepaling
van de Kamer, voortaan onmiddellijk door te sturen naar de Kamer. De motie
werd breed ondersteund.In september 1998 verscheen, twee weken later dan de bedoeling was, het Sociaal en Cultureel Rapport 1998. De vertraging werd
veroorzaakt doordat de bewindslieden van OCW (Ritzen en Netelenbos) problemen
hadden met een passage in het rapport waarin werd gewezen op mogelijke risico’s
van het studiehuis voor leerlingen uit lagere sociale milieus. Omdat er nader
overleg over de bewuste passage moest plaatsvinden, werd de publicatie van
het Sociaal en Cultureel Rapport – het enige rapport van het Sociaal
en Cultureel Planbureau waarvoor de ministerraad toestemming tot publicatie
moet geven – uitgesteld. Dat uitstel leidde tot Kamervragen, respectievelijk
van mevrouw Lambrechts (D66) en de heer Van Bommel (SP). Aangezien er intussen
een nieuw kabinet was aangetreden, werden de vragen begin november beantwoord
door de nieuwe bewindslieden, minister Hermans (VVD) van OCW en minister Borst-Eilers
(D66) van VWS (waaronder het SCP ressorteert). De bewindslieden bevestigden
dat er, zo als gebruikelijk, overleg had plaatsgevonden over de concepttekst,
maar dat een dergelijk overleg de inhoudelijke verantwoordelijkheid van het
planbureau niet aantast. «Het Kabinet hecht er zeer aan dat het planbureau
zijn kernfuncties met inachtneming van de ministeriële verantwoordelijkheid
zo onafhankelijk mogelijk uitvoert», aldus het antwoord.Problemen naar aanleiding van kritische kanttekeningen bij beleidsvoornemens
deden zich eerder ook al voor bij een onderzoek van professor Imelman (destijds
hoogleraar theoretische en historische pedagogiek in Utrecht)1. In 1997 kreeg een groep van vier wetenschappers onder leiding van
professor Imelman, van het PMVO een, naar zij zelf zeggen, open opdracht om
onderzoek te doen naar de vernieuwing van het middelbaar onderwijs. De voorzitter
van het PMVO – Zunderdorp – was niet erg gelukkig met het rapport Documenten-analyse en -kritiek dat in juni 1997 bij hem
werd afgeleverd. Daarin werd namelijk aangegeven dat de studiehuisplannen
desastreus zouden uitpakken. Volgens de auteurs van het rapport waren allochtone
leerlingen en leerlingen uit lagere sociale milieus gedoemd te mislukken in
het studiehuis. De auteurs uitten ook kritiek op de verschuiving van kennis
naar algemene vaardigheden en op de beoogde begeleidende rol van de docent.
Vaardigheden kunnen niet zonder kennis, en goed onderwijs bestaat alleen bij
de gratie van een sterke rol voor de docent, zo luidde hun conclusie. Volgens
de auteurs was «het studiehuis gebouwd op fundamenten van eenzijdige
leerpsychologie, goede bedoelingen en veel new speak.
Daarop bouw je geen studiehuis. Daarop bouw je een pedagogische ruïne».Volgens Imelman wist het PMVO niet wat het, zo kort voor de invoering
van het studiehuis, met een dergelijk kritisch rapport aanmoest. Hij kreeg
het verzoek het rapport niet te publiceren. Zunderdorp bestrijdt die lezing.
Volgens hem was de opdracht helemaal niet zo open, maar zelfs toegespitst
op de basisvorming, dat wil zeggen op de eerste leerjaren van het havo en
vwo. Bovendien zou hij niet gevraagd hebben om kritiek op de onderwijsopvattingen
van het PMVO, maar om ideeën, overwegingen en visies op hoe de onderwijsvernieuwingen
moesten worden ingevoerd. Dat stond allemaal zwart op wit in het contract.Een bewerkte versie van het rapport verscheen in 1999 onder de titel De Overheid als bovenmeester onder eigen verantwoordelijkheid
van de vier wetenschappers1.B.2.6 Invoeringsperikelen2In het schooljaar 1998–1999 – er is dan inmiddels een nieuw
kabinet aangetreden (Kok II (PvdA/VVD/D66: 1998–2002) – startten
de eerste 125 scholen met de vernieuwde tweede fase. In het daarop volgende
schooljaar volgen de overige 365 scholen met een havo- en/of vwo-afdeling.Al in het eerste jaar doen zich uitvoeringsproblemen voor. De vroege starters
signaleren een overvol programma en onoverkomelijke organisatorische problemen.Die problemen werden in belangrijke mate veroorzaakt door het grote aantal
voorschriften in de programma’s voor het schoolexamen. Met de programma’s
voor het schoolexamen wordt al direct in het vierde leerjaar begonnen. De
examenprogramma’s bevatten gedetailleerde beschrijvingen van de te bereiken
eindtermen, gegroepeerd in domeinen en subdomeinen. Er waren bovendien diverse
vormvoorschriften en voorschriften voor de weging opgenomen. Zo stond bijvoorbeeld
in het examenprogramma voor het vak Nederlands een schrijfdossier voorgeschreven
(vormvoorschrift). Er moesten ook allerlei praktische
opdrachten worden uitgevoerd, zoals het profielwerkstuk en allerlei andere
werkstukken en verslagen die leerlingen moesten maken. Er waren ook voorschriften
met betrekking tot de weging. Zo bepaalden bij de moderne vreemde talen de
onderdelen basisvaardigheid, gespreksvaardigheid en schrijfvaardigheid elk
voor een eenderde deel het cijfer van het schoolexamen (wegingsvoorschrift)3.De achterliggende gedachte achter al die voorschriften was te garanderen
dat de verschillende vaardigheden die met het studiehuis werden beoogd in
het onderwijs ook daadwerkelijk aan bod zouden komen. Dat was bij de basisvorming
niet gelukt.In november 1998 biedt mevrouw Adelmund (PvdA) – die als staatssecretaris
belast was met de portefeuille voortgezet onderwijs – enig soulaas met
een beperking van de voorschriften en programma-eisen, voor met name het vrije
opleidingsdeel4.In het definitieve invoeringsjaar 1999–2000 nemen de klachten over
het overladen programma, de werkdruk en organisatorische fricties verder toe.
Scholieren trekken op 6 december 1999 in protest naar het Malieveld.Uit rapporten van de Inspectie van het Onderwijs en het Procesmanagement
Voortgezet Onderwijs (PMVO) blijkt dat vooral schoolorganisatorische zaken,
de overgang naar een groter aantal, deels kleine vakken, de invoering van
de nieuwe didactiek en de rol van de leraar daarbij, en de studielastregeling
(1600 uur per jaar, ofwel 40 weken van 40 uur) problemen opleveren. Beide
instanties voegen daar echter aan toe dat het om invoeringsproblemen gaat,
die zich bovendien niet in alle scholen in dezelfde mate voordoen.De nieuwe tweede fase wordt door de scholen duidelijk «beleidsrijk»
ingevoerd.Om leerlingen niet te duperen voert de staatssecretaris in maart 2000
opnieuw een aantal tijdelijke maatregelen in5.
Deze beperken de omvang van het verplichte vrije deel, openen de mogelijkheid
van samenwerking tussen vakken bij praktische opdrachten, staan toe dat het profielwerkstuk betrekking mag hebben op slechts één
profielvak, en brengen aanpassingen of afwijkingen aan in vrijwel alle vakprogramma’s.De keerzijde van deze tweede ronde verlichtingsmaatregelen is echter dat
leerlingen in het vrije deel minder vakken kunnen kiezen en dat veel vakprogramma’s
onevenwichtig en verbrokkeld overkomen en mede daardoor voor het hoger onderwijs
minder herkenbaar worden. Leerlingen zijn achteraf dan ook niet onverdeeld
gelukkig met de resultaten van hun protestactie. De hoeveelheid bewerkelijke
praktische opdrachten is weliswaar gereduceerd, maar daarmee is ook het aantal
mogelijkheden om tegenvallende toetscijfers te compenseren verminderd. Bovendien
blijven ondanks de verlichtingsmaatregelen nieuwe vakken als algemene natuurwetenschappen
(anw) en culturele en kunstzinnige vorming (ckv1) veel tijd vergen, in verhouding
tot de honorering en de studielast die ervoor staat1.Veel van de protesten, waarop de staatssecretaris met verlichtingsmaatregelen
reageerde, bleken vooral betrekking te hebben op manier waarop scholen de
vernieuwingen invoerden2.Leerlingen, schoolleiders en docenten hielden echter ook na de aanpassingen
het gevoel dat de tweede fase onnodig veel van hen vergde. De knelpunten waren
duidelijk niet alleen organisatorisch van aard en in belangrijke mate door
de scholen zelf op te lossen, maar hadden volgens de Inspectie van het Onderwijs
ook te maken met onevenwichtigheden in de formele structuur van de Tweede
Fase. Onevenwichtigheden die alleen door centrale besluitvorming oplosbaar
zijn, en die te maken hadden met:– de discrepantie tussen de zwaarte van enkele examenprogramma’s
en de beschikbare tijd voor leerlingen;– het ontbreken van facilitaire condities, zoals voldoende ruimte
voor de organisatie en voorbereiding door leraren; en– de complexe wet- en regelgeving (waartoe ook de onevenwichtige
verhouding tussen hele vakken en deelvakken behoort)3.Ook het Adviespunt Tweede Fase (de opvolger
van het PMVO) meldde in 2001 in een voortgangsrapport dat het programma nog
altijd te zwaar en overladen was. Terugkijkend op de eerste invoeringsjaren
deden zich volgens het Adviespunt Tweede Fase, kort samengevat, de volgende
problemen voor:– Een hoge studielast voor de leerlingenEr is sprake van een sterke overladenheid van de programma’s, niet
alleen door de toename van het aantal vakken, maar ook als gevolg van het
feit dat er door de makers van examenprogramma’s en de schoolboekenauteurs
geen keuzes zijn gemaakt. De hoge studielast voor leerlingen werd mede veroorzaakt
door het grote aantal praktische opdrachten en werkstukken dat moest worden
gemaakt. Door de verlichtingsmaatregelen is de studielast duidelijk verminderd.– Een grote werkdruk voor docentenDocenten hebben weliswaar minder contacturen, maar meer klassen. De administratieve
belasting nam sterk toe. Voor ieder leerjaar moeten er programma’s van
toetsing en afsluiting worden gemaakt, er moeten studiewijzers voor de leerlingen
worden geschreven, hun vorderingen moeten nauwkeurig worden bijgehouden, en
de praktische opdrachten moeten worden opgesteld en beoordeeld. Bij een aantal
vakken zijn docenten van mening dat ze te weinig lesuren hebben om uitleg
en instructie te geven. In een aantal gevallen lijkt het enthousiasme voor
de tweede fase wat terug te lopen. De didactische vernieuwing stagneert en
wordt hier en daar zelfs teruggedraaid (bijvoorbeeld minder keuzewerktijd
voor havisten).– Problemen in de schoolorganisatieHet kost veel moeite docenten, die vanouds een grote mate van autonomie
hadden, te laten samenwerken. Vaak ontbreekt de tijd voor overleg tussen docenten
van verschillende vakken. Ook de aansluiting op de eerste fase laat te wensen
over. Daarnaast zijn er problemen in de materiële sfeer: er is binnen
scholen vaak te weinig ruimte (voor zelfwerkzaamheid, mediatheek) om de vernieuwingen
te kunnen realiseren.– Problemen met de didactische aanpakMet de ideeën achter het studiehuis – meer verantwoordelijkheid
voor de leerling en meer zelfstandig werken – zijn de meeste leerlingen
redelijk ingenomen. Vaak constateren ze echter dat de ruimte voor zelfstandigheid
door hun docenten weer grotendeels wordt ingeperkt. De studiewijzers werken
nogal eens als een keurslijf. Ook worden leerlingen in de onderbouw te weinig
op zelfstandigheid voorbereid. Scholen constateren bovendien een verschil
in begeleidingsbehoefte tussen havo- en vwo-scholieren. Havo-leerlingen moeten
meer aan de hand worden genomen of strakker worden gehouden. Op sommige scholen
wordt zelfstandigheid niet gezien als iets wat leerlingen in de tweede fase
moeten leren, maar als een eigenschap waarover ze bij de entree in de tweede
fase moeten beschikken om enige kans van slagen te hebben. Op deze scholen
is zelfstandigheid geworden tot een soort selectiecriterium.Ingrijpen is gewenst, zo concludeerde het Adviespunt Tweede Fase1.De staatssecretaris voelde daar echter weinig voor. Ze had al tweemaal
maatregelen genomen ter verlichting van het programma. Alleen al omwille van
geloofwaardigheid achtte zij een derde ingreep ongewenst.B.2.7 AanpassingsvoorstellenContinuïteit en Vernieuwing in de tweede fase havo/vwo
(januari 2002)Tegen het einde van de kabinetsperiode Kok II publiceerde staatssecretaris
Adelmund de notitie Continuïteit en vernieuwing2. Daarin werden maatregelen aangekondigd om
enkele belangrijke structurele knelpunten weg te nemen en scholen tegelijkertijd
meer ruimte te geven om eigen keuzes te maken. Dat laatste in het verlengde
van de uitgangspunten die tijdens het tweede Paarse kabinet in een tweetal
beleidsbrieven waren verwoord: Sterke instellingen, verantwoordelijke
overheid3 en Onderwijs
in stelling4.In de voorstellen blijft de profielstructuur, met in elk profiel een gemeenschappelijk
deel, een profieldeel en een vrij deel, gehandhaafd. Ook voor de ordening
van vakken en examens wordt zoveel mogelijk voortgebouwd op de bestaande structuur.
Om de versnippering tegen te gaan wordt voorgesteld zoveel mogelijk te komen
tot volledige vakken in plaats van deelvakken. Daardoor wordt het voor scholen
beter organiseerbaar en vermindert het aantal groepen per docent waardoor
de werkdruk afneemt. Ook de afstemming tussen vakken in het gemeenschappelijk
deel en het profieldeel moet verbeteren. Alle examenvakken moeten reële
ruimte krijgen. De voorschriften voor het schoolexamen worden ingeperkt tot
de hoofdlijnen van de inhoud; dwingende vormvoorschriften (handelingsdelen)
komen zoveel mogelijk te vervallen. Ook dat zal de werkbelasting voor leraren
verminderen. De tijdelijke verlichtingsmaatregelen zullen tot het in werking
treden van de voorstellen gehandhaafd blijven.In februari 2003 presenteerde de Inspectie van het Onderwijs een overzicht
van de stand van zaken vier jaar na de invoering5.
Daarin gaf de inspectie een oordeel over de mate waarin de doelen van de tweede
fase, vier jaar na de invoering, waren gerealiseerd. Ten aanzien van de aansluiting op het hoger
onderwijs signaleert de inspectie een betere directe doorstroom van het havo
naar het hbo en van het vwo naar het wetenschappelijk onderwijs. De leerlingen
worden weliswaar meer op hun eigen verantwoordelijkheid aangesproken, maar
de voorwaarden daartoe worden op veel scholen nog onvoldoende gerealiseerd.Op het punt van de modernisering van het programma
wordt een verbreding van het onderwijsaanbod geconstateerd die echter tegelijkertijd
tot versnippering leidt (relatief veel kleine zelfstandige vakken en deelvakken).
Ook de inhoudelijke samenhang binnen de profielprogramma’s schiet tekort.
De nieuwe eindexamenprogramma’s zijn in enkele gevallen eveneens overladen.
In relatie tot de beschikbare tijd zijn er veel te veel praktische opdrachten
en handelingsdelen.Het gebruik dat scholen maken van de geboden keuzevrijheid
bij de inrichting van het onderwijs komt vier jaar na invoering nog
maar net op gang (bijvoorbeeld in de vorm van veranderingen in het rooster).
Met de inburgering van de tweede fase verminderde het aantal klachten van
leerlingen over de tijdsdruk. Gemiddeld besteden leerlingen volgens de inspectie
bijna 39 klokuren aan hun schoolwerk (contacturen, zelfstudie-uren en huiswerk).De scholen hadden, volgens de inspectie, vier jaar na de invoering al
veel oneffenheden in de uitvoering weten glad te strijken. Tijd vormt de belangrijkste
factor voor het welslagen van de tweede fase, aldus de inspectie.Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en
vwo (januari 2003 en juli 2003)In januari 2003 stuurde minister Van der Hoeven (kabinet Balkenende I
(CDA/VVD/LPF: 2002–2003) de notitie Ruimte laten
en keuzes bieden in de tweede fase havo en vwo aan de Tweede Kamer,
waarin een aantal conceptvoorstellen voor aanpassingen in de tweede fase nader
worden uitgewerkt1.Op basis van reacties uit het onderwijsveld, het eerder genoemde rapport
van de inspectie, en een advies van de Onderwijsraad, verschijnt in juli 2003
een definitief voorstel tot herziening van de tweede fase havo/vwo2. Intussen is het tweede kabinet Balkenende (CDA/VVD/D66:
2003–2006) aangetreden, waarin mevrouw Van der Hoeven haar ministerschap
van OCW voortzet.Ook dit voorstel is er niet alleen op gericht knelpunten in de huidige
situatie weg te nemen, maar beoogt tegelijkertijd ook de keuzevrijheid van
scholen, docenten en leerlingen te vergroten. Dat laatste past in het streven
van het kabinet naar nieuwe verhoudingen tussen overheid, scholen en burgers
(ouders en leerlingen), waarbij het initiatief meer in handen wordt gelegd
van direct betrokkenen. Tegelijkertijd is het de bedoeling de organiseerbaarheid
voor scholen en de aantrekkelijkheid en studeerbaarheid van de bètaprofielen
te bevorderen.Voortbouwend op de nota Continuïteit en vernieuwing van staatssecretaris Adelmund wordt ook in deze notitie voorgesteld
om de voorschriften voor de schoolexamens in de examenprogramma’s te
beperken tot de hoofdlijnen van de inhoud. Dwingende vormvoorschriften zullen zoveel mogelijk komen te vervallen.
Zulke vormvoorschriften reguleren het onderwijsproces op de scholen sterk,
en leiden bovendien tot een grote administratieve en organisatorische belasting.
Het voorstel beoogt ook een bijdrage te leveren aan de aantrekkelijkheid en
studeerbaarheid van de bètaprofielen; dit met het oog op het bevorderen
van een (succesvolle) doorstroom naar bètastudies.Over de wenselijkheid van het omzetten van deeltalen in een volledige
taal zijn alle betrokkenen uit het onderwijs het eens. Een dergelijke ingreep
heeft echter wel gevolgen voor het geheel. Het met examenvakken te vullen
vrije deel zou er bijvoorbeeld geheel door verdwijnen. Dat staat haaks op
het streven naar meer keuzevrijheid.Een flink deel van de kritiek op de voorstellen had betrekking op de bètavakken,
met name op het schrappen van natuurkunde in het N&G-profiel en op de
vermindering van het aantal uren wiskunde. Kennelijk is inmiddels in brede
kring het besef gegroeid dat een bezinning op de inhoud en aanpak van de bètavakken
van belang is om de aantrekkingskracht van een vervolgstudie in de exacte
sector te vergroten, zo stelt de minister.Ook de Onderwijsraad deed in een op eigen initiatief uitgebracht advies
voorstellen over de bètavakken. In een briefadvies sprak de Raad met
name zorg uit over het schrappen van het vak natuurkunde uit het verplichte
deel van het N&G-profiel1. Door de voorstellen
worden de natuurprofielen wellicht aantrekkelijker en beter haalbaar, maar
dat gaat wel ten koste van de diepgang en de inhoud, waardoor minder studenten
in staat zullen zijn een bètastudie te volgen. Daarom gaf de Raad in
overweging te streven naar een inhoudelijke programmatische aanpassing.Het advies van de Onderwijsraad om de bètavakken op termijn inhoudelijk
aan te passen wordt door de minister overgenomen. Dat geldt niet voor het
advies om natuurkunde in het N&G-profiel verplicht te stellen (als vierde
profielvak). Ook tegen de door de Onderwijsraad en anderen gewenste grotere
omvang van de bètavakken verzet de minister zich. Het maximaliseren
van de eisen die in het voortgezet onderwijs met name aan de exacte vakken
worden gesteld, zal volgens de minister niet bijdragen aan een vergroting
van de instroom in bèta- en technische studies. Ze beperken bovendien
de ruimte voor vrij te kiezen examenvakken. Van het voortgezet onderwijs mag
worden verwacht dat het interesse wekt voor de exacte vakken. Havo en vwo
blijven echter algemeen voorbereidend. Het is niet de bedoeling dat ze de
functies van specifieke propedeuses innemen.In het vwo zullen de vakken maatschappijleer en algemene natuurwetenschappen
(anw) voor iedere leerling verplicht blijven. In het havo, waar vanwege de
kortere duur van de bovenbouw scherpere keuzes nodig zijn, is voor anw geen
ruimte. Er komt wel meer ruimte voor de natuurwetenschappelijke vakken in
de twee natuurprofielen.In februari 2004 vindt in de Tweede Kamer een Algemeen Overleg over de
aanpassingsvoorstellen plaats. Daarin pleit de Kamer voor een door een profielcommissie
uit te voeren onderzoek naar vier verplichte vakken per profiel in plaats
van de door de minister voorgestelde drie vakken per profiel. Daarnaast vraagt
de Kamer bij motie van het lid Hamer c.s. om een onderzoek naar de handhaving
van algemene natuurwetenschappen in het havo en naar een verplichting van
een kunstvak in het C&M-profiel.Het onderwijsveld is niet blij met deze verzoeken. De Kamer draait aanpassingsvoorstellen
die de minister in samenspraak met het veld heeft genomen terug, aldus de
Besturenraad Protestants Christelijk Onderwijs in een persbericht.In maart 2004 trekt de minister in een brief aan de Tweede Kamer haar
conclusies over de aanpassingsvoorstellen van de Kamer. Ze stelt vast dat
de problematiek van de deeltalen feitelijk al was opgelost: sinds augustus 2002 kunnen scholen zelf invulling geven aan het programma, dat niet
meer beperkt hoeft te zijn tot een of twee deelvaardigheden. Daardoor kunnen
deeltalen als het ware kleine volledige talen worden.De onderzoeksopdrachten aan de profielcommissies1 mogen niet leiden tot vertraging in het wetgevingsproces, en daarmee
tot uitstel van de voorziene invoeringsdatum 1 augustus 2007. De profielcommissies
zal worden gevraagd om op korte termijn (voor 1 augustus 2005) een advies
uit te brengen over:– de mogelijkheden van een nieuw geïntegreerd bètavak;– de profielkeuzevakken in het N&G-profiel;– de vraag of en hoe de inhoudelijke benadering van het vak algemene
natuurwetenschappen behouden kan blijven in het havo;– de toekomstige inhoud van wiskunde in de profielen; en– de positie van het kunstvak in het profiel C&M.Tevens wordt aan de profielcommissies gevraagd te adviseren over de verdere
inhoudelijke ontwikkeling en vernieuwing van de tweede fase op langere termijn.B.2.8 Instelling van de ProfielcommissiesIn oktober 2004 en februari 2005 worden er twee Profielcommissies ingesteld:
respectievelijk de profielcommissie N&T/N&G en de profielcommissie
E&M/C&M. Beide onder voorzitterschap van Dr. J. G. F (Jan)
Veldhuis, die diverse functies in het onderwijs bekleedde, waaronder die van
Inspecteur-Generaal van het Onderwijs en van voorzitter van het College van
Bestuur van de Universiteit Utrecht. Beide commissies bestaan uit gezaghebbende
personen uit wetenschap, hoger onderwijs en voortgezet onderwijs. Het secretariaat
van de commissies berust bij medewerkers van de SLO.In mei 2005 verschijnt het gevraagde korte termijnadvies van de twee Profielcommissies.
Daarin adviseren de commissies onder andere:– een geïntegreerd bètavak «Natuur, Leven en Techniek»
aan te bieden in de profielen N&G en N&T binnen het havo en het vwo;
een vak dat wordt afgesloten met een schoolexamen;– de keuze binnen de profielkeuzevakken in het profiel N&G m.i.v.
augustus 2007 te beperken tot de vakken natuurkunde, het geïntegreerde
bètavak en aardrijkskunde;– de inhoudelijke benadering van het vak anw in het havo te behouden;– vanaf augustus 2007 vier wiskundeprogramma’s aan te bieden
die leerlingen deels kunnen kiezen, deels verplicht zijn te volgen. Voor leerlingen
met een N&T-profiel is wiskunde B verplicht;– het/een kunstvak niet als verplicht profielvak in het C&M-profiel
in te voeren.In juni 2005 legt minister Van der Hoeven haar standpunt over het kortetermijnadvies
neer in een brief aan de Tweede Kamer2. Het
advies om per augustus 2007 een nieuw geïntegreerd bètavak «Natuur,
Leven en Techniek» als profielkeuzevak in de beide natuurprofielen aan
te bieden, wordt overgenomen. Hoewel het vak dan nog niet volledig ontwikkeld
is zal het toch alvast in de regelgeving worden opgenomen. Scholen zijn niet
verplicht om het aan te bieden. Voor het ontwikkelproces wordt een stuurgroep
ingesteld. Ook het advies ten aanzien de profielkeuzevakken in het N&G-profiel
wordt overgenomen. Datzelfde geldt voor het advies over anw in het havo en
voor het voorstel voor vier soorten wiskunde: wiskunde B (verplicht
voor N&T), wiskunde AB voor N&G en E&M, wiskunde C voor C&M
en een nieuwe vak wiskunde D (als profielkeuzevak N&T).Het advies om niet over te gaan tot verplichtstelling van een kunstvak
in het C&M-profiel kan eveneens op instemming van de minister rekenen,
temeer daar ook organisaties uit de kunstsector een dergelijke verplichtstelling
niet zinvol achtten.In september 2005 wordt het kortetermijnadvies van de profielcommissies
in een Algemeen Overleg besproken. Met de nodige kanttekeningen (bv. ten aanzien
van de euforie rond het nog niet bestaande geïntegreerde vak «Natuur,
Leven en Techniek», natuurkunde als keuzevak in het N&G-profiel,
en de verschillen tussen de vier soorten wiskunde) sluiten alle leden van
de aanwezige fracties zich, mede gezien de tijdsdruk, bij de voorstellen van
de minister aan.B.2.9 Evaluatie Tweede Fase: Zeven jaar Tweede fase, een
balans (oktober 2005)In oktober 2005 publiceert het Tweede Fase Adviespunt een evaluatierapport over de ontwikkelingen in de tweede fase havo/vwo
vanaf de invoering in 19981. Daarin wordt met
name ingegaan op de vraag in hoeverre de drie doelstellingen van de Wet op
de Profielen (1997) zijn gerealiseerd. De uitvoeringspraktijk en de opvattingen
en gedragingen van de diverse betrokkenen komen wel aan de orde, maar waren
als zodanig geen onderwerp van onderzoek. De evaluatie is gebaseerd op de
zogeheten Monitor Tweede Fase.Hoofddoelstelling van de wet was het verwezenlijken van een betere aansluiting
van havo en vwo op het hoger onderwijs. Daarvoor was het noodzakelijk het
onderwijsprogramma in de bovenbouw van het havo/vwo te moderniseren (tweede
doelstelling). Een derde, daarvan afgeleide doelstelling was het scheppen
van meer ruimte voor scholen in de keuze van werkvormen (in verband met het
vergroten van de autonomie van scholen) (zie par. B.2.4)Is de aansluiting verbeterd?«Betere aansluiting» wordt in het rapport als volgt gedefinieerd:Een hoger rendement, minder frictie voor de leerling
bij en na de overstap van voortgezet naar hoger onderwijs en de ervaring in
het hoger onderwijs dat de nieuwe lichting meer weet en meer kan dan de vorige.Het interne rendement van havo en vwo blijkt in de periode 1998–2004
verbeterd: zowel deelnamepercentages als slagingspercentages stegen in die
periode. Meer leerlingen gingen naar het havo en het vwo en haalden daar bovendien
in kortere tijd een diploma.Ook het externe rendement nam toe. Vwo-ers kiezen, vaker dan voorheen,
voor doorstroom naar het wetenschappelijk onderwijs en havisten voor doorstroom
naar het hbo. Met andere woorden: er wordt vaker gekozen voor de koninklijke
weg. Overigens was die trend al voorafgaand aan de tweede fase ingezet. De
koninklijke weg wordt het meest gekozen door N&T-leerlingen en het minst
door C&M-leerlingen. Bij het vwo zijn die verschillen groter dan bij het
havo.De keuze voor een studierichting is sterk profielgebonden, bij vwo-ers
nog sterker dan bij havisten. De profielkeuze is zeer stabiel. Dat geldt zowel
voor het havo en het vwo, als voor jongens en meisjes. De keuze voor bèta
is na de invoering van de Tweede Fase nagenoeg hetzelfde als daarvoor.Over de prestaties van tweede fase studenten valt nog betrekkelijk weinig
te zeggen. Havo-gediplomeerden met een tweede fase opleiding zijn pas vanaf 2001
in grote getale aan een studie in het hoger onderwijs begonnen; vwo-ers nieuwe
stijl pas sinds 2002.Ten aanzien van de prestaties wordt geconstateerd dat de trend waarbij
in het eerste jaar van de studie minder studenten de prestatienorm halen,
met de tweede fase niet tot staan is gebracht. Het percentage uitvallers tijdens
of na het eerste studiejaar wordt kleiner. Het percentage overstappers neemt
licht toe. Studenten wijten dat in de eerste plaats aan een onjuiste studiekeuze.
Ook opleiders geven dat als reden, maar noemen tevens de moeilijkheidsgraad
van de studie als belangrijke oorzaak.Over de aansluiting in kwalitatieve zin wordt het volgende geconstateerd:– havo en vwo-gediplomeerden zijn positiever over de aansluiting
dan studenten oude stijl. Zij voelen zich op veel vaardigheidsterreinen beter
onderlegd dan hun voorgangers (met uitzondering van rekenvaardigheden). Meer
dan vroeger zijn deze vaardigheden in hun havo/vwo-opleiding opgedaan. Op
het gebied van de vakinhoud zijn tweede fasestudenten echter minder positief
dan havo/vwo-gediplomeerden oude stijl.– opleiders in het hoger onderwijs zijn kritisch over de vakinhoudelijke
kennis en vaardigheden van studenten met een tweede fase opleiding. Wel positief
zijn ze over de beheersing van algemene vaardigheden; op dat terrein zijn
ze meestal beter onderlegd dan hun voorgangers, hoewel dat ook weer niet voor
alle onderscheiden algemene vaardigheden geldt.– opleiders in het hoger onderwijs hadden om diverse redenen hoge
verwachtingen omtrent de tweede fase-instroom: men rekende op een kwalitatief
sterkere en meer homogene instroom vanuit de profielstructuur dan uiteindelijk
het geval bleek. Dat heeft tot een zekere mate van teleurstelling geleid.De mate van tevredenheid over aspecten van de aansluiting blijkt afhankelijk
van de school waarop de student gezeten heeft en van de instelling waarvoor
hij of zij gekozen heeft. Er doen zich bij de overgang van havo naar hbo meer
aansluitingsproblemen voor dan bij de overstap van het vwo naar het wo.De invoering van de tweede fase heeft volgens het Tweede Fase Adviespunt
stimulerend gewerkt op het aangaan en verstevigen van contacten tussen scholen
voor voortgezet onderwijs en instellingen voor hoger onderwijs.In hoeverre zijn de onderwijsprogramma’s gemoderniseerd?In voorgaande paragrafen is hierover al het nodige opgemerkt. Kort samengevat
komen de conclusies van het Tweede Fase Adviespunt op het volgende neer:– de inhoudelijke samenhang tussen de in een profiel opgenomen (deel)vakken
wordt slechts in beperkte mate gerealiseerd;– de regelgeving rond de tweede fase is buitengewoon gecompliceerd
(vergeleken met de Mammoetwet): meer voorschriften t.a.v. inhoud van vakken,
toetsing en weging van vakonderdelen, heel- en deelvakken, slaag- en zakregeling.
Bovendien zijn tussentijds de spelregels veranderd;– de herkenbaarheid van de profielen is voor de opleiders in het
hoger onderwijs minder eenduidig dan beoogd;– de profielstructuur als zodanig roept weinig kritiek op. Er zijn
wel kritische geluiden ten aanzien van, bijvoorbeeld, de omvang van het programma, het aantal vakken (veel te groot), en de beperkte keuzemogelijkheden
in het vrije deel;– de introductie van nieuwe vakken in de tweede fase – anw
en ckv – wordt over het algemeen als succesvol beoordeeld;– niet alleen de vakkenpakketten werden herzien, ook alle vakken
afzonderlijk, opdat kennis, inzicht en vaardigheden geïntegreerd zouden
kunnen worden aangeboden en vakoverstijgende vaardigheden een belangrijke
plaats zouden krijgen;– de examenprogramma’s zijn niet alleen veel preciezer dan
voorheen, maar bevatten voor het eerst ook systematische voorschriften voor
toetsvormen en voor de weging van de verschillende onderdelen. In die zin
zijn ze, meer dan voorheen, regulerend voor de afsluiting van het onderwijs
(het examen);– de nieuwe examenprogramma’s werden ontwikkeld door zogenaamde
vakontwikkelgroepen. Vaak programmeerden die te veel leerstof in relatie tot
de toegewezen studielast. Dat leidde tot overladenheid, die vervolgens nog
eens werd versterkt door de methodenmakers (uitgeverijen) die de leerboeken
overvol maakten, en door docenten die vervolgens de methodes van a tot z volgden.
De taakbelasting voor leerlingen en docenten liep daardoor hoog op;– het heeft scholen over het algemeen veel moeite gekost het aspect
vaardigheden (praktische opdrachten, practica en het profielwerkstuk) een
plek te geven. Sommigen scholen hebben er veel werk van gemaakt, andere hebben
de invulling aan docenten overgelaten. Kritische geluiden hadden niet zozeer
betrekking op het concept als zodanig – dat wordt door velen gewaardeerd –
als wel op de uitvoering. Met name wiskundedocenten ervoeren de invoering
van praktische opdrachten als een last;– de modernisering ging gepaard met andere toetsvormen. Het gewicht
van de praktische opdrachten is door tussentijdse ingrepen ingeperkt en ook
handelingsdelen zijn facultatief geworden. De voorschriften werden vaak nogal
rigide toegepast en ervaren als plichtmatige tijdsinvesteringen die veel tijd
en inspanning kostten;– de opzet van deel- en heelvakken bleek problematisch, met name
bij de moderne vreemde talen. Sinds 2002 mogen scholen de deeltalen echter
naar eigen inzicht inrichten.Was er sprake van meer ruimte in de keuze van werkvormen?De studielastbenaderingOm scholen meer gelegenheid te geven tot een grotere verscheidenheid in
didactische werkvormen is de studielastbenadering geïntroduceerd. Deze
kwam in de plaats van het systeem van lessentabellen. Bij de studielastbenadering
gaat het om de tijd die de gemiddelde leerling nodig heeft om zich een bepaalde
hoeveelheid stof eigen te maken. Uitgegaan werd van een studielast van 1600
uur (40 weken van 40 uur). Scholen vonden die 1600 uur aanvankelijk een te
zware belasting voor leerlingen. In de praktijk bleek dat wel mee te vallen.
Volgens onderzoek besteedden leerlingen gemiddeld 39 klokuren aan hun schoolwerk.
De onderlinge verschillen zijn echter groot. Ook de verschillen tussen scholen
zijn groot. De klachten zijn inmiddels verminderd, maar de verschillen tussen
scholen zijn nog steeds groot, (soms als gevolg van een gebrekkige organisatie,
soms ook door verschillen in ambitie).De inspanningsverplichting van scholenDe inspanningsverplichting van scholen bedraagt 1000 klokuren en in hetexamenjaar 700. De onderwijsinspectie concludeert dat veel scholen
niet deze eis voldoen, maar ook dat het voldoen aan de eis moeilijk uitvoerbaar
is.Het studiehuis– het studiehuis riep aanvankelijk als concept veel enthousiasme
op. De meeste scholen zijn ermee aan de slag gegaan. Vaak trad er na enige
tijd echter stagnatie en terugval op als gevolg van de overladenheid van het
programma en de werkdruk van docenten;– er waren nogal wat misverstanden over de inhoud van het concept.
Sommige scholen zagen het vooral als een aanleiding om de inrichting van het
gebouw te veranderen met nieuwe faciliteiten (computers), zonder tot een andere
onderwijskundige benadering te komen. Er ontstonden ook misverstanden over
de rol van docenten (niet langer instructeur of kennisoverdrager maar studiebegeleider)
en de rol van leerlingen (die als het ware vanzelf een actieve en zelfstandige
rol zouden oppakken);– de keuzewerktijd, geïntroduceerd om meer te kunnen inspelen
op verschillen tussen leerlingen, blijkt in de praktijk heel verschillend
en vaak niet effectief te worden ingevuld; de bedoeling ervan wordt door docenten
heel verschillend geïnterpreteerd;– studiewijzers schieten hun doel nogal eens voorbij, in de zin
dat ze vooral een controle-instrument zijn en door leerlingen als keurslijf
worden ervaren;– de veranderingen op didactisch terrein blijven achter bij de mate
waarin de tweede fase in formele zin is ingevoerd.Er is nog steeds sprake
van een zekere didactische schraalheid: alle lesuren bestaan uit: nakijken
huiswerk, korte instructie en daarna gaan leerlingen zelf opdrachten maken.
Er is dus nog geen sprake van een breed didactisch repertoire.Volgens het Tweede Fase Adviespunt zijn veel problemen die met de inhoudelijke
programma’s te maken hebben inmiddels via verlichtingsmaatregelen, dan
wel door gewenning afgenomen. De herbezinning op de profielen was inmiddels
op beleidsniveau al verwerkt in wetgevingsvoorstellen om de tweede fase aan
te passen. Veel van de kritiekpunten zullen worden aangepakt in de Wet aanpassing
profielen (zie B.2.10) die per augustus 2007 zal worden ingevoerd.Schoolleiders, docenten en leerlingen willen de modernisering, ondanks
kanttekeningen, zeker niet volledig terugdraaien. Of de didactische aanpak
(het studiehuis) door de nieuwe wetgeving een impuls zal krijgen valt te bezien.
Sommige schoolleiders zien het als een katalysator, andere verwachten dat
er van de grotere vrijheid in examenprogramma’s weinig stimulans zal
uitgaan. Veel scholen voeren ook nauwelijks gericht beleid om docenten tot
verbeteringen in de didactische aanpak aan te zetten1.Groei van het aantal huiswerkinstituten en het particulier
onderwijsOntwikkelingen die in het evaluatierapport van het Tweede Fase Adviespunt
buiten beschouwing bleven, maar hier niet onvermeld mogen blijven zijn de
groei van het aantal huiswerkinstituten en de sterk groeiende deelname aan
het particuliere, op commerciële basis werkende voortgezet onderwijs,
zoals het Luzac College of het Instituut Blankestijn.De toename van het aantal huiswerkinstituten en van het gebruik dat van
de huiswerkbegeleiding wordt gemaakt, wordt gedeeltelijk veroorzaakt door
het feit dat veel werkende ouders weinig tijd hebben om hun kinderen bij het
huiswerk te begeleiden en soms ook geen zin hebben om voortdurend de confrontatie
over het maken van huiswerk met hun kinderen aan te gaan. Daarnaast heeft
ook de vernieuwing van de Tweede Fase van het havo/vwo een rol
gespeeld. Leerlingen blijken lang niet altijd in staat de gevraagde zelfstandigheid
in praktijk te brengen. De huiswerkinstituten besteden daarom veel aandacht
aan studievaardigheden, zoals leren plannen. Ouders kunnen hun kinderen vaak
ook niet meer helpen omdat ze niet goed op de hoogte zijn van de eisen die
in het vernieuwde onderwijs worden gesteld. Ook om die reden besteden veel
ouders het huiswerk liever uit. Dat is overigens niet voor iedereen weggelegd.
Voor drie middagen huiswerkbegeleiding per week moest in 2005 bijvoorbeeld
al 200 euro per maand worden neergelegd1.Voor de groeiende deelname aan het particulier onderwijs is het studiehuis
vermoedelijk belangrijker als verklarende factor. Ook hier geldt als reden
dat veel jongeren de gevraagde zelfstandigheid niet aankunnen. Op de particuliere
scholen krijgen zij heel veel aandacht. De markt voor particuliere scholen
in overigens nog bescheiden. Van de bijna 218 000 scholieren in de bovenbouw
van het havo/vwo (2006) gaan er naar schatting nog geen 3000 naar een particuliere
school. Dat zal ongetwijfeld te maken hebben met het prijskaartje: de kosten
variëren tussen de 12 000 en de 26 000 euro per jaar.B.2.10 Wet Aanpassing profielen tweede fase vwo en havoIn november 2005 wordt het wetsvoorstel Aanpassing
profielen tweede fase vwo en havo bij de Tweede Kamer ingediend2. Het wetsvoorstel beoogt:– een opbouw van profielen die beter organiseerbaar is voor de scholen,
betere werkbaar voor de leraren en beter studeerbaar voor de leerlingen;– een opbouw die meer ruimte laat voor eigen keuzen van scholen,
leraren en leerlingen;– een opbouw die meer ruimte geeft voor verdieping en voor variatie
in het onderwijs;– een opbouw die zoveel mogelijk variatie biedt in mogelijke vooropleidingen
voor studies op het gebied van bèta/techniek, waardoor meer leerlingen
kunnen doorstromen naar zulke opleidingen.Het voorstel wijzigt de profielen havo en vwo op de volgende punten: Het gemeenschappelijk deel– in het havo komt de tweede moderne vreemde taal te vervallen,
behalve voor leerlingen met een C&M-profiel;– in het vwo worden de deeltalen Frans en Duits vervangen door één
volledige taal (Frans, Duits of Fries); bij AMvB wordt geregeld dat de verplichte
tweede moderne vreemde taal in uitzonderingsgevallen (bijvoorbeeld dyslexie
of eenzijdig bètatalent) mag worden vervangen door een keuzevak, ter
beoordeling van de school;– op het gymnasium wordt de tweede moderne vreemde taal verplicht
vervangen door een klassieke taal. Gymnasiumleerlingen kunnen eventueel een
tweede (en derde) moderne vreemde taal volgen in het vrije deel (en/of als
keuzevak in de E&M- en C&M-profielen);– algemene natuurwetenschappen (anw) wordt in het vwo een verplicht
vak; in het havo verdwijnt het;– maatschappijleer blijft zowel in het havo als vwo verplicht (in
verband met burgerschapsvorming); geschiedenis is niet verplicht in het gemeenschappelijk
deel, maar wel in het profieldeel van E&M en C&M en kan worden gekozen
in het vrije deel van de bètaprofielen.Het profieldeel– in de N&T-, N&G- en E&M-profieldelen zijn er drie
verplichte vakken en een profielkeuzevak; het C&M-profiel heeft twee verplichte
vakken in het profieldeel en twee keuzevakken;– in het vwo is wiskunde een van de drie verplichte profielvakken;– in het havo is wiskunde niet verplicht in het C&M-profiel.Het vrije deel– in het vrije deel moet tenminste één vrij te kiezen
examenvak worden gevolgd;– daarnaast blijft er nog een geheel vrij deel over dat voldoende
is voor het maken van eigen keuzen door de scholen.Oordeel van de Onderwijsraad over het wetsvoorstelDe Onderwijsraad is positief over het wetsvoorstel1. De voorstellen zijn realistisch, komen tegemoet aan de knelpunten,
vergroten de studeerbaarheid, bieden meer ruimte voor keuzes en sluiten aan
bij wat in andere landen gebruikelijk is. In het onderwijsveld bestaat er
bovendien voldoende draagvlak voor.Kanttekeningen die de Raad verder nog plaatst worden echter, met redenen
omkleed, niet overgenomen. Dat geldt onder andere voor een voorstel van de
Raad om een evaluatiebepaling op te nemen. Minister van der Hoeven acht dat
niet nodig, omdat een dergelijke evaluatie weinig zou toevoegen. Er is sprake
van interactieve beleidsvorming, waarover aan de Tweede Kamer wordt gerapporteerd.
Daarnaast is er het jaarlijkse Onderwijsverslag van de inspectie (dat ook
aandacht besteedt aan relevante thema’s), en wordt er ook via de Rijksbegroting
en het departementale jaarverslag veel informatie verstrekt.B.2.11 Een interview leidt tot ophefOp 16 november 2005 verschijnt er in de Volkskrant een interview
met minister Van der Hoeven over haar voorstellen voor aanpassing van de tweede
fase. Dat interview viel slecht bij leden van de vaste Kamercommissie voor
OCW. Er wordt per ommegaande een brief naar de minister gestuurd waarin om
opheldering wordt gevraagd. Is er sprake is van een koerswijziging?Hieronder een groot deel van de tekst van het interview.Vraag van de journalisten (Robin Gerrits en Raoul du
Pré): Wat is er mis met de tweede fase?Antwoord van minister Van der Hoeven: «Het
vakkenpakket bestaat uit heel veel vakken en vakjes. Een breed en overladen
programma. Er is te weinig ruimte voor kennis en vaardigheden, voor verdieping.
Het blijft vaak oppervlakkig. We hebben veel eisen tot in detail beschreven:
werkstukken, praktijkopdrachten, dossiers. Dingen die niets meer met onderwijs
te maken hebben, maar met administratie. Docenten vragen: welke ruimte is
er nog voor kennisoverdracht?»Vraag: Bent u geschrokken van de klacht uit
het hoger onderwijs dat nieuwe studenten te weinig weten?Antwoord: «We doen dit alles niet voor
niets. Bij geschiedenis kwam de overzichtskennis niet meer aan bod. We lieten
kinderen deeltalen Frans en Duits leren, met als resultaat dat ze nu twee
talen niet beheersen».Vraag: De klacht is dat het leerlingen ook
ontbreekt aan basisvaardigheden als spellen. Moet een vwo-er niet gewoon foutloos
Nederlands kunnen schrijven? Antwoord: «Natuurlijk wel. De grammatica
is bovendien essentieel voor het leren van een vreemde taal. Het gaat erom
dat je in een vreemde taal een debat kunt volgen, een college. Dat is iets
heel anders dan een vakantiegesprek voeren».Vraag: Over het studiehuis schrijft u dat
leraren deze nieuwe onderwijsvorm kunnen laten vallen. Is dat het einde van
het zelfstandig leren?Antwoord: «De verplichting om onderwijs
in een bepaalde vorm te geven vervalt. Maar zelfstandig leren moeten we behouden.
.... Niemand wil volledig terug naar klassikaal lesgeven. Maar hier en daar
een beetje terug, moet kunnen. Het hoger onderwijs heeft ook hoorcolleges,
leerlingen moeten daarop zijn voorbereid. Je moet dus gewoon kennis overdragen».Vraag: Daarom wordt geschiedenis bijvoorbeeld
weer een, zoals u het noemt, robuust vak. Er was daar eigenlijk alleen nog
aandacht voor bronnenonderzoek.Antwoord: «Je kunt alleen overzicht
krijgen van iets, als je ook kennis hebt van de tijdvakken. Dan pas kun je
dingen in de tijd plaatsen. Die kennis hebben we ondergewaardeerd».Vraag: Was dat niet een grote inschattingsfout?Antwoord: «Het is niet alleen hier bedacht.
We deden het in 1998 vanwege klachten uit het hoger onderwijs. Er moest meer
aandacht komen voor vaardigheden, meer verbreding. Het hoger onderwijs is
uitgebreid bij de uitwerking betrokken».Vraag: Na de basisvorming is dit de tweede
grote onderwijshervorming die u deels terugdraait. Bent u de erfenis van uw
sociaal democratische voorgangers aan het opruimen?Antwoord: De slinger hing tot 1998 te veel
naar de ene kant, en daarna naar de andere kant. Ik probeer een nieuwe balans
te zoeken»1.Op 21 november stuurt de minister een brief met een toelichting op
haar uitspraken naar de Tweede Kamer2. Zij stelt
daarin vast dat er geen sprake is van een koerswijziging en dat de uitspraken
geheel overeenkomstig de voorliggende voorstellen zijn. Die hebben betrekking
op het vakkenpakket (profielen) en op de examenprogramma’s/eindtermen.
Ik heb aangegeven dat uit die examenprogramma’s dwingende vormvoorschriften
verdwijnen: de inhoudelijke eindtermen (het centraal examen) blijven, maar
de leraar kiest zelf de manier waarop het onderwijs wordt gegeven. Deze aspecten
hebben vanaf de aanvang deel uitgemaakt van de voorstellen, aldus de minister.B.2.12 De Lieve Maria brief (januari 2006)Op 19 januari 2006, een week voor de behandeling van de aanpassingsvoorstellen
voor de Tweede Fase in de Tweede Kamer, stuurt Studievereniging De Leidsche
Fles, mede namens zeventien zusterverenigingen, die bij elkaar bijna 10 000
studenten vertegenwoordigen, een brandbrief aan minister Van der Hoeven. Hieronder
de korte versie van de brief.«Lieve Maria,Wij zijn boos. Wij merken dat wij het universitair niveau eigenlijk niet
aankunnen. Er treden dagelijks situaties op waarbij we merken dat we te weinig
wiskunde op de middelbare school hebben gehad. Daarom moeten wij nu bijspijkercursussen
volgen, of zelfs stoppen met onze studie. Wij horen het geklaag van onze docenten,
maar wat kunnen wij eraan doen? We zouden willen dat we meer wiskunde zouden
hebben gehad op de middelbare school.U bent nu bezig om het onderwijs te vernieuwen. Goed idee! maar we hoorden
dat u van plan bent om nog minder wiskunde te geven. Als u dat doorzet, dan
kunnen de nieuwe studenten straks helemaal niets meer begrijpen. Het lijkt
ons een beter idee om juist meer wiskunde te geven.We hopen dat u er nog even over nadenkt.Groetjes,10 000 studenten wiskunde, natuurkunde en informatica.In de toelichting in een uitgebreide brief schrijven de studieverenigingen
dat de komst van de Tweede Fase heeft geleid tot een slechtere wiskundekennis
bij middelbare scholieren. Er liggen weliswaar plannen voor het aanpassen
van het programma, maar die leiden tot een enorme afname van het aantal verplichte
studielasturen voor wiskunde B in het N&T-profiel. Een slechte zaak, aldus
de bètastudenten. «De verlichting van het bètaonderwijs
binnen het vwo staat immers haaks op de algemeen gewenste versterking van
het kenniskarakter van de Nederlandse economie».De brief zou niet zonder gevolgen blijven.B.2.13 Parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
Aanpassing profielen tweede fase (januari/februari 2006)Tijdens de parlementaire behandeling van de aanpassingsvoorstellen wordt
uitvoerig ingegaan op de vermindering van het aantal studielasturen voor het
vak wiskunde B. Het debat wordt zelfs opgeschort in afwachting van een brief
van de minister met betrekking tot het aantal studielasturen wiskunde B. Over
het voorstel van de minister om het aantal studielasturen met 80 uur uit breiden
van 520 naar 600 zijn de studenten niet erg tevreden, omdat er per saldo toch
nog 160 uur worden geschrapt; zij hadden liever het vak anw in de beide natuurprofielen
geschrapt gezien. Ook wiskundedocenten en universiteiten deden van zich horen.
Bij motie werd de regering verzocht om de Kamer nog vóór de
vaststelling van het inrichtingsbesluit te informeren over de voortgang van
de vernieuwing van de bètavakken, zodat duidelijk wordt dat de verhoging
met 80 uur voldoende waarborgen biedt voor een goede aansluiting op de technische
en exacte studies in het hoger onderwijs.Op 14 februari 2006 wordt het wetsvoorstel met algemene stemmen aangenomen.
Ook worden er enkele amendementen en moties aangenomen. Bijvoorbeeld een amendement
om te borgen dat in de wet wordt opgenomen dat het vak lichamelijke opvoeding
(gymnastiek) in alle leerjaren (dus ook in het laatste leerjaar) – gespreid –
wordt gegeven, en wel in zodanige omvang dat kan worden voldaan aan de eisen
zoals die zijn vastgelegd in kerndoelen en examenprogramma’s. Met betrekking
tot wiskunde B was de uitkomst van alle beraadslagingen dat het vak in het
vwo wordt uitgebreid met 80 uur (van 520 tot 600 uur) en in het havo van 320
naar 360 uur. Dit wordt in het inrichtingsbesluit geregeld. Bovendien zal,
bij uitzondering, de totale stof voor wiskunde B voor 100% in het centraal
examen aan de orde komen. Bij andere vakken geldt dat slechts voor 60%.
Er komt een nieuw examenprogramma voor de wiskundevakken.Op 25 april 2006 ging ook de Eerste Kamer, zonder hoofdelijke stemming,
met het wetsvoorstel akkoord. De nieuwe regeling voor de tweede fase is vanaf 1 augustus
2007 van kracht.B.2.14 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Waar kwam de behoefte aan vernieuwing van de Tweede
Fase van het havo/vwo vandaan?Begin jaren negentig van de vorige eeuw stond de economie er niet goed
voor. Er was sprake van groeiende werkloosheid, ook onder afgestudeerden uit
het hoger onderwijs. In het regeerakkoord waren door het kabinet Lubbers III
(CDA/PvdA) afspraken gemaakt om de overheidsuitgaven beter te beheersen en
waar mogelijk om te buigen. Ook de onderwijssector moest daaraan een bijdrage
leveren. Door de doelmatigheid van de leerwegen in het onderwijs te vergroten,
door in de studiefinancieringsregeling begrenzingen aan te brengen (via de
tempobeurs en later de prestatiebeurs), en door de overheidsuitgaven voor
het hoger onderwijs (ook in die jaren) niet mee te laten groeien met de toename
van het aantal studenten.Het aantal studenten in het hoger onderwijs groeide in die jaren flink.
Vooral in het hoger beroepsonderwijs was de groei aanzienlijk. Waren er in
1985 nog 149 000 hbo-studenten in voltijdse opleidingen ingeschreven,
in 1990 waren dat er al 194 000 en vijf jaar later, in 1995, maar liefst
230 000. In het (voltijds) wetenschappelijk onderwijs was de groei een
stuk minder spectaculair: 159 000 in 1985, 164 000 in 1990 en 166 000
in 1995. Men vreesde in die jaren dat al die studenten na afloop van hun opleiding
moeilijk aan het werk zouden kunnen komen.Tegelijkertijd kwamen er begin jaren negentig vanuit het hoger onderwijs
steeds meer klachten over tekorten in kennis en vaardigheden bij aankomende
studenten. De klachten hadden niet alleen betrekking op het niveau van de
instroom (bijvoorbeeld van studenten met zogenoemde «pretpakketten»),
maar ook op het gebrek aan studievaardigheden bij studenten en hun onvermogen
tot zelfstandig leren. Het rendement van het hoger onderwijs was daardoor
veel te laag. Het voortgezet onderwijs diende leerlingen beter op een studie
in het hoger onderwijs voor te bereiden. De programma’s in de bovenbouw
van het havo/vwo moesten niet alleen zwaarder worden, maar ook inhoudelijk
beter aansluiten op de opleidingen in het hoger onderwijs. Het rendement binnen
het hoger onderwijs zou daardoor toenemen. Het percentage hoger geschoolden
kon op die manier, ondanks een geringere instroom, toch minimaal op hetzelfde
niveau blijven.In het voortgezet onderwijs moest de doelmatigheid worden vergroot. In
het voortgezet onderwijs moest «de juiste leerling» eerder «op
de juiste plaats» terechtkomen. Het zittenblijven moest worden tegengegaan
door leerlingen al in de onderbouw in het juiste schooltype te plaatsen. Het
vanuit kostenoverwegingen ondoelmatige stapelen van opleidingen (van mavo
naar havo en van havo naar vwo) zou daardoor afnemen. Ook het maken van omwegen
moest worden teruggedrongen. Veel jongeren met een havo-diploma gingen in
die jaren niet naar het hbo, maar naar het mbo, waarna zij vaak alsnog de
overstap maakten naar het hbo. Ook jongeren met een diploma voorbereidend
wetenschappelijk onderwijs (vwo) gingen te vaak naar het hbo, in plaats van
naar het wetenschappelijk onderwijs.Scholieren zouden, kortom, vaker de koninklijke weg door het onderwijs
moeten bewandelen.De bovenbouw van het havo/vwo zou bovendien beter moeten aansluiten op
de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs, waar in 1993 de basisvorming
was ingevoerd.2. Wie vond de vernieuwingen noodzakelijk en waarom?Voor de vernieuwing van de tweede fase van het havo/vwo bestond brede
steun, niet alleen in de politiek, maar ook in het onderwijsveld. In de politiek
was er een ruim draagvlak voor zowel de verzwaring (veel meer vakken), als
de verbetering van de inhoudelijke aansluiting (door het vervangen van de
vakkenpakketten door vier profielen). Wel werd er vanuit het parlement diverse
malen aangedrongen op handhaving van de mogelijkheid om te stapelen. Laatbloeiers,
waaronder veel allochtone leerlingen met taalproblemen, zouden na de mavo
naar de havo moeten kunnen blijven doorstromen en ook voor jongeren met een
afgeronde havo-opleiding moest het behalen van een vwo-diploma mogelijk blijven.Vanuit het hoger onderwijs werd niet alleen sterk aangedrongen op een
verhoging van het niveau van de programma’s in de bovenbouw van het
havo en vwo, maar ook op een betere voorbereiding van leerlingen op de voor
het hoger onderwijs noodzakelijke studievaardigheden. Daarbij hield men echter
geen rekening met het gegeven dat de schaarse onderwijstijd maar een keer
kan worden ingezet. Er werd kennelijk van uitgegaan dat het besteden van meer
aandacht aan (praktische) studievaardigheden en een verbreding en verzwaring
van het onderwijsprogramma binnen dezelfde hoeveelheid onderwijstijd zouden
kunnen worden gerealiseerd.Ook in het voortgezet onderwijs zelf bestond steun voor de vervanging
van de vrije vakkenpakketkeuze door vier doorstroomprofielen. De problemen
in de bovenbouw van, met name, het havo waren aanzienlijk. De motivatie van
leerlingen liet sterk te wensen over; dat was niet alleen voor de scholen
zelf, maar sinds de uitzending van de documentaire-reeks «Havo 4, een klas apart» ook voor het grote publiek wel
duidelijk. Scholen waren in de jaren tachtig ook wel wat erg ruimhartig geweest
bij de toelating van leerlingen tot de havo. Wat meer selectiviteit zou de
kwaliteit van het onderwijs ten goede komen. Hoe het studiehuis eruit zou
moeten zien, en wat dat voor docenten zou betekenen, was in de jaren voorafgaand
aan de invoering nog niet duidelijk. Dat zou pas later bij de uitvoering blijken.
Waarschijnlijk dachten veel docenten in het havo en vwo dat het in de praktijk
ook bij deze vernieuwing wel niet zo’n vaart zou lopen. De basisvorming
was immers ook zonder veel veranderingen in de didactische aanpak ingevoerd.3. Wat kwam er tijdens de rit nog bij?Ging het bij de vernieuwing van de tweede fase havo/vwo aanvankelijk vooral
om een verzwaring en daarmee een verhoging van het niveau van het onderwijsprogramma
(meer vakken) en om verbetering van de inhoudelijke aansluiting tussen het
voortgezet en het hoger onderwijs (door invoering van profielen), al snel
kwam ook de noodzakelijk geachte verandering in didactische aanpak (het studiehuis)
op de beleidsagenda te staan. Niet alleen de samenstelling van het vakkenpakket
moest worden herzien, ook alle vakken afzonderlijk, en wel zodanig dat kennis,
inzicht en vaardigheden geïntegreerd zouden worden aangeboden en vakoverstijgende
vaardigheden in de (deel)vakken een belangrijke plaats zouden krijgen.Scholen, zo stelde de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Profielen
voortgezet onderwijs, moesten een grotere vrijheid krijgen om een eigen pedagogisch-didactische
en organisatorische aanpak te kiezen. Die vrijheid zou uiteindelijk kunnen
leiden tot het studiehuis. Daarbij stond de term studiehuis voor: verantwoordelijkheid
van de leerling voor het eigen leerproces, nadruk op zelfstandig werken door
de leerling (met een begeleidende rol voor de docent), variatie in te verrichten
activiteiten, en een variatie in organisatievormen (bijvoorbeeld in het lesrooster).De grotere vrijheid voor scholen om het onderwijs naar eigen inzicht in
te richten en het wenkende perspectief van het studiehuis konden,
net als de profielen, in het parlement op brede steun rekenen. In de aanloop
naar de politieke besluitvorming had over de verschillende vernieuwingen dan
ook het nodige overleg plaatsgevonden. Wat de didactische vernieuwing voor
de onderwijspraktijk zou betekenen zou pas duidelijk worden toen de dwingende
vormvoorschriften, die in de examenprogramma’s voor de schoolexamens
waren opgenomen, moesten worden uitgevoerd. Deze waren namelijk zodanig geformuleerd
dat ze niet alleen uitnodigen tot andere werkvormen, maar daar als het ware
ook toe verplichten. Via vormvoorschriften werd de aandacht voor vaardigheden,
praktische werkvormen en zelfstandig leren in de dagelijkse onderwijspraktijk
min of meer afgedwongen. Ze reguleerden het onderwijsproces in hoge mate en
leiden tot een grote administratieve en organisatorische belasting.4. Wat hield de vernieuwing in?De Wet Profielen voortgezet onderwijs diende drie doelstellingen: verbetering
van de aansluiting tussen het havo/vwo en het hoger onderwijs, modernisering
van het onderwijsprogramma in de bovenbouw van het havo/vwo, en meer ruimte
voor scholen bij de keuze van werkvormen. Die ruimte werd geboden doordat
er in de wet niet langer werd uitgegaan van «lessen» (van 50 minuten).
Daarvoor in de plaats kwam ook geen andere norm.Scholen kregen weliswaar meer vrijheid en flexibiliteit, maar daar stond
tegenover dat de overheid verantwoordelijk bleef voor het bewaken van de kwaliteit
van het onderwijs. Het studiehuis was niet vrijblijvend. De overheidsverantwoordelijkheid
betrof met name de examens, de onderwijstijd, de sturing van de inspanning
van de scholen, en de verantwoording door de scholen.Het onderwijs in de tweede fase wordt ingericht volgens vier profielen:
natuur en techniek, natuur en gezondheid, economie en maatschappij, en cultuur
en maatschappij. Ieder profiel bestaat inhoudelijk uit een samenhangend aantal
vakken en deelvakken, waarvan de omvang wordt uitgedrukt in termen van studielast
(de gemiddelde studietijd die de leerling aan lestijd en huiswerk besteedt).
De totale studielast bedraagt 1600 uur per jaar (40 weken van 40 uur). Elk
van de vier doorstroomprofielen bestaat uit een algemeen verplicht deel (voor
elk profiel gelijk), een profieldeel (specifiek voor elk profiel) en een vrij
deel (naar keuze van de leerling).5. Hoe werd de vernieuwing in de praktijk ingevoerd?Anders dan bij de basisvorming, die door de scholen «beleidsarm»
werd ingevuld, werd de vernieuwde tweede fase door de scholen duidelijk «beleidsrijk»
ingevoerd. Die andere opstelling kan ongetwijfeld voor een deel worden toegeschreven
aan een zeker enthousiasme onder scholen (en vooral onder schoolleiders) om
met de profielen en het studiehuis aan de slag te gaan. Belangrijker was echter
dat er van de nieuwe vormvoorschriften voor de schoolexamens bij wijze van
spreken al vanaf de eerste dag van de bovenbouw een sterk sturende werking
op de dagelijkse onderwijspraktijk uitging.Al in het eerste invoeringsjaar (1998), toen de 125 scholen die het verst
gevorderd waren met de voorbereiding van start gingen, was sprake van uitvoeringsproblemen.
De vroege starters signaleerden een overvol programma en onoverkomelijke organisatorische
problemen. In het daarop volgende definitieve invoeringsjaar (1999) namen
de klachten over overladenheid, werkdruk en organisatorische
fricties alleen maar toe. Scholieren trokken in protest naar het Malieveld.Volgens de onderwijsinspectie en het Procesmanagement Voortgezet Onderwijs
ging het voor een deel om invoeringsproblemen, die zich bovendien niet in
alle scholen in dezelfde mate voordeden. Er was echter ook sprake van duidelijke
onevenwichtigheden in de structuur van de tweede fase die, ook na twee rondes
van aanpassingen om de druk wat weg te nemen, alleen met centrale besluitvorming
konden worden weggenomen. Die onevenwichtigheden hadden betrekking op de discrepantie
tussen de zwaarte van enkele examenprogramma’s en de beschikbare tijd,
het ontbreken van voldoende faciliteiten voor de organisatie en voorbereiding
door leraren, en de complexiteit van de wet- en regelgeving.6. Hoe stond het met het draagvlak?Hoe het, voorafgaand aan de invoering van de vernieuwde tweede fase, met
het draagvlak onder scholieren en docenten stond is onbekend.Al kort na de invoering lieten leerlingen van zich horen. Hun studielast
was veel te hoog. Dat werd voor een deel veroorzaakt door het grote aantal
praktische opdrachten en werkstukken dat ze moesten maken. Daarnaast was er
sprake van een sterke overladenheid van het programma, niet alleen door de
toename van het aantal vakken, maar ook doordat er door de makers van de examenprogramma’s
en de auteurs van schoolboeken onvoldoende keuzes waren gemaakt.Docenten klaagden over een grote werkdruk. Ze hadden weliswaar minder
contacturen, maar meer klassen. De administratieve belasting was met het produceren
van nieuwe programma’s van toetsing en afsluiting, studiewijzers en
de vele praktische opdrachten die moesten worden opgesteld en beoordeeld,
enorm toegenomen. Docenten moesten bovendien veel meer samenwerken, en dat
ging niet altijd van harte. Bij sommige vakken hadden docenten onvoldoende
lesuren om uitleg en instructie te geven. Ook in de facilitaire sfeer (bijvoorbeeld
tijd voor overleg) en in de materiële sfeer (bijvoorbeeld ruimte voor
zelfwerkzaamheid) ontbrak er het nodige.Door al die problemen liep het aanvankelijke enthousiasme snel terug.
De didactische vernieuwingen werden in een aantal opzichten zelfs weer teruggedraaid.
Zo werd de ruimte voor zelfstandigheid voor havo-scholieren, die meer begeleiding
en controle nodig hadden, voor een deel weer ingeperkt. Scholieren die de
vrijheid wel aankonden waren daar uiteraard niet gelukkig mee.7. Wat waren de resultaten?In 2005, zeven jaar na de invoering, bracht het Tweede Fase Adviespunt
een evaluatierapport uit. Daarin werd geconstateerd dat de aansluiting tussen
het havo en vwo en het hoger onderwijs, in termen van zowel intern als extern
rendement, was verbeterd. Er gingen meer leerlingen naar het havo en het vwo
en die haalden daar in kortere tijd (met minder vertraging) hun diploma. Havisten
en vwo-ers kozen ook vaker voor de koninklijke leerweg, namelijk van havo
naar hbo en van vwo naar wo. De keuze voor een studierichting was sterk profielgebonden
(zowel bij havo- als bij vwo-leerlingen, en zowel bij jongens als bij meisjes)
en vergeleken met de situatie voor de vernieuwde tweede fase, nauwelijks veranderd.Over de prestaties in het hoger onderwijs kon, zeven jaar na de invoering,
nog betrekkelijk weinig worden gezegd. Het percentage uitvallers tijdens of
na het eerste studiejaar was afgenomen; het percentage overstappers was daarentegen
licht toegenomen. Scholieren met een havo/vwo-opleiding nieuwe stijl waren
positiever over de aansluiting dan hun voorgangers met een opleiding
oude stijl. Zij voelden zich op veel vaardigheidsterreinen (behalve bij rekenen)
beter onderlegd dan hun voorgangers. Op het gebied van vakinhoudelijke kennis
waren ze echter minder positief dan scholieren oude stijl.Opleiders in het hoger onderwijs waren kritisch over de vakinhoudelijke
kennis en vaardigheden van de studenten nieuwe stijl. Over de beheersing van
algemene vaardigheden waren ze beter te spreken. Die was over het algemeen
beter dan bij scholieren met een opleiding oude stijl.Bij de modernisering van de programma’s waren er nog de nodige problemen.
Er was nog nauwelijks sprake van samenhang tussen de vakken binnen een profiel.
Sommige programma’s waren bovendien erg overladen. De regelgeving rond
de tweede fase was veel omvangrijker en complexer dan onder de Mammoetwet;
ook de examenprogramma’s waren veel meer regulerend dan voorheen.Qua studielast waren er grote verschillen tussen scholen; deels als gevolg
van organisatorische problemen, deels door verschillen in ambitie. Veel scholen
voldeden ook niet aan de eis van 1000 klokuren (700 in het examenjaar). Ze
achtten deze eis ook moeilijk uitvoerbaar.Het concept van het studiehuis had tot veel misverstanden geleid, bijvoorbeeld
over de rol van de docent en de invulling van de keuzewerktijd. In didactisch
opzicht was er anno 2005 eerder sprake van schraalheid dan van een breed didactisch
repertoire.8. Tot welke beleidsreacties hebben die resultaten
geleid?Eind 2005 werd het wetsvoorstel Aanpassing profielen tweede fase vwo en
havo bij de Tweede Kamer ingediend. Dat voorstel beoogt een opbouw van profielen
die beter organiseerbaar is voor scholen, beter werkbaar voor leraren, en
beter studeerbaar voor leerlingen. Een opbouw die meer ruimte laat voor eigen
keuzen van scholen, leraren en leerlingen, en ook meer ruimte biedt voor verdieping
en variatie in het onderwijs. De voorschriften voor de schoolexamens in de
examenprogramma’s worden beperkt tot de hoofdlijnen van de inhoud. Vormvoorschriften
voor het onderwijsproces (de studiehuisaanpak) komen zoveel mogelijk te vervallen.Het voorstel wijzigt de profielen op een groot aantal punten. Het wordt
op hoofdpunten goed ontvangen. In de aanloop naar de parlementaire behandeling
ontstaat echter het nodige rumoer over het aantal verplichte studielasturen
voor wiskunde B in het N&T-profiel. In het voorstel was het aantal uren
sterk verminderd (– 240 uur in het vwo); volgens de studenten (en
de universiteiten) was het aantal uren veel te gering om de bèta-richtingen
in het hoger onderwijs met succes te kunnen volgen. Uiteindelijk wordt besloten
het aantal uren in het vwo met 80 en in het havo met 40 uit te breiden. Na
aanname van enkele amendementen en moties werd het voorstel in de Tweede Kamer,
en later ook in de Eerste Kamer, aangenomen.De nieuwe regeling voor de tweede fase is vanaf 1 augustus 2007
van kracht.B.3 HET VMBOB.3.1 VoorgeschiedenisVan lager beroepsonderwijs naar voorbereidend beroepsonderwijsHet lager beroepsonderwijs (lbo) is feitelijk al sinds de jaren zeventig
het zorgenkindje van het voortgezet onderwijs. In de loop van de jaren kreeg
het lager beroepsonderwijs steeds meer het karakter van restonderwijs. Het
aantal leerlingen liep tussen 1980 en 1991 met 45% terug. In de eerste
plaats als gevolg van de demografische ontwikkeling: het aantal jongeren in
de leeftijdscategorie van 12 t/m 16 jaar nam in de jaren tachtig met 32%
af1. In de tweede plaats doordat ouders uit
Nederlandse middenklassemilieus hun kinderen, als het maar enigszins mogelijk
was, naar de mavo stuurden. Lbo-scholen werden in de loop van de jaren tachtig
in toenemende mate bevolkt door leerlingen uit lagere sociale dan wel allochtone
milieus, met name in de randstad.In de jaren tachtig en negentig kwamen er steeds meer signalen dat een
lbo-niveau niet langer toereikend was voor een duurzame positie op de arbeidsmarkt.
Leerlingen zouden in het onderwijs tenminste een startkwalificatie moeten
behalen op het niveau van een tweejarige secundaire beroepsopleiding. Met
het oog op die hogere kwalificatie-eisen veranderde het lager beroepsonderwijs
in 1992 – ten tijde van het kabinet Lubbers III (CDA/PvdA: 1989–1994),
en onder de politieke verantwoordelijkheid van staatssecretaris Wallage –
niet alleen van naam, maar ook van inhoud2.
Lager beroepsonderwijs werd voorbereidend beroepsonderwijs (vbo). Daarmee
werd aangegeven dat dit type onderwijs niet langer als eindonderwijs werd
beschouwd, maar als onderwijs dat voorbereidt op het secundair beroepsonderwijs
(mbo en leerlingwezen). Die verandering van naam en functie heeft de status
van het vbo echter niet kunnen verbeteren.Meer algemene vorming en minder beroepspraktijk in het
voorbereidend beroepsonderwijsBij de overgang van lbo naar vbo werden de meeste beroepskwalificerende
elementen uit de vbo-opleidingen doorgeschoven naar het vervolgonderwijs.
De zogeheten avoïsering van het lager beroepsonderwijs, die het gevolg
was van de invoering van de basisvorming in de eerste twee leerjaren en de
versterking van het voorbereidende karakter van de bovenbouw, vormde in de
jaren negentig een voortdurende bron van discussie. In de leerjaren drie en
vier van het vbo kwam het accent meer te liggen op de algemeen vormende vakken
en een brede oriëntatie op de beroepenwereld. Praktische beroepsgerichte
vaardigheden verdwenen uit het curriculum, hoewel een deel van de leerlingen
daardoor juist werd gemotiveerd om de opleiding te blijven volgen. De drang
om het praktijkgerichte deel van de opleiding zo lang mogelijk uit te stellen
werd in de eerste plaats ingegeven door de angst dat leerlingen te vroeg in
een smalle functiegerichte opleiding zouden terechtkomen, waardoor hun kwetsbaarheid
op de arbeidsmarkt op de langere termijn zou toenemen. Bovendien werd gevreesd
dat vooral kinderen uit lagere sociale en allochtone milieus aan dergelijke
specifieke functiegerichte opleidingen zouden deelnemen. Daarom werd de feitelijke
kennismaking met de beroepspraktijk zoveel mogelijk doorgeschoven naar het
middelbaar beroepsonderwijs. In het voortgezet onderwijs was alleen beroepenoriëntatie
mogelijk. B.3.2 De Commissie MAVO/VBO aansluitend onderwijs (1994)In 1994 kreeg een commissie onder voorzitterschap van de heer Van Veen –
oud-minister van Onderwijs en Wetenschappen in het kabinet Biesheuvel (KVP/ARP/CHU/VVD/DS70:
1971–1973) en oud-voorzitter van de werkgeversorganisatie VNO –
het verzoek van minister Ritzen advies uit te brengen over de aansluiting
van het vbo en het mavo op de verschillende vormen van vervolgonderwijs. Daarbij
diende rekening te worden gehouden met de basisvorming enerzijds en met veranderingen
in het vervolgonderwijs anderzijds. Ook in het vervolgonderwijs – het
mbo en het havo – zouden in de daarop volgende jaren immers belangrijke
veranderingen plaatsvinden. In het secundair beroepsonderwijs kwamen zogenoemde
beroepsopleidende leerwegen (bol) in de plaats van de bestaande opleidingen
voor kort en lang middelbaar beroepsonderwijs; het leerlingwezen veranderde
in de beroepsbegeleidende leerweg (bbl). Ook de bovenbouw van het havo en
vwo zou worden vernieuwd1.Het advies van de Commissie Van Veen, dat in september 1994 verscheen
onder de titel Recht doen aan verscheidenheid. Opzet en
ontwikkelingsperspectief van de afsluiting MAVO en VBO, legde de
basis voor de samenvoeging van mavo en vbo tot voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs.
Het advies richtte zich met name op de bovenbouw (de leerjaren 3 en 4) van
het vbo en het mavo, dat wil zeggen het onderwijs dat volgt op de eerste twee
leerjaren waarin de basisvorming werd aangeboden.De Commissie constateerde destijds de volgende knelpunten in het vbo en
mavo.– de niveaudifferentiatie in de diplomering bij het vbo en mavo
(het A-, B-, C- en D-niveau), die in 1976 was ingevoerd en bedoeld was tegemoet
te komen aan de grote niveauverschillen bij leerlingen en ongediplomeerde
uitval tegen te gaan, had in de praktijk geleid tot een aantasting van het
civiele effect van de diploma’s en van de waarde van de verschillende
niveaus. De maatschappelijke waarde van een diploma op A- of B-niveau was
gering. Daardoor was bij het vbo de scheidslijn tussen regulier onderwijs
en restonderwijs vervaagd. Dat had, volgens de commissie, mede bijgedragen
aan het zwakke imago van het vbo, zowel bij het bedrijfsleven, als bij de
leerlingen en hun ouders. Het hele vbo had als gevolg daarvan de status van
restonderwijs gekregen.– ook de aansluiting op het vervolgonderwijs schoot ernstig tekort.
Voor cognitief zwakke leerlingen, veelal afkomstig uit het individueel beroepsonderwijs
(ivbo) en met een diploma op een A- of B-niveau, was een aanvullende oriëntatie-
en schakelfase nodig om het vervolgonderwijs te kunnen volgen. Leerlingen
met diploma’s op C- en D-niveau vielen vaak vroegtijdig uit in het vervolgonderwijs.
Het rendement van het secundair beroepsonderwijs was dan ook laag.– een derde probleem was de versnippering in de infrastructuur.
De scholen en afdelingen in het vbo waren in de loop der jaren zo klein geworden
dat ze onmogelijk konden voldoen aan de onderwijskundige eisen2.Een versterking van de positie van het vbo stond centraal in het advies.Een belangrijk argument om niet alleen het vbo, maar ook de mavo in de
hervorming te betrekken was de constatering dat de mavo vooral een voorbereiding
op het middelbaar beroepsonderwijs was geworden. Van alle leerlingen met een
mavo-diploma ging destijds al ruim driekwart naar het middelbaar beroepsonderwijs
(68% naar het lang-mbo, 5% naar het kort-mbo en 5% naar
het leerlingwezen). De doorstroom naar de havo wassinds het
midden van de jaren zeventig flink afgenomen: van ruim 30% naar 18%.Het vbo zou, net als het mavo, echt beroepsvoorbereidend onderwijs moeten
worden. Zo’n statusverbetering voor het vbo was volgens de commissie
alleen mogelijk als er voor zwakke leerlingen aparte leerwegen zouden komen:
een individuele leerweg en een arbeidsmarktgerichte leerweg.Net als bij de basisvorming vormde ook hier de bestaande structuur van
het voortgezet onderwijs een gegeven.De aansluitingsproblemen met het vervolgonderwijs hadden allereerst te
maken met een tekortschietende aandacht voor algemene vaardigheden, zoals
leren studeren, organiseren en leren om zelfstandig te werken, en beroeps-
en studiekeuze (bij mavo-schoolverlaters). Daarnaast was sprake van onvoldoende
aansluiting in kennis en niveau, een onderschatting van de motivatieproblematiek,
onjuiste beroepsbeelden, en een ontoereikende manier van onderwijs geven.De Commissie Van Veen bepleitte in haar advies de invoering van vijf leerwegen
die leerlingen moesten leiden naar vervolgopleidingen of naar de arbeidsmarkt:– een theorie gerichte leerweg naar lang-mbo of havo;– een beroepsgerichte leerweg naar het kort- en lang-mbo of het
primair leerlingwezen;– een gemengde theorie- en beroepsgerichte leerweg voor leerlingen
die gebaat zijn bij een combinatie van een theoretische en een beroepsgerichte
aanpak;– een individuele beroepsgerichte leerweg voor leerlingen die de
bovenstaande leerwegen niet volledig of niet binnen de reguliere studieduur
kunnen voltooien (zoals het ivbo);– een arbeidsmarktgerichte leerweg voor leerlingen voor wie de voorgaande
leerwegen te hoog gegrepen zijn, en daarom direct toeleidt naar de lokale
of regionale arbeidsmarkt.Deze leerwegen moesten in principe in vier sectoren worden aangeboden:
techniek, dienstverlening, economie en landbouw1.B.3.3 Kabinetsreactie op het advies van de Commissie Van
Veen (februari 1995)De beleidsreactie van staatssecretaris Netelenbos2 (kabinet Kok I (PvdA/VVD/D66: 1994–1998) sloot in beginsel bij
de door de commissie voorgestelde benadering aan. De leerwegen kregen in de
beleidsreactie echter op twee punten een andere vorm.In de eerste plaats de positie van de individuele leerweg. De individuele
leerweg werd in de beleidsreactie niet beschouwd als een aparte leerweg via
het vbo, maar meer als een hulpstructuur – met een andere didactische
aanpak – bij de theoretische, de gemengde en de beroepsgerichte leerweg.
Ten behoeve van deze leerweg komt er een landelijk zorgbudget, waarin ook
het voortgezet speciaal onderwijs voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden
(vso-lom) wordt betrokken. De integratie van het vso-lom in de hulpstructuur
werd onder andere ingegeven door de overweging dat deze vorm van speciaal
voortgezet onderwijs aan leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden te
weinig uitdaging bood.Met het voorstel tot integratie van het vso-lom beperkte de beleidsreactie
zich niet meer tot de herinrichting en herstructurering van de bovenbouw van het vbo en mavo, maar werd tegelijkertijd ook uitwerking gegeven
aan de «weer samen naar school»-gedachte in het voortgezet onderwijs.Een eerste aanzet tot dit voorstel tot integratie van het vso-lom was
overigens al in het voorjaar van 1993 neergelegd in de beleidsnotitie De Breedte van de Basisvorming1. Die notitie ging over de zorg die er in het onderwijs, en dan met
name in de periode van de basisvorming, besteed diende te worden aan de kwetsbare
leerling. De notitie bevatte een uitvoerige analyse van de groeiende behoefte
aan zorg die zich destijds vooral voordeed in het individueel voorbereidend
beroepsonderwijs (ivbo) en het voortgezet speciaal onderwijs (vso). Deze groei
was een probleem, niet alleen vanwege de daarmee gemoeide kosten, maar vooral
vanwege het feit dat het reguliere onderwijs kennelijk niet in staat was om
het onderwijs voor deze kwetsbare leerlingen te verzorgen. Het beleidsuitgangspunt
voor het primair en het voortgezet onderwijs was immers integratie van het
onderwijsaanbod aan verschillende soorten leerlingen.Vervolgens had de minister in maart 1994, middels een brief aan de Tweede
Kamer, het voornemen geuit om (delen van) het vso onder de Wet op het Voortgezet
Onderwijs te brengen. Dat beleidsvoornemen was ook in de Memorie van Toelichting
bij de Onderwijsbegroting voor het jaar 1995 aan de orde gesteld.Het advies van de Commissie Van Veen vormde volgens de beleidsreactie
een goede aanleiding om ook het probleem van het onderwijs aan kwetsbare leerlingen
een flinke duw in de goede richting te geven2.De beleidsreactie week nog op een tweede punt af van het advies. Bij de
beroepsgerichte leerweg werden twee varianten onderscheiden: een basisberoepsgerichte
leerweg, gericht op het kort mbo en een kaderberoepsgerichte leerweg, gericht
op het lang mbo. De programma’s voor de theoretische, gemengde en beroepsgerichte
leerwegen zullen zich onderscheiden door een verschillende mix van algemene
vakken en beroepsgerichte vakken. Binnen de programma’s wordt een onderscheid
gemaakt tussen een basisdeel, een kerndeel en een keuzedeel.Het mavo en vbo blijven als afzonderlijke onderwijsvormen bestaan, maar
de positie van deze vormen van onderwijs is die van voorbereidend secundair
beroepsonderwijs3.B.3.4 Advies van de Onderwijsraad naar aanleiding van
de beleidsreactie (april 1995)De Onderwijsraad kon op hoofdlijnen instemmen met de voorgestelde sectoren,
de leerwegenstructuur, de programmadifferentiatie op basis van basis-, kern-,
en verrijkingsdelen, en de directe aansluiting op de kwalificatiestructuur
van het secundair beroepsonderwijs. Ook de invoering van een arbeidsmarktgerichte
leerweg kon op instemming rekenen. De voorstellen voor de hulpstructuur worden
echter risicovol geacht en komen de Raad als zeer ingrijpend en onvoldragen
voor. Ze hadden bovendien weinig te maken met de zaken waarvoor de Commissie
van Veen werd ingesteld. De hulpstructuur moest – naar analogie van
het «weer samen naar school»-beleid in het primair onderwijs –
een oplossing bieden voor de beperkte zorgbreedte van het voortgezet onderwijs
en de groei van het aantal leerlingen in het vso en het ivbo. De koppeling
van zo’n hulpstructuur aan beleid gericht op verbetering van de aansluiting
achtte de Raad weinig gelukkig. Er zou zelfs een averechts effect van kunnen
uitgaan, in de zin dat deze koppeling de positie en beeldvorming van met name
het vbo (verder) verslechtert4.B.3.5 Plan van aanpakOp 29 september 1995 stuurt staatssecretaris Netelenbos een brief
aan de Tweede Kamer waarin de aanpak en uitwerking van de maatregelen op het
terrein van het mavo, vbo en vso worden gepresenteerd1. Daarin wordt aangegeven dat de invoering van het stelsel van leerwegen
zal plaatsvinden op 1 augustus 1998. Die datum hangt samen met de gekozen
invoeringsdatum van de profielen in het havo en vwo en met de expiratiedatum
van de Interimwet speciaal onderwijs voortgezet speciaal onderwijs (Isovso).In januari 1996 volgen uitwerkingsnotities over de infrastructuur van
het mavo en het (i)vbo, en over de hulpstructuur en de arbeidsmarktgerichte
leerweg2.Daaraan voorafgaand wordt nog eens aangegeven dat het uiteindelijke doel
van de hele exercitie is een overzichtelijk geheel van perspectiefrijke leerwegen
in de eerste fase van het voortgezet onderwijs te creëren als voorbereiding
op de tweede fase vervolgonderwijs en de arbeidsmarkt. Een veralgemenisering
of «avoïsering» van het (i)vbo is zeker niet de bedoeling,
zo stelt de staatssecretaris. De Onderwijsraad had namelijk in een advies
over het vakkenpakket mavo/vbo gewezen op het gevaar van veralgemenisering
voor de motivatie van leerlingen in het beroepsonderwijs3. In een reactie op dat advies stelde de staatssecretaris dat de motivatie
van leerlingen niet per definitie richtinggevend zou moeten zijn. Zij wilde
eerder rekening houden met de positieve elementen in de leerstijl van jongeren.
Dat kan ondermeer «door het omwerken van het overwegend cognitief ingestelde
onderwijs in een meer concreet praktisch bezig zijn, het doortrekken van het
bekende TVS-model (toepassing, vaardigheden, samenhang) uit de basisvorming,
het afstemmen van de algemene en beroepsgerichte vakken op elkaar, en een
meer modulair ingericht onderwijs-leersysteem met flexibele afsluitingsmomenten»4.De staatssecretaris zette dan ook liever in op een versterking van de
dialoog tussen het vbo en het vervolgonderwijs dan op een verhoging van het
aantal uren beroepsgericht onderwijs5.Bij de vmbo-operatie ging het niet alleen om een inhoudelijke herstructurering
van de bovenbouw van mavo en (i)vbo (leerwegen en sectoren), maar ook om een
tweetal ingrijpende ingrepen in de infrastructuur van scholen en opleidingen.In dat verband werden achtereenvolgens uitwerkingen gepresenteerd voor:– de infrastructuur voor mavo en (i)vbo;– de hulpstructuur en de arbeidsmarktgerichte leerweg.Een regievoerder voor de infrastructuur van mavo en (i)vboNa de basisvorming zou er een breed en gevarieerd aanbod aan leerwegen
beschikbaar moeten zijn. Ondanks het beleid dat de afgelopen jaren (in verband
met de basisvorming) gevoerd was om (brede) scholengemeenschappen te vormen
was er nog steeds een aantal kleine categorale scholen voor vbo en mavo. Deze
konden vanwege hun geringe omvang maar een beperkt onderwijsaanbod bieden.
De scholen zouden echter tenminste drie leerwegen moeten aanbieden. Daarom
moesten de categorale vbo- en mavo-scholen alsnog een fusiepartner vinden.
Voor het vbo werd daarom een herschikkingsproces (omzetting, splitsing, verplaatsing
van afdelingen en completering) in gang gezet.Om dat herschikkingsproces te bevorderen wordt een regievoerder aangesteld,
die onder toezicht en verantwoordelijkheid van de overheid een
rol krijgt als «tweedelijnsvoorziening». Hij komt in beeld op
het moment dat scholen met de reguliere overlegpartners niet tot de gewenste
resultaten komen, of als scholen ervoor kiezen om de regievoerder al meteen
om advies en begeleiding te vragen. Daarnaast heeft de regievoerder een stimulerende
en coördinerende rol in het proces van herschikking. Ook informeert hij
de centrale overheid over ontwikkelingen (monitoring), eventuele knelpunten
en de werking van het ingezette beleid. Verder adviseert hij over de herschikking
of prioritering van de inzet van financiële middelen1.Het proces van herschikking zal zich tussen augustus 1996 en augustus
2000 moeten voltrekken. Als regievoerder wordt Hans Corstjens aangesteld,
die eerder werkzaam was op het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.De zorgstructuurIn de Wet op het voortgezet onderwijs werden niet alleen diverse wijzigingen
doorgevoerd in verband met de invoering van het vmbo. Daarnaast zouden twee
schoolsoorten uit het voortgezet speciaal onderwijs (vso-lom en vso-mlk) met
ingang van augustus 1998 worden overgeheveld van de Interimwet voor het Speciaal
Onderwijs en Voortgezet Speciaal Onderwijs (ISOVSO) naar de Wet op het Voortgezet
Onderwijs (WVO).Met de invoering van de vernieuwde bovenbouw van het vmbo werd tegelijkertijd
dus ook een proces in gang gezet om te komen tot integratie van onderdelen
van het voortgezet speciaal onderwijs in het reguliere onderwijs. Daarmee
werd in het voortgezet onderwijs voor eenzelfde koers gekozen als in het primair
onderwijs, waar begin van de jaren negentig de operatie «Weer Samen
Naar School» (wsns) van start was gegaan.De hulpstructuur (leerwegondersteunend onderwijs) en de
arbeidsmarktgerichte leerweg (praktijkonderwijs)Speciale onderwijsvoorzieningen voor leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden
(vso-lom) en voor moeilijk lerende kinderen (vso-mlk) moesten ook in het voortgezet
onderwijs zoveel mogelijk in het reguliere onderwijs (het vmbo) worden geïntegreerd.Het vso-lom gaat, samen met het individueel beroepsonderwijs (ivbo), verder
als leerwegondersteunend onderwijs. Deze hulpstructuur
is bedoeld voor leerlingen die zonder extra steun geen diploma in het vmbo
kunnen behalen. Het leerwegondersteunend onderwijs vormt een integraal onderdeel
van de beroepsgerichte, gemengde en theoretische leerwegen. Het is dus geen
aparte leerweg, zoals de Commissie Van Veen had voorgesteld.Het vso-mlk zal worden omgevormd tot praktijkonderwijs. Het praktijkonderwijs (pro) is bedoeld voor leerlingen die ook
met extra hulp geen diploma kunnen behalen en daarom via praktijkgericht onderwijs
direct worden voorbereid op eenvoudige functies op de arbeidsmarkt.De daadwerkelijke invoering van de nieuwe zorgstructuur zal van start
gaan op 1 augustus 1998/1999 en duren tot 1 augustus 2002.Aan de invoering van de zorgstructuur in het vmbo lagen de volgende doelstellingen
ten grondslag:– meer leerlingen dan voorheen via leerwegondersteunend onderwijs
in staat stellen een diploma of certificaat te behalen, dan wel via praktijkonderwijs
(pro) voldoende kwalificaties meegeven voor een plek op de arbeidsmarkt;– afremmen van de groei van het (dure) voortgezet speciaal onderwijs.Om deze doelstellingen te kunnen realiseren zullen er, naar analogie van
de situatie in het primair onderwijs, samenwerkingsverbanden worden gevormd
van schoolbesturen van scholen met (i)vbo, mavo en/of vmbo en schoolbesturen
van speciale lom- en mlk-scholen. Deze samenwerkingsverbanden worden verantwoordelijk
voor het bieden van extra zorg aan leerlingen die dat nodig hebben.B.3.6 Wetsvoorstel en parlementaire behandeling (juni
1997–mei 1998)Op 19 juni 1997 dient staatssecretaris Netelenbos het Voorstel van wet regeling leerwegen mavo en vbo; invoering leerwegondersteunend
en praktijkonderwijs in1.In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel komt feitelijk voor
het eerst de term «voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs»
(vmbo) aan de orde. Voor die tijd werd er uitsluitend gesproken over vbo/mavo
of mavo/vbo.«Deze vernieuwing mondt uit in een verduidelijking van de plaats
van het mavo en vbo als eerste fase onderwijs: mavo en vbo krijgen hiermee
uitdrukkelijker het karakter van voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
(vmbo). Scholengemeenschappen met mavo en vbo krijgen de mogelijkheid om deze
aanduiding in de naamgeving van de scholengemeenschap tot uitdrukking te laten
komen»2.In de reactie van de Vaste Kamercommissie op het wetsvoorstel gingen veel
sprekers in op deze naam. Leden van de PvdA-fractie gaven aan zich te kunnen
vinden in de term voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs, maar betreurden
het dat het voor buitenstaanders toch al moeilijke jargon nog verder wordt
uitgebreid. De bestaande termen vbo en mavo blijven immers gehandhaafd. Van
diverse zijden (CDA, SGP) werd de vraag gesteld of er met het wetsvoorstel
niet een structurele scheiding tot stand wordt gebracht tussen het mavo en
vbo enerzijds en het havo en vwo anderzijds, waardoor er een tweedeling ontstaat
in de eerste fase. De VVD had begrip voor de restrictie dat de term vmbo voorbehouden
zal blijven aan scholen die zowel de beroepsgerichte als de theoretische leerweg
aanbieden3.In haar antwoord geeft de staatssecretaris aan dat ze met de term «voorbereidend
middelbaar beroepsonderwijs» tegemoet heeft willen komen aan de wensen
van het onderwijsveld. De term geeft namelijk de positie van beide onderwijssoorten
goed aan. Om die reden zal ook de diploma-aanduiding in die zin worden aangepast.
Leerlingen van de nieuwe leerwegen zullen een vmbo-diploma krijgen.«Het gaat om de functie en het inhoudelijk concept van het mavo
en vbo als een onderwijsprogramma dat primair voorbereidt op het secundair
beroepsonderwijs. Dat staat los van de voorzieningenstructuur waar dat onderwijsprogramma
wordt vormgegeven, zoals dat ook nu het geval is».Hoewel de staatssecretaris zich verzet tegen de PvdA-wens om mavo en vbo
daadwerkelijk te integreren omdat ze geen structuurdiscussie wil, erkent zij
dat er twee hoofdstromen zullen ontstaan.Het is ook niet de bedoeling dat de mavo vier soorten invullingen krijgt,
zoals van CDA-zijde was geopperd. De theoretische leerweg kan weliswaar
in vier verschillende schoolconstellaties voorkomen, maar dan steeds met hetzelfde
onderwijsprogramma1.In een wetgevingsoverleg op 18 december 1997 komt de naamgeving opnieuw
aan de orde. De Kamerleden vinden het wel erg ingewikkeld worden met al die
namen: mavo, vbo, vmbo, beroepsgerichte leerwegen in een basisvariant en kadervariant.
Valt dat aan de buitenwacht en aan de leerlingen en hun ouders allemaal nog
wel uit te leggen? Kan het niet wat eenvoudiger door alle leerlingen naar
het vmbo te laten gaan? De term vmbo zou bovendien aan de maatschappelijke
herwaardering van beide schoolsoorten kunnen bijdragen. Tijdens het overleg
vraagt ook de staatssecretaris zich af of het niet verstandiger zou zijn om
de term «vmbo» maar over de hele linie in te voeren. Ze is bereid
een nota van wijziging uit te brengen waarin alle onderwijssoorten de naam
vmbo krijgen2. Wel was men het er in de Kamer
over eens dat de naam mavo moest kunnen blijven bestaan voor categorale mavo-scholen
en voor mavo-scholen die opgenomen waren in scholengemeenschappen met havo/vwo.
Een amendement voorzag er in dat ook categorale scholen voor vbo en mavo de
aanduiding «vmbo» konden gaan hanteren.Eerder, op 8 december 1997, had de staatssecretaris per brief al
gereageerd op een advies van de Onderwijsraad over de concept-examenprogramma’s
vbo/mavo3. De Raad uitte daarin onder andere
kritiek op de haalbaarheid van de programma’s voor leerlingen in de
basisberoepsgerichte leerweg. De staatssecretaris reageert daarop door te
verwijzen naar de bestaande examenprogramma’s op A- en B-niveau. Die
waren niet alleen ondoorzichtig en niet eenduidig, maar leiden ook tot diploma’s
met onvoldoende civiel effect. Om te voorkomen dat veel leerlingen het examen
niet zullen halen is bij de ontwikkeling van de programma’s het uitgangspunt
gehanteerd dat 80% van de leerlingen de programma’s moet kunnen
afronden in 80% van de tijd. Dat biedt extra ruimte voor leerlingen.In reactie op het advies van de Onderwijsraad om de invoeringsdatum van
het leerwegenstelsel uit te stellen stelde de staatssecretaris dat het wetsvoorstel
weliswaar op 1 augustus 1998 in werking zal treden, maar dat de nieuwe
examenprogramma’s pas zullen ingaan voor leerlingen die in augustus
1999 in het eerste leerjaar van het mavo/vbo instromen. Daarmee wordt de inhoudelijke
verandering dus met één jaar uitgesteld4.Op 29 januari 1998 vindt er weer een wetgevingsoverleg plaats. Daarin
wordt waardering uitgesproken voor het uitstel. Aansluitend bij het oordeel
van de Onderwijsraad dat het onderwijs voor bepaalde categorieën vbo-leerlingen
onvoldoende motiverend zou zijn, stelde de woordvoerder van de VVD dat er
in het vbo een zwaarder accent zou moeten komen te liggen op de beroepsgerichte
vakken. Dat zou moeten gebeuren door het aantal uren voor beroepsgerichte
vakken met 25% uit te breiden en al in het eerste leerjaar te beginnen
met (een oriëntatie op) de beroepsgerichte vakken.Om voortijdig vertrek van leerlingen uit het vbo te voorkomen zegde de
staatssecretaris een nota van wijziging toe waarin zou worden vastgelegd dat
beroepsgerichte vakken reeds met ingang van het tweede leerjaar gedurende
een dag per week gegeven zouden mogen worden. Dat zou mogelijk worden door
de invoering van combinatievakken. Het opnemen van beroepsgerichte vakken
in het eerste leerjaar achtte ze niet in overeenstemming met het brugkarakter
van dat leerjaar. Voor ivbo-leerlingen zou op dit punt in individuele
gevallen een uitzondering kunnen worden gemaakt1.Op 3 februari 1998 wordt het wetsvoorstel in de Tweede Kamer behandeld
en met algemene stemmen aangenomen.Op 12 en 19 mei 1998 – het kabinet Kok I is dan inmiddels demissionair –
vindt de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer plaats2. Volgens de woordvoerder van het CDA vormt de plaats
van de vso-lom leerling in het toekomstige vmbo een vrij grote risicofactor.
Ook de doorstroom naar het vervolgonderwijs (van mavo naar havo) wordt een
heikel punt genoemd. Niet duidelijk is bovendien wat de staatssecretaris precies
met beroepsoriëntatie bedoelt. Toch acht de CDA-fractie het wetsvoorstel
op een aantal punten een verbetering, zij het dat er twijfels zijn over de
toekomstige positie van een deel van de vbo-leerlingen. De VVD stelde zich
in de Eerste Kamer het meest kritisch op. De woordvoerder van die partij verwijst
naar een aantal uitspraken van staatssecretaris Netelenbos in de pers die
hem aan het denken hadden gezet over de ware bedoelingen van de toezegging
in de Tweede Kamer, met name met betrekking tot de oriënterende beroepsgerichte
vakken en de praktijkvakken. Bij beroepenoriëntatie zou het volgens de
staatssecretaris gaan om een oriëntatie op de sectoren in de verschillende
leerwegen, en van praktijkvakken zou geen sprake zijn, hooguit van een paar
uur beroepenoriëntatie in plaats van een tweede vreemde taal. De VVD-fractie
vroeg zich daarom af of ze er verstandig aan deed voor te stemmen, gezien
het feit dat de inhoud van de wet zo verschillend wordt uitgelegd. De PvdA-woordvoerster
was het ongeduld opgevallen. De evaluatie van de basisvorming is gepland voor
de tweede helft van 1999 en toch ligt er nu al een wetsvoorstel dat het eindplaatje
vastlegt. Zou het niet verstandiger zijn geweest de evaluatie van de basisvorming
af te wachten?Ondanks alle kanttekeningen en twijfels wordt het wetsvoorstel op 19 mei
1998 (met een stemverklaring van de VVD) aangenomen.Op 3 augustus 1998 dient het kabinet Kok I zijn ontslag in.B.3.7 Het invoeringsproces (1998–2002)Tijdens de daarop volgende kabinetten Kok II (PvdA/VVD/D66: 1998–2002)
en Balkenende I (CDA/LPF/VVD: 2002–2003) wordt het vmbo-beleid dat in
de wet is neergelegd nader uitgewerkt. In de periode 1998–2002 is staatssecretaris
Adelmund verantwoordelijk voor het vmbo-dossier; vanaf juli 2002 is dat minister
Van der Hoeven.Tijdens de invoeringsperiode vindt er veelvuldig overleg met de Tweede
Kamer plaats over de voortgang van het invoeringsproces op de drie onderdelen
van het vmbo-beleid: de inhoud (met name de examenprogramma’s), de vmbo-infrastructuur
(herschikking van afdelingen) en de zorgstructuur (samenwerking tussen vo
en vso).Na de aanname van het wetsvoorstel wordt de Kamer via talrijke brieven
en notities op de hoogte gehouden van het invoeringsproces. Het invoeringsproces
wordt door middel van quick-scans en monitoronderzoeken nauwkeurig gevolgd.Tijdens de vele overleggen over de uitwerking van het beleid wordt diverse
malen vastgesteld dat de invoering van het vmbo een stuk gecompliceerder is
dan de invoering van de tweede fase havo/vwo.Al kort na de start van de invoeringsfase ontstaat er in het onderwijsveld
de nodige onrust naar aanleiding van de invoering van de tweede fase havo/vwo
(profielen en studiehuis)3. Dat leidt in de
Kamer tot de nodige zorgen, bijvoorbeeld op het punt van het onderwijsprogramma.
Dreigt dat niet (net als bij de basisvorming en de tweede fase
havo/vwo) veel te overladen te worden? Zullen de uitgevers de methoden (schoolboeken
en andere leermiddelen) wel op tijd opleveren? Ook wordt met enige regelmaat
opgemerkt dat de vernieuwing niet mag worden ingevoerd als men er nog niet
klaar voor is. Met de kwetsbare groep vmbo-leerlingen mag geen enkel risico
worden gelopen.De feitelijke invoering zal uiteindelijk volgens de oorspronkelijke planning
plaatsvinden. De eerste leerlingen beginnen in 2001aan de nieuwe bovenbouw
van het vmbo.B.3.8 De invoering van het vmbo, belicht vanuit de Inspectie
van het OnderwijsHet vmbo ging in het schooljaar 1999/2000 in 426 scholen van start.Bij de start maakten de meeste vbo- en mavo-opleidingen weliswaar deel
uit van brede(re) scholengemeenschappen (hetzij brede scholengemeenschappen
voor vbo/mavo/havo/vwo, hetzij avo/vwo-scholengemeenschappen voor mavo/havo/vwo),
op vestigingsniveau waren beide opleidingen echter grotendeels gescheiden.
Van alle mavo-opleidingen maakte eind jaren negentig nog geen 40% deel
uit van een smalle of brede vestiging waarin ook het vbo was opgenomen. De
toenemende marktwerking in het onderwijs bevorderde een verdere samenwerking
dan wel fusie tussen het vbo en mavo evenmin. In de concurrentieslag om de
havo- en vwo-leerlingen voelden scholengemeenschappen zich vaak gedwongen
om hun vbo-opleidingen, en in mindere mate ook hun mavo-opleidingen, in aparte
vestigingen te houden. Die situatie deed zich met name in de grote steden
voor, waar het vbo voor een groot deel werd bevolkt door (allochtone) leerlingen
met leerachterstanden, en vaak ook de nodige gedragsproblemen, en waar voor
ouders met potentiële havo/vwo-leerlingen vaak een alternatief bestond
in de vorm van smalle havo/vwo-scholen of categorale gymnasia.De inbedding van beide schoolsoorten bood bij aanvang van de vmbo-operatie
dan ook weinig perspectief op samenwerking dan wel integratie tussen vbo en
mavo1.Twee jaar na de start, in 2001, begonnen de eerste leerlingen aan het
derde leerjaar: de nieuwe bovenbouw van het vmbo.Het Onderwijsverslag over het jaar 2001 van
de Inspectie van het Onderwijs leert dat de meeste scholen (van de 76 door
de inspectie onderzochte scholen) op dat moment voldoen aan de relevante wet-
en regelgeving, en klaar zijn om de leerwegen vorm te geven2. Tien procent moet nog grote inspanningen plegen om op een verantwoorde
manier te kunnen starten.Een belangrijk probleem is volgens leraren het ontbreken van de mogelijkheid
tot niveaudifferentiatie binnen de leerwegen. In het vbo oude stijl volgden
leerlingen vakken op een zeer uiteenlopend niveau: ongeveer 40% uitsluitend
op het laagste A- en B-niveau, 45% zowel op A- en B- als op C- en D-niveau,
en slechts 15% alleen op C- en D-niveau. Die niveaudifferentiatie ontbreekt
bij de leerwegen. De introductie van leerwegen heeft volgens leraren en schoolleiders
tot gevolg dat een leerling geplaatst wordt in de leerweg die past bij het
niveau van de vakken (een of twee) waarin de leerling het slechtste resultaat
behaalt.De schoolgebouwen waren in veel gevallen nog niet adequaat ingericht voor
het vernieuwde onderwijs. Bij 40% van de gebouwen bleek in 2001 de
technische kwaliteit onder de maat.Ook de werkplekkenstructuur, nodig om te komen tot een betere integratie
van theorie en praktijk, was in veel scholen nog lang niet klaar.Uit het Onderwijsverslag over 2002 komt naar
voren dat de inzet van leraren en schoolleiders om de invoering van het vmbo
te doen slagen over het algemeen heel groot is1.
Leraren zijn inmiddels goed bekend met de lesstof en de examenprogramma’s.
Veel schoolleiders tonen zich bijzonder tevreden over de gemotiveerde inzet
en bereidwilligheid van leraren om «de klus te klaren». Op scholen
voelt men een zekere trots over de vernieuwing die tot stand wordt gebracht.
In pedagogisch-didactisch opzicht wordt op veel scholen overgegaan op het
inrichten van een werkplekkenstructuur voor de beroepsvoorbereidende vakken,
waarbij arbeidsplaatsen zoveel mogelijk op school worden nagebootst. Door
de toegenomen beroepsgerichtheid wordt de didactische kloof met de algemene
vakken wel groter.Voor veel scholen vormt de werkdruk de belangrijkste belemmering. Het
nieuwe stelsel vraagt een oriëntatie op andere programma’s, anders
samengestelde groepen leerlingen, en andere exameneisen. Het lerarentekort
verhoogt de werkdruk nog extra. De huisvesting belemmert de invoering van
nieuwe werkvormen, zoals de werkplekkenstructuur.Er heerst veel onzekerheid over de slaagkansen van de zwakke leerling
in de basisberoepsgerichte leerweg. Voorlopig mag men bij de centrale examens
echter nog van de normen afwijken. Toch creëren scholen verschillende
alternatieve routes, zoals certificaatroutes waarbij leerlingen drempelloos
kunnen doorstromen naar het mbo.Aan de theoretische leerweg van het vmbo (voorheen mavo) wordt door de
inspectie nauwelijks aandacht geschonken. Daarin veranderde ook weinig. Hoewel
het merendeel van de gediplomeerden doorging naar het mbo, was het onderwijsprogramma
nog vrijwel volledig algemeen vormend van aard. Voor de oriëntatie op
beroepen was over het algemeen weinig aandacht.Het Onderwijsverslag over 2002/2003 wijkt
in haar beoordeling nauwelijks af van de voorgaande editie2. Wel wordt geconstateerd dat de motivatie van leerlingen voor algemene
vakken verzwakt wanneer ze het verband niet zien met de praktijkoriëntatie
zoals die in de beroepsgerichte vakken tot uitdrukking komt.Het leerwegondersteunend onderwijs is duidelijk nog voor verbetering vatbaar.
De criteria voor indicatiestelling worden door het basisonderwijs niet altijd
juist toegepast. Voor lwoo-leerlingen vormen de voorschriften voor het leerstofaanbod
en de examinering vaak een belemmering.In het schooljaar 2002/2003 startten de eerste 221 scholen metleerwerktrajecten. Leerwerktrajecten, die mogelijk werden
gemaakt door staatssecretaris Adelmund (kabinet Kok II (PvdA/VVD/D66: 1998–2002),
houden in dat leerlingen uit de leerjaren 3 en 4 van de basisberoepsgerichte
leerweg die vanwege motivatieproblemen voortijdig dreigen uit te vallen, een
deel van het onderwijsprogramma kunnen volgen bij een bedrijf. Leerwerktrajecten
vereisen een hoge mate van afstemming tussen school en bedrijf. De contacten
tussen scholen en bedrijven nemen daardoor toe. Uit die contacten blijkt dat
bijna de helft van de bedrijven ontevreden is over de kennis en vaardigheden
waarover de leerlingen beschikken. Dat geldt ook voor de aansluiting van de
theorie op school bij de beroepspraktijk. Schoolleiders zijn positief over
de mogelijkheid van leerwerktrajecten, maar vinden de kosten ervan te hoog.Het over het algemeen positieve beeld van de ontwikkelingen in het vmbo
staat volgens de inspectie echter haaks op het negatieve beeld van de schoolsoort
in de publieke opinie.B.3.9 Zorgen en frustraties rond het vmbo nemen toe (2003
en 2004)Twee jaar na de invoering van de vernieuwde bovenbouw, in de aanloop naar
het eerste centrale examen, nemen de frustraties rond het vmbo toe. Er komen
steeds meer berichten over hoge schooluitval, onveiligheid op scholen, overladenheid
van het programma, en het te hoge niveau1. De
examens zouden, zo werd verwacht, veel te moeilijk zijn voor de zwakkere leerlingen
in de basisberoepsgerichte leerweg, waarvan een groot deel leerwegondersteuning
(lwoo) krijgt.Ideeën om de voortijdige schooluitval van vmbo-leerlingen te stoppen
buitelen over elkaar heen. Steeds vaker wordt publiekelijk het verlangen naar
de oude ambachtsschool geuit.Volgens de scholen, die druk bezig zijn met de vernieuwingen, hebben mensen
die daarnaar terugverlangen last van nostalgie. In de oude ambachtsschool
stond het vak centraal, op de leerling werd nauwelijks gelet, zo werd gesteld2.Algemeen neemt de roep om meer binding met de beroepspraktijk toe.De integratie van zorgleerlingen gaat volgens de Monitor
Vmbo 2002 op de helft van de scholen nog niet goed3. Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau doet de integratie van
leerlingen uit het speciaal onderwijs (vso-lom) de beeldvorming rond het vmbo
geen goed. Daardoor overheerst het beeld dat er in het vmbo vooral leerlingen
met problemen en leerachterstanden zitten4.Vooral ouders in de randstad, waar de problemen het grootst zijn, proberen
als het enigszins kan hun kinderen te plaatsen op een aparte mavo of in een
theoretische leerweg binnen een mavo/havo/vwo-scholengemeenschap. Buiten de
randstad is het beeld van het vmbo een stuk positiever; daar ziet men het
vmbo veel meer als een gewone opleiding.In mei 2003 worden voor het eerst de nieuwe centrale vmbo-examens afgenomen.
Tegen de verwachting in zijn de slaagpercentages hoog (rond de 94%);
vermoedelijk omdat de normering bij de centrale examens voor de beroepsgerichte
leerwegen nog niet bindend was, en scholen hun leerlingen niet de dupe wilden
laten worden van de onderwijsvernieuwing. Hoewel daardoor veel leerlingen
slagen die eigenlijk de landelijke norm niet halen, gaat van dat slaagpercentage
wel het politieke signaal uit dat alles oké is met het vmbo. Dat is
het dus niet, aldus de heer Engbers, directeur van het Vader Rijncollege te
Utrecht5.Ook de politiek maakt zich zorgen over de negatieve beeldvorming, terwijl
het juist de bedoeling was dat door de samenvoeging van het vbo en mavo het
imago van het beroepsonderwijs zou verbeteren.In het najaar van 2003 publiceert de Socialistische Partij (SP) het rapport Het vmbo verdient beter, waarin naar aanleiding van de
uitkomsten van een enquête onder ruim 350 vmbo-leraren, het volgende
wordt aanbevolen6. De klassen moeten worden
verkleind, het onderwijs moet meer praktijkgericht worden en de eerste twee
leerjaren (basisvorming) minder theoretisch, leerlingen moeten net als vroeger
vakken op verschillende niveaus kunnen volgen en afronden, de criteria om
in aanmerking te komen voor extra zorg moeten worden versoepeld, en voor leerlingen
voor wie het vmbo te moeilijk is moet er een aparte assistentenroute komen.Op 13 januari 2004 wordt in het Haagse Terra College conrector Hans
van Wieren door een leerling van allochtone (Turkse) herkomst met een pistoolschot vermoord. De moord bracht in heel Nederland een golf
van verontwaardiging teweeg. Op 16 januari werd op alle middelbare scholen
in Nederland een minuut stilte in acht genomen.Steeds meer vmbo-leerlingen uit de grote steden gaan buiten de eigen stad
naar school, zo meldden een aantal kranten. De Vereniging van schoolleiders
in het Voortgezet Onderwijs (VVO) signaleert rond de vier grote steden een
toenemende trek naar de buitengebieden. Reden daarvoor is dat steeds meer
ouders huiverig zijn voor de grootsteedse sfeer op de veelal overwegend zwarte
vmbo-scholen. Niet alleen autochtone leerlingen trekken naar scholen in de
randgemeenten, ook steeds meer allochtone leerlingen uit middenklasse milieus
doen dat.In april 2004 publiceert de Tweede Kamer-fractie van de PvdA het boekje Lang leve het vmbo!, waarin het volgende wordt bepleit1.De overgang van de basisschool naar het vmbo moet verbeteren door in de
basisvorming vakken te clusteren, het aantal kerndoelen te verminderen en
scholen de mogelijkheid te geven om met kerndocenten en kernteams te werken.
Er moet meer aandacht komen voor leerlingen in de basisberoepsgerichte leerweg
door klassen te verkleinen, en klassenassistenten, en meer leerlingbegeleiders
in te zetten. Leerlingen moeten de gelegenheid hebben om per vak een leerweg
te kiezen. De theoretische leerweg kan omgebouwd worden tot een algemeen beroepsvoorbereidende
leerweg; de gemengde leerweg kan dan vervallen. Leerlingen die voorheen naar
het speciaal onderwijs zouden zijn gegaan moeten meer specialistische begeleiding
krijgen. Hoe dat gebeurt, is aan de school zelf. En leerkrachten uit het basisonderwijs
moeten makkelijker een aanstelling kunnen krijgen in het vmbo.In september 2004 luidden ruim 200 vmbo-directeuren de noodklok. In een
open brief aan de politiek pleiten zij voor minder regelgeving en meer faciliteiten.
Alleen zo kunnen ze leerlingen goed voorbereiden op de maatschappij en op
de arbeidsmarkt. Op 2 november 2004 doet minister Van der Hoeven (kabinet
Balkenende II (CDA/VVD/D66: 2003–2006) in een brief aan de Tweede Kamer
verslag van haar overleg met een delegatie van de vmbo-directeuren. Daarin
constateert zij dat beide partijen het eens waren over het feit dat er voldoende
onderwijskundige ruimte is voor maatwerk, en dat de wensen van de directeuren
sporen met het ingezette beleid. Ten aanzien van de vraag naar extra faciliteiten
wijst de minister er op dat de CAO voor het voortgezet onderwijs voldoende
ruimte biedt voor een lagere lessentaak. De scholen zouden die ruimte beter
kunnen benutten. Ten aanzien van de problematiek rond de doorlopende leerlijnen
in het mbo waren inmiddels al enkele beleidsacties ingezet. Datzelfde gold
voor de zorgfaciliteiten (namelijk de Operatie Jong, een snelle invulling
van de reboundvoorziening, extra zmok-plaatsen, en het nog te ontwikkelen
leerplusarrangement).In december 2004 bracht ook de Tweede Kamer-fractie van de VVD een publicatie
uit over het vmbo. In een notitie met de titel Oog voor
ongekend talent wordt gepleit voor afschaffing van het kunstmatig
samengeklonken vmbo2. De verschillen tussen
leerlingen van de basisberoepsgerichte leerweg en de theoretische leerweg
zijn zo groot, dat ze eigenlijk niet tot één onderwijssoort
gerekend kunnen worden. In de plaats daarvan moet er een «vakwerkschool»
worden ingevoerd. Daarnaast moet er een «mavo nieuwe stijl» komen.Voor het leerwegondersteunend onderwijs moet een aparte onderwijsroute
in het leven worden geroepen, zodat leerlingen met ernstige leer- en/of
gedragsproblemen niet ten koste van zichzelf en van andere leerlingen in het
reguliere onderwijs worden opgenomen. Verder bepleit de VVD een doorlopende
leerlijn vmbo-mbo, waar nodig zonder vmbo-examen, en een betere aansluiting
met bedrijfsleven en arbeidsmarkt.B.3.10 Op zoek naar een nieuw elanIn 2005 verschijnen diverse beleidsdocumenten met een groot aantal verbeteringsvoorstellen
voor het vmbo; voorstellen die grotendeels al in eerdere publicaties en contacten
met het onderwijsveld naar voren waren gebracht.Nota «Vmbo, het betere werk» (april 2005)In april 2005 verschijnt de nota «VMBO: het betere
werk» – onderwijs dat hoofd en handen verbindt van minister
Van der Hoeven (kabinet Balkenende II (CDA/VVD/D66: 2003–2006)1. De nota borduurt voort op het in 2004 verschenen beleidsplan Koers VO: de leerling geboeid, de school ontketend waarin
de minister haar visie op het voortgezet onderwijs tot 2010 had neergelegd2. Kernboodschap van Koers VO
was dat scholen meer ruimte moeten krijgen om het onderwijs naar eigen inzicht
in te richten.In de nota VMBO: het betere werk staan de
volgende punten centraal:In de eerste plaats komt er meer ruimte voor praktijkgericht onderwijs.
Naast de mogelijkheid van leerwerktrajecten en een praktijkgerichte assistentenopleiding
in de bovenbouw van het vmbo, kunnen scholen in de toekomst al vanaf leerjaar
1 en 2 beroepsgerichte vakken (beroepenoriëntatie) in de onderbouw opnemen.
Vanaf de eerste dag kan zo meer aandacht worden besteed aan de combinatie
leren en praktijk.Er komt ook meer aandacht voor leerlingen met gedrags- en leerproblemen.
Voor leerlingen die echt niet te handhaven zijn komen er in verband met de
veiligheid naast de zogeheten reboundvoorzieningen ook nog eens 1000 extra
plaatsen in het voortgezet speciaal onderwijs voor zeer moeilijk opvoedbare
kinderen (vso-zmok).In de derde plaats worden de onderwijsprogramma’s en examinering
vernieuwd. In de onderbouw krijgen scholen meer ruimte door vermindering en
globalisering van het aantal kerndoelen3; ook
in de bovenbouw komt er meer vrijheid in de programmering, opdat kan worden
aangesloten bij ontwikkelingen in de onderbouw en bij de ontwikkeling naar
competentiegericht leren in het mbo. Er wordt een beperkter deel van het programma
landelijk voorgeschreven, de zogenoemde verplichte kost: vakken die passen
in het eindexamenprogramma. Daarnaast is er een vrij gedeelte dat wordt ingevuld
in samenhang met de omgeving. Dat vrije gedeelte wordt getoetst via de schoolexamens.De examens voor alle leerwegen worden meer in lijn gebracht met het competentiegericht
onderwijs. In alle leerwegen zullen theorie en praktijk beter met elkaar in
verband worden gebracht. Het examen zal in vorm en tijd ook flexibeler worden
ingericht, bijvoorbeeld in de vorm van meer examenmomenten.Een vierde punt betreft de doorstroom naar het mbo. In de praktijk blijken
lang niet alle leerlingen in het mbo op het geëigende niveau te worden
geplaatst. Soms omdat niveau 3-opleidingen ontbreken, in andere gevallen als
gevolg van selectie door het ROC.Vmbo-scholen en ROC’s krijgen meer samenwerkingsmogelijkheden op
inhoudelijk en financieel gebied. Ook komen er experimenten met doorlopende
leerlijnen vmbo-mbo.Tenslotte worden maatregelen voorgesteld om voldoende en goed personeel
in het vmbo te krijgen. Bijvoorbeeld door meer afgestudeerden van de pabo
in het vmbo aan te stellen, hetzij via verkorte tweedegraads opleidingen (middels
vrijstellingen), hetzij via de zij-instroom-route.Uit antwoorden op vragen van de vaste Kamercommissie OCW blijkt dat er
een Adviesgroep Vmbo zal worden ingesteld, die
zal bestaan uit mensen uit het veld, en de opdracht krijgt de voornemens uit
de nota nader in te vullen. Voorts wordt duidelijk dat het verbinden van hoofd
en handen ook voor de theoretische leerweg geldt. Ook die moet meer contextrijk
worden ingevuld, en meer praktijk-gerelateerd, zodat het onderwijs betekenisvoller
wordt. De invulling zal wel per leerweg en leerlingengroep verschillen.Of de 1000 extra zmok-plaatsen voldoende zullen zijn om alle leerlingen
met ernstige leer- en gedragsproblemen te kunnen opvangen, hangt af van het
verwijzingsgedrag van de reguliere scholen voor basis- en voortgezet onderwijs
en van de verblijfsduur. Op de 1500 plaatsen binnen reboundvoorzieningen kunnen
naar verwachtingen op jaarbasis zo’n 4500 leerlingen worden geplaatst.Bij de introductie van nieuwe examenvormen zal volgens de minister het
niveau van het vmbo-diploma gehandhaafd blijven. Het beheersingsniveau dat
in de centrale examens wordt getoetst verandert namelijk niet.Instelling Adviesgroep Vmbo (september 2005)In september 2005 wordt de Adviesgroep Vmbo
ingesteld1. Bij de samenstelling van de adviesgroep,
vormt een zo groot mogelijke diversiteit en brede samenstelling het uitgangspunt.
Voorzitter is de heer Van der Spoel.De adviesgroep krijgt de opdracht om:– samen met scholen, het vervolgonderwijs en het bedrijfsleven te
zoeken naar ruimere mogelijkheden voor scholen om het eigen onderwijsaanbod
te bepalen;– op grond van de uitkomsten de minister te rapporteren over breed
gedragen criteria en kaders waarbinnen de nieuwe beleidsruimte voor scholen
kan functioneren;– (samenwerkingsverbanden van) scholen te ondersteunen bij het invullen
van die beleidsruimte in samenhang met de omgeving en het vervolgonderwijs.Interdepartementaal Beleidsonderzoek vmbo (december 2005)Om meer duidelijkheid te krijgen over de problemen van het vmbo en over
de mogelijkheden het schooltype beter te laten functioneren liet het Kabinet
Balkenende II in 2005 een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uitvoeren.
Het rapport van de IBO-werkgroep met de titel Het VMBO.
Beelden, feiten en toekomst wordt in december 2005, tegelijk met
een beleidsreactie van minister Van der Hoeven, aan de Tweede Kamer aangeboden2.De werkgroep stelt in de eerste plaats vast dat de enorme belangstelling
voor de problemen in het vmbo in de media en de politiek als onbedoeld neveneffect
heeft dat positieve geluiden over het vmbo worden overschaduwd. Zo bleek bijvoorbeeld
uit het onderzoek «Go VMBO» van de
organisatie van scholieren, het LAKS, dat ouders weliswaar vaak een negatief
beeld hebben van het vmbo voordat hun kind naar dat schooltype gaat, maar
dat de leerlingen, en later ook de ouders uiteindelijk dik tevreden zijn over
het vmbo-onderwijs. De negatieve beeldvorming is bovendien zeker niet landelijk
en betreft ook niet het totale vmbo.Veel van de problemen en knelpunten vloeien voort uit veranderingen in
de maatschappij.De problemen in het vmbo kunnen ook niet los worden gezien van andere
onderwijsvernieuwingen in de jaren negentig, met name van de invoering van
de basisvorming, en van de integratie van het vso-lom/mlk in het vmbo.De problemen in het vmbo worden in het rapport vervolgens belicht tegen
de achtergrond van een aantal veranderingen in de leerlingenpopulatie binnen
het vmbo: een dalend instroomniveau van de eerstejaars in het vmbo, dat in
de vier grote gemeenten (G4) nog lager is dan in de rest van het land, een
groeiende percentage leerlingen van allochtone herkomst, eveneens vooral in
de G4, relatief veel leerlingen in probleemcumulatiegebieden en een toenemend
aantal leerlingen met gedragsproblemen.De meest relevante knelpunten in het vmbo zijn volgens de IBO-werkgroep:
de hoge voortijdige schooluitval, het volgens onderzoek dalende niveau in
wiskunde, een aanzienlijk percentage leerlingen (30%) dat niet doorgaat
naar het mbo, en de afnemende veiligheid op school. Deze problemen doen zich
vaker voor in de grote steden en onder allochtone leerlingen. De werkgroep
komt met een groot aantal aanbevelingen, die deels aansluiten bij reeds in
gang gezet beleid.De aanbeveling om de kerndoelen voor de basisvorming te integreren in
de eindtermen van het vmbo worden door het kabinet niet overgenomen. De basisvorming
heeft namelijk een brede doelstelling, waarvan ook socialisatie en burgerschapsvorming
deel uitmaken. Een aanbeveling om de eindtermen meer af stemmen op het vervolgonderwijs
en het uiteindelijke arbeidsmarktperspectief, wordt door het kabinet onderschreven.
Nu zijn de eindtermen nog te vaak een slap aftreksel van de cognitieve eisen
die op havo/vwo-niveau worden gesteld.Volgens de werkgroep moet er ook sneller bestuurlijk worden ingegrepen
bij slecht functionerende scholen die door de bodem dreigen te zakken. Een
aanbeveling waar volgens de minister reeds aan wordt gewerkt. Dat laatste
geldt ook voor enkele aanbevelingen met betrekking tot de zorgleerlingen.
Het voorstel om in het basisonderwijs leerstandaarden voor de kernvakken rekenen
en taal in te voeren zal nader worden verkend, mede in relatie tot andere
instrumenten. Op de beperking van de verblijfsduur tot vijf jaar komen echter
geen ruimere ontheffingsmogelijkheden, zoals de werkgroep had bepleit.Het Onderwijsverslag over het schooljaar 2004/2005 – het derde jaar van de vernieuwde bovenbouw – dat in
april 2006 verschijnt, bevestigt nogmaals de gemengde berichten over het vmbo1. Het vmbo kent een omvangrijke, maar tegelijkertijd
zeer heterogene leerlingenpopulatie (maar liefst 460 000 leerlingen,
waarvan 235 000 in de bovenbouw). De beeldvorming rond het vmbo wordt
volgens de onderwijsinspectie voor een groot deel bepaald wordt door de gedragsproblematiek
van een kleine groep. Zestig procent van de leerlingen is tevreden en bijna
alle leerlingen gaan met plezier naar school. Leraren zijn zeer gemotiveerd
en overwegend (90%) tevreden met hun werk, zo blijkt uit verschillende
onderzoeken. In de bovenbouw van het vmbo vinden, vergeleken met de onderbouw
en de bovenbouw van het havo/vwo, verreweg de meeste onderwijskundige veranderingen
plaats. Wel constateert de inspectie dat leerlingen in betrekkelijk veel lessen
(met name in de theoretische vakken) nog te passief het onderwijs volgen.Er wordt veel gedaan aan de afstemming van het onderwijs op de beroepspraktijk.
Het vinden van voldoende goede stageplaatsen vormt echter steeds vaker een
probleem.Gemiddeld namen zo’n 18 leerlingen per school deel aan een leerwerktraject;
een jaar eerder waren dat er nog 15. De deelnemers zijn enthousiast, driekwart
stroomt door naar het mbo. Binnen scholen zijn de leerwerktrajecten echter
tamelijk geïsoleerd en relatief duur.Uit onderzoek blijkt dat ruim de helft van de vmbo-ers die naar het mbo
waren overgestapt van mening is dat het vmbo een goede voorbereiding biedt;
ruim eenderde vond de voorbereiding redelijk en tien procent slecht. Met name
de eis van zelfstandigheid plaatst leerlingen voor problemen, met name leerlingen
in mbo-opleidingen op niveau 3 en 4.Volgens de Inspectie wordt een goede aansluiting tussen vmbo en mbo nogal
eens belemmerd door verschillen in perceptie ten aanzien van nieuwe concepten
van leren, zoals competentiegericht leren en het nieuwe leren, tussen leraren
onderling. De verschillende interpretaties leiden tot misverstanden of onduidelijkheden
bij leerlingen. De voorbereiding op het mbo wordt erdoor bemoeilijkt.B.3.11 Doorontwikkeling van het vmboIn de loop van 2005 lijkt de kritiek op het vmbo in de media en de publieke
opinie enigszins te verstommen. Het studiehuis en het «nieuwe leren»
komen in die tijd steeds meer in de schijnwerper te staan, meestal in negatieve
zin1.Er worden veel maatregelen genomen, dan wel voorbereid, om de knelpunten
in het vmbo weg te nemen.Voortvarend vmbo; samen koersen op bewegingsruimte2In juni 2006 biedt de Adviesgroep Vmbo een
eerste richtinggevend advies aan de minister aan.De Adviesgroep was gevraagd om samen met scholen, vervolgonderwijs en
bedrijfsleven te zoeken naar ruimere mogelijkheden voor scholen om het eigen
onderwijsaanbod te bepalen. Met als richtpunten: het belang van leerlingen
aan maatwerk en een doorlopende leerlijn naar het mbo. Het belang van de leerling
moest ook vooropstaan bij de achterliggende vraag op welke manier de garanties
voor kwaliteit, inzichtelijkheid, toegankelijkheid en civiel effect in de
nieuwe situatie geboden kunnen worden. De adviesvraag richtte zich met name
op de beroepsgerichte programma’s.De Adviesgroep constateert op basis van een brede inventarisatie van opvattingen
en ontwikkelingen in het veld dat de functie van het vmbo door de bevraagden
vooral als oriënterend en beroepsvoorbereidend, en in mindere mate als
beroepsopleidend wordt gezien. Daarbij is de algemene component op zichzelf
belangrijk, maar wel ondersteunend voor de praktijkcomponent. Er is een groot
draagvlak voor programmatische vernieuwing en een breed gevoelde behoefte
aan meer mogelijkheden voor maatwerk, en voor invulling van een groter deel
van het programma door de school. Overigens geeft de Adviesgroep ook aan dat
de bestaande ruimte door scholen lang niet altijd optimaal wordt benut.Over de behoefte aan planningsvrijheid wordt verschillend gedacht, net
als over de mogelijkheid om nieuwe programma’s alleen toe te staan binnen
een regionaal arrangement.De houding ten opzichte van het bedrijfsleven is ambivalent; scholen werken
graag samen, maar een deel van de scholen vindt een verplichte betrokkenheid
niet nodig. Over een goede aansluiting bij het vervolgonderwijs, als criterium
voor nieuwe programma’s, bestaat brede overeenstemming bij scholen,
vervolgonderwijs en bedrijfsleven, net als over de landelijke vaststelling
van programma’s.Beleidsreactie op de voorstellen van de Adviesgroep Vmbo1Reagerend op de verschillen van inzicht ten aanzien van de planningsvrijheid
stelt de minister overtuigd te zijn van de noodzaak van een regionale afstemming
en van de onontbeerlijkheid van de rol van het bedrijfsleven.Ten aanzien van het ontwikkelingsperspectief luidt de hamvraag op welke
wijze vanuit de bestaande beroepsgerichte programma’s meer ruimte aan
scholen kan worden geboden, zodanig dat het civiel effect intact blijft. In
dat verband speelt bijvoorbeeld de vraag naar het effect van globaal geformuleerde,
door scholen (regionaal) verder in te vullen programma’s op de (centrale)
examinering. Aan de Adviesgroep wordt daarom de vraag voorgelegd aan te geven
welke onderdelen van (nieuwe) beroepsgerichte programma’s in elk geval
kenmerkend, en daarmee een kerndeel zijn, en welke meer vrij door scholen
kunnen worden ingevuld, en welke inhoudelijke kaders en criteria daarbij zouden
moeten gelden.Er ligt inmiddels een voorstel tot wijziging van de Wet op het voortgezet
onderwijs (Wvo) om de vrijheid van scholen bij de voorzieningenplanning te
vergroten. Nieuwe programma’s kunnen niet binnen een bestaand programma
worden aangeboden. Bovendien is regionale samenwerking voorwaarde voor het
aanbieden van nieuwe programma’s; een doorlopende leerlijn naar het
mbo moet zijn gegarandeerd.Ook ten aanzien van de examinering (een mix van schoolexamen en een (vorm
van) centraal examen) liggen er voorstellen, bijvoorbeeld voor centraal schriftelijke
praktijkexamens.Het voorstel om het aantal verplichte sectorvakken tot één
te beperken, waardoor de leerling extra keuzeruimte krijgt, wordt overgenomen.
Datzelfde geldt voor de aanbeveling van de Adviesgroep om de vereiste toestemming
van de inspectie voor doorstroom van de gemengde leerweg naar het havo te
laten vervallen.B.3.12 Naar een nieuwe zorgstructuurDe nieuwe zorgstructuur in het vmbo werd na een voorbereidingsperiode
van drie jaar in 2002 ingevoerd.Een belangrijk en hardnekkig probleem, zo blijkt uit alle nota’s,
vormt de toename van het aantal leerlingen dat in verband met leer- en/of
gedragsproblemen extra zorg nodig heeft en de problemen die scholen hebben
met het leveren van die extra zorg.Het Onderwijsverslag 2003/2004 zegt hierover
het volgende:«Het signaleren, analyseren en diagnosticeren van leer- en gedragsproblemen
gaat op de scholen redelijk goed, maar de vertaalslag naar een plan van aanpak
waarmee de leraren kunnen werken, is moeilijk. Juist als het aankomt op adequaat
helpen of begeleiden van leerlingen in de klas is er vaak sprake van een zekere »handelingsverlegenheid«:
leraren weten niet goed hoe zij de analyses en adviezen van deskundigen moeten
omzetten in een doeltreffend handelingsrepertoire. De meeste scholen beschikken
inmiddels over zorgteams waarvan naast schoolfunctionarissen ook externe deskundigen
van jeugdzorg, maatschappelijk werk, leerplicht en justitie deel uitmaken.
Toch voorkomt de betrokkenheid van deze externe deskundigen niet, dat er soms
veel te lange wachttijden ontstaan in het circuit van de buitenschoolse hulp.
Daardoor komt noodzakelijke hulp vaak te laat, wat frustrerend is voor leraren
en begeleiders op de scholen»2.Het praktijkonderwijs (pro), dat in de jaren 1999–2002 vanuit het
voortgezet speciaal onderwijs voor moeilijk lerende kinderen (vso-mlk) werd
gevormd, lijkt er volgens hetzelfde inspectierapport beter in te slagen om
een passend leerstofaanbod te ontwikkelen om leerlingen voor te bereiden op
eenvoudige functies op de arbeidsmarkt. Het Landelijk Werkverband
Praktijkonderwijs heeft op dit punt een belangrijke rol gespeeld door specifiek
lesmateriaal voor het praktijkonderwijs te laten ontwikkelen.Tussen 2000 en 2004 nam het aantal leerlingen dat voor extra zorg geïndiceerd
werd maar liefst met 11% toe: van 108 800 in 2000 naar 120 400
in 2004. Binnen de categorie zorgleerlingen volgt 78% leerwegondersteunend
onderwijs en 22% praktijkonderwijs. Sinds 2002 neemt met name het praktijkonderwijs
snel in omvang toe (+ 16%).Verklaringen voor die groeiende vraag naar extra zorg liggen deels binnen
en deels buiten het onderwijs.Bij onderwijsinterne factoren gaat het om
de bekostigingswijze (bekostiging op basis van het aantal geïndiceerde
leerlingen), het bestaan van een afzonderlijk aanbod voor zorgleerlingen (aanbod
schept vraag) en het «weer samen naar school»-beleid in het primair
onderwijs dat er kennelijk onvoldoende in slaagt leerlingen goed voor te bereiden
op het reguliere voortgezet onderwijs (ontoereikende opbrengsten van het speciaal
basisonderwijs).Bij onderwijsexterne factoren kan onder andere
worden gedacht aan demografische veranderingen, problemen in gezinnen, een
samenleving die steeds hogere eisen stelt, vooruitgang in de medische wetenschap
(betere diagnosemogelijkheden), vroegtijdige signalering, meer voorlichting
en informatie, en de feitelijke ontwikkeling (deels genetisch bepaald) van
het aantal kinderen met leerstoornissen zoals ADHD.Bij de onderwijsinterne factoren is vooral de bekostigingsstructuur, die
in het schooljaar 2002/2003 werd ingevoerd, van belang. Voor het leerwegondersteunend onderwijs is dat een gemengd bekostigingsmodel
dat uit twee delen bestaat: autonome bekostiging per (door de Regionale Verwijzingscommissie
(RVC)) geïndiceerde leerling en een regionaal budget voor niet geïndiceerde
leerlingen die extra zorg behoeven. Het samenwerkingsverband vo-vso is verantwoordelijk
voor de besteding van het regionale budget. De toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs is afhankelijk van indicatie door de
RVC (volledig autonome bekostiging).Indien een leerling volgens de vmbo-school gebaat is bij leerwegondersteunend
onderwijs of praktijkonderwijs kan de school een aanvraag voor indicatiestelling
indienen bij de RVC.Het open eindekarakter van de regeling leidt ertoe dat scholen voor voortgezet
onderwijs uit voorzorg leerlingen aanmelden voor een test om te zien of ze
in aanmerking komen voor leerwegondersteuning.In januari 2005 bracht de Algemene Rekenkamer het rapportZorgleerlingen in het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs uit1. Daaruit bleek dat de zorg aan probleemleerlingen in
het vmbo nog op een groot aantal punten tekortschiet.– in het vmbo zit een aantal zorgleerlingen niet op z’n plek.
Voor deze leerlingen ligt het niveau van de basisvorming en van de basisberoepsgerichte
leerweg te hoog;– in de onderbouw worden zorgleerlingen bijna altijd in aparte kleinere
groepen geplaatst met een klein, vast en vertrouwd docententeam; in de bovenbouw
lukt het veel scholen niet om deze structuur te continueren; als gevolg van
de verdeling van leerlingen over sectoren en vanwege geldgebrek;– de indicatie geeft aan dat de leerling extra wordt bekostigd,
maar geeft geen inzicht in wat er met de leerling aan de hand is en wat er
gedaan moet worden;– de overdracht vanuit het basisonderwijs naar het vmbo schiet tekort;– leraren en huisvesting zijn onvoldoende toegerust voor de nieuwe
groep leerlingen uit het speciaal onderwijs;– scholen beschikken over onvoldoende basisinformatie om de zorg
en zorgstructuur adequaat af te stemmen op het beschikbare budget;– het regionale netwerk van voorzieningen voor jongeren is in veel
gevallen niet sluitend.Van een zorgplicht naar passend onderwijsDe zorgstructuur voor leerlingen die in het onderwijs extra aandacht nodig
hebben levert niet alleen problemen op in het voortgezet onderwijs. Ook in
het basisonderwijs zijn er de nodige knelpunten.Eind september 2005 komt het ministerie van OCW in de Notitie vernieuwing van de zorgstructuren in het funderend onderwijs
met een voorstel om enkele belangrijke knelpunten in de zorg voor leerlingen
met extra onderwijsbehoeften op te lossen1.
Knelpunten, zoals de bureaucratie rond de indicatiestelling voor «een
rugzak» (die het mogelijk maakt dat ook leerlingen met lichamelijke
en/of geestelijke beperkingen kunnen kiezen voor deelname aan het reguliere
onderwijs), het feit dat elke voorziening haar eigen indicatiestelling heeft,
de problemen rond het toelatingsbeleid van scholen, en de belemmeringen die
scholen ondervinden als ze onderwijsvormen tussen het reguliere en speciaal
onderwijs willen aanbieden.In de notitie wordt een ingrijpende wijziging van de aanpak voorgesteld.
De overwegend aanbodgerichte structuur, bestaande uit allerlei verschillende
onderwijsvoorzieningen met eigen indicatiecriteria, toelatingsregelingen en
bekostigingsregelingen, moet vervangen worden door een systeem waarin de leerling
centraal staat. In het nieuwe systeem krijgen scholen een zorgplicht. Scholen hebben de plicht om alle leerlingen die zich
aanmelden een onderwijszorgarrangement aan te bieden.Er komt één indicatiesysteem voor alle leerlingen die extra
zorg nodig hebben. Bij inschrijving van een geïndiceerde leerling ontvangt
de school een hogere bekostiging, afhankelijk van het zorggewicht van de leerling.
Verschillen in de bekostiging van een geïndiceerde leerling bij een speciale
school en een gewone school worden weggenomen om strategisch gedrag van scholen
te voorkomen.Alle scholen worden, wettelijk gezien, gewone scholen voor basisonderwijs
of voortgezet onderwijs. Afhankelijk van het aantal geïndiceerde leerlingen
dat zij opnemen worden zij meer of minder speciaal in hun onderwijsaanbod.
Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat speciale scholen verdwijnen, al
was het maar omdat de daar aanwezige expertise behouden en verder ontwikkeld
moet worden.In de nieuwe situatie kunnen allerlei vormen van geïntegreerd onderwijs
ontstaan, bijvoorbeeld speciale klassen in reguliere scholen, scholen waarin
de leerling een deel van het onderwijs in een speciale voorziening volgt en
een deel in de gewone klas, of arrangementen met een korte periode van intensieve
begeleiding of een structurele begeleiding op enkele momenten in het jaar.De notitie leidde in het onderwijsveld tot nogal wat misverstanden. Naar
aanleiding van een onderzoek van de Protestants Christelijke Schoolleiders
Organisatie ontstond het beeld dat het speciaal onderwijs zou verdwijnen en
dat iedere school verplicht zou worden een kind met een handicap of extra
zorgbehoefte op te nemen.Steeds meer leerlingen met leer- en/of opvoedingsproblemen
in het reguliere onderwijsDie zorg was begrijpelijk. In 2006 verschijnen er namelijk cijfers over
de onstuimige groei van het voortgezet speciaal onderwijs1. Terwijl het aantal jongeren in de leeftijdscategorie
van 13 t/m 18 jaar tussen 2000 en 2005 met 7% toenam, steeg de deelname
aan het voortgezet speciaal onderwijs voor zeer moeilijk lerende kinderen
(cluster 3: vso-zmlk) maar liefst met 43%, terwijl de deelname aan
cluster 4-scholen (waaronder scholen voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen
(zmok)) bijna verdubbelde. Steeds meer van deze moeilijk lerende kinderen
en kinderen met ernstige gedragsproblemen gaan met een rugzak naar het gewone
onderwijs. Dat levert binnen de gewone scholen, en met name binnen de vmbo-scholen
waar vrijwel al deze leerlingen terechtkomen, de nodige problemen op.In de Uitwerkingsnotitie Vernieuwing Zorgstructuren
funderend onderwijs, die in september 2006 verschijnt, worden enkele
misverstanden en onduidelijkheden uit de eerdere nota weggenomen2. De zorgplicht van scholen wordt in de
uitwerkingsnotitie vervangen door een verantwoordelijkheid
van schoolbesturen voor passend onderwijs. De bestaande zorgstructuren
blijven het uitgangspunt, maar moeten wel beter gaan functioneren, via onderlinge
samenwerking, en waar nodig ook via afstemming met de jeugdzorg. Geen enkel
kind mag tussen wal en schip raken en voor elk kind moet er een passende plek
zijn in het onderwijs, zo luidt het motto.Passend onderwijs kan gegeven worden op de school van aanmelding, maar
ook op een school binnen het bestuur, of op een school binnen een ander bestuur,
waarmee in netwerkverband wordt samengewerkt, zoals een school voor speciaal
onderwijs.In een aantal regio’s komen experimenten met verdergaande vormen
van deregulering en/of wijziging in de huidige zorgstructuur. Voor de ondersteuning
van scholen komt er een landelijk steunpunt passend onderwijs, en voor de
ondersteuning van ouders (vooral van rugzakleerlingen), zowel individueel
als collectief, een landelijk ouderplatform.Het Coalitieakkoord, dat ten grondslag ligt
aan het kabinet Balkenende IV (CDA/PvdA/CU: vanaf 2007), zegt over deze
problematiek het volgende:«Bij de verdere uitwerking van plannen voor de integratie van zorgleerlingen
in het regulier onderwijs zal rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheden
van scholen om leerlingen met een zware zorgvraag een plaats binnen de school
te geven. De aanwezigheid van de daarvoor benodigde voorzieningen en voldoende
expertise bij docenten is om die reden een belangrijke voorwaarde bij de uiteindelijke
invoering. Speciaal onderwijs blijft een noodzakelijke aanvulling op het reguliere
onderwijs. Het wegwerken van wachtlijsten en de verdere vereenvoudiging van
de indicatiestelling, waar mogelijk in samenhang met de jeugdzorg, krijgen
prioriteit»3.B.3.13 Meningsverschillen over de functie en positie van
de theoretische leerweg/mavoIn 1999 werden het vbo en mavo samengevoegd om het imago van het beroepsonderwijs
te versterken, de infrastructuur van het vbo in stand te kunnen houden, en
de aansluiting van beide schooltypen op het vervolgonderwijs, met name het
mbo, te verbeteren. In het nieuwe vmbo bleef de mavo een afzonderlijk schooltype,
zij het onder andere naam: de theoretische leerweg.Functie van de mavo/theoretische leerweg; emancipatie
via de avo-route of de beroepskolomBij de behandeling van de vmbo-voorstellen in de Tweede Kamer werd er van veel kanten, en bij herhaling, op aangedrongen dat de doorstroom
van mavo naar havo mogelijk zou moeten blijven. Die toezegging werd door de
bewindslieden ook gedaan, zij het dat er telkens wel bij werd gezegd dat de
doorstroom van mavo naar havo, als gevolg van de vorming van brede scholengemeenschappen
en een betere determinatie van potentieel havo-talent in de onderbouw, al
aan het afnemen was en vermoedelijk verder zou dalen. Van de mavo-gediplomeerden
stroomde in 1999 nog maar 11% door naar de havo; in 1985 was dat nog
20% en in 1977 zelfs 35%.De redenering dat de afname van de doorstroom van mavo naar havo werd
veroorzaakt door de vorming van brede scholengemeenschappen werd volgens het
Sociaal en Cultureel Planbureau echter niet door de cijfers ondersteund1. In 1998 bedroeg de opstroom van mavo naar havo in
mavo- en vbo/mavo-vestigingen 4% à 7%, terwijl dat in
zeer brede scholengemeenschappen zo’n 13% tot 15% was.
Dat laatste cijfer lag destijds enkele procentpunten boven het landelijke
gemiddelde, zodat het niet aannemelijk is dat de daling van de doorstroom
mavo-havo werd veroorzaakt door de vorming van brede scholengemeenschappen.Het merendeel van de mavo-gediplomeerden stroomde eind jaren negentig
echter door naar het mbo. Daarmee was het perspectief op een hogere opleiding
nog steeds aanwezig. Dankzij de mogelijkheid van doorstroom van mbo naar hbo
is de keuze bij de start van het voortgezet onderwijs tussen vmbo en havo/vwo
minder onherroepelijk dan vaak wordt gedacht. Maakte in 1990 22% van
de gediplomeerden van lange (vierjarige) mbo-opleidingen de overstap naar
het hbo, eind jaren negentig was dat al ruim 30%. Medio jaren negentig
was de mbo-route voor mavo-gediplomeerden al een belangrijker toegangsroute
tot het hbo dan de stapelroute via het havo. De kans om met een mavo-diploma
via de mbo-route naar het hbo door te stromen was eind jaren negentig echter
wel kleiner dan via de havo-route: respectievelijk 15% en 22%2.Rond de eeuwwisseling was de economische situatie zo rooskleurig dat een
sterke toename in de vraag naar hoger opgeleiden werd verwacht. Er werden
op Europees niveau afspraken gemaakt om het aantal hoger opgeleiden binnen
Europa sterk te laten toenemen. Die groei zou met name moeten plaatsvinden
via een tweede koninklijke route naast de avo-route: de zogeheten beroepskolom
vmbo-mbo-hbo. Vanuit het havo en vwo stroomde immers al bijna iedereen door
naar het hoger onderwijs. Bevordering van de doorstroom via de beroepskolom
heeft er inmiddels al toe geleid dat meer dan 50% van de mbo-4 gediplomeerden
doorgaat naar het hbo3.Verdeeldheid over de positie en functie van de mavo/theoretische
leerwegIn de publieke opinie en in het onderwijsveld zelf heerst verdeeldheid
over de positie en functie van het mavo binnen het vmbo.Voorstanders van de vmbo-operatie, en van een didactische vernieuwing
in de richting van competentiegericht leren binnen het vmbo, zijn van mening
dat het mavo niet voor niets deel uitmaakt van het voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs. Door de theoretische leerweg volledig in te blijven vullen
met algemeen vormende theoretische vakken – vanuit de achterliggende
gedachte van de Mammoetwet dat opklimmen van mavo naar havo en van havo naar
vwo moest worden bevorderd – bereidt de theoretische leerweg onvoldoende
voor op de vervolgopleiding die door vier van de vijf mavo-scholieren wordt
gekozen, namelijk het mbo.De vereniging van schoolleiders pleitte in 2004, bij monde van haar voorzitter
Hettema, in het dagblad Trouw dan ook voor samenvoeging
van de gemengde leerweg en theoretische leerweg, opdat leerlingen van de theoretische leerweg beter zouden worden voorbereid op hun vervolgopleiding.Anderen gaan nog verder en zouden de theoretische leerweg het liefst zien
afgeschaft.Volgens een directielid van een school voor voortgezet onderwijs in Helmond,
Ad Poulisse, beoogde de introductie van het vmbo een heldere tweedeling tussen
havo/vwo aan de ene en het vmbo aan de andere kant. In de praktijk ligt volgens
hem de scheidslijn echter niet tussen vmbo en havo/vwo, maar tussen het vwo/havo/mavo
en het beroepsonderwijs, waardoor het beroepsonderwijs haar slechte imago
houdt. Bovendien wordt volgens Poulisse aan ouders een fopspeen voorgehouden
omdat maar weinig mavo-gediplomeerden naar de havo gaan, en als ze dat al
doen, vaak toch nog via een onafgemaakte havo-opleiding op het mbo belanden1.Ook anderen, zoals de Brabantse gedeputeerde Augusteijn, willen af van
de theoretische leerweg. In 2002 liet deze gedeputeerde in een landelijk dagblad
weten dat de mavo/theoretische leerweg een ongunstig effect heeft op de rest
van het vmbo. De goede leerlingen worden weggezogen; zowel het niveau als
het imago van de andere leerwegen hebben hieronder te lijden. De theoretische
leerweg moet niet als aparte onderwijsvorm blijven bestaan, maar in de andere
leerwegen worden geïntegreerd. De mavo-scholen zijn volgens Augusteijn
bij ouders alleen populair omdat deze aanleunen tegen havo en vwo-scholen.Tegenover de voorstanders van integratie tussen mavo en beroepsonderwijs
staan anderen die van mening zijn dat de mavo nooit had mogen worden samengevoegd
met het vbo. De meest spraakmakende vertegenwoordiger van deze opinie is Leo
Prick, die in talrijke columns in NRC Handelsblad liet weten het schandalig
te vinden dat de politiek, niet alleen staatssecretaris Netelenbos maar ook
de Tweede Kamer, met de invoering van het vmbo een tweedeling heeft laten
ontstaan in het voortgezet onderwijs, en daarmee de mogelijkheden om op te
klimmen via de route mavo-havo en havo-vwo heeft verkleind. In een interview
ter gelegenheid van het verschijnen van zijn boek Drammen,
dreigen, draaien zegt hij over de onderwijsvernieuwingen in het algemeen
en het vmbo in het bijzonder het volgende:«Een groot deel van de problemen van het onderwijs van vandaag zijn
terug te voeren op de jaren tachtig. De leerlingaantallen liepen opeens hard
terug. Er gebeurden twee dingen. Het lerarenbestand vergrijsde sinds die jaren.
Tot vandaag zijn daar de gevolgen van te zien. Daarbij veranderde de onderwijspraktijk.
Scholen wilden leerlingen aannemen die het onderwijsniveau eigenlijk niet
aankonden. Het havo en vwo kwamen zo wel vol te zitten. De klappen vielen
op de mavo en het voorbereidend beroepsonderwijs...... Iedereen vroeg zich
af waarom het rendement van het Nederlandse onderwijs zo laag is. Vind je
het gek? Scholen hebben leerlingen toegelaten die daar niets te zoeken hadden».
De invoering van de tweede fase in de bovenbouw van het havo en vwo was volgens
Prick een poging de scheefgroei enigszins te herstellen.Maar ook de haast van staatssecretaris Netelenbos om een paar jaar later
het vmbo in te voeren is als een reactie op hetzelfde fenomeen te zien. «Kinderen
gingen steeds minder vaak naar het voorbereidend beroepsonderwijs. Netelenbos
zocht daar een antwoord op. De oplossing zat in het samenvoegen van mavo en
vbo».U betoogt dat de onderwijsvernieuwingen in sommige opzichten aan elkaar
tegengesteld waren, zo vraagt de interviewer, Guus Valk.«Ze waren honderd procent tegengesteld.
Kinderen moesten hun definitieve schoolkeuze uitstellen in de basisvorming,
het liefst tot hun vijftiende jaar. Tegelijkertijd wordt de bovenbouw
van havo en vwo verzwaard, waardoor overstappen van mavo naar havo moeilijk
is gemaakt. Vervolgens worden mavo en vbo verbouwd tot vmbo. Hiermee heeft
Netelenbos, een socialistische staatssecretaris nog wel, een tweedeling laten
ontstaan die Nederland tot dan toe, zeker vergeleken met het buitenland nauwelijks
gekend had».Maar de Eerste en Tweede Kamer zijn gewoon met de plannen akkoord gegaan.
Daarmee zijn de gevolgen toch moeilijk alleen nog op een paar PvdA-politici
terug te voeren?«Dat de Tweede Kamer akkoord ging met het vmbo en de tweede fase
heeft tal van oorzaken. Een belangrijke is dat Netelenbos het heel slim speelde.
Ze presenteerde de naderende tweedeling in het onderwijs als een verbetering.
Tot dan toe, zei ze, was er sprake van een vierdeling: vbo, mavo, havo en
vwo»... En dat wordt gepikt. Dat wordt gepikt! Lees de verslagen van
de kamerdebatten nog maar eens terug. Je gelooft je ogen niet».Volgens Prick is de huidige tweedeling het grootste probleem van het onderwijs. «De
vroegere mavo fungeerde voor veel leerlingen als mogelijkheid om hun keuze
uit te stellen. Daar was niks mis mee. We moeten die omweg in ere herstellen,
zeker als we het niveau van allochtone leerlingen willen optrekken die nu
eenmaal vaak een taalhandicap hebben»1.De doorstroom van mavo naar havo vertoont overigens sinds een aantal jaren
weer een stijgende lijn. In 2005 ging al weer 15% van de mavo-gediplomeerden
door naar de havo, terwijl in 1999 maar 11% dat deed. Die toename komt
voor een deel voor rekening van Turkse en Marokkaanse leerlingen, van wie
rond de 20% overstapt van de theoretische leerweg naar de havo, maar
ook bij autochtone leerlingen geldt dit intussen voor 14%2.B.3.14 Terug naar de ambachtsschool?Met enige regelmaat ontstaat de roep om terugkeer naar de oude ambachtsschool3. Deze kwam in 2004 niet alleen uit de VVD. Ook uit
werkgeverskringen werd/wordt daar met enige regelmaat voor gepleit. In het
technisch bedrijfsleven maakte men zich al bij de invoering van het vmbo zorgen
over het tekort aan vaklieden. Het Koninklijk Instituut voor Ingenieurs (KIVI)
en de Nederlandse ingenieursvereniging NIRIA schreven er al in 1997 een notitie
over: Vakmanschap. Pleidooi tegen uitholling vaktechnisch
onderwijs in het VBO4.Ook de vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON) pleit voor terugkeer
naar de ambachtsschool5.Tien jaar later, in 2007, klinkt de roep om vaktechnisch onderwijs opnieuw.
Op de slotbijeenkomst van de Taskforce Jeugdwerkloosheid presenteerde de scheidend
voorzitter van de Taskforce, en oud-voorzitter van MKB Nederland, Hans de
Boer, een plan om vmbo-vakcolleges te starten. Zo’n vakcollege moet
ervoor zorgen dat de techniek leerlingen al op hun twaalfde of dertiende jaar
bindt en blijft boeien. Het vakcollege is bedoeld voor leerlingen aan wie
theorie niet besteed is. Door hen snel aan het werk te zetten, willen scholen
en bedrijven voorkomen dat deze leerlingen voortijdig afhaken, de school zonder
diploma verlaten, en verloren gaan voor de techniek. In het schooljaar 2007/2008
beginnen vijftien vmbo-scholen aan een experimentele techniekopleiding. Gediplomeerden
zijn verzekerd van een baan. De opleidingen worden opgezet in nauwe samenwerking
met het regionale bedrijfsleven in de omgeving van de betrokken
vmbo-scholen. De bedrijven hebben invloed op de inhoud van de opleiding en
zorgen ook voor werkplekken voor leerlingen1.Terzijde zij overigens opgemerkt dat niemand pleit voor terugkeer van
de huishoudschool. Aan praktisch huishoudelijk talent bestaat kennelijk geen
(georganiseerde) behoefte.B.3.15 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Waar kwam de behoefte aan vernieuwing van de bovenbouw
van vbo en mavo vandaan?De behoefte om het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en het middelbaar
algemeen voortgezet onderwijs (mavo) samen te voegen tot voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs (vmbo) vindt haar oorsprong in problemen die in de jaren
zeventig en tachtig in het lager beroepsonderwijs (lbo) waren ontstaan. Het
aantal leerlingen in het lbo liep in de jaren tachtig met 45% terug,
niet alleen als gevolg van de demografische ontwikkeling (32% minder
jongeren in de leeftijdsgroep van 12 t/m 16 jaar), maar ook omdat veel ouders
hun kinderen liever naar de mavo lieten gaan dan naar het lbo. Die laatste
ontwikkeling deed zich overigens vooral in de randstad voor, waar het lbo
in toenemende mate bevolkt werd door kinderen uit lagere sociale milieus,
waaronder veel allochtone gezinnen. Veel van die kinderen kampten niet alleen
met aanzienlijke leerachterstanden, maar vaak ook nog met de nodige gedragsproblemen.
Het lager beroepsonderwijs kreeg door die verandering in leerlingenpopulatie
steeds meer het karakter van restonderwijs.Begin jaren negentig kwamen er vanuit het bedrijfsleven steeds meer signalen
dat een lbo-niveau feitelijk niet langer toereikend was voor een duurzame
positie op de arbeidsmarkt. Iedere leerling zou minstens het niveau van de
startkwalificatie (een met succes afgeronde tweejarige middelbare beroepsopleiding)
moeten behalen. Daarom kreeg het lager beroepsonderwijs in 1992 niet alleen
een andere naam (het werd voorbereidend beroepsonderwijs), maar ook een andere
inhoud. Na een brede algemene basisvorming in de eerste twee leerjaren werd
ook de bovenbouw (de leerjaren drie en vier) meer algemeen vormend van karakter.
Praktische beroepsvaardigheden verdwenen uit het onderwijsaanbod; ze werden
merendeels vervangen door algemene en theoretische vakken. Het voorbereidend
beroepsonderwijs zou, zoals de naam al zegt, niet langer eindonderwijs zijn,
maar voorbereiden op een vervolgopleiding in het middelbaar beroepsonderwijs.
Pas daar zou de feitelijke kwalificatie voor een beroep plaatsvinden.2. Wie vond de vernieuwing noodzakelijk en waarom?De vernieuwing werd zowel door de politiek als door het georganiseerde
onderwijsveld noodzakelijk gevonden, niet alleen vanwege de dreigende teloorgang
van het lager beroepsonderwijs (als gevolg van de sterke terugloop van het
aantal leerlingen) en het, zeker in de randstad, sterk verslechterde imago
van dat schooltype. De niveaudifferentiatie, die in 1976 was ingevoerd om
tegemoet te komen aan de grote niveauverschillen tussen leerlingen, had ook
de waarde van het lbo-diploma, en daarmee het civiel effect, aangetast. Veel
leerlingen deden in de meeste vakken examen op de tweede laagste niveaus (A
en B). De aansluiting op het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) schoot mede
om die reden ernstig tekort. De voortijdige schooluitval in het mbo was groot
en het rendement laag.De vernieuwing werd niet alleen om onderwijsinhoudelijke redenen (aansluitingsproblemen
met het vervolgonderwijs) en vanwege de dreigende sluiting van veel lbo/vbo-scholen
noodzakelijk gevonden, ze werd ook vanuit het bedrijfsleven bepleit. De voorzitter
van de commissie die de basis legde voor het vmbo (Van Veen) was eerder voorzitter
van de werkgeversorganisatie VNO geweest. Toch was het bedrijfsleven zeker
niet unaniem in zijn wens tot niveauverhoging en veralgemenisering van het
beroepsonderwijs. In delen van het midden- en kleinbedrijf, en met name enkele
technische sectoren, betreurde men deze ontwikkeling en had men liever de
oude ambachtsschool weer in ere hersteld gezien.3. Wat hield de vernieuwing in?Het advies van de Commissie Van Veen, dat een ontwikkelingsperspectief
schetste voor de bovenbouw van het vbo en mavo, ging, net als het advies van
de WRR over de basisvorming, uit van de bestaande structuur van het voortgezet
onderwijs. Een belangrijke doelstelling van het advies was de versterking
van het vbo. Het vbo zou, net als het mavo, echt beroepsvoorbereidend onderwijs
moeten worden. Zo’n statusverbetering voor het vbo was volgens de commissie
alleen mogelijk als er voor zwakke leerlingen aparte leerwegen zouden komen.
De commissie bepleitte de invoering van vijf leerwegen, waarvan er vier moesten
leiden naar een vervolgopleiding en één naar de arbeidsmarkt:
een theoriegerichte leerweg (voorheen de mavo), een beroepsgerichte leerweg
(voorheen vbo), een gemengde theoretische en beroepsgerichte leerweg, een
individuele beroepsgerichte leerweg (voor leerlingen uit het individueel beroepsonderwijs:
ivbo) en een arbeidsmarktgerichte leerweg (voor leerlingen voor wie de andere
leerwegen te moeilijk waren; deze leerweg zou rechtstreeks voorbereiden op
eenvoudige functies op de arbeidsmarkt).In plaats van de oude vbo- en mavo-opleidingen met diploma’s op
vier niveaus kwamen er in het uiteindelijk voorstel van de staatssecretaris
vier leerwegen: de basisberoepsgerichte leerweg (voorheen vbo op A- en B-niveau),
de kaderberoepsgerichte leerweg (voorheen vbo op C- en D-niveau), een gemengde
leerweg (een combinatie van vbo en mavo) en de theoretische leerweg (voorheen
mavo). Elke leerweg heeft een eigen programma en bereidt voor op een opleiding
in het middelbaar/secundair beroepsonderwijs. De theoretische leerweg leidt
daarnaast eveneens voor het havo op.Voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben om een diploma te
kunnen behalen kwam er een hulpstructuur: het zogeheten leerwegondersteunend
onderwijs (lwoo). Dat leerwegondersteunend onderwijs zou gevormd worden uit
het individueel voorbereidend beroepsonderwijs (ivbo) en het voortgezet speciaal
onderwijs voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (vso-lom). Het
voortgezet speciaal onderwijs voor moeilijk lerende kinderen (vso-mlk) zou
omgevormd worden tot praktijkonderwijs voor leerlingen van wie verwacht werd
dat ze geen diploma in het vmbo zouden kunnen halen.De theoretische, gemengde en beroepsgerichte leerwegen werden in 1999
ingevoerd. Het ivbo en het vso-lom, zouden in de periode 1999–2002 geleidelijk
aan worden omgevormd tot leerwegondersteunend onderwijs (lwoo). Het vso-mlk
zou in die periode overgaan in praktijkonderwijs.4. Wat kwam er tijdens de rit nog bij?Anders dan in het advies van de Commissie Van Veen maakte de hulpstructuur
(het leerwegondersteunend onderwijs) in het voorstel van staatssecretaris
Netelenbos integraal onderdeel uit van de beroepsgerichte, gemengde
en theoretische leerwegen in het vmbo; het was geen aparte leerweg naast de
andere leerwegen. Daarbij vormde met name de opname van een schooltype uit
het speciaal onderwijs – het vso-lom – in de hulpstructuur een
nieuw element.De overheveling van het vso-lom en het vso-mlk van het speciaal naar het
regulier voortgezet onderwijs was vergelijkbaar met de operatie «weer
samen naar school» die begin jaren negentig door staatssecretaris Wallage
in het primair onderwijs was uitgevoerd. Daarbij waren het speciaal onderwijs
voor kinderen met leer- en opvoedingsmoelijkheden (so-lom) en het speciaal
onderwijs voor moeilijk lerende kinderen (so-mlk) in het reguliere basisonderwijs
geïntegreerd (zij het dat daar het speciaal basisonderwijs als een soort
tussenvoorziening fungeert).Met de invoering van de zogenoemde zorgstructuur – bestaande uit
leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs – werden twee doelstellingen
nagestreefd:– meer leerlingen dan voorheen in staat te stellen een diploma of
certificaat te behalen (via leerwegondersteunend onderwijs; voorheen ivbo
en vso-lom), dan wel voldoende kwalificaties mee te geven voor een plek op
de arbeidsmarkt (via praktijkonderwijs; voorheen vso-mlk).– de groei van het speciaal voortgezet onderwijs af te remmen.De integratie van het vso-lom werd mede ingegeven door het feit dat het
voortgezet speciaal onderwijs tot dan toe weinig opbrengstgericht was; er
werd eigenlijk niet naar een diploma toegewerkt. De groei van het voortgezet
speciaal onderwijs leidde, door de hoge kosten van beide schoolsoorten, tot
een sterke stijging van de overheidsuitgaven.Voor de integratie van het speciaal onderwijs in het nieuwe vmbo bestond
weinig steun. Vooral de opname van het vso-lom in de hulpstructuur werd als
risicovol beschouwd. Van verschillende kanten werd gewaarschuwd voor het mogelijk
averechtse effect dat van de integratie van het vso-lom zou kunnen uitgaan.
Het zou de negatieve beeldvorming rond het nieuwe vmbo kunnen versterken,
terwijl de bedoeling van de hele operatie juist was het imago van het vbo
te verbeteren.Een voorspelling die enkele jaren later helaas ook zou uitkomen.De naam «voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs»(vmbo)
werd pas in een later stadium, bij de indiening van het wetsvoorstel (juni
1997), voor het eerst geïntroduceerd om daarmee de functie en positie
van het vbo en het mavo – voorbereiding op het middelbaar beroepsonderwijs –
aan te geven. De voorzieningenstructuur met vbo en mavo zou echter gewoon
blijven bestaan. Wel werd erkend dat er door het wetsvoorstel twee hoofdstromen
zouden ontstaan vmbo versus havo/vwo.5. Hoe werd de vernieuwing ingevoerd?De regeling tot invoering van leerwegen in de bovenbouw van het vbo en
mavo en van leerwegondersteunend en praktijkonderwijs werd medio 1998 in de
Tweede en Eerste Kamer aangenomen. Daarna vond in intensief overleg met het
onderwijsveld en de Tweede Kamer de nadere uitwerking plaats van de examenprogramma’s
en de herstructurering van scholen en afdelingen.De samenvoeging van vbo en mavo tot vmbo ging in 1999 in 426 scholen in
het eerste leerjaar van start. Het vbo en het mavo waren door de vele fusies
in de jaren negentig weliswaar voor een belangrijk deel in brede scholengemeenschappen
opgegaan, op vestigingsniveau waren ze echter nog grotendeels van elkaar gescheiden1. Terwijl een belangrijk doel van de vmbo-operatie was
het vbo uit zijn positie van restonderwijs te halen, bood de inbedding van
de beide schoolsoorten bij aanvang van de operatie weinig perspectief
op samenwerking dan wel integratie. De toenemende marktwerking in het onderwijs
bevorderde een verdere integratie van vbo en mavo in bredere vestigingen evenmin.
De concentratie van «probleemleerlingen» in de beroepsgerichte
leerwegen (inclusief leerwegondersteunend onderwijs) zou in de daarop volgende
jaren alleen nog maar toenemen.Anders dan bij de basisvorming en de tweede fase, werd de invoering van
het vmbo niet door een extern procesmanagement of een stuurgroep ondersteund,
maar door een projectorganisatie vanuit het ministerie. Voor het herschikken
en fuseren van categorale scholen en -afdelingen die te klein waren om de
verschillende leerwegen te kunnen aanbieden werd een regievoerder aangesteld.
Deze beschikte over de nodige financiële middelen om obstakels weg te
nemen en vastgelopen (fusie)processen vlot te trekken.Twee jaar na de invoering, in 2001, begonnen de eerste leerlingen aan
het derde leerjaar, de nieuwe bovenbouw van het vmbo. Uit het Onderwijsverslag
van de inspectie blijkt dat de scholen over het algemeen met veel enthousiasme
aan het werk gingen om de vernieuwing tot stand te brengen. De problemen waren
dan ook groot, zeker in de basisberoepsgerichte leerweg van het vbo, waar
een groot deel van de leerlingen was aangewezen op leerwegondersteuning. Veel
scholen gingen over tot inrichting van een werkplekkenstructuur, waarin de
beroepspraktijk zoveel mogelijk werd nagebootst.In 2002 startten de eerste scholen met leerwerktrajecten, waarin leerlingen
die vanwege motivatieproblemen voortijdig dreigen uit te vallen, een deel
van het onderwijsprogramma bij een bedrijf kunnen volgen. De beroepsgerichtheid
in de bovenbouw van het vmbo nam duidelijk toe, zij het alleen in de beroepsgerichte
leerwegen. In de theoretische leerweg, de voormalige mavo, veranderde er weinig.
Hoewel het merendeel van de gediplomeerden naar het mbo ging, bleef de theoretische
leerweg een algemeen vormende opleiding; een opleiding die in inhoudelijk
opzicht nog steeds een eenvoudige variant is van het havo en vwo.Hoewel er veel onzekerheid heerste over de slaagkansen van leerlingen
uit de basisberoepsgerichte leerweg, was het slaagpercentage bij de eerste
centrale examens in 2003 hoog (94%; lwoo 92%). Dat kwam gedeeltelijk
doordat de normering bij de centrale examens voor de beroepsgerichte leerwegen
nog niet bindend was, en scholen hun leerlingen niet de dupe wilden laten
worden van de onderwijsvernieuwing. Iedereen haalde opgelucht adem. De vmbo-operatie
leek geslaagd. Al snel daarna zou blijken dat die opluchting voorbarig was.Het jaar 2004 was een rampjaar voor het vmbo. In januari van dat jaar
wordt conrector Hans van Wieren van het Terra College in Den Haag op school
door een leerling doodgeschoten. De moord bracht een golf van verontwaardiging
teweeg. Het imago van het vmbo dat in de randstad toch al niet erg positief
was, zou daardoor nog slechter worden.In de politiek maakte men zich grote zorgen. Diverse partijen (SP, PvdA,
VVD) publiceerden nota’s over het vmbo, waarin uiteenlopende voorstellen
voor mogelijke verbeteringen werden gedaan. Vanuit het onderwijsveld zelf
luidden 200 vmbo-directeuren de noodklok.Volgens de Inspectie van het Onderwijs stond het negatieve beeld van het
vmbo in de media overigens haaks op de over het algemeen positieve ontwikkelingen
binnen de schoolsoort zelf.In 2005 lijkt het tij te keren. Er verschijnen diverse beleidsdocumenten
waarin verschillende voorstellen voor verbeteringen worden gedaan; verbeteringen,
die deels al eerder in publicaties en in contacten met het onderwijsveld naar
voren waren gebracht.Zo werd in de nota VMBO: het betere werk onder
andere voorgesteld meer ruimte te maken voor praktijkgericht onderwijs, in
verband met de veiligheid extra (rebound)-voorzieningen te treffen en (vso-zmok)-plaatsen
beschikbaar te stellen voor leerlingen met ernstige gedragsproblemen, meer
vrijheid toe te staan in de onderwijsprogrammering, om de examens meer in
lijn te brengen met competentiegericht onderwijs, en meer mogelijkheden te
bieden voor inhoudelijke en financiële samenwerking tussen vmbo en mbo.Ook de theoretische leerweg zou meer contextrijk en praktijkgericht moeten
worden ingevuld.Een breed samengestelde Adviesgroep zal deze ideeën, samen met de
scholen, het vervolgonderwijs en het bedrijfsleven, verder uitwerken.6. Hoe stond het met het draagvlak?Het draagvlak voor de samenvoeging van vbo en mavo tot vmbo was en is
niet onverdeeld gunstig. Er is duidelijk sprake van gemengde gevoelens.Als gevolg van de introductie van de naam «voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs» (vmbo) voor alle schoolsoorten ontstond er voor de
buitenwacht, en ook voor ouders en leerlingen in het voortgezet onderwijs
een tweedeling met aan de ene kant het vmbo en aan de andere kant het havo/vwo.
Daardoor kwam er een zware hypotheek te liggen op de Cito-toets aan het eind
van de basisschool. Die werd in belangrijke mate bepalend voor de verdere
schoolloopbaan. Met havo/vwo kan je naar het hoger onderwijs. Bij het vmbo
is het middelbaar beroepsonderwijs de geëigende vervolgroute. Dat doorstroom
naar het hbo na het mbo nog altijd mogelijk is (via de zogeheten beroepskolom)
wordt vermoedelijk niet altijd voldoende beseft. Ouders willen het liefst
dat hun kind naar het havo/vwo gaat. Bij een vmbo-advies van de basisschool
gaat de voorkeur uit naar de theoretische leerweg/mavo. De samenvoeging van
mavo en vbo heeft niet tot een verbetering van het imago van het vbo geleid.
Dat heeft vermoedelijk niet zozeer te maken met het feit dat het vbo en het
mavo nog overwegend in afzonderlijke vestigingen waren ondergebracht. Belangrijker
is vermoedelijk het feit dat met name de basisberoepsgerichte leerweg in toenemende
mate door probleemleerlingen werd bezocht. Niet alleen door de integratie
van het vso-lom in het leerwegondersteunend onderwijs, maar ook door de invoering
van de zogenoemde rugzak, waardoor steeds meer ouders van jongeren met ernstige
gedragsproblemen (uit cluster 3 en cluster 4 van het voortgezet speciaal onderwijs)
kiezen voor een reguliere vmbo-opleiding in plaats van voor het speciaal onderwijs.De als gevolg van de vmbo-operatie ontstane tweedeling in het voortgezet
onderwijs kan in het onderwijsveld en onder ouders op weinig waardering rekenen.
Verschillen van inzicht rond de wenselijke functie en positie van het mavo
getuigen daarvan. Daarbij staan voorstanders van een sterkere integratie van
vbo en mavo, waarbij het mavo veel meer een beroepsvoorbereidend karakter
zou krijgen, tegenover degenen die het mavo het liefst weer zouden willen
losmaken uit het vmbo, zodat de oude emancipatorische opklimfunctie van mavo
naar havo weer in ere kan worden hersteld. Overigens neemt de laatste jaren
het opklimmen van mavo naar havo weer toe, vooral onder jongeren van allochtone
herkomst. Een kwart van de doorstromers slaagt er echter niet
in om een havo-diploma te behalen1.Ook politieke partijen denken verschillend over de positie en inhoud van
de mavo.Over de nieuwe zorgstructuur verschillen de meningen eveneens. Sommige
partijen zouden het speciaal onderwijs bij voorkeur weer loskoppelen van het
vmbo; andere zijn van mening dat integratie van leerlingen uit het speciaal
onderwijs zoveel mogelijk moet worden nagestreefd, en dat de noodzakelijke
extra zorg bij voldoende faciliteiten en middelen best kan worden geboden.Tegen alle scepsis en meningsverschillen in, is er onder docenten binnen
de beroepsgerichte leerwegen van het vmbo over het algemeen juist sprake van
een groot draagvlak voor de vernieuwing, met name voor de mogelijkheden om
het onderwijs meer beroepsgericht in te vullen. De veralgemenisering van het
beroepsonderwijs, die begin jaren negentig met de basisvorming en de nieuwe
bovenbouw van het vbo was ingezet, had tot veel motivatieproblemen geleid.
Veel leerlingen haakten daardoor voortijdig af. Met de invoering van een werkplekkenstructuur
en de mogelijkheid van leerwerktrajecten zijn de beroepsgerichte leerwegen
veel aantrekkelijker geworden. Ook de omschakeling naar competentiegericht
onderwijs, waarin de beroepspraktijk leidend is, wordt door docenten met veel
inzet en enthousiasme omarmd.7. Wat waren de resultaten?De vmbo-operatie is niet officieel geëvalueerd. Toch valt er aan
de hand van twee, in 2005 verschenen rapporten, wel het een en ander te melden
over de resultaten tot dusver.Een interdepartementaal beleidsonderzoek naar het vmbo maakte nog eens
zichtbaar dat veel van de knelpunten in het vmbo voortvloeien uit veranderingen
in de leerlingenpopulatie, en ook niet los kunnen worden gezien van de invoering
van de basisvorming en van de integratie van onderdelen van het speciaal onderwijs
in het vmbo. De voor het vmbo meest relevante knelpunten waren de hoge voortijdige
schooluitval, een dalend niveau in het vak wiskunde, uitval van een deel van
de leerlingen bij de oevergang naar het mbo, en de afnemende veiligheid op
school. Naar aanleiding van die knelpunten werden diverse aanbevelingen gedaan
die deels zijn overgenomen.Uit een rapport van de Algemene Rekenkamer over de zorgleerlingen in het
vmbo kwam naar voren dat de zorg aan probleemleerlingen op een groot aantal
punten tekortschiet. Zo is het niveau van de basisberoepsgerichte leerweg
voor een aantal leerlingen te hoog, krijgen leerlingen in de bovenbouw vaak
niet langer de extra zorg die ze nodig hebben, is de overdracht vanuit het
basisonderwijs niet goed en geeft de indicatie geen inzicht in wat er met
de leerling aan de hand is en wat er gedaan moet worden. Ook is er op regionaal
niveau lang niet altijd sprake van een sluitend netwerk.8. Tot welke beleidsreacties leidden die resultaten?Sinds 2005 worden op beide fronten – de beroepsgerichte leerwegen
en de zorgstructuur – de nodige maatregelen genomen dan wel voorbereid
om de knelpunten in het vmbo weg te nemen.Uit een brede inventarisatie van de Adviesgroep blijkt dat er een breed
draagvlak is voor programmatische vernieuwingen. Wel is daarvoor meer ruimte
nodig. Voorzover die ruimte er al is, wordt die overigens lang niet altijd
optimaal benut. Ook over de noodzaak van een goede aansluiting op het
vervolgonderwijs bestaat brede overeenstemming. Tegenover het bedrijfsleven
is de houding van scholen ambivalent: men wil wel meer samenwerken, maar geen
verplichte betrokkenheid. Er liggen inmiddels diverse voorstellen tot wijziging
van de Wet op het voortgezet onderwijs, bijvoorbeeld op het punt van de vrijheid
van scholen bij de voorzieningenplanning, en de examinering.Recentelijk werd er vanuit het technisch bedrijfsleven, dat zich zorgen
maakt over het tekort aan vaklieden, een plan gelanceerd om te komen tot vmbo-vakcolleges
voor leerlingen vanaf 12 jaar aan wie theorie niet besteed is. De experimentele
techniekopleidingen, die in het schooljaar 2007/2008 op 15 vmbo-scholen van
start gaan, zullen in nauwe samenwerking met het regionale technische bedrijfsleven
worden opgezet. Gediplomeerden zijn verzekerd van een baan. Daarmee wordt
in zekere zin weer teruggekeerd naar de oude ambachtsschool.Er liggen ook voornemens voor de vernieuwing van de zorgstructuur in het
funderend onderwijs. Die komen erop neer dat schoolbesturen verantwoordelijk
worden voor het bieden van passend onderwijs, hetzij op een van de eigen scholen,
of op een school binnen een ander bestuur waarmee wordt samengewerkt, bijvoorbeeld
een school voor speciaal onderwijs. De bestaande zorgstructuur blijft het
uitgangspunt, maar moet wel beter gaan functioneren.B.4 HET NIEUWE LERENHet «nieuwe leren» is, anders dan de onderwijsvernieuwingen
die in de voorgaande drie hoofdstukken werden besproken, geen vernieuwing
in de zin van door de overheid via wet- en/of regelgeving opgelegd (nieuw)
beleid. Daarmee zij niet gezegd dat de overheid de didactische vernieuwing
die met «het nieuwe leren» wordt beoogd niet heeft gestimuleerd.
Het studiehuis in de bovenbouw van het havo/vwo is verreweg de bekendste manifestatie
van het nieuwe leren in het voortgezet onderwijs. Toch werden ook bij de invoering
van de basisvorming al vergelijkbare nieuwe didactische werkvormen –
de zogenoemde TVS-aanpak (toepassing, vaardigheid, samenhang) – aan
het onderwijs voorgehouden. Deze sloegen aanvankelijk echter nauwelijks aan.
In het basisonderwijs worden didactische werkvormen met een sterk «nieuw
leren» karakter daarentegen al langer gepraktiseerd.Omdat het bij het «nieuwe leren» niet om een beleidsoperatie
gaat, zit er in dit hoofdstuk geen chronologische lijn, maar wordt in de eerste
plaats ingegaan op het wat, waarom en hoe van het «nieuwe leren».
Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de soms hoog oplopende meningsverschillen
rond deze didactische vernieuwing. De rol van een aantal belangrijke beleidsactoren
(ministerie, inspectie, pedagogische centra, en de wetenschap) komt in deel
C van dit rapport aan de orde.B.4.1 Wat houdt het «nieuwe leren» in?Het «nieuwe leren» wordt gebruikt als verzamelterm voor allerlei
nieuwe vormen van (onderwijzen en) leren, die in verschillende varianten en
in alle sectoren van het onderwijs voorkomen.De verschillende vormen van «nieuw leren», waaronder het studiehuis,
zijn grotendeels gebaseerd op de cognitieve theorie van het (sociaal) constructivisme.
In het constructivisme wordt de leerling beschouwd als iemand die actief,
en in interactie met zijn of haar omgeving kennis en inzicht construeert.
Tijdens het leerproces wordt nieuwe informatie verwerkt op grond van kennis
die al aanwezig is; vervolgens vindt er een koppeling plaats tussen de nieuwe
informatie en de reeds aanwezige kennis. Hierdoor ontstaat bij de leerling
een unieke, subjectieve representatie van de werkelijkheid. Constructivisten
zien leren ook wel als synoniem voor betekenis geven aan een ervaring. Het
idee achter deze manier van actief leren is dat leerlingen meer betrokken
raken en dat het leren daardoor meer vanuit de eigen motivatie (intrinsiek)
plaatsvindt.De Utrechtse hoogleraar Simons introduceerde in 1997 het «nieuwe
leren» als term om een verschuiving in het denken over leren en onderwijzen
te signaleren. Volgens Simons gaat het bij het «nieuwe leren»
om nieuwe soorten resultaten. Deze maken nieuwe leerprocessen, nieuwe onderwijsvormen
en nieuwe vormen van toetsing noodzakelijk. Nieuw leren gaat dus veel meer
over de gewenste uitkomst van het onderwijs, dan over de vorm van onderwijs
of de vrijheidsgraden in het onderwijs. De vorm die het onderwijs krijgt moet
afhankelijk zijn van wat men wil bereiken en daarbij spelen allerlei kenmerken
van degenen die leren, zoals leeftijd, ervaring, voorkennis, leerstijl, intelligentie,
milieu en dergelijke, een belangrijke rol. Nieuw leren kan de vorm krijgen
van probleemgestuurd onderwijs, natuurlijk leren, projectonderwijs, duaal
onderwijs, samenwerkend leren, leren in authentieke situaties, e-learning,
of enigerlei andere werkvorm. Eigenlijk bestaat het «nieuwe leren»
niet, want de verschillen tussen al deze vormen zijn bijzonder
groot, aldus professor Simons1.Uit een begripsanalyse en een verkenning van de schoolpraktijk in het basisonderwijs blijkt dat het «nieuwe leren»
verwijst naar vormen van onderwijs die gekenmerkt worden door een of meer
van de volgende onderwijskundige en leerpsychologische uitgangspunten:– er is aandacht voor zelfregulatie en metacognitie;– er is ruimte voor zelfverantwoordelijk leren;– leren vindt plaats in een authentieke leeromgeving;– leren wordt beschouwd als een sociale activiteit;– leren vindt plaats met behulp van ict;– er wordt gebruik gemaakt van nieuwe beoordelingsmethodieken, die
passen bij een of meer van de hiervoor genoemde uitgangspunten2.Teurlings et al. (2006) benoemen als meest kenmerkende uitgangspunten
voor het voortgezet onderwijs:– een activerende leeromgeving met een accent op zelfstandig leren;– betekenisvolle en authentieke contexten; en– samenwerking van leerlingen.Het gebruik van ict is in deze uitgangspunten geïntegreerd.Deze drie uitgangspunten komen in de dagelijkse schoolpraktijk overigens
lang niet altijd allemaal tegelijk of in dezelfde mate voor3.De Inspectie van het Onderwijs voegt aan deze twee lijstjes van kenmerken
nog het kenmerk van de veranderende relatie tussen leraar en leerling toe4.De verschillende verschijningsvormen van «nieuw leren» hebben
gemeenschappelijk dat ze afstand nemen van de overwegend klassikale werkwijze
op de meeste scholen. Tegelijkertijd zijn er grote verschillen in invulling
en in accenten die worden gelegd. De uitersten zijn aan de ene kant de particuliere,
niet van overheidswege bekostigde Iederwijsscholen
die gekenmerkt worden door een volledige vrijheid van leerlingen die zelf
bepalen wat, wanneer en hoe ze leren. Aan de andere kant staan de scholen
waar een klassikale werkwijze, een docentgestuurde instructie en kennisoverdracht
domineren. De publieke discussie over het «nieuwe leren» –
waarover later meer – refereert vooral aan deze uitersten, terwijl er
in de onderwijspraktijk veel meer sprake is van een glijdende schaal.Niet alleen een andere didactiek (hoe), maar ook een andere
inhoud (wat)In onderwijskundige beschouwingen over het «nieuwe leren»
ligt de nadruk op de didactische vernieuwing. Maar daartoe blijft deze onderwijsvernieuwing
niet beperkt.Bij het «nieuwe leren» gaat het niet alleen om nieuwe werkvormen,
maar ook om nieuwe inhouden. Omdat het leren betekenisvol moet zijn voor leerlingen,
vindt het bij voorkeur plaats vanuit een context, een bepaald probleem of
thema. Door afzonderlijke – van wetenschappelijke disciplines afgeleide –
vakken te clusteren in bredere leergebieden wordt geprobeerd meer samenhang
aan te brengen, bijvoorbeeld in de vorm van projecten.Het «nieuwe leren» is bovendien sterk toepassingsgericht.
Abstracte theoretische kennis en feitenkennis staan niet langer centraal.
Het leerproces zelf – onderzoek doen, oplossingen bedenken, kunnen reflecteren –
wordt belangrijker gevonden dan het eindproduct van dat leerproces: de beheersing
van een bepaalde hoeveelheid leerstof.Ook de leraar vervult bij het «nieuwe leren» een andere rol;
hij of zij is niet langer een (vak)deskundige die kennis over
een bepaald vakgebied overdraagt, maar veel meer een begeleider die de leerling
coacht bij zijn individuele leerproces.B.4.2 Wat wordt er verstaan onder competentiegericht onderwijs?Het «nieuwe leren» wordt vaak in één adem genoemd
met competentiegericht leren.Competentiegericht onderwijs of competentiegericht leren zijn begrippen
die vooral in het beroepsonderwijs (vmbo, mbo, hbo) worden gebruikt. Met competentiegericht
onderwijs wordt beoogd het onderwijs beter af te stemmen op de beroepspraktijk.
Werkgevers zijn er dan ook voorstander van.Scholen gebruiken de term competentiegericht onderwijs of, beter nog,
competentiegericht leren, als een combinatie van kennis, vaardigheden en houdingen.
Bij competentiegericht leren gaat het niet alleen om de voor het beroep noodzakelijke
kennis en vaktechnische vaardigheden, maar ook om het ontwikkelen van denkvermogen,
sociale vaardigheden en persoonlijke kwaliteiten. De buitenschoolse beroepspraktijk –
in de vorm van stages of leren op de werkplek – vormt daarbij een belangrijk
en onmisbaar element in de opleiding. De beroepspraktijk neemt bij competentiegericht
onderwijs dan ook van het begin af aan een centrale plaats in. In vmbo-scholen
gebeurt dat vaak in de vorm van een werkplekkenstructuur.Professor Simons stelt dat het bij competentiegericht onderwijs niet om
minder, maar juist om méér dan kennis en vaardigheden gaat.
In de praktijk gaat er echter helaas nogal eens wat mis. Dan gaat competentiegericht
onderwijs ten koste van gedegen vakkennis. «Wat vaak gebeurt, is dat er niet gekeken wordt naar de prestaties
van studenten. Studenten krijgen een opdracht die bedoeld is om een bepaalde
competentie te verwerven, bijvoorbeeld door in een bedrijf een klus uit te
voeren. Vervolgens wordt aan iemand van dat bedrijf of aan de student zelf
gevraagd: is die opdracht uitgevoerd? Er wordt vooral gekeken of een student
iets gedaan heeft, zonder te beoordelen of ie ’t met succes gedaan heeft.
Als ie er geweest is zal het wel goed zijn – dat is vaak de houding.
En dan wordt een competentie inderdaad minder dan kennis». «Het
invoeren van competentiegericht onderwijs is een enorme opgave. Dat wordt
vaak onderschat. Misschien gaat het daardoor ook wel zo vaak mis»1.Volgens Presley Bergen, voorheen competentietrainer in het bedrijfsleven,
is competentiegericht leren en beoordelen eigenlijk niet geschikt voor het
reguliere onderwijs. Het begrip competentie is afkomstig uit het bedrijfsleven.
Een competentie is een houdings- of gedragselement waarover iemand bovenop
de reeds verworven kennis en vaardigheden moet beschikken om in een beroepssituatie
zijn functie naar behoren te kunnen uitvoeren. Voorbeelden van competenties
zijn: plannen en organiseren, stressbestendigheid, inlevingsvermogen, sensitiviteit,
initiatief, flexibiliteit. Soms overlappen competenties en vaardigheden, bijvoorbeeld
bij luisteren, schrijven of leidinggeven. Het begrip competentie wordt vaak
verward met vaardigheid, zoals een marketingplan schrijven of een balans kunnen
opmaken. Dit zijn echter vaardigheden die alleen met voldoende kennis aangeleerd
kunnen worden. Je kunt competenties pas beoordelen – veel competenties
zijn overigens moeilijk trainbaar – als de te beoordelen persoon gedegen
kennis bezit van een onderwerp en de vaardigheden die daarbij nodig zijn.
Competenties zijn een soort slagroom op een toetje. Ze behoren
bovendien bij functies, en niet bij beroepsgroepen. In dat laatste geval zijn
ze namelijk zo algemeen geformuleerd dat ze nauwelijks iets zeggen1.Competentiegericht leren heeft dus niet alleen een andere achtergrond
dan het «nieuwe leren»; het is ook duidelijk iets anders. Dat
neemt niet weg dat er wel gemeenschappelijke kenmerken zijn, zoals het belang
dat wordt gehecht aan de beroepspraktijk als authentieke leeromgeving, en
de sterke nadruk op de toepassingswaarde van kennis (weten om te kunnen),
in plaats van op de waarde van kennis als zodanig (weten om te weten)B.4.3 Achtergronden van het nieuwe leren2Het «nieuwe leren» kent uiteenlopende achtergronden: maatschappelijke
ontwikkelingen, ontwikkelingen in de ict, economische ontwikkelingen, enkele
hardnekkige problemen in het onderwijs, en nieuwe opvattingen over kennis
en kennisontwikkeling.B.4.3.1 Maatschappelijke ontwikkelingenHet «nieuwe leren vindt in de eerste plaats een voedingsbodem in
enkele maatschappelijke ontwikkelingen.Voor het «nieuwe leren» is dat in het bijzonder het proces
van individualisering, dat ertoe geleid heeft
dat er in het onderwijs steeds meer rekening wordt gehouden met de individuele
leerling. «Onderwijs op maat» en «de leerling centraal»
zijn noemers waaronder uiteenlopende vormen van differentiatie in het onderwijs
worden toegepast. Toch blijkt in de dagelijkse onderwijspraktijk telkens weer
dat het rekening houden met verschillen tussen leerlingen binnen een groep
buitengewoon moeilijk is. De bevindingen van de onderwijsinspectie wijzen
dat steeds weer uit.De trend naar intensivering heeft het onderwijs
evenmin onberoerd gelaten. Met intensivering wordt gedoeld op een sterkere
oriëntatie op het eigen gevoel, en een toenemende betekenis van de belevingscomponent
in het moderne leven. In het basisonderwijs heeft zich de afgelopen decennia
een proces van emotionalisering voltrokken. De eigen belevingswereld en behoeften
van het kind staan er zoveel mogelijk centraal. Vakken als rekenen en wiskunde
zijn de afgelopen jaren in een concreet jasje gestoken, om ze beter te laten
aansluiten bij de belevingswereld van jongeren. Een ontwikkeling die aanvankelijk
mede werd ingegeven door de behoefte om meisjes het nut van wiskunde te laten
inzien, in de hoop dat zo hun belangstelling voor het vak zou toenemen. Die
contextualisering leidt er echter toe dat het abstractievermogen van leerlingen
afneemt.De trend naar contextualisering en concretisering wordt mede ingegeven
door de gedachte dat onderwijs niet saai mag zijn, maar leuk en afwisselend
moet zijn. Teksten in leerboeken zijn voor een deel vervangen door foto’s,
plaatjes, strips en cd-roms. Omdat de meeste leerlingen zich nauwelijks meer
gedurende langere tijd op één ding kunnen concentreren, worden
er binnen een lesuur van vijftig minuten verschillende werkvormen gehanteerd:
huiswerk bespreken, korte uitleg door de docent, en zelfstandig werken, met
de computer of in een groepje. Die versnippering van tijd levert problemen
op bij vakken die concentratie en geduld vereisen.B.4.3.2 Ontwikkelingen in de ICTTechnologische ontwikkelingen hebben een directe, maar ook een indirecte
invloed op het onderwijs. Technologische innovaties beïnvloeden bijvoorbeeld
de aard van de werkgelegenheid. In het verlengde daarvan veranderen ook de
kwalificatie-eisen op de arbeidsmarkt. Dat maakt inhoudelijke aanpassing van
het (beroeps)onderwijs noodzakelijk.Het onderwijs zelf ondervindt duidelijk invloed van de informatie- en
communicatietechnologie (ict). Niet alleen via het veranderde gedrag van leerlingen
(zapgeneratie, mobieltjes), ook de scholen zelf zijn veranderd. Scholen beschikken
momenteel over veel meer computers dan in de jaren negentig van de vorige
eeuw, en zijn intussen ook vrijwel allemaal aangesloten op het Internet. In
het funderend onderwijs wordt de computer vooral benut voor voorbereidende,
administratieve en organisatorische aangelegenheden, zoals lesroosters en
leerlingvolgsystemen. In didactisch opzicht biedt de computer extra oefenmogelijkheden;
ook vervult hij de functie van alternatieve encyclopedie.Het ziet er voorlopig niet naar uit dat de computer de rol van de docent
zal overnemen. De computer zal wel een belangrijkere rol gaan spelen in het
onderwijs. De komende jaren gaan veel oudere leraren uit de omvangrijke naoorlogse
geboortegolfgeneratie, die over het algemeen minder goed met ict overweg kunnen,
met pensioen. Dat leidt tot een verjonging van het lerarencorps. Het gebruik
van de computer als didactisch hulpmiddel zal daardoor vermoedelijk sterk
toenemen.De indirecte invloed van de oprukkende informatie- en communicatietechnologie
was de afgelopen jaren misschien wel ingrijpender dan de directe.Met de komst van het Internet heeft bij nogal wat onderwijsvernieuwers
de idee postgevat dat kennisoverdracht niet meer zo belangrijk is, omdat kennis
snel veroudert en bovendien gemakkelijk via het Internet beschikbaar is. Waarom
nog leren hoofdrekenen als er rekenmachines zijn? Waarom zoveel aandacht besteden
aan spelling als de spellingcontroller op de computer de fouten er wel uithaalt?
Waarom al die feitenkennis in je hoofd stampen (die je vervolgens toch weer
vergeet), indien het Internet snel het antwoord op al je vragen levert, zo
luidt de redenering.Bij modern onderwijs gaat het sinds een aantal jaren dan ook minder om
kennisoverdracht: het leerproces van de leerling staat centraal. Daarin opereert
de docent minder als vakdocent, maar vervult meer een begeleidende rol, waarbij
de ict een belangrijk hulpmiddel vormt.Die ontwikkeling leidt ertoe dat scholieren aan het eind van hun opleiding
weliswaar zeer bedreven zijn in het snel verzamelen van en rapporteren over
informatie, maar minder beschikken over feitenkennis, en bij gebrek aan overzicht
(als gevolg van de thematische aanpak) ook minder inzicht hebben in de ordening
en samenhang der dingenB.4.3.3 Economische ontwikkelingenDe invloed van (internationale) economische ontwikkelingen op het onderwijs
loopt langs twee lijnen. In de eerste plaats via ontwikkelingen op de arbeidsmarkt,
bijvoorbeeld in de vorm van verschuivingen in de aard van de werkgelegenheid
(van industrie naar dienstensector) en daarmee samenhangende veranderingen
in de eisen die op de arbeidsmarkt worden gesteld. In de tweede plaats via
de voor het onderwijs beschikbare middelen, zowel de in de vorm van collectieve
middelen (rijksbegroting) als van middelen die private partijen – burgers
en bedrijfsleven – voor onderwijs en opleiding willen inzetten.Met de verschuiving van een industriële naar een diensteneconomie
veranderden ook opleidingseisen en de inhouden van het onderwijs. Op de arbeidsmarkt
werden goede omgangsvormen en communicatieve vaardigheden steeds belangrijker.
Met de toegenomen klachten over onaangepast gedrag en gebrek aan fatsoen leidt
dat nog tot extra eisen aan het onderwijs. Normen en waarden, burgerschap
en sociale competentie zijn intussen geaccepteerde onderwijsdoelstellingen,
terwijl de opdracht daartoe vroeger vooral bij de opvoeding in het gezin werd
neergelegd. Bij dergelijke onderwijsdoelstellingen gaat het minder om kennis
maar veel meer om een attitude of houding die in de praktijk moet worden aangeleerd,
bijvoorbeeld tijdens een (maatschappelijke) stage.De jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw stonden voor wat betreft
het onderwijs in het teken van bezuinigingen en kostenbeheersing. Jaarlijks
brengt de OESO de publicatieEducation at a Glance uit.
Daarbij wordt telkens weer vastgesteld dat in Nederland de overheidsuitgaven
voor het onderwijs, als percentage van het bruto binnenlands product (BBP),
relatief laag zijn. Sinds het jaar 2000 vertonen de publieke onderwijsuitgaven
in Nederland (als percentage van het BBP) overigens weer een stijgende lijn.De afgelopen jaren is de aandacht voor het belang van de factor kennis
voor onze internationale concurrentiepositie sterk toegenomen. Afspraken op
Europees niveau (bijvoorbeeld in Lissabon) hebben op beleidsniveau die aandacht
nog eens versterkt. Sinds het jaar 2000 staat een aantal belangrijke doelstellingen
en daarbij behorende prestatie-indicatoren op de beleidsagenda. Voor het voortgezet
onderwijs gaat het om het tegengaan van voortijdige schooluitval, om groei
van de doorstroom van vmbo naar mbo (in verband met het behalen van een startkwalificatie),
en om een verbetering van de aansluiting tussen het havo/vwo en het hoger
onderwijs (in verband met de groeiende behoefte aan hoger opgeleiden).De in voorgaande hoofdstukken behandelde onderwijsvernieuwingen moeten
aan de realisatie van die doelstellingen bijdragen.B.4.3.4 Problemen in het onderwijsAchterstanden bij de start van het voortgezet onderwijsUit onderzoek van, onder andere, het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt
dat kinderen van allochtone – en vooral Turkse en Marokkaanse –
herkomst bij het verlaten van het basisonderwijs een aanzienlijke achterstand
hebben op het gebied van taal, en in mindere mate, ook op het gebied van rekenen.
Ook kinderen van Antilliaanse herkomst hebben aan het eind van de basisschool
een grote achterstand bij rekenen en taal. Voor kinderen uit autochtone achterstandsmilieus
(ouders met maximaal een lbo/vbo-opleiding) geldt dat ook, maar hun achterstand
is toch altijd nog kleiner dan onder allochtone leerlingen. Het goede nieuws
is dat Turkse en Marokkaanse leerlingen tussen 1988 en 2004 een flinke inhaalslag
hebben gemaakt, met name bij rekenen. Toch gaan de meeste allochtone leerlingen
nog steeds naar de beroepsgerichte leerwegen binnen het vmbo. Een aanzienlijk
deel van hen is daar aangewezen op leerwegondersteuning1.De achterstandsproblematiek – meer in het algemeen de problematiek
van ongelijke kansen voor leerlingen uit verschillende sociale milieus –
vormde de belangrijkste achterliggende overweging achter het beleid met betrekking
tot de basisvorming.Motivatieproblemen en voortijdige schooluitvalDe motivatieproblemen in het onderwijs zijn groot. Motivatieproblemen
en voortijdig schoolverlaten zouden het bewijs leveren dat de traditionele
vorm van kennisoverdracht niet langer van deze tijd is. De problemen doen
zich vooral in het vmbo voor (in de vorm van spijbelen en voortijdige schooluitval),
maar niet alleen daar. In het hoge percentage zittenblijvers in havo-4 worden
ook veel motivatieproblemen zichtbaar.Motivatieproblemen hebben deels te maken met enkele van de hiervoor genoemde
maatschappelijke ontwikkelingen. Ook leerachterstanden en -problemen leveren
de nodige frustraties op. Voor veel jongeren, zeker in de grote steden, is
de schoolomgeving vaak een stuk aantrekkelijker en spannender dan de school
zelf.Ouders kunnen vaak weinig ondersteuning en sturing geven, uit onbekendheid
met de eisen die in het schoolsysteem worden gesteld, maar ook uit pedagogisch
onvermogen, of gebrek aan tijd.De voortijdige schooluitval uit het voortgezet onderwijs is onder niet-westerse
allochtone leerlingen ongeveer twee keer zo hoog als onder autochtone leerlingen.Motivatieproblemen vormen de belangrijkste reden voor veel pedagogische
en didactische vernieuwingen in het onderwijs.Aansluitingsproblemen in het onderwijsEen derde, min of meer structureel probleem in het onderwijs heeft betrekking
op de gebrekkige aansluiting tussen (voor)opleidingen en (vervolg)opleidingen.
In dit rapport gaat het met name om de aansluiting tussen het voortgezet onderwijs
(vmbo en havo/vwo) en het daaropvolgende middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
en hoger onderwijs (hbo en wo). Aansluitingsproblemen komen bijvoorbeeld tot
uiting in overlappende inhouden, maar ook in deficiënties in het vervolgonderwijs.
De studie- en beroepenoriëntatie in de vooropleiding is kennelijk ook
lang niet altijd toereikend, getuige het veelvuldig veranderen van opleiding
in het vervolgonderwijs. Een van de gevolgen van aansluitingsproblemen is
het voortijdig, zonder diploma stoppen met de opleiding. Het rendement van
veel opleidingen in het mbo, hbo en wo laat dan ook te wensen over.Een belangrijke reden voor de herinrichting van de bovenbouw van het vmbo
(sectoren en leerwegen) en van de tweede fase van het havo/vwo (profielen
en studiehuis) was met name gelegen in verschillende soorten aansluitingsproblemen.B.4.3.5 Nieuwe opvattingen over kennis en kennisontwikkelingBegrippen als kenniseconomie en kennissamenleving zijn uit het moderne
beleidsproza nauwelijks meer weg te denken. Toch blijft daarin vaak impliciet
welk soort kennis voor ogen staat. De afgelopen decennia is er een nieuwe
vorm van kennisproductie ontstaan (de zogenoemde modus 2) die sterk verschilt
van de disciplinaire aanpak die binnen het universitaire stelsel van onderwijs
en onderzoek gebruikelijk is (modus 1)1.Deze nieuwe vorm van kennisproductie wordt gekenmerkt door een sterke
context- en toepassingsgerichtheid en door kennisvorming los van traditionele
disciplinaire indelingen. De vraagstelling wordt er niet zozeer ingegeven
door wetenschappelijke nieuwsgierigheid en waarheidsvinding, maar veel meer
bepaald door maatschappelijke problemen, belangen en afwegingen. De nieuwe
vorm van kennisontwikkeling wordt vooral gepraktiseerd in de sterk in omvang
toegenomen buitenuniversitaire kennisinfrastructuur van denktanks en (organisatie)adviesbureaus. De daar ontwikkelde zienswijzen en praktijken worden vervolgens naar
het onderwijs doorvertaald door pedagogische centra, procesmanagers en sinds
kort ook door in het hoger beroepsonderwijs aangestelde lectoren. Paradigma’s
van het «nieuwe leren» vertonen grote overeenkomsten met de achterliggende
visies en werkwijzen binnen deze nieuwe vorm van kennisproductie. Een belangrijk
uitgangspunt binnen die kringen is dat de samenleving door snelle technologische
en economische ontwikkelingen in hoog tempo verandert, waardoor kennis snel
veroudert. Organisaties, zoals het onderwijs, moeten kantelen van aanbodgerichte
naar vraaggerichte organisaties. Een uitgangspunt dat aan deze veranderinstanties
veel werkgelegenheid verschaft, maar dat terzijde.De critici van het «nieuwe leren» komen vrijwel allemaal uit
de hoek van de «oude» vorm van kennisproductie: het universitaire
onderwijs en onderzoek. Zij huldigen andere opvattingen over kennis(ontwikkeling),
en zijn van mening dat de aan wetenschappelijke disciplines ontleende vakkennis
in het onderwijs centraal behoort te staan. Het adagium dat kennis snel veroudert
is daar nauwelijks aan de orde; er is eerder sprake van cumulatie van kennis.Voor de effectiviteit van de in gang gezette vernieuwingen bestaat, zo
stellen de critici, geen enkel empirisch bewijs.B.4.4 Het nieuwe leren is niet zo nieuwHet Nederlandse onderwijs kent van oudsher zogeheten «traditionele
vernieuwingsscholen». Dat zijn scholen die hun wortels hebben in de
zogenoemde Reformpedagogiek uit het begin van de vorige eeuw, zoals de Montessorischolen,
Jenaplanscholen, Daltonscholen, Freinetscholen en de Vrije scholen. Pedagogische
stromingen die er in principe van uitgaan dat kinderen en jongeren een aangeboren
wil tot leren hebben. Traditionele vernieuwingsscholen worden van oudsher
voornamelijk door kinderen van hoog opgeleide ouders bezocht. Die ouders kiezen
bewust voor een bepaalde pedagogisch-didactische aanpak.Traditionele vernieuwingsscholen baseren zich in de regel op een uitgewerkte
theorie, waaraan men onderwijskundige en pedagogische inzichten ontleent.
Zo liggen bijvoorbeeld aan het Daltononderwijs de kernconcepten verantwoordelijkheid,
zelfstandigheid en samenwerking ten grondslag.De concepten waar de traditionele vernieuwingsscholen van uitgaan vertonen
op tal van punten grote overeenkomsten met de kenmerken van «het nieuwe
leren». Dat geldt bijvoorbeeld voor kenmerken als zelfstandigheid van
leerlingen, eigen keuzes van leerlingen, en een andere pedagogische relatie
tussen leraar en leerling. Volgens de Inspectie van het Onderwijs is de didactische
aanpak op dergelijke basisscholen meer activerend dan op de gemiddelde basisschool.
Daar staat echter tegenover dat de traditionele vernieuwingsscholen lang niet
altijd kunnen verantwoorden dat hun aanbod aan de wettelijke eisen ten aanzien
van de kerndoelen voldoet1.In de afgelopen jaren zijn naast deze traditionele vernieuwingsscholen
steeds meer andere scholen substantieel dan wel integraal overgeschakeld op
nieuwe vormen van leren. In 2006 stelde de onderwijsinspectie vast dat er
in het schooljaar 2004/2005 ruim 50 basisscholen en bijna zestig scholen voor
voortgezet onderwijs (of onderdelen daarvan) onderwijs volgens een vernieuwend
concept verzorgden. Op een totaal aantal van circa 550 scholen voor voortgezet
onderwijs (waarbij de meer dan 100 scholen voor praktijkonderwijs
buiten beschouwing zijn gelaten) is dat ruim 10%.Het merendeel van de scholen voor voortgezet onderwijs kiest echter niet
voor een radicale integrale verandering, maar voor een geleidelijke vernieuwing
op onderdelen, die past bij de eigen situatie, mogelijkheden en ambities.In het basisonderwijs zijn kenmerken van «het nieuwe leren»,
het zogenoemde leerlinggericht of adaptief leren al veel langer gemeengoed.
De vernieuwingen zijn er vooral op gericht beter in te kunnen inspelen op
de verschillen tussen leerlingen. Die verschillen zijn in het basisonderwijs
ook aanzienlijk groter dan in het sterk naar schoolsoorten gedifferentieerde
voortgezet onderwijs.Bij adaptief onderwijs staan begrippen als autonomie (iets zelf kunnen
ondernemen zonder dat je daar anderen bij nodig hebt), competentie (geloof
en plezier in eigen kunnen) en relatie (het gevoel dat anderen je waarderen,
met je om willen gaan) centraal. Er wordt aangesloten bij de individuele ontwikkeling
van de leerling; dit vanuit de achterliggende gedachte dat leerlingen op verschillende
manieren en in een verschillend tempo leren. Volgens een van de grondleggers
van het adaptief onderwijs, de orthopedagoog professor Stevens, gaat het om
onderwijs waarin elke leerling tot zijn recht komt en zich op zijn plaats
voelt. Het begrip «adaptief onderwijs» kreeg vooral bekendheid
en aanhang in het kader van het «weer samen naar school»-beleid.Aansluiten bij de individuele ontwikkeling van het kind staat op gespannen
voet met vaste minimale leerstofeisen aan het einde van de basisschool. De
ontwikkelingsgerichte aanpak verzet zich dan ook tegen voorstellen voor leerstandaarden
in het basisonderwijs, waarin het niveau is vastgelegd dat alle kinderen aan
het einde van de basisschool minimaal in een aantal kernvakken moeten hebben
bereikt. Bij ontwikkelingsgericht onderwijs staat de ontwikkelingskans van
de leerling centraal, bij het oude, gestandaardiseerde leerstofgerichte onderwijs
gaat het volgens Stevens primair om de selectie van leerlingen1.B.4.5 Docent- en leerstofgericht versus leerling- en ontwikkelingsgericht
onderwijsDe «traditionele» docent- of leerstofgerichte benaderingswijze
gaat van totaal andere inzichten uit dan de «moderne» leerlinggerichte
stroming zoals die bijvoorbeeld tot uiting komt in de traditionele vernieuwingsscholen
en in de ideeën achter het studiehuis. De twee benaderingen gaan uit
van sterk uiteenlopende visies op de leerling en op de inhoud en methode van
goed onderwijs. De belangrijkste verschillen tussen beide benaderingswijzen
kunnen wellicht aan de hand van de volgende drie vragen worden verhelderd.
De volgende ideaaltypische beschrijving van beide
benaderingen is ontleend aan Chall2.Wat moet er op school worden geleerd?In de docentgerichte benadering staan kennis
en vaardigheden centraal. Er is sprake van een kerncurriculum, bestaande uit
traditionele vakken, in opklimmende moeilijkheidsgraad. Tijdens de basisschool
worden de verschillende vakken afzonderlijk gedoceerd. Pas als er voldoende
kennis in de basisvakken is kan er sprake zijn van vakkenintegratie. Door
het accent op basiskennis verandert er weinig in het curriculum. Er ligt veel
nadruk op de leerinhoud; probleemoplossende vaardigheden en denkvaardigheid
worden via leerinhouden aangeleerd. Leerboeken zijn belangrijk omdat ze een
minimale dekking van de leerstof garanderen. Daarnaast zijn
er aanvullende leermiddelen zoals woordenboeken, encyclopedieën, kranten,
tijdschriften, en sinds enige tijd ook educatieve computerprogramma’s.In de leerlinggerichte benadering is het leren
afgestemd op de behoeften en belangstelling van de leerling. De inhoud is
weinig gestructureerd en bovendien minder belangrijk dan het leerproces. Er
is een voorkeur voor integratie van onderwerpen in bredere leergebieden, zodat
leerstof voor de leerling betekenisvol wordt. Er wordt ook zoveel mogelijk
aangesloten bij onderwerpen uit de eigen leefwereld van het kind. In theorie
is ieder onderwerp geschikt om er probleemoplossende vaardigheden en creativiteit
mee te ontwikkelen. Daarbij bestaat een voorkeur voor originele bronnen: kinderliteratuur,
originele documenten of verhalen (bijvoorbeeld van grootouders), en uiteraard
ook het Internet.Hoe wordt er tegen leerlingen aangekeken?In de docentgerichte benadering worden leerlingen
geacht te leren wat er onderwezen wordt. Leerstof wordt geselecteerd omdat
deze past in een hiërarchie van leertaken. Scholen vormen leerlingen,
die niet noodzakelijkerwijs uit zichzelf tot leren gemotiveerd zijn, tot lerende
individuen. Morele vorming van leerlingen vindt plaats vanuit leerinhouden
en via buitenschoolse activiteiten. Leerlingen leren de basisvaardigheden
al naargelang hun capaciteiten toestaan. Hoewel verschillen in individuele
capaciteiten worden erkend, wordt van iedere leerling tenminste een minimaal
niveau in kennis en vaardigheden verwacht. Bij leerproblemen wordt eerst gekeken
hoe deze kunnen worden verholpen. Daarbij wordt erkend dat er mogelijk ook
achterliggende emotionele en gedragsproblemen zijn. Er zijn duidelijke gedragsregels,
die ook overgedragen worden. Bij overtreding van de regels worden er stappen
ondernomen.In de leerlinggerichte benadering wordt ervan
uitgegaan dat leerlingen het beste leren indien ze geïnteresseerd zijn
in wat ze leren. Docenten stimuleren scholieren hun eigen interesses te volgen.
Leerlingen hebben een natuurlijk verlangen om te leren; een goede leerattitude
is als het ware vanzelfsprekend. Moreel gedrag ontwikkelt zich vanuit individuele
ervaringen. Niet iedere leerling hoeft hetzelfde te bereiken. Vanwege de kennisexplosie
kunnen ze sowieso niet alles leren. Daarom is het in de eerste plaats van
belang ze te «leren leren», dat wil zeggen de informatie te vinden
die ze nodig hebben om problemen op te lossen. De oorzaak van leerproblemen
wordt in het algemeen gezocht in omstandigheden buiten het onderwijs: emotionele
problemen of moeilijkheden in het gezin. Er zijn geen expliciete gedragsregels;
orde en discipline zijn geen punt van discussie.Hoe worden leerlingen beoordeeld?Geschiktheid en leerprestaties worden in de docentgerichte
benadering vastgesteld met behulp van formele en informele toetsen.
Die toetsen zijn in toenemende mate gestandaardiseerd. Voor de meeste vakken
en onderdelen van vakken worden cijfers gegeven. De overgang naar een volgend
leerjaar is grotendeels afhankelijk van de leerprestaties. Zittenblijven vindt
plaats indien de prestaties onvoldoende zijn om een volgend leerjaar succesvol
te kunnen doorlopen.In de leerlinggerichte benadering bestaat
een zekere ambivalentie ten opzichte van standaarden en beoordelingen. Vanwege
de grote nadruk op individuele verschillen vindt men standaarden problematisch.
Er is een voorkeur voor kwalitatieve en diagnostische toetsen, en meer recent
ook voor portfolio’s. Informatie over de voortgang vindt overwegend
in kwalitatieve termen plaats. Zittenblijven wordt schadelijk geacht voor
het zelfvertrouwen. Uit sociale overwegingen blijven alle leerlingen, ook
bij lage prestaties, bij hun leeftijdsgroep. Dat is mogelijk
omdat idealiter iedere leerling op zijn of haar eigen niveau wordt aangesproken.De huidige situatie is hybrideDe twee verschillende uitgangspunten en benaderingswijzen spelen een belangrijke
rol in de huidige discussie over de wenselijke inhouden en werkwijzen in het
voortgezet onderwijs. In het beleid zijn elementen van beide stromingen herkenbaar.Lange tijd hadden de twee stromingen elk hun eigen scholen.In het basisonderwijs was er tot medio jaren tachtig – toen de wet
op het basisonderwijs werd ingevoerd – een duidelijk onderscheid tussen
de gewone, overwegend leerstofgerichte scholen, en de eerder genoemde traditionele
vernieuwingsscholen, zoals Montessorischolen, Daltonscholen, Jenaplanscholen.
Die laatste groep omvatte ongeveer tien procent van alle basisscholen.Sinds de invoering van het basisonderwijs, en het «weer samen naar
school»-beleid in het begin van de jaren negentig, zijn de uitgangspunten
van de leerlinggerichte benaderingswijze in het basisonderwijs steeds meer
norm geworden. Een advies van de Onderwijsraad om leerstandaarden voor de
kernvakken rekenen en taal in te voeren stuitte eind jaren negentig dan ook
op heftig verzet1. In de jaren daarna waren
voorstellen voor minimum leerstandaarden aan het eind van de basisschool een
tijd lang min of meer taboe. De afgelopen jaren vervulde de Cito-eindtoets
in zekere zin de functie van leerstandaard. De Cito-eindtoets is daar echter
helemaal niet voor bedoeld. Hij is van oudsher bedoeld als tweede onafhankelijk
en objectief hulpmiddel bij de keuze voor een schooltype in het voortgezet
onderwijs, naast het advies van het hoofd van de basisschool.Begin 2007 adviseerde de Onderwijsraad opnieuw om leerstandaarden in te
voeren2. Als gevolg van een toenemend aantal
signalen over tekortschietende basisvaardigheden op het gebied van rekenen
en taal, niet alleen bij leerlingen in het voortgezet onderwijs, maar ook
bij aspirant leerkrachten en studenten, lijkt de tijd momenteel wel rijp voor
het van overheidswege formuleren van heldere streefniveaus voor een aantal
basisvakken in het basisonderwijs.Door het ontbreken van heldere minimum leerstandaarden en het nagenoeg
afschaffen van het zittenblijven hebben kinderen bij het verlaten van het
basisonderwijs zeer uiteenlopende niveaus. Die qua niveau zeer heterogene
leerlingenpopulatie wordt bij de overstap naar het voortgezet onderwijs over
verschillende schoolsoorten – vbo, mavo, havo, vwo (waaronder het gymnasium)
verdeeld.Het onderwijs in die schoolsoorten is van oudsher overwegend leerstofgericht.
De verschillende, van wetenschappelijke disciplines afgeleide vakken staan
er centraal. Daar wordt in het centraal (schriftelijk) examen ook over geëxamineerd.
Het vwo-examen is daarbij van oudsher de norm. De havo- en mavo-examenprogramma’s
zijn daar als het ware slappe aftreksels van. Men spreekt in dit verband wel
van het theezakjesmodel.Ook het voortgezet onderwijs kende altijd al een beperkt aantal traditionele
vernieuwingsscholen, bijvoorbeeld Montessorischolen, Daltonscholen of Vrije
Scholen, die overwegend kinderen uit de hoger opgeleide sociale milieus aantrokken.
Sinds de invoering van het studiehuis wordt de leerlinggerichte benaderingswijze,
die op deze scholen gebruikelijk is, feitelijk als didactisch ideaal aan het
hele voortgezet onderwijs voorgehouden.Scholen, docenten en leerlingen in het voortgezet onderwijs hebben in
de praktijk moeite met de combinatie van beide benaderingswijzen.Bij discussies over de wenselijke inhoud van het onderwijs komen de verschillen van inzicht duidelijk naar voren. Een mooie
illustratie biedt het geschiedenisonderwijs. Daarin had sinds de jaren tachtig
de thematische aanpak, met een sterke nadruk op vaardigheden (in de vorm van
bronnenonderzoek) de overhand gekregen. In een in 1998 verschenen advies (Commissie
De Wit) werden daar de nodige kritische kanttekeningen bij geplaatst1. Volgens die commissie is een bepaalde hoeveelheid
chronologisch geordende overzichtskennis noodzakelijk voor het ontwikkelen
van historisch besef. Deze overzichtskennis is ook van belang voor de algemene
ontwikkeling, voor de burgerschapsvorming, voor de overdracht van waarden
en normen van de samenleving en het verkrijgen van inzicht in de achtergronden
van onze nationale identiteit. De ideeën van de Commissie De Wit werden
in 2001 nader uitgewerkt door de Commissie De Rooy2. De door deze commissie voorgestelde chronologische benadering in
tien tijdvakken heeft inmiddels een plaats verworven in de kerndoelen voor
het basisonderwijs en voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs. Sinds
kort ligt er ook nog een door de Commissie Van Oostrom ontwikkelde canon3.In de moderne vreemde talen heeft het literatuuronderwijs met de invoering
van het studiehuis grotendeels plaats moeten maken voor praktische vaardigheden,
zoals het kunnen spreken van de betreffende taal. Veel docenten waren daar
niet gelukkig mee. In de nieuwe regeling voor de tweede fase havo/vwo, die
in agustus 2007 van kracht werd, staat het scholen vrij om naast de communicatieve
vaardigheden ook weer wat meer aandacht te besteden aan literatuur (voorheen
letterkunde)4.De keuze voor leerstof- dan wel leerlinggericht onderwijs raakt ook de aard van de examens. Op dit moment bestaat het eindexamen
uit twee onderdelen: een centraal (schriftelijke) examen (CE) en een school
examen (SE). De uitslag van het examen wordt door beide onderdelen bepaald.
In het centraal examen worden de cognitieve leerstofeisen van het «oude
leren» getoetst, terwijl in het schoolexamen de toegepaste (spreekvaardigheid)
en algemene vaardigheden (onderzoek doen en erover rapporteren) worden beoordeeld,
zoals die met het «nieuwe leren» in het studiehuis worden beoogd.Aan de ene kant wordt het belang van het centraal examen aan het eind
van het voortgezet onderwijs onderstreept, niet alleen vanwege het civiel
effect (de doorstroomrechten naar vervolgopleidingen), maar ook als een onafhankelijke
borging van de kwaliteit van het voortgezet onderwijs. Een goede kwaliteitsborging
en -bewaking wordt in een meer gedereguleerd onderwijsbestel immers alleen
maar belangrijker.Aan de andere kant wordt ingezien dat het «nieuwe leren»,
met een bijbehorende grotere variëteit in werkvormen, op gespannen voet
staat met uniforme, landelijk geldende afsluitingseisen.Van de huidige exameneisen gaat een sterke curriculumdwang uit: exameneisen
werpen hun schaduwen ver vooruit (zelfs tot in de eerste leerjaren van het
voortgezet onderwijs). Aanhangers van het «nieuwe leren» pleiten
dan ook geregeld voor het afschaffen van het centraal examen en voor schoolgebonden
dossierdiploma’s of portfolio’s.Sinds de invoering van het studiehuis is het schoolexamen een steeds prominenter
deel gaan uitmaken van het totale examen. Onderzoek heeft uitgewezen dat de
discrepantie tussen het gemiddelde cijfer voor het schoolexamen en voor het
centraal examen de afgelopen jaren is toegenomen. De waarde van het diploma
wordt daardoor aangetast5.B.4.6 Het studiehuis als voorbeeld van «nieuw leren»
in het voortgezet onderwijsIn juli 1998, aan de vooravond van de invoering van het studiehuis in
de tweede fase van het havo/vwo, verscheen de publicatie Heimwee naar de HBS, een bundeling van bijdragen die eerder op de
Forumpagina van de Volkskrant waren verschenen1.
Daarin komen voorstanders, maar vooral veel tegenstanders van het «nieuwe
leren» in het studiehuis aan het woord.De tegenstanders voeren, kort samengevat, twee bezwaren aan. De beoogde
grotere zelfstandigheid van leerlingen zou er op neerkomen dat ze min of meer
aan hun lot worden overgelaten, wat vooral ten koste zou gaan van minder gemotiveerde
leerlingen, en van leerlingen uit kansarme milieus. Daarnaast zou er te veel
nadruk worden gelegd op (algemene) vaardigheden, waardoor de overdracht van
kennis in de verdrukking komt.Deze bezwaren zijn, gezien de inmiddels opgedane ervaringen met het studiehuis,
niet helemaal ongegrond. Daar staat tegenover dat de tegenstanders weinig
aandacht schenken aan het feit dat er in de bovenbouw van het havo/vwo wel
degelijk (motivatie)problemen waren (en zijn) die om een oplossing vragen.Voorstanders van het studiehuis karakteriseren het bestaande onderwijs
als een voorziening uit de negentiende eeuw, met andere woorden: volstrekt
niet meer van deze tijd. De tijd van massaproductie en standaardisatie is
volgens de aanhangers van het «nieuwe leren» voorbij. Ze slaan
echter nogal eens door bij de beschrijving van de nieuwe eisen die de informatiemaatschappij
in de 21ste eeuw stelt. Ze miskennen het feit dat de samenleving meer continuïteit
kent dan menigeen denkt. Bovendien maken computers en het Internet nog geen
einde aan de verplichting om aan nieuwe generaties over te dragen wat vorige
generaties aan kennis en ervaring hebben verzameld.Verschillen tussen havo- en vwo-leerlingenHet studiehuis beoogde onder andere af te rekenen met de motivatieproblemen
in het havo (de havo-4-problematiek) en het gebrek aan zelfstandigheid bij
leerlingen. Er zou met de nieuwe didactische aanpak bovendien beter kunnen
worden ingespeeld op individuele verschillen. Met de profielen en het studiehuis
zouden havo en vwo veel meer een eigen identiteit kunnen ontwikkelen.Het is zeer de vraag of het studiehuis aan die problemen en verwachtingen
tegemoet komt.De motivatieproblematiek in het havo is nog volop aanwezig. Het percentage
zittenblijvers in de bovenbouw van het havo is nog steeds relatief hoog (11%),
zij het minder hoog dan voorheen (in 1991 en in 1998 was het nog 16%)2.In 2006 inventariseerde de Stichting voor de Leerplanontwikkeling (SLO)
in een publicatie met de titel Verschil moet er wezen
de verschillen tussen havo- en vwo-leerlingen, zoals docenten die signaleren.
Daarbij valt op dat havo-leerlingen vaak in negatieve bewoordingen worden
beschreven. Havo-leerlingen hebben volgens docenten minder abstraherend vermogen
en meer moeite met het toepassen van kennis in nieuwe situaties (transfer)
dan vwo-leerlingen; ze kunnen minder goed plannen en grote taken overzien,
en hebben ook minder zelfvertrouwen.Havo-leerlingen zijn meer extrinsiek gemotiveerd (een mooie presentatie
of een goed cijfer), terwijl bij vwo-leerlingen de intrinsieke motivatie (inzicht krijgen, individuele uitdaging) groter is. Ook de belangstelling
van havo- en vwo-leerlingen loopt uiteen. Havo-leerlingen hebben een minder
brede algemene ontwikkeling; hun belangstelling is meer praktisch en toepassingsgericht,
en sluit meer aan bij hun eigen belevingswereld. Zij hebben ook minder diepgang;
ze zijn sneller geneigd van onderwerp te veranderen. Vwo-leerlingen hebben
volgens docenten een bredere algemene ontwikkeling, en zijn ook wat theoretischer
en «intellectueler» ingesteld. Havo-leerlingen hebben over het
algemeen ook een kleinere spanningsboog; ze zijn eerder afgeleid dan vwo-leerlingen.
Ook studievaardigheden en huiswerkgedrag verschillen1.Docenten, en vooral eerstegraads docenten, hebben duidelijk een negatiever
beeld van havo-leerlingen dan van vwo-leerlingen. Eerstegraads docenten (veelal
met een universitaire achtergrond) hebben vaak een andere manier van werken
en vinden andere vaardigheden bij leerlingen belangrijk dan tweedegraads docenten
(met een lerarenopleiding op hbo-niveau). Zij beschouwen het havo over het
algemeen als een slap aftreksel van het vwo.De verschillen tussen havo- en vwo-leerlingen zijn de afgelopen jaren
vermoedelijk eerder groter dan kleiner geworden. Als gevolg van de samenvoeging
van mavo en vbo tot vmbo, krijgen leerlingen die vroeger aan het eind van
de basisschool een mavo-advies kregen, nu vaak een gemengd vmbo-tl/havo advies.
Dat heeft ertoe geleid dat het havo er aan de onderkant naar verhouding meer
leerlingen bij heeft gekregen, terwijl het aan de bovenkant de betere leerlingen
aan het vwo is kwijtgeraakt.Ondanks die verschillen tussen havisten en vwo-ers lijken scholen in de
praktijk tot dusver nog betrekkelijk weinig onderscheid te maken tussen havo-
en vwo-leerlingen. Een van de vernieuwingen bij de invoering van het studiehuis
was de zogenoemde keuzewerktijd. Dat is door de school verplicht gestelde
onderwijstijd, waarin leerlingen zelf in meer of mindere mate kunnen bepalen
welke studieactiviteiten ze ondernemen. Daarmee probeert men recht te doen
aan de verschillen tussen leerlingen en de eigen verantwoordelijkheid, planningsvaardigheden
en zelfstandigheid te bevorderen Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
op 113 scholen (56 havo en 57 vwo) blijkt dat in 2005 68% van de havo-scholen
en 61% van de vwo-scholen in de bovenbouw keuzewerktijd kende. In het
havo had 16% (9 scholen) de keuzewerktijd inmiddels weer afgeschaft,
in het vwo was dat 12% (7 scholen)2.Naar een eigen identiteit voor de havo?Scholen proberen op verschillende manieren in te spelen op de havo-problematiek.Volgens de VO-raad hanteren zij daarbij drie benaderingswijzen. De eerste
gaat uit van het talent van iedere individuele leerling; het bieden van maatwerk
staat er centraal.De twee andere benaderingswijzen vertrekken veel meer vanuit de verschillen
tussen de groep havo-leerlingen en de groep vwo-leerlingen, in de zin dat
het onderwijs voor havisten anders wordt ingericht dan het onderwijs voor
vwo-ers. Daarbij zijn er twee varianten. In de eerste ligt het accent op de
achterkant, dat wil zeggen op de aansluiting bij het vervolgonderwijs. Het
havo ontwikkelt zich in dat geval tot een soort voorbereidend hoger beroepsonderwijs.
In de tweede variant ligt het accent op de voorkant (dat wil zeggen de instroom
vanuit het derde leerjaar). Daarvoor worden aparte havo- en vwo-profielen
ontwikkeld3.Van de ontwikkeling van een eigen identiteit voor het havo en het vwo
is tot dusver echter nog nauwelijks sprake. Bij de mavo, waar de discussie
over de identiteit van het schooltype ook aan de orde is1, speelt de wenselijkheid van een mogelijke doorstroom naar het havo
een belangrijke rol. Bij de havo komt de doorstroom naar het vwo veel minder
voor: in de afgelopen jaren deed niet meer dan 4% dat2.Zijn sommige groepen in het studiehuis slechter af dan
andere?Voorafgaand aan de invoering van het studiehuis werd van veel kanten de
zorg uitgesproken dat minder gemotiveerde jongeren en jongeren uit kansarme
milieus daarvan de dupe zouden worden.In het Sociaal en Cultureel Rapport 1998 werd
bijvoorbeeld gewezen op onderzoek onder basisscholen waarin was aangetoond
dat kinderen uit achterstandsgroepen betere prestaties leveren in een gestructureerde
onderwijssetting3. De didactische omslag die
met het studiehuis werd beoogd, werd door anderen als riskant gekwalificeerd4. De aanpak in het studiehuis zou slecht aansluiten
bij opvoedingspraktijken in milieus met een sociale achterstand. In een empirisch
onderzoek naar factoren die van belang zijn voor effectief voortgezet onderwijs
was dat ook vastgesteld5.Zelfstandigheid en autonomie zijn opvoedingswaarden die met name in de
hogere sociale milieus opgeld doen. De traditionele vernieuwingsscholen (Montessori,
Dalton) werden van oudsher niet voor niets vooral door jongeren uit hoger
opgeleide milieus bezocht.Onlangs stelde ook Dronkers nog eens vast dat «zachte» didactische
werkvormen, dat wil zeggen onderwijsmethoden waarbij startniveaus en ontplooiingsmogelijkheden
van individuele leerlingen centraal staan, niet bijdragen aan het verkleinen
van de ongelijke kansen in het onderwijs6. Als
leerlingen van huis uit over weinig culturele kennis beschikken (door culturele
armoede of door migratiegeschiedenis), dan hebben zij meer onderwijstijd nodig
waarin hun die culturele kennis wordt onderwezen. Zij kunnen daarvoor immers
niet terugvallen op hun ouders. Ook het verborgen curriculum, de impliciete
kennis en vaardigheden die nodig zijn op school, is bij die leerlingen en
hun ouders minder bekend. Zachte onderwijsvormen, die juist een extra beroep
doen op deze kennis en vaardigheden, zetten leerlingen zonder die bagage op
achterstand.Ook pedagogen als Van der Ploeg en Imelman stellen dat noties als «adaptief
onderwijs» en «studiehuis» slechts één kant
van het onderwijzen en leren zien; het lerende kind. Ze veronachtzamen de
verantwoordelijke positie van de leerkracht en het belang van het leerplan.
De condities waaronder het Dalton-achtige model van het studiehuis werkt,
liggen op het terrein van intellectuele belangstelling, karakter en milieu.
Het studiehuis bevoordeelt volgens deze auteurs de qua karakter, intellectuele
interesse en sociaal milieu rijk voorziene leerling en reproduceert, ja vergroot
zelfs de maatschappelijke ongelijkheid7.Intussen is er een aantal jaren ervaring met het studiehuis opgedaan.
Het beeld dat uit onderzoek naar die ervaringen voren komt is niet erg eenduidig.Uit een onderzoek van het Instituut voor de lerarenopleiding van de Universiteit
van Amsterdam blijkt dat meisjes het wat betreft het zelfstandig leren beter
doen dan jongens. Vooral allochtone meisjes in het havo en vwo steken op dit
punt ver boven de anderen uit8. Ze zetten de
zelfstandige leerstrategieën die bij het studiehuis horen (zoals het
plannen en organiseren van de leerstof, het leggen van verbanden tussen onderwerpen
of het om hulp vragen als dat nodig is) veelvuldig in. Toch hebben
deze allochtone meisjes overwegend laag opgeleide ouders. Dat juist zij hoog
scoren op zelfstandig leren, verklaren de onderzoekers uit hun motivatie.
Ze willen stijgen op de maatschappelijke ladder; hun ouders verwachten veel
van ze. Bovendien vormt de school voor allochtone meisjes een geaccepteerde
manier om zich aan hun milieu te ontworstelen.Helaas vertaalt het zelfstandige studiegedrag van allochtone meisjes zich
niet in goede leerprestaties. Die zijn zowel op het gebied van woordenschat
als van wiskunde laag. Kennelijk slagen allochtone meisjes er in de basisschool
en de onderbouw van het voortgezet onderwijs niet in hun achterstand op die
gebieden in te halen.Volgens professor Jolles, hoogleraar neuropsychologie aan de Universiteit
Maastricht, zijn de hersenen van jongeren in de leeftijd van 16 tot 18 jaar
nog niet voldoende ontwikkeld om te kunnen voldoen aan de complexe vaardigheden
die nodig zijn voor het studiehuis, zoals het plannen en programmeren van
eigen gedrag, prioriteiten stellen, doelen halen door zelf initiatieven te
nemen, gevolgen overzien van eigen handelen, impulsieve neigingen onderdrukken,
of weerstand bieden aan sociale druk van vrienden of klasgenoten.Onderwijsprogramma’s die adolescenten geen of te weinig sturing
geven, die onvoldoende steun geven aan het ingewikkelde proces van afweging
en aan het moeizame zoeken van de relevante informatie, zijn dan ook minder
goed dan programma’s waarbij de onderwijsgevende wel degelijk een actieve,
sturende, initiërende, motiverende en steunende rol heeft, aldus Jolles1.Omdat de voorste hersendelen, waarin deze complexe vaardigheden zich ontwikkelen,
op zestienjarige leeftijd nog niet zijn uitgerijpt, en dat bij jongens over
het algemeen nog wat later plaatsvindt dan bij meisjes, is het «nieuwe
leren» volgens Jolles gunstiger voor meisjes dan voor jongens. De hersenen
van jongens zitten in een paar opzichten bovendien anders in elkaar dan die
van meisjes, zo stelt hij. Meisjes onthouden teksten beter en zijn ook verbaal
vaardiger dan jongens. Mogelijk zijn jongens het om die reden de afgelopen
jaren steeds minder goed gaan doen. Doordat het onderwijs als gevolg van het «nieuwe
leren» steeds «verbaler» is geworden, zijn jongens in het
nadeel. Kenmerken van de nieuwe aanpak, zoals het discussiëren in groepen
en het onderling samenwerken, liggen meisjes veel beter dan jongens. De nieuwe
didactische aanpak zal de al bestaande voorsprong van meisjes vermoedelijk
nog verder vergroten2.Recente gegevens over het studieverloop van jongens en meisjes in het
wetenschappelijk onderwijs lijken de veronderstelling van Jolles te bevestigen.
Meisjes doen het beter dan jongens: ze stoppen niet alleen minder vaak met
hun studie, maar maken deze ook sneller af3.B.4.7 Polarisatie in de publieke opinieDe afgelopen jaren is er in de media een heftige discussie losgebarsten
over het nieuwe leren.Martin Sommer schreef in de Volkskrant een groot aantal columns over het
onderwerp, die later werden gebundeld in het boek Onder
onderwijzers4. Ook anderen lieten van
zich horen, zoals Ad en Marijke Verbrugge, die aan de wieg stonden van de
vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON)5.Het zou te ver voeren om hier alle inzichten, overwegingen, pleidooien,
bezwaren en verdachtmakingen die rond het «nieuwe leren» te berde
worden gebracht de revue te laten passeren.Gelukkig heeft Pieter Hilhorst enige tijd geleden de belangrijkste argumenten
die voor- en tegenstanders in de strijd gooien in een helder essay samengevat1.Bij het doorlezen van twee jaar discussie over het «nieuwe leren»
spat de wanhoop van veel docenten van de pagina’s, zo begint hij zijn
beschouwing. Zo klaagt een leraar: «De leerling is centraal komen te
staan en de docent is marginaal geworden». En een ander stelt: «Waar
studenten de vrijheid krijgen om hun leervragen te formuleren, wordt docenten
de vrijheid ontnomen hun vakgebied vorm te geven».De discussie blijkt sterk te worden bepaald door beelden die mensen in
hun achterhoofd hebben. Criticasters zien in de «Iederwijsscholen»,
waar kinderen zelf bepalen wat, wanneer en hoe ze willen leren, het «nieuwe
leren» in zijn zuiverste vorm. Voorstanders vergelijken het «oude
leren» met het ganzenlevermodel, waarbij kennis de leerlingen als het
ware door de strot wordt geduwd. Beide beelden zijn een karikatuur.De eerder genoemde argumenten waarom de nieuwe aanpak noodzakelijk is,
komen in het essay aan bod, net als de al genoemde kenmerken van «het
nieuwe leren».De belangrijkste discussiepunten worden door Hilhorst in drie twistpunten
samengevat:1. Wie doet het beste recht aan de verschillen tussen
leerlingen?Omdat het traditionele onderwijs zich vooral op de gemiddelde leerling
richt is het nauwelijks in staat om recht te doen aan de verschillen, zo stellen
de voorstanders. De critici betwijfelen of dat zo is. Over de discipline die
noodzakelijk is voor zelfstandigheid beschikt niet ieder kind. Dat moet aangeleerd
worden, zo stellen zij. Daar is een beschavingsoffensief voor nodig. Zelfstandigheid
is alleen iets voor de bovenlaag.Ad en Marijke Verbrugge pleiten in het manifest van de vereniging Beter
Onderwijs Nederland voor zorgvuldige selectie en voor de vorming van homogene
klassen. Kinderen die dat nodig hebben moeten naar het speciaal onderwijs.2. Waaruit bestaat de professionaliteit van de docent?Tegenstanders zien de vakinhoudelijke kennis van de docent als de kern
van zijn professionaliteit. Het «nieuwe leren» vormt volgens hen
een driedubbele bedreiging van die professionaliteit. Omdat de lesstof niet
centraal staat wordt de autonomie om het eigen vak naar eigen inzicht te onderwijzen
beperkt. Bovendien worden docenten bij vakoverschrijdende projecten gedwongen
om met collega’s samen te werken. Met de komst van teams neemt ook de
greep van het schoolmanagement op de individuele docent toe. Zij vrezen dat
vakdocenten door minder hoog opgeleide begeleiders zullen worden vervangen.Voor de pleitbezorgers van het «nieuwe leren» schuilt de kern
van de professionaliteit van de leraar niet in de vakinhoud, maar in de pedagogiek
en de didactiek. De professionele begeleider heeft het vermogen om leerlingen
alert te maken op wat ze nog niet weten, zodat ze hun inzicht verdiepen. Een
goede leraar stelt wedervragen. Het «nieuwe leren» vergt ook een
andere manier van toetsen. Ook dat stelt eisen aan de professionaliteit van
de docent.De toegenomen aandacht voor pedagogiek, didactiek en onderwijskunde is
de tegenstanders juist een doorn in het oog. De lerarenopleidingen doen volgens
hen veel te weinig aan vakkennis.3. Niet kennis tegenover vaardigheden, maar de strijd
om het type kennis en de soort vaardighedenTegenstanders van het «nieuwe leren» zien zichzelf als de
hoeders van kennis. Ze keren zich tegen het idee dat kennis
veroudert en dat je feiten gemakkelijk kunt opzoeken. Voorstanders ontkennen
het belang van kennis niet, maar kijken meer naar de gebruikswaarde van kennis. «Ze
kennen tegenwoordig minder jaartallen, maar snappen meer van de wereld»,
zo stelt iemand. Het gaat volgens Hilhorst dus niet om kennis versus onwetendheid,
maar om een bepaald type kennis versus een ander type kennis.Voor de benodigde vaardigheden geldt hetzelfde. Voor- en tegenstanders
hechten aan andere vaardigheden. Voorstanders van het nieuwe leren benadrukken
het vermogen tot samenwerking en reflectie op de eigen ontwikkeling. Tegenstanders
benadrukken het belang van onderwijs voor de karaktervorming: doorzettingsvermogen,
zelfbeheersing, concentratie, creativiteit, en de ontwikkeling van een realistisch
zelfbeeld. Leerlingen moeten leren dat je soms dingen moet doen die niet leuk
zijn.B.4.8 Het onderscheid tussen «het wat» en «het
hoe»De overheid geeft steeds meer ruimte aan de scholen zelf. Bij de verdeling
van verantwoordelijkheden tussen overheid en scholen wordt sinds het eind
van de jaren negentig een onderscheid gemaakt tussen «het wat»
en «het hoe».De inhoud van het onderwijs (het wat) staat omschreven in de kerndoelen
en de exameneisen. De overheid stelt beide vast. De kerndoelen voor het basisonderwijs
en voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs (voorheen basisvorming)
zijn nog niet zo lang geleden vernieuwd. Ze zijn niet alleen globaal van aard,
maar ook volledig in de procestermen van het «nieuwe leren» omschreven:
de leerling leert.... Dat biedt scholen veel ruimte het onderwijs naar eigen
inzicht in te vullen. De eisen voor het centraal schriftelijk examen weerspiegelen
daarentegen veel meer het «oude leren»: de uiteindelijk te leveren
cognitieve leeropbrengsten zijn er gedetailleerd in vastgelegd.De manier waarop het onderwijs wordt gegeven (het hoe) is de verantwoordelijkheid
van de school. Daar bemoeit de overheid zich in principe niet mee. Vormvoorschriften
voor het schoolexamen (allerlei vaardigheidseisen), die het onderwijsproces
in de eerste jaren na de invoering van het studiehuis in belangrijke mate
reguleerden, zijn de afgelopen tijd gedeeltelijk geschrapt1.Toch is het de vraag of het onderscheid tussen «het wat» en «het
hoe» wel houdbaar is.Het oude en het nieuwe leren zitten elkaar in de praktijk behoorlijk in
de weg, zowel bij de inrichting van het onderwijs als bij de toetsen en examens2. De opbrengsten van het onderwijs (het wat), kunnen
in de praktijk moeilijk los worden gezien van het onderwijsproces (het hoe).
Verschillende typen kennis en soorten vaardigheden vragen immers om verschillende
leerprocessen (meer leerstofgericht of meer leerlinggericht), onderwijsvormen
(in een schoolse of in een authentieke leeromgeving) en typen van toetsing
en examinering (via toetsen of portfolio’s). In het studiehuis moesten
leerlingen veel werkstukken maken en praktische opdrachten uitvoeren om de
noodzakelijk geachte (algemene) vaardigheden te verwerven. Die tijd ging ten
koste van de kennisoverdracht.De balans tussen kennisoverdracht en zelfstandig werken zal voor sommige
vakken bovendien een andere moeten zijn dan voor andere. Dat geldt ook voor
een verandering in het rooster (bijvoorbeeld van lessen van 45 of 50
minuten naar 60 of 70 minuten). Ook dat ligt bij sommige vakken wellicht
meer voor de hand dan bij andere.Niet alleen in onderwijskundig opzicht, ook in organisatorische en beleidsmatige
zin blijkt het in de praktijk moeilijk om een goede balans te vinden tussen «het
wat» en «het hoe». Welk deel van de beperkte onderwijstijd
moet er aan kennisoverdracht worden besteed (kostbare contacturen) en hoeveel
tijd wordt uitgetrokken voor nieuwe leervormen (minder kostbare begeleidingsuren)?
Uit het bovengenoemde onderzoek van de onderwijsinspectie naar de inzet van
keuzewerktijd als onderwijsinstrument bleek dat financiële overwegingen
wel degelijk ook een rol spelen.Ook bij de huidige examinering is in feite sprake van een compromis; in
het schoolexamen kan het «nieuwe leren» tot uitdrukking komen
(bijvoorbeeld spreekvaardigheid in de moderne vreemde talen); het centraal
schriftelijk examen toetst de kennis die volgens het «oude leren»
moet zijn verworven (het kunnen vertalen van een tekst).De laatste tijd wordt regelmatig de vraag gesteld of de waarde van het
diploma nog wel gegarandeerd is. Het slaagpercentage voor de examens in het
havo en het vwo is sinds de invoering van het studiehuis aanzienlijk gestegen
(van circa 89% naar ongeveer 94%). Die stijging wordt voor een
deel verklaard door de prominentere plaats die het schoolexamen sinds het
jaar 2000 binnen het totale examen is gaan innemen. Het gemiddelde van de
cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen bepaalt of een leerling
slaagt of zakt. In de nieuwe situatie is het aantal vakken dat alleen met
een schoolexamen wordt afgesloten toegenomen. Over de veranderingen in de
wijze van examinering meer in hoofdstuk E.3Naar meer variëteit in «het wat» en «het
hoe»Eerder in dit hoofdstuk is ingegaan op de verschillen die leraren waarnemen
tussen havo-leerlingen en vwo-leerlingen. Met die verschillen wordt in de
vernieuwde tweede fase onvoldoende rekening gehouden. Toch stelt de voorbereiding
op een academische opleiding andere eisen aan de inhoud en vormgeving van
het onderwijsprogramma dan de voorbereiding op een hogere beroepsopleiding.
Het havo en het vwo zijn er de afgelopen jaren niet in geslaagd een eigen
identiteit te ontwikkelen. Het havo is nog steeds een uitgedunde of eenvoudiger
variant van het vwo. Ook binnen deze schoolsoorten zijn de verschillen tussen
leerlingen nog groot. Het vwo kent nog een zekere niveaudifferentiatie in
het aanbod, namelijk tussen de gymnasia/gymnasiumafdelingen en de athenea.
Het havo biedt slechts één niveau.De concept-contextbenadering als brug tussen «het
wat» en «het hoe»?Om aan de verschillen tussen leerlingen in de bovenbouw van het havo/vwo
tegemoet te komen, en tegelijkertijd beter te kunnen inspelen op de eisen
die in vervolgopleidingen worden gesteld, stelde de Koninklijke Nederlandse
Academie van Wetenschappen (KNAW) in 2003 de zogeheten concept-contextbenadering
voor1. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt
tussen duurzame kernconcepten en kernvaardigheden aan de ene kant en wisselende
theoretische en praktische contexten aan de andere kant.Concepten zijn basis- of grondbegrippen, zoals
principes, beginselen, theorieën, ideeën, beelden, wetten, structuren
of systemen, die de basis en het kader vormen voor de kennisopbouw in een
discipline. Denken op het niveau van concepten is een noodzakelijke voorwaarde
voor het verwerven van inzicht in een discipline.Contexten zijn bruggen tussen de concepten
en de werkelijkheid; ze vormen ook verbindingen tussen de concepten onderling.
Er zijn verschillende contexten beschikbaar: maatschappelijke, beroepsgerichte, theoretische, experimentele en didactische contexten. Ze vormen de
aanzet tot verkenning van toepassingen van producten uit vakgebieden, en vervolgens
tot het aanleren van de concepten die daaraan ten grondslag liggen en de verdieping
daarvan. Het onderscheid naar niveau kan tot uitdrukking worden gebracht in
de diepgang of complexiteit van contexten.Naast concepten en contexten kan ook nog gekozen worden voor het benoemen
van zogenaamde sleutelactiviteiten. Daarbij gaat
het om handelingen, die plaatsvinden binnen contexten, waarbij voor de uitvoering
kennis en vaardigheden essentieel zijn. In deze handelingen nemen attitude-
en gedragsaspecten van leerlingen een belangrijke plaats in.De concept-context-benadering is niet alleen een manier om het onderwijsprogramma
te ordenen en inhouden te selecteren, de benadering biedt ook aanknopingspunten
voor de pedagogisch-didactische aanpak. Het biedt mogelijkheden om binnen
de bovenbouw van het havo/vwo een naar leerlingenpopulatie gedifferentieerde
brug te leggen tussen «het wat» en «het hoe». In het
centraal examen zal de nadruk komen te liggen op de kernconcepten en kernvaardigheden,
terwijl in het schoolexamen het accent meer zal liggen op de toepassing ervan
in verschillende contexten.Met de concept-context-benadering kan in principe een deel van de problemen
en knelpunten die in het studiehuis aan de orde waren worden weggenomen, zoals
de overladenheid en versnippering, en de verstoorde balans tussen kennis en
vaardigheden en tussen theorie en praktijk. In het vwo kan het accent wat
meer komen te liggen op concepten, theorie en kennis en in het havo wat meer
op (beroeps)contexten, (beroeps)praktijk en (beroeps)vaardigheden.De concept-contextbenadering is inmiddels door verschillende Profielcommissies
als richtsnoer genomen bij de opstelling van de nieuwe examenprogramma’s
voor een aantal exacte vakken, maar ook voor vakken als economie en maatschappijwetenschappen.
Daarmee kan in de tweede fase van het havo en vwo, meer inhoudelijke variëteit,
en tegelijk meer samenhang en afstemming worden gerealiseerd.B.4.9 Naar bewezen werkzame onderwijsmethodenHet «nieuwe leren» was de afgelopen jaren niet alleen in het
onderwijs en in de media onderwerp van strijd tussen voor- en tegenstanders.
Ook wetenschappelijk onderzoekers verschillen onderling stevig van mening.
In 2005 gooide Greetje van der Werf tijdens haar oratie als hoogleraar «Onderwijzen
en leren» aan de Groningse universiteit de knuppel in het hoenderhok1. Zij stelde bij die gelegenheid dat de veronderstellingen
over leerprocessen waarvan deze vernieuwingen uitgaan, empirisch volstrekt
niet zijn onderbouwd. Er is geen enkele empirische evidentie die aannemelijk
maakt dat het nieuwe leren tot betere resultaten leidt dan andere vormen van
leren, bijvoorbeeld via directe instructie. «Het idee dat als middelbare
scholieren hun eigen leerproces vormgeven, zij beter zijn voorbereid op het
hoger onderwijs, is niet op onderzoek gebaseerd». Volgens Van der Werf
is het nieuwe leren inefficiënt en ineffectief2.Volgens de eerder genoemde professor Simons kunnen «oude»
en «nieuwe» onderwijsarrangementen niet worden vergeleken met «oude»
criteria. Het gaat bij het «nieuwe leren» immers ook om nieuwe
soorten leeruitkomsten, die gerealiseerd zouden moeten worden. Het zou volgens Simons in de discussie moeten gaan om de vraag welke onderwijsarrangementen
beter de gewenste leeruitkomsten realiseren en om de vraag voor welke type
leerlingen de ene vorm beter is dan de andere.Tegen de achteruitgang in de kwaliteit van het onderwijs, zoals die door
docenten in het hoger onderwijs wordt gesignaleerd, brengt hij in dat men
zich onvoldoende realiseert dat er een zeer sterke toename in de instroom
in het hoger onderwijs heeft plaatsgevonden. Niet de onderwijskwaliteit is
gedaald, maar de kwaliteit van de instroom. En als er al een achteruitgang
in de kwaliteit van het onderwijs is te constateren dan kan die niet worden
toegeschreven aan een vorm van leren die nog nauwelijks wordt gepraktiseerd1.De vraag naar de wetenschappelijke bewijsvoering voor de effectiviteit
van onderwijsvernieuwingen staat sinds kort hoog op de agenda. Dit mede als
gevolg van de recente opgelaaid discussie over onderwijsvernieuwingen als
het studiehuis.In 2006 bracht de Onderwijsraad op verzoek van de toenmalige minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mevrouw Van der Hoeven, een advies uit
met de titel Naar meer evidence based onderwijs2. Daarin stelt de Raad vast dat er duidelijk sprake
is van een toenemende aandacht voor een evidence based benadering. Dat valt
vooral te verklaren vanuit de groeiende aandacht voor kwaliteit en verantwoording
en uit een steeds sterker gevoelde noodzaak om naar de effectiviteit van het
onderwijs te kijken. In Angelsaksische landen (Verenigde Staten, Engeland)
is er overigens meer aandacht voor dan in Duitsland en Frankrijk. Overheidssturing
op resultaten lijkt de aandacht voor een evidence based benadering te bevorderen.Het uitsluitend op basis van aantrekkelijke concepten invoeren van nieuwe
programma’s door scholen is tegenstrijdig met de gedachte van evidence
based werken. Conceptgestuurde innovaties zonder duidelijke empirische basis
vormen als zodanig geen probleem, maar dienen volgens de Raad wel gepaard
te gaan met onderzoek naar effecten.Zo bleek uit een studie van Newman naar de effectiviteit van probleemgestuurd
leren bijvoorbeeld dat de beschrijving van de interventie in veel gevallen
zwak was, omdat het onderliggende concept vaag was en er veel begripsverwarring
was. Wat voor probleemgestuurd leren gold, geldt volgens de Onderwijsraad
ook voor concepten als competentiegericht leren, het «nieuwe leren»
en het studiehuis.Alle bestudeerde landen worstelen volgens de Raad met het vraagstuk hoe
onderwijsresultaten te benutten om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren.
Belangrijke hinderpalen daarbij zijn:– de geloofwaardigheid en legitimiteit van onderzoek; bijvoorbeeld
bij slechte uitvoering van het onderzoek of wanneer er meer alternatieve verklaringen
mogelijk zijn. Ook het onvoldoende benutten van praktijkkennis van professionals
kan de legitimiteit en bewijsvoering aantasten;– de neiging tot conceptgedreven innovaties, met name wanneer deze
worden ingevoerd zonder kritische blik naar de werking ervan;– de mate van autonomie van onderwijsinstellingen. Hoe autonomer
scholen zijn, hoe meer ze hun eigen gang kunnen gaan. Toch kan er in landen
met een sterke sturing op resultaten sprake zijn van een politiek draagvlak
om te eisen dat er gebruik wordt gemaakt van bewezen werkzame methoden.Het daadwerkelijk gebruiken van evidence based onderwijsmethoden in de
onderwijspraktijk kan volgens de Onderwijsraad worden bevorderd door prioriteit
te geven aan de ontwikkeling van een digitaal loket voor evidence
based kennis, en door meer transparantie in de keuzes die onderwijsinstellingen
maken.Bij het preciseren van vernieuwingsconcepten en het vertalen ervan in
specifieke leeromgevingen en programma’s, die vervolgens op hun effectiviteit
moeten worden onderzocht, zou volgens de Raad de volgende fasering kunnen
worden aangehouden:– formuleren en uitwerken van het concept;– uitwerken en verhelderen van het concept;– aangeven welke negatieve effecten niet mogen optreden of moeten
worden voorkomen;– uitproberen van het concept op een beperkt aantal scholen; door
leraren met een kritische, reflectieve, onderzoekende houding, en met toetsing
door onderzoekers;– uitproberen en toetsen van het concept in een tweede tranche van
scholen;– herformuleren van het concept op basis van ervaringen van leraren
en onderzoekers;– beproeven op grotere schaal, gaandeweg via hardere onderzoeksmethoden.Eind 2006 verscheen de beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad1. Daarin wordt allereerst aangegeven dat er niet alleen
sprake moet zijn van een onderwijspraktijk die
bewezen werkzaam is, maar ook van evidence based onderwijsbeleid. Aan dat laatste wordt gewerkt, onder andere via de inmiddels
ingerichte Kenniskamer.Nieuwe onderwijsmethoden en – benaderingen zullen moeten worden
beargumenteerd op basis van bestaande wetenschappelijke kennis. De effectiviteit
van de aanpak moet bij voorbaat helder zijn of op zijn minst aannemelijk worden
gemaakt. Verder moet de invoering van nieuwe methoden in ieder geval gepaard
gaan met de nodige transparantie, monitoring en effectevaluatie. Daarbij moet
niet alleen worden gekeken naar de bedoelde effecten, maar ook naar mogelijke
ongewenste neveneffecten.Er zal op verschillende manieren worden gewerkt aan het dichten van de
kloof tussen onderwijsonderzoek en -praktijk.B.4.10 Conclusies: beantwoording van de vragen van de
onderzoekscommissie1. Wat houdt het nieuwe leren in?Het «nieuwe leren» wordt gebruikt als verzamelterm voor allerlei
nieuwe vormen van (onderwijzen en) leren, die in verschillende varianten en
alle sectoren van het onderwijs voorkomen.De verschillende vormen van nieuw leren zijn gebaseerd op de cognitieve
theorie van het (sociaal) constructivisme, waarin de leerling gezien wordt
als iemand die in interactie met zijn of haar omgeving kennis en inzicht construeert.
Die kennis is niet objectief, maar subjectief, dat wil zeggen gebonden aan
individu en context. Leren is betekenis geven aan een ervaring.Kenmerkend voor het nieuwe leren in het voortgezet onderwijs zijn:– een activerende leeromgeving met een accent op zelfstandig leren;– betekenisvolle en authentieke contexten;– samenwerking tussen leerlingen onderling; en– een andere rol voor de leraar (minder kennisoverdracht en meer
begeleidend) Het gebruik van ICT is in deze kenmerken geïntegreerd.Er zijn grote verschillen tussen scholen in de invulling die aan het «nieuwe
leren» wordt gegeven en in de accenten die worden gelegd.Bij het «nieuwe leren» gaat het niet alleen om nieuwe werkvormen
maar ook om nieuwe inhouden. Omdat het leren betekenisvol moet zijn voor de
leerlingen, vindt het bij voorkeur plaats vanuit een context, een bepaald
probleem of thema. Door de afzonderlijke, van wetenschappelijke disciplines
afgeleide vakken, te clusteren in bredere leergebieden, wordt geprobeerd meer
samenhang aan te brengen, bijvoorbeeld in de vorm van projecten. Het «nieuwe
leren» is ook sterk toepassingsgericht. Abstracte theoretische kennis
en feitenkennis staan niet langer centraal. Het leerproces zelf – onderzoek
doen, oplossingen bedenken, kunnen reflecteren – wordt belangrijker
gevonden dan het eindproduct van dat leerproces: de beheersing van een bepaalde
hoeveelheid leerstof.«Competentiegericht onderwijs» of «competentiegericht
leren» zijn begrippen die vaak in één adem met het «nieuwe
leren» worden genoemd. Toch is het niet hetzelfde. In het beroepsonderwijs
beoogt men met competentiegericht onderwijs het onderwijs beter af te stemmen
op de beroepspraktijk. Het gaat daarbij niet alleen om kennis en vaardigheden,
maar ook om het ontwikkelen van denkvermogen, sociale vaardigheden en houdingen
die voor de uitoefening van een beroep noodzakelijk zijn.Het competentiebegrip is afkomstig uit het bedrijfsleven. Competenties
staan daar voor houdings- en gedragselementen, zoals stressbestendigheid,
initiatief, flexibiliteit, of inlevingsvermogen, waarover iemand bovenop de
reeds verworven kennis en vaardigheden moet beschikken. Veel van die houdingen
zijn moeilijk trainbaar, laat staan in het onderwijs zelf te verwerven. Daarom
wordt de laatste jaren een steeds groter deel van de onderwijstijd in de beroepspraktijk
doorgebracht. Dat heeft, in combinatie met de toename van zelfwerkzaamheid
in het onderwijs, tot een sterke extensivering van het onderwijs geleid (minder
contacturen met docenten), waardoor de aandacht voor kennis en vaardigheden
in het beroepsonderwijs is afgenomen1.2. Waar kwam de behoefte aan het «nieuwe leren»
vandaan?Het «nieuwe leren» is niet zomaar ontstaan. Maatschappelijke,
economische en technologische (ict) ontwikkelingen vormen een belangrijke
voedingsbodem. De individualisering vertaalde zich in het onderwijs in de
behoefte meer rekening te houden met individuele verschillen en talenten («onderwijs
op maat», «de leerling centraal»). Ook de toegenomen oriëntatie
op gevoelens en toenemende betekenis van de belevingscomponent in het moderne
leven, zien we in het onderwijs terug, bijvoorbeeld door veel meer aan te
sluiten bij de eigen belevingswereld van het kind, door het onderwijs in te
bedden in een bepaalde context, en door in de werkvormen voldoende afwisseling
aan te brengen. Onderwijs mag niet saai zijn, maar moet afwisselend zijn.Het onderwijs ondervindt duidelijk invloed van de informatie- en communicatietechnologie
(ict). Niet alleen via het veranderde gedrag van leerlingen (mobieltjes, multitasking),
maar ook door de toename van het aantal computers en Internetverbindingen
binnen de school.Ingrijpender voor het onderwijs was het feit dat de ict de idee heeft
doen postvatten dat kennisoverdracht niet meer zo belangrijk is, omdat kennis
snel veroudert en bovendien gemakkelijk via het Internet beschikbaar is.Met de verschuiving van een industriële naar een diensteneconomie
veranderden ook de opleidingseisen en inhouden van het onderwijs. Goede
omgangsvormen en communicatieve vaardigheden werden steeds belangrijker.Ook problemen in het onderwijs zelf, en vooral de motivatieproblemen,
gaven een belangrijke impuls aan de ontwikkeling van nieuwe onderwijs- en
leerarrangementen.Nieuwe opvattingen over kennis en kennisproductie speelden eveneens een
rol. De nieuwe vorm van kennisproductie wordt niet zozeer ingegeven door wetenschappelijke
nieuwsgierigheid en waarheidsvinding, maar veel meer bepaald door concrete
maatschappelijke problemen, belangen en afwegingen. Hij verschilt sterk van
de disciplinaire aanpak die binnen het universitaire stelsel van onderwijs
en onderzoek gebruikelijk is. De nieuwe vorm van kennisontwikkeling wordt
met name in de sterk in omvang toegenomen buitenuniversitaire kennisinfrastructuur
van denktanks en organisatieadviesbureaus gepraktiseerd. Zienswijzen en praktijken
die daar worden ontwikkeld, worden vervolgens door pedagogische centra en
procesmanagers naar het onderwijs doorvertaald. De paradigma’s van het «nieuwe
leren» vertonen dan ook grote overeenkomsten met de achterliggende visies
en werkwijzen binnen deze nieuwe vorm van kennisproductie.Criticasters van het «nieuwe leren» komen niet voor niets
vrijwel allemaal uit de hoek van de «oude» vorm van kennisproductie,
het universitaire onderwijs en onderzoek.3. Wie vonden het noodzakelijk en waarom?Het onderwijsbeleid is van oudsher buitengewoon gevoelig voor nieuwe denkbeelden.
Vernieuwing moet, vernieuwing is goed, zo lijkt het motto te luiden. Nieuwe
onderwijsconcepten, zoals het «nieuwe leren», het studiehuis,
of competentiegericht onderwijs, vinden heel snel hun weg in beleidsnota’s.
Dat is opmerkelijk omdat de nieuwe terminologie over het algemeen buitengewoon
vaag is en er vaak nauwelijks iets bekend is over mogelijke positieve en negatieve
(neven) effecten van de gepropageerde innovatie. Er gaat kennelijk iets wervends
uit van een nieuw paradigma dat dan ook al snel als modern en zelfs als onontkoombaar
wordt voorgesteld, zo werd in het Sociaal en Cultureel Rapport 2004 geconstateerd1.In het onderwijs zelf is de gevoeligheid voor onderwijsvernieuwingen over
het algemeen het grootst op plaatsen waar de nood het hoogst is. Zo zijn vmbo-scholen
veel meer bezig met het invoeren van nieuwe werkvormen dan scholen voor havo
of vwo of gymnasia. In de beroepsvoorbereidende opleidingen van het vmbo zijn
de motivatieproblemen, en daarmee samenhangende gedragsproblemen, dan ook
verreweg het grootst.4. Hoe werd het«nieuwe leren» in de praktijk
ingevoerd?Scholen voor voortgezet onderwijs hanteren allerlei nieuwe vormen van
leren, voor bepaalde vakken of om bepaalde doelen te bereiken. In de nieuwe
tweede fase van havo en vwo werd de aandacht voor diverse vaardigheden als
het ware min of meer afgedwongen door regels en (vorm)voorschriften voor het
schoolexamen. Als gevolg van klachten over hoge studiedruk (leerlingen) en
werkdruk (leraren) werd al snel een aantal voorschriften geschrapt.Veel scholen hebben zich bij de invoering van nieuwe werkvormen laten
ondersteunen en begeleiden door een van de drie pedagogische centra (het APS,
de KPC groep en het CPS)2. Het studiehuis was
weliswaar niet verplicht, maar ook niet vrijblijvend. De Inspectie van het
Onderwijs hanteert sinds een aantal jaren een toezichtkader bij het toezicht
op de kwaliteit van het onderwijs binnen scholen. Bij de toetsing van de kwaliteit wordt ook naar de pedagogisch-didactische vormgeving van het onderwijs
gekeken. De beoordeling daarvan wordt meegenomen in het totaaloordeel over
de kwaliteit.Er is ook een kleine groep scholen die hun onderwijsconcept radicaal en
integraal hebben veranderd. In het voorgezet onderwijs ging het in schooljaar
2004/2005 om bijna 60 scholen of onderdelen daarvan.5. Hoe stond het met het draagvlak?Voorafgaand aan de invoering van het studiehuis waarschuwden diverse deskundigen
voor de mogelijke negatieve effecten van het zelfstandig leren, met name voor
jongeren uit kansarme (allochtone) milieus. Die waarschuwingen werden door
het beleid genegeerd, dan wel in de wind geslagen.Over het draagvlak op de scholen zelf is merkwaardig genoeg weinig bekend.
Het beeld dat uit berichten in de diverse media oprijst, is gemengd. Schoolleiders
waren over het algemeen enthousiast. Zij waren door hun organisatie ook goed
geïnformeerd over de bedoelingen van het studiehuis. Onder docenten liepen
de meningen sterk uiteen. In de beroepsgerichte leerwegen van het vmbo zag
men de noodzaak en wenselijkheid van nieuwe werkvormen wel in. In het havo/vwo
was dat veel minder het geval. Vooral eerstegraads leraren met een academische
opleiding voelden zich ernstig aangetast in hun professionele autonomie en
hun rol als vakdocent1. Een onbekend deel van
hen heeft om die reden het onderwijs verlaten. Ook de verhoging van de werkdruk
heeft de inzet en het enthousiasme geen goed gedaan.In de afgelopen jaren is er in de media een heftige discussie losgebarsten
over het «nieuwe leren». Columns in landelijke dagbladen en het
manifest dat de grondslag zou leggen voor de vereniging Beter Onderwijs Nederland
schetsen het beeld van een onderwijssysteem in crisis. Uit een inventarisatie
van argumenten van voor- en tegenstanders van het «nieuwe leren»
blijkt dat de drie belangrijke discussiepunten gaan over de veronderstelde
en vereiste zelfstandigheid van leerlingen, de professionaliteit en rol van
docenten, en over het soort kennis en vaardigheden dat de school moet bijbrengen.6. Wat waren de resultaten?Over de resultaten van de vernieuwde tweede fase (profielen en studiehuis)
is in het hoofdstuk B2 al gerapporteerd. Het algemene beeld dat uit die evaluatie
naar voren komt is dat leerlingen met een vernieuwde opleiding over meer (algemene)
vaardigheden beschikken, maar dat zij de vakkennis minder goed beheersen dan
hun voorgangers uit de «oude bovenbouw». Dat was overigens niet
alleen aan het studiehuis te wijten, maar aan de combinatie van overladen
profielen (met veel meer (deel)vakken en daardoor dus minder diepgang per
vak) en een nieuwe didactische aanpak in het studiehuis (met meer aandacht
voor (algemene) vaardigheden en minder voor kennis).Het beeld dat uit de ervaringen met het studiehuis naar voren komt is
niet erg eenduidig. Meisjes lijken minder moeite te hebben met zelfstandig
leren dan jongens. Een bevinding die sinds kort vanuit de hersenwetenschappen
wordt onderbouwd. Voor meisjes is het nieuwe leren gunstiger dan voor jongens.
Meisjes uit allochtone milieus, en vooral van Marokkaanse herkomst, blijken
het meest over de wenselijk geachte zelfstandige leerstrategieën te beschikken.
Helaas leidt dat tot dusver nog niet tot goede studieresultaten.
Daarvoor is de kennisachterstand die zij eerder opliepen kennelijk te groot.De invoering van het studiehuis had ook enkele onbedoelde neveneffecten.
Het aantal huiswerkvoorzieningen nam enorm toe en ook het particulier onderwijs,
waar leerlingen tijdens de opleiding intensief worden begeleid, mocht zich
in een sterke groei van het aantal leerlingen verheugen. Beide ontwikkelingen
worden toegeschreven aan de invoering van het studiehuis.7. Waartoe hebben die resultaten geleid?Het begrip studiehuis heeft door de discussie zo’n negatieve lading
gekregen dat het, net als de basisvorming, inmiddels in de ban is gedaan.
De overheid heeft zich tot dusver nog niet duidelijk over het «nieuwe
leren» uitgesproken. Men is duidelijk op zoek naar een goede balans
tussen het oude en het nieuwe. Regels en voorschriften die het onderwijsproces
al te zeer reguleren zijn of worden (gedeeltelijk) geschrapt. Scholen krijgen
in de nieuwe wettelijke regeling, die sinds augustus 2007 van kracht is, veel
meer ruimte om het onderwijs naar eigen inzicht te organiseren en in te richten.
Dat biedt mogelijkheden voor meer variatie in werkvormen. In een aantal nieuwe
examenprogramma’s staat de concept-contextbenadering centraal. Die benadering
kan in principe leiden tot een meer samenhangende, evenwichtige en beter op
de verschillen tussen leerlingengroepen afgestemde invulling van de tweede
fase van het havo/vwo.Mede onder invloed van de vele klachten is er sinds kort veel meer aandacht
voor de vraag of eventuele beoogde vernieuwingen wel bewezen effectief zijn.
Ook ten aanzien van het onderwijsbeleid wordt de vraag naar een evidence based
aanpak steeds vaker gesteld. Harde bewijsvoering voor effectiviteit zal echter
moeilijk en vaak pas na jaren te verkrijgen zijn. Dat mag er echter niet toe
leiden dat er helemaal geen vernieuwingen meer kunnen plaatsvinden. De ervaringen
van de afgelopen jaren hebben geleerd dat het groot belang is om nieuwe onderwijs-
en beleidsconcepten eerst te verhelderen, uit te werken, op kleine schaal
uit te proberen en te evalueren, alvorens ze op grotere schaal in te voeren.DEEL C: (BELEIDS)ACTORENINHOUD DEEL CHOOFDSTUK C.1 DE POLITIEK183C.1.1Politiek als gezaghebbende toedeling
van waarden183 C.1.2Regeerakkoorden184C.1.3Onderwijsvernieuwingen in het
licht van verschuivende waardeoriëntaties188 C.1.4Bewindslieden189C.1.5Verschillen in achtergrond en
vernieuwingsambitie192   HOOFDSTUK
C.2 HET DEPARTEMENT195C.2.1Situatie begin jaren negentig195C.2.2Verhouding ambtenaren –
politiek (bewindslieden, Tweede Kamer)196 C.2.3Reorganisaties, mobiliteit en
affaires198 C.2.4Rol van het departement bij de
onderwijsvernieuwingen200 C.2.5Veranderingen in de overleg-
en adviesstructuur202 C.2.6Onvoldoende aandacht voor de
uitvoerbaarheid203    HOOFDSTUK
C.3 PROCESMANAGEMENT EN VERZORGINGSINSTELLINGEN205C.3.1Voorbereidings- en invoeringsactiviteiten,
voorafgaand aan de politieke besluitvorming205 C.3.2De begeleiding en ondersteuning
van scholen212    HOOFDSTUK
C.4 DE INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS219C.4.1Het toezicht van de Inspectie,
voorafgaand aan de invoering van de WOT (2002)219C.4.2Kwaliteitskenmerken en verschuiving
in de taakopvatting222 C.4.3Van «Variëteit en
waarborg» (1999) naar Wet op het onderwijstoezicht (2002)222C.4.4Kwaliteitsaspecten van de WOT224 C.4.5Hoe reageren scholen op het nieuwe
toezicht?225   HOOFDSTUK
C.5 DE ONDERWIJSRAAD227C.5.1Veranderingen in de positie van
de Onderwijsraad227C.5.2Andere overheidsrol, andere taken
voor de Onderwijsraad228 C.5.3De adviezen van de Onderwijsraad228    HOOFDSTUK
C.6 HET PARLEMENT232C.6.1Rol van de Tweede en Eerste Kamer232 C.6.2Verschillen tussen de drie vernieuwingsoperaties234 C.6.3Werd de Tweede Kamer tijdig en
goed geïnformeerd?234 C.6.4Veel kritische kanttekeningen,
maar uiteindelijk toch akkoord235C.6.5Reactie van de Tweede Kamer op
klachten, protesten en incidenten235    HOOFDSTUK
C.7 HET ONDERWIJSONDERZOEK236C.7.1Verschuivingen in de invloed
van wetenschappelijke disciplines236 C.7.2Van fundamenteel onderzoek naar
opdrachtonderzoek237C.7.3Onderzoek rond de vernieuwingsoperaties237C.7.4Naar meer «evidence based»
onderwijs(beleid)240C.1 DE POLITIEKC.1.1 Politiek als gezaghebbende toedeling van waarden1In het onderwijsbeleid komen de waardeoriëntaties van de politieke
stromingen die op dat moment in een coalitieverband de regering vormen, tot
uitdrukking. Zonder de kleinere politieke partijen tekort te willen doen,
domineren in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog grofweg drie centrale
waardesystemen: de sociaal-democratie, de christen-democratie, en het liberalisme.
Hoewel er binnen deze drie stromingen in de loop der jaren accentverschuivingen
plaatsvonden, bijvoorbeeld van klassiek liberaal naar sociaal liberaal, tastte
dit de belangrijkste verschillen tussen de drie stromingen niet aan.In schema C.1.1 worden de drie politieke hoofdstromen en waardeoriëntaties
in grote lijnen neergezet.Schema C.1.1: Politieke waarden, bestuurlijke aangrijpingspunten
en onderwijsdoelstellingen belangrijkste waardebestuurlijkaangrijpingpunt onderwijsbelangrijkste onderwijsdoel- stellinginstrumentenbelangrijkste partners buiten het onderwijs sociaal democratiegelijkheid/unifor- miteit overheid structuur/aan- bod sociale groepemancipatie/achterstandsbestrijdingsubsidiëringpublieke sector/gemeente        christen democratiebroederschap/gemeenschappelijkheid particulier initiatiefrichting/aanbod levensbeschouwelijke groepgemeenschaps- vorming/normen en waardensamenwerkingpublieke sector/ maatschappelijk middenveld       liberalismevrijheid/variëteitindividu/marktschool/vraag
individuele burgerselectie/keuze-
vrijheidmarktwerkingprivate sector/werkgeversBron: SCPNa de verkiezingen vindt in Nederland coalitievorming plaats. Sinds 1990 –
het beginpunt van deze studie naar onderwijsvernieuwingen – waren er,
uitgaande van bovengenoemde politieke stromingen, achtereenvolgens drie typen
coalities aan het bewind:– christen democratisch – sociaal democratisch (1989–1994)– sociaal democratisch – liberaal (1994–1998, 1998–2002)– christen democratisch – liberaal (2002–2003, 2003–2006)In de bestuurlijke driehoek overheid – particulier initiatief –
markt deed zich de afgelopen jaren een drietal verschuivingen voor:In de jaren 1989 tot 1994 (kabinet Lubbers III) stond het onderwijsbeleid
in het teken van achterstandsbestrijding en schaalvergroting; dat laatste
overigens voornamelijk langs lijnen van de verschillende zuilen in het onderwijs,
ook wel richtingen of denominaties genoemd.Daarna volgde vanaf 1994 tot 2002 de paarse periode (de kabinetten
Kok I en Kok II) waarin het politieke primaat voorop werd gesteld, de invloed
van het langs levensbeschouwelijke lijnen georganiseerde maatschappelijke
middenveld op het onderwijsbeleid afnam ten gunste van de invloed van gemeenten
(van functionele naar territoriale decentralisatie) en overheid en markt elkaar
probeerden te vinden door scholen meer op afstand van de overheid te plaatsen
en meer autonomie te geven. Daarnaast werd de samenwerking tussen het van
overheidswege bekostigde beroepsonderwijs en het bedrijfsleven bevorderd.Na 2002 volgde er een derde periode (de kabinetten Balkenende I, II en
III) waarin het maatschappelijk middenveld (schoolbesturen) weer meer invloed
kreeg, en tegelijkertijd ook de marktwerking toenam. Maatschappelijke achterstanden
worden de laatste tijd minder op het niveau van sociaal economische groepen,
en veel meer op individueel niveau benaderd.C.1.2 RegeerakkoordenNadat de coalitiebesprekingen met succes zijn afgerond, worden de belangrijkste
afspraken tussen de betrokken politieke partijen neergelegd in een regeerakkoord.Die akkoorden bieden niet alleen de nodige informatie over de beleidsvoornemens
van het nieuwe kabinet, maar zeggen tegelijkertijd veel over de verhoudingen
en het onderlinge vertrouwen tussen de coalitiepartners.Regeerakkoord 1989 (CDA/PvdA)Bij de Tweede Kamerverkiezingen in 1989 viel de VVD terug van 27 naar
22 zetels. Met de 54 zetels van het CDA leverde dat slechts een krappe meerderheid
van 76 zetels op. Te krap volgens Lubbers, die zich dan ook gedwongen zag
bij zijn derde kabinet de VVD in te ruilen voor de PvdA. Het wantrouwen van
de PvdA ten opzichte van het CDA was echter groot. De mislukte samenwerking
tussen Van Agt en Den Uyl in het kabinet van Agt II (CDA/PvdA/D66: 1981–1982)
lag nog vers in het geheugen. Daarom kwam er een zeer gedetailleerd regeerakkoord
met afspraken over bezuinigingen, de WAO, een basisgezondheidsverzekering
(het latere plan Simons) en de basisvorming1.Over de basisvorming werd in het Regeerakkoord 1989 van het kabinet Lubbers III (1989–1994) het volgende afgesproken: «In de eerste jaren van het voortgezet onderwijs wordt, te beginnen
op 1 augustus 1991, een voor alle scholen gelijk minimumpakket basisvorming
in de leerstof ingebouwd. Dit pakket wordt centraal omschreven in een samenhangend
geheel van toetsbare eisen. De leerlingen worden per vak of vakgebied getoetst
op het voldoen aan deze eisen. Hiervoor zijn door de overheid vastgestelde
toetsen beschikbaar. Scholen kunnen zelf beslissen op welk tijdstip en in
welke volgorde zij deze toetsen afnemen. Het geheel van toetsresultaten vormt
voor de leerling het getuigschrift Basisvorming. De combinatievariant wordt
dus mogelijk. Van het getuigschrift op zich zal geen doorstromingsbepalende
werking uitgaan naar het vervolgonderwijs. Per vak of vakgebied worden voor
de basisvorming slechts minimale eisen op één niveau omschreven.
De in het wetsvoorstel (uit 1987 van minister Deetman (CDA) en staatssecretaris
Ginjaar-Maas (VVD) / RB) neergelegde eisen op het hogere niveau komen te vervallen.
Het eisenpakket voor de basisvorming wordt minder gedetailleerd en meer samenhangend
dan de nu voorliggende concept eindtermen. Hierbij wordt de methodiek van
de examenprogramma’s gevolgd. Er vindt afstemming plaats op de eindexamenprogramma’s
voor Lbo, Mavo, Havo en Vwo, welke in de regeerperiode zullen worden gehandhaafd.
Daarbij zal het geheel van basisvormingseisen en exameneisen het beschikbare
aantal lesuren niet overschrijden. In het eisenpakket voor de basisvorming
zal worden gestreefd naar een grotere samenhang van de eisen voor afzonderlijke
vakken. Scholen zullen ook in de gelegenheid worden gesteld tot een geïntegreerde
benadering van vakken te komen»2.Naast afspraken over de basisvorming werden er onder het kopje «Scholenbestand»
ook gedetailleerde beleidsvoornemens geformuleerd over de schaalvergroting.«De minister treedt in overleg met de besturenorganisaties over
de noodzaak te komen tot grotere en meer samenhangende eenheden van scholen.
In dit overleg wordt een sterke stimulans gegeven aan een proces van fusie
en intensieve samenwerking per regio.De samenwerking naar richting wordt als uitgangspunt genomen. Om de invoering
van basisvorming in combinatie met de bestaande diplomering reëel mogelijk
te maken, is het nodig dat scholen een minimale omvang hebben. Naast de grotere
bestaande scholengemeenschappen en scholen, en de aangegeven structuur in
het agrarisch onderwijs, wordt er daarom op gekoerst dat scholen:a. onderdeel vormen van een bredere scholengemeenschap, welke naast
de basisvorming diplomering in Lbo, Mavo, Havo en/of Vwo verzorgt. Uit spreidingsoogpunt
wordt dergelijke grotere gehelen toegestaan nevenvestigingen in stand te houden
voor met name de basisvorming.Ofwelb. onderdeel vormen van een scholengemeenschap welke in een vierjarig
programma naast basisvorming diplomering in LBO en Mavo verzorgt, alsmede
diplomering in een gemengd Mavo/Lbo-pakket.Fusies van Lbo- en Mavo-scholen worden sterk gestimuleerd door de hantering
van een gunstiger bekostigingsformule voor deze combinaties. Bij de vorming
van deze nieuwe scholencombinaties wordt uitgegaan van een minimum van 360
leerlingen.Scholen die minder dan 240 leerlingen hebben zullen niet voortbestaan
als categorale school, maar zich aansluiten bij een groter geheel, waarin
zij, ook door nevenvestiging, een eigen functie kunnen vervullen.De positie van scholen met een leerlingaantal tussen 240 en 360 zal nader
worden bezien»1.Naast deze onderwerpen werd in het Regeerakkoord 1989 ook nog uitvoerig
ingegaan op de verzelfstandiging van scholen (een nieuwe bekostigingsvorm
voor het personeel, vooruitlopende op de lumpsumbekostiging, bestuurlijke
schaalvergroting), op noodzakelijke besparingen, met name op het gebied van
de studiefinanciering (beoordeling studievoortgang, lagere leeftijdsgrens)
en op de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt (rendementsproblemen,
inefficiënte leerwegen, grotere betrokkenheid en bestuurlijke medeverantwoordelijkheid
van de afnemers bij het beroepsonderwijs). Voor de aansluiting onderwijs arbeidsmarkt
zal een adviescommissie worden ingesteld.In totaal besloeg de onderwijsparagraaf in het regeerakkoord bijna vier
en een halve pagina.Regeerakkoord 1994 (PvdA/VVD/D66)Bij de Tweede Kamerverkiezingen in 1994 leed het CDA flink verlies. Het
CDA, dat als middenpartij na de Tweede Wereldoorlog altijd regeringsverantwoordelijkheid
had gedragen, ging voor het eerst in de oppositie. Voor D66 ging een lang
gekoesterde wens in vervulling: er kwam een kabinet zonder het CDA; een Paars
kabinet bestaande uit PvdA, VVD en D66.In de onderwijsparagraaf uit het Regeerakkoord van het kabinet Kok I (1994–1998), Keuzen voor de toekomst, wordt nauwelijks ingegaan op
het voortgezet onderwijs2. Er wordt alleen vermeld
dat de aansluiting tussen het voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs
zal worden verbeterd door de afronding en invoering van de voorstellen tot
profilering van de tweede fase in het voortgezet onderwijs. Hierdoor zal het
studierendement in het hoger onderwijs toenemen. Voorts wordt gesteld dat –
bij een onvermijdelijke bijdrage van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
aan bezuinigingstaakstellingen – wordt gekozen voor het uitgangspunt
eerder te komen tot een versobering van lange leerwegen dan tot ingrepen in
het funderende deel van het onderwijsbestel. Ook het VBO en het MBO moesten
worden ontzien.Hoofdpunten in het Regeerakkoord 1994 betreffen onder andere de positie
van de school in de samenleving. Scholen kunnen zich, zo wordt gesteld, niet
terugtrekken achter de eigen muren. Ze vormen immers een steunpunt
in de gezamenlijke inspanning voor integratie en vernieuwing, met name gericht
op de jeugd. In dat kader moeten scholen zelfstandiger worden en moeten de
bestuurlijke en onderwijskundige hulpstructuren worden vereenvoudigd. Gemeenten
krijgen meer taken ten aanzien van scholen. Om die reden moeten gemeenten
hun taak als bevoegd gezag van openbare scholen meer op afstand gaan uitoefenen.
In het middelbaar beroepsonderwijs zullen beroepsonderwijs, leerlingwezen
en volwasseneneducatie worden geïntegreerd (Roc-vorming). Daarnaast worden
er beleidsvoornemens geformuleerd voor het hoger onderwijs en de studiefinanciering.In totaal beslaat de onderwijsparagraaf in het Regeerakkoord 1994 toch
nog altijd twee en driekwart pagina.Regeerakkoord 1998 (PvdA/VVD/D66)Na de verkiezingen van 1998 wordt de coalitie PvdA, VVD, D66 gecontinueerd.
Het kabinet Kok II (1998–2002) treedt aan.Het Regeerakkoord 1998 dat de basis vormde voor het tweede kabinet Kok
ademt een andere geest dan het regeerakkoord dat ten grondslag lag aan het
eerste paarse kabinet. De economische situatie is ook een stuk rooskleuriger
dan bij de start van Kok I. Er wordt extra geïnvesteerd, ook in het onderwijs.
Verder is het vooral een bestuurlijk verhaal.«Zeker in een tijd waarin technologische ontwikkelingen en kennisgroei
zo snel gaan als nu, is het cruciaal om in alle opzichten bij te blijven.
Er zullen in de komende jaren dan ook krachtige impulsen uitgaan naar een
groot aantal geledingen van het onderwijs. Het gaat daarbij in totaal om een
bedrag oplopend tot 1,8 miljard in 2002.Bij het inzetten van die investeringen gaat het niet om stelselwijzigingen.
In vorige regeerperioden zijn reeds veel onderwijswetten gewijzigd, respectievelijk
vastgesteld. In deze regeerperiode gaat het om de uitvoering van die onderwijswetten
en om investeringen in en bewaking van de kwaliteit en rendement van het onderwijs».«Autonomievergroting en deregulering zullen worden voortgezet. Tegenover
die grotere vrijheid en minder regels zal in toenemende mate de kwaliteit
van het onderwijs worden getoetst en bewaakt. Dit geldt temeer nu er extra
geïnvesteerd zal worden. De publieke verantwoording over de kwaliteit
van het onderwijs zal worden versterkt. De school zal zich tegenover ouders
en overheid moeten verantwoorden over de met de beschikbare middelen bereikte
resultaten. Hiermee samenhangend zal de rol van de inspectie worden versterkt
ter wille van een onafhankelijk oordeel».«Verdere stimulering van institutionele schaalvergroting zal niet
plaatsvinden. Er komt een studie naar de effecten van deregulering, autonomievergroting
en schaalvergroting op het onderwijsbestel en op de positie van ouders, leerlingen,
studenten en personeel. Daarbij zal kwaliteitsontwikkeling en -bewaking centraal
staan»1.Over het voortgezet onderwijs wordt alleen vermeld dat het kampt met achterstallig
onderhoud. Om dit in te lopen zal er extra in worden geïnvesteerd (200
miljoen gulden). Ook de ingezette vernieuwingen vragen om een extra impuls.
Hiervoor wordt een bedrag oplopend tot 100 miljoen beschikbaar gesteld.De paragraaf Onderwijs en kennis van het Regeerakkoord
1998 beslaat in totaal bijna drieëneenhalve pagina.Regeerakkoorden 2002 (CDA/LPF/VVD) en 2003 (CDA/VVD/D66)De verkiezingen in 2002 brengen een kleine aardverschuiving teweeg. De
PvdA verliest veel zetels. De LPF (lijst Pim Fortuyn) komt vanuit het niets
met 26 zetels in de Tweede Kamer.Er wordt een coalitie gevormd tussen CDA, LPF en VVD. Het kabinet Balkenende
I begint zijn werkzaamheden in juli 2002, maar valt al na 86dagen.
Na nieuwe verkiezingen treedt in 2003 een nieuw kabinet aan, bestaande uit
CDA, VVD en D66: het kabinet Balkenende II.In juni 2006 ontstaat er een kabinetscrisis, waarna CDA en VVD in juli
2006 samen verder gaan als kabinet Balkenende III.Strategisch akkoord 2002Het strategisch akkoord Werken aan vertrouwen, een
kwestie van aanpakken dat ten grondslag lag aan het eerste kabinet
Balkenende, bevat een bescheiden onderwijsparagraaf (ruim één
pagina)1. Fusies en de vorming van steeds grotere
scholen moeten worden afgeremd, zo wordt gesteld. Scholen moeten een menselijke
maat hebben, waarin geborgenheid aan en betrokkenheid bij leerlingen kan worden
geboden.«Lesgeven en de professionaliteit van de docent moeten centraal
staan. Zonder een nieuwe verandering van het onderwijsstelsel in gang te zetten,
wordt binnen de bestaande structuren zo veel mogelijk ruimte geschapen voor
eigen keuzen ten aanzien van de onderwijskundige aanpak en gewenste klassenomvang.
Daarbij wordt meer ruimte gegeven voor een eigen invulling van het Studiehuis,
van de inrichting van de basisvorming en van de klassenverkleining (in het
basisonderwijs/RB). Ook financiële bevoegdheden zullen zo veel mogelijk
worden neergelegd bij scholen».«Met het oog op het bevorderen van cohesie en integratie in de maatschappij
wordt in het voortgezet onderwijs aandacht besteed aan maatschappelijke oriëntatie,
waarbij de verschillende levensbeschouwingen aan de orde komen».«De overheid is primair verantwoordelijk voor het vaststellen van
de kaders waarbinnen scholen hun eigen invulling mogen geven. Zij stelt de
eindtermen en het kerncurriculum per schooltype vast en garandeert onafhankelijk
kwaliteitstoezicht. Als er meer variatie ontstaat in de onderwijskundige aanpak
van scholen moeten ouders en leerlingen objectief inzicht kunnen hebben in
de kwaliteit van een school».«Het VMBO vergt speciale aandacht. Het VMBO is de grootste leerroute
in het voortgezet onderwijs en het is de basis van de beroepskolom (VMBO,
MBO, HBO) die gekwalificeerde vakmensen aflevert. Het beroepsonderwijs speelt
een belangrijke rol bij de integratie van allochtone jongeren. De te hoge
uitval en onvoldoende doorstroom naar vervolgopleidingen moeten worden gestopt»2.Hoofdlijnenakkoord 2003Bij de verkiezingen in 2003 verliest de LPF veel van haar zetels. CDA
en VVD willen doorregeren. D66 is bereid de coalitie aan voldoende politiek
draagvlak in de Tweede Kamer te helpen. Het hoofdlijnenakkoord dat de basis
vormt voor het kabinet Balkenende II (2003–2006) krijgt als titel Meedoen, meer werk, minder regels3.De onderwijsparagraaf is beknopt (iets meer dan één pagina).
Op het punt van de bestuurlijke verhoudingen wordt aangekondigd dat schoolbudgetten
zo veel mogelijk worden gebundeld en gedecentraliseerd (ook van gemeenten)
naar de scholen. Daarmee wordt de invloed van gemeenten op het primair onderwijs,
met name ten aanzien van het onderwijsachterstandenbeleid, teruggedrongen
ten gunste van de schoolbesturen.«De overheid gaat zich vooral richten op de kwaliteit van de onderwijsoutput
(eindtermen, kerncurriculum) en zorgt voor toezicht daarop. Er zal meer ruimte
geboden worden voor de inrichting van het onderwijs (zoals studiehuis en basisvorming).
Ouders, docenten en leerlingen moeten meer invloed op de inrichting van het
funderend onderwijs krijgen. Daartoe moeten besturen meer verantwoording afleggen
en meer inzicht geven in bestedingen en de kwaliteit van het onderwijs. Het
kabinet kiest voor kleinschalig onderwijs en stimuleert dit door fusies en
vorming van steeds grotere scholen af te remmen. De maatschappelijke stage
in het voortgezet onderwijs, die in het vrije deel van het curriculum mogelijk
is, wordt bevorderd.Aan de vrijheid van onderwijs wordt niet getornd. Scholen hebben recht
op naleving en bescherming van hun grondslag en traditie. Scholen kunnen van
ouders en leerlingen vragen de grondslag en traditie van de school te respecteren.
Van scholen mag dan worden gevraagd, zonder acceptatieplicht, om leerlingen
op die basis te aanvaarden. In dat kader is het nuttig als gemeenten met scholen
afspraken maken over de opneming van allochtone leerlingen»1.C.1.3 Onderwijsvernieuwingen in het licht van verschuivende
waardeoriëntatiesIn de eerste coalitieperiode (CDA/PvdA) is de overheid nog zeer richtinggevend.
Op hoofdlijnen bevat het Regeerakkoord 1989 een uitruil tussen bezuinigingen
en WAO (wensen van het CDA) en de zorgverzekering en de basisvorming (wensen
PvdA). Kennelijk bestaat er tussen de coalitiepartners weinig vertrouwen,
want de beleidsvoornemens ten aanzien van de basisvorming en de schaalvergroting
zijn in het regeerakkoord zeer gedetailleerd uitgewerkt en vastgelegd. Het
voorstel voor de basisvorming wijkt op één punt duidelijk af
van zowel het WRR-advies als het door Deetman en Ginjaar-Maas tijdens de voorafgaande
kabinetsperiode (CDA/VVD; 1986–1989) ingediende voorstel, namelijk basisvorming
op één niveau in plaats van twee. Bij de schaalvergroting wordt
sterk ingezet op vorming van scholengemeenschappen waarin zowel het lager
beroepsonderwijs als het algemeen voortgezet onderwijs zijn betrokken. Alleen
dergelijke fusies zullen financieel worden gestimuleerd.De regeerakkoorden van de twee paarse kabinetten (PvdA/VVD) kwamen duidelijk
onder een verschillend economisch gesternte tot stand. In de eerste periode
lijkt het sociaal democratische gedachtegoed te domineren, terwijl de beleidsvoornemens
van het tweede paarse kabinet veel meer vanuit een liberale invalshoek lijken
te zijn geschreven.In het regeerakkoord 1994 ligt het accent voor het voortgezet onderwijs
sterk op kostenbeheersing via doelmatigheidsverhoging. De gekozen invulling
via verzwaring van de bovenbouw en meer selectie staat echter op gespannen
voet met het sociaal democratische principe van brede toegankelijkheid. Verder
wordt de maatschappelijke taak van de school benadrukt en krijgen gemeenten
een belangrijke rol bij de achterstandsbestrijding.Het regeerakkoord 1998 van het tweede paarse kabinet is voor wat betreft
het onderwijs voornamelijk bestuurlijk van aard. Er komen geen stelselvernieuwingen
meer; de aandacht gaat nu uit naar de uitvoering van de vernieuwingen. Autonomievergroting
en deregulering worden voortgezet. De positie van de inspectie wordt versterkt
en scholen moeten zich meer verantwoorden over de bereikte resultaten, zowel
ten opzichte van de overheid als van de ouders.In de derde periode (CDA/VVD) verschuiven de panelen opnieuw. Scholen
krijgen meer ruimte om het studiehuis en de basisvorming naar eigen inzicht
in te vullen. Schoolbesturen krijgen meer financiële bevoegdheden maar
moeten over hun bestedingen wel verantwoording afleggen. Ouders, leerlingen
en docenten moeten meer invloed krijgen op de inrichting van het onderwijs.
De overheid zal zich vooral richten op de kwaliteit van de onderwijsoutput.Van de verschillende onderwijsvernieuwingen zijn alleen de beleidsvoornemens
rond de basisvorming en de daaraan gerelateerde schaalvergroting tot in detail
in een regeerakkoord vastgelegd. Kennelijk bestond daarover onvoldoende politieke
overeenstemming en moesten de fracties die deel uitmaakten van
de coalitie gebonden worden. Aan de voorstellen voor de tweede fase van het
havo/vwo en voor de bovenbouw van het vmbo werd daarentegen in de regeerakkoorden
nauwelijks aandacht besteed, anders dan dat de ingezette koers zou worden
voortgezet en er extra middelen beschikbaar zouden komen. Over die beleidsvoornemens
bestond binnen de coalitie kennelijk voldoende politieke consensus. Vanaf 1998
veranderde de toon. In dat jaar werd in het regeerakkoord expliciet vermeld
dat er verder geen stelselwijzigingen meer zouden komen. Die waren er al genoeg
geweest. De aandacht zou zich vooral gaan richten op de uitvoering. De roep
om rust op het onderwijsvernieuwingsfront werd hiermee duidelijk gehonoreerd.
Rust alleen was echter niet voldoende. Sinds 2002 wordt in regeerakkoorden
ook meer ruimte aan de scholen beloofd bij de invulling van onderwijsvernieuwingen
als de basisvorming en het studiehuis. De vernieuwingen worden weliswaar niet
teruggedraaid (zij het dat de namen waaronder ze bekend en berucht waren geworden
in een later stadium wel uit de beleidsvocabulaire zouden worden geschrapt),
maar scholen mogen in belangrijke mate zelf bepalen hoe zij het onderwijs
organiseren en vormgeven.C.1.4 BewindsliedenBepaalt de inhoud van het regeerakkoord de koers en daarmee de politieke
ruimte voor beleidsvernieuwing, de invulling van die ruimte vindt door de
bewindslieden plaats. In de periode 1990–2006 traden drie soorten coalities
en 6 verschillende kabinetten aan. Binnen die kabinetten waren drie staatssecretarissen
en één minister politiek verantwoordelijk voor het voortgezet
onderwijs. Drie vanuit de PvdA en één vanuit het CDA.In schema C.1.2 worden de belangrijkste gegevens samengevat.Schema C.1.2: Coalities, kabinetten en bewindsliedenCoalitiesCDA/PvdAPvdA/VVD/D66CDA/VVD/LPF/D66 periode1989–19941994–19981998–20022002–2006minister van OC(&)W Ritzen (PvdA) Ritzen (PvdA) Hermans (VVD)Van der Hoeven (CDA)      staatssecretaris belast met VOWallage (PvdA)Netelenbos (PvdA)Adelmund (PvdA)      onderwijsvernieuwingen wetgeving basisvorming voorbereiding tweede fase wetgeving tweede fase voorbereiding/wetgeving vmbo aanpassingen in basis- vorming/tweede fase uitwerking vmboherziening onderbouw en tweede fase/doorontwikkelling
vmbo      context schaalvergroting
van lbo naar vbo/verblijfsduur doelmatige leerwegen
lumpsumnieuwe bestuurlijke verhoudingen/inspectie
(WOT)Koers VO ruimte voor scholen/didactische
variëteitBron: SCPDe wijze waarop (nieuw) beleid wordt voorbereid, verdedigd en uitgevoerd
is sterk afhankelijk van de bewindspersoon. Daarbij spelen achtergrond (eerdere
werkzaamheden, netwerken), politieke ambitie en gedrevenheid, en persoonlijkheid
onmiskenbaar een rol. Over het optreden van bovengenoemde bewindslieden doen
allerlei verhalen de ronde. Sommige hebben zelf hun ervaringen geboekstaafd
(Ritzen), andere zijn in publicaties of in de media becommentarieerd. De hieronder
vermelde curricula vitae zijn grotendeels ontleend aan www.parlement. com.Ritzen (1989–1998)Minister Jo Ritzen was van professie wetenschapper. Als natuurkundige
en econoom werkte hij bij het Sociaal en Cultureel Planbureau, en was daarna
achtereenvolgens hoogleraar onderwijsplanning en economie (Nijmegen) en hoogleraar
economie van de publieke sector (Rotterdam). Hij behoorde tot de ideologen
van de PvdA en was adviseur van Den Uyl. Vanuit zijn positie als hoogleraar
had hij geregeld kritiek geuit op het onderwijsbeleid. Kort voordat hem verzocht
werd minister te worden had hij nog de uitspraak gedaan dat «de onderwijsbegroting
het papier niet waard was waarop ze was gedrukt». Hij bezag het onderwijs
vooral vanuit een financieel economische invalshoek. Zijn sociaal democratische
achtergrond klonk daar overigens onmiskenbaar in door. Bij zijn start als
minister had hij geen parlementaire ervaring.Als minister hield Ritzen zich vooral bezig met financiële vraagstukken,
zoals de bekostiging van het hoger onderwijs, de studiefinanciering, en de
(on)doelmatigheid van leerwegen in het onderwijs. Vanuit die laatste bemoeienis
oefende hij indirect grote invloed uit op de leerlingenstromen en het rendement
in het (voortgezet) onderwijs. Daarnaast zette hij de Roc-vorming in het middelbaar
beroepsonderwijs in werking en veranderde hij de universitaire bestuursstructuur.
Hij probeerde de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren
en werkgevers, ook in financiële zin, meer bij het beroepsonderwijs te
betrekken.Ritzen vervulde het ministerschap van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
in twee kabinetten: Lubbers III (1989–1994) en Kok I (1994–1998).
Op basis van de ervaringen die hij in de negen jaar als bewindsman had opgedaan,
schreef hij naderhand een handboek voor ministers.Wallage (1989–1993)Staatssecretaris Jacques Wallage had al een lange politieke carrière
achter zich toen hij in 1989 als staatssecretaris aantrad. Hij studeerde sociologie
en begon als assistent van het PvdA Tweede-Kamerlid Wieringa. Hij was gemeenteraadslid
en vervolgens van 1972 tot 1981 wethouder van onderwijs en cultuur (later
onderwijs en verkeer) in Groningen. In 1981 werd hij lid van de Tweede Kamer,
alwaar hij zich vooral bezig hield met hoger- en wetenschappelijk onderwijs
en met buitenlandse zaken (Zuid Afrika).Bij zijn aantreden als bewindspersoon in november 1989 was hij dus niet
alleen goed ingevoerd in het onderwijs, maar beschikte hij ook over een brede
parlementaire ervaring. Hij wist als geen ander hoe het politieke spel gespeeld
moest worden en was bovendien buitengewoon sterk in communicatieve zin. Tegenstanders
moesten van goeden huize komen als zij veranderingen in zijn plannen wilden
aanbrengen. Dat was sowieso moeilijk omdat de beleidsvoornemens al in detail
in het regeerakkoord waren vastgelegd.Wallage maakte zijn periode als staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen
niet af. In juni 1993 volgde hij mevrouw Elske ter Veld op als staatssecretaris
op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Op onderwijs werd
zijn portefeuille gedurende de rest van de kabinetsperiode waargenomen door
de minister.Netelenbos (1994–1998)Tijdens de tweede kabinetsperiode van Ritzen werd de portefeuille voortgezet
onderwijs vervuld door staatssecretaris Tineke Netelenbos. Na werkzaam te
zijn geweest als lerares, cursusleidster en kadertrainer werd mevrouw Netelenbos
in 1982 lid van de gemeenteraad van Haarlemmermeer. In 1987 werd ze lid van
de Tweede Kamer, waar ze woordvoerder volksgezondheid en basis- en voortgezet
onderwijs was. In 1994 werd ze staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen, belast met basisonderwijs, speciaal onderwijs en
voortgezet onderwijs. Net als Wallage kon ze dus bogen op een ruime parlementaire
ervaring. Bovendien kende ze het terrein, wist ze wat er omging, en wie er
in de sector toe deed.Als staatssecretaris ging Netelenbos buitengewoon voortvarend te werk.
In het confessioneel onderwijs sprak men over «de zeven plagen»
van Netelenbos, doelend op de beleidsterreinen waarover gemeenten de regie
zouden gaan voeren. Bijzondere schoolbesturen verloren daardoor een deel van
hun autonomie en werden, bijvoorbeeld bij het onderwijsachterstandenbeleid,
voor de invulling van hun beleid gedeeltelijk afhankelijk van de lokale politiek.
In het voortgezet onderwijs zette ze vaart achter twee belangrijke onderwijsvernieuwingen:
de tweede fase havo/vwo, die al door haar voorganger Wallage op de rails was
gezet, en de bovenbouw van het vmbo, inclusief de daaraan gekoppelde integratie
van leerlingen uit het speciaal onderwijs. Beide vernieuwingsoperaties rondde
zij af: de wet inzake de invoering van profielen in het havo/vwo verscheen
in 1997 in het Staatsblad, en de wet die de invoering van de leerwegen in
mavo en vbo, alsmede het leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs
regelde in 1998. Daarnaast bracht ze wetgeving tot stand die de invoering
van de lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs regelde (1995), kwam
er wetgeving voor de decentralisatie van huisvestingsvoorzieningen in het
primair en voortgezet onderwijs (1996) en werd de zogeheten Kwaliteitswet
van kracht, die de invoering van een vierjaarlijks schoolplan en een schoolgids
regelde (1998).Hermans (1998–2002)Minister Loek Hermans, bestuurskundige van origine, was voordat hij in
augustus 1998 als minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aantrad
leraar, gemeenteraadslid, lid van de Tweede Kamer, burgemeester van Zwolle
en Commissaris van de Koningin in Friesland.Tijdens zijn lidmaatschap van de Tweede Kamer (1977–1990) hield
hij zich vooral bezig met mediabeleid, sport, politie en binnenlandse zaken.
De onderwijssector en de daar heersende spelregels, netwerken en cultuur waren
grotendeels nieuw voor hem.Tijdens zijn ministerschap richtte hij zich vooral op onderwerpen van
bestuurlijke en financiële aard. Zo verschenen er twee beleidsbrieven
waarin een nieuwe bestuurlijke koers voor het hele onderwijs uiteen werd gezet: Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid(1999)
en Onderwijs in stelling, met als ondertitel Kracht en creativiteit voor de kennissamenleving (2000).
Daarnaast bracht hij nieuwe regelingen tot stand op het gebied van de studiefinanciering
(2000) en de tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (2001). Tijdens
zijn bewind werd ook de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs ingevoerd
(2002). Ook wetgeving met betrekking tot het lerarenbeleid (Interimwet zij-instroom
(2000), de Wet op de beroepen in het onderwijs (2002)) en de Wet op het onderwijstoezicht
(2002) kwamen in zijn regeerperiode tot stand.Adelmund (1998–2002)Al snel na haar studie sociale wetenschappen ging Karin Adelmund aan het
werk bij de vakbeweging, eerst als voorzitter van de vrouwenbond FNV, later
als vice-voorzitter van de FNV. In 1994 werd zij lid van de Tweede Kamer,
waar zij woordvoerster sociale zaken was. In de tussentijd was ze ook nog
een jaar voorzitter van de PvdA. Ze stond bekend als een strijdbare vakbondsbestuurder
en als een politica die zich er niet voor schaamde emoties te tonen in het
debat.In 1998 werd mevrouw Adelmund staatssecretaris in het tweede kabinet Kok, belast met de portefeuille basisonderwijs, speciaal onderwijs
en voortgezet onderwijs. Net als minister Hermans was ze relatief onbekend
met de onderwijssector. Na haar aantreden kreeg ze al snel te maken met protesterende
scholieren, die massaal demonstreerden tegen de sterk toegenomen studiedruk
in de net ingevoerde nieuwe tweede fase havo/vwo (profielen en studiehuis).
Adelmund kwam vrijwel onmiddellijk met verlichtingsmaatregelen. Tijdens haar
staatssecretariaat besteedde ze het merendeel van haar tijd aan de nadere
uitwerking van de wettelijke regeling van het vmbo en aan het aanpassen van
de deels nog maar net ingevoerde vernieuwingen in de onderbouw (basisvorming)
en de bovenbouw van het havo/vwo (profielen en studiehuis).Van der Hoeven (2002–2006)Maria van der Hoeven was tussen 1991 tot 2002 lid van de Tweede Kamer
voor het CDA. Daarvoor was ze docent en schooldekaan, gemeenteraadslid in
Maastricht, en directeur van een opleidingsinstituut en een Technologie Centrum.
In de Tweede Kamer hield ze zich vooral bezig met binnenlandse zaken en onderwijs.
Zij beschikte bij haar aantreden als minister dus over een ruime parlementaire
ervaring en een brede kennis van het onderwijsveld.Tijdens haar ministerschap werd het begrip «basisvorming»
vervangen door «onderbouw» en werd het studiehuis facultatief.
De overladenheid en versnippering van de programma’s in de onderbouw
en bovenbouw van het havo/vwo werden aangepakt. Daarbij werd goed geluisterd
naar de meningen in het onderwijsveld zelf. In 2004 bracht mevrouw Van der
Hoeven Koers VO: de leerling geboeid, de school ontketend, uit, waarin zij de visie van het kabinet op de toekomst van het
voortgezet onderwijs verwoordt. Die visie kwam tot stand via een interactief
traject, waarin vertegenwoordigers van het ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, waaronder vaak ook de minister zelf, vele gesprekken voerden
met leerlingen, ouders, leraren en ander onderwijspersoneel, directeuren en
bestuurders. Een belangrijk beleidsuitgangspunt werd dat scholen meer ruimte
krijgen om het onderwijs naar eigen inzicht in te richten. Nieuwe vormen van
leren worden niet langer voorgeschreven. Voor ouders en leerlingen zou er
in onderwijsinhoudelijk opzicht meer te kiezen moeten zijn.Scholen krijgen niet alleen onderwijsinhoudelijk meer vrijheid, ook in
bestuurlijk opzicht neemt de beleidsruimte voor schoolbesturen en scholen
toe. Als tegenwicht daartegen werd de positie van de medezeggenschapsraad
in de nieuwe Wet medezeggenschap op scholen (2006) versterkt.De bevoegdheden van gemeenten, die in 1994 door staatssecretaris Netelenbos
nog sterk waren uitgebreid (territoriale decentralisatie), werden door minister
Van der Hoeven weer ingeperkt ten gunste van de (overwegend bijzondere) schoolbesturen
(functionele decentralisatie).C.1.5 Verschillen in achtergrond en vernieuwingsambitieGedurende drie van de vier kabinetsperiodes1 –
de periode 1989–2002 – was een staatssecretaris verantwoordelijk
voor de portefeuille voortgezet onderwijs. Van 2002 tot en met 2006 was dat
de minister zelf. Gedurende twee van de vier kabinetsperiodes – van
1989 tot 1994 en van 1994 tot 1998 – waren zowel de staatssecretaris
als de minister afkomstig uit dezelfde partij, de PvdA. Dat laatste was ongebruikelijk.
Voor die tijd – tussen 1973 en 1989 – waren de minister en de
staatssecretaris voor voortgezet onderwijs altijd uit verschillende partijen
afkomstig geweest: 1973–1977 (PvdA en ARP), 1977–1981 (VVD en
ARP), 1981–1982 (PvdA en CHU), 1982–1986 (CDA en
VVD) en 1986–1989 (CDA en VVD). In de jaren voor 1973 waren het ministerschap
en het staatssecretariaat voortgezet onderwijs steeds in handen van christen
democratische bewindslieden, zij het dat deze destijds meestal wel uit de
verschillende partijen – Katholieke Volkspartij (KVP), Anti-Revolutionaire
Partij (ARP) en Christelijk Historische Unie (CHU) – afkomstig waren.
Deze drie partijen zouden in 1980 opgaan in het CDA.Werd de functie van staatssecretaris in de jaren zestig en zeventig vaak
bezet door mensen die afkomstig waren uit het onderwijsveld zelf, en daar
kennis en ervaring en op grond daarvan ook het nodige gezag hadden opgebouwd1, sinds de jaren tachtig wordt deze functie overwegend
vervuld door politici, veelal afkomstig uit de Tweede Kamer. Ministersposten
werden de afgelopen drie decennia vaak bezet door mensen met een wetenschappelijke
achtergrond.Onderwijsinhoudelijke ambities met betrekking tot de basisvorming werden
begin jaren negentig in belangrijke mate bepaald door ideologische gedrevenheid,
in het bijzonder door de wens om kinderen uit achterstandsmilieus betere kansen
te geven en bevolkingsgroepen aan de onderkant van de maatschappelijke ladder
meer stijgingsmogelijkheden te bieden (emancipatie). Die wens ging gepaard
met een sterk vertrouwen in de maakbaarheid van de samenleving. Dat vertrouwen
nam in de loop van de jaren negentig duidelijk af, ook in sociaal democratische
kring. Langzaam maar zeker groeide ook daar het inzicht dat een gelijk onderwijsaanbod
voor kinderen met ongelijke capaciteiten averechts werkt.De hang naar didactische vernieuwing van het onderwijs, zoals het «nieuwe
leren», kwam op een heel andere voedingsbodem tot wasdom. Politici en
beleidsmakers zijn over het algemeen sterk toekomstgericht. Ze streven naar
een moderne en betere samenleving. Nieuwe inzichten, hoe vaag ook, worden
al snel omarmd en onder het motto «innovatie» als wenselijke vernieuwing
aan het onderwijs voorgehouden. Meestal was de empirische evidentie voor de
effectiviteit van die vernieuwing echter uiterst mager; in veel gevallen was
deze vooral aantrekkelijk voor een beperkte deelpopulatie (kinderen van hoog
opgeleide ouders, dat wil zeggen het type mensen dat veel overeenkomsten vertoont
met beleidsmakers).James Kennedy heeft er wel eens op gewezen dat consensus over (toekomstige)
maatschappelijke ontwikkelingen in Nederland buitengewoon belangrijk wordt
gevonden. Is die consensus er eenmaal, dan is het erg moeilijk om nog kritiek
te leveren2. Niemand wil er immers van beschuldigd
worden «niet meer van deze tijd te zijn» of «met zijn rug
naar de toekomst te staan».Naast persoonlijke achtergronden (eerdere werkervaringen of kennis van
of affiniteit met het onderwijs), ideologische gedrevenheid en een sterke
neiging tot vernieuwing van het onderwijs, spelen ook persoonlijke (politieke)
ambities een rol. Dat uit zich bijvoorbeeld in een sterke drang om het nieuwe
beleid binnen de kabinetsperiode wettelijk te regelen. Dat leidt er in de
praktijk toe dat de beleids- en besluitvorming onder grote tijdsdruk plaatsvinden.
Er is soms ook sprake van een zekere scoringsdrift om veel voor elkaar te
krijgen. Een sterke politieke gedrevenheid en/of scoringsdrift willen nog
wel eens gepaard gaan met een geringe ontvankelijkheid voor kritiek of tegenspraak.
Daardoor zou het beleidsproces maar worden opgehouden, en de besluitvorming
wellicht worden vertraagd.Op de verschillende kenmerken scoren de zes bewindslieden heel verschillend.
Qua parlementaire ervaring en kennis van het onderwijsveld scoren Wallage,
Netelenbos en Van der Hoeven duidelijk hoger dan Ritzen, Hermans en Adelmund.Hoewel het verleidelijk is om de zes bewindslieden ook op andere kenmerken
te positioneren, wordt daar hier vanaf gezien. Misschien met één
uitzondering. Wellicht valt de snelle, door sommigen als overhaast gekarakteriseerde,
reactie van staatssecretaris Adelmund op de massale scholierendemonstratie
over het studiehuis terug te voeren op haar vakbondsverleden, waarin ze zelf
vaak voorop had gelopen om «onrecht» aan de kaak te stellen. Nu
zat ze als staatssecretaris in een positie om daar snel iets aan te doen.
Helaas kan ze dit zelf niet meer beamen of ontkennen. Ze overleed in 2005
op 56-jarige leeftijd.De afgelopen vijftien jaar werden er niet alleen inhoudelijke vernieuwingen
in het onderwijs geïntroduceerd, tegelijkertijd vonden er ook de nodige
bestuurlijke veranderingen in het onderwijs plaats: schaalvergroting, grotere
doelmatigheid, meer autonomie, en meer verantwoording en toezicht. Daarbij
stonden onderwijsinhoudelijke en bestuurlijke vernieuwingen regelmatig op
gespannen voet met elkaar.Ook op het punt van de gewenste bestuurlijke veranderingen waren er duidelijke
verschillen tussen de bewindslieden. Op één punt was er echter
brede consensus. Vanuit alle politieke stromingen werd gepleit voor meer vrije
beleidsruimte voor scholen c.q. schoolbesturen en voor minder overheidsbemoeienis
met de inrichting en organisatie van het onderwijs. Over de aard en richting
van de decentralisatiebeweging verschilden de partijen echter van mening.
In de afgelopen vijftien jaar verschoof het aangrijpingspunt voor overheidssturing
van input (personeel en materieel) via proces (onderwijsinhouden en -werkwijzen)
naar output (prestaties) en de decentralisatierichting eerst naar de markt
en vervolgens naar het maatschappelijk middenveld.Terugkijkend op vijftien jaar onderwijsvernieuwingen hebben de drie politieke
hoofdstromen allemaal hun sporen nagelaten. Stonden de eerste acht jaren in
het teken van ideologische gedrevenheid, maakbaarheid en onderwijsinhoudelijke
vernieuwingsdrang, in de daaropvolgende zeven jaar was er vooral sprake van
veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen, haalbaarheid, marktwerking
en «doorontwikkeling» van het onderwijs in overleg met het onderwijsveld.C.2 HET DEPARTEMENTIn dit hoofdstuk komt vraag aan de orde welke rol het departement (de
ambtenaren) heeft gespeeld bij de verschillende onderwijsvernieuwingen. Beantwoording
van die vraag vereist feitelijk een apart onderzoek. Wat zich binnen het ministerie
(bewindslieden en ambtenaren) rond de onderwijsvernieuwingen heeft afgespeeld
is grotendeels terra incognita. De overzichtsstudie over 75 jaar ministerie
van Onderwijs (Kunsten) en Wetenschappen Een bron van aanhoudende
zorg gaat niet verder dan 19931.C.2.1 Situatie begin jaren negentigDe situatie op het departement was bij het aantreden van Ritzen en Wallage
in 1989 – het begin van de periode waarin de belangrijkste onderwijsvernieuwingen
werden voorbereid – weinig rooskleurig. De verhoudingen waren gedurende
de laatste jaren van het ministerschap van Deetman ernstig verstoord geraakt.
Topambtenaren hadden weinig vertrouwen in elkaar. Na de problemen met de studiefinanciering
en de Londo-kwestie was duidelijk geworden dat er op het departement het een
en ander schortte. Ambtenaren vertrokken en goede vervangers waren niet te
vinden. De nog door Deetman benoemde secretaris generaal was niet de krachtige
figuur die nodig was. Toen Ritzen aantrad werd hem al snel duidelijk dat er
met de bestaande ambtelijke top niet te werken viel.Twee jaar later zou bijna de hele top vervangen zijn. Ritzen zelf zegt
daarover het volgende:«Toen Jacques Wallage en ik in 1989 aantraden, had de departementale
organisatie van Onderwijs en Wetenschappen een slechte naam. Dat bracht ons
ertoe om bij het eerste overleg met topambtenaren een grondige reorganisatie
te bespreken. Zo trokken Jacques en ik enkele dagen na onze beëdiging
op 8 november 1989 in een Indonesisch restaurant in Haarlem met organisatiedeskundige
Ruud Voigt de hoofdlijnen van de reorganisatie. Met als hoofddoel het departement
meer van «buiten» naar «binnen» te laten denken in
plaats van andersom. Met het tegengaan van verkokering, zodat ook binnen het
ministerie directies van elkaar leren, met het afsplitsen van uitvoerende
taken om de uitvoering beter te laten verlopen en met minder hiërarchie
in de organisatie, zodat ieders «brainpower» maximaal wordt benut»2.Een ingrijpende reorganisatieRitzen was van mening dat de politieke leiding moest ingrijpen. Voor organisatieveranderingen
bij de overheid was politieke druk nodig. De hoofdlijnen van beleid moesten
een duidelijke gemeenschappelijke grondslag krijgen en de departementale verkokering
moest worden doorbroken. De nieuwe bestuurlijke verhoudingen die als gevolg
van de schaalvergroting en de sterkere autonomie van scholen en instellingen
zouden ontstaan, dienden ook voor het ministerie consequenties te hebben.De reorganisatie die werd ingezet leidde onder andere tot het instellen
van een Bestuursraad. Deze was verantwoordelijk voor de strategieontwikkeling
en zou de coördinatie, integratie en kwaliteit van het beleid moeten
verbeteren, evenals de relatie tussen politiek en ambtelijk apparaat en de
interdepartementale coördinatie. In de nieuwe organisatie hadden directeuren-generaal
niet langer de leiding over een directoraat generaal. De directoraten generaal
werden opgeheven. De nog resterende velddirecties (ongeveer de helft werd
opgeheven) ressorteerden rechtstreeks onder de bestuursraad en kregen meer
verantwoordelijkheden. De velddirecties droegen zorg voor de beleidsontwikkeling
en beleidsevaluatie en ook voor de financiële kanten daarvan.
Ook het directoraat generaal voor Diensten en Inspectie werd opgeheven. De
inspecteur-generaal maakte niet langer deel uit van de ambtelijke leiding
van het ministerie. Beleid en uitvoering werden gescheiden. De verantwoordelijkheid
voor de overdrachtsuitgaven en bekostiging kwam in handen van twee uitvoeringsorganisaties:
de Informatiseringsbank en de hoofddirectie Centrale Financiën Instellingen
(CFI). Het hele departement werd dus op z’n kop gezet.De personele top werd in korte tijd geheel vernieuwd. In de Tweede Kamer
leverde dat Ritzen het verwijt van CDA-zijde op dat de minister voornamelijk
geestverwanten zou hebben benoemd. In het kader van de in de Miljoenennota
aangekondigde zogeheten «grote efficiëncy»-operatie moest
het departement tegelijk met de reorganisatie ook met 340 plaatsen krimpen.
Hoewel ingrijpend, was de reorganisatie – de eerste in een lange rij,
naar later zou blijken – in 1992 afgerond. Tot een aanzienlijke vermindering
van het personeel kwam het niet, omdat met name de nieuwe beleidsuitvoerende
instantie – de Informatiseringsbank – sterk in omvang toenam.Convenanten en procesmanagementNiet alleen de organisatie veranderde, ook de bestuurspraktijk. In sectoren
waarin afspraken gemaakt konden worden met partijen die daartoe de bevoegdheden
en mogelijkheden hadden (bijvoorbeeld de HBO raad), werd steeds vaker gewerkt
met hoofdlijnenakkoorden of convenanten. Die convenanten bevatten wel altijd
een passage waarin verwezen werd naar de bevoegdheid van de Tweede Kamer om
onder bepaalde voorwaarden terug te komen op de afspraken.Ook werd er steeds vaker gebruik gemaakt van het fenomeen procescoördinatie.
Daarbij gaat het in de terminologie van de destijds verantwoordelijke secretaris
generaal Meijerink om«sturingsagenten die in opdracht van de overheid een bepaalde taak
verrichten, maar voor het succes van de uitvoering ervan in hoge mate afhankelijk
zijn van de medewerking van de organisaties op wie de veranderingen zijn gericht.
Deskundigheid, vertrouwen en het beschikken over middelen zijn belangrijke
voorwaarden om een procescoördinatie te doen slagen. Daarnaast is het
noodzakelijk dat een procescoördinatiegroep beschikt over eigen bevoegdheden
om een zekere onafhankelijkheid te hebben ten opzichte van de overheid en
de betreffende organisaties»1.C.2.2 Verhouding ambtenaren – politiek (bewindslieden,
Tweede Kamer)In 2006 verscheen een interessante publicatie: Ja minister –
nee minister, waarin een topambtenaar die op verschillende departementen,
waaronder dat van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, en onder bewindslieden
van verschillende politieke kleur werkzaam was (en nog steeds is) inkijkjes
verschaft in de verhoudingen tussen bewindslieden en topambtenaren2.Primaat van de politiekVolgens oud-bewindslieden en topambtenaren kwam met het eerste paarse
kabinet «het politieke primaat» nadrukkelijk op de agenda te staan.
Volgens veel betrokkenen kwam dat doordat de aandacht steeds meer verschoof
van beleid naar uitvoering. Politici hadden hun terrein van ideologische beleidsvraagstukken
verlaten. Veel grote politieke problemen waren immers al opgelost of in het
Regeerakkoord afgetimmerd. Daardoor waren politici en topambtenaren steeds
meer actief op hetzelfde terrein. Omdat het op dat terrein steeds drukker
werd neemt de kans op rolconflicten toe. Door de toenemende focus op details
en incidenten door de Tweede Kamer en de media komen meer ambtelijke
fouten aan het licht die de minister niet kent. Een politieke cultuur waarin
bij elke fout van de bewindspersoon of foutieve informatie aan de Kamer geroepen
wordt om het aftreden van de minister, kan leiden tot veranderingen in de
relatie tussen bewindspersonen en topambtenaren. Een lage tolerantiegrens
voor fouten leidt ook tot risicomijdend gedrag bij ambtenaren.Volgens Frequin is er sprake van een duidelijke toename in het indekken.
Het aantal topambtenaren met schriftjes waarin alles wordt opgeschreven schijnt
de afgelopen jaren sterk te zijn toegenomen.Het gevolg is in ieder geval geweest: verslechterde verhoudingen en spanningen
in het systeem. Het heeft ook meer ambtelijke zondebokken opgeleverd (zie
C.2.3).Volgens Nieuwenkamp zal de scherpte in de politiek-ambtelijke verhoudingen
door de toenemende media-aandacht, naar verwachting, eerder toe- dan afnemen1.Oekaze van KokIn 1998 formuleerde minister president Kok een richtlijn die contacten
tussen Kamerleden en ambtenaren verbood. Hij benadrukte daarmee de ministeriële
verantwoordelijkheid. Sindsdien is de afstand tussen topambtenaren en het
parlement een stuk groter geworden.Volgens enkele zegslieden uit politiek en ambtenarij wordt de richtlijn
van Kok niet alleen verkeerd begrepen maar vaak ook te rigide geïnterpreteerd. «Het
vervelende van het begrip »primaat van de politiek« is dat het
wordt uitgelegd als «ik heb het primaat, dus, jij (ambtenaar) moet je
mond houden»2. De richtlijn is wel eens
gekwalificeerd als «sturen op wantrouwen». Door de strakke interpretatie
is er sprake van een min of meer geforceerde afstand tussen Kamerleden en
topambtenaren. Dat die relatie bestuurlijk gezien complex is en enig risico
in zich bergt is duidelijk, maar een verwijdering leidt in ieder geval ook
niet tot verbetering van het overheidsbeleid3.WantrouwenDe verhouding tussen topambtenaren en bewindslieden is complex, zoveel
is wel duidelijk. Ministers wantrouwen soms hun topambtenaren omdat zij geloven
dat zij de kleur van de vorige bewindspersonen hebben aangenomen. Volgens
onderzoek van Nieuwenkamp komt dit vooral voor bij PvdA bewindslieden. Eén
van de verklaringen die hij daarvoor geeft is de (destijds, vóór
1989/RB) langdurige aanwezigheid van het CDA in de regering. Een andere verklaring
is de maakbaarheidsgedachte, «the will to make a difference» van
PvdA-bewindslieden. Door deze «drive» om de samenleving te veranderen
krijgt de topambtenaar die met uitvoeringsbezwaren en andere waarschuwingen
komt, al snel het verwijt dwars te liggen. Die wantrouwende houding ten opzichte
van topambtenaren bleek, na een periode van kabinetten zonder het CDA en met
de PvdA, overigens ook bij CDA-bewindslieden voor te komen.Volgens Nieuwenkamp staan de VVD-bewindslieden aan de andere kant. Zij
blijken meestal een relatief groot vertrouwen te hebben in een goede persoonlijke
omgang met ambtenaren, met een daaruit volgende succesvolle samenwerking.
Die houding wordt wel verklaard uit hun «laisser faire» mentaliteit
tegenover de maatschappij, hetgeen minder vaak leidt tot spanningen met ambtenaren
die zich op de status-quo richten. De keerzijde van die goede samenwerking
kan volgens zegslieden echter een gebrek aan inhoudelijke ambitie zijn.«De noodzakelijke spanning («elkaar kritisch uitdagen»; «wederzijds
tegenwicht bieden») in de politiek ambtelijke relatie kan bij sociaal-democraten
te groot worden en bij liberalen te gering»4.C.2.3 Reorganisaties, mobiliteit en affairesDe door Ritzen ingezette reorganisatie zou niet de laatste zijn. Ondanks
het feit dat het aantal directies begin jaren negentig aanzienlijk was afgenomen
was de verkokering niet verminderd. Eind jaren negentig startten een aantal
verbeterprojecten onder namen als Sprong, Van 7 naar 30, Kwaliteitsslag en
Rekenschap. Door het grote verloop was de continuïteit de afgelopen jaren
ver te zoeken. Stroomde het departement in de jaren zeventig nog vol met bevlogen
onderwijsmensen die zich lieten inspireren door de idealen van Van Kemenade,
in de jaren tachtig en negentig werden deze geleidelijk aan vervangen door
economen, bedrijfskundigen en bestuurskundigen. Inhoudelijke affiniteit met
het onderwijs werd vervangen door een procesgerichte affiniteit met sturing
en doelmatigheid. Ook in de Bestuursraad was het een komen en gaan. De toch
al aanzienlijk mobiliteit werd nog versterkt door de Algemene Bestuursdienst,
die er op toeziet dat topambtenaren regelmatig van plek wisselen. Tussen 2000
en 2003 stapten er 38 topambtenaren (schaal 16 of hoger) op, en maakte OCW
gebruik van niet minder dan 98 bureaus voor organisatieadvies en interim management
(deels bureaus van ex-ambtenaren van OCW die voor zichzelf waren begonnen).
Het bedrag dat OCW aan externe medewerkers besteedde steeg tussen 2001 en
2003 van 14 naar 43 miljoen euro1.Het volgende overzicht geeft inzicht in de personele bezetting van de
voor het voortgezet onderwijs belangrijkste ambtelijke topfuncties in de periode
1991–2006.Directeur-generaal:1991–1992: Van Eyndhoven1992–1997: Mw. Van Dongen-Van der Linden1998–2000: Stekelenburg2001–heden: KerstensInspecteur-generaal:1991–1992: De Jager1993–1997: Stekelenburg1998–2002: Mertens2002–2006: Mw. KervezeeDirecteur VO:1991–1992: Strietman1992–2003: Henkens2004: Van Manen2005: Mw. Robberse2006–heden: Mw. SiregarIn de bezetting van de positie van directeur voortgezet onderwijs was
in de afgelopen vijftien jaar sprake van de grootste continuïteit. Sinds
2003 is de bezetting van deze functie echter al drie maal veranderd.In december 2003 meldde de onder het bewind van minister Van der Hoeven
aangetreden secretaris generaal Van der Steenhoven in zijn «100-dagen-speech»
dat het ministerie ziek was en dat het roer om moest. De ambtelijke top miste
kennis en continuïteit. In de organisatie overheerste een cultuur van
ja zeggen maar nee doen. «De buitenwereld waar we het allemaal voor
doen, daar hebben we vaak geen idee van», aldus Van der Steenhoven.In 2003 werd de vijfde reorganisatie na 1992 onder de naam Apollo in gang
gezet. De door Ritzen ingestelde Bestuursraad verdween en werd vervangen door
een «lijnmodel» met één secretaris-generaal en met
directeuren-generaal die hoofd werden van een aantal directies. Daarmee kwam
de hiërarchie in de ambtelijke top terug. Managers werden gebonden aan
prestatiecontracten, en de ontwikkeling van beleid en het toezicht daarop
werden strikt gescheiden. Er kwam een vertrouwenspersoon die eventueel gerommel
binnen de organisatie moest kanaliseren en moest voorkomen dat klokkenluiders
de pers opzochten. Dat laatste was vermoedelijk een reactie op een aantal
affaires dat zich tijdens het bewind van minister Hermans had gemanifesteerd:
de Hbo-fraude, de Jamby affaire en de zogenoemde zelfverrijking in de ambtelijke
top van OCW.Eind 2005 werd Apollo afgesloten. Volgens minister Van der Hoeven was
de reorganisatie voor de helft voltooid en kon het ministerie zich verder
ontwikkelen naar een ministerie dat voortdurend inspeelt op zijn veranderende
omgeving.Intussen is in 2006 alweer een zesde reorganisatie in gang gezet. De structuur
van het departement zal worden gekanteld. Het zal niet langer georganiseerd
zijn in verticale directies (primair onderwijs, voortgezet onderwijs, etc.),
maar rond horizontale thema’s, zoals veiligheid of schooluitval; thema’s
die maatschappelijk en politiek sterk in de belangstelling staan en waar het
departement snel op wil reageren. OCW wil vanaf 2007 een veel bescheidener
rol spelen, zo schrijft minister Van der Hoeven aan de Tweede Kamer. Meer
een toezichthouder dan een bedenker van nog meer regeltjes1. Het aantal regeltjes was overigens al sterk aan het afnemen. Hoeveel
ambtenaren er (mede als gevolg van de krimpoperatie van Balkenende IV) het
veld zullen moeten ruimen, is nog onbekend.De tijd zal leren of deze kanteloperatie voorlopig de laatste reorganisatie
zal zijn.Bestuurskundige Mirko Noordegraaf verwacht van niet. Hij ziet de succeskansen
van de hele operatie somber in. «De tragiek van het verhaal is dat er
gezocht wordt naar vernieuwing, terwijl daarbij het oude wordt behouden. Het
uitgangspunt blijft immers hetzelfde: de politiek bepaalt als centrale besluitvormer
wat er in het onderwijs moet gebeuren, het ministerie voert dat vervolgens
uit». Noordegraaf noemt het voorbeeld van de schietpartij op het Haagse
Terra College. Er ontstaat landelijke commotie, de Kamer eist maatregelen
en het ministerie komt vervolgens met een plan van aanpak om toekomstige geweldescalatie
te voorkomen. Het leidt tot incidentenpolitiek, vindt Noordegraaf. «Met
meer plannen en regels creëer je eerder nieuwe problemen dan dat je oude
oplost». Hij noemt de rol van de Tweede Kamer tweeslachtig: onze volksvertegenwoordigers
willen minder ambtenaren, maar presenteren zichzelf graag als spreekbuis voor
de man op straat die zich opwindt over zaken als schooluitval en veiligheid.
Het ministerie komt aan deze roep om quick fixes tegemoet met een thematische
organisatiestructuur. Terwijl, meent Noordegraaf, het departement zich zou
moeten opwerpen als «ontwikkelaar» voor «het veld»:
de scholen, de universiteiten de kunstinstellingen. Dat deze visie maar half
is doorgedrongen tot de Hoftoren, wijt hij aan de maakbaarheidgedachte die
in Nederland in dit soort kwesties domineert. «Als je initiatieven uit
het veld vrij baan geeft, krijg je regionale verschillen. En dat is op dit
moment maatschappelijk ongewenst». Kortom, de regelzucht van OCW is
voorlopig nog niet uit de wereld. En dus levert deze reorganisatie
maar half werk, vindt Noordegraaf. «Het is zeker niet de laatste»1.C.2.4 Rol van het departement bij de onderwijsvernieuwingenUit het voorafgaande rijst een beeld op van een departement in chronisch
slechte conditie. Onderwijsinhoudelijke deskundigheid en geheugen aan de top
zijn goeddeels verdwenen en vervangen door flexibel en makkelijker inwisselbaar
economisch en bestuurlijk management. Het gevoel van veiligheid onder ambtenaren
is er door een aantal affaires, waarbij enkele van hen werden ontslagen of
op non-actief gesteld, niet groter op geworden. Die ambtenaren zijn later
overigens door de rechter in het gelijk gesteld, weer in dienst genomen of
anderszins in ere hersteld. Door die ontwikkelingen was het ministerie van
OCW voor getalenteerde topambtenaren niet erg aantrekkelijk als werkplek.De inhoudelijke beleidsvoorbereiding werd de afgelopen jaren steeds vaker
aan externe organisaties (procesmanagement, stuurgroep, taakgroep) en adviesbureaus
uitbesteed.Onbekend is in hoeverre die ontwikkelingen invloed hebben gehad op de
gang van zaken rond de onderwijsvernieuwingen die in dit parlementaire onderzoek
centraal staan. Had het departement voldoende zicht op de werkwijze van deze
externe organisaties en op de uitvoerbaarheid van de plannen? Is er voldoende
en tijdig gewaarschuwd voor eventuele risico’s? En, indien dat het geval
was, hoe werd daar dan door de bewindslieden op gereageerd? Voor een definitief
antwoord op dit soort vragen is uitgebreid (archief)onderzoek nodig. Terugkijkend
op het verloop van het beleidsproces kan in globale zin wel worden nagegaan
op welke onderdelen van het beleidsproces het departement aan zet is geweest.De beleidsvoorbereiding ten aanzien van de
onderwijsvernieuwingen startte in twee van de drie gevallen – Basisvorming
en VMBO – met een extern advies, respectievelijk van de WRR en de Commissie
Van Veen. Na aanbieding van deze externe adviezen wordt er binnen het departement
een beleidsreactie opgesteld, waarin de politiek verantwoordelijke bewindsman/vrouw
op de voorstellen reageert en beleidsconclusies trekt. De beleidsconclusies
bevatten in de regel een aantal aanpassingen, om politieke redenen, of uit
kostenoverwegingen. Zo werd bijvoorbeeld in het aangepaste wetsvoorstel met
betrekking tot de basisvorming (er lag al een wetsvoorstel van minister Deetman
en staatssecretaris Ginjaar-Maas) de aanbeveling van de WRR om de basisvorming
op twee niveaus in te voeren niet overgenomen. De staatssecretaris kwam in
zijn voorstel met één niveau, zoals in het Regeerakkoord al
was aangegeven. De aanpassingen van de voorstellen van de adviescommissie
voor het VMBO waren minder ingrijpend, met uitzondering van de integratie
van delen van het voortgezet speciaal onderwijs in het vmbo (het leerwegondersteunend
onderwijs en praktijkonderwijs); een structuurwijziging die later aan het
voorstel werd toegevoegd. Adviezen van externe adviesraden of commissies die
vaak niet, of hooguit gedeeltelijk worden overgenomen, hebben nogal eens betrekking
op de extra middelen en faciliteiten die noodzakelijk worden gevonden om de
onderwijsvernieuwing ook echt kans van slagen te geven.De ontwikkeling van kerndoelen voor de basisvorming werd aanvankelijk
belegd bij de Stichting voor de Leerplanontwikkeling (SLO), een verzorgingsinstelling
die door het ministerie wordt bekostigd. In latere jaren werd deze instantie
echter steeds vaker gepasseerd en werden opdrachten tot het ontwikkelen van
nieuwe onderwijsinhouden verstrekt aan tijdelijke adviescommissies,
zoals de Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (basisvorming) en de Profielcommissies
(tweede fase havo/vwo).De eerste aanzet tot vernieuwing van de Tweede Fase havo/vwo werd door
het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen zelf gegeven. In 1991 werd de
Profielnota uitgebracht. Daarin werden de hoofdlijnen van het beleid beschreven,
alsmede de instrumenten die aan de vernieuwing richting zouden moeten geven.
De Profielnota werd een jaar later gevolgd door een Vervolgnota met een standpuntbepaling
en toelichting naar aanleiding van het overleg dat over de nota was gevoerd,
en de ontvangen adviezen en commentaren. Daarin werd ook de komst van een
wegbereider en een Stuurgroep aangekondigd.Bij de beleidsimplementatie – de nadere
uitwerking van de voornemens en de invoering ervan – was het departement
veel minder betrokken. Zowel bij de Basisvorming als bij de Tweede Fase havo/vwo
werd daarvoor een extern procesmanagement ingeschakeld. De externe organisaties
onder leiding van Zunderdorp (procesmanagement basisvorming) en Ginjaar-Maas
(stuurgroep tweede fase) fungeerden volgens Wallage als een soort buitenboordmotor1. Vooral de aanstelling van mevrouw Ginjaar-Maas (VVD) –
oud-staatssecretaris van Onderwijs en voorgangster van Wallage in de eerste
twee kabinetten Lubbers – als voorzitter van de Stuurgroep Tweede Fase
was in verband met mogelijk verzet vanuit de VVD-fractie een strategisch handige
zet. Met de leiding van het procesmanagement basisvorming werd al een jaar
na de start de heer Zunderdorp belast die eerder, net als Wallage, PvdA-wethouder
was te Groningen.De taak van het departement was in deze fase grotendeels beperkt tot het
in nota’s en in regelgeving vastleggen van extern bedachte plannen.
Een uitzondering op deze regel vormden de verlichtingsmaatregelen met betrekking
tot de tweede fase havo/vwo, die na de invoering van de vernieuwingen en klachten
vanuit het veld in 1998 en 1999 werden afgekondigd. Deze werden ambtelijk
voorbereid2.De verantwoordelijkheid voor de nadere invulling en invoering van de beleidsvoornemens
voor het VMBO lag aanvankelijk bij een interne projectgroep binnen het departement.
Na verloop van tijd werd de infrastructurele kant van de invoering (fusie
en herschikking van scholen en afdelingen) echter overgedragen aan een externe
projectleider (Corstjens, zelfstandig adviseur, daarvoor ambtenaar bij het
ministerie).De beleidsevaluatie vond buiten het departement
plaats. De Inspectie van het Onderwijs verzorgde de beleidsevaluatie van de
basisvorming; het Tweede Fase Adviespunt deed dat voor de vernieuwing van
de tweede fase havo/vwo (profielen en studiehuis). Beide instanties waren
door hun positionering goed geïnformeerd over de gang van zaken rond
de twee vernieuwingen binnen de scholen. Of ze daarmee ook voldoende afstand
hadden om de onderwijsvernieuwingen kritisch te evalueren is de vraag. Beide
instanties vielen formeel immers onder de ministeriële verantwoordelijkheid
van OC(&)W.De positieve conclusies van de inspectie met betrekking tot de realisatie
van de doelstellingen van de basisvorming (uitstel van studie- en beroepskeuze,
niveauverhoging) werden in ieder geval nogal kritisch ontvangen, zowel door
de Onderwijsraad als door wetenschappers. Het Tweede Fase Adviespunt kon op
het punt van de effecten op de studievoortgang in het hoger onderwijs vijf
jaar na de invoering van de onderwijsvernieuwing feitelijk nog nauwelijks
conclusies trekken. Ook de voorbereiding van de herziening van
de onderwijsvernieuwingen vond gedeeltelijk buiten het departement plaats.
Voor de herziening van de basisvorming werd een externe adviesgroep, de Taakgroep
Vernieuwing Basisvorming, onder leiding van Meijerink ingesteld. Deze ontwierp
via een intensieve interactie met het onderwijsveld een set van nieuwe kerndoelen
voor de onderbouw, en deed tevens suggesties voor de invoering ervan (vier
scenario’s). Voor de herziening van de profielen tweede fase havo/vwo
per augustus 2007 werd op enkele onderdelen om advies gevraagd aan twee Profielcommissies
onder voorzitterschap van Veldhuis1. Voor de
overige herzieningsvoorstellen met betrekking tot de tweede fase havo/vwo
had het departement kennelijk zelf voldoende deskundigheid in huis. De aanpassingen
van het Vmbo («doorontwikkeling») worden sinds 2005 stapsgewijs
vanuit het departement voorbereid. De bouwstenen daarvoor worden aangedragen
door de Adviesgroep vmbo.Op basis van het voorafgaande kan worden vastgesteld dat bij de basisvorming
verreweg het belangrijkste deel van de inhoudelijke beleidsvoorbereiding extern
heeft plaatsgevonden. De rol van het departement bleef bij die onderwijsvernieuwingen
beperkt tot de meer technische aspecten van het beleid (regelgeving, bekostigingsvraagstukken).Bij de tweede fase havo/vwo lag het zwaartepunt van de beleidsvoorbereiding
eveneens buiten het departement, namelijk bij de Stuurgroep Tweede Fase. Ambtenaren
waren minder blij met de instelling van die stuurgroep, omdat daardoor hun
invloed fors werd ingeperkt. Zo’n onafhankelijke Stuurgroep moest er
volgens Wallage echter komen om de steun in het onderwijs zo groot mogelijk
te maken2.C.2.5 Veranderingen in de overleg- en adviesstructuurOok in de wijze waarop het ministerie overleg voert met het onderwijsveld
is de afgelopen vijftien jaar het nodige veranderd. Begin jaren negentig vond
het belangrijkste overleg met het georganiseerde onderwijsveld nog plaats
in de in 1972 ingestelde Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg (CCOO),
waarin de landelijke koepelorganisaties van de vier grote onderwijszuilen
(RK, PC, openbaar en algemeen bijzonder) zitting hadden. De CCOO hield zich
bezig met beleidsvoornemens op het gebied van het onderwijs in het algemeen,
met uitzondering van het hbo en wetenschappelijk onderwijs. In 1985 werden
als uitvloeisel van het Open Overleg Wagner de maandelijkse openbare beraadslagingen
van de CCOO ook toegankelijk voor werkgevers en werknemers. Daarnaast was
er het Overleg Orgaan Voortgezet onderwijs (OOVO) voor het overleg over beleidsvoornemens
met betrekking tot het voortgezet onderwijs3.De (koepel)organisaties oefenden in de jaren zeventig en tachtig via het
CCOO een belangrijke invloed uit op het onderwijsbeleid. Bewindslieden van
PvdA-huize, zoals Van Kemenade, hadden moeite met de verzuilde overlegstructuur,
en probeerden vaak buiten die structuur om discussies met het onderwijsveld
aan te gaan, hetgeen binnen de CCOO tot zeer moeizame vergaderingen leidde.
Zijn opvolger Pais (VVD) deed dat anders. Hij had de gewoonte om iedere maand
een werklunch te organiseren met de voorzitters van de koepels om langs informele
weg de problemen van het onderwijs door te praten. Dat werd door de betrokkenen
gewaardeerd en deden het officiële overleg soepeler verlopen, al konden
uiteraard niet alle meningsverschillen uit de weg worden geruimd4. In het kader van de vernieuwing van de bestuurlijke verhoudingen tussen
overheid en onderwijsveld (deregulering, autonomievergroting en decentralisatie),
die na het hoger onderwijs begin jaren negentig ook in het middelbaar beroepsonderwijs
en het voortgezet onderwijs werd ingezet, veranderde ook de rol van de onderwijsorganisaties.
In de jaren negentig werden verschillende convenanten en akkoorden afgesloten
tussen de overheid en het georganiseerde onderwijsveld. De idee daarachter
was dat veranderingen niet langer van bovenaf door de overheid zouden moeten
worden opgelegd, maar dat de effectiviteit van het beleid zou toenemen indien
er sprake was van samenwerking en afspraken met het onderwijsveld. De convenanten
en afspraken werden later vaak door wetgeving gevolgd.Medio jaren negentig, tijdens het eerste paarse kabinet, werd ook het
overlegstelsel aangepast. Er werd niet langer overlegd met de landelijke koepelorganisaties,
maar met de meest betrokken geledingenorganisaties: organisaties van besturen,
personeel, ouders, en leerlingen. Het OOVO ging over in het Onderwijsoverleg
Primair en Voortgezet onderwijs1.Ook de adviesstructuur werd gewijzigd. Verschillende permanente adviesorganen,
zoals de twee adviesraden voor het voortgezet onderwijs (ARVO-I en ARVO-II)
werden opgeheven. De Onderwijsraad bleef als enig permanent adviesorgaan op
onderwijsgebied over2.Sinds 2002 zijn de overlegvormen met het onderwijsveld, mede onder invloed
van de Fortuyn revolte, verder veranderd. Sinds die tijd wordt niet alleen
meer met het georganiseerde onderwijsveld gepraat, maar wordt ook regelmatig
met individuele leraren, schoolleiders, ouders en leerlingen gesproken. De
werkwijze rond Koers Voortgezet onderwijs is hiervan
de duidelijkste illustratie. In dat kader werd niet alleen met de organisaties
gepraat, maar werden door vertegenwoordigers van het ministerie, waaronder
vaak ook de minister, ook talrijke gesprekken gevoerd met leerlingen, ouders,
leraren, schoolleiders en schoolbestuurders. Daarnaast worden er regelmatig
peilingen uitgevoerd, bijvoorbeeld de jaarlijkseOnderwijsmeter, om inzicht te krijgen in de opvattingen die op de werkvloer en
onder ouders leven.Onduidelijk is in hoeverre de verschillende geledingen binnen het onderwijs
in de jaren negentig invloed hebben kunnen uitoefenen op het gevoerde beleid
met betrekking tot de onderwijsvernieuwingen. Er is door het ministerie wel
veel overleg gevoerd, maar in hoeverre daar sprake was van instemming, overeenstemming
of verschillen van inzicht is moeilijk vast te stellen. In beleidsnota’s
aan de Tweede Kamer werd geregeld melding gemaakt van het feit dat er overleg
is geweest met het onderwijsveld, en dat het veld in grote lijnen instemde
met de vernieuwingsplannen. Onbekend is echter hoe de meningen in het georganiseerde
onderwijsveld precies verdeeld waren, welke afwegingen er zijn gemaakt en
of er naar aanleiding van het overleg eventuele bijstellingen in de voornemens
zijn aangebracht.Overigens proberen onderwijsorganisaties die in het overleg met het ministerie
hun zin niet krijgen, meestal via de Tweede Kamer hun wensen alsnog gerealiseerd
te krijgen.C.2.6 Onvoldoende aandacht voor de uitvoerbaarheidOnbekend is of er in de fase van beleidsvoorbereiding die voorafging aan
de parlementaire besluitvorming rond de Tweede Fase, vanuit het departement
is gewezen op dreigende uitvoeringsproblemen, bijvoorbeeld in
verband met de forse uitbreiding van het aantal (deel)vakken in combinatie
met de nieuwe vaardigheidseisen. Uitlatingen van direct betrokkenen in een
interview1 suggereren dat geen van de betrokken
partijen (Stuurgroep, Tweede Kamer, ministerie) zich verantwoordelijk voelde
voor, dan wel in de slotfase nog wilde ingrijpen in het uiteindelijke pakket
aan voorstellen.Voorafgaand aan de besluitvorming over nieuw beleid is het over het algemeen
gebruikelijk om na te gaan of het nieuwe beleid wel uitvoerbaar is voor de
eigen organisatie, bijvoorbeeld voor de bekostigingsorganisatie CFI. Een ex
ante evaluatie van de uitvoerbaarheid van nieuw beleid voor het onderwijsveld
is, voorzover bekend, nooit gemaakt. De onderwijsinspectie maakte er kort
voor de invoering van de Tweede Fase overigens wel melding van dat veel scholen
er nog niet klaar voor waren. Wetenschappers waarschuwden voor negatieve effecten
van het Studiehuis voor leerlingen uit lagere sociale milieus. Vormden die
gegevens binnen het departement geen reden om opnieuw een afweging te maken,
bijvoorbeeld over de invoeringsdatum, of bood het krappe tijdpad daar geen
ruimte voor?Dergelijke vragen laten zich ook stellen ten aanzien van de integratie
van zorgleerlingen uit het speciaal onderwijs in het Vmbo. De Onderwijsraad
noemde die operatie risicovol. Is aan die constatering serieus aandacht besteed
of stond de koers eigenlijk al vast?Wat er zich binnen het ministerie in het overleg tussen ambtenaren en
procesmanagement of stuurgroep, tussen ambtenaren en onderwijsveld, tussen
ambtenaren en bewindslieden, en tussen bewindslieden onderling afspeelt, blijft
voor de buitenwacht onzichtbaar. Met welke partijen uit het onderwijsveld
wordt er overleg gevoerd en met welke niet, welke wensen worden wel gehonoreerd
en welke niet, welke informatie gaat er naar de Tweede Kamer en welke niet,
en wat zijn de redenen die aan die keuzes ten grondslag liggen? Om de kwaliteit
van het beleid goed te kunnen beoordelen is meer inzicht nodig in de vele
afwegingen en keuzes die er in de loop van het beleidsproces binnen de muren
van het ministerie zijn gemaakt. C.3 PROCESMANAGEMENT EN VERZORGINGSINSTELLINGENBij de invoering van de onderwijsvernieuwingsplannen moeten twee fasen
worden onderscheiden:– de uitwerking van de plannen en de voorbereiding van de invoering,
voorafgaand aan de parlementaire besluitvorming;– de feitelijke invoering en de ondersteuning van scholen na de
parlementaire besluitvorming.Vooral de fase van uitwerking en invoering voorafgaand aan de parlementaire
besluitvorming riep nogal wat discussie op, zeker bij de Basisvorming, maar
ook bij de Tweede Fase. Bij het VMBO vond de nadere uitwerking van de plannen
pas na de parlementaire besluitvorming plaats.C.3.1 Voorbereidings- en invoeringsactiviteiten, voorafgaand
aan de parlementaire besluitvormingC.3.1.1 De invoering van de basisvorming1Nog voordat de Wet op de Basisvorming in de Tweede en Eerste Kamer was
aangenomen (respectievelijk in juni 1991 en mei 1992) werd begonnen met de
voorbereiding en invoering van de basisvorming.In januari 1991 werd er een Procesmanagement team ingesteld dat de inhoudelijke
voorbereiding van de basisvorming moest ondersteunen.In februari 1991 kwam de Onderwijsraad met de mededeling dat invoering
van de basisvorming per 1 augustus van dat jaar, zoals in het Regeerakkoord
1989 was afgesproken, niet mogelijk is. Met nog minder dan een half jaar te
gaan was de Tweede Kamer nog verwikkeld in de vraag welke vakken er in moesten,
laat staan dat het wetsvoorstel al was aangenomen. Ook de Eerste Kamer moest
het wetsvoorstel nog goedkeuren. Prematuur om het maar alvast te gaan invoeren.
Wallage dacht daar echter anders over. Hij was helemaal niet van plan de wet
per 1 augustus 1991 uit te voeren; 1991 zou slechts een invoeringsjaar
worden. De uitvoering komt later. Voor het invoeren waren inmiddels middelen
in de begroting vrijgemaakt en er was ook al een procesmanagement team aangesteld.
Volgens Prick wilde Wallage duidelijk een situatie creëren van «geen
weg terug»2.De Eerste Kamer maakte bij de behandeling van de onderwijsbegroting in
maart 1991 bezwaar tegen deze gang van zaken. Senator Van Boven (VVD) noemt
bij die gelegenheid de door Wallage gevolgde handelwijze «volstrekt
onverantwoord en staatsrechtelijk aanvechtbaar» en een «schoolvoorbeeld»
van de uitholling van de positie van de Eerste Kamer. De staatssecretaris
zag dat anders. Zijn aanpak getuigde juist van «zorgvuldig bestuur».
Hij had de daadwerkelijke invoering van de basisvorming een jaar uitgesteld
om ruimte te scheppen voor een voorbereidingsjaar. Daardoor zouden scholen,
anders dan in het verleden, dit keer wel in staat worden gesteld zich goed
voor te bereiden op een grootscheepse vernieuwingsoperatie. Ook de CDA-fractie
vond dat Wallage zich staatsrechtelijk «op de rand bevindt», maar
een motie met die strekking wordt ingetrokken als blijkt dat de PvdA-fractie
deze niet zal steunen. CDA en PvdA waren coalitiegenoten en de invoering van
de basisvorming in augustus 1991 stond immers in het Regeerakkoord. Daaraan
kan alleen worden getornd als de PvdA daarmee instemt. «Dus neemt Eerste
Kamer uiteindelijk genoegen met het woordenspel waarvan Wallage, dat moet
gezegd, zich buitengewoon virtuoos bedient».Hoewel de Wet op de Basisvorming dus nog geen wet is, beginnen scholen
in het najaar aan de invoering van de uitvoering. De fractievoorzitter
van het CDA in de Eerste Kamer, Kaland, laat in een interview doorschemeren
dat het kabinet best eens een keer zou kunnen vallen door opstelling van de
Eerste Kamer, bijvoorbeeld naar aanleiding van de basisvorming. Die opstelling
werd onder andere gevoed door allerlei berichten over voorlichtingsconferenties,
studiedagen, informatiebijeenkomsten, startdagen en verdiepingscursussen.
Het ministerie zette daarvoor de Pedagogische Centra in1.C.3.1.2 Het Procesmanagementteam basisvorming (PMB)Het Procesmanagementteam Basisvorming (PMB), dat in januari 1991 van start
ging, werd belast met het externe management van het proces van invoering
van de basisvorming2. Daarbij ging het om een
viertal aspecten:– de invoering van een kerncurriculum en een vrije ruimte in de
eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs;– invoering van voorbereidend beroepsonderwijs;– bevordering van de totstandkoming van scholengemeenschappen en
bestuurlijke samenwerking;– zorgverbreding, mede in relatie tot het v(s)o.Het PMB zou activiteiten moeten verrichten of laten verrichten, gericht
op planopstelling en advisering, voorlichting en informatie, coördinatie
en stimulering van de ondersteuning, inclusief bij- en omscholing, en overige
aspecten, zoals het onderhouden van contacten met organisaties in verband
met het verbreden van het maatschappelijk draagvlak.Volgens de instellingsbeschikking kon de minister het PMB ook bevoegdheden
overdragen die betrekking hebben op het uitvoeren of doen uitvoeren van het
beleid met betrekking tot de landelijke invoering van de basisvorming. Deze
activiteiten worden nader uitgewerkt in een actieplan.De activiteiten van het PMB zouden in principe op 1 januari 1996
worden beëindigd .Bij de instelling van het PMB, in januari 1991 werd professor De Moor
uit Tilburg als voorzitter aangesteld. Eén jaar later werd hij vervangen
door de heer Zunderdorp, oud wethouder te Groningen.Uit het jaarverslag van het PMB over de periode januari 1991 tot augustus
1993 blijkt dat het Procesmanagement in de eerste periode in een moeilijke
positie verkeerde3. Dat kwam onder andere doordat
de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer was vertraagd. Er ontstonden
niet alleen grote tegenstellingen binnen het team, waarbij zowel inhoudelijke,
strategische als persoonlijke factoren een rol speelden, maar er was soms
ook een gespannen relatie met de besturenorganisaties en de verzorgingsinstellingen.
Er bestond in die jaren niet alleen onduidelijkheid over de plaats, taak en
werkwijze van het PMB, maar er waren ook de nodige meningsverschillen. In
de loop van 1992 lostte de PMB dit op door duidelijk prioriteit te geven aan
de inhoud van de onderwijsverandering en de innovatiestrategie. Het bevorderen
van brede en grote(re) scholengemeenschappen werd als taak losgekoppeld en
aan de direct betrokken verantwoordelijken (overheid en besturenorganisaties)
overgelaten.De wijzigingsvoorstellen van de WVO met betrekking tot de Basisvorming
werden in juni 1991 door de Tweede Kamer aanvaard. In afwachting van aanvaarding
van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer stimuleerde de overheid de voorbereiding
op de basisvorming op verschillende manieren. Zo kregen scholen bekostigingsfaciliteiten
om de voorbereiding op basisvorming binnen de school naar eigen
inzicht te organiseren. Aan de verzorgingsinstellingen werd het verzoek gericht
ondersteuningsen voorlichtingsactiviteiten te ontwikkelen.Volgens het jaarverslag van het PMB werd de basisvorming feitelijk pas
na afronding van de besluitvorming in de Eerste Kamer (in mei 1992) als een
gegeven geaccepteerd. Voor die tijd namen velen een afwachtende houding aan.
Toch bestond er ook daarna nog onduidelijkheid over de bedoeling, inhoud en
uitwerking van de basisvorming. De nadere regelgeving in het Inrichtingsbesluit
en het Besluit Kerndoelen werden namelijk pas in het voorjaar van 1993 afgerond1.In september 1992 bracht het PMB een Plan van Aanpak uit. Dat document was bedoeld om de verhouding tussen het PMB en
de andere betrokken actoren te verduidelijken en de noodzakelijke samenwerking
te bevorderen. Er werd in datzelfde jaar ook een communicatieplan gepubliceerd.
Tussen januari 1991 en augustus 1993 publiceerde het PMB 31 adviezen over
uiteenlopende onderwerpen.In het voorjaar van 1993 verschijnt de TVS-beschrijving, waarin een uitgebreide en praktische beschrijving van de drie karakteristieken
van de kerndoelen, en daarmee van de basisvorming werd gegeven: Toepassing,
Vaardigheid en Samenhang.De Commissie Herziening Eindtermen2 had
bij de verbreding van het onderwijsaanbod in de basisvorming, volgens het
PMB, drie duidelijke aanwijzingen gegeven:– een hoofdaccent op toepassing van
kennis;– een hoofdaccent op vaardigheidsontwikkeling;
en– een groei naar een samenhangend onderwijsaanbod.Bij toepassing gaat het om drie zaken die
veel met elkaar te maken hebben: «herkenbaarheid van het onderwijs», «toepasbaarheid
van het onderwijs» en «leren door doen».In de kerndoelen wordt voortdurend geprobeerd kennis heel dicht bij de
leerling te krijgen door het te plaatsen in de werkelijkheid die de leerling
zelf ervaart. Ze proberen ook het praktische nut van wat de leerling leert
meteen zichtbaar te maken door te laten zien hoe hij kennis kan toepassen.
Tenslotte leert de leerling door zelf «doe-opdrachten» uit te
voeren.Bij vaardigheid gaat het om verschillende
soorten vaardigheden, bijvoorbeeld onderzoek verrichten, een standpunt verwoorden,
samenwerken aan opdrachten, een relatie leggen met studie en beroep, maar
ook om individuele en sociale vaardigheden.Er ontstaat niet alleen meer samenhang door
dwars door de leervakken heen aandacht te schenken aan toepassing en vaardigheid.
In de basisvorming wordt daarnaast ook geprobeerd meer samenhang tussen de
leerinhoud van de verschillende vakken aan te brengen3.C.3.1.3 De invoering van de tweede fase havo/vwoDe plannen voor de Tweede Fase havo/vwo uit de Profielnota (1991) en de
Vervolgnota (1992) werden uitgewerkt door de Stuurgroep
Profiel Tweede Fase Voortgezet Onderwijs. Daarin zaten inhoudelijke
deskundigen op het gebied van het voortgezet onderwijs, het hoger onderwijs,
de onderwijsontwikkeling en de maatschappelijke omgeving van het onderwijs.
Mevrouw Ginjaar-Maas (VVD), voormalig staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen,
werd tot voorzitter benoemd. Mevrouw Visser ’t Hooft die als wegbereider/adviseur
het nodige voorwerk had gedaan, en een belangrijke rol had gespeeld als bedenkster
van het studiehuis, werd benoemd tot vice-voorzitter. Daarnaast werd een aantal
deskundigen vanuit het beroeps- en hoger onderwijs benoemd.
Daaronder bevond zich ook professor Wijnen, die binnen de Universiteit Maastricht
het Probleem Gestuurd Onderwijs (PGO) had geïntroduceerd, en begin jaren
negentig op verzoek van minister Ritzen voorstellen had ontwikkeld om de studeerbaarheid
van het hoger onderwijs te verbeteren1.De Stuurgroep werd ingesteld voor de periode mei 1993 tot augustus 1996.C.3.1.4 De Stuurgroep Profiel Tweede Fase Voortgezet OnderwijsDe Stuurgroep werd belast met de volgende taken2:– advisering van de minister over de profielen en de invulling daarvan;– voorlichting en informatie aan scholen en stimulering van activiteiten
van scholen en instellingen;– voorbereiding en stimulering van de ondersteuning van scholen
en instellingen, en bevordering van de samenhang daarin;– bevordering van de samenwerking tussen de bij de uitvoering van
de Profielnota betrokken instellingen en organisaties;– advisering aan derden;– andere taken, door de minister te bepalen na overleg met de stuurgroep.Terwijl in de Profielnota de inhoudelijke aansluiting tussen het havo/vwo
en het vervolgonderwijs centraal stond, kregen tijdens de uitwerking van de
voornemens in de Stuurgroep ook de wenselijke geachte proceskenmerken van
het onderwijs – de idee van het studiehuis – veel aandacht. Bij
de gedachteontwikkeling over het studiehuis vervulde professor Wijnen een
belangrijke rol3.De Stuurgroep Profiel Tweede Fase bracht met betrekking tot de Tweede
Fase de volgende publicaties uit:– Scharnier tussen basisvorming en hoger onderwijs (1994);– De Tweede Fase vernieuwt (1994);– Het dubbelkwalificerend karakter van het mbo in de vernieuwde
tweede fase (1995);– Verschil moet er zijn (1995);– Examen in het studiehuis (1995);– Organisatie in het studiehuis (1996);– Loopbaanoriëntatie in het studiehuis;– De bibliotheek in het studiehuis;– Het studiehuis in het ROC (1997).Een belangrijke taak van de Stuurgroep was het adviseren over de inhoud
van de profielen.In een artikel in NRC Handelsblad van 25 oktober 2003 schetste Guus
Valk een tamelijk onthutsend beeld van de werkzaamheden van de Stuurgroep
op dit punt. In het artikel geven ook enkele betrokkenen (waaronder bewindslieden,
Kamerleden, leden van de Stuurgroep en van het Procesmanagement PMVO) hun
reactie op de gang van zaken4.Vanwege de relevantie ervan voor het onderzoek van de Parlementaire Onderzoekscommissie
Onderwijsvernieuwingen wordt een groot deel van de tekst van dit artikel hieronder
letterlijk weergegeven.«Draagvlak werd het sleutelwoord. Iedereen moest meepraten en ideeën
inbrengen. Dit om te voorkomen dat scholen en leraren de indruk zouden krijgen
dat zij de onderwijsvernieuwing opgelegd kregen. Al snel kwam er een groot
en ingewikkeld overlegcircuit op gang. De stuurgroep stelde werkgroepen in,
voor ieder vak één, waarin hoogleraren en docenten voorstellen
mochten doen over hoe het vak er straks moest uitzien».Achteraf, zegt Visser ’t Hooft, «is het daar misgegaan. Iedereen
was helemaal gericht op zijn eigen vak. Daar moesten zoveel mogelijk uren
bij». Wallage: «Er ontstond een mushawarah van overleggen waarbij
iedereen alleen zijn eigen vak promoot».Zo ook met het vak wiskunde. Hans van Lint, tussen 1988 en 1998 bestuurslid
van de Nederlandse vereniging van wiskundeleraren, praatte uitgebreid mee.
Op het verlanglijstje van de leraren stond de verzwaring van het vak bovenaan. «We
wilden meer harde en minder praktische wiskunde. Een praktijksituatie moesten
leerlingen weer in een fatsoenlijk theoretisch model kunnen vertalen».Directeur Jan de Lange van het Freudenthal Instituut voor wiskundedidactiek
begon intussen een lobby bij de onderwijscommissie van de Tweede Kamer voor
zijn vak. Hij hield gloedvolle betogen over het nut van wiskunde voor het
hoger onderwijs. Ook de universitaire koepel VSNU pleitte in talloze brieven
aan de Kamercommissie voor het verplichten van het vak wiskunde.«De meeste vakorganisaties werkten op dezelfde manier, zegt Rein
Zunderdorp. Hij is voormalig voorzitter van het Procesmanagement voortgezet
onderwijs (PMVO), de opvolger van de Stuurgroep Tweede Fase. «Bij ambtenaren
en leden van de Stuurgroep werkte het niet zo, maar bij de Tweede Kamer vonden
de organisaties een gewillig oor. De tactiek was dan ook om hen zoveel mogelijk
te vertellen dat juist hún vak essentieel was».En dat moest hard gemaakt worden, zegt Zunderdorp. Het ene na het andere
onderzoek werd gepubliceerd. Over de historische kennis van Tweede-Kamerleden.
Over het nut van vreemde talen in een verenigd Europa. Over de teloorgang
van de economisch zo belangrijke bètastudies. Kamerlid Clemens Cornielje
(VVD): «Ik heb iedereen bij mij op mijn kamer uitgenodigd. Maar ik heb
wel altijd gezegd: vertelt u mij dan wel wat er uit het pakket moet zodra
we uw vak meer ruimte geven».Het aantreden van Wallages opvolger en partijgenoot Tineke Netelenbos
in 1994 deed het proces verder escaleren. Want Netelenbos wilde de Tweede
Fase nog veel verder verzwaren dan de commissie Ginjaar. De stuurgroep pleitte
intern voor een maximum aantal van 1500 «studielasturen», het
aantal klokuren dat een leerling per jaar aan schoolwerk besteedt. Maar Netelenbos
veegde dit advies van tafel. «Ik vond 1600 uur echt het minimum»,
zegt de oud-staatssecretaris. «Ik ging ervan uit dat een scholier een
werkweek van 40 uur heeft, en dat veertig weken lang».In een rapport van oktober 1995 adviseerde de Stuurgroep Tweede Fase om
het vak wiskunde op het vwo te verplichten, zij het niet als examenvak. «De
universiteiten hebben daar een grote rol in gespeeld», zegt Visser ’t
Hooft. «Zij riepen constant dat wiskunde hét vak was».
Netelenbos: «Ik kreeg van de instellingen het signaal dat veel studenten
geen kaas van statistiek gegeten hadden. Dat moest veranderen, zodat een gediplomeerde
leerling in principe het hoger onderwijs met succes kon afronden».De Tweede Kamer hoefde op dat moment niet meer van het nut van de Tweede
Fase overtuigd te worden. Veel fracties vonden zelfs dat het programma best
nóg wat zwaarder mocht. De coalitiepartijen PvdA en VVD dienden voorstellen
bij Netelenbos in om wiskunde in het alfaprofiel als volwaardig vak tot en
met 6-vwo te verplichten. En dus werd wiskunde plotseling een verplicht examenvak
voor alle vwo-leerlingen, al zag de stuurgroep dat niet zitten.Zunderdorp: «Op mijn vraag of de typische alfaleerlingen dan moesten
afvallen, antwoordde het ministerie onomwonden met «ja». De hele
operatie begon ooit vanuit de overtuiging dat er te veel studenten in het
hoger onderwijs kwamen. Een ernstige vergissing in de kennismaatschappij.
De mythe van het allesoverheersende belang van wiskunde voor alle studies
leverde vervolgens het ideale selectiemiddel».Oud-bestuurslid Hans van Lint van de verenigde wiskundeleraren: «Maar
zó hebben wij het ook niet gewild. Wij zijn er nooit voor geweest dat
iedere leerling, ongeacht zijn interesse, verplicht werd om
examen in wiskunde te doen». Alleen de VSNU roemde het voorstel dat
nu eindelijk eens «de puntjes op de i» zette.De Tweede Kamer maakte zich niet druk over de verzwaringen. Het slotdebat
werd overheerst door een ruzie tussen de Kamerleden Dijksma (PvdA) en Van
de Camp (CDA) over het vak maatschappijleer, dat volgens het CDA ook een verplicht
vak moest worden. Een jaar uitstel van de invoering zou de rest van de problemen
op moeten lossen.De Kamer ging akkoord in de euforie van het moment, herinnert zich Lambrechts
(D66). «Iedereen dacht er toen hetzelfde over; hoe zwaarder, hoe beter.
De Tweede Fase was een mammoettanker die op stoom was gekomen. Die houd je
niet zomaar tegen«.De Stuurgroep Tweede Fase kon evenmin de steun aan de vernieuwing opzeggen,
ondanks de twijfels. «Daarvoor was het te laat» zei Clan Visser ’t
Hooft. «Er waren al scholen heel enthousiast aan het experimenteren
met het Studiehuis. Dat konden we niet zomaar negeren».«Maar de Kamer is ook een paar keer op het verkeerde been gezet»,
zo verdedigt Cornielje het Kameroptreden. Een paar dagen nadat de Kamer in
juni 1997 akkoord ging met de Tweede Fase, verscheen er bijvoorbeeld een kritisch
rapport van de Onderwijsinspectie over experimenten van scholen met het Studiehuis.
Goede leerlingen redden zich prima, maar de zwakkeren hadden veel moeite met
het zelfstandig leren. Cornielje: «Die informatie is ons onthouden door
het ministerie. Dat kan niet anders». «Bovendien, zegt hij, was
het niet de Tweede Kamer maar de Stuurgroep Tweede Fase die had moeten zien
dat het programma in de jaren ervoor langzaam overladen werd. »Wij hebben
ons niet met de inhoud van de vakken bemoeid».Al snel na de invoering, vanaf september 1998, bleek hoe lastig scholen
het kregen met de onderwijsvernieuwingen. Lesmateriaal was niet klaar, leerlingen
moesten niet langer examen doen in zes of zeven, maar in veertien of vijftien
vakken. Al na tien weken schreef de nieuwe staatssecretaris van Onderwijs,
Karin Adelmund (PvdA), een nota om de werkdruk te verlichten. Zo mochten scholen
van haar de praktijkuren voor vakken als scheikunde, biologie en natuurkunde
inkorten om de vrijgekomen tijd aan klassikale theorielessen te kunnen besteden.
Een volledig uit de hand gelopen scholierendemonstratie, op 6 december
1999, deed de rest. Tienduizenden scholieren gooiden hekken om en jouwden
staatssecretaris Adelmund uit. Deze trok, geschrokken, alle verloven in op
het ministerie en kondigde verlichtingen aan. Zo beperkte zij het aantal profielwerkstukken
tot één. Examenregelingen werden versoepeld. Ook wilde zij het
vak algemene natuurwetenschappen en een tweede vreemde taal schrappen, maar
na woedende reacties van scholen die net hun lesprogramma op orde hadden,
trok de staatssecretaris dat weer in.Maar de kritiek op de Tweede Fase verstomde niet. De Onderwijsinspectie
volgde wat er van het «nieuwe leren» terecht kwam. De conclusie:
veel leraren gaven «armoedig» les. Praktische opdrachten maken,
werkstukken nakijken en computers toepassen: het bleek niet eenvoudig. Meer
dan 35% van de docenten zei dat het plezier in het lesgeven sinds de
invoering van het Studiehuis was afgenomen.En de Tweede Kamer? Die steunde de plannen van Adelmund om de Tweede Fase
te verlichten en is het ook nu eens met minister Van der Hoeven dat de overladenheid
en versnippering teruggebracht moet worden, al willen sommige partijen slechts
kleine aanpassingen. Met het ideaal loopt niemand meer te koop. Rein Zunderdorp
is wijzer geworden, zegt hij. «Alle idealen tegelijk invoeren, dat was
achteraf vragen om complicaties». Kamerlid Lambrechts: «We hebben
ons collectief druk gemaakt over wat er allemaal in examenprogramma’s
moest. Hoe de leraren en leerlingen dat allemaal moesten uitvoeren bleef al
die tijd onderbelicht».Maar bij de bedenkers overheerst het onbehagen over de plannen van Van
der Hoeven. «Een grote onderwijsvernieuwing heeft jaren tijd nodig»,
zegt Netelenbos. «In de politiek heerst de cultuur van
het snelle scoren, terwijl de scholen net op gang zijn». Nooit zegt
zij met klem, zou zij gezwicht zijn voor de protesten van scholieren en leraren.Met de laatste alinea’s uit het artikel (dat dateert uit 2003) zitten
we al midden in de invoeringsfase na de parlementaire besluitvorming.C.3.1.5 Het Procesmanagement Voortgezet OnderwijsDe werkzaamheden van de Stuurgroep Tweede Fase werden in 1996 overgenomen
door het Procesmanagement Voortgezet onderwijs (PMVO), dat ook de implementatie
van de vernieuwingsprocessen op het terrein van de basisvorming (PMB) overnam.Het PMVO had volgens de instellingsbeschikking tot taak:In nauw overleg met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
de uitvoering van de vernieuwingen in het voortgezet onderwijs te managen,
gericht op:– de verdere invoering van de basisvorming;– de invoering van leerwegen in het mavo, vbo en vso;– de invoering van profielen tweede fase in het havo en vwo.Dit alles met als concrete taken ondermeer:– het afstemmen van de activiteiten van ondersteunende instellingen
en opleidingen op het terrein van het landelijk innovatiebeleid;– het (doen) verschaffen van informatie aan scholen, verzorgingsinstellingen,
opleidingen ouders en andere geïnteresseerden;– het signaleren van relevante ontwikkelingen aan de staatssecretaris;
en– andere taken, door de staatssecretaris te bepalen in overleg met
het procesmanagement.Een belangrijk document van het PMVO is het in 1996 gepubliceerde startdocument Van onderwijzen naar leren, waarin de samenhang tussen
de verschillende onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs –
brede vorming, actieve leerling en recht doen aan verschillen – wordt
geschetst1.Daarin komt de volgende passage voor:«Het studiehuis is een krachtige metafoor gebleken om de discussie
over de aard van de vernieuwingen op gang te brengen. In de komende tijd zal
de metafoor worden gebruikt voor het gehele voortgezet onderwijs. Een studiehuis
begint immers niet plotsklaps in het vierde leerjaar. En een studiehuis beperkt
zich niet tot een enkele afdeling of leerweg. Het is geen exclusief concept
voor een deel van het voortgezet onderwijs. Op alle niveaus en in alle schoolsoorten
in het voortgezet onderwijs is het van belang dat er meer recht wordt gedaan
aan het leren van de leerling».Naar aanleiding van die passage stelde professor Wijnen in 1997 in een
artikel in het Tijdschrift voor hoger onderwijs
nog eens vast dat het studiehuis inderdaad een bruikbaar concept is voor het
voortgezet onderwijs. Hij waarschuwde echter tegelijkertijd dat het niet moet
worden opgevat als een concept waaruit naar believen de aansprekende elementen
kunnen worden overgenomen met weglating van de minder overtuigende onderdelen.
Het studiehuis kan gemakkelijk tot een fiasco worden wanneer men onvoldoende
oog heeft voor de elementen die elkaar noodzakelijkerwijze moeten ondersteunen.
Indien men in het studiehuis veel aandacht zou willen besteden aan het stimuleren
van het actieve en zelfstandige leren, dan doet men de goede bedoelingen teniet
door bij de toetsen en examens veel plaats in te ruimen voor reproduceerbare
en van buiten geleerde kennis. Indien vaardigheden een belangrijke plaats
krijgen in het studiehuis dan heeft dat weinig effect indien vaardigheden
niet ook een belangrijke plaats krijgen bij de zogenoemde afrekenmomenten
(toetsen en examens). Het studiehuis is niet zomaar het omzetten van een knop.
Er moet aan veel noodzakelijke voorwaarden worden voldaan, zoals het op elkaar
afstemmen van taken en toetsen, instructie en afrekening, bedoelingen en realiteiten.
Zijn die voorwaarden niet vervuld, dan kan men er maar beter niet aan beginnen,
aldus Wijnen1.C.3.1.6 Kritiek op procesmanagement en stuurgroep vanuit
het parlementVanuit de Tweede en Eerste Kamer werd regelmatig kritiek geuit op de positie
en rol van het procesmanagement (PMB en PMVO) en de stuurgroep. Uitvoeringsorganisaties
die overwegend bestonden uit personen die de beoogde onderwijsvernieuwingen
een warm hart toedroegen. Door het onderwijsveld werden ze als spreekbuis
van het ministerie gezien. In de praktijk opereerden ze echter grotendeels
zelfstandig en gaven ze via hun publicaties en andere activiteiten in belangrijke
mate inhoudelijk richting aan de onderwijsvernieuwingen. Ze konden als uitvoeringsorganisatie
echter niet in de Kamer ter verantwoording worden geroepen. Na aanhoudende
kritiek vanuit de Tweede Kamer wordt het PMVO uiteindelijk in augustus 2000
opgeheven.C.3.1.7 Adviespunt Tweede Fase en Onderbouw VODe informatieverstrekking over alle veranderingen en herzieningen in de
Tweede Fase vindt sinds het jaar 2000 plaats vanuit het Adviespunt Tweede Fase Dat Adviespunt heeft tot taak de evaluatie
van de Tweede Fase, die inmiddels in 2005 is verschenen, te coördineren
(zie hoofdstuk B.2), de ontwikkelingen in de scholen te monitoren, voorlichting
en advisering ten behoeve van (met name) scholen, en het helpen van scholen
bij het vinden van voorbeelden of het samenwerken met andere scholen. (zie
www.tweedefase-loket.nl).Voor de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs bestaat eveneens
een informatiepunt: Onderbouw VO genaamd. Dat
informatiepunt is in januari 2005 van start gegaan en vloeit voort uit de
Taakgroep Vernieuwing Basisvorming, die in 2004 voorstellen voor een nieuwe
onderbouw presenteerde (zie hoofdstuk B.1). Het is een vraagbaak, stimuleert
uitwisseling tussen scholen, teams en leraren en organiseert bijeenkomsten
(zie www.onderbouw-vo.nl).Beide advies- en informatiepunten werken onder de verantwoordelijkheid
van het ministerie van OCW.C.3.2 De begeleiding en ondersteuning van scholenC.3.2.1 De verzorgingsstructuurHet Nederlandse onderwijs kent een, vergeleken met andere landen, omvangrijke
verzorgings- en ondersteuningsstructuur voor het onderwijs. Die verzorgingsstructuur,
die met name in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw tot stand kwam,
bestaat in de eerste plaats uit algemene verzorgingsinstellingen, die diensten
verlenen ter bevordering van het functioneren van de school als geheel. Voor
het basisonderwijs zijn dat de onderwijsbegeleidingsdiensten (OBD) en voor
het voortgezet onderwijs de Landelijke Pedagogische Centra (LPC).Er zijn drie landelijke pedagogische centra:– het Algemeen Pedagogisch Studiecentrum (APS), gevestigd in Utrecht;– het Katholiek Pedagogisch Centrum (KPC groep), gevestigd in Den
Bosch; – het Christelijk Pedagogisch Studiecentrum (CPS), gevestigd te
Amersfoort.De landelijke pedagogische centra leveren in de eerste plaats algemene
verzorging ten behoeve van de scholen voor voortgezet onderwijs, dat wil zeggen:
begeleidingsactiviteiten, ontwikkelingsactiviteiten, advisering, informatieverstrekking
en evaluatie ten behoeve van de school. Daarnaast adviseren zij scholen in
het kader van het landelijk onderwijsinnovatiebeleid, en ondersteunen zij
de uitvoering van dat beleid door scholen te helpen met het opstellen en uitvoeren
van hun innovatieplannen. Tenslotte houden ze zich ook nog bezig met het uitvoeren
van projecten op thema’s die van algemene betekenis zijn voor het onderwijs.De pedagogische centra vervullen dus niet alleen diensten op verzoek van
de scholen, maar ook op verzoek van de minister van Onderwijs en Wetenschappen.Naast algemene verzorgingsinstellingen zijn er ook twee1 specifieke verzorgingsinstellingen:– het Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling (Cito)– de Stichting voor de Leerplanontwikkeling (SLO).De belangrijkste taken van het CITO (1968) zijn toetsontwikkeling, zoals
de eindtoets basisonderwijs en het leerling- en onderwijsvolgsysteem voor
het basisonderwijs, en de ontwikkeling de centrale examens voor het voortgezet
onderwijs.De Stichting voor de Leerplanontwikkeling (SLO), die in de periode 1969–1975
tot stand kwam, houdt zich, zoals de naam al zegt, bezig met de ontwikkeling
van leerplannen. In hoofdstuk B1 kwam de SLO meermalen aan de orde in verband
met het opstellen van eindtermen en later kerndoelen voor de basisvorming.C.3.2.2 Van aanbodgestuurde (WOV) naar vraaggerichte ondersteuning
(SLOA)De positie van de verschillende onderwijsverzorgingsinstellingen is in
de loop van de jaren negentig veranderd. Begin jaren negentig was de Wet op
de Onderwijsverzorging (WOV uit 1987) van toepassing. De WOV was in beginsel
gericht op de ondersteuningsvraag van de scholen, met het oog de verbetering
van de kwaliteit van het onderwijs. Het verzorgingsaanbod was echter niet
vraaggestuurd. Het innovatiegerichte aanbod werd feitelijk in opdracht van
de overheid geproduceerd. Scholen werden geacht dit aanbod in de praktijk
te gebruiken, ook als ze daar niet om vroegen.In 1990 verzocht minister Ritzen de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) advies uit te brengen inzake de onderwijsverzorging in de toekomst.
De WOV had namelijk een beperkte werkingsduur (tot 1995). De WRR kwam in 1991
met het advies het verzorgingsaanbod veel meer vraaggericht te maken. Scholen
zouden formatie-eenheden moeten krijgen, bedoeld voor schoolgerichte onderwijsverzorging,
die zowel intern als extern konden worden besteed. De schoolgerichte verzorging
zou moeten worden gefinancierd op basis van de effectieve vraag van scholen.
De landelijke pedagogische centra zouden op termijn voor 60 à 70%
gefinancierd moeten worden door het afnemen van diensten van scholen. In verband
met hun denktankfunctie moest er daarnaast een bodemfinanciering komen, waar
echter ook andere vergelijkbare instituten aanspraak op zouden moeten kunnen
maken. Met andere woorden: een open bestel voor onderwijsverzorging.Het Cito zou een belangrijkere rol moeten gaan spelen bij het bewaken
van de feitelijke kwaliteit van het onderwijs. De SLO zou niet alleen modellen
voor schoolwerkplannen en leerplannen moeten ontwikkelen, maar ook schoolwerkplannen
en leerplannen op verzoek van groepen scholen.1Er werden nogal wat kritische kanttekeningen bij het advies geplaatst.
Uiteindelijk kwamen er twee wetten: de Wet regeling schoolbegeleiding (voor
de schoolbegeleidingsdiensten voor het basisonderwijs) en de Wet subsidiëring
landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (SLOA) voor ondersteunende
activiteiten ten behoeve van het voortgezet onderwijs.De wet SLOA, die in 1999 in werking trad, bouwt voort op het voorstel
van de WRR en richt zich niet langer op de verzorgingsinstellingen en hun
bekostiging (zoals bij de WOV), maar op subsidiëring van landelijke ondersteuningsactiviteiten.
Dat laatste was in lijn met het in het Regeerakkoord 1989 vastgelegde streven
naar vermindering van regelgeving en naar vereenvoudiging en flexibilisering
van bestuurlijke en onderwijskundige hulpstructuren.De wet SLOA is gedeeltelijk vraaggestuurd: een deel van de landelijke
middelen voor onderwijsondersteuning (de zogenoemde «omleggelden»)
werd verlegd van de verzorgingsinstellingen naar de scholen voor voortgezet
onderwijs.Tot 2002 komen alleen de drie landelijke pedagogische centra, het Cito
en de SLO in aanmerking voor subsidie. Vanaf 2002 hebben ook andere instellingen
de mogelijkheid subsidie aan te vragen op grond van de wet SLOA. De specifieke
onderwijsverzorging (Cito, SLO) blijft echter overwegend aanbodgestuurd.C.3.2.3 De rol van de verzorgingsinstellingen bij de onderwijsvernieuwingenIn de periode voorafgaande aan de Wet SLOA (1999) speelden de landelijke
pedagogische centra, de SLO en het Cito vooral een rol bij de voorbereiding
en invoering van de basisvorming. Na 1999 is er wel het een en ander veranderd.Het CitoHet werk van het Cito brengt een grote mate van continuïteit met
zich mee. In het voortgezet onderwijs gaat het vooral om taken ten behoeve
van de centraal schriftelijke eindexamens. Daarnaast worden ook allerlei toetsen
vervaardigd.In 1999 is het Cito geprivatiseerd. Vanaf dat moment is het Cito ook buiten
het onderwijs actief voor bedrijven en overheden. Daarnaast breiden de werkzaamheden
zich ook internationaal steeds verder uit2.De SLODe Stichting voor de Leerplanontwikkeling verkeerde de afgelopen jaren
in een moeilijke positie. De SLO was slechts terzijde betrokken bij het opstellen
van nieuwe kerndoelen voor het basisonderwijs en voor de basisvorming en bij
de vernieuwing van de profielen voor de Tweede Fase havo/vwo. Dat gebeurde
respectievelijk door de Commissie Wijnen (2001–2002), de Taakgroep Vernieuwing
Basisvorming (2002–2004) en de Profielcommissies (2005–2007).Van Wieringen schreef onlangs de problematische positie van het leerplan,
en daarmee van de leerplanontwikkeling aan de volgende drie factoren toe:– het (onterechte) idee dat met de beschikbaarheid van het Internet
kennis minder belangrijk is geworden; kennis zoek je op;– het gevecht dat de afgelopen jaren plaatsvond tussen leerplan
en didactiek (zelfstandig leren, «leren leren»), waarbij de didactiek
aan het langste eind trok;– de sterk toegenomen populariteit van het leren in de praktijk
(bijvoorbeeld op de werkplek)1.In 2005 constateerde de nieuw aangetreden directie dat de functie van
SLO in het krachtenveld van het nationale onderwijs vertroebeld was geraakt.
De positie van SLO was afgebrokkeld en het SLO was voor het ministerie van
OCW niet meer «de sparring partner op niveau». Als gevolg van
de evaluatie van de Wet SLOA dreigde 50% van het resterende structurele
budget van SLO in het kader van meer vraagsturing overgeheveld te worden naar
de sectorraden. Verschillende partijen in de Tweede Kamer wilden echter vasthouden
aan een structurele voorziening op het gebied van de leerplanontwikkeling.
Door een in maart 2006 met ruime meerderheid aanvaarde motie behoudt SLO de
komende jaren voldoende budget om als landelijk expertisecentrum voor de leerplanontwikkeling
te kunnen blijven functioneren, zij het met een sterkere programmatische aansturing
vanuit de onderwijssectoren. In 2006 is een nieuwe start gemaakt met de herpositionering
van SLO als nationaal expertisecentrum leerplanontwikkeling, aldus het jaarverslag
over 20062.De landelijke pedagogische centra (LPC)Scholen voor voortgezet onderwijs krijgen sinds de invoering van de SLOA-regeling
zelf middelen ter beschikking om naar eigen inzicht aan onderwijsondersteuning
te besteden. Daarmee kan worden bereikt dat de ondersteuning beter aansluit
bij de wensen en prioriteiten van de scholen.Pedagogische centra zijn zich sinds de invoering van de Wet SLOA duidelijk
marktgerichter gaan gedragen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het ondersteuningsaanbod
op het gebied van het «nieuwe leren». Op dat terrein zijn pedagogische
centra flink in concurrentie met elkaar. Zo timmert het APS aan de weg met «natuurlijk
leren», en ook de KPC-groep beweegt zich intensief op het terrein van
allerlei vormen van «nieuw leren». Zo was de KPC-groep nauw betrokken
bij Slash 21, een drie jaar durend experiment (dat inmiddels is afgerond)
met een school zonder klassen maar met wisselende stamgroepen van ongeveer
50 leerlingen; een school zonder docenten, maar met trainers en tutors die
in kernteams werken, en een school zonder afzonderlijke vakken, maar vakoverstijgend
en probleemgestuurd, waarbij het leerproces en de individuele ontwikkeling
centraal staan (www.kpcgroep.nl). Daarnaast traint de KPC-groep bijvoorbeeld
leraren en schoolleiders in Human Dynamics, een uit Amerika overgewaaide persoonlijkheidsleer,
waarin op basis van drie principes – het mentale, het fysieke en het
emotionele principe – een indeling wordt gemaakt in typen mensen met
verschillende leerstijlen3.Kritiek op de pedagogische centraIn 2005 brandde een heftige discussie los over de kwaliteit en werkzaamheden
van de landelijke pedagogische centra, met name over het Algemeen Pedagogisch
Studiecentrum.Op 22 september 2005 maakt Martin Sommer in een van de columns die
hij in de Volkskrant onder de titel Onder onderwijzers publiceerde, gewag van een studiedag bij het APS over het vak van
leraar. Tijdens die studiedag tekende hij uit de mond van de directeur van
het APS, Ingrid Verheggen, een aantal uitspraken op over het «oude leren».
Dat wordt door haar vergeleken met het ganzenlevermodel (kennis
wordt via een trechter in de leerling gedraaid). «Dat roept angst op.
De leraar moet zijn waarheid ter discussie stellen. Ook leerlingen zijn »kenners«,
samen »construeren« ze hun waarheid die een persoonlijke waarheid
is. We geven immers les in wie we zijn».Volgens Sommer wordt hier een karikatuur gemaakt van het onderwijs. In
werkelijkheid is het Nederlandse onderwijs al eeuwen bij uitstek kindvriendelijk,
zo blijkt onder andere uit Simons Schama’s Overvloed
en onbehagen. Sommer verwijst in dezelfde column ook naar een stuk
van het KPC, «waarin wordt geschamperd over het huidige onderwijs dat
dateert uit een grijs verleden, een tijd waarin de waarheid in boeken stond
en kennis op school werd overgedragen». Bij het APS spreken ze in dat
verband over de «halfwaardetijd» van kennis, die vroeger dertig
jaar was, en dankzij globalisering en computers nu nog maar drie jaar1.Ook anderen uitten in de media hun zorgen en ongenoegen over de nieuwe
pedagogische en didactische inzichten, zoals die door de pedagogische centra
worden uitgevent. Zo meldt bijvoorbeeld Arjan Rienks in deVolkskrant van 3 oktober 2005 dat het APS het «hartbreinleren»
van de Amerikaanse stichting Heartmath heeft omarmd, en in ban lijkt te zijn
geraakt is van het gedachtegoed van Parker J. Palmer, een Amerikaanse auteur
die het onderwijs op spirituele grondslag wil vesten. Bij al deze stromingen
gaat het volgens hem om buitengewoon vage en duistere ideeën met een
hoog zweefgehalte, en zeker niet om wetenschappelijk gefundeerde theorieën.
Hij vindt het gevaarlijk dat het onderwijs is uitgeleverd aan dergelijk pseudowetenschappelijk
denken2.Twee dagen later reageert de directeur van het APS in dezelfde krant op
alle aantijgingen. Daarin geeft ze nog eens aan dat het bij het «nieuwe
leren» om zeer uiteenlopende praktijken gaat, die alleen gemeenschappelijk
hebben dat ze afwijken van de traditionele lessen, volgens een rooster, met
een leraar voor de klas. Volgens haar is het een misverstand te denken dat
er bij nieuwe manieren van werken geen eisen meer worden gesteld. De leerlingen
doen gewoon examen en de onderwijsinspectie ziet toe op de kwaliteit van de
scholen. Dat ze niets meer zouden leren omdat kennis geen rol speelt is ook
niet waar. Wel wordt kennis in nieuwe leermethoden vaak op een andere manier
aangeboden (thematisch, of door prestaties of eindproducten te definiëren).
Ook de rol van de leraar is volgens mevrouw Verheggen geenszins uitgespeeld;
zijn rol is juist groter en moeilijker, omdat hij zijn kennis en ervaring
op verschillende manieren moet inzetten3.Oordeel over de werkzaamheden van de landelijke pedagogische
centra (LPC)In december 2004 vond er een rondetafelconferentie plaats over de Evaluatie
Wet SLOA voor de sector van het voortgezet onderwijs. In dat kader werd ook
gesproken over een veldonderzoek dat het bureau Deloitte had gehouden onder
scholen over de innovatieactiviteiten van de landelijke pedagogische centra.
Volgens het verslag van die bijeenkomst kwam uit het onderzoek en in de discussie
onder andere het volgende naar voren:– de bekendheid van het aanbod van de LPC was goed, maar het gebruik
van de producten was matig;– uit een aantal casestudies bleek dat schoolleiders tevreden zijn
over de producten. Leraren vinden de gebruikswaarde van de producten echter
laag; zij hebben behoefte aan meer praktische producten. Leraren hebben vaak
het idee dat er goed wordt geluisterd naar de vraag van schoolleiders maar
veel minder naar de vraag van leraren.– leraren worden niet betrokken bij de programmering van de SLOA-instellingen. Gesignaleerd wordt dat ambities op schoolniveau matig worden
gerealiseerd. Schoolmanagers hebben een informatievoorsprong en ambities worden
vaak onvoldoende gedeeld met het docentencorps;– er moeten meer producten op docentenniveau worden ontwikkeld en
er moet meer aandacht zijn voor implementatie. De doorwerking van projecten
en producten op de werkvloer vindt onvoldoende plaats1. Tevredenheid bij scholen over de rol van het APSBegin 2007 deed het bureau Sardes in opdracht van het APS onderzoek onder
de 87 scholen voor basis-, voortgezet- en middelbaar beroepsonderwijs die
eind 2006 werkten met het concept «Natuurlijk Leren». Dat concept
werd zeven jaar geleden door het APS geïntroduceerd. Bij het voortgezet
onderwijs ging het met name om de vmbo-opleidingen2.Het onderzoek bestond uit een internetenquête onder de coördinatoren
of «trekkers» van de vernieuwingen op 50 van die scholen en met
vertegenwoordigers van 15 van die scholen.Uit de gegevens blijkt dat 90% van de respondenten tevreden is
over de ontwikkeling op school onder invloed van Natuurlijk Leren. Ruim dertig
procent is zelfs zeer tevreden.Het invoeringsproces wordt over het algemeen radicaal gevonden, maar op
de meeste scholen vindt men die schok niet onprettig. Het meest positief is
men over het gevoel van «eigenaarschap» bij en de samenwerking
tussen docenten. Over de rol van de schoolleiding zijn de meeste respondenten
tamelijk positief. Tachtig procent vindt dit (ruim) voldoende. De meerderheid
van de scholen heeft tijdens de invoering begeleiding gekregen vanuit het
APS en ook daarover overheerst de tevredenheid3.Het onderzoek van Sardes geeft geen inzicht in de vraag of de ervaringen
op scholen voor voortgezet onderwijs anders zijn dan bijvoorbeeld in het basisonderwijs,
waar men al veel langer leerlinggericht werkt. Wel wordt melding gemaakt van
een vmbo-opleiding waar «Natuurlijk Leren» en klassikaal leren
naast elkaar bestonden, om ouders een keuzemogelijkheid te geven en docenten
niet te dwingen om met de vernieuwing mee te doen als ze dat niet willen.
Zo’n tweesporenbeleid levert, volgens het rapport, wel het risico op
dat er kampen ontstaan.«Trekkers» van de vernieuwing binnen scholen zullen vermoedelijk
niet zo snel geneigd zijn om een negatief oordeel te geven over de invoering
en gevolgen van de nieuwe aanpak. Het onderzoek geeft helaas geen inzicht
in het oordeel van de leraren die uiteindelijk met het concept moeten werken.
Laat staan dat het onderzoek uitsluitsel geeft over de bijdrage van een vernieuwing
als «Natuurlijk Leren» aan de kwaliteit van het onderwijs.Tevredenheid is niet genoegDe kritiek op de onderwijsinhoudelijke visies die de pedagogische centra
aanhangen lijkt de laatste tijd wat te temperen. Hun veranderde positie noodzaakt
niettemin tot enige waakzaamheid. De met de Wet SLOA geïntroduceerde
marktwerking kan uitmonden in advisering aan scholen (bijvoorbeeld kantelen
van de organisatie), die voor de pedagogische centra weliswaar veel werkgelegenheid
en inkomsten oplevert, maar de kwaliteit van het onderwijs en de verhoudingen
binnen scholen eerder schaadt dan verbetert.Bij marktwerking zijn overigens twee partijen aan zet. De om ondersteuning
vragende scholen dienen zich te realiseren dat ingrijpende didactische omwentelingen
negatieve effecten kunnen genereren4.Ook de overheid heeft hier een rol. Het feit dat de ondersteuning steeds
meer vraaggericht wordt, ontslaat de overheid niet van de verplichting de kwaliteit van het werk van pedagogische centra en andere ondersteuningsinstellingen
nauwkeurig in de gaten te houden.Tevredenheid bij de scholen zelf is van belang,
maar mag niet het enige criterium zijn waarop de kwaliteit van de ondersteuning
wordt beoordeeld.Het gaat, ook bij vraaggerichte ondersteuning, nog steeds om overheidsgeld.C.4 DE INSPECTIE VAN HET ONDERWIJSIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de rol van de onderwijsinspectie. Daarbij
komt met name de vraag naar de invloed van het toezicht van de inspectie op
de kwaliteit van het gerealiseerde onderwijs(proces) aan de orde. Is de inspectie
op dat punt in de loop der tijd meer richtinggevend geworden?De positie en rol van de inspectie zijn in de achterliggende vijftien
jaar sterk veranderd. Drie belangrijke markeringspunten daarbij zijn:– het door de onderwijsinspectie uitgebrachte evaluatierapport over
de basisvorming (1999);– de door de media (het dagblad Trouw)
afgedwongen openbaarheid van inspectieoordelen (1997); en– de invoering van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) in 2002.C.4.1 Het toezicht van de inspectie voorafgaand aan de
invoering van de WOT (2002)Het toezicht op het onderwijs was van oudsher geregeld in de verschillende
sectorwetten. In de Wet op het Voortgezet Onderwijs,
zoals die begin jaren negentig van kracht was, stonden de taken van de rijksinspectie,
kort samengevat, als volgt omschreven:– erop toezien dat de bepalingen van deze wet en haar uitvoeringsvoorschriften
worden nageleefd (controle);– door bezoek aan de scholen voortdurend bekend blijven met de toestand
van het voortgezet onderwijs (evaluatie);– trachten de bloei van het voortgezet onderwijs te bevorderen door
overleg met de besturen van scholen en met het personeel van de scholen (stimulering);– het doen van voorstellen aan de minister van Onderwijs en Wetenschappen
als de inspectie dit in het belang van het voortgezet onderwijs nodig acht
(rapportage).Het toezicht op het naleven van de wettelijke voorschriften (de controletaak
ten aanzien van deugdelijkheidseisen zoals de bevoegdheid van de leraren en
de voorgeschreven onderwijstijd) vormde de hoofdtaak van de inspectie. De
evaluatietaak, stimuleringstaak en rapportagetaak waren secundaire, overige
taken.Het evaluatierapport over de basisvormingDe invoering van de basisvorming werd vanaf 1993 nauwgezet door de
Inspectie gevolgd. In achtereenvolgende jaren werd in een steekproef van scholen
nagegaan hoe aan de basisvorming vorm en inhoud werd gegeven. Daarover werd
in het jaarlijkse Onderwijsverslag en ook in afzonderlijke rapporten verslag
gedaan.In 1996 begon de inspectie met de evaluatie van de basisvorming. Hoewel
het eindrapport, dat in 1999 verscheen, op een groot aantal punten nogal kritisch
was, was het eindoordeel over de kwaliteit van de basisvorming tamelijk mild.
Ook de toekomst van de basisvorming werd met optimisme tegemoet gezien1.Het evaluatierapport van de inspectie zorgde voor de nodige politieke
commotie.«In het onderwijs zelf overheerste het idee dat de basisvorming
volledig was mislukt. In de Kamer werd de kloof tussen de negatieve oordelen
in het veld en het milde en optimistische verhaal van de Inspectie
pijnlijk zichtbaar. Kamerleden, ook van regeringspartijen, waren onaangenaam
getroffen en ergerden zich daar aan. Zij vroegen zich af of de Inspectie wel
onafhankelijk genoeg van bewindslieden en departement was. Dit terwijl een
jaar eerder in het Regeerakkoord was aangekondigd dat de rol van de Inspectie
versterkt moest worden ter wille van een onafhankelijk oordeel»1.Van vertrouwelijkheid naar openbaarheid van inspectieoordelenIn de tweede helft van de jaren negentig speelde er in het voortgezet
onderwijs ook nog een andere kwestie, die gevolgen zou hebben voor het werk
van de inspectie.Het dagblad Trouw wilde toegang hebben tot
de gegevens die bij de inspectie beschikbaar waren over de prestaties van
scholen. De inspectie voelde daar niets voor omdat ze nu eenmaal niet met
naam en toenaam rapporteerde aan andere partijen dan de school zelf. De krant
deed vervolgens een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur en kreeg na een gerechtelijke uitspraak de gewenste informatie,
aangevuld met departementale gegevens over bepaalde faciliteiten voor scholen,
in bezit. In oktober 1997 bracht Trouw een speciaal
katern uit, met een landelijke vergelijking van de prestaties van alle scholen
voor voortgezet onderwijs in Nederland. De publicatie trok veel aandacht en
riep zowel instemming als afwijzing op.Deze eerste publieke benchmarking van Trouw
is achteraf in strategisch opzicht van groot belang gebleken, aldus twee direct
betrokken medewerkers van de onderwijsinspectie die ter gelegenheid van het
200-jarig bestaan van de inspectie in 2001 een bestuurswetenschappelijk publicatie
schreven2. Begin 1998 eiste Trouw opnieuw de gegevens van de inspectie op, en in juni verscheen
wederom een apart katern met vergelijkende schoolprestaties. Scholen reageerden
opnieuw verdeeld. Men was niet tegen het publiceren van schoolprestaties als
zodanig, maar veel meer tegen de manier waarop de schoolscores waren berekend.
Ook in de Tweede Kamer was men ingenomen met de openbaarheid, maar waren de
meningen verdeeld over de manier waarop de prestaties werden gemeten: zeggen
examen- en rendementcijfers wel voldoende over de kwaliteit van een school?Vanuit het ministerie reageerde men op deze ontwikkeling met de aankondiging
dat de Inspectie voortaan zelf, via het publiceren van een zogenoemde Kwaliteitskaart,
informatie over de prestaties van scholen zou publiceren. In augustus 1998
werden de eerste Kwaliteitskaarten, gebundeld per regio, gepubliceerd. Daarop
ontstond opnieuw discussie, bijvoorbeeld over het ontbreken van gegevens die
voor een beoordeling van scholen van belang waren, en over de berekeningswijze
en de onderlinge vergelijking.Er waren destijds overigens weinig aanwijzingen dat er van de informatie
veel invloed uitging op de schoolkeuze van ouders en leerlingen.Kort samengevat traden er in de periode 1990–2000 de volgende veranderingen
op in de werkwijze van de inspectie:– een overgang van landelijke evaluaties van het aspecten van het onderwijs naar een beoordeling van de kwaliteit per school;– een overgang van een door individuele instellingsinspecteurs met
een eigen agenda en op persoonlijke
wijze uitgevoerd schoolbezoek naar een centraal
voorbereide en geregistreerde doorlichting
met een vaste structuur;– een overgang van beslotenheid van
rapportage met het oog op de vertrouwensrelatie tussen school en inspectie
naar een publieke bekendmaking van bevindingen
en conclusies van het kwaliteitsonderzoek om zo de omgeving van de school
te activeren3.De onafhankelijkheid van de inspectie1De inspectie was rond 1990 geen onafhankelijk opererende organisatie,
maar een onderdeel van het ministerie. De inspecteur-generaal maakte deel
uit van de interne leiding van het departement. Nadat de Algemene Rekenkamer
zich in 1987 nogal kritisch had uitgelaten over deze sterke vervlechting van
ministerie en inspectie, besloot de toenmalige minister, Ritzen, van de inspectie
een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) te maken; een zelfstandige organisatie
die op basis van eigen inzichten en beoordelingsmaatstaven gezaghebbende uitspraken
over de kwaliteit van het onderwijs zou kunnen doen. Op het wetsvoorstel waarin
dit werd geregeld kwam echter ernstige kritiek van de Onderwijsraad en de
Raad van State. De ministeriële verantwoordelijkheid zou er teveel door
worden beperkt, en daarmee ook de parlementaire controle. Het wetsvoorstel
werd daarop in 1992 weer ingetrokken.Omdat een ZBO-status een brug te ver was, werd er gezocht naar een andere
manier om de inspectie meer op afstand te zetten. Dat gebeurde in 1993 door
middel van een ministeriële regeling en managementcontract die de nodige
functionele onafhankelijkheid moesten bewerkstellingen. Ook in fysiek opzicht
werd de inspectie op afstand geplaatst. Het hoofdkantoor van de inspectie
werd gevestigd in De Meern (Utrecht).Ondanks deze bestuurlijke, organisatorische en functionele scheiding bleef
de inspectie in tal van opzichten afhankelijk van het ministerie. Het ministerie
was de belangrijkste opdrachtgever en afnemer van de controle en evaluatieonderzoeken.
Over de jaarlijkse planning van werkzaamheden werd intensief met de beleidsdirecties
onderhandeld.«Het departement behield een flinke greep op de inhoud van de rapporten
en de landelijke berichtgeving van de inspectie. Er was regelmatig de verleiding
om te sleutelen aan publicaties van de inspectie die mogelijkerwijs door derden
als kritiek op beleid van bewindslieden gelezen zouden kunnen worden. Voorts
was er de verleiding om een kritisch rapport van de inspectie op te houden
tot een gunstiger tijdstip van verschijnen»2.Ondanks, of misschien juist dankzij die incidenten, ging de ontvlechting
van inspectie en departement door. Zo was het vanaf 1998 niet langer
de minister die het jaarlijkse Onderwijsverslag aan de Tweede Kamer aanbood.
De inspecteur-generaal biedt sindsdien zelf het Onderwijsverslag in het openbaar,
en met een perspresentatie aan de minister aan.Informatie over de kwaliteit van het onderwijs in de jaren
negentigDe informatie van de inspectie over de kwaliteit van het onderwijs had,
zeker in de eerste helft van de jaren negentig – de jaren dat de basisvorming
werd ingevoerd – geen betrekking op de afzonderlijke scholen en ook
niet op de kwaliteit van het gerealiseerde onderwijs op schoolniveau. In het
jaarlijkse Onderwijsverslag van de inspectie werd met name informatie gegeven
over de naleving van wettelijke voorschriften, over ontwikkelingen in de verschillende
sectoren van het onderwijs (zoals de vele ontwikkelingen waarmee scholen in
het voortgezet onderwijs in die jaren werden geconfronteerd), en over de opbrengsten
in termen van zittenblijven, diploma’s en dergelijke.Een belangrijk rapport van de inspectie was het eerder genoemde evaluatierapport
over de basisvorming dat in 1999 verscheen.C.4.2 Kwaliteitskenmerken en verschuiving in de taakopvattingDe aandacht voor kwaliteit en toezicht nam in de tweede helft van de jaren
negentig sterk toe. Daarnaast was er sprake van een ontwikkeling naar deregulering,
en een grotere autonomie van scholen, bijvoorbeeld op het terrein van de bekostiging.
Ook het kwaliteitsbeleid en de eigen kwaliteitszorg van de scholen zelf kreeg
steeds meer aandacht (Kwaliteitswet 1998)1.In verband daarmee, maar ook vanuit zorg voor de kwaliteit van het onderwijs
ging de inspectie op zoek naar nieuwe werkwijzen en maatstaven. Een belangrijke
reden daarvoor was ook dat er met de introductie van kerndoelen een ander
type deugdelijkheidseisen was geïntroduceerd, waarbij de criteria en
de normen niet direct uit de wetgeving waren af te leiden. De inspectie ging
in die jaren niet alleen meer na of de school wel aan de wettelijke voorschriften
voldeed, maar ook of de school zich wel ontwikkelde volgens de bedoelingen
van de wetgever.De toenmalige inspecteur-generaal, Mertens, zei hierover in 1997 het volgende: «Wat in de wet niet exact bepaald is kan niet exact worden «afgerekend»
op de afzonderlijke school. Wel kan de inspectie «interpreteren»
wat bedoeld is en wat in redelijkheid van scholen verlangd mag worden op grond
van ervaringen. Op deze wijze werkend voert de inspectie een actieve dialoog
met de scholen en bevordert aldus dat er in de «goede» richting
gewerkt wordt. Door zo te werken ontwikkelt de inspectie ook een opvatting
over «bandbreedtes»: welke uitwerking verdedigbaar is op grond
van de resultaten die ermee bereikt worden, en welke «praktijken»
niet kunnen worden beschouwd als een serieuze invulling van de ruimte die
de wet de instelling geeft.»2.De inspectie ging in de tweede helft van de jaren negentig ook steeds
meer nadruk leggen op de stimuleringstaak. De versterking van de stimuleringstaak
had ook gevolgen voor de positie van de inspectie ten opzichte van de instellingen.
Was dat eerder in verband met de controle- en evaluatietaak een intermediaire
positie tussen overheid en instellingen, bij een meer stimulerende taak zou
dat een meer onafhankelijke positie tussen overheid en instellingen moeten
zijn.C.4.3 Van «Variëteit en waarborg» (1999)
naar Wet op het Onderwijstoezicht (2002)In mei 1999 – ten tijde van het tweede paarse kabinet – verscheen
de nota Variëteit en waarborg, waarin verschillende
voorstellen werden gedaan om de inspectie verder te verzelfstandigen en te
versterken. De nota bood een uitwerking van het Regeerakkoord 1998, waarin
een verdere deregulering en een autonomievergroting van scholen waren aangekondigd.
Met meer eigen verantwoordelijkheid voor de scholen zou de variëteit
toenemen en dat was goed voor de keuzevrijheid van ouders, leerlingen en studenten.
Tegelijkertijd moest er wel een bepaalde basiskwaliteit van scholen worden
gegarandeerd.Het inspectietoezicht zou twee belangrijke functies krijgen: het stimuleren
van eigen kwaliteitsbeleid en kwaliteitszorg op scholen, en het waarborgen
van een basiskwaliteit in elke school.In dat verband werd ook ingegaan op de nieuwe methoden en maatstaven die
de inspectie in de jaren daarvoor was gaan toepassen (zoals het regulier en
integraal schooltoezicht (RST en IST) en op de verschuiving in de taakopvatting
van overwegend controleren en evalueren naar stimuleren. De kwaliteitseisen
die de inspectie in het kader van het RST en IST hanteerde hadden echter geen
wettelijke basis. Met de aanvaarding van de Wet op het Onderwijstoezicht
in 2002 zou hiervoor een wettelijke basis ontstaan.In de fase voorafgaand aan de parlementaire besluitvorming over het voorstel
van Wet op het Onderwijstoezicht voerde de Onderwijsraad een aantal malen
principiële bezwaren tegen het wetsvoorstel aan1. Zo vond de Raad dat de controletaak van de inspectie het belangrijkst
moest blijven. De Raad vreesde dat afgeleide taken zoals stimulering en evaluatie
de overhand zouden kunnen krijgen. Daarvoor waren in principe ook andere instanties
toegerust. Bovendien dreigde met de introductie van andere kwaliteitskenmerken
het onderscheid tussen contoleren en stimuleren diffuus te worden. De inspectie
zou scholen immers niet alleen confronteren met wettelijk vastgelegde deugdelijkheideisen,
maar ook met andere kwaliteitseisen, bijvoorbeeld eisen met betrekking tot
de pedagogisch-didactische aanpak, zoals activerende werkvormen. Dat stond
op gespannen voet met de vrijheid van inrichting van het onderwijs. Bovendien
waren de aanvullende kwaliteitseisen, waaronder organisatie- en proceskenmerken,
bepaald niet onomstreden. Een belangrijk bezwaar was volgens de Onderwijsraad
ook dat deze aanvullende kwaliteitseisen, hoewel deze anders dan bij de deugdelijkheideisen
niet tot ministeriële sancties konden leiden, toch normerende zouden
zijn voor de scholen, mede vanwege de openbaarheid van de inspectiegegevens.In 2001 werd een ontwerp van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) aan de Tweede Kamer aangeboden. Daarin kregen ook de veranderingen
in de werkpraktijk van de inspectie een wettelijke grondslag. De WOT werd
in juni 2002 met algemene stemmen door de Eerste Kamer aanvaard en trad in
augustus van datzelfde jaar in werking. Daarmee ontstond een juridische basis
voor een uitgebreide en gedetailleerde monitoring van de kwaliteit van het
onderwijs op scholen. (zie C.4.4)Professor Leune2 merkte over die intensivering
van het toezicht onlangs op dat de rijksoverheid in de gedaante van wetgever
de school via de voordeur verliet, om vervolgens in de gedaante van toezichthouder
met nieuwe kwaliteitseisen via de achterdeur weer binnen te komen. Het intensiveren
van toezicht en het vergroten van de handelingsvrijheid van scholen verdragen
zich volgens hem maar moeilijk met elkaar. Het is het één of
het ander. Inmiddels is de leiding van de inspectie zich, volgens Leune, bewust
van de spanning tussen toezicht en autonomie. Zij pleit ervoor de eigen verantwoordelijkheid
van schoolbesturen, schoolleiders en leraren voor de kwaliteit van het onderwijs
te versterken. Dit kan door het beperken van regels vooraf en door het selectiever
maken van toezicht achteraf. Indien scholen hun eigen kwaliteitszorg beter
op orde hebben, kan het toezicht van de inspectie selectiever zijn. Leune
acht die verschuiving echter riskant voor de borging van de kwaliteit van
het onderwijs. Op papier (volgens formele maatstaven) kan de kwaliteitszorg
heel wel in orde zijn, terwijl de eigenlijke kwaliteit van het onderwijs in
de praktijk tekortschiet. Er zou niet zozeer een verschuiving moeten plaatsvinden
van controle op kwaliteit naar controle op kwaliteitszorg, maar van controle
op proceskenmerken van scholen naar controle op hun onderwijsopbrengsten.
Bij de beoordeling van leerresultaten moet dan uiteraard wel rekening worden
gehouden met het leerpotentieel van de leerlingen, opdat de prestaties van
scholen op faire wijze worden vergeleken3.C.4.4 Kwaliteitsaspecten van de WOTDe onderwijsinspectie beoordeelt de scholen voor voortgezet onderwijs
sinds 2003 op acht verschillende typen kwaliteitsaspecten: kwaliteit van de
kwaliteitszorg, toetsing, leerstofaanbod, tijd, onderwijsleerproces, schoolklimaat,
zorg en begeleiding, en opbrengsten.De verschillende indicatoren daarvoor zijn in een zogeheten toezichtkader
of waarderingskader opgenomen.In 2006 is het waarderingskader voor het voortgezet onderwijs gewijzigd.
Het omvat maar liefst 11 kwaliteitsaspecten en 81 indicatoren. Daarvan zijn
er 28 als kernindicator aangewezen1.In het kader van dit rapport over de in de jaren negentig ingevoerde onderwijsvernieuwingen
zijn met name de kwaliteitsaspecten «leerstofaanbod», «pedagogisch
handelen», «didactisch handelen» en «actieve en zelfstandige
rol leerlingen» van belang. Daaronder vallen een aantal (kern)indicatoren
die duidelijk ontleend zijn aan het «nieuwe leren», zoals:– de leraren geven de leerlingen zicht op doel, nut en samenhang
van de lesactiviteiten;– de leerlingen leren in een betekenisvolle context;– de leraren stimuleren de leerlingen tot denken;– de leraren geven de leerlingen inzicht in hun leerproces;– de leerlingen krijgen te maken met activerende
werkvormen– de leerlingen reflecteren op hun eigen leerproces;– de leerlingen hebben verantwoordelijkheid voor
de organisatie van hun eigen leerproces die past bij hun ontwikkelingsniveau.De cursief weergegeven kwaliteitsaspecten behoren sinds 2006 tot de kernindicatoren.Hoe scoorden scholen in 2005 op de verschillende kwaliteitsaspecten?Uit het Onderwijsverslag 2006 van de inspectie
blijkt dat het leerstofaanbod in de onderbouw in het schooljaar 2005/2006
bij 97% van de 131 onderzochte scholen voldeed aan de wettelijke vereisten
en dat het leerstofaanbod in de bovenbouw in 99% dekkend was voor de
examenprogramma’s. De leraren legden op 99% van de scholen duidelijk
uit, en realiseerden in 93% van de scholen een taakgerichte werksfeer.
Met het aanbieden van activerende werkvormen was het iets minder goed gesteld.
Dat gebeurde slechts op 63% van de scholen.Op 82% van de onderzochte scholen behaalden leerlingen resultaten
naar hun mogelijkheden2.Het is niet eenvoudig om de bevindingen van de inspectie over de kwaliteit
van aanbod, werkwijze en resultaten van scholen te plaatsen in het licht van
vele klachten die de afgelopen jaren over de kwaliteit van het onderwijs en
over het «nieuwe leren» in het bijzonder zijn geventileerd. Over
het geheel genomen lijkt de kwaliteit van het onderwijs op scholen voor voortgezet
onderwijs in orde. Volgens de inspectie haalt echter één op
de vijf scholen niet uit hun leerlingen wat er in zit. Ook aan het activerende
karakter van de werkvormen valt volgens de inspectie bij veel scholen nog
het nodige te verbeteren.Over de interne kwaliteitszorg van de scholen zelf is de inspectie nog
niet erg tevreden. Slechts 31% van de scholen evalueert systematisch
de kwaliteit van haar opbrengsten en van het leren en onderwijzen. Nog geen
40% borgt de kwaliteit van leren en onderwijzen, en slechts de helft
rapporteert inzichtelijk aan belanghebbenden over de gerealiseerde kwaliteit
van het onderwijs. Een verbetering van de interne kwaliteitszorg op scholen
zal overigens onvermijdelijk tot meer bureaucratie op schoolniveau
leiden. Selectiever toezicht door de Inspectie heeft in die zin een duidelijke
prijs. Bovendien is het nog maar zeer de vraag of formele procedures en papieren
documenten daadwerkelijk iets zeggen over de kwaliteit van de dagelijkse onderwijspraktijk.C.4.5 Hoe reageren scholen op het nieuwe toezicht?Vooruitlopend op de evaluatie van de WOT voerde het SCO-Kohnstamm Instituut
in 2004 in opdracht van OCW een onderzoek uit naar de werking van het toezichtkader.Uit een enquête onder 53 scholen voor voortgezet onderwijs bleek
dat de scholen over het algemeen tevreden zijn over het toezicht en de werking
van het toezichtkader. Directies van scholen onderschrijven het proportionaliteitsbeginsel,
maar plukken daar nog niet de vruchten van. De gedachte dat kwaliteit bevorderen
en kwaliteit bewaken in het werk van de inspectie goed samen kunnen gaan werd
in het onderwijsveld wel onderschreven. Vooral externe deskundigen lieten
zich hier kritisch over uit, en wierpen de principiële vraag op of de
stimuleringsfunctie wel tot het takenpakket van de inspectie kan of mag behoren.
In het scholenveld waren die geluiden in 2004 nog schaars, maar mogelijk gaan
ze toenemen als scholen doen wat het beleid verwacht, namelijk autonome scholen
worden met een eigen professionele opvatting en een eigen concept, zo concluderen
de onderzoekers.Met de inhoud van het waarderingskader hadden de meeste scholen weinig
moeite. Op traditionele vernieuwingsscholen (Montessori, Dalton) heeft men
wel moeite met de wijze waarop de inspectie het domein «opbrengsten»
en het aspect «leertijd» waardeert.Scholen vonden in 2004 niet dat het waarderingskader verstarrend werkte.
Daarbij plaatsten de onderzoekers echter de kanttekening dat ze ook gehoord
hadden dat scholen de neiging hebben zich «inspectiegericht» te
gedragen, bijvoorbeeld bij de onderwerpen die ze kiezen voor de verbetering
van het onderwijs. Dat doet men omdat men het oordeel van de inspectie belangrijk
vindt en graag een positief oordeel krijgt. Dat impliceert dat het waarderingskader
tot op zekere hoogte sturend is of als sturend kan worden opgevat1.Uit deze studie kan worden afgeleid dat de richtinggevendheid van de inspectie
met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijsproces als gevolg van het
vernieuwde toezicht is toegenomen. Niet zozeer omdat de inspectie zelf uitdrukkelijk
richting zou geven, maar meer doordat scholen anticiperen op de wensen van
de inspectie. De openbaarheid van inspectieoordelen versterkt dat proces.In een in 2006 verschenen proefschrift werd nagegaan of het toezicht daadwerkelijk
het effect van schoolverbetering teweegbrengt. Dat werd onderzocht via tien
casestudies die overigens vooral betrekking hebben op het basisonderwijs.
Uit het onderzoek blijkt dat er alleen een verbeterimpuls van het toezicht
uitgaat als de inspectie verbetersuggesties geeft over zwakke punten, deze
punten met een onvoldoende beoordeelt, én over deze punten afspraken
maakt voor verbetering. Uitsluitend een onvoldoende geven of verbetersuggesties
doen heeft geen effect2.Toezicht lijkt dus alleen stimulerend als de suggesties voor verbeteringen
niet vrijblijvend zijn.In juni 2007 verscheen het evaluatierapport over de Wet op Onderwijstoezicht
(WOT)3. Voor die evaluatie werd onder andere
dezelfde vragenlijst gebruikt als in het hiervoor genoemde onderzoek van het SCO-Kohnstamm Instituut, zij het nu onder 165 scholen voor voortgezet
onderwijs.Uit de enquête komt naar voren dat twee van de drie schoolleiders
van mening is dat het waarderingskader van nut is voor de school als instrument
om verantwoording af te leggen over haar kwaliteit. Een vergelijkbare meerderheid
vindt het een goed instrument om een diagnose van de school te maken om het
onderwijs op school te verbeteren.Over de stelling dat de normen uit het waarderingskader tot een eerlijk
beeld van de situatie op school leiden lopen de meningen meer uiteen. Slechts
de helft van de schoolleiders is het hiermee eens. Bijna driekwart van de
schoolleiders geeft aan dat er een verschil is tussen wat de inspecteurs op
basis van het waarderingskader een goede school vinden en wat men op de eigen
school vindt. Ruim drie van de vier schoolleiders vindt dat de inspectie met
het waarderingskader een te groot stempel op de inrichting van de kwaliteitszorg
van de school drukt. Minder dan de helft is van mening dat de school en de
omgeving door het waarderingskader echt een objectief beeld krijgen van de
kwaliteit van de school1.Het waarderingskader is dus zeker niet onomstreden.Op 10 september 2007 stuurden de drie bewindslieden van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap een eerste beleidsreactie naar aanleiding van het evaluatierapport
naar de Tweede Kamer2. Daarin reageren ze met
name op de bestuurlijke aspecten van de WOT. Ze stellen vast dat de WOT in
grote lijnen aan de verwachtingen voldoet en dat het dus niet nodig is een
geheel nieuwe wet op te stellen. De professionaliteit en onafhankelijkheid
van de onderwijsinspectie zijn in orde en de instellingen zijn overwegend
positief over de inspectie.Over thema’s die te maken hebben met het toezichtkader en met de
definiëring en operationalisering van kwaliteit zullen nog gesprekken
worden gevoerd met de belanghebbenden bij het toezicht: de scholen, de leraren
en de leerlingen en hun ouders.C.5 DE ONDERWIJSRAADDe Onderwijsraad was lange tijd het belangrijkste, en is sinds 1997 zelfs
het enige adviesorgaan van de overheid op het gebied van het onderwijs. Welke
invloed had de Onderwijsraad op het overheidsbeleid rond de verschillende
onderwijsvernieuwingen?C.5.1 Veranderingen in de positie van de OnderwijsraadDe Onderwijsraad werd in 1919 ingesteld, twee jaar nadat de schoolstrijd –
een hevige politieke strijd om de financiële gelijkberechtiging van openbaar
en bijzonder onderwijs, met de vrijheid van richting en inrichting als inzet –
via een wijziging van de Grondwet was beslecht. Onderdeel van die «pacificatie»
was de instelling van een permanent college dat zou waken over de deugdelijkheid
van het onderwijs én over de pacificatie, maar dat eerst en vooral
de minister zou adviseren over de noodzakelijke vernieuwing van het onderwijs.
In 1918 kreeg het onderwijs namelijk voor het eerst een eigen minister. Voor
die tijd was het onderwijs slechts een aandachtsgebied bij Binnenlandse Zaken.Lange tijd fungeerde de Raad vooral als bewaker van de gelijkberechtiging
van openbaar en bijzonder onderwijs. Halverwege de jaren vijftig kregen naast
deze juridische invalshoek ook onderwijskundige aspecten en onderwijsvernieuwing
weer de aandacht.Met de opkomst van de constructieve onderwijspolitiek, in de jaren zeventig,
veranderde de taakstelling voor de Raad nogmaals. Zijn advisering zou voortaan
reactief en finaal moeten zijn: een samenvattende reactie uit de onderwijswereld
op beleidsvoornemens van de minister, aan het eind van de beleidscyclus. Om
zijn positie binnen de adviesstructuur te versterken richtte de raad zich
daarbij weer nadrukkelijker op de thema’s gelijkstelling en de vrijheid
van richting en inrichting.In de jaren tachtig bleek deze opstelling steeds minder te voldoen. Er
ontstond in die jaren steeds meer behoefte aan onderwijsadvisering waarin
de bredere context van het onderwijs meer tot zijn recht zou komen. Daarover
adviseerden echter al enkele andere instanties met sectoroverstijgende adviestaken,
zoals de Commissie Onderwijszaken van de Sociaal Economische Raad (SER) en
de Raad voor het Binnenlands Bestuur (RBB). Daarnaast waren er volgens de
WRR maar liefst 49 officieel erkende (externe) adviesorganen op het terrein
van het onderwijs actief. Deze raden brachten onder andere adviezen uit over
specifieke deelsectoren binnen het onderwijs, zoals de Adviesraden voor het
Basisonderwijs (ARBO), Voortgezet onderwijs (ARVO) en Hoger onderwijs (ARHO),
die later zouden opgaan in de Adviesraad voor het Onderwijs (ARO). Ze adviseerden
over de hoofdlijnen van beleid en over ontwikkelingen op langere termijn1.In 1994, ter gelegenheid van het 75-jarig bestaan van de Onderwijsraad,
zei minister Ritzen over de Onderwijsraad het volgende2: «De Raad ziet het duidelijk als zijn taak hoeder te zijn van wezenlijke
kenmerken van het Nederlandse onderwijsbestel. Hij heeft niet de naam voorop
te lopen bij vernieuwing». en«De Raad heeft een heel eigen plaats in ons onderwijsbestel. Over
die plaats zal ook in de toekomst worden gesproken..... Ik wens de raad veel
goeds toe, maar geen rust».Die rust kwam er inderdaad niet. Medio jaren negentig kwam de plaats van
alle adviserende instanties die destijds in Nederland actief waren, ter discussie
te staan. De Herzieningswet adviesstelsel (1996), beter bekend als Woestijnwet,
bracht het aantal adviescolleges en commissies terug van meer
dan honderd, vaak zeer gespecialiseerde commissies naar drieëntwintig
brede adviesraden.Met een aparte instellingswet, de Wet op de Onderwijsraad, werd in 1997
de basis voor de huidige Onderwijsraad gelegd. In de taakstelling noemt de
nieuwe wet als eerste: «... de regering en beide Kamers der Staten-Generaal
te adviseren over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het terrein
van het onderwijs».De eigenlijke omschakeling naar een Onderwijsraad «nieuwe stijl»
werd overigens al vóór 1997 ingezet. Sinds 1995 stelt de minister
van Onderwijs, Cultuur (en) Wetenschap(pen), mede op basis van een ontwerp
van de Raad zelf, jaarlijks het werkprogramma voor de Onderwijsraad vast.
In de werkprogramma’s is er veel ruimte voor advisering op hoofdlijnen
en in vroege stadia van de beleidsontwikkeling. Het werkprogramma wordt op
de derde dinsdag van september aan de beide Kamers van de Staten-Generaal
gestuurd1.Bij de advisering op hoofdlijnen gaat het in feite om twee soorten advies:– advies op hoofdlijnen van de beleidsontwikkeling op het terrein
van het onderwijs. Dit advies staat aan het begin van de beleidscyclus, wanneer
er nog geen concrete beleidsvoornemens zijn, maar wel een (verondersteld)
probleem dat om een oplossing vraagt. Men spreekt in dit verband ook wel over
proactieve of strategische beleidsadvisering.– advies over de hoofdlijnen van de wetgeving op het gebied van
het onderwijs, ook wel beleidsreactief genoemd omdat de kwaliteit van voorgenomen
beleidsmaatregelen en/of wetgeving wordt beoordeeld.C.5.2 Andere overheidsrol, andere taken voor de OnderwijsraadDe overgang van de «oude» naar de «nieuwe» Onderwijsraad
viel in de tijd ongeveer samen met de overgang van een centraal sturende naar
een selectief sturende overheid2.Voor die selectief sturende overheid waren de sleutelwoorden: deregulering,
decentralisatie, privatisering en autonomievergroting. Dat betekende dat er
in het onderwijsbeleid minder werd gestuurd op de inputkenmerken van scholen
en meer op basis van geleverde prestaties.Met die nieuwe sturingsfilosofie veranderde ook de taak van de Onderwijsraad.
Deze zou naast beleidsreactief vooral beleidsinitiërend, beleidsontwikkelend
of proactief moeten worden. De beleidstoetsende rol van de Raad verdween echter
niet. Er wordt nog steeds geadviseerd over concrete beleidsvoornemens van
de rijksoverheid in de vorm van wetsvoorstellen en beleidsnotities. De wettelijke
verplichting om advies te vragen aan de Onderwijsraad werd echter afgeschaft.
Voor de Onderwijsraad betekende dit dat de uitdrukking «de Onderwijsraad
gehoord», die op verschillende plaatsen in de onderwijswetgeving was
opgenomen, werd geschrapt. Alleen de Raad van State wordt vandaag de dag bij
wetgevende voornemens van de overheid nog verplicht gehoord. Deze wijziging
vloeide voort uit de Wet afschaffing adviesverplichtingen (1995). Ze paste bij het algemene streven van het eerste paarse
kabinet om het primaat van de besluitvorming meer in handen van de overheid
te leggen, en minder toe te vertrouwen aan deskundigen en belangenvertegenwoordigers.C.5.3 De adviezen van de OnderwijsraadSamenstelling van de raadVóór 1996 bestond de Onderwijsraad uit ongeveer 85 leden,
die de talrijke organisaties uit het onderwijsveld vertegenwoordigden. De
leden waren verdeeld over aparte afdelingen per onderwijsvorm.
Met de Onderwijsraad nieuwe stijl werd het aantal leden teruggebracht tot
vijftien, en later, na overleg met het parlement tot negentien.De huidige Onderwijsraad bestaat uit onafhankelijke, deskundige leden.
Anders dan in de «oude» raad vertegenwoordigen ze geen belangengroepen.
De Raad wordt ook niet langer gedomineerd door juristen en onderwijskundigen,
maar telt ook economen en andere vakdeskundigen onder zijn leden. Er wordt
voor gezorgd dat er mensen in de Raad zitten met specifieke deskundigheid
op alle terreinen van het onderwijs. Bij het benoemen van de leden wordt tevens
gelet op de man-vrouwverhouding, de politieke kleur en de etniciteit.Verandering in de aard van de adviezenIn de jaren negentig waren dus zowel de «oude» Onderwijsraad
(tot en met 1996) als de Onderwijsraad «nieuwe stijl» (vanaf 1997)
actief. In de periode tot en met 1996 werkte de Onderwijsraad nog met de afdelingenstructuur
en werden er jaarlijks alleen al op het gebied van het Algemeen Voortgezet
Onderwijs ongeveer 30 beleidsreactieve adviezen uitgebracht; in 1995 waren
dat er zelfs 73. Sinds 1997 worden er, mede als gevolg van het wegvallen van
de verplichting om de Onderwijsraad te horen, aanzienlijk minder adviezen
uitgebracht. Sindsdien is de voornaamste taak van de Raad het adviseren op
hoofdlijnen. In 1997 waren dat tien adviezen, in 1998 en 1999 zeventien; daarna
werden het er minder (ongeveer 10 per jaar), mede als gevolg van het feit
dat er nauwelijks zogeheten briefadviezen meer worden uitgebracht.In de aard van de adviezen is er sinds 1997 sprake van een belangrijke
accentverschuiving in de richting van beleidsontwikkelende, proactieve en
strategische advisering. Ter voorbereiding van die beleidsontwikkelende adviezen
worden er in opdracht van de Onderwijsraad vaak verkenningen en achtergrondstudies
geproduceerd door externe deskundigen en onderzoeksbureaus. Voor de adviezen
zelf tekent echter de Onderwijsraad1.Verschillen in impact van de adviezenDe adviezen van de Onderwijsraad krijgen meestal ruime aandacht in de
media. Ook bij discussies in de Tweede en Eerste Kamer worden ze, zo blijkt
uit de Handelingen, heel vaak aangehaald. In de periode van 1995 tot en met
2003 gebeurde dat 154 keer. Vertegenwoordigers van de VVD en het CDA noemden
in die periode de Onderwijsraad naar verhouding het vaakst. Op de tweede plaats
kwamen D66, de PvdA en de kleine christelijke partijen. Het minst vaak werd
de Onderwijsraad door de kleine linkse partijen aangehaald. Opmerkelijk is
de positie van de kleine christelijke partijen die meestal in positieve zin
over de Raad en zijn werkzaamheden spreken. Dat valt vermoedelijk te verklaren
vanuit de affiniteit van deze partijen met het bijzonder onderwijs en de onderwijsvrijheid,
en daarmee ook met het adviesorgaan dat als bewaker van de onderwijspacificatie
fungeert2.In de hoofdstukken B.1 t/m B.3 is regelmatig verwezen naar adviezen van
de Onderwijsraad. In de periode vanaf 1997 tot en met 2006 verschenen
er ongeveer 18 adviezen, die direct van toepassing waren op de onderwijsvernieuwingsoperaties
die in dit rapport centraal staan. De meeste adviezen hadden betrekking op
(concept)examenprogramma’s, examenbesluiten en inrichtingsbesluiten
voor de bovenbouw van vbo/mavo en havo/vwo en op de herziening van de basisvorming.
De adviezen hadden meestal de nodige invloed op het beleid, hoewel de aanbevelingen
van de Raad lang niet altijd allemaal werden overgenomen. Ook kritische kanttekeningen en zorgen, bijvoorbeeld over de integratie van leerlingen
uit het speciaal onderwijs in het reguliere vmbo, of over de breedte van het
curriculum in relatie tot de beschikbare onderwijstijd, gaven lang niet altijd
aanleiding tot bijstelling van het beleid.Invloedrijk was met name het advies over de herziening van de basisvorming
uit 2001, De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld, waarin de Raad voorstelde het programma voor de basisvorming te
verdelen in een kerncurriculum en een keuzecurriculum.In een in 2002 gepubliceerd interview met het SER-bulletin, een blad van
de Sociaal Economische Raad, gaf de voorzitter van de Onderwijsraad (sinds
2001 is dat Van Wieringen) een inkijkje in de werkwijze van de Raad bij de
opstelling van het advies over de basisvorming.In het interview wordt geconstateerd dat ook de Onderwijsraad zich niet
kan onttrekken aan de onrust in het onderwijs. «Het onderwijs is vergeven
van de belangengroepen en de politieke meningsverschillen over het onderwijsbeleid
lopen regelmatig hoog op». Volgens de voorzitter van de Raad streeft
deze bij de opstelling van politiek gevoelige adviezen, zoals dat over de
basisvorming, temidden van alle gewoel naar «redelijkheid, overtuiging
en consensus». Dat gaat niet altijd vanzelf. Ook binnen de Raad zijn
er, net als in het onderwijs zelf, mensen die de basisvorming beschouwen als
een volledige mislukking, maar ook mensen die het tegendeel vinden. Ook rond
de basisvorming lukte het weer de rijen gesloten te houden. «Onze consensus
was gebaseerd op de gedachte dat de basisvorming in haar huidige vorm geen
werkzame constructie is», aldus Van Wieringen. «Er zijn zo’n
tweehonderd kerndoelen voor vijftien vakken, maar in het beroepsonderwijs
wordt zestig procent daarvan niet eens aan de orde gesteld. Dan kun je wel
zeggen »dat percentage moet omhoog«, maar het is een illusie te
denken dat dat kan lukken. De Raad wilde dus aansluiten bij wat in de praktijk
realiseerbaar was gebleken. Daarnaast zijn we ervan uitgegaan dat scholen
de nodige vrijheid moeten krijgen voor een eigen invulling. En tenslotte hebben
we gekeken naar het buitenland. Daarmee hadden we nog niet meteen een oplossing
maar wel een aantal ankerpunten voor ons advies. Consensus daarover was een
belangrijke stap».Van Wieringen toonde zich in het interview niet ontevreden over de reactie
van staatssecretaris Adelmund op het advies. «Ze heeft gekozen voor
een iets andere verhouding tussen het verplichte en het keuzedeel, ze wil
een groter deel van het programma verplicht houden. En het vak verzorging
krijgt van haar ook meer ruimte dan wij hadden voorgesteld. Maar ja, zij zit
natuurlijk veel meer dan wij, met de vraag naar de haalbaarheid in de politieke
arena. Dan maak je andere afwegingen. Dat is tenslotte ook haar taak als politica»1.De impact van de adviezen van de Onderwijsraad is over het algemeen redelijk
groot. De minister geeft in ieder geval vrijwel altijd een reactie en een
standpuntbepaling naar aanleiding van de aanbevelingen. Dat laatste is wat
moeilijker bij proactieve, strategische adviezen met een meer algemeen karakter,
waarvoor binnen het departement geen duidelijk verantwoordelijke organisatie-eenheid
bestaat. De invloed van strategische adviezen is in dat geval afhankelijk
van de maatschappelijke urgentie van het onderwerp en het draagvlak in het
onderwijsveld. Beleidsreactieve adviezen hebben in de regel meer impact.Onafhankelijk beleidsadvisering is belangrijk. De aanbevelingen die de
Onderwijsraad in zijn adviezen doet zijn meestal goed onderbouwd, redelijk
en afgewogen. Een voordeel van de adviezen van de Raad is dat ze
het product zijn van uitvoerige discussie in een deskundig en politiek gemêleerd
gezelschap. Dat voorkomt al te sterke vertekeningen naar vakdiscipline of
politieke kleur. Waar de Raad kritische kanttekeningen plaatst zou dat voor
het beleid op z’n minst aanleiding moeten zijn voor een beredeneerde
afweging.Om te voorkomen dat de Onderwijsraad selectief, of alleen wanneer het
politiek uitkomt wordt ingeschakeld, zou het wellicht verstandig zijn om opnieuw
de verplichting in te voeren een onafhankelijk adviesorgaan als de Onderwijsraad
te horen alvorens beslissingen worden genomen, zo stelde de oud-voorzitter
van de Onderwijsraad in de periode 1992–2001, professor Leune, onlangs.
Niet alleen over de grote lijnen van het beleid (zoals ook nu al het geval
is), maar ook over concrete beleidsvoornemens (hetgeen nu slechts incidenteel
gebeurt)1.Tenslotte, ook de Onderwijsraad blijkt niet ongevoelig voor de tijdgeest.
In 2006 en 2007 bracht de Raad een aantal publicaties uit, die vermoedelijk
eind jaren negentig niet snel op de agenda zouden zijn gezet2. Bijvoorbeeld een verkenning waarin de noodzaak tot versteviging van
kennis in het onderwijs wordt bepleit3, of een
advies waarin wordt vastgesteld dat er te veel risico’s zijn om een
aanpak als «het nieuwe leren» op grote schaal in te voeren voordat
de effectiviteit bewezen is4. De Raad zou in
zijn adviezen niet alleen proactief moeten zijn door te anticiperen op maatschappelijke
ontwikkelingen, maar ook door tijdig kritische kanttekeningen te plaatsen
bij onderwijsvernieuwingen die schijnbaar breed worden gedragen, maar waaraan
mogelijk ook de nodige nadelen verbonden zijn.C.6 HET PARLEMENTIn dit hoofdstuk zal slechts in het kort worden ingegaan op de rol van
het parlement bij de totstandkoming en invoering van de verschillende onderwijsvernieuwingen.
De betrokkenheid van de Tweede en Eerste Kamer bij beleid en wetgeving rond
de onderwijsvernieuwingen zal in een apart onderzoek uitvoerig worden onderzocht
door twee hoogleraren Onderwijsrecht1.In dit beknopte hoofdstuk wordt volstaan met het weergeven van enkele
bevindingen die uit de voorafgaande beschrijvingen van de verschillende beleidsprocessen
naar voren kwamen.C.6.1 Rol van de Tweede en Eerste KamerHet parlement heeft zowel een medewetgevende als een controlerende taak.C.6.1.1 De (mede)wetgevende taakDe Tweede KamerDe Tweede Kamer is (mede)wetgever. Bij de drie inhoudelijke vernieuwingsvoorstellen –
Basisvorming, Tweede Fase havo/vwo en Leerwegen in vbo/mavo (vmbo) –
was de Tweede Kamer van meet af aan inhoudelijk betrokken bij de beleidsontwikkeling.
Het ging daarbij soms om langdurige beleidstrajecten. De besluitvorming vond
in stappen plaats, waarbij telkens keuzen werden gemaakt en beslissingen werden
genomen die bepalend waren voor de vervolgstappen. De Tweede Kamer raakte
daardoor geleidelijk aan steeds meer gecommitteerd. Dat betekent dat Kamerleden,
ook bij grote aarzelingen, moeilijk meer terug kunnen komen op eerder ingenomen
standpunten. Dat geldt in het bijzonder voor leden van de regeringsfracties
in de Kamer. Een dergelijke situatie lijkt zich met name bij de besluitvorming
rond de Tweede fase havo/vwo te hebben voorgedaan.De Tweede Kamer heeft ook het recht van amendement. Dat wil zeggen dat de Tweede Kamer wijzigingsvoorstellen kan indienen
op de tekst van het wetsvoorstel. Van dat recht is diverse malen gebruik gemaakt,
bijvoorbeeld ten aanzien van de integratie van het vso-lom in het reguliere
vmbo-onderwijs (het zogeheten «go or no go»-amendement) en bij
de naamgeving «vmbo» voor categorale scholen en avo-scholengemeenschappen.Via het recht van amendement heeft de Tweede Kamer ook invloed op de begroting.
De Tweede Kamer kan begrotingsposten verhogen of verlagen2.Gedelegeerde wetgeving: Algemene Maatregel van Bestuur
en Ministeriële regelingDe onderwijsvernieuwingen werden niet alleen in nieuwe wetgeving neergelegd.
Belangrijke uitvoeringsmaatregelen werden bij Algemene Maatregel van Bestuur
(AMvB) geregeld. Met een AMvB kan de ministerraad regels uitvaardigen zonder
eerst het parlement om toestemming te vragen. Bij sommige wetsartikelen, waarop
een AMvB of een ministeriële regeling kan worden gegrond, wordt een zogeheten voorhangprocedure voorgeschreven. Dat betekent dat de
voorgestelde maatregel eerst gedurende een bepaalde periode (bijvoorbeeld
dertig dagen) aan het parlement moet worden voorgelegd. Tijdens die periode
kan het parlement erover debatteren en eventueel bezwaar maken tegen de regeling.De kerndoelen Basisvorming en het Examenbesluit havo/vwo zijn voorbeelden
van uitvoeringsbesluiten die met een voorhangprocedure per AMvB zijn geregeld.Bij de Basisvorming vond de besluitvorming over het wetsvoorstel plaats
zonder dat er zicht was op de aard en inhoud van de kerndoelen. Die werden
pas later per AMvB geregeld en in de Tweede Kamer besproken. Zo’n ontkoppeling
van de besluitvorming over het wetsvoorstel en de uitvoeringsmaatregelen was
ook bij de andere vernieuwingsvoorstellen aan de orde. Achteraf bezien valt
een belangrijk deel van de problemen rond de onderwijsvernieuwingen, bijvoorbeeld
de overladenheid van programma’s, aan de uitvoeringsregelingen met betrekking
tot de kerndoelen en examens toe te schrijven.De Eerste KamerFormeel kan de Eerste Kamer wetsvoorstellen alleen verwerpen of aannemen.
De Eerste Kamer heeft namelijk geen recht van amendement. Dat betekent echter
niet dat de debatten in de Eerste Kamer niet van belang zouden zijn. Zo kunnen
Eerste-Kamerleden de bewindslieden toezeggingen ontlokken over de uitvoering
van de wet. Dat gebeurde met name in het geval van de Basisvorming. Daarbij
dreigde de Eerste Kamer het wetsvoorstel te verwerpen. Dat bracht de staatssecretaris
ertoe de Eerste Kamer op een aantal punten tegemoet te komen, met name op
het punt van het fusiebeleid ten aanzien van categorale vbo- en mavo-scholen
op het platteland1.C.6.1.2 De controlerende taakDe Tweede KamerDe controlerende taak van het parlement komt in verschillende werkzaamheden
tot uitdrukking. Bij de controlerende taak wordt gebruik gemaakt van het recht
op inlichtingen. Kamerleden kunnen op verschillende manieren om inlichtingen
vragen: via het schriftelijk dan wel mondeling stellen van vragen, bijvoorbeeld
in het Commissieoverleg naar aanleiding van het jaarlijks verschijnende Onderwijsverslag
van de inspectie, in het jaarlijkse overleg met de bewindslieden over de Onderwijsbegroting,
of via mondelinge of schriftelijke vragen, interpellaties en moties. Via een
motie kan de Kamer een uitspraak doen over een bepaald onderwerp. Daarbij
kan bijvoorbeeld worden gevraagd bepaalde maatregelen voor te bereiden, of
extra middelen ter beschikking te stellen.Ook in het kader van de controlerende taak van het parlement worden uitspraken
gedaan en besluiten genomen. Dat was bijvoorbeeld het geval naar aanleiding
van de begin dit jaar geuite klachten van scholieren en studenten over de «ophokplicht»
als gevolg van de urennorm (1040 uur) in het voortgezet onderwijs en over
het geringe aantal contacturen in het middelbaar en hoger beroepsonderwijs.
Vragen die daarover werden gesteld waren niet alleen aanleiding voor een parlementair
onderzoek naar de verschillende onderwijsvernieuwingen van de afgelopen decennia,
maar hebben ook geleid tot nader overleg met de Tweede Kamer over de urennorm
in het voortgezet onderwijs en tot nieuwe afspraken met de scholen over de
invulling daarvan.De Eerste KamerOok Eerste-Kamerleden hebben recht op inlichtingen. Ook zij kunnen vragen
stellen bij de behandeling van wetsvoorstellen en tijdens debatten over de
begroting. Van het recht op inlichtingen en vragen wordt door de Eerste Kamer
over het algemeen beperkt gebruik gemaakt. Dat heeft te maken met het politieke
primaat van de Tweede Kamer. Het vragenrecht richt zich vooral
op zaken die nog niet in de Tweede Kamer aan de orde zijn geweest en op onderwerpen
die specifiek met de behandeling van voorstellen in de Eerste Kamer samenhangen.
Zo werd er bijvoorbeeld in 2007 opnieuw aandacht besteed aan de algemene problematiek
van de slechte uitvoerbaarheid en uitvoering van veel wetten1.C.6.2 Verschillen tussen de drie vernieuwingsoperatiesBij de Basisvorming lag de uitkomst van de besluitvorming al voor een
belangrijk deel in het Regeerakkoord vast. De fracties van CDA en PvdA in
de Tweede Kamer hadden zich daaraan verbonden. De Eerste Kamer stelt zich
bij wetsvoorstellen over het algemeen terughoudend op, omdat ze niet rechtstreeks
is gekozen en ook over minder bevoegdheden beschikt dan de Tweede Kamer. De
Eerste Kamer is ook niet betrokken bij de kabinetsformatie.Bij de behandeling van het wetsvoorstel over de Basisvorming was van terughoudendheid
in de Eerste Kamer overigens weinig te merken. Zo werd er bijvoorbeeld aangedrongen
op novellen2 om onvolkomenheden in het wetsvoorstel
te repareren. De CDA-fractie in de Eerste Kamer ging uiteindelijk na politieke
druk en een aantal toezeggingen van de staatssecretaris op het gebied van
de schaalvergroting akkoord met het wetsvoorstel.Over de Tweede Fase havo/vwo en het voorstel voor leerwegen in het Vmbo
bestond in beide Kamers brede overeenstemming. Er waren uiteraard wel de nodige
kritische kanttekeningen, maar in beide gevallen liet men zich overtuigen
dan wel legde men zich bij de uitkomsten van het overleg neer.C.6.3 Werd de Tweede Kamer tijdig en goed geïnformeerd?Uit verschillende bronnen komt naar voren dat de Tweede Kamer tijdens
de besluitvorming over de voorstellen voor de Tweede Fase lang niet altijd
tijdig dan wel volledig werd geïnformeerd. Al snel na de aanvaarding
van het wetsvoorstel bleek uit onderzoek van de inspectie dat veel scholen
er nog helemaal niet klaar voor waren. Ook geluiden van wetenschappers dat
het studiehuis slecht zou uitwerken voor leerlingen uit lagere sociale milieus
bereikten de Kamer niet3.Bij haar oordeelsvorming gaat de Kamer vaak noodgedwongen af op signalen
die worden afgegeven door de verschillende onderwijsorganisaties, bijvoorbeeld
de vereniging van schoolmanagers, de organisaties van schoolbesturen, de onderwijsbonden,
de HBO-Raad of de VSNU. Die signalen waren echter lang niet dekkend voor de
opvattingen in het onderwijsveld. Ze representeerden nogal eens het meest
vernieuwingsgezinde en spraakmakende deel van de verschillende achterbannen
in het voortgezet onderwijs. De Kamerleden waren dan ook verbaasd dat al snel
na de invoering problemen ontstonden. De vernieuwing zou onwerkbaar of zelfs
ongewenst zijn.De signalen van de verschillende onderwijsorganisaties zeggen over het
algemeen meer over de belangen van de verschillende geledingen in het onderwijs
(extra financiële middelen, gevolgen voor de werkgelegenheid, aantal
uren voor een bepaald vak) dan over het draagvlak voor de inhoudelijke vernieuwing
onder de direct betrokken uitvoerders, met name de leraren. Over dat draagvlak
was meestal geen informatie beschikbaar. De uitvoerbaarheid van de vernieuwingen
kwam in het parlementaire debat wel aan de orde, zij het dat deze uitsluitend
werd vertaald in verzoeken om extra financiële middelen en faciliteiten,
bijvoorbeeld voor scholing. Voor (de wenselijkheid van) de pedagogisch-didactische omslag die met de verschillende vernieuwingen werd beoogd1 was nauwelijks aandacht. In het overleg met de bewindslieden
ging het vooral over de inhoud van de verschillende profielen en vakken en
het aantal uren dat voor die vakken beschikbaar was.C.6.4 Veel kritische kanttekeningen, maar uiteindelijk
toch akkoordEr is bij alle onderwijsvernieuwingen uitgebreid van gedachten gewisseld
over de verschillende beleidsdocumenten, wetsvoorstellen en ontwerp-AMvB’s.
In het rapport van Zoontjens en Mentink wordt uitvoerig ingegaan op de knelpunten
die tijdens het overleg met de bewindslieden werden gesignaleerd.Uit de Handelingen blijkt dat de Kamerleden zich vaak lieten geruststellen
of overtuigen, enkele keren op wijziging van het wetsvoorstel of op uitstel
van de invoering aandrongen, maar uiteindelijk toch akkoord gingen met het
eindresultaat. Bij het meest controversiële wetsvoorstel, over de Basisvorming,
stemden in de Tweede Kamer uiteindelijk twee partijen (VVD en CD) tegen en
in de Eerste Kamer drie (VVD, SGP, D66). De wetsvoorstellen over de Tweede
Fase en het Vmbo werden in beide Kamers van de Staten-Generaal met algemene
stemmen aangenomen2.C.6.5 Reactie van de Tweede Kamer op klachten, protesten
en incidentenKort na de invoering, in 1998, van de vernieuwde Tweede Fase in de eerste
groep van 125 scholen ontstond er onrust. De programma’s zouden veel
te overladen zijn. Al snel daarna (eind 1998) werden er verlichtingsmaatregelen
met de Kamer besproken en ingevoerd. Medio 1999 volgde nog een aantal aanpassingen.
Ondanks de verlichtingsmaatregelen trokken leerlingen eind 1999 in protest
naar het Malieveld. Nieuwe voornemens om onderdelen van een aantal vakken,
waaronder het nieuwe vak algemene natuur wetenschappen (anw), te schrappen
stuitten in het onderwijsveld en bij de universiteiten echter op verzet. In
plaats van de eerdere verlichtingsmaatregelen kwamen er tijdelijke en permanente
maatregelen.Met het snelle ingrijpen van de staatssecretaris en de Kamer werd het
toch al bestaande beeld van een kortademig, zwalkend en inconsistent onderwijsbeleid
nog eens bevestigd.Opmerkelijk is overigens dat de Tweede Kamer vrijwel direct in actie komt
als leerlingen en studenten aan de bel trekken. Dat gebeurde niet alleen in
1999, maar ook begin 2007 (naar aanleiding van de klachteninventarisatie van
drie scholieren- en studentenorganisaties). Klachten van leraren lijken in
het parlement over het algemeen minder serieus te worden genomen3. Kennelijk is men de mening toegedaan dat leraren gehouden zijn om
de wensen van de samenleving, zoals die in wetgeving tot uitdrukking komen,
gewoon uit te voeren.C.7 HET ONDERWIJSONDERZOEKEr is in de onderwijssector al geruime tijd een discussie gaande over
de kloof tussen onderzoek, beleid en praktijk. In die discussie staat vooral
de kloof tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk centraal. In 2003
verschenen er over dit thema twee adviezen: een van de Onderwijsraad en een
van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid1. Sindsdien zijn er verschillende initiatieven ontwikkeld om onderwijsonderzoek
en onderwijspraktijk dichter bij elkaar te brengen. Er is ruimte gemaakt voor
bruggenbouwers, zoals kennisgemeenschappen, kennismakelaars en lectoren. In
2006 verscheen De kloof tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk, waarin een overzicht wordt gegeven van problemen, oorzaken en oplossingen2.Er bestaat echter niet alleen een kloof tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk,
ook de verhouding tussen onderwijsonderzoek en onderwijsbeleid laat te wensen
over. Ook het beleid moet, net als de onderwijspraktijk, meer evidence based
worden. Met het oog daarop is inmiddels de zogeheten Kenniskamer opgericht3.In dit hoofdstuk wordt ingegaan op enkele ontwikkelingen in de verhouding
tussen onderzoek en beleid, met name in relatie tot de onderwijsvernieuwingen
die in dit rapport centraal staan.C.7.1 Verschuivingen in de invloed van wetenschappelijke
disciplines4De invloed van wetenschappelijk onderzoek laat op het terrein van het
onderwijs in een aantal opzichten te wensen over. Dat ligt aan het onderzoek,
maar ook aan het onderwijsbeleid en aan de onderwijspraktijk. Toch heeft het
onderwijsonderzoek de afgelopen decennia duidelijk traceerbare sporen nagelaten.
Daarbij zijn er in de invloed van de verschillende wetenschappelijke disciplines
onmiskenbaar verschuivingen opgetreden.Tot in de jaren zestig was het onderwijsbeleid vooral het domein van juristen.
Het beleid was destijds overwegend distributief van aard, dat wil zeggen sterk
centralistisch; er was veel regelgeving die de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid
van scholen, en de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder
onderwijs moest garanderen.In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw kregen de toen sterk
in opkomst zijnde sociale wetenschappen steeds meer invloed op het beleid.
Het beleid werd constructief van aard, dat wil zeggen dat er veel innovatieprojecten
in gang werden gezet om de maatschappelijke functie van het onderwijs te versterken,
en de gelijke kansen in het onderwijs te bevorderen. De studie van Van Heek
over het onbenut talent onder arbeiderskinderen vormde een belangrijke motivatie
achter de voorstellen voor de middenschool. Ook de basisvorming is daar nog
gedeeltelijk op terug te voeren, zij het dat wijzigingen in de structuur van
het voortgezet onderwijs, en de daarmee beoogde vorming van volledig heterogene
groepen, intussen politiek taboe waren verklaard.In de jaren zeventig stond het sociaal wetenschappelijk beleidsonderzoek
in belangrijke mate in het teken van de gelijkheidsdoelstelling (gelijkheid
in kennis, macht en inkomen). De onderwijssociologie kreeg in die jaren als
specialisatie een flinke impuls.In de jaren tachtig verschoven de accenten in het beleid. Het constructieve
onderwijsbeleid werd ingeruild voor een beleid waarin de overheid veel meer
op afstand kwam te staan. De nadruk kwam vooral te liggen op financiële
en bestuurlijke vraagstukken: vergroting van de doelmatigheid, de overheid
op afstand, en meer autonomie voor scholen en instellingen. De
wetenschappelijke inbreng kwam in die jaren in toenemende mate uit de bestuurskunde
en de economische wetenschappen.In de jaren negentig veranderde het onderwijsbeleid opnieuw van karakter,
namelijk van een overheid op afstand naar een selectief sturende overheid.
Het onderwijsbeleid richtte zich steeds minder op de input (de verantwoordelijkheid
daarvoor werd in toenemende mate bij de onderwijsinstellingen zelf belegd),
maar veel meer op de output, en in het verlengde daarvan ook op het onderwijsproces.
Schoolverlaters moesten niet alleen beschikken over kennis maar ook over allerlei
vakspecifieke en algemene vaardigheden. Om dat te bewerkstelligen werd in
steeds vaker een beroep gedaan op onderwijskundigen en didactici. In bestuurlijk
opzicht werd op veel onderwijsterreinen een omslag ingezet van aanbieders
(scholen, onderwijsverzorgingsinstellingen) naar vragers (leerlingen, scholen).
De terminologie veranderde eveneens. Het ging steeds minder over onderwijs
en steeds meer over leren.Ook de individualisering binnen de samenleving had gevolgen voor het onderwijs.
Er moest maatwerk worden geleverd. In onderwijsnota’s kwam «de
leerling centraal» te staan. Met die veranderende beleidsinzet kregen
ook wetenschapsgebieden binnen de psychologie, meer invloed op het onderwijsbeleid.
Het gelijke-kansen-beleid werd als het ware geïndividualiseerd. In dat
verband werden ook toets- en testontwikkeling steeds belangrijker. Opmerkelijk
genoeg bleef de invloed van pedagogische wetenschappen op beleid en praktijk
in die jaren beperkt. Wellicht omdat het pedagogisch onderzoek in de regel
niet erg empirisch van aard is, vaak een duidelijk normatief karakter heeft,
en zich vooral richt op het jonge kind en veel minder op de leeftijdscategorie
van 12- tot en met 18-jarigen.Op bestuurlijk niveau werd de aandacht steeds meer verlegd naar de output.
Internationaal vergelijkend onderzoek valt, mede dankzij het beleid van de
Europese Unie (Bologna, Lissabon) niet meer weg te denken uit het onderwijsbeleid.
Op nationaal niveau kwam het (begrotings)beleid steeds meer in het teken te
staan van het afrekenen op resultaten (VBTB). Met de decentralisatie van bevoegdheden
naar onderwijsinstellingen nam ook de aandacht voor benchmarking toe. Daarbij
worden verschillende wetenschappelijke disciplines ingeschakeld: naast economen
ook bestuurskundigen en sociologen.Met de deregulering en functionele decentralisatie van bevoegdheden ontstond
er de afgelopen jaren in het onderwijsbeleid ook weer meer behoefte aan de
inbreng van juristen. Er moeten nieuwe wettelijke kaders worden ontwikkeld
om de zorgplicht van de overheid voor goed onderwijs te verenigen met de toegenomen
autonomie van scholen en instellingen.In het onderzoek ten behoeve van de onderwijspraktijk wonnen onderwijskundigen
en psychologen steeds meer terrein. De onderwijssociologie is als onderzoeksdiscipline
weliswaar nog steeds aanwezig, maar de impact ervan op het beleid is de afgelopen
jaren duidelijk afgenomen. De economische benaderingswijze (waarom moet de
overheid zich eigenlijk met het onderwijs bemoeien, en zo ja, welke financiële
prikkels werken dan het best?) kreeg de afgelopen jaren steeds meer invloed
op het beleid.Sinds kort is de belangstelling voor het cognitief neurowetenschappelijk
onderzoek (hersenonderzoek) in opkomst1. De
invloed daarvan op beleid en praktijk is echter nog niet duidelijk traceerbaar.C.7.2 Van fundamenteel onderzoek naar opdrachtonderzoekIn de afgelopen decennia traden er ook sterke verschuivingen op in de
aard van de wetenschappelijke inbreng in het onderwijsbeleid. De invloed van
het vrije fundamentele wetenschappelijke onderzoek aan universiteiten is duidelijk
afgenomen ten gunste van het toegepaste onderzoek in opdracht van de overheid
of van andere partijen in het onderwijsveld.Opdrachtonderzoek wordt niet alleen verricht door aan universiteiten gelieerde
onderzoeksinstituten, maar ook door particuliere commerciële onderzoeksinstellingen
en door organisatie- en/of adviesbureaus. Een belangrijk voordeel van opdrachtonderzoek
is dat de opdrachtgever zelf de onderzoeksvragen kan formuleren. Bovendien
wordt het onderzoek in de regel redelijk snel opgeleverd en kunnen er afspraken
worden gemaakt over de wijze van publicatie en over de publiciteit met betrekking
tot de resultaten van het onderzoek. Daar staat tegenover dat dwarse vragen,
die de beleidskoers ter discussie stellen, niet zo snel aan de orde komen.
Ook richt het onderzoek zich, vanwege de korte doorlooptijd, vaak slechts
op één aspect of onderdeel van een beleidsprobleem. Het in omvang
en belang sterk toegenomen opdrachtonderzoek genereert heel veel onderzoek
op deelgebieden of -aspecten, maar biedt vaak weinig overzicht over het totale
vraagstuk of probleem. Zo is er vaak geen aandacht voor de invloed van belangrijke
contextfactoren. De bruikbaarheid voor beleid is daardoor meestal minder groot
dan verwacht. Na verloop van tijd worden er soms aparte overzichtsstudies
gemaakt om de impact van het vele onderzoek op beleid en praktijk te vergroten.Het universitaire onderzoek richt zich op de ontwikkeling van wetenschappelijke
(theoretische) kennis. Het genereren van wetenschappelijke onderbouwde inzichten
en het leveren van een bijdrage aan de theorievorming staan centraal. Concrete
beleids- en praktijkvragen krijgen over het algemeen weinig aandacht. Het
referentiekader van wetenschappelijke onderzoekers binnen universiteiten ligt
bij vakgenoten in binnen- en buitenland. De beoogde en gewenste opbrengst
bestaat uit een Engelstalig onderzoeksrapport dat hoge ogen gooit in internationale
wetenschappelijke kring en veelvuldig geciteerd wordt in belangrijke internationale
wetenschappelijke tijdschriften. Die ambitie en instelling wordt niet alleen
bepaald door de belangstelling van de individuele wetenschapper, maar ook
door prikkels binnen het universitaire milieu, waar status en carrièremogelijkheden
sterk afhankelijk zijn van het aanzien in wetenschappelijke kring. Het wetenschappelijk
onderzoek is, mede daardoor, naar verhouding niet alleen weinig beleids- of
praktijkgericht, maar vaak ook nauwelijks toegankelijk voor belangstellenden
in onderwijsbeleid en onderwijspraktijk. De vertaalslag die nodig is om aan
de onderzoeksresultaten meer bekendheid te geven blijft nogal eens achterwege.C.7.3 Onderzoek rond de vernieuwingsoperatiesBasisvormingDe probleemformulering die ten grondslag lag aan de basisvorming was in
belangrijke mate gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, met name op onderwijssociologisch
onderzoek naar selectieprocessen bij de overgang van basis- naar voortgezet
onderwijs. De talenten van meisjes en kinderen uit lagere sociale milieus
zouden onvoldoende tot hun recht komen omdat ze na de basisschool soms ten
onrechte naar het lager beroepsonderwijs en niet naar mavo, havo of vwo werden
verwezen. Die vroegtijdige selectie moest worden tegengegaan. Omdat er geen
politiek draagvlak was voor één geïntegreerd
schooltype in de onderbouw van het voortgezet onderwijs, werd ingezet op de
vorming van scholengemeenschappen waarin zowel lager beroepsonderwijs als
algemeen voortgezet onderwijs waren vertegenwoordigd.Een ander element in de probleemformulering vormde de maatschappelijke
noodzaak tot verbreding van het onderwijsaanbod. De Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (WRR) had in zijn advies over de basisvorming (1986)
een wetenschappelijk beredeneerde afweging gemaakt over de wenselijke breedte
van het onderwijsaanbod; dit in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen.
Tegelijkertijd beklemtoonde de Raad echter de noodzaak om binnen dat aanbod
twee niveaus aan te brengen en de mogelijkheid van een combinatievariant aan
te bieden. Die laatste aanbevelingen zijn om politieke en ideologische redenen
niet overgenomen.De evaluatie van de basisvorming, in 1999, richtte zich vooral op de gang
van zaken bij de uitvoering van de basisvorming en op de problemen die zich
daarbij voordeden1. Het rapport leverde veel
aanknopingspunten op voor de herziening van het onderwijsaanbod in de eerste
leerjaren, zoals die momenteel in de onderbouw van het voortgezet onderwijs
gestalte krijgt. Bij de invulling van die herzieningsvoorstellen is vooral
gezocht naar draagvlak onder scholen en docenten. Er heeft geen hernieuwde
wetenschappelijke analyse plaatsgevonden van maatschappelijke ontwikkelingen
en hun mogelijke implicaties voor het onderwijs.Tweede faseAan de voornemens met betrekking tot de tweede fase van het havo/vwo (profielen
en studiehuis) lag een aantal problemen ten grondslag. Motivatieproblemen
(de havo-4 problematiek) en aansluitingsproblemen met het vervolgonderwijs
(hbo en wo) waren de belangrijkste. Die laatste leidden niet alleen tot ondoelmatige
leerwegen (bijvoorbeeld mavo-havo-mbo), maar ook tot slechte rendementen in
het hoger onderwijs. Daarnaast kwamen er vanuit het hoger onderwijs geluiden
dat eerstejaars studenten over te weinig zelfstandigheid en (algemene) vaardigheden
beschikten. Tijdens de ontwikkeling van de eerste plannen (1991–1992)
was er bovendien sprake van een economische recessie en van werkloosheid onder
afgestudeerden met een hbo- of wetenschappelijk opleiding.In de oorspronkelijke beleidsvoorstellen werd uitvoerig aandacht besteed
aan de aansluitings-, en rendementsproblemen. Verzwaring van het programma
werd noodzakelijk geacht om de doelmatigheid en effectiviteit van het onderwijs
te vergroten, desnoods ten koste van een lagere instroom in het hoger onderwijs.
Aan de studiehuis-aanpak, die later aan de voorstellen werd toegevoegd, lag
geen theoretische onderbouwing ten grondslag. Volgens Van den Akker zette
de overheid (bewust) weinig research uit om het onderwijsveld voor te bereiden
op deze onderwijsvernieuwing2. Voor de didactische
omwenteling die met het studiehuis werd beoogd, stond slechts het voorbeeld
van een enkele school model. Waarschuwingen vanuit de wetenschappelijke wereld
voor mogelijke negatieve gevolgen voor sommige geroepen leerlingen werden
in de wind geslagen.Na de invoering zijn de ontwikkelingen in de tweede fase van het havo/vwo
nauwkeurig gevolgd, zij het vooral met het doel klachten vanuit de praktijk
tijdig te signaleren en op te lossen. De bevindingen uit het evaluatieonderzoek
speelden vervolgens een belangrijke rol bij de herziening van de Tweede Fase.VMBO-bovenbouwVoor de voornemens met betrekking tot het vmbo geldt min of meer hetzelfde. Ook hier lag de belangrijkste voedingsbodem zowel in motivatie-
en aansluitingsproblemen, als in de wens van de afnemers om het niveau van
het vmbo te verhogen met het oog op de veranderende eisen op de arbeidsmarkt.
Ook bij deze vernieuwing is er voorafgaand aan de invoering geen wetenschappelijk
onderzoek gedaan naar mogelijke effecten van de voorstellen. De vraag of de
niveauverhoging gezien de veranderende leerlingenpopulatie (toename van het
aantal leerlingen met leeren gedragsproblemen) wel realistisch was, kwam niet
aan de orde. Datzelfde gold voor de vraag of het imago van het vmbo wel gebaat
zou zijn met integratie van leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs.
Voor een antwoord op dergelijke vragen was een wetenschappelijk onderzoek
eigenlijk niet eens nodig. Het was op voorhand plausibel dat er op beide punten
problemen zouden ontstaan. Versterking van de praktijkgerichtheid van het
beroepsonderwijs in de bovenbouw had daarentegen wel een duidelijk positief
effect op de motivatie.Bij geen van de onderwijsvernieuwingen was, kortom, sprake van bewezen
werkzame nieuwe onderwijsmethoden en van «evidence based» beleid.
Nu is dat ook weer niet zo verwonderlijk. De politieke wenselijkheid en/of
maatschappelijke noodzaak van de voorstellen stonden bij de vernieuwingsoperaties
voorop. Wetenschappelijk onderzoek had waarschijnlijk tot uiteenlopende bevindingen
en aanbevelingen, en onvermijdelijk ook tot veel vertraging geleid.Een lichte vorm van ex-ante evaluatie had vermoedelijk wel tot tempering
van de verwachtingen en tot bijstelling van de plannen kunnen leiden. Daarbij
hadden de volgende vragen gesteld kunnen worden:– deugt de beleidstheorie die aan de voorstellen ten grondslag ligt?– sluiten de voorstellen aan bij de maatschappelijke ontwikkelingen?– zijn de voorstellen binnen de beschikbare onderwijstijd en met
de aanwezige docenten uitvoerbaar?– is het vanuit de bestaande onderwijspraktijk bezien plausibel
dat de verwachtingen worden gerealiseerd?C.7.4 Naar meer «evidence based» onderwijs(beleid)1Sinds enkele jaren vindt er binnen de overheid een discussie plaats over
de noodzaak van meer «evidence based» beleid, dat wil zeggen van
beleid dat elders of in het verleden bewezen heeft effectief te zijn. In het
onderwijs is de vraag naar bewezen effectiviteit van nieuw beleid en van nieuwe
onderwijsmethoden en -aanpakken misschien nog wel klemmender dan in andere
sectoren. De problemen die de onderwijsvernieuwingen uit de jaren negentig
hebben opgeroepen, hebben het onderwijs geen goed gedaan. Het vertrouwen in
het onderwijs is erdoor geschaad en de lerarenproblematiek wordt erdoor verergerd.De Onderwijsraad bracht in januari 2006 een advies uit over de mogelijkheden
om te komen tot meer «evidence based» onderwijs. Met «evidence
based» beleid wordt in dat advies gedoeld op beleid dat gericht is op
de toepassing van bewezen effectieve onderwijsmethoden of aanpakken. Met andere
woorden op beleid dat gebaseerd is op (onderwijs)onderzoek.In het advies concludeert de Raad dat er een gefaseerde aanpak nodig is
om tot meer «evidence based» onderwijs te komen. Afhankelijk van
de stand van de kennisontwikkeling op een bepaald gebied, zijn verschillende
gradaties van bewijsvoering mogelijk. Tegelijkertijd merkt de Raad ook op
dat er nogal wat factoren zijn die de inzet van wetenschappelijk onderzoek
belemmeren, zoals de opvatting dat onderzoek de autonomie in het onderwijs
bedreigt, de extra implementatietijd die nodig is, de vaak smalle gerichtheid
van effectmetingen, en de hoge kosten van onderzoek. Kennis over het voortgezet onderwijs schiet tekortEen eerste voorwaarde voor «evidence based» onderwijsbeleid
betreft de stand van de beschikbare kennis over, in dit geval, het voortgezet
onderwijs. Die kennisbasis is beperkt.Voor de kennisontwikkeling ten aanzien van het voortgezet onderwijs zijn
er twee verschillende geldstromen (het eerstegeldstroomonderzoek van de universiteiten
niet meegerekend):– Onderzoek dat wordt uitgezet door de Programmaraad voor het Onderwijsonderzoek
(PROO) van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).
Die Programmaraad is in 1996 door NWO ingesteld en richt zich, conform de
opdracht, op fundamenteel en strategisch onderzoek, toepassingsgericht (middel)lange
termijn onderzoek, internationaal vergelijkend onderzoek en evaluatieonderzoek.
Binnen het programma neemt het cohortonderzoek een speciale plaats in. Het
onderzoek naar ontwikkelingen en de stand van zaken in het voortgezet onderwijs
wordt in de praktijk sterk gedomineerd door de zogeheten VOCL-cohorten en
PRIMA-cohorten. Over de bevindingen uit die cohortonderzoeken wordt in een
andere deelstudie in het kader van dit parlementaire onderzoek gerapporteerd.
Sinds 2003 geldt dat de PROO bij de selectie van onderzoekslijnen niet alleen
uitgaat van de wetenschappelijke potentie van het onderzoek, maar ook van
de verwachte bijdrage van het onderzoek aan oplossingen op langere termijn
van belangrijke onderwijsproblemen. In het programma voor 2008–2011
staan drie onderzoekslijnen centraal: onderwijsprocessen en hun opbrengsten,
onderwijspersoneel, en de pegagogische functie van het onderwijs1.– Kortlopend, overwegend kwalitatief effectiviteitsonderzoek, dat
in het kader van de SLOA2 wordt gecoördineerd
door de Verenigde Samenwerkende Landelijke Pedagogische Centra (VSLPC). Hierbij
gaat het om kortlopend praktijkgericht onderzoek op aanvraag van scholen.
Hoewel het nagaan van effecten bij dit overwegend lokale onderzoek een belangrijke
doelstelling is, levert het, volgens een evaluatie, weinig informatie op over
de effecten van pedagogisch-didactisch handelen3.De kennisbasis over het primair onderwijs is, vergeleken met het voortgezet
onderwijs, steviger. Onder de NWO valt sinds 1997 ook het BOPO-programma (beleidsgericht
onderzoek in het primair onderwijs). Daarin wordt expliciet aandacht geschonken
aan de effecten van beleid op scholen en leerlingen. Het evaluatieonderzoek
dat daar wordt uitgevoerd richt zich niet zozeer op het beproeven van theorieën
(zoals bij de PROO), maar meer op het evalueren van onderwerpen van beleid
(zoals: de samenhang tussen regulier en (speciaal) basisonderwijs, de sociale
en institutionele context van de school, kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling,
en condities voor effectieve bestuurlijke verhoudingen en ondersteuning) Anders
dan bij de PROO wordt hier niet gekozen voor een fundamentele, of strategisch
gerichte onderzoeksbenadering, maar voor een opzet die gericht is op de beantwoording
van beleidsvragen. Er wordt zelden gewerkt met experimentele en controlegroepen,
maar veel meer met het benutten van in de praktijk geconstateerde variatie
om uitspraken over effectiviteit te kunnen doen, en met reconstructie van
beleidstheorieën4.De BOPO-aanpak biedt tot dusver meer inzicht in bewezen beleid en praktijk
dan de meer fundamenteel wetenschappelijke benadering die binnen de PROO wordt
gehanteerd.DEEL D: HET ONDERWIJSVELDINHOUD DEEL D HOOFDSTUK D.1 DE SCHOOLBESTUREN247D.1.1Schoolbesturen in het voortgezet
onderwijs247 D.1.2Afnemende invloed van besturen
op het onderwijsbeleid249 D.1.3Invoering van de lumpsum-bekostiging249 D.1.4Meer bureaucratie in het voortgezet
onderwijs250 D.1.5Schoolbesturen en onderwijsinnovatie251    HOOFDSTUK
D.2 DE SCHOOLLEIDERS253D.2.1Schoolleiders in het voortgezet
onderwijs: aantallen en taken253 D.2.2Toename van de invloed van schoolleiders
op het onderwijsbeleid254D.2.3Kenmerken en opvattingen van
schoolleiders255D.2.4De rol van schoolleiders bij
onderwijsvernieuwingen256D.2.5Vernieuwen is in de praktijk
geen sinecure257   HOOFDSTUK
D.3 DE LERAREN259D.3.1Leraren in het voortgezet onderwijs:
aantallen en opleidingsniveau259 D.3.2Draagvlak onder leraren voor
vernieuwingen 261 D.3.3Organisaties van leraren263D.3.4Leraren tijdens de onderwijsvernieuwingen266D.3.5Verschillen tussen leraren in
het voortgezet onderwijs269    HOOFDSTUK
D.4 DE LEERLINGEN EN HUN OUDERS273D.4.1Ontwikkeling van het aantal leerlingen
in het voortgezet onderwijs273 D.4.2Ervaringen van leerlingen met
onderwijsvernieuwingen274 D.4.3Oordelen en klachten van leerlingen278 D.4.4Opvattingen van ouders279D.1 DE SCHOOLBESTURENOver de schoolbesturen in het voortgezet onderwijs is betrekkelijk weinig
bekend. Dat is merkwaardig omdat schoolbesturen in het kader van de nieuwe
besturingsfilosofie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur (en) Wetenschap(pen)
in de jaren negentig steeds meer verantwoordelijkheden kregen toebedeeld.
Een eerste markeringspunt in die ontwikkeling vormde een beleidsnotitie van
minister Deetman uit 1988, getiteld De school op weg naar
2000: een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren. Daarin werd
een visie ontvouwd op de school van de toekomst en haar verhouding tot de
overheid. De school zou moeten kunnen beschikken over meer beleidsruimte,
ook op financieel gebied. Ter beoordeling van de grondwettelijke en wetgevingsaspecten
van de voornemens werd advies gevraagd aan de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten (Commissie Hirsch Ballin). Deze commissie oordeelde in
een in 1989 uitgebracht advies, Verantwoordelijkheid voor
onderwijs, dat de voorgestelde overgang van declaratiebekostiging
naar lumpsumfinanciering niet in strijd was met de Grondwet. De school en
haar bevoegd gezag zijn de eerst verantwoordelijken voor de kwaliteit van
het onderwijs, zo werd in het advies nog eens vastgesteld. De uitgangspunten
van de nieuwe besturingswijze werd in de jaren negentig in grote lijnen doorgetrokken1.In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de rol van schoolbesturen bij de onderwijsvernieuwingen
van de afgelopen jaren. Een rol voor de schoolbesturen ligt daarbij niet op
voorhand in de rede. De verantwoordelijkheid voor de organisatie en inrichting
van het onderwijs, en daarmee ook voor de vernieuwing ervan, ligt in de eerste
plaats bij de schoolleiders.D.1.1 Schoolbesturen in het voortgezet onderwijsAantal en omvangIn het voortgezet onderwijs was de afgelopen vijftien jaar niet alleen
sprake van fusies en schaalvergroting van scholen, maar ook van bestuurlijke
krachtenbundeling. Lange tijdreeksen over de ontwikkeling van het aantal besturen
ontbreken. Daarom wordt in tabel D.1.1 volstaan met een weergave van de situatie
in 2005.Tabel D.1.1: Aantal schoolbesturen in het voortgezet onderwijs*,
naar richting en omvang, 2005 eenpitter2–56–1011–2021 of meertotaalOpenbaar601310074protestants-christelijk571120070Rooms-katholiek39801048 Algemeen bijzonder471310061reformatorisch700007samenwerking131153133antroposofisch300003 overig religieus510006Overig310004Totaal23458941306* exclusief 67 besturen die tevens een of meer scholen in het
primair onderwijs beheren.Bron:Ministerie van OCW/CFI (ontleend aan Turkenburg)De in totaal 306 schoolbesturen vormden in 2005 het bevoegd gezag over
543 scholen met 1070 vestigingen en ruim 810 000 leerlingen. Daarbij
zijn de 67 schoolbesturen, die tevens een of meer scholen in
het primair onderwijs beheren, niet meegenomen.Opmerkelijk is het grote aantal «eenpitters» onder de schoolbesturen:
schoolbesturen die slechts één school besturen. In het voortgezet
onderwijs waren dat er in 2005 nog altijd drie op de vier1. De grootste schoolbesturen, met 11 of meer scholen onder hun bevoegd
gezag, hebben een samenwerkingskarakter of zijn van rooms-katholieke signatuur.Verschuivingen en toenemende variëteit in de bestuurlijke
taakverdelingBesturen verschillen niet alleen naar omvang, maar ook naar aard. Als
gevolg van de invoering van de lumpsumbekostiging (1996) en van de bestuurlijke
schaalvergroting veranderden ook de bestuurlijke verhoudingen op schoolniveau.
Met de nieuwe bekostigingsregels ontstond er eerst meer onderscheid tussen
beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Met de bestuurlijke schaalvergroting
nam het bovenschoolse management toe. In een volgende fase gingen sommige
besturen zich meer richten op hoofdlijnen; ze gingen op afstand besturen.
De dagelijkse leiding van de school en het bestuur over de school werden als
het ware ontvlochten. Besturen gingen toeleggen op de volgende kerntaken:– het bepalen van missie en koers. Besturen zijn de aanbieders van
onderwijs, namens ouders, namens een achterban (stichting of vereniging) of
namens de samenleving. Op dat aanbod moeten zij een visie ontwikkelen (bijvoorbeeld
met betrekking tot het stichten van een nieuwe school of afdeling voor een
specifieke doelgroep of met een eigen pedagogisch-didactische aanpak);– het beheersen en beheren: doelrealisering en middelenbeheer;– het toezien op de naleving van wettelijke verplichtingen, en– het vertegenwoordigen van de organisatie.Een deel van de schoolbesturen heeft inmiddels al weer een volgende stap
gezet: het realiseren van een splitsing tussen bestuur enerzijds en toezicht
anderzijds. Bestuurders dragen hun verantwoordelijkheden over aan de professionele
schoolleiders die daarmee een soort «college van bestuur» worden;
het «oude» bestuur zelf gaat dan feitelijk de rol van een Raad
van Toezicht vervullen. Schoolleiders of bovenschoolse directeuren worden
dan bestuurders2. Een vergelijkbare ontwikkeling
in de bestuurlijke verhoudingen op school- en instellingsniveau voltrok zich
in de jaren tachtig en negentig in het hoger beroepsonderwijs en in de sector
van het middelbaar beroepsonderwijs en de educatie.In het voortgezet onderwijs komen op dit moment zeer uiteenlopende vormen
van bestuurlijke taakverdeling tussen schoolbestuur en schoolleiding voor.
Er zijn uitvoerende besturen, besturen die alleen op hoofdlijnen sturen, toezichthoudende
besturen en besturen met een aparte Raad van Toezicht. Naast professionele
besturen zijn er besturen die uit leken bestaan, en naast bezoldigde besturen,
zijn er ook nog onbezoldigde besturen. In het openbaar onderwijs is er bovendien
nog een verschil tussen «integrale» besturen, waarbij de gemeente
het bestuur van de openbare scholen vormt, en besturen «op afstand»,
waar het bestuur van het openbaar onderwijs is verzelfstandigd in bijvoorbeeld
een stichting of bestuurscommissie.Ongeacht de vorm is de algemene trend dat er steeds meer bestuurstaken
worden gedelegeerd of gemandateerd naar het management van de school. In het
verlengde daarvan is er ook een beweging op gang gekomen om de formele relatie
tussen bestuur en management duidelijk vast te leggen in de vorm van een code
voor goed onderwijsbestuur.D.1.2 Afnemende invloed van besturen op het overheidsbeleidBegin jaren negentig vond het belangrijkste overleg tussen het onderwijsveld
en het ministerie plaats in de Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg (CCOO).
Daarin zaten de verzuilde koepelorganisaties voor het openbaar onderwijs,
het rooms-katholiek onderwijs, het protestants-christelijk onderwijs en het
algemeen bijzonder onderwijs. Binnen die koepelorganisaties hadden de landelijke
besturenbonden een belangrijke stem.Tijdens het Kabinet-Kok I veranderde de overlegstructuur. Het overleg
in de CCOO werd vervangen door verschillende overleggen met de organisaties
van de afzonderlijke geledingen in het onderwijsveld: de besturenbonden, de
vereniging van schoolleiders, de onderwijsvakbonden en de organisaties van
ouders en leerlingen.In de jaren negentig nam, in lijn met de verandering in de taakverdeling
tussen schoolbesturen en schoolleiders, ook de invloed van de organisatie
van schoolleiders toe. Schoolleiders die in het overleg aanvankelijk nog aan
de werknemerskant stonden, kwamen als gemandateerde bestuurders steeds meer
aan de werkgeverskant te staan.Bij het overleg over onderwijsvernieuwingen werd de organisatie van schoolleiders –
de Vereniging voor management in het Voortgezet Onderwijs (VVO), later Schoolmanagers_VO –
het belangrijkste aanspreekpunt voor de overheid.In april 2006 werd de VO-raad opgericht, waarin de bestaande organisaties
voor besturen en schoolmanagers in het voortgezet onderwijs hun krachten hebben
gebundeld. Het Werkgeversverbond Voortgezet Onderwijs en Schoolmanagers_VO
gingen op in de VO-raad. Deze nieuwe branche-organisatie voor het voortgezet
onderwijs vertegenwoordigt meer dan 90% van alle besturen en scholen
in het voortgezet onderwijs. De VO-raad behartigt de collectieve belangen
van het voortgezet onderwijs en de werkgeversbelangen van zijn leden.D.1.3 Invoering van de lumpsum-bekostigingIn augustus 1996 werd in het voortgezet onderwijs de lumpsumbekostiging
ingevoerd. Dat betekende dat het systeem van declaratie achteraf op basis
van zeer gedetailleerde regelgeving, werd vervangen door een bekostiging vooraf
op basis van een genormeerd stelsel. Met deze nieuwe bekostigingswijze werden
drie doelstellingen nagestreefd. In de eerste plaats zou het scholen meer
beleidsruimte moeten geven. Schoolbesturen en scholen kregen er meer bestedingsvrijheid
door. In de tweede plaats moest het de beheerslast vereenvoudigen. En in de
derde plaats moest de nieuwe bekostigingswijze een betere beheersing van de
rijksbegroting mogelijk maken.Volgens het in 2001 verschenen evaluatierapport zijn deze drie doelstellingen
allemaal bereikt, zij het met de kanttekening dat de beheerslast niet zozeer
vereenvoudigd maar vooral verschoven is1. Binnen
scholen nam de interne informatiebehoefte namelijk sterk toe.Uit het evaluatierapport blijkt voorts dat er gedurende de eerste jaren
na de invoering weinig veranderde in de inzet van middelen. De scholen zetten
in 1998–1999 eenzelfde percentage van hun vergoedingen voor personeel
in (ongeveer 86%) als voor de invoering van de lumpsumbekostiging.
Bij een op de drie scholen werd er in 1998–1999 wel geschoven tussen
personeel en materieel.In 1999 was ruim 70% van de scholen van mening dat de mogelijkheden
voor het formatiebeleid en voor het beleid met betrekking tot de interne organisatie
waren toegenomen. De mogelijkheden voor onderwijskundig beleid waren echter
maar volgens 43% van de scholen toegenomen.Scholen kozen bij het opvangen van de beheerslast voor verschillende oplossingen.
Een deel van de scholen koos ervoor om meer gebruik te maken van externe instanties
voor administratieve ondersteuning. Men vond dat goedkoper en efficiënter
dan het zelf uitvoeren van die taken. Een ander deel van de scholen koos daarentegen
juist voor de versterking van de eigen staf, door deze uit te breiden of door
meer verantwoordelijkheden aan de staf te geven. Scholen die vielen onder
een groter bestuur met een bestuursbureau, gingen over het algemeen meer gebruik
maken van het bestuursbureau.Sinds eind jaren negentig is de situatie ongetwijfeld veranderd. Scholen
zijn vermoedelijk meer gaan schuiven met hun middelen. In welke richting die
verschuivingen precies plaatsvonden is onbekend. Wel zijn er duidelijke signalen
dat er steeds meer financiële middelen worden ingezet voor niet-onderwijstaken.D.1.4 Meer bureaucratie in het voortgezet onderwijsBestuur, management en bureaucratie zijn begrippen die de laatste tijd
vaak in één adem worden genoemd. In 2004 bracht de Onderwijsraad
een studie uit over de bureaucratisering in het onderwijs1. Daaruit komt naar voren dat er binnen alle onderwijssectoren sprake
was van een verschuiving van primaire naar secundaire bestedingsposten en
dat de stijging van secundaire uitgaven zowel door interne als externe factoren
werd veroorzaakt.Bij een smalle definitie van secundaire onderwijstaken gaat het uitsluitend
om taken op het terrein van administratie, bestuur en beheer. Bij een brede
definitie gaat het om alle ondersteunende taken die niet rechtstreeks samenhangen
met het onderwijs.Bij de smalle variant nam het percentage secundaire lasten in het voortgezet
onderwijs op landelijk niveau tussen 1980 en 2000 toe van 9% tot 12%.
De sterkste groei vond tussen 1990 en 2000 plaats. Volgens informatie van
de scholen voor voortgezet onderwijs zelf lag het percentage secundaire uitgaven
(volgens de smalle variant) in 2000 echter hoger, namelijk op 16% van
het schoolbudget. Leerkrachten en ondersteunend personeel besteedden kennelijk
meer tijd aan administratieve en bestuurlijke taken dan op basis van landelijke
macrocijfers kon worden vastgesteld.Volgens de brede definitie van secundaire lasten nam het budgetaandeel
op landelijk niveau toe van 20% in 1980 tot 26% in 2000. Volgens
informatie van de scholen en schoolbesturen werd in het jaar 2000 maar liefst
33% van het schoolbudget aan secundaire lasten (volgens de brede definitie)
besteed.De stijging van het percentage secundaire lasten valt voor een deel te
verklaren uit de toegenomen beleidsruimte voor scholen en de daaraan gekoppelde
verplichting tot verantwoording. Er moeten op diverse terreinen beleidsplannen
worden ontwikkeld, er moet interne kwaliteitszorg plaatsvinden en vervolgens
moet er over de uitvoering en resultaten van die activiteiten in jaarverslagen
en andere documenten worden gerapporteerd. De inspanningen die scholen en
schoolbesturen daarvoor moeten leveren leiden te samen tot aanzienlijk hogere
uitgaven dan de uniforme beleidsplannen die voorheen vanuit het ministerie
over het hele land werden uitgerold. Autonomie en variëteit hebben nu
eenmaal een prijs. De omvang van de secundaire lasten blijkt
overigens sterk te verschillen tussen scholen en tussen besturen onderling.Het primaire budget voor het voortgezet onderwijs – de middelen
die aan het onderwijs zelf worden besteed – nam op landelijk niveau
tussen 1980 en 1985 af van gemiddeld 4500 naar gemiddeld 4100 euro per leerling,
om daarna, en met name na 1995, sterk toe te nemen tot gemiddeld 5700 euro
in 2000. De toename kwam vooral terecht bij de zorgleerlingen in het voortgezet
onderwijs1Vermoedelijk verklaren de groei van het aantal zorgleerlingen en de integratie
van de relatief dure zorgleerlingen uit het speciaal onderwijs in het vmbo
een belangrijk deel van de recente toename in gemiddelde onderwijsuitgaven
per leerling. In hoeverre de toename van het primaire budget ook kan worden
toegeschreven aan de onderwijsvernieuwingen die in de jaren negentig zijn
ingevoerd, is onbekend. Per saldo is dat waarschijnlijk nauwelijks het geval.
De besparingen als gevolg van de toegenomen doelmatigheid in de leerwegen
van leerlingen (minder stapelen, minder zittenblijven en hogere slaagpercentages)
waren waarschijnlijk groter dan de extra uitgaven die in verband met de onderwijsvernieuwingen
werden gedaan.D.1.5 Schoolbesturen en onderwijsinnovatieVolgens Schoolmanagers_VO werkten in 2006 bijna alle scholen aan de innovatie
van hun onderwijs. Sommige scholen gaan daarin echter verder dan andere. De
meeste innovaties vinden plaats in het praktijkonderwijs, het vmbo en de onderbouw
van de verschillende schooltypen. In de bovenbouw van de gemengde en theoretische
leerweg, en van het havo, vwo en gymnasium vinden de minste innovaties plaats2.Volgens de onderwijsinspectie gaan ongeveer 50 scholen voor voortgezet
onderwijs relatief ver in de innovatie van hun onderwijs. Daaronder bevinden
zich vooral scholen die vormen van «nieuw leren» in meer of mindere
mate hebben ingevoerd. Onderzoekers van het SCO-Kohnstamm Instituut bezochten
in het kader van een onderzoek naar het «nieuwe leren» in het
voortgezet onderwijs, acht van die scholen3.
Onder deze niet-representatieve steekproef van acht scholen bevinden zich
maar liefst vier scholen die deel uitmaken van een groot bestuur, namelijk:– Slash 21 te Lichtenvoorde, die wordt bestuurd door de Stichting
Carmelcollege, een katholiek schoolbestuur met 12 instellingen voor voortgezet
onderwijs;– De Nieuwste School te Tilburg, die valt onder het bestuur van
OMO (Ons Middelbaar Onderwijs), dat ruim 40 scholen voor voortgezet onderwijs
in de provincie Brabant bestuurt;– Het A. Roland Holst College, te Hilversum, dat deel uitmaakt van
de Gooise Scholen Federatie (GSF), waarin negen scholen met elkaar samenwerken;– Het Montaigne Lyceum te Nootdorp, dat valt onder de Elsloo Onderwijsgroep,
waartoe zes scholen behoren. De Elsloo Onderwijsgroep maakt op haar beurt
weer deel uit van de Stichting Confessioneel Onderwijs Lucas, waarbij meer
dan 100 scholen voor basis- en voortgezet onderwijs in Den Haag en omgeving
zijn aangesloten.In drie van de vier gevallen gaat het om nieuwe scholen of afdelingen.Slash 21 maakte deel uit van een scholengemeenschap met twee vestigingen.
Naast één van de vestigingen werd het vernieuwingsproject Slash
21 gehuisvest. Aanvankelijk was er in Lichtenvoorde dus een afdeling
met een nieuwe opzet naast een afdeling met een meer traditionele aanpak.
Beide afdelingen zijn dit schooljaar geïntegreerd.De Nieuwste School in Tilburg is een volledig nieuwe school en ook het
Montaigne Lyceum is een nieuwe school die in 2001 in de Vinexlocatie Ypenburg
bij Den Haag van start ging.In de beschrijving van deze vernieuwende scholen wordt bij De Nieuwste
School, die in augustus 2005 van start ging en tot 2012 de status van experimenteerschool
heeft, het volgende vermeld:«De idee om een helemaal nieuwe school te ontwerpen is een initiatief
van de Raad van Bestuur van OMO. Een van de taken die OMO zich stelt, is voortdurend
werken aan de verbetering van het voortgezet onderwijs. Vanuit die doelstelling
is in eerste instantie een plan voor betekenisvol onderwijs ontworpen. Dit
ontwerp is beschreven in de brochure «onderwijs: een ontdekkingsreis
naar je talenten» (OMO 2002). Om het concept verder uit te werken en
theoretisch te onderbouwen, is vervolgens een projectgroep in het leven geroepen.
De projectgroep heeft met steun van het Algemeen Pedagogisch Studiecentrum
(APS) het concept verder ingevuld op basis van de nieuwste inzichten in binnen-
en buitenland. (...)Belangrijk bij de ontwikkeling van het concept is steeds geweest dat het
concept stevig in de theorie gebaseerd zou zijn omdat de resultaten pas later
zichtbaar zouden worden. Met name daar bleek de rol van het APS belangrijk.
(...)De Nieuwste School is ontwikkeld om verandering aan te brengen in het
feit dat zoveel jongeren met tegenzin naar school gaan en de gevolgen daarvan
(...) Doel van De Nieuwste School is het onderwijs zo in te richten dat leerlingen
geïnteresseerd raken en blijven voor leren, en met plezier naar school
gaan. (...) Bij de start heeft minister Van der Hoeven officieel toestemming
verleend om voor een periode van zeven jaar op een aantal aspecten van de
bestaande regelgeving af te wijken»1.Ook bij het Montaigne Lyceum was sprake van een nieuwe school. In 2000
zijn er tussen het gemeentebestuur van Den Haag en het bestuur van de Elsloo
Onderwijsgroep gesprekken gevoerd over een nieuw te starten school in de Vinexlocatie
Ypenburg. Vanaf het begin was het de bedoeling om een brede interconfessionele
scholengemeenschap op te zetten, gebaseerd op een vernieuwende en uitdagende
onderwijsvisie. Belangrijk was ook dat er bij de werving van nieuwe medewerkers
en docenten geselecteerd kon worden op affiniteit met de nieuwe onderwijsaanpak.
Er hoefde dus geen omwenteling in pedagogisch didactische aanpak plaats te
vinden met een zittend onderwijsteam. Dat laatste gold ook voor Slash21.Schoolbesturen blijken in de praktijk dus wel degelijk invloed uit te
oefenen op de vernieuwing van het onderwijs. Vooral grote schoolbesturen zijn
daartoe in staat. Grote schoolbesturen beschikken over voldoende middelen
en menskracht, zijn in staat een nieuwe school of afdeling op te starten,
en kunnen deze bemensen met personeel (eventueel uit andere scholen van het
bestuur) dat ook echt wil gaan voor de beoogde onderwijsvernieuwing.Schoolbesturen kunnen zich er bovendien mee profileren. Ze bieden niet
alleen een nieuw onderwijsaanbod voor een mogelijk nieuwe doelgroep, maar
kunnen uit de ervaringen ook lering uit trekken voor de vernieuwing van het
onderwijs in hun andere scholen.D.2 DE SCHOOLLEIDERSHet voortgezet onderwijs kent een grote diversiteit in namen voor schoolleiders:
rector, (centrale) directeur, sector-/afdelingsdirecteur, locatiedirecteur,
manager, of voorzitter College van Bestuur. Er is een grote vrijheid in het
benoemen van de functie.Binnen het onderwijsveld spelen de schoolleiders verreweg de belangrijkste
rol bij de invoering en vormgeving van onderwijsvernieuwingen.D.2.1 Schoolleiders in het voortgezet onderwijs: aantallen
en takenIn de salarisadministratie voor het onderwijs (CASO) worden van oudsher
twee functiegroepen onderscheiden: directeuren en adjunct-directeuren. In
2005 bekleden 4100 personen die functies (in ruim 4000 voltijdbanen). Kennelijk
wordt er op het niveau van de schoolleider weinig in deeltijd gewerkt. Op
een totaal aantal van 655 scholen voor voortgezet onderwijs (inclusief 110
scholen voor praktijkonderwijs) komt dat neer op ruim 6 leidinggevenden per
school. Bij dat aantal moet worden bedacht dat veel scholen in het voortgezet
onderwijs uit meerdere vestigingen bestaan.Naast deze 4100 schoolleiders telde het voortgezet onderwijs iets meer
dan 20 000 mensen die een functie vervulden op het terrein van organisatie
en beheer. Van het totale aantal werknemers in het voortgezet onderwijs in
2005 (105 230) hield 23% zich dus bezig met leidinggeven en organisatie
en beheer en 77% met lesgeven en onderwijsondersteuning1.Naast schoolleiders spelen de leraren in het voortgezet onderwijs van
oudsher een belangrijke rol in de ondersteuning van het management. Dat werd
in het vorige hoofdstuk bijvoorbeeld al zichtbaar in verschillen in het percentage
secundaire taken zoals dat landelijk wordt gemeten en op schoolniveau wordt
vastgesteld.Het takenpakket van schoolleiders in het voortgezet onderwijs is in de
afgelopen tien jaar veel complexer geworden niet alleen als gevolg van de
schaalvergroting, de lumpsumbekostiging en de in het vorige hoofdstuk gesignaleerde
veranderingen in de verhouding tussen schoolbesturen en schoolleiding, maar
ook door de vele onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs.In wet- en regelgeving zijn geen vereisten vastgelegd voor rollen en taken
van schoolleiders. In het voorafgaande hoofdstuk over de schoolbesturen werd
echter al vermeld dat er in het verlengde van verschuivingen in de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen besturen en schoolleiders in het onderwijsveld zelf sinds enige tijd
gewerkt wordt aan het opstellen van codes voor goed onderwijsbestuur.De taken van schoolleiders liggen zowel op het terrein van onderwijs en
personeel als op het terrein van financieel en materieel beheer. Op financieel
gebied wordt er sinds de invoering van de lumpsumfinanciering veel meer expertise
van schoolleiders gevraagd. Schoolleiders zijn meestal ook door het bestuur
gemandateerd om personeelsbeleid te voeren ten aanzien van leraren en onderwijsondersteunend
personeel. Daarbij hoort sinds de invoering van de Wet op de beroepen in het
onderwijs (BIO) in 2006 nadrukkelijk ook het onderhoud en de ontwikkeling
van de bekwaamheid van docenten2.Op onderwijskundig gebied zijn de eisen vanuit de wetgeving beperkt tot
de onderwijstijd, de kerndoelen voor de onderbouw (voorheen basisvorming)
en de exameneisen. Voor de inrichting en organisatie van het onderwijs geldt
in principe een grote mate van vrijheid. De kerndoelen waren in de jaren negentig
weliswaar zeer omvangrijk in aantal, maar lieten bij gebrek aan een serieuze
eindtoets na afloop van de basisvorming voldoende ruimte. Het aantal kerndoelen
is sinds augustus 2006 sterk verminderd en de kerndoelen zijn bovendien veel
globaler geworden. De exameneisen in het kader van het Studiehuis werden daarentegen
van allerlei voorschriften voorzien om te garanderen dat (algemene) vaardigheden
voldoende aan bod zouden komen. Ook daarin is de beleidsruimte recentelijk
aanzienlijk vergroot. De regelgeving voor de Tweede Fase havo/vwo is met de
herziening van de profielen en exameneisen, die sinds augustus 2007 van kracht
is, op dat punt flink aangepast1.Door de recente verruiming van de onderwijsinhoudelijke autonomie neemt
het aantal keuzevragen op het gebied van inrichting, organisatie, didactiek
en onderwijsmethoden wel toe. De schoolleider vervult hierbij een prominente
rol. Inspirerend onderwijskundig leiderschap vormt, zo blijkt uit onderzoek,
een belangrijke verklarende factor voor kwalitatief goed onderwijs. Dat blijkt
in de praktijk minder eenvoudig dan het lijkt (zie D.2.5).D.2.2 Toename van de invloed van schoolleiders op het
onderwijsbeleidIn het vorige hoofdstuk over de schoolbesturen werd al opgemerkt dat schoolleiders
in de afgelopen vijftien jaar steeds meer invloed kregen op het onderwijsbeleid,
en zeker op het onderwijsinhoudelijke vernieuwingsbeleid.In de eerste helft van de jaren negentig was de Algemene Vereniging van
Schoolleiders (AVS), die zowel schoolleiders in het primair onderwijs als
het voortgezet onderwijs omvatte, nog een vereniging van werknemers, naast
de Algemene Bond voor Onderwijzend Personeel (ABOP) en het Nederlands Genootschap
van Leraren (NGL). Rond 1994, in de aanloop naar de lumpsumfinanciering, kregen
directeuren in het voortgezet onderwijs te maken met een sterke uitbreiding
van het aantal taken en verantwoordelijkheden. Met zowel een werknemers- als
een werkgeversrol werd hun positie in het overleg steeds gecompliceerder.
In het overleg met de overheid waren de collega-vakbonden ABOP en NGL vaak
niet te spreken over het optreden van de AVS. De schoolleiders uit het voortgezet
onderwijs werden daar wel aangeduid als «de rectorenclub», omdat
ze zich meer als werkgever dan als werknemer opstelden. In verband met hun
veranderde positie stapten de schoolleiders uit het voortgezet onderwijs medio
jaren negentig uit de AVS. Er kwam een aparte Vereniging voor het management
in het Voortgezet Onderwijs (VVO). De VVO werd behalve een organisatie ten
behoeve van de noodzakelijke professionalisering van het management, al snel
hét centrale aanspreekpunt voor alle gesprekspartners. De VVO werd
opgevolgd door Schoolmanagers_ VO. In april 2006 gingen vervolgens het werkgeversverbond
Voortgezet onderwijs (WVO) en Schoolmanagers_VO op in de VO-raad, de nieuwe
brancheorganisatie voor het voortgezet onderwijs.D.2.3 Kenmerken en opvattingen van schoolleidersIn 2002 liet het blad MESO magazine een onderzoek
uitvoeren onder schoolleiders in het voortgezet onderwijs; in 1997 was dat
ook al een keer gedaan. Hoewel de response beperkt was (145 deelnemers) biedt
het onderzoek een aardig inzicht in kenmerken, gedrag en opvattingen van schoolleiders1.Een klein kwart was destijds vrouw, de gemiddelde leeftijd was 50 jaar
(nog geen 20% was 45 jaar of jonger) en de gemiddelde onderwijservaring
bedroeg 26 jaar, waarvan ongeveer de helft van het aantal jaren in de functie
van schoolleider. Meer dan de helft van de ondervraagde schoolleiders vond
in 2002 hun functie zwaar (47%) of zeer zwaar (6%).Leuke kanten en ergernissen in het schoolleiderschapIn de top drie van leuke kanten aan het schoolleiderschap stond het hebben
van contacten (met personeel, ouders en leerlingen) op de eerste plaats (46%),
gevolgd door het aansturen, motiveren en beïnvloeden van mensen (34%)
en het initiëren, innoveren en implementeren van allerlei processen en
vernieuwingen (18%).Bij de top drie van grootste ergernissen stonden de collega’s (waarmee
leraren worden bedoeld) op de eerste plaats (meer dan 80%). In 1997
werd dat nog door 55% genoemd. In 2002 ging het onder andere om:– collega’s die hun werk niet goed doen/geen hart hebben voor
hun werk;– collega’s die klagen om het klagen, zeuren, zeggen dat het
vroeger beter was, mopperen, neuzelen, kankeren;– docenten die conservatief zijn, nogal wereldvreemd, zich onvoldoende
ontwikkelen;– docenten die dwarsliggen, met gebrek aan enthousiasme, aan initiatief,
aan inspiratie;– docenten met gebrek aan samenwerking, gebrek aan verantwoordelijkheid,
geen persoonlijke inzet, geen veranderingsgezindheid;– docenten met hun kleinburgerlijkheid, hun laksheid, de kantjes
er van aflopen, zich onprofessioneel gedragen, te laat komen, de vermoeide
blik;– traagheid en weerzin tegen veranderingen bij docenten;– vakbondsmentaliteit bij docenten;– et cetera.Een lijstje dat er niet om liegt. Een belangrijk deel van de docenten
werd in 2002 door hun schoolleider kennelijk niet zo erg gewaardeerd. In het
volgende hoofdstuk, waar de rol van leraren aan de orde komt, zal overigens
blijken dat het gebrek aan waardering vaak wederzijds is.Op grote afstand komen zaken die met regelgeving te maken hebben, met
de politiek en het ministerie. Een kwart van de schoolleiders noemt dit als
vervelende aspecten van hun functie. Daarbij gaat het in het bijzonder om
de bemoeizucht van de overheid, beperkingen door de regeldichtheid, knellende
regelgeving, maar ook om de constante verandering in de politiek, het gebrek
aan begrip bij de landelijke politiek, en de verkokering van het beleid van
rijk en gemeenten. Vergeleken met vijf jaar eerder was er op dit punt overigens
weinig veranderd.Op de derde plaats kwam de afsprakencultuur: ja zeggen, nee doen. Meer
dan 10% ergert zich hieraan. De administratieve rompslomp kwam in 2002
pas op de vijfde plaats, na het lange, inefficiënte en overbodige vergaderen.Welke eigenschappen van leraren worden wél gewaardeerd?Kiezend uit een lijst van twaalf eigenschappen zetten schoolleiders «betrokkenheid» (70%), «verantwoordelijkheid»
(66%) en«bekwaamheid» (50%) op de eerste drie plaatsen. «Eigen
initiatief» en «creativiteit» worden wat minder gewaardeerd
(door 45% en 30%); voor de eigenschappen «onafhankelijkheid»
en«intelligentie» kunnen schoolleiders nauwelijks waardering opbrengen
(3% en 2%). Mannelijke en vrouwelijke schoolleiders verschillen
op dit punt nauwelijks.De beste en slechtste ontwikkelingen in het onderwijsBijna veertig procent van de schoolleiders toonde zich in 2002 in verschillende
bewoordingen enthousiast over de autonomievergroting. In 1997 lag dit percentage
aanzienlijk lager. Bijna een kwart noemde in 2002 ook de Tweede Fase van het
havo/vwo (waartoe omschrijvingen behoren als: activering van leerlingen, de
leerlinggerichtheid, nadruk op vaardigheden, aandacht voor «leren leren»,
bevordering van zelfstandigheid van leerlingen, en natuurlijk ook het Studiehuis).Onder slechte ontwikkelingen werd de basisvorming het meest genoemd (17%),
gevolgd door het zwalkende beleid van de overheid, zoals het terugdraaien
van net ingezette vernieuwingen, de constante veranderingen, en het zigzagbeleid
van Zoetermeer (12%). Het Studiehuis kwam met 10% op de derde
plaats van slechtste ontwikkelingen en stond daarmee nog boven het lerarentekort
(4%)1.Hoe schoolleiders anno 2007 tegen het onderwijs aankijken is onbekend.
Waarschijnlijk is een deel van het in hun ogen oude, mopperende, niet tot
verandering bereid zijnde lerarenbestand inmiddels vertrokken. De vreugde
over de toegenomen autonomie zal vermoedelijk nog gegroeid zijn. De beleidskoers
die sinds 2002 in het onderwijs is gevolgd, heeft schoolleiders waarschijnlijk
wel aangesproken. In het volgende hoofdstuk komt aan de orde of dit voor de
leraren ook geldt.D.2.4 De rol van schoolleiders bij onderwijsvernieuwingenUit het voorafgaande komt het beeld naar voren van schoolleiders die veel
meer vernieuwingsgezind zijn dan leraren. Schoolleiders hechten in verband
met diverse maatschappelijke ontwikkelingen duidelijk veel belang aan innovatie
van het onderwijs. Ze worden vanuit hun organisaties daarover ook goed geïnformeerd.
Schoolleiders geven echter bijna nooit meer zelf les. Daardoor ervaren ze
niet wat de verschillende vernieuwingen in de praktijk voor leraren betekenen.
Sommige schoolleiders zitten zelfs niet eens meer in het gebouw waar de lessen
worden gegeven, waardoor ook de fysieke afstand tot de leraren groot is. Dat
is bijvoorbeeld het geval bij sommige scholengroepen, zoals de Scholengroep
Rijk van Nijmegen of de Gooise Scholen Federatie, waar de voorzitters van
de centrale directie in een apart directiegebouw zijn gehuisvest.Uit de zogeheten Koersgesprekken die tussen november 2003 en maart 2004
werden gevoerd ten behoeve van de totstandkoming van Koers
VO, blijkt dat er op het punt van de eensgezindheid over noodzaak
en aanpak van vernieuwingen grote verschillen waren tussen de verschillende
onderwijsvernieuwingen.Bij de vernieuwing van het Vmbo waren schoolleiders
en docenten het onderling veel meer eens over nut en noodzaak van de vernieuwing
dan bij de twee andere vernieuwingsoperaties. Dat heeft waarschijnlijk te
maken met de ernst van de problematiek waarmee het vmbo kampt. Mogelijk speelt
ook het type docenten dat er werkt een rol.Bij de Basisvorming liepen de verschillen
van inzicht niet zozeer langs lijnen van schoolleiders en leraren. Bij beide
groeperingen domineerde de neiging om de basisvorming minimaal («beleidsarm»)
in te vullen. Ook schoolleiders waren niet erg gelukkig met de basisvorming.
Ze hadden bovendien wel wat anders aan hun hoofd: veel scholen moesten namelijk
fuseren met andere scholen.Bij de Tweede Fase havo/vwo liepen schoolleiders
daarentegen vaak ver voor de troepen uit. Veel schoolleiders waren overtuigd
van nut en noodzaak van de vernieuwing, maar werden in veel gevallen geconfronteerd
met weerstand en verzet uit delen van het lerarencorps. Die weerstand onder
docenten had voor een deel te maken met de sterke verhoging van de werkdruk
en andere praktische invoeringsproblemen. Er waren echter ook weerstanden
van principiële aard, die te maken hadden met de nieuwe rol die in het
Studiehuis van docenten werd verwacht. Weerstanden die met de invoering van
het nieuwe functiewaarderingssysteem alleen maar zouden toenemen.De negatieve houding van schoolleiders ten opzichte van leraren, die uit
de bovengenoemde enquête uit 2002 naar voren kwam, valt vermoedelijk
voor een belangrijk deel te verklaren vanuit hun ervaringen met de invoering
van de Tweede Fase.D.2.5 Vernieuwen is in de praktijk geen sinecureDe problemen die zich in de praktijk bij de vernieuwing van het onderwijs
voordoen vallen wellicht het best te illustreren aan de hand van een meerjarig
onderzoek naar onderwijskundige vernieuwingen in de onderbouw van het voortgezet
onderwijs1.In dat onderzoek zijn tussen november 2002 en december 2005 met behulp
van interviews, observaties en het bijwonen van allerlei regiobijeenkomsten,
op meerdere momenten gegevens verzameld bij vijf scholen. Uit het onderzoek
komt over het proces van innovatie het volgende naar voren:– De vernieuwingsdoelen van de scholen verschillen sterk in omvang
en concreetheid. Gemeenschappelijk zijn «het werken aan verlengde lestijden
via wijzigingen in het lesrooster» en «het komen tot vakkenintegratie».
In de praktijk zijn de veranderingen in de lespraktijk echter bescheiden van
aard. Op geen van de scholen is sprake van een schoolbrede verandering.– Hoewel op de meeste scholen door de leidinggevenden wordt aangegeven
dat ze een bottom-up benadering willen hanteren bij de onderwijsvernieuwing
(in verband met het creëren van draagvlak en stimuleren van «eigenaarschap»
bij docenten) is er in de praktijk veelal sprake van een top-down benadering
(in de zin dat op de meeste onderzochte scholen het initiatief tot veranderen
vanuit de projectleiding of de schoolleiding kwam). Er is een duidelijk verschil
tussen de gewenste (wat ze zeggen) en feitelijke (wat ze doen) veranderingsstrategie.– In alle scholen wordt gewerkt met tijdelijke platforms (een projectgroep
en/of stuurgroep), waarin altijd leden van de schoolleiding zitten die als
projectleider verantwoordelijk zijn voor de aansturing van de vernieuwing.
De vernieuwing wordt dus naast de bestaande praktijk opgestart.– Schoolbrede betrokkenheid van de docenten valt moeilijk te realiseren.
Docenten gebruiken bijeenkomsten om kritiek te uiten op de inhoud en aanpak
van de vernieuwing, met name op de geringe invloed die ze hebben en de twijfels
die ze hebben bij de vernieuwing.– Naast schoolbrede initiatieven wordt ook gewerkt met kleinschalige
deelprojecten, bijvoorbeeld vakkenintegratie via projectmatig werken, of het
opstarten van zogenaamde proeftuinen. Door klein te beginnen hoopt men dat
er daarna sprake zal zijn van olievlekwerking. De beoogde verbreding blijkt
doorgaans echter moeizaam te verlopen.– De scholen proberen daarnaast via veranderingen in de organisatiestructuur
voortgang te houden in het veranderingsproces. Zo is men in alle onderzochte
scholen bezig met het invoeren van teams naast de bestaande structuur van
vaksecties. Het lijkt er echter op dat het invoeren van teams de invoering
van inhoudelijke vernieuwingen extra belast. In de beleving van docenten moeten
ze hun schaarse tijd nu verdelen over teamvorming én onderwijsvernieuwing.
Ze lijken het bovendien te ervaren als een structuurverandering die van bovenaf
door de schoolleiding is ingevoerd.Volgens de onderzoekers is er sprake van «paradoxaal veranderen».
Hoewel projectleiders het belangrijk vinden dat veranderingen door docenten
worden geïnitieerd (bottom-up), worden ze feitelijk vanuit de schoolleiding
ingezet (top-down). Vaak worden planmatige strategieën en onderhandelingsstrategieën
gecombineerd ingezet. Dit «paradoxaal veranderen» zou volgens
de onderzoekers moeten worden voorkomen door het werken aan verandering meer
te zien als een leerproces met veel aandacht voor dialoog, uitwisseling en
gezamenlijke betekenisgeving1.Het invoeren van onderwijsvernieuwingen is een zaak van lange adem, dat
heeft de geschiedenis intussen wel geleerd. Wanneer er binnen een school sprake
is van ernstige meningsverschillen over nut, noodzaak, inhoud en aanpak lijkt
het welhaast een «mission impossible».In die zin zijn de voorbeelden die aan het eind van het vorige hoofdstuk
werden genoemd kansrijker. Daarbij werd gestart met een nieuwe school of afdeling
waar leraren worden geselecteerd en aangesteld die de vernieuwing ook echt
tot uitvoering willen brengen. Of de nieuwe werkwijzen, indien succesvol (dat
wil zeggen «evidence based»), vervolgens ook overdraagbaar zijn
naar andere scholen, is echter de vraag. Het docentencorps dat in zo’n
nieuwe school of afdeling werkt en de leerlingen (en ouders) die voor een
dergelijke school of afdeling kiezen, zijn daarvoor vermoedelijk niet voldoende
representatief voor de totale leerlingenpopulatie. In feite hebben we het
hierbij over de situatie zoals die vroeger bestond (en nog bestaat), waarbij
er naast «gewone» scholen ook «traditionele vernieuwingsscholen»
waren. Het zomaar overplanten van werkwijzen van die traditionele vernieuwingsscholen
naar de rest van het onderwijs is tot dusver geen onverdeeld succes gebleken.D.3 DE LERARENIn dit hoofdstuk staan de leraren centraal. Over leraren wordt veel geschreven.
De berichtgeving staat sinds het begin van dit decennium vooral in het teken
van het dreigende tekort aan leraren in het voortgezet onderwijs en de zorgelijke
kwaliteit van sommige lerarenopleidingen. In 2004 en 2005 verscheen een tweetal
publicaties, waarin gepleit wordt voor meer vertrouwen in en ruimte voor de
uitvoerende professionals in de publieke dienstverlening, zoals het onderwijs: Bewijzen van goede dienstverlening1  en Beroepszeer2. In dezelfde periode ontstond ook meer aandacht voor de professionele
ontwikkeling van de leraar. De Stichting Beroepskwaliteit Leraren en ander
onderwijspersoneel (SBL) publiceerde daarover in 2006 het onderzoeksrapport Waar wij voor staan. De onderwijsagenda van de beroepsgroep uit3.En «last but not least» bracht de Commissie Leraren (Commissie
Rinnooy Kan) in september 2007 het advies LeerKracht! uit, waarin diverse voorstellen worden gedaan om het kwantitatieve
en kwalitatieve tekort aan leraren te verminderen4.In dit hoofdstuk gaat het met name om de vraag hoe leraren zelf aankijken
tegen de verschillende onderwijsvernieuwingen die de jaren negentig in het
voortgezet onderwijs werden ingevoerd.D.3.1 Leraren in het voortgezet onderwijs: aantallen en
opleidingsniveauOntwikkeling van het aantal lerarenHet aantal formatieplaatsen voor leraren in het voortgezet onderwijs beweegt
mee met het aantal leerlingen. Sinds begin jaren negentig was er sprake van
een forse stijging. In 1989/90 waren er 46 961 formatieplaatsen (fte)
voor leraren in het voortgezet onderwijs beschikbaar, die destijds bezet werden
door 57 171 personen. In 2005 bedroeg het aantal formatieplaatsen (fte’s)
voor onderwijzend personeel in het voortgezet onderwijs 62 129. Deze
werden bezet door 78 027 leraren5. Het
aantal formatieplaatsen en leraren nam de afgelopen vijftien jaar in het voortgezet
onderwijs, in lijn met de groei van het aantal leerlingen, dus flink toe.Het opleidingsniveau en de bevoegdheid van lerarenDe kwaliteit van het onderwijs staat of valt met de leraar voor de klas.
Hoewel leraren anno 2007 veel minder tijd frontaal voor de klas doorbrengen
dan een aantal jaren geleden is hun rol onverminderd belangrijk.De kwaliteit van de leraar wordt in belangrijke mate bepaald door het
opleidingsniveau. Het opleidingsniveau, zoals dat tot uitdrukking komt in
een getuigschrift hoger onderwijs geeft een bevoegdheid Zo’n bevoegdheid
kan gezien worden als een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen geven van
goed onderwijs. Daarnaast zijn echter ook pedagogisch-didactische vaardigheden
en andere competenties van belang. Het hebben van een bevoegdheid garandeert
niet per definitie dat een leraar ook bekwaam is.Sinds augustus 2006 is de Wet op de beroepen in het onderwijs (Wet BIO)
van kracht, waarin die bekwaamheid en het onderhoud daarvan zijn vastgelegd.Eerste- en tweedegraads bevoegdheidHet onderzoeksbureau ITS onderzocht in 2004 hoeveel lessen er door bevoegde
docenten gegeven werden. In de meest strikte variant (waarin alleen leraren
als bevoegd worden beschouwd die ook daadwerkelijk bevoegd zijn
om de lessen te geven, en leraren met dispensatie van de inspectie of het
schoolbestuur als on(der)bevoegd worden beschouwd) werd in dat jaar 68,8%
van de lesuren gegeven door een bevoegd docent. In een minder strikte variant
werd 84% van de lesuren gegeven door een bevoegd docent.De Commissie Rinnooy Kan constateerde onlangs eveneens dat in het voortgezet
onderwijs bijna 17% van de leraren onbevoegd of niet bevoegd is voor
het vak dat zij geven; 77% van de scholen had één of
meer onbevoegde leraren in dienst. Daarbij doen zich per vak duidelijke verschillen
voor: bij bijvoorbeeld Nederlands, Wiskunde, Algemene Economie en Natuurkunde
is gemiddeld één op de vijf leraren onbevoegd; bij vakken als
Godsdienst, Frans en Lichamelijke Opvoeding staat meer dan 90% van
de leraren met een juiste bevoegdheid voor de klas.De bovenbouw (klas 4 en hoger) van het havo/vwo behoort tot het eerstegraadsgebied.
De lessen moeten er worden gegeven door eerstegraders, dat wil zeggen mensen
met een voltooide academische opleiding of met een kandidaatsexamen of MO-b-opleiding.
Tweedegraads leraren hebben een lerarenopleiding op hbo-niveau gevolgd.Het percentage lesuren in het eerstegraadsgebied lag de afgelopen tien
jaar op 22%. De overige 78% zijn lesuren in het tweedegraadsgebied.
Van alle lesuren in het eerstegraadsgebied werd in 1994 nog 92% gegeven
door een eerstegraads bevoegd docent; in 2004 was dit percentage gedaald naar
85%.Tegenover een daling van het percentage lessen dat door eerstegraders
wordt gegeven staat een toename van het percentage academici in het voortgezet
onderwijs. Het aandeel eerstegraders met een kandidaatsexamen of MO-b-opleiding
daalt echter. Die laatste trend is structureel omdat er al geruime tijd geen
mensen meer worden opgeleid op MO-b- of kandidaatsniveau. Tabel D.3 geeft
de cijfers.Tabel D.3.1: Leraren in het voortgezet onderwijs naar
opleidingsniveau, in %, 2001–2005 2001200320042005mbo, havo/vwo (incl. lio’s)5232hbo58626160 kandidaatsexamen, MO-b14131212 wo23232426totaal100100100100= 78 000Bron: Nota Werken in het onderwijs 2007, p. 39.De toename van het aantal academici in het voortgezet onderwijs sinds
2001 is waarschijnlijk te verklaren door de zij-instromers en de conjunctuur.
De conjuncturele neergang in de eerste helft van dit decennium bracht veel
academici ertoe een baan te zoeken in het onderwijs. Nu de conjunctuur weer
aantrekt zou het tegenovergestelde kunnen gebeuren. Er was de afgelopen jaren
dus nog geen afname van het aantal academici, maar wel een terugloop van het
aantal eerstegraads bevoegden, hoofdzakelijk als gevolg van de uitstroom van
leraren met een kandidaatsexamen of MO-b-opleiding. Er zijn echter verschillende
factoren die het voor jonge academici minder aantrekkelijk maken te kiezen
voor een baan in het onderwijs1.D.3.2 Draagvlak onder leraren voor vernieuwingenOpvattingen over onderwijsvernieuwingen en een gemeenschappelijke
Basisvorming (1985)In het kader van de voorbereiding van het WRR-rapport Basisvorming in
het onderwijs (1986) hield het Instituut voor Toegepaste Sociologie in 1985
een enquête onder een representatieve steekproef van ruim 1100 leraren
die lesgaven in de onderbouw (de eerste vier leerjaren) van het lbo, mavo,
havo en vwo.1 Het onderzoek vond dus plaats
in een periode dat de definitieve plannen voor de basisvorming nog niet bekend
waren. De basisvorming zou pas acht jaar later worden ingevoerd. Bij hun reacties
refereerden de leraren dan ook vooral aan de plannen voor voortgezet basisonderwijs
(VBaO), die in 1982 door minister Van Kemenade en staatssecretaris Deetman
waren ingediend (kabinet Van Agt II, 1981–1982, CDA/PvdA/D66)2.In de enquête en in de daarop volgende diepte-interviews onder twaalf
docenten werden onder andere vragen gesteld over het beroep van leraar, over
onderwijsvernieuwing in het algemeen en over de mogelijkheden van invoering
van een gemeenschappelijke basisvorming voor alle leerlingen in de eerste
leerjaren van het voortgezet onderwijs. Het onderzoek biedt een aardig inzicht
in het draagvlak voor een aantal doelstellingen en maatregelen die later in
het kader van de basisvorming opnieuw aan bod zouden komen. Het onderzoek
leverde de volgende bevindingen op:– leraren in de eerste fase van het voortgezet onderwijs waren
over het algemeen tamelijk tevreden met hun beroep. Het beroep van leraar
was volgens de meeste ondervraagden boeiend en interessant, maar werd wel
als vrij zwaar ervaren.– het omgaan met leerlingen werd het aantrekkelijkste aspect
van het leraarsberoep genoemd. Het oordeel over de motivatie van leerlingen
was echter vrij negatief. Binnen categorale scholen voor havo of vwo was het
oordeel over de motivatie nog het gunstigst. Oudere docenten waren over het
algemeen minder goed te spreken over de motivatie van leerlingen dan jongere
docenten.– de houding tegenover onderwijsvernieuwing in het algemeen
was niet zonder meer afwijzend. Men stond over het algemeen wel gereserveerd
tegenover de vernieuwingsplannen. De algemene opvatting was dat onderwijsvernieuwingen
taakverzwarend werken, terwijl het onderwijs er nauwelijks aantrekkelijker
op wordt voor docent of leerling.– veel leraren (vooral lbo-docenten) vonden het werken met
heterogene groepen leerlingen taakverzwarend. Ook waren veel leraren (vooral
havo- en vwo-docenten) van mening dat heterogene groepen een verlaging van
het niveau tot gevolg hebben.– oudere docenten stonden negatiever tegenover ondervernieuwingen
dan jongere docenten. De mate van vernieuwingsbereidheid vertoonde een duidelijke
samenhang met de vakorganisatie waarbij men was aangesloten, en met de politieke
voorkeur van de docent. ABOP-leden en PvdA-aanhangers stonden het minst negatief
tegenover onderwijsvernieuwing.– een meerderheid van de docenten stond destijds afwijzend
tegenover een geïntegreerde fase van voortgezet onderwijs (dat wil zeggen: één
schooltype voor de eerste leerjaren). De meeste docenten zagen meer in een
heterogene brugperiode lbo-mavo en een heterogene brugperiode havo-vwo, als
middel om tot meer integratie in de eerste fase van het voortgezet onderwijs
te komen.– oordeelden leraren in meerderheid negatief over een heterogene
groepering van leerlingen, over het laten werken van leerlingen in kleine
groepjes stond men aanzienlijk positiever, zolang die groepen maar relatief
homogeen waren samengesteld.– de voorgestelde integratie van vakken tot leergebieden sprak
sommigen wel aan, omdat leergebieden beter aansluiten bij de werkelijkheid
zoals leerlingen die ervaren. Als een belangrijk nadeel werd echter genoemd
dat het vakspecifieke effect verloren gaat; veel respondenten waren bang dat
er vervlakking en niveaudaling zou gaan optreden3.Bij latere onderwijsvernieuwingen werd er voorzover bekend, voorafgaand
aan de invoering, nooit een representatief onderzoek onder de meest betrokken
leraren gehouden.Onderwijsenquête onder lezers NRC Handelsblad (november
1991)In november 1991 hield NRC Handelsblad een enquête onder haar lezers,
waarbij werd gevraagd naar thema’s als basisvorming, schaalvergroting
en werkomstandigheden in het onderwijs1.Het lezerspubliek van de NRC is bepaald niet representatief voor de Nederlandse
bevolking. Van de 6877 respondenten was maar liefst 89% hoog opgeleid;
42% was werkzaam in het onderwijs of had dat gedaan (15%). Voorzover
ze ouder waren, zaten de kinderen vooral op het vwo (67%) en het havo
(28%). De leraren onder de deelnemers hadden in meerderheid een eerstegraads
bevoegdheid (58%) en gaven, indien werkzaam in het voortgezet onderwijs,
vooral les op havo (31%), vwo (19%) en mavo (25%).Met de stelling «Het onderwijsbeleid van de overheid wordt gekenmerkt
door telkens nieuwe ideeën te lanceren en deze vervolgens te laten vallen»
was maar liefst 83% van de respondenten het eens. Vier van de vijf
leraren onderschreven de stelling «Het grillige overheidsbeleid is de
belangrijkste oorzaak van de extra werkdruk in het onderwijs».Negen van de tien respondenten had een voorkeur voor een school voor voortgezet
onderwijs van 600 leerlingen; slechts 10% had een voorkeur voor een
school met 2000 leerlingen.Over de gelijke kansen in het onderwijs waren de meningen verdeeld. Met
de stelling «Ons onderwijssysteem biedt evenveel kansen aan kinderen
uit de lagere sociale milieus als aan kinderen uit hogere sociale klassen»
was 49% van de respondenten het eens en 42% oneens.Met de voorgestelde maatregelen werd echter minder instemming betuigd.
Met de stelling «de schoolkeuze voor het voortgezet onderwijs zou van
12-jarige leeftijd naar 15-jarige leeftijd verschoven moeten worden»
was 61% van de respondenten het oneens en 30% het eens. Ook
de vorming van heterogene groepen kon niet op steun van een meerderheid rekenen.
Slechts 28% was het eens met de stelling «kinderen moeten in
de eerste drie jaar van het voortgezet onderwijs niet op basis van hun aanleg
en capaciteiten in één klas geplaatst worden».Een meerderheid (62%) was voor een scholengemeenschap met slechts
enkele verwante schooltypen. Een scholengemeenschap met zoveel mogelijk verschillende
schooltypen vond slechts 28% aantrekkelijk.Over de mogelijke negatieve gevolgen van lesuitval werd door ouders en
leraren verschillend gedacht. Van de ouders van 40 jaar en ouder vond 45%
dat kinderen te weinig leren omdat er in het voortgezet onderwijs veel lessen
uitvallen vanwege examens, ziekte en vergaderingen; onder leraren was slechts
20% die mening toegedaan.Een meerderheid van de respondenten (56%) was van mening dat in
het voortgezet onderwijs het aantal combinaties van vakken dat je kunt kiezen
zo groot mogelijk moet zijn. Van alle respondenten vond 62% ook dat
het aantal vakken waarin je examen moet doen uitgebreid zou moeten worden.
Met de stelling «het aantal combinaties van vakken die je in het voortgezet
onderwijs kunt kiezen, zou teruggebracht moeten worden naar circa vier»
was maar liefst 61% van de respondenten het oneens. Dat gold eveneens
voor de leraren onder de respondenten: 67% van de leraren jonger dan
40 jaar en 56% van de leraren ouder dan 40 jaar.Van alle deelnemers aan de enquête had 43% een voorkeur voor
een school waar naast het gewone onderwijs extra aandacht wordt besteed aan cognitieve vakken (taal, exacte vakken enz.) en 57% een
voorkeur voor een school met extra aandacht voor expressieve vakken (tekenen,
handvaardigheid, muziek).Ten aanzien van het lager beroepsonderwijs onderschreef een meerderheid
(77%) de stelling dat lager beroepsonderwijs prima onderwijs is voor
praktisch ingestelde leerlingen. Slechts 11% was het eens met de stelling
dat lager beroepsonderwijs onderwijs is voor wie echt niet anders kan.Het draagvlak voor een aantal maatregelen rond de basisvorming en tweede
fase was eind 1991 dus niet erg groot; althans niet onder het hoog opgeleide
deel van de bevolking.D.3.3 Organisaties van lerarenOnderwijsvakbondenIn de fase van beleidsvoorbereiding werd in de jaren negentig vrijwel
uitsluitend gesproken met de onderwijsbonden. In de eerste helft van de jaren
negentig waren dat de Algemene Bond voor Onderwijzend Personeel (ABOP) en
het Nederlands Genootschap van Leraren (NGL). In 1997 fuseerden deze twee
bonden, en werd de Algemene Onderwijs Bond (AOb), de grootste onderwijsvakbond
(aangesloten bij de FNV), die docenten van basisschool tot en met het hoger
onderwijs vertegenwoordigt. Daarnaast nemen ook de Onderwijsbond van het CNV
en de onderwijsbonden van CMHF/MHP (middelbaar en hoger personeel) aan het
onderwijsoverleg deel. Als onderwijsvakbonden richten zij zich primair op
de arbeidsvoorwaarden van het onderwijspersoneel.De verschillende onderwijsbonden behartigen in de eerste plaats de belangen
van hun leden. Daarnaast spreken zij zich ook met enige regelmaat uit over
ontwikkelingen in het onderwijs. Daarbij worden de belangen van de leden uiteraard
niet uit het oog verloren. De kwaliteit van het onderwijs en de belangen van
onderwijsgevenden hoeven echter niet per definitie parallel te lopen. Het
belang van de kwaliteit van het onderwijs en het belang van onderwijsgevenden
kunnen zelfs wel eens op gespannen voet met elkaar staan.Vakinhoudelijke verenigingenNaast vakbonden zijn er ook vakinhoudelijke verenigingen, zoals bijvoorbeeld
de Vereniging van Leraren in Levende Talen (VLLT) of het Koninklijk Nederlands
Aardrijkskundig Genootschap (KNAG). Deze vakinhoudelijke verenigingen stellen
zich ten doel de kwaliteit van het onderwijs in hun vak te bevorderen en verbeteren.De vakinhoudelijke verenigingen hebben begin jaren negentig een gezamenlijk
platform opgericht om hun krachten te bundelen: het Platform Vakinhoudelijke
Verenigingen Voortgezet Onderwijs (VVVO), dat als koepelorganisatie een spreekbuis
en aanspreekpunt vormt voor alle 26 aangesloten verenigingen. Doel van het
Platform is de invloed van de verenigingen te versterken. Daarbij beperkt
het Platform zich tot gemeenschappelijke belangen en vakoverstijgende kwesties.
De belangen van de vakinhoudelijke verenigingen kunnen namelijk onderling
tegenstrijdig zijn. Zo kan meer aandacht, in de vorm van meer lesuren voor
natuurkunde ten koste gaan van het vak scheikunde. Voorafgaand aan de parlementaire
besluitvorming over kerndoelen of examenprogramma’s lobbyen de verschillende
vakverenigingen dan ook meestal ieder voor zich.Vanuit de verschillende vakinhoudelijke verenigingen wordt in de regel
kritisch gekeken naar onderwijsvormen die meer afstemming tussen vakken of
een meer vakoverstijgende aanpak veronderstellen. Van zo’n streven naar
meer samenhang tussen vakken, bijvoorbeeld in de vorm van leergebieden
of project- of probleemgestuurd onderwijs, was zowel bij de Basisvorming als
de Tweede Fase sprake.Indien er overeenstemming over de vernieuwingsvoorstellen met het onderwijsveld
was bereikt, zoals in nota’s aan de Tweede Kamer nogal eens werd geconstateerd,
dan had die overeenstemming meestal alleen betrekking op besturen en schoolleiders.Volgens recente informatie op www.hetberoep.nl is de situatie de afgelopen
jaren duidelijk verbeterd. Het Platform VVVO zit regelmatig aan tafel met
het ministerie van OCW en er is geregeld overleg met partners als de onderwijsvakorganisaties
(AOb, OCNV en onderwijsbonden CMHF/MHP) en de vo-raad. Het platform is ook
vertegenwoordigd in besturen, of raden van advies van organisaties als de
Stichting voor de leerplanontwikkeling (SLO) en de Stichting Beroepskwaliteit
leraren (SBL).Stichting Beroepskwaliteit Leraren en ander onderwijspersoneel
(SBL)De Stichting Beroepskwaliteit Leraren werd in 1998 opgericht. Het bestuur
van de stichting bestaat uit vertegenwoordigers van vakorganisaties, onderwijsvakverenigingen
en onafhankelijke deskundigen. De stichting bevordert de kwaliteit van het
onderwijs door de kwaliteit van leraren centraal te stellen. In de aanloop
naar de aanvaarding van de Wet op de Beroepen in het onderwijs (BIO), die
sinds 2006 van kracht is, ontwikkelden werkgroepen van leraren de bekwaamheidseisen.
Deze kwamen in 2004 gereed.Het initiatief voor de stichting lag overigens niet bij de leraren zelf.
De geschiedenis van de stichting is nauw verbonden met het denken over, en
beleid ten aanzien van het beroep van leraren, zoals dat in 1993 werd ingezet
met het rapport Een beroep met perspectief van de Commissie
Toekomst Leraarschap en met de kabinetsreactie op dat advies Vitaal leraarschap. (zie www.lerarenweb.nl).Vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON)De vereniging Beter Onderwijs Nederland is begin 2006 opgericht met als
doelstelling:«het zo goed mogelijk tot bloei laten komen van de potenties van
leerlingen en studenten door gedegen vakinhoudelijke en algemene vorming».
(zie: www.beteronderwijsnederland.nl)In het manifest dat de inhoudelijke grondslag voor de vereniging legde,
wordt de vloer aangeveegd met alle hervormingen en vernieuwingen die zich
sinds de invoering van de Mammoetwet in het Nederlandse onderwijs hebben voltrokken1. Volgens BON zijn die vernieuwingen ten koste gegaan
van de leraren en hun beroep. Scholen zijn door alle fusies veel te groot
geworden en het management heeft alle zeggenschap in het onderwijs naar zich
toegetrokken. Managementactiviteiten worden daarbij aanzienlijk beter beloond
dan het geven van onderwijs.De vereniging BON zette zich aanvankelijk met name af tegen het «nieuwe
leren», zoals dat in het Studiehuis, maar ook in competentiegericht
onderwijs tot uitdrukking komt. In die visie moet onderwijs leerlinggericht
zijn; leerlingen construeren hun eigen kennis en doen dat grotendeels zelfstandig,
in groepjes en met de computer (Internet). Volgens BON worden leraren daardoor
gedegradeerd tot begeleiders van leerprocessen en kunnen ze hun vakinhoudelijke
kennis niet meer kwijt. Voor een meer traditionele kennisgerichte aanpak is
in het onderwijs nauwelijks ruimte meer. Ook de toetsing neemt steeds subjectievere
vormen aan. Het vakinhoudelijke niveau van veel opleidingen is volgens Beter
Onderwijs Nederland de afgelopen jaren sterk verschraald.De vereniging kwam ook met voorstellen. De verscheidenheid in praktische
en theoretische, beroepsgerichte en academische opleidingen moet weer in ere
worden hersteld, zodat beter tegemoet gekomen kan worden aan verschillen in
aanleg tussen jongeren.De vernieuwers haken volgens BON te veel aan bij de (vermeende) belevingswereld
van jongeren, en vinden dat het onderwijs leuk en afwisselend moet zijn. In
het onderwijs moet juist het vermogen tot zelfbeheersing, concentratie en
discipline tot ontwikkeling worden gebracht. De docent en zijn vak moeten
weer een veel centralere rol krijgen.Volgens sommige waarnemers vertegenwoordigt BON vooral de oudere academisch
gevormde eerstegraads docenten in het voortgezet onderwijs. Die groep leraren
is mogelijk door de fusie van ABOP en NGL tot AOb de mogelijkheid van het
inbrengen van een eigen geluid in het overleg kwijtgeraakt. Woordvoerders
en aanhangers van BON zijn overigens niet alleen afkomstig uit het voortgezet
onderwijs, maar ook uit het middelbaar en hoger beroepsonderwijs. Ze hebben
bijna allemaal een academische opleiding gevolgd en kijken vanuit die achtergrond
anders aan tegen kennisoverdracht en kennisontwikkeling dan leraren en bestuurders
met een meer praktijkgerichte opleiding of instelling.De kritiek op het nieuwe leren is inmiddels duidelijk doorgedrongen tot
beleidsmakers. Het ministerie heeft tot dusver echter moeite met het bepalen
van een standpunt. De actiepunten van de vereniging lijken de laatste tijd
enigszins verlegd te zijn van een strijd voor beter onderwijs naar een strijd
tegen het management en de bureaucratie in het onderwijs.Een beroepsorganisatie van en voor leraren ontbreektEr zijn, kortom, heel wat organisaties van leraren, maar geen daarvan
houdt zich integraal bezig met zowel de ontwikkeling van het vak als de arbeidsvoorwaarden.
Er is niet alleen sprake van fragmentatie (tussen vakontwikkeling en arbeidsvoorwaarden),
maar ook van segmentatie (organisatie per vakgebied)1.Wat duidelijk ontbreekt is een stevige beroepsorganisatie voor leraren.
Een beroepsorganisatie, zoals andere hoogopgeleide beroepsgroepen als advocaten
en artsen, die kennen. Een organisatie die toeziet op de kwaliteit van de
beroepsuitoefening, de toegang tot het beroep bewaakt en zorgdraagt voor de
ontwikkeling van het vak. De beroepsgroep van leraren heeft zichzelf nooit
als zodanig georganiseerd. Dat heeft deels te maken met veranderingen in de
samenstelling van de lerarenpopulatie. Het beroep vormde lange tijd een nastrevenswaardige
bestemming voor de slimste jongeren uit een generatie. Dat is al enkele decennia
niet meer het geval. Een belangrijker oorzaak voor de gebrekkige professionalisering
van de leraar is vermoedelijk gelegen in de opbouw – in het kader van
de constructieve onderwijspolitiek gedurende de jaren zestig en zeventig –
van een omvangrijke onderwijsverzorgingsstructuur, met afzonderlijke instellingen
voor leerplanontwikkeling, toetsontwikkeling en pedagogisch-didactische vernieuwing2.Het eind jaren negentig ontwikkelde initiatief tot oprichting van de eerder
genoemde Stichting Beroepskwaliteit Leraren kwam niet vanuit de leraren zelf,
maar uit de overheid en de vakorganisaties voort. De in 2006 opgerichte vereniging
BON richt zich weliswaar op een versterking van de positie van leraren, maar
vertegenwoordigt slechts een kleine minderheid van academisch gevormde leraren.Door het ontbreken van een eigen beroepsorganisatie waren leraren de afgelopen jaren feitelijk een speelbal in handen van uiteenlopende
politieke en maatschappelijke krachten.D.3.4 Leraren tijdens de onderwijsvernieuwingenDe verschillende onderwijsvernieuwingen veronderstelden een andere wijze
van werken van docenten. In de praktijk kwam daar meestal maar weinig terecht.De basisvormingOver de basisvorming schrijft de onderwijsinspectie in het Onderwijsverslag
over het jaar 1995 het volgende:«Een van de doelstellingen van de basisvorming is een verandering
van de didactiek. Meer dan voorheen moet nadruk worden gelegd op toepassing
en vaardigheden in het leerproces en minder op louter kunnen reproduceren....
De verwezenlijking van deze doelstellingen in de klas is lastig»1.Uit diverse onderzoeken blijkt dat de praktijk van het onderwijs doorgaans
nog traditioneel is. Actief leren door leerlingen vindt slechts een enkele
keer plaats, als het al gebeurt. Het kost leraren bovenop hun normale werkbelasting
veel tijd en energie om didactische werkvormen te leren toepassen die het
actief leren van leerlingen bevorderen. Scholen die over voldoende veranderingscapaciteit
beschikken om vernieuwingsoperaties uit te voeren zijn dun gezaaid; hooguit
30% van de scholen voor voortgezet onderwijs was daartoe in 1995 tot
op zekere hoogte in staat.Het Onderwijsverslag over het jaar 1996 maakt melding van een onderzoek
waarin een 15-tal groepsinterviews werd gehouden met leraren die lesgeven
in de periode van basisvorming en in het VBO. Daaruit blijkt dat leraren vaak
geen hoge pet op hebben van de recente versterking van het schoolmanagement
(lumpsumfinanciering). Zij vinden dat het beheersmatige denken bij de schoolleiding
overheerst en een onderwijskundige visie ontbreekt. Financiële motieven
gaan vaak vóór onderwijskundige. Met de inhoud of vormgeving
van het onderwijs houdt de schoolleiding zich nauwelijks bezig. Wel ervaren
leraren de schoolleider als controleur, vooral als het gaat om rapportcijfers
of eindexamenresultaten2.Omdat het besef in scholen groeit dat de beleidsoperaties basisvorming,
leerwegen vbo-mavo en tweede fase havo-vwo een gemeenschappelijke visie en
didactische aanpak vereisen, gaat een toenemend aantal scholen er, naar het
lijkt, toe over de verantwoordelijkheid voor onderwijskundige taken aan coördinatoren
op te dragen. Zo wordt er op bijna alle scholen een toename in de omvang van
het middenmanagement geconstateerd. Volgens de inspectie mag dat er echter
niet toe leiden dat het onderwijskundig beleid niet of onvoldoende door de
schoolleiding zelf gedragen wordt.Uit het in 1999 door de inspectie uitgebrachte evaluatierapport over de
basisvorming Werk aan de basis blijkt dat weliswaar
de lessentabel is aangepast en er nieuwe methoden zijn aangeschaft, maar dat
er in inhoudelijk en didactisch opzicht nauwelijks iets is veranderd. Leraren
richten zich op hun eigen vak en werken voornamelijk teruggetrokken in hun
eigen lokaal. Het collegiaal overleg blijft beperkt tot contacten over praktische
zaken binnen de vaksectie. De inrichting van de doorsnee Nederlandse school
werkt samenwerking ook niet in de hand. Het is een «eilandenstructuur»,
die bij leerlingen overkomt als een verzameling losstaande vakken.De inspectie wijt het gebrek aan vernieuwingsgezindheid ook aan het ontbreken
van een aantal basisvoorwaarden bij de invoering van de vernieuwing. Zo was
er niet alleen nogal wat verzet tegen de van bovenaf opgelegde vernieuwing,
maar er was ook weinig tijd en geld voor omscholing. Bij de invoering deden
zich kinderziektes voor en overheerste een gevoel van overbelasting door het
grote aantal vakken. De overladenheid als gevolg van het grote aantal vakken
en de vele kerndoelen per vak, had volgens de ontwerpers moeten worden opgelost
door meer aan «clustervorming» te doen. Dat laatste gebeurde echter
nauwelijks.Om de druk van de ketel te halen stelde de inspectie voor het aantal lesuren
van leerlingen te verminderen van 32 naar 30, maar de school wel te betalen
voor 32 lesuren. Dat zou de noodzakelijke ruimte kunnen bieden voor extra
faciliteiten1.Die aanbeveling viel niet bij iedereen in goed aarde. Volgens de AOb lag
het terugbrengen van het aantal lesuren niet erg voor de hand. De docent zou
er alleen maar meer leerlingen door krijgen en dat zou eerder een verzwaring
dan een verlichting betekenen. Meer geld voor scholing was volgens de AOb
een betere oplossing. Vanuit de Tweede Kamer kwamen er andere suggesties,
variërend van een flinke vermindering van het aantal vakken (Lambrechts
D66) tot het volledig afschaffen van de basisvorming (Cornielje VVD).De inspectie was in het evaluatierapport niettemin optimistisch over de
toekomst. «Wat is nu vijf jaar voor zo’n complexe onderwijsvernieuwing?»,
zo stelde Inspecteur-Generaal Mertens destijds. Nu de tweede fase zijn intrede
heeft gedaan hebben scholen in ieder geval meer zicht gekregen op waar het
allemaal toe moet leiden2.De Tweede Fase havo/vwoIn het Onderwijsverslag over het jaar 1999 gaat de inspectie uitvoerig
in op de opvattingen en het gedrag van leraren met betrekking tot de Tweede
Fase3. Hieronder wordt een omvangrijk deel van
tekst uit dat Onderwijsverslag letterlijk overgenomen.«Op de meeste scholen zijn afspraken gemaakt over het didactisch
handelen in de nieuwe tweede fase. Vrijwel steeds hebben deze afspraken betrekking
op het vergroten van het vermogen van leerlingen om zelfstandig te studeren
(werken met studiewijzers, maximale instructietijd per les, zoals: de helft
van de les geen centrale rol voor de leraar).De leraren verschillen van mening over de duidelijkheid en het formele
of verplichtende karakter van deze afspraken op schoolniveau. In veel scholen
heerst de opvatting dat afspraken op didactisch terrein meer richtinggevend
dan verplichtend zijn. Daarnaast zijn er tussen secties of tussen profielvakken
meer specifieke afspraken gemaakt over afstemming in leerstof (bijvoorbeeld
over de vorm van boekbesprekingen of over presentaties).De meeste leraren achten zich voldoende tot goed voorbereid op de tweede
fase. De meeste scholen organiseerden studiedagen en stelden periodes vast
waarin werd «proefgedraaid» volgens de nieuwe werkwijze (maar
dan wel in de oude structuur met de bestaande examenprogramma’s en met
zes of zeven vakken in het pakket). Vaak hebben leraren zelf het initiatief
tot scholing genomen of liet de schoolleiding de verantwoordelijkheid voor
scholing, vooral op het vakgebied, grotendeels over aan de leraren. Veel leraren
zeiden vooral geleerd te hebben van eigen experimenten en van collegiale samenwerking
(door ervaringen uit te wisselen en elkaar te steunen).Vrijwel alle leraren hanteren een andere didactiek dan vroeger. Dat ligt
voor de hand, gezien de toepassing van nieuwe methodes met gewijzigde didactische
uitgangspunten, het uitvoeren van nieuwe examenprogramma’s (met veel
nadruk op vaardigheden) en het in veel gevallen teruggelopen aantal contacturen.
....De studiewijzers kennen vaak onderlinge verschillen, afhankelijk van de
individuele leraar of van de vaksectie. De mate waarin leraren hierbij zelf
nog voor de klas uitleg geven of met leerlingen klassengesprekken voeren,
verschilt sterk tussen scholen en leraren. Dat geldt ook voor het opgeven
van huiswerk. ...Leraren hebben in het algemeen nog geen duidelijk zicht op de wijze waarop
ze de leerlingen moeten instrueren en begeleiden om hen een goed examen te
doen afleggen. Vooral het motiveren van leerlingen uit 4 havo ervaren zij
als lastig. Ze vragen zich af waar de grenzen van de eigen verantwoordelijkheid
en zelfstandigheid van leerlingen liggen («hoe lang laat je leerlingen
zelfstandig ploeteren, wanneer grijp je in?)....Vrijwel alle vaksecties hebben een nieuwe methode aangeschaft... Omdat
de leraren deze methodes nu in de praktijk voor het eerst toepassen, volgen
ze die heel precies en slaan zij als het ware geen lettergreep over. Dat nauwgezet
volgen van de methode ervaren leerlingen vaak als taakverzwarend. ...Er is in het algemeen onzekerheid over vorm, inhoud en niveau van de examens,
en de organisatie ervan...Een specifiek probleem is het verschil tussen vakken in de mate waarin
leerlingen instructie en begeleiding van de leraar nodig hebben. Voor sommige
vakken stellen leraren dat de complexiteit zodanig is, dat zij hun leerlingen
meer moeten sturen en begeleiden dan binnen het toegewezen aantal contacturen
mogelijk is. Zij vragen zich af of de vertaalslag van studielast naar contacturen
voor alle vakken identiek moet zijn; in de praktijk gebeurt dit nu meestal
wel. Vrijwel alle leraren vinden dat (de inhoud van) het werk is veranderd.
Men voelt zich «meer begeleider dan leraar». De combinatie van
nieuwe examenprogramma’s, minder instructietijd en het toepassen van
studiewijzers leidt ertoe dat leraren het programma als zeer verplichtend
ervaren. («Je kunt je geen uitweidingen meer permitteren of actuele
zaken toelichten»).Voor de leraren zijn bovendien de organisatorische taken toegenomen doordat –
als gevolg van het teruglopen van de contacturen per groep leerlingen –
voor veel leraren het aantal groepen leerlingen waarvoor ze verantwoordelijkheid
dragen, is gestegen. De drukte die het regelen van deze voorwaardelijke zaken
met zich meebrengt, heeft meestal belemmerd dat leraren voldoende tijd kunnen
vrijmaken voor belangrijke inhoudelijke aspecten. ...Hoewel een meerderheid van de leraren ook in de nieuwe tweede fase plezier
heeft in het werk, is het aantal leraren dat zich matig of niet tevreden toont
met het werk sterk toegenomen, vergeleken met de «oude» situatie
in het havo/vwo»1.In een commentaar bij deze bevindingen gaat de inspectie met name in op
het geringe aantal contacturen per vak. Kennelijk heeft men zich dit bij de
voorbereiding onvoldoende gerealiseerd, zo stelt de inspectie. Dat geldt ook
voor het feit dat er vakken zijn die gezien hun aard of complexiteit veel
instructie en begeleiding vragen. Door het geringe aantal uren per vak voelen
leraren zich gedwongen de beperkte tijd optimaal te benutten. Dit wordt versterkt
door de nieuwheid van de programma’s en de onervarenheid van de leraar
in de nieuwe structuur. Deze omstandigheden leiden in de invoeringsfase soms
tot armoedige onderwijssituaties. In die gevallen dreigt de ruimte te verdwijnen
voor betekenisvolle reflectie binnen de les, voor het creëren van een
aangenaam en ontspannen leerklimaat en voor een inspirerend betoog van de
leraar, aldus de inspectie2.De aangekondigde acties van scholieren tegen het studiehuis leidden al
voor de actie tot een redactioneel commentaar in het Onderwijsblad van de
AOb.Daarin valt te lezen dat de AOb bij monde van vice-voorzitter Dresscher
had laten weten sommige elementen van de actie weliswaar sympathiek te vinden,
zoals de aandacht voor de geringe faciliteiten die leraren hebben bij de invoering
van het studiehuis, maar tegen directe maatregelen te zijn.
Volgens Dresscher is het goed dat de aandacht weer eens gevestigd is op de
marginale voorwaarden waaronder deze onderwijsvernieuwing moest worden ingevoerd;
een van de redenen voor de AOb om morele steun te betuigen aan de organiserende
leerlingen. Maar het geld dat er was, vijftig miljoen gulden, is ook niet
altijd goed gebruikt. Er zijn scholen waar het in de directieformatie werd
gestopt, in plaats van leraren de gelegenheid te bieden zich voor te bereiden.
Op andere scholen hielden ze oren en ogen dicht voor de komende veranderingen1.Sinds 1999 is de situatie in de bovenbouw van het havo/vwo geleidelijk
aan gestabiliseerd. Er zijn verlichtingsmaatregelen getroffen en de kinderziektes
zijn inmiddels wel voorbij. In hoofdstuk B.2 is uitvoerig ingegaan op de evaluatie
van de Tweede Fase.Uit een verslag van een interactieve gespreksronde die in de eerste maanden
van 2004 ter voorbereiding van de beleidsnota Koers VO werd gehouden, rijst het beeld op van een brede overeenstemming
over de richting van het beleid rond de leraar. Uit de verschillende debatten
kwam naar voren hoezeer de docent een cruciale factor is in de vele ambities
op de school. De docent zou weer meer eigenaar van de onderwijsontwikkeling
moeten worden. Leraren gaven aan dat zij uiteindelijk verantwoordelijk willen
en moeten zijn voor de professionele onderwijskundige keuzes. Ze drongen aan
op meer tijd om hun onderwijs te innoveren en beter op de leerling af te stemmen2.Een vergelijkbare behoefte aan het zelf kunnen maken van keuzes komt naar
voren uit een in 2006 gepubliceerd grootschalig webonderzoek van de Stichting
Beroepskwaliteit Leraren (SBL). Daarin gaven bijna 4000 leraren uit het voortgezet
onderwijs hun mening. De publicatie Waar wij voor staan;
de onderwijsagenda van de beroepsgroep schetst een leraar voortgezet
onderwijs die in de eerste plaats «zijn werk goed wil doen», het
van belang vindt dat het in de schoolorganisatie op rolletjes loopt. De directie
moet dienstbaar zijn aan het onderwijs, en moet weten, door bijvoorbeeld parttime
les te geven, waar het over gaat. De leraar wil beslist geen visie op onderwijs
door de schoolleiding of door externe begeleiders opgedrongen krijgen. Ze
willen wel een inspirerende visie op onderwijs, maar die moet bij voorkeur
uit het team komen.Bij ruim de helft (53%) van de leraren in het voortgezet onderwijs
was de tevredenheid over het werk in het onderwijs het afgelopen jaar afgenomen.
Zestig procent van degenen die de vraag naar het grootste knelpunt in hun
dagelijks functioneren beantwoordden, was van mening dat de schoolleiding
niet deugt.Het onderzoek biedt weinig inzicht in de opvattingen van leraren over
goed onderwijs. In een batterij van bijna zeventig stellingen, waarmee de
deelnemers konden uitdrukken hoe goed iets bij hen past, waren er slechts
enkele die gingen over onderwijsvernieuwing. «Het werken met nieuwe
vormen van leren (bijvoorbeeld competentiegericht leren, samenwerkend leren,
zelfstandig leren)» scoorde met 4.95 laag3.D.3.5 Verschillen tussen leraren in het voortgezet onderwijsIn 2003 promoveerde Klaas van Veen op een onderzoek naar de vraag hoe
docenten in het voortgezet onderwijs de onderwijsvernieuwingen ervaren in
relatie tot hun eigen wensen ten aanzien het werk als docent4. Het onderzoek onder 452 docenten laat zien dat deze sterk verschillen
in hun professionele opvattingen.Met betrekking tot het lesgeven werden er twee opvattingen onderscheiden: een opvatting waarin kennisoverdracht en de leraar centraal
staan (leerstofgericht) en een opvatting waarin het leren van de leerling
en de leerling centraal staan (leerlinggericht). Met betrekking tot de school
werd een beperkte en een uitgebreide opvatting onderscheiden: beperkt betekent
dat de docent vooral gericht is op de klas en de leerling, terwijl bij een
uitgebreide opvatting de docent ook gericht is op wat er buiten de klas, in
de relatie met collega’s en in de schoolorganisatie gebeurt.Uit verschillende combinaties van opvattingen over lesgeven, onderwijs
en de schoolorganisatie kwamen zes verschillende typen docenten naar voren
die varieerden tussen twee extremen.Aan de ene kant docenten die sterk leerlinggericht waren, en die vooral
de persoonlijke en morele ontwikkelingen van belang vonden. Daarnaast waren
ze, naast de klas en de leerlingen, ook sterk gericht op de schoolorganisatie.Aan de andere kant docenten die vooral leerstofgericht waren, kwalificatie
en beroepsvoorbereiding van belang vonden, en vooral gericht waren op de klas
en de leerlingen.Docenten kunnen in hun professionele opvattingen dus sterk uiteenlopen.
Bovendien bleken opvattingen over lesgeven en over de schoolorganisatie op
een bepaalde manier met elkaar samen te hangen.Uit diepte-interviews met drie docenten met progressieve opvattingen (leerlinggericht,
en een brede gerichtheid op de schoolorganisatie) en drie docenten met traditionele
opvattingen (leerstofgericht, en een beperkte oriëntatie op de schoolorganisatie)
bleek dat de waardering van docenten voor onderwijsvernieuwingen als het Studiehuis
en «samenwerking met collega’s» sterk samenhangt met hun
professionele opvatting. De leerlinggerichte docenten waardeerden de vernieuwing
en waren er positief over gestemd, terwijl docenten met meer leerstofgerichte
opvattingen over lesgeven negatieve emoties ervoeren naar aanleiding van de
vernieuwingen.De leerlinggerichte docenten vonden hun werk er duidelijk leuker door
worden, en de traditionele docenten duidelijk niet. Leerstofgerichte docenten
definieerden hun werk voornamelijk in termen van het overdragen van hun vak
en zagen daardoor overleg met collega’s en betrokkenheid bij het schoolbeleid
als onbelangrijk en zelfs als een afleiding van hun primaire taak: het lesgeven.
De leerlinggerichte docenten definieerden hun werk niet alleen in termen van
lesgeven, maar ook in termen van betrokkenheid bij de school.Een derde deelonderzoek richtte zich op de casus van één
docent Nederlands, een vernieuwingsgezinde docent, die qua professionele opvattingen
sterk overeenkwam met hetgeen het Studiehuis beoogde. Uit dat onderzoek bleek
dat de docent, die aanvankelijk positief stond tegenover het studiehuis, tijdens
de invoering langzamerhand zijn enthousiasme verloor. Daarbij was niet zozeer
het tijdgebrek verantwoordelijk voor het verlies aan enthousiasme, maar vooral
degenen die verantwoordelijk waren voor dat tijdgebrek, met name de schoolleiding
die onvoldoende materiële ondersteuning bood in termen van extra tijd.
Ook de eigen opvattingen over het vak bepaalden de waardering van de vernieuwing.
De docent voelde zich sterk verantwoordelijk voor zijn leerlingen, zag hen
als de kern van zijn werk, maar kon tegelijkertijd onvoldoende tijd in hen
investeren en daardoor niet aan hun wensen tegemoet komen.In het onderzoek van Van Veen werd geen verband gelegd met de opleidingsachtergrond
van de leraar. In de onderwijssector is het al geruime tijd gebruikelijk om
leraren met een tweedegraads bachelor opleiding op hbo-niveau op eenzelfde
wijze in te zetten en te honoreren als leraren met een academische
masteropleiding, aangevuld met eenjarige universitaire lerarenopleiding. Anders
dan in andere arbeidsmarktsectoren wordt er in de onderwijssector bij de aanstelling
en functiewaardering al jaren geen onderscheid meer gemaakt tussen beide categorieën
leraren.Verschillen tussen leraren met een universitaire (leraren)opleiding
en leraren met een tweedegraads opleiding op hbo-niveauUniversitair opgeleide leraren hebben gedurende tenminste vier jaar (in
de praktijk gemiddeld vijf en half jaar) een bepaald vakgebied op academisch
niveau bestudeerd. Pas daarna volgt een universitaire leraren opleiding, waarin
de noodzakelijke pedagogisch-didactische kennis en vaardigheden worden opgedaan.Voor de vier jaar durende tweedegraads lerarenopleiding op hbo-niveau
geldt dat deze de afgelopen 25 jaar sterk van karakter is veranderd. In essentie
komt die verandering neer op een sterke teruggang in de hoeveelheid tijd die
tijdens de opleiding aan kennis van een bepaald vakgebied wordt besteed. De
vakinhoudelijke component van de opleiding is sterk teruggebracht ten gunste
van allerlei pedagogisch-didactische competenties. In 1980/1981 werd in de
tweedegraads lerarenopleiding nog ongeveer 78% van de tijd aan vakkennis
besteed. In 1993/1994 was dat percentage teruggelopen tot 60%, terwijl
er anno 2004/2005 naar schatting nog maar 38% van de tijd aan vakkennis
en 62% aan beroepsvoorbereidende competenties wordt besteed (inclusief
portfolio-ontwikkeling en reflectie). De Onderwijsraad luidde eind 2005 in
een briefadvies aan de Tweede Kamer de noodklok over deze ontwikkeling1.De groeiende zorg over de lerarenopleidingen betreft dus niet alleen de
pabo (de pedagogische academie voor het basisonderwijs) maar ook de tweedegraads
lerarenopleidingen in het hbo voor docenten die in de onderbouw van het voortgezet
onderwijs gaan lesgeven.Voor leraren is het beschikken over de nodige kennis van een bepaald vak
of vakgebied een wezenlijk onderdeel van hun beroep. De Onderwijsraad hield
in zijn briefadvies dan ook een sterk pleidooi voor het versterken van de
vakcomponent, in zowel de tweedegraads lerarenopleidingen als de pabo.Opvattingen van leraren over «het nieuwe leren»In de eerste maanden van 2007 heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP) een enquête laten uitvoeren onder een representatieve steekproef
van bijna 2500 leraren in het voortgezet onderwijs. In die enquête werden
ook vragen gesteld over hun opvattingen over het «nieuwe leren».Uit een eerste analyse van de gegevens blijkt dat leraren in het voortgezet
onderwijs, gevraagd naar hun opvatting over hun werk als leraar, duidelijk
in twee groepen uiteenvallen: leraren die overwegend leerstofgericht zijn
en leraren die vooral leerlinggericht zijn. In het onderzoek worden de bevindingen
die ook al door Van Veen waren vastgesteld, nog eens bevestigd.Uit het onderzoek van het SCP komt echter ook naar voren dat de verschillen
in opvatting duidelijk samenhangen met de aard van de gevolgde (leraren)opleiding.Leraren die een opleiding gevolgd hadden op de pedagogische academie (pabo),
dan wel een tweedegraads opleiding of de sinds kort bestaande eerstegraads
opleiding in het hbo hebben gevolgd zijn overwegend leerlinggericht. Leraren
met een opleiding op academisch niveau (zowel opleidingen «oude stijl»
zoals de niet meer bestaande MO-b-opleidingen of de universitaire opleiding
met onderwijsaantekening, als een opleiding «nieuwe stijl»
(de universitaire lerarenopleiding) zijn veel meer leerstofgericht.Er werd ook een aantal stellingen voorgelegd over de effecten van het
nieuwe leren. Dat leverde bij een factoranalyse twee factoren op: «effecten
van het nieuwe leren voor docenten» en «het belang van het nieuwe
leren voor leerlingen». Verschillen in opvatting over de effecten van
het nieuwe leren voor de docent worden vooral verklaard door het aantal jaren
dat men in het voortgezet onderwijs als docent heeft gewerkt (ervaring), het
belang dat men hecht aan leerling- dan wel leerstofgerichtheid, het uitsluitend
willen lesgeven, dan wel ook andere taken op school willen verrichten, en
de ambitie om in het onderwijs te blijven dan wel uit het onderwijs te vertrekken.Hoe langer de ervaring in het voortgezet onderwijs en hoe meer leerstofgericht,
hoe negatiever men is over de effecten van het «nieuwe leren»
voor het werk van docenten.Leraren die meer leerlinggericht zijn, en willen doorgroeien in management
en onderwijsontwikkeling zien het nieuwe leren veel meer als een vooruitgang
voor het werk van docenten.De opkomst van de vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON) valt vermoedelijk
voor een belangrijk deel aan de frustraties van de eerstgenoemde, meer leerstofgerichte
groep toe te schrijven.D.4 DE LEERLINGEN EN HUN OUDERSIn het onderwijs draait het steeds meer om de leerling. De leerling moet
centraal staan. Met de invoering van de basisvorming, de profielen en het
studiehuis in tweede fase van het havo/vwo, en de leerwegen in de bovenbouw
van het vmbo werd beoogd meer recht te doen aan individuele verschillen tussen
jongeren, het onderwijs beter te laten aansluiten bij de belevingswereld van
de jongeren, en het aantrekkelijker, afwisselender en activerender te maken.
De drie vernieuwingsoperaties moesten een omslag teweegbrengen «van
onderwijzen naar leren» (PMVO 1996).Hoe hebben leerlingen en ouders de onderwijsvernieuwingen van de afgelopen
vijftien jaar ervaren?D.4.1 Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het voortgezet
onderwijsOm hoeveel leerlingen gaat het eigenlijk? Uit tabel D.4.1 blijkt in de
eerste plaats dat het om grote aantallen gaat, over de gehele periode bezien
gemiddeld zo’n 900 000. Het totaal aantal leerlingen in het voortgezet
onderwijs nam tussen 1991 en 1997 met 4% af, om daarna tot 2005 weer
met 7% toe te nemen.Tabel D.4.1 : Ontwikkeling van het aantal leerlingen in
het voortgezet onderwijs naar schooltype, in %, 1990–2005 1991 in % 1993 in %1995 in % 1997 in % 1999 in % 2001 in % 2003 in % 2005 in % brugklas 1/2/(3)41,342,340,441,643,743,844,142,5mavo/tl/lwoo (3/4,)13,813,313,211,611,310,08,88,6ivbo/lwoo/vmbo beroeps (3/4)14,314,014,614,313,515,315,915,5havo 33,13,23,63,63,94,04,04,2vwo 33,33,43,73,63,84,04,14,4havo 4/510,39,910,210,99,99,39,910,4 vwo 4/5/611,411,211,211,210,610,210,711,6praktijkonderwijs    0,81,92,72,9vso-mlk1,31,51,71,81,20,4  vso lom1,21,21,31,81,31,1           totaal=100%917 460907 540894 080880 000890 940904 370924 780940 460Bron: SBS (Statline), SCP bewerkingUitgesplitst naar omvang van de groepen die de afgelopen vijftien jaar
te maken kregen met onderwijsvernieuwingen ziet het beeld er als volgt uit.Verreweg de meeste leerlingen (ruim 40%) zitten in de eerste twee
leerjaren, de jaren van de basisvorming of de onderbouw. Overigens zitten
niet alle leerlingen in de eerste twee leerjaren in een brugklas.In de leerjaren 3 en 4 (de bovenbouw) van het vbo en mavo (vmbo) zat in
1991 nog bijna 30% van de leerlingen; in 2005 was dat nog geen 25%.
Binnen de bovenbouw van het vmbo nam het aandeel mavo-leerlingen (theoretische
leerweg) af en het aandeel vbo-leerlingen (beroepsgerichte leerwegen, inclusief
zorgleerlingen) toe.De bovenbouw van het havo/vwo telde in 2005 ongeveer eenzelfde percentage
van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs als in 1991: 22%. In
2005 zaten er in de bovenbouw van het havo/vwo wel 5000 leerlingen meer dan
in 1991.Het Landelijk Aktie Komitee Scholieren (LAKS) behartigt de belangen van
de leerlingen in het voortgezet onderwijs en vertegenwoordigt de scholieren
in het overleg met de overheid. Het LAKS is ook het aanspreekpunt
waar scholieren hun klachten kwijt kunnen. In die functie is het Komitee met
name actief in de periode waarin de eindexamens worden gehouden.D.4.2 Ervaringen van leerlingen met onderwijsvernieuwingenMotivatie, inzet en spijbelenMotivatieproblemen onder scholieren vormden in de jaren negentig het belangrijkste
motief achter de verschillende onderwijsvernieuwingen. Dat gold met name voor
de nieuwe didactische aanpak die met de verschillende onderwijsvernieuwingen
werd nagestreefd.Hoe ontwikkelde de motivatie zich in die jaren?Van der Werf et al. concludeerden in 1999, in een onderzoek naar onderwijsprestaties
en onderwijskansen van leerlingen in de basisvorming, dat leerlingen uit het
cohort 1993 – het startjaar van de basisvorming – al in het eerste
leerjaar lager scoorden op prestatiemotivatie en schoolbeleving dan de leerlingen
uit het cohort 1989. Deze ontwikkeling baarde hen destijds zorgen omdat een
dalende motivatie uiteindelijk negatieve gevolgen kan hebben voor de schoolprestaties1.In de Rapportage Jeugd 2000 van het SCP is
aan de hand van gegevens uit drie Scholierenonderzoeken (1994, 1996 en 1999)
nagegaan of de motivatie van leerlingen in de jaren negentig was veranderd2. De motivatievragen hadden betrekking op de aandacht
en inspanningen voor het maken van huiswerk, op het houden van aandacht bij
de les, en op het op tijd op school komen. Tabel D.4.2 geeft de cijfers.De motivatie voor huiswerk en school blijkt tussen 1994 en 1996 iets te
zijn afgenomen. In het eerste leerjaar relatief sterk, hetgeen een effect
van de basisvorming zou kunnen zijn. In hetOnderwijsverslag
over het jaar 1993 meldde de inspectie dat zowel ouders als docenten
in dat jaar klaagden over de toegenomen studiebelasting voor leerlingen; dit
als gevolg van de toename van het aantal lesuren van 30 naar 32, de uitbreiding
van het aantal vakken, waardoor ook meer huiswerk werd opgegeven, en het theoretischer
worden van het vakkenpakket voor ivbo-leerlingen3.
De motivatie van havo-leerlingen was gedurende de gehele periode duidelijk
het laagst.Tabel D.4.2: Motivatie voor huiswerk en school van leerlingen
in het voortgezet onderwijs, gemiddelde scores* naar geslacht, leerjaar en
schooltype, 1994–1999 199419961999geslacht   jongen3,533,503,49meisje3,693,643,64    leerjaar   13,943,853,8823,683,633,68 33,543,533,4343,423,423,37 53,433,413,4063,613,483,49    schooltype   brugklas3,863,783,82vbo, mavo, mbo3,533,523,52 havo3,463,523,47 vwo3,683,583,58    totaal3,613,573,57* waarden variëren van 1 t/m 5; 1 = niet gemotiveerd en 5 =
sterk gemotiveerd.Bron: NIBUD/SCP Nationaal Scholierenonderzoek (1994, 1996, 1999, gewogen
gegevens).De afname van de motivatie tussen 1994 en 1996 is weliswaar significant,
maar over het algemeen klein. Uit een multivariate analyse blijkt dat het
leerjaar, meer dan andere kenmerken, bepalend is voor de motivatie. In de
eerste twee leerjaren is de motivatie van leerlingen het hoogst, in de laatste
leerjaren het laagst.SpijbelenVeel leerlingen spijbelen wel eens een keer. Zolang dat geen gewoonte
wordt, is dat geen reden tot zorg. Er zijn echter ook leerlingen die regelmatig
of heel vaak spijbelen. Dat baart wel zorgen, want het kan duiden op en/of
leiden tot problemen met de school. In het ergste geval leidt het tot drop-out
(zonder enig diploma van school) of voortijding schoolverlaten (het niet afmaken
van de opleiding). Zowel bij de scholieren die slechts een enkele keer spijbelen,
als bij de frequente spijbelaars was in de jaren negentig sprake van een verdubbeling
van het percentage1.Bij het spijbelgedrag blijken het leerjaar en het schooltype de beste
voorspellers. Leerlingen in de hogere leerjaren van het voortgezet onderwijs
spijbelen vaker, en dat geldt ook voor jongens, allochtone leerlingen, kinderen
uit eenoudergezinnen, en leerlingen die het op school niet naar hun zin hebben.Keuzevrijheid en zelfstandigheidJongeren werden in de jaren negentig aan de ene kant steeds meer zelf
verantwoordelijk gesteld voor hun opleiding (zoals in het studiehuis), maar
moesten aan de andere kant in toenemende mate manoeuvreren binnen een ingeperkt
onderwijsstramien (de vrije vakkenpakketkeuze werd vervangen door profielen
en sectoren/leerwegen). Hoe gingen jongeren om met deze tegenstrijdigheid
en hadden ze eigenlijk nog wel iets te kiezen?De schoolkeuze na de basisschoolEen van de belangrijkste momenten in de schoolloopbaan is de overgang
van basisschool naar voortgezet onderwijs. Daarbij speelt van oudsher het
oordeel van de directeur c.q leerkracht van de basisschool een belangrijke
rol. Naast het schooladvies is ook het prestatieniveau, zoals dat met de Cito-eindtoets
wordt vastgesteld, van belang. De voorkeur van ouders legt bij de uiteindelijk
plaatsing over het algemeen minder gewicht in de schaal.Het belang van de Cito-toets is de afgelopen vijftien jaar sterk toegenomen.
Door groeiende leerlingenaantallen na 1997 konden scholen voor voortgezet
onderwijs bovendien selectiever worden bij de aanname van leerlingen. In diezelfde
periode kwam daar nog de openbaarmaking van gegevens over de resultaten van
scholen bij.Na de invoering van het vmbo in 1999 ontstond er, zeker in de randstad,
een vlucht naar scholen zonder voorbereidend beroepsonderwijs. De leerprestaties
aan het eind van de basisschool werden de afgelopen vijftien jaar in toenemende
mate bepalend voor de verdere schoolloopbaan: vmbo of havo/vwo.
Volgens Terwel is «schoolkeuze» bij de overgang van het basis
naar het voortgezet onderwijs feitelijk een eufemisme voor een «bindend
negatief studieadvies»1. Daarmee vergeleken
is de overgang naar het vervolgonderwijs, van vmbo naar mbo en van havo/vwo
naar het hoger onderwijs, nagenoeg drempelloos.Gegeven de restricties van het schooladvies en de Cito-score, mogen kinderen
bij de keuze van een school voor voortgezet onderwijs vaak wel meebeslissen
naar welke school ze willen. Tussen 1980 en 1997 nam het percentage kinderen
dat mocht meebeslissen toe van 62% naar 66%. Tegelijkertijd
nam het aandeel kinderen dat zelf mag kiezen af van 33% naar 29%.
Bij ongeveer 5% werd de keuze van een school volledig door de ouders
bepaald2.Plaatsing in een schooltype en keuze voor sectoren en
profielenBij leerlingen die naar een, meerdere schooltypen omvattende brugklas
gaan, is het advies voor plaatsing in een schooltype na de brugklas afhankelijk
van de schoolprestaties. In de jaren negentig waren er, zo blijkt uit onderzoek,
grote verschillen tussen scholen in de wijze waarop met de wensen van ouders
en leerlingen werd omgegaan. Sommige scholen laten die wensen meespelen, andere
gaan primair uit van het door docenten en decanen opgestelde plaatsingsadvies.
In dat plaatsingsproces is de keuze van leerlingen en ouders dus beperkt.De vernieuwing van de bovenbouw van het vmbo (sectoren en leerwegen) en
van het havo/vwo (profielen en studiehuis) beperkte eveneens de keuzemogelijkheden
voor leerlingen. Vakkenpakketten in de bovenbouw liggen sinds 1999 min of
meer vast en kunnen minder dan voorheen naar eigen inzicht worden samengesteld.
De eigen inbreng van de leerling is in deze fase van de schoolloopbaan in
het voortgezet onderwijs echter naar verhouding het grootst.Aan de hand van het Scholierenonderzoek 1999 kon worden vastgesteld of
scholieren in het havo en vwo moeite hadden gehad met de profielkeuze en welke
overwegingen ze bij de keuze voor een profiel hadden laten meespelen. Daaruit
bleek dat meisjes destijds meer moeite hadden gehad met de keuze dan jongens
(35% tegen 27%) en allochtone leerlingen meer dan autochtone
(39% tegenover 30%). De toekomstmogelijkheden die het profiel
bood (in termen van mogelijke vervolgopleidingen en beroepen) gaven in 1999
de doorslag bij de keuze. Rond de 80% gaf aan dit het belangrijkst
te vinden. Scholieren lieten zich veel minder leiden door het feit of ze de
vakken in de andere profielen niet leuk vonden en/of ze er niet goed in waren
(ongeveer 45%). Meisjes lieten dat laatste overigens vaker meewegen
dan jongens (50% versus 40%).ZelfstandigheidIn het nieuwe onderwijs wordt van leerlingen meer zelfstandigheid verwacht.
Met name de studiehuisaanpak veronderstelt een grotere zelfstandigheid van
leerlingen. Een jaar na de start werd een onderzoek gepubliceerd naar wijze
waarop het Studiehuis door de leerlingen werd beleefd3.Uit dat onderzoek kwam naar voren dat leerlingen destijds niet erg positief
waren over hun eigen functioneren in het Studiehuis. Ze hadden moeite met
de vrijheid en zelfstandigheid en zouden liever zien dat docenten meer klassikale
uitleg gaven en meer zouden aangeven hoe leerlingen het zelf leren en het
maken van opdrachten moesten aanpakken. Nog minder positief waren leerlingen
over hun eigen invloed op het leerproces. Ze kregen naar hun mening weinig
ruimte voor de ontwikkeling van zelfstandigheid. Docenten zouden
hen te veel controleren. Daarmee legden de scholieren de vinger op de zere
plek, namelijk dat de leerkrachten zelf nog behoorlijk worstelden met de invoering
van de nieuwe aanpak. Dat laatste kwam ook naar voren uit het Onderwijsverslag over het jaar 2000 van de inspectie1. Volgens de inspectie kwam de veranderde didactische werkwijze er
destijds vooral op neer dat leraren de leerlingen zelf met het werkboek lieten
werken. De eigen zelfstandigheid beperkte zich tot het zelfstandig werken
binnen door docenten uitgestippelde en gecontroleerde trajecten. Een schrale
en weinig motiverende interpretatie van zelfstandig werken en leren, die overigens
vanuit de optiek van de leraren wel begrijpelijk was. Leerlingen moesten immers
wel goed worden voorbereid op het examen. Vooral daarop zouden leraren immers
uiteindelijk door de schoolleiding worden afgerekend.In de beginfase was er al duidelijk sprake van verschillen jongens en
meisjes en tussen havo- en vwo-leerlingen.Havo-scholieren hadden een minder groot vertrouwen in hun eigen functioneren
en waren ook minder positief over het studiehuis dan vwo-leerlingen. Ze hadden
meer moeite met de wijze van werken, en vonden dat ze daardoor minder leerden.
Ook zelfwerkzaamheid bleek voor havisten meer problemen op te leveren.Meisjes konden over het algemeen beter overweg met de nieuwe didactische
aanpak dan jongens. Ze hadden ook minder problemen met de controlerende houding
van docenten. In de Rapportage Jeugd 2000 werd
daarover al opgemerkt dat er in de wijze van lesgeven meer rekening zou moeten
worden gehouden met verschillen tussen jongens en meisjes, om niet een nieuwe
kwetsbare groep te creëren2.In hoofdstuk B.4 is uitvoerig stilgestaan bij verschillen in zelfstandigheid,
inzet en het vermogen tot plannen tussen havisten en vwo-ers en tussen jongens
en meisjes.De in tabel D.4.3 weergegeven cijfers over de verhouding tussen jongens
en meisjes bij het aantal geslaagden voor havo- en vwo-examens, laten duidelijk
zien dat jongens sinds het midden van de jaren negentig steeds meer achterblijven,
zeker in het vwo. In het havo is dat al sinds het begin van de jaren tachtig
het geval.Tabel D.4.3: Aantal geslaagden voor het havo- en vwo-diploma,
naar geslacht, 1990/91–2004/05 HAVOVWOschooljaar% jongens% meisjestotaal% jongens% meisjestotaal1990/9144,455,635 00051,348,731 7701992/9344,855,234 11051,049,028 7701994/9545,055,033 90050,749,328 0401996/9744,855,235 13049,650,427 9301998/9945,154,937 47048,351,727 6002000/0145,454,630 19047,452,726 9702002/0344,955,134 54045,854,226 1102004/0546,453,636 70046,153,928 340Bron: CBS (Statline), bewerking SCP.Zowel in het havo als het vwo behalen momenteel veel meer meisjes dan
jongens een diploma.Bij de havo wordt het verschil gedeeltelijk bepaald door verschillen in
deelname. Er kan na het vmbo (voorheen vbo en mavo) namelijk niet alleen gekozen
worden voor het havo, maar ook voor het mbo. Jongens kiezen vaker voor een
mbo-opleiding. Het verschil in aantal geslaagden tussen jongens
en meisjes was in 1991 overigens groter (ruim 11%) dan in 2005 (7%).In het vwo behaalden begin jaren negentig nog meer jongens dan meisjes
een diploma (bijna 3% meer jongens). In 2005 zijn de meisjes in het
vwo veruit in de meerderheid (bijna 8%).Bij het havo is het verschil in aantal geslaagden tussen jongens en meisjes
sinds 2001 (eerste lichting van het studiehuis) teruggelopen (van 9%
naar 7%). Bij het vwo nam het verschil tussen jongens en meisjes tussen
2002 (eerste lichting studiehuis) en 2005 iets minder af: van 8,4%
naar 7,8%.D.4.3 Oordelen en klachten van leerlingenZijn de oordelen over de nieuwe aanpak in het onderwijs sinds de invoering
veranderd? De kinderziektes zijn inmiddels wel verholpen, en leraren hebben
er intussen voldoende ervaring mee kunnen opdoen.In een in 2002 gepubliceerd onderzoek onder ruim 1100 leerlingen uit de
bovenbouw van het havo/vwo gaven leerlingen een 7,1 als rapportcijfer voor
de sfeer op school en ook de leraren kregen een voldoende 6,4. Wel vonden
veel leerlingen dat hun docenten nog niet goed weten hoe ze het studiehuis
en het zelfstandig leren vorm moeten geven. Ze geven nog teveel klassikaal
les en die lessen zijn bovendien vaak slaapverwekkend. Het studiehuis functioneerde
volgens de leerlingen dan ook nog niet naar tevredenheid (rapportcijfer: 5,5),
Ruim twee van de drie leerlingen vonden de werkdruk te hoog. Ook in dit onderzoek
werd weer geconstateerd dat jongens meer moeite hadden met zelfstandig leren
dan meisjes en dat hetzelfde gold voor havisten, vergeleken met gymnasiasten1.Eind januari 2007 presenteerden de drie landelijke scholieren- en studentenorganisaties
(LAKS, JOB en LSVb) een brandbrief aan de toenmalige staatssecretaris van
Onderwijs, de heer Bruins, met de titel «Wij willen
leren, geef ons ook de kans». De in de titel verwoorde conclusie
was gebaseerd op een groeiend aantal klachten van scholieren en studenten
naar aanleiding het competentiegericht onderwijs (in met name het mbo en hbo)
en de invulling van «onderwijstijd» in het voortgezet onderwijs.
Daarop verzamelden de organisaties in twee maanden tijd in totaal 7784 klachten,
waarvan er 2138 afkomstig waren uit het voortgezet onderwijs2.De meest genoemde klachten over het voortgezet onderwijs hebben betrekking
op het gebrek aan kwaliteit. Een meerderheid (62%) van de scholieren
vindt dat ze veel nutteloze lessen hebben. Dat lijkt vooral te worden veroorzaakt
door alle verplichte huiswerkuren die de scholen het afgelopen jaar hebben
ingevoerd om aan de urennorm3 te voldoen.Daarnaast geeft 42% van de leerlingen aan dat ze een probleem hebben
met de kwaliteit van de docenten. Dat komt gedeeltelijk door de onderwijsvernieuwingen.
Sommige leraren functioneren volgens de scholieren echter al jaren niet, zonder
dat daar iets aan gedaan wordt.Ongeveer één op de drie klachten gaat over het gebrek aan
begeleiding (32%) of het niet weten wat de school van de leerling verwacht
(36%). Slechts 10% van de leerlingen geeft aan dat ze te weinig
lesuren krijgen.Tegenover 2138 klagende scholieren waren er echter ook ongeveer driehonderd
leerlingen die niets te klagen hebben, en soms zelfs erg enthousiast zijn
over hun school.Opvallend, volgens het rapport, zijn de verschillen per school. Op de
ene school is vooral de kwaliteit van docenten een probleem, bij de andere
is bijna iedereen ontevreden over het nut van de lessen, en bij weer een andere
school heeft bijna de helft van de leerlingen niets te klagen.D.4.4 Opvattingen van oudersIn 2002 was het Sociaal en Cultureel Rapport helemaal
gewijd aan de kwaliteit van de publieke dienstverlening, waaronder ook het
onderwijs. Er werd niet alleen ingegaan op het oordeel van de gemiddelde Nederlander
over de kwaliteit van het onderwijs, maar ook op het oordeel van ouders en
leerlingen1.Ondanks alle zorgen over het onderwijs was de doorsnee Nederlander er
in 2002 nog redelijk tevreden over. Over de kwaliteit van het voortgezet onderwijs
was men echter iets minder te spreken dan over de andere onderwijssectoren.
Daarbij moet worden bedacht dat het oordeel van de gemiddelde Nederlander
over het algemeen niet berust op recente ervaringen met de sector. Slechts
16% had op het moment van ondervraging een kind in het voortgezet onderwijs.
Het oordeel zal meestal gebaseerd zijn op berichten in de media; en die waren
in die jaren nogal verontrustend. Een negatief oordeel bleef in de meeste
gevallen overigens beperkt tot het predikaat «matig»; het oordeel «slecht»
werd maar zelden gegeven.Ouders die via kinderen direct met het onderwijs te maken hebben, oordelen
meestal wat positiever dan de gemiddelde respondent. In 2002 was dat bij het
voortgezet onderwijs echter niet het geval. Ouders waren in dat jaar ook vaker
dan de doorsnee Nederlander van mening dat de kwaliteit van het voortgezet
onderwijs de afgelopen vijf jaar achteruit was gegaan2.Volgens gegevens van de jaarlijks verschijnende Onderwijsmeter verandert het gemiddelde rapportcijfer dat ouders aan de kwaliteit
van de school voor voortgezet onderwijs van hun kind geven, overigens nauwelijks.
Het schommelt sinds 1999 rond de 7,33.Aan welke kenmerken en doelstellingen van het voortgezet
onderwijs hechten ouders belang?Aan ouders met kinderen in het voortgezet onderwijs werd in 2002 de vraag
voorgelegd wat men wenselijke doelstellingen en kenmerken van het voortgezet
onderwijs vindt.Bestrijding van probleemgedrag had voor ouders de hoogste prioriteit.
Voor prestatiedoelstellingen (het behalen van hoge rapportcijfers, het bereiken
van het hoogst haalbare niveau) was daarentegen veel minder steun. Meer instemming
was er met de doelstelling van het zelfstandig leren (het leren actief en
zelfstandig te werken, het leren samenwerken, het leren informatie te verzamelen),
zij het dat dit niet betekent dat ouders de leraar vooral een begeleidende
rol toekennen. Ouders vinden het belangrijker dat leraren goed zijn in het
overbrengen van de leerstof en dat zij goede vakdocenten zijn, dan dat zij
in de eerste plaats optreden als begeleider van leerprocessen. Betrekkelijk
weinig steun is er onder ouders voor opvoedkundige doelstellingen en taken.
Het zo veel mogelijk opvangen van leerlingen met gedragsproblemen kan bij
ouders met kinderen in het voortgezet onderwijs nauwelijks op steun rekenen.
Op het punt van de groepering van leerlingen met uiteenlopende capaciteiten
overweegt bij ouders de voorkeur voor homogene groepen4.Verschillen in opvattingen over wenselijke kenmerken en
doelstellingen van het onderwijsDe opvattingen van ouders variëren met het type voortgezet onderwijs
dat hun kind bezoekt. Het verschil tussen ouders met kinderen in het vbo en
met kinderen in het vwo is het grootst. Ouders met kinderen in het vbo hechten
meer dan gemiddeld aan orde en discipline, leggen meer nadruk op prestaties,
en streven iets minder naar invloed van ouders. Ouders met kinderen
in het vwo zijn minder dan andere ouders voorstander van het zoveel mogelijk
binnen de school houden van leerlingen met gedragsproblemen, en hechten ook
minder aan het tegengaan van probleemgedrag op school (daar is dan ook minder
sprake van in het vwo). Ouders van vwo-leerlingen zijn ook wat vaker tegen
een heterogene groepering van leerlingen met uiteenlopende capaciteiten.De genoemde verschillen in opvatting zijn voor en belangrijk terug te
voeren op het opleidingsniveau van ouders. Hoger opgeleide ouders hechten
minder aan orde en discipline en aan een hoog prestatieniveau dan lager opgeleide
ouders. Wellicht leidt de vanzelfsprekendheid van goede prestaties bij hoger
opgeleiden tot een zekere relativering van het belang ervan.De steun voor de doelstelling van het zelfstandig leren verschilt daarentegen
niet tussen ouders met verschillende opleidingsniveaus of met kinderen op
verschillende schooltypen.Hoe goed vinden ouders de kwaliteit van het onderwijs
op de school van hun kinderen?Ouders oordelen overwegend positief over de kwaliteit van het onderwijs
op de school van hun kinderen. Een belangrijke uitzondering daarop vormt de
mate waarin de school erin slaagt het lesprogramma volledig uit te voeren.
In 2002 kwalificeerde de helft van de ouders de school voor voortgezet onderwijs
in dit opzicht als «matig» of «slecht». In een in
2006 gehouden enquête was dat nog net zo. Ook dan is de lesuitval voor
ouders het grootste knelpunt1. Over het stimuleren
van zelfstandigheid op school was zowel in 2002 als in 2006 meer dan 80%
van de ouders tevreden. Ook over de motivatie en deskundigheid van het personeel
zijn ouders in beide jaren zeer te spreken: 80 à 90% vindt deze
goed tot zeer goed en soms zelfs uitstekend.Opmerkelijk is het verschil in waardering tussen ouders en leerlingen.
Bij de klachteninventarisatie onder leerlingen werden nogal wat klachten over
de kwaliteit van docenten genoteerd. Kennelijk denken ouders daar anders over.
Een omgekeerde discrepantie tussen ouders en leerlingen betreft de lesuitval.
Leerlingen klagen dat er als gevolg van de strenge controle op de urennorm
een «ophokplicht» op scholen is ingesteld. Ouders klagen daarentegen
al jaren over lesuitval. De toegenomen controle op de urennorm hangt in belangrijke
mate samen met de talrijke klachten van ouders. Leerlingen willen echter niet
zozeer dat er meer les wordt gegeven, maar dat er beter les wordt gegeven.Meest genoemde problemen in het voortgezet onderwijsOp basis van zeven achtereenvolgende afleveringen van de Onderwijsmeter kan het volgende beeld worden geschetst van de ontwikkeling
in de zorgpunten die door ouders spontaan het meest naar voren werden gebracht.Tabel D.4.4: Het meest door ouders met kinderen in het
voortgezet onderwijs genoemde zorgpunten, in %, 1999–2006 19992000200120022003200420052006 Tekort aan personeel1618343130968 Onvoldoende individuele aandacht466101276 Gedragsproblemen / normen en waarden2313121412121411Vernieuwingen in het onderwijs1625221810949 Kwaliteit leraren6623106104 Tekort aan middelen543455  Kwaliteit van onderwijs464445 8Veiligheid     126 Lesuitval     81117Omvang van de school     58 Bron: OCW: Onderwijsmeter 2003, Onderwijsmeter 2004, Onderwijsmeter 2005
en Onderwijsmeter 2006.De onderwijsvernieuwingen vormden tussen 1999 en 2002 het grootste zorgpunt
voor ouders. Sindsdien maakt men zich daar kennelijk minder zorgen over; wellicht
zijn andere zorgpunten belangrijker geworden, zoals de lesuitval en de gedragsproblematiek.
Zorgen over het tekort aan personeel bewegen duidelijk mee met het feitelijke
lerarentekort in het voortgezet onderwijs. DEEL E: PATRONEN EN RESULTATENINHOUD DEEL EHOOFDSTUK E.1 PATRONEN
IN HET VERNIEUWINGSBELEID VAN DE OVERHEID287E.1.1De fase van beleidsvoorbereiding287 E.1.2De fase van besluitvorming292 E.1.3De fase van de uitvoering297E.1.4De fase van evaluatie301    HOOFDSTUK
E.2 HET «NIEUWE LEREN» IN HET (SCHOOL)BELEID306E.2.1Waarom ging het zo vaak mis bij
de invoering van nieuwe didactische werkwijzen?306 E.2.2Recente ontwikkelingen in het
overheidsbeleid rond het «nieuwe leren»310 E.2.3Het innovatiebeleid op het niveau
van de sector313 E.2.4Het innovatiebeleid op schoolniveau315 E.2.5Dilemma’s, problemen en
risico’s bij onderwijsvernieuwingen op schoolniveau317    HOOFDSTUK
E.3 ONDERWIJSVERNIEUWINGEN: DOELSTELLINGEN EN RESULTATEN319E.3.1De basisvorming319 E.3.2De tweede fase van het havo/vwo326 E.3.3Het vmbo333E.3.4Hoe ontwikkelt de kwaliteit van
het voortgezet onderwijs zich?335E.1 PATRONEN IN HET VERNIEUWINGSBELEID VAN DE OVERHEIDIn dit hoofdstuk wordt op basis van de bevindingen en conclusies uit de
voorafgaande hoofdstukken nagegaan in hoeverre er in het beleid met betrekking
tot de verschillende onderwijsvernieuwingen sprake was van telkens terugkerende
patronen. In de beleidsontwikkeling rond de basisvorming, de tweede fase havo/vwo
en het vmbo, waarover in deel B in chronologisch zin werd gerapporteerd, zijn
overigens niet alleen gemeenschappelijke kenmerken te onderkennen, maar ook
verschillen. Die verschillen komen, waar dat relevant is, eveneens aan de
orde.Met een parlementair onderzoek naar de verschillende onderwijsvernieuwingen
die in de jaren negentig in gang zijn gezet, hoopt de Tweede Kamer meer inzicht
te krijgen in de wijze waarop de beleidsontwikkeling rond de verschillende
onderwijsvernieuwingen heeft plaatsgevonden, en in de rol die de verschillende
beleidsactoren en betrokken partijen in het onderwijsveld zelf daarbij hebben
gespeeld. Dit alles met het doel om daar lessen uit te trekken bij lopend
en toekomstig beleid ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.De bevindingen uit de voorafgaande delen van dit rapport zullen in dit
hoofdstuk worden geordend naar de bekende vier beleidsfasen: beleidsvoorbereiding,
besluitvorming, uitvoering, en evaluatie en effecten. Hoewel die fasen in
de praktijk lang niet altijd goed te onderscheiden zijn, omdat er bijvoorbeeld
al tijdens de beleidsvoorbereidende fase allerlei besluiten worden genomen
die verdere gang van zaken in belangrijke mate bepalen, of omdat de grens
tussen invoering en uitvoering soms niet erg duidelijk is, is het fasemodel
als beschrijvingskader toch zinvol. Daarmee wordt namelijk tevens zichtbaar
welke (beleids)actoren in welke fase van de besluitvorming over de onderwijsvernieuwingen
een rol hebben gespeeld en welke niet, en wat het effect is geweest van de
bijdragen van de verschillende betrokkenen.E.1.1 De fase van beleidsvoorbereidingSterke innovatiedrang onder beleidsmakersBeleidsmakers in het onderwijs – zowel bij de overheid als in het
onderwijsveld zelf – blijken buitengewoon gevoelig te zijn voor nieuwe
denkbeelden. Nieuwe onderwijsconcepten, zoals het Studiehuis, het «nieuwe
leren» of het denken in termen van competenties vinden heel snel hun
weg in beleidsdocumenten en vernieuwingsoperaties. Dat is opmerkelijk omdat
de nieuwe terminologie over het algemeen buitengewoon abstract en vaag is,
en er vaak weinig bekend is over de voor- en nadelen en de effectiviteit van
de gepropageerde innovaties. Er gaat kennelijk iets wervends uit van een nieuw
paradigma, dat dan ook al snel als modern, of zelfs als onontkoombaar wordt
voorgesteld.Meegaan met maatschappelijke ontwikkelingenEr bestaat een sterke neiging om mee te gaan met maatschappelijke ontwikkelingen.
Opvattingen over goed onderwijs gaan ervan uit dat jongeren als gevolg van
maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, informatisering en
intensivering, onderwijs op maat nodig hebben, zich niet lang op iets kunnen
concentreren, dat abstracte theorieën te ver afstaan van hun belevingswereld,
en dat kennisoverdracht minder belangrijk is omdat kennis toch snel veroudert
en vergeten wordt, en bovendien via het Internet altijd en overal beschikbaar
is. Onderwijs moet dan ook leuk en afwisselend zijn, en jongeren moeten zelf
actief en zelfstandig met de leerstof aan de slag. Het zijn
proceskenmerken die inmiddels door de inspectie tot kwaliteitsstandaarden
zijn verheven.De vraag of het onderwijs niet wat meer tegendruk zou moeten geven komt
in de regel pas aan de orde op het moment dat de negatieve effecten van de
verschillende maatschappelijke ontwikkelingen zo hinderlijk worden dat ze
het geven van goed onderwijs in de weg gaan staan. De aandacht in het onderwijs
voor normen en waarden, voor sociale competenties, en voor versteviging van
de basiskennis en -vaardigheden zijn voorbeelden van dit soort tegenbewegingen.Onvoldoende aandacht voor verschillen tussen leerlingenEr is over het algemeen te weinig aandacht voor verschillen tussen leerlingen:
niet alleen voor de grote verschillen in (kennis)niveau waarmee leerlingen
het voortgezet onderwijs binnenkomen, maar ook voor verschillen in ontwikkelingstempo,
inzet, motivatie, leerstijl en zelfstandigheid. Bij de start van het voortgezet
onderwijs wordt vooral met niveauverschillen rekening gehouden. Dat gebeurt
door leerlingen in verschillende schooltypen of brugklassen te plaatsen. Toch
kunnen ook binnen schooltypen de niveaus nog behoorlijke uiteenlopen. Zo heeft
in de basisberoepsgerichte leerweg binnen het vmbo meer dan de helft van de
leerlingen een indicatie voor leerwegondersteuning op grond van ernstige leerachterstanden
of gedragsproblemen. Daarbij gaat het overwegend om leerlingen uit achterstandsmilieus
en probleemgezinnen, waaronder zich naar verhouding veel allochtone leerlingen
bevinden, en om leerlingen die voorheen naar het voortgezet speciaal onderwijs
voor moeilijk lerende kinderen zouden zijn gegaan. Ook binnen andere leerwegen
en schooltypen zijn er soms grote verschillen in ontwikkelingsfase, motivatie,
inzet en zelfstandigheid.Met deze verschillen is bij de verschillende inhoudelijke en didactische
onderwijsvernieuwingen onvoldoende rekening gehouden. De basisvorming ging
uit van een breed onderwijsaanbod voor alle leerlingen (vbo t/m vwo) op één
niveau. Daardoor was de basisvorming voor vbo-leerlingen veel te moeilijk
en voor vwo-leerlingen veel te eenvoudig. Het studiehuis gold voor alle leerlingen
in het havo en vwo, maar bood havo-leerlingen in de praktijk vaak te weinig
structuur en begeleiding. Havisten en jongens blijken over het algemeen meer
moeite te hebben met de gevraagde zelfstandigheid en planningsvaardigheid
dan vwo-leerlingen en meisjes.Meerdere vernieuwingen tegelijkertijdDe basisvorming betekende niet alleen een onderwijsinhoudelijke vernieuwing,
maar ging ook gepaard met een ingrijpende schaalvergrotingsoperatie. Door
vorming van (brede) scholengemeenschappen moesten scholen ontstaan waarin
bij voorkeur zowel het lager beroepsonderwijs als het algemeen voortgezet
onderwijs waren opgenomen.Bij de vernieuwing van de tweede fase van het havo/vwo ging het aanvankelijk
alleen om een inhoudelijke verzwaring en herstructurering van het onderwijsprogramma
(profielen). Tijdens de voorbereidingsfase kwam daar echter ook nog het voornemen
van een nieuwe didactische aanpak (het Studiehuis) bij.Hoewel de omvorming van de bovenbouw van het vbo en mavo tot voorbereidend
middelbaar beroepsonderwijs (vmbo) aanvankelijk alleen betrekking had op de
leerjaren drie en vier van het vbo en het mavo, ontstond er door de samenvoeging
van het vbo en het mavo tot voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo)
in de ogen van ouders en de publieke opinie feitelijk een tweedeling in het
voortgezet onderwijs: vmbo naast havo/vwo. Bovendien werd daar nog het beleidsvoornemen aan toegevoegd om onderdelen van het voortgezet speciaal onderwijs
(het vso-lom en het vso-mlk) vanaf het eerste leerjaar in het reguliere vmbo-onderwijs
te integreren.Achteraf bezien hebben de toegevoegde beleidsvoornemens – de schaalvergroting,
het studiehuis, de tweedeling tussen vmbo en havo/vwo en de integratie van
het vso-lom in het vmbo – verreweg de meeste onrust en problemen veroorzaakt.Veranderingen in de bestuurlijk en financiële contextEr was niet alleen sprake van een opeenstapeling van onderwijsinhoudelijke
vernieuwingen, ook in de bestuurlijke verhoudingen en in de bekostigingswijze
veranderde er veel. De jaren negentig stonden in het teken van doelmatigheidsverhoging,
van vergroting van autonomie, maar ook van een toename van verantwoording
en toezicht, en van een omschakeling van aanbodsturing naar vraagsturing.Door de beperking van de verblijfsduur en het ontmoedigen van het stapelen
van opleidingen en het maken van omwegen door het onderwijs, nam de doelmatigheid
in het voortgezet onderwijs sterk toe. Er bleven minder leerlingen zitten,
de leerwegen werden korter, meer leerlingen stroomden door naar hogere opleidingsniveaus
en behaalden daar in kortere tijd een diploma. De doelmatigheidsverhoging
stond echter wel op gespannen voet met de gelijke kansen doelstelling.Met de invoering van de lumpsumbekostiging kregen scholen meer vrije beleidsruimte.
Tegelijkertijd moest er echter ook meer verantwoording worden afgelegd over
de prestaties, niet alleen aan de inspectie, maar via openbaarmaking van de
schoolresultaten ook aan belanghebbenden zoals ouders en leerlingen. De inspectie
ging daarnaast ook letten op de kwaliteit van het onderwijsproces op de afzonderlijke
scholen zelf: is het onderwijs wel activerend genoeg en doet het wel voldoende
beroep op de zelfstandigheid van de leerling?De marktwerking in het onderwijs, die er in de vorm van concurrentie om
de leerling overigens altijd al was, werd door de toenemende beleidsvrijheid
van schoolbesturen en scholen nog eens extra gestimuleerd. Zo proberen schoolbesturen
en scholen de laatste jaren hun marktaandeel te vergroten door bijvoorbeeld
het havo/vwo weer in aparte vestigingen onder te brengen om zo meer kinderen
uit hogere sociale milieus aan te trekken, of door zich te profileren met
een nieuwe onderwijsaanpak of met extra aandacht voor sport of techniek1.De omschakeling van aanbodsturing naar vraagsturing had vooral gevolgen
voor de onderwijsondersteuning. De landelijke pedagogische centra, die lange
tijd werden gesubsidieerd om in opdracht van de overheid innovatief aanbod
te produceren, moeten sinds enkele jaren een steeds groter deel van hun inkomsten
vanuit de scholen zelf zien te verwerven (in de vorm van verzoeken van scholen
om pedagogisch en/of didactische ondersteuning).Als gevolg van al deze bestuurlijke ingrepen veranderde in de jaren negentig
de context waarbinnen de onderwijsinhoudelijke vernieuwingen moesten plaatsvinden
ingrijpend. In een aantal gevallen had dat averechtse effecten of werkte het
tegen de bedoelingen van de onderwijsvernieuwingen in. Een aantal voorbeelden:– vbo-leerlingen hadden als gevolg van de verblijfsduurbeperking
in de praktijk minder tijd om de basisvorming af te ronden dan vwo-leerlingen,
terwijl het juist de bedoeling was dat zwakke leerlingen er langer over zouden
mogen doen.– de voorkeur van schoolleiders voor een nieuwe didactische aanpak
in de tweede fase van het havo/vwo, met meer zelfstandigheid
en begeleiding en minder traditionele lesuren, werd in sommige gevallen mede
ingegeven door kostenoverwegingen. Voor de begeleiding van leerlingen kunnen
namelijk minder dure krachten worden ingezet dan voor het gewone lesgeven.– de poging om door integratie van leerlingen uit het voortgezet
speciaal onderwijs de groei van het speciaal onderwijs, en de daarmee gepaard
gaande kostenstijging, af te remmen, stond haaks op de doelstelling om de
status en positie van het beroepsgerichte onderwijs binnen het vmbo te versterken.– de toename aan verantwoordingsverplichtingen leidt tot meer bureaucratie
binnen scholen, hetgeen ten koste gaat van het primair proces.– marktwerking versterkt niet alleen de tweedeling tussen het vmbo
en het havo/vwo, maar tegelijkertijd ook de segregatie tussen vmbo-scholen
met veel leerlingen uit kansarme (allochtone) milieus en havo/vwo-scholen
met overwegend leerlingen uit beter gesitueerde gezinnen.– vraagsturing in de onderwijsondersteuning vergroot het risico
dat er methoden worden geadviseerd die in pedagogisch-didactisch opzicht niet
bewezen effectief zijn. Meer concurrentie leidt niet noodzakelijk tot betere
kwaliteit.Overladenheid van de onderwijsprogramma’sZowel bij de basisvorming als bij de tweede fase havo/vwo werden onderwijsprogramma’s
overladen met nieuwe kerndoelen en exameneisen. Niet alleen als gevolg van
allerlei inhoudelijke claims vanuit de overheid zelf (zoals de zogeheten educaties,
die vanuit OCW, maar ook vanuit andere departementen werden ingebracht om
beleidsproblemen als overgewicht, milieuvervuiling of schuldenproblematiek
aan te pakken door er in het onderwijs aandacht aan te besteden), maar ook
door overvraging vanuit vakontwikkelgroepen en vakverenigingen die over de
kerndoelen en exameneisen per schoolvak adviseerden, en door allerlei eisen
vanuit het vervolgonderwijs, dat zowel aandrong op een verhoging van het kennisniveau
als op meer aandacht voor algemene en toepassingsgerichte vaardigheden.Onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor inhoudelijke
keuzes en afwegingenVoor de formulering van de eindtermen, en later kerndoelen voor de Basisvorming
werden verschillende instanties en commissies ingeschakeld: de Stichting voor
de Leerplanontwikkeling, de Commissie Herziening Eindtermen en de Taakgroep
Vernieuwing Basisvorming1.Het oordeel van de Onderwijsraad over de eerste twee generaties kerndoelen
(1993 en 1998) was vernietigend. De kerndoelen waren niet alleen onduidelijk,
maar ook onhaalbaar in de beschikbare tijd en met de beschikbare middelen.
Ze waren bovendien veel te globaal, waardoor het volstrekt onduidelijk was
welk niveau leerlingen moesten bereiken en wat er precies geleerd moest worden.
Dat oordeel van de Onderwijsraad leidde overigens niet tot aanpassingen. Later
zouden enkele hoogleraren zich eveneens buitengewoon kritisch uitspreken over
de aard en inhoud van de kerndoelen voor het basisonderwijs en de basisvorming2.Bij de invoering van de basisvorming bleek dat het onderwijsprogramma
van 15 vakken veel te omvangrijk was. Het vbo kon er niet mee uit de voeten
en bood een belangrijk deel van de kerndoelen zelfs niet eens aan. Dat het
vbo daarmee niet aan de wettelijke eisen voldeed werd door de inspectie en
door de overheid gedoogd.De derde generatie kerndoelen (2006) omvat veel minder kerndoelen en biedt scholen, door het globale en procesgerichte karakter van de
formulering, in principe de nodige ruimte om de inhoud en aanpak van het onderwijs
op de eigen leerlingenpopulatie af te stemmen.Ook bij de Tweede Fase havo/vwo vormde de overladenheid en versnippering
van het programma een belangrijke klacht. Bij de invulling van het programma,
waarvoor de Stuurgroep Tweede Fase verantwoordelijk was, was draagvlak het
sleutelwoord; dit om te voorkomen dat scholen en leraren de indruk zouden
krijgen dat er opnieuw een onderwijsvernieuwing van overheidswege werd opgelegd.
Er werd een omvangrijk overlegcircuit opgetuigd. De Stuurgroep stelde voor
ieder vak een werkgroep in. Die droegen elk voor hun eigen vak zoveel mogelijk
onderwerpen aan. Verzwaring van het onderwijsprogramma was immers een belangrijke
doelstelling van de vernieuwing. De bovenbouw van het havo/vwo moest selectiever
worden, zo vonden zowel de staatssecretaris als de Tweede Kamer.De overladenheid van het programma werd overigens niet alleen veroorzaakt
door de toename van het aantal vakken en deelvakken in de vernieuwde tweede
fase (profielen), maar ook door de verplichte handelingsdelen die in de examenprogramma’s
werden opgenomen om te garanderen dat er voldoende aandacht zou worden geschonken
aan de noodzakelijk geachte algemene en toepassingsgerichte vaardigheden (studiehuis).
De exameneisen zijn in hoge mate sturend voor het onderwijsaanbod. Ze zijn
ook veel minder vrijblijvend dan de kerndoelen in de basisvorming, waar de
beoogde toetsen nauwelijks werden afgenomen en al snel werden afgeschaft.De overladenheid in de Tweede Fase leidde aanvankelijk tot een verhoging
van de studielast voor leerlingen en tot een grotere werkdruk voor de leraren.
Na een protestactie werden er vrijwel onmiddellijk verlichtingsmaatregelen
getroffen. Sinds augustus 2007 is een nieuwe wettelijke regeling voor de tweede
fase van het havo/vwo van kracht, die met name op het gebied van de vaardigheidseisen
meer ruimte laat voor eigen keuzes van scholen.Opmerkelijk is dat het zowel bij de invulling van de vakken voor de Basisvorming
(kerndoelen) als voor de Tweede Fase (exameneisen) volstrekt onduidelijk was
wie er precies verantwoordelijk was voor het maken van afwegingen en keuzes,
niet alleen met het oog op de schaarse beschikbare onderwijstijd, maar ook
in het licht van de doelstellingen die met de vernieuwing van de onderwijsprogramma’s
in het voortgezet onderwijs werden beoogd. Formeel is dat uiteraard de betrokken
bewindspersoon. In de praktijk had die verantwoordelijkheid, bij afwezigheid
van een onafhankelijke instantie die dergelijke keuzes en afwegingen kan maken,
bij de SLO (basisvorming) of bij de Stuurgroep Tweede Fase (havo/vwo) moeten
liggen, maar kennelijk hebben die hun taak niet als zodanig opgevat. Wellicht
waren ze ook niet in de positie om dat te doen.Sinds de invoering van de leerwegen in de bovenbouw van het Vmbo zijn
er geen signalen dat het programma daar eveneens overladen is. Op dat punt
zijn er tijdens de invoeringsfase duidelijk lessen getrokken uit de ervaringen
met de basisvorming en de tweede fase havo/vwo. In de onderbouw kunnen vmbo-scholen
hun programma aanpassen aan de mogelijkheden en beperkingen van hun leerlingenpopulatie.
De meeste vernieuwingen in het onderwijs vinden momenteel plaats in het praktijkonderwijs
en in het vmbo, en dan met name in de beroepsgerichte leerwegen. Daar waren
de leer- en motivatieproblemen ook het grootst. De vernieuwingen
hebben vooral tot doel het onderwijs meer praktijkgericht maken (leerwerkplekken,
competentiegericht leren). Bij dat alles bestaat wel het risico dat al die
aanpassingen en vernieuwingen ten koste gaan van het kennisniveau in basisvakken
als taal en rekenen; een niveau dat bij vmbo-leerlingen aan de start van het
voortgezet onderwijs vaak toch al onaanvaardbaar laag is.Onbekend is wat de rol van het departement en van de bewindslieden
is geweestBij twee van de drie onderwijsvernieuwingen werd een belangrijk deel van
de inhoudelijke voorbereiding uitbesteed: aan het Procesmanagement Basisvorming,
de Stuurgroep Tweede Fase, en het Procesmanagement Voortgezet Onderwijs. De
bewindslieden konden via die externe organisaties op verschillende manieren
invloed uitoefenen op de nadere uitwerking en invulling van de beleidsvoornemens.
Bijvoorbeeld door in een bijlage bij de instellingsbeschikking aandachtspunten
en richtlijnen mee te geven, maar vooral ook door personen in die organisaties
te benoemen die naar hun oordeel met de nodige overtuigingskracht aan de wenselijk
geachte koers vorm zouden kunnen geven.Met de aanstelling van procesmanagers en stuurgroepleden kwamen de ambtenaren
op het departement enigszins buitenspel te staan. Onbekend is of zij voldoende
op de hoogte waren van de ontwikkelingen, en wat op cruciale momenten hun
rol is geweest, bijvoorbeeld toen de overladenheid, en daarmee ook de onuitvoerbaarheid,
van de programma’s duidelijk werd.De rol van ambtenaren veranderde in 1998 ook door de richtlijn van minister
president Kok, die contacten tussen Kamerleden en ambtenaren verbood. De uitwisseling
van informatie werd daardoor bemoeilijkt.Zowel bij de Basisvorming als bij de Tweede Fase havo/vwo hadden de bewindslieden
haast. Zij wilden de onderwijsvernieuwing voor het einde van de kabinetsperiode
wettelijk geregeld hebben. Bij de basisvorming waren de inhoudelijke uitgangspunten
en ook de invoeringsdatum al in het Regeerakkoord vastgelegd. Daaraan waren
de coalitiepartners in beide Kamers gebonden. Voor de Tweede Fase gold dat
niet. Uitvoeringsproblemen in de onderwijspraktijk of kritiek vanuit wetenschappelijke
hoek konden in dat geval tot ongewenste vertraging leiden. In hoeverre dit
een rol heeft gespeeld en of dat ten koste is gegaan van de kwaliteit van
het uiteindelijke voorstel zal uit andere bronnen (bijvoorbeeld uit de hoorzittingen
van de parlementaire onderzoekscommissie) moeten blijken.E.1.2 De fase van besluitvormingVerschillen in politiek en maatschappelijk draagvlakAan de verschillende onderwijsvernieuwingen lagen uiteenlopende overwegingen
ten grondslag.Bij de basisvorming speelden ideologische motieven een belangrijke rol.
De basisvorming moest, in combinatie met de daaraan gekoppelde schaalvergrotingsoperatie,
leiden tot een vermindering van de kansenongelijkheid in het onderwijs; dit
door de selectie van leerlingen op twaalfjarige leeftijd een aantal jaren
uit te stellen en alle leerlingen, ongeacht hun capaciteiten, geslacht of
sociale herkomst, eenzelfde breed onderwijsprogramma aan te bieden. Een doelstelling
die, mede door de invulling die eraan werd gegeven, van meet af aan controversieel
was. De belangrijkste beleidsvoornemens met betrekking tot de basisvorming
en de schaalvergroting waren echter in het Regeerakkoord 1989, dat de grondslag
vormde voor het kabinet Lubbers III, vastgelegd.De overwegingen achter de vernieuwingen van de Tweede Fase van het havo/vwo
en van de bovenbouw van vbo en mavo waren veel meer onderwijsinhoudelijk van
aard. De vernieuwingen moesten leiden tot een verhoging van het niveau van
het onderwijs in beide bovenbouwen en tot een betere aansluiting op het vervolgonderwijs.
Ook de motivatieproblemen van leerlingen, die zich vooral in het vbo en het
havo voordeden, moesten worden aangepakt. Bij de samenvoeging van vbo en mavo
speelde daarnaast ook de noodzaak om iets te doen aan de positie en het imago
van het vbo.Over de onderwijsinhoudelijke problemen die met de voorstellen moesten
worden weggenomen bestond brede consensus en de voorstellen voor profielen
en leerwegen konden in de samenleving en in de politiek dan ook op een breed
draagvlak rekenen.Stapsgewijze besluitvormingHet parlement heeft zowel een medewetgevende als een controlerende taak.In het kader van haar medewetgevende taak was de Tweede Kamer van het
begin af aan betrokken bij de besluitvorming over de verschillende onderwijsvernieuwingen.
Daarbij ging het vaak om langdurige beleidstrajecten die, nog afgezien van
de voorgeschiedenis van bijvoorbeeld de basisvorming, al gauw een periode
van ongeveer 10 à 15 jaar beslaan. De besluitvorming vindt dan ook
noodzakelijkerwijs in stappen plaats. Bij al die stappen worden keuzes gemaakt
en beslissingen genomen die weer bepalend zijn voor de vervolgstappen. Daarmee
legt het parlement zich net zo goed vast als de regering.De controlerende taak van het parlement komt in verschillende werkzaamheden
en bevoegdheden tot uitdrukking, bijvoorbeeld in commissieoverleg naar aanleiding
van het jaarlijks verschijnende Onderwijsverslag van de inspectie, in het
jaarlijkse overleg over de Onderwijsbegroting, en in vragen, interpellaties
en moties. Ook in dat kader worden uitspraken gedaan en besluiten genomen,
bijvoorbeeld over verlichtingsmaatregelen, die richtinggevend zijn voor de
verdere gang van zaken.Over de parlementaire besluitvorming rond de verschillende onderwijsvernieuwingen
wordt in het kader van dit parlementaire onderzoek een aparte studie uitgebracht.Bij de basisvorming waren de gewenste uitkomsten van het beleidstraject
al grotendeels in het Regeerakkoord vastgelegd.Bij de beleidstrajecten rond de tweede fase havo/vwo en de leerwegen in
het vmbo bepaalde en besliste de Tweede Kamer tijdens de voorbereidingsfase
proactief mee. Dat heeft als nadeel dat moeilijk op eenmaal ingenomen standpunten
kan worden teruggekomen. Dat kan problematisch zijn bij langdurige beleidstrajecten,
waarin de situatie en omgeving tussentijds ingrijpend kunnen veranderen, Zo
startte het beleidstraject van de tweede fase bijvoorbeeld in een tijd van
economische recessie (werkloosheid onder hoog opgeleiden en noodzaak tot bezuinigen),
terwijl de finale besluitvorming plaatsvond in een tijd van hoogconjunctuur
(een groeiende vraag naar hoog opgeleiden en ruimte voor extra investeringen).Een ander nadeel van een stapsgewijze besluitvorming, waarbij de Tweede
Kamer steeds meer gecommitteerd raakt, is dat er eigenlijk nauwelijks meer
een weg terug is, ingeval de uiteindelijke plannen bij nader inzien op voorhand
al onuitvoerbaar lijken te zijn. Ook dat lijkt zich bij de besluitvorming
rond de tweede fase havo/vwo te hebben voorgedaan.Een derde probleem bij een langdurige en stapsgewijze beleidsontwikkeling
is dat door een cumulatie van besluiten over onderdelen van het beleid het
totaalbeeld uit het zicht raakt. Dat levert extra problemen op indien er sprake
is van tussentijdse personele wisselingen.Onvoldoende aandacht voor uitvoerbaarheid van het beleid«Beleid faalt structureel in de uitvoering, wetten worden niet uitgevoerd
of komen in het gunstigste geval op de grote stapel. De schuld ligt niet bij
de uitvoerders, maar bij de politiek. Politici kunnen niet op hun handen zitten.
Zij produceren de een na de andere goed bedoelde wet en zien toe hoe uitvoerbaarheid
van beleid en voorgenomen wetgeving in de ogen van beleidsmakers simpelweg
wordt afgedaan als «een kwestie van uitvoering»»1.Met deze eerste alinea uit de samenvatting van een rapport over de geringe
aandacht voor de uitvoerbaarheid van beleid wordt een al veel langer bestaand,
en over de hele linie van het overheidsbeleid voorkomend probleem nog eens
kort neergezet. Het rapport Naar een zichtbaar effectieve
wisselwerking tussen beleid en uitvoering werd opgesteld in opdracht
van de PvdA-fractie van de Eerste Kamer, gesteund door de Vaste Commissie
Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat van de Eerste Kamer, en van
commentaar voorzien door de Nationale Ombudsman (Brenninkmeijer), de President
van de Algemene Rekenkamer (Stuiveling) en Vice-President van de Raad van
State (Tjeenk Willink).Het rapport werd geschreven naar aanleiding van een discussie die in 2004
in de Eerste Kamer was gevoerd over het rapport Tussen
beleid en uitvoering van de Algemene Rekenkamer, dat eerder dat jaar
verschenen was. Daarin werd geconstateerd dat er bij de voorbereiding van
de wetgeving nauwelijks aandacht wordt besteed aan de uitvoering.Tijdens het debat over het rapport van de Rekenkamer werden twee moties
aangenomen. In de motie van Van Thijn (PvdA) c.s. werd de regering gevraagd
te bevorderen dat direct betrokkenen bij de uitvoering al in een eerste fase
van het wetgevingsproces worden betrokken en dat hun bevindingen en de reactie
van de regering daarop in een aparte bijlage aan elke memorie van toelichting
worden toegevoegd, opdat het parlement deze bevindingen in haar afwegingen
zou kunnen betrekken. In een tweede motie, van mevrouw Bemelmans-Videc (CDA)
c.s., werd de regering verzocht er via de inspecties voor te zorgen dat er
in toekomst meer kwalitatieve informatie over beleid in uitvoering ter beschikking
komt.Omdat men in de Eerste Kamer niet tevreden was met de maatregelen die
sinds 2004 naar aanleiding van de motie Van Thijn door de regering waren genomen,
werd bovengenoemd rapport geschreven. Hoewel het rapport niet specifiek ingaat
op het beleid van het ministerie van OCW, is een aantal van de conclusies
en aanbevelingen duidelijk ook van toepassing op de beleidsontwikkeling die
in de afgelopen vijftien jaar rond de onderwijsvernieuwingen heeft plaatsgevonden.Leraren werden niet geraadpleegd over de onderwijsvernieuwingsplannenIn de voorbereidingsfase van de verschillende onderwijsvernieuwingen werden
de leraren zelf zelden of nooit geraadpleegd. In 1985 gebeurde dat nog wel
in het kader van de voorbereiding van het WRR-advies over de basisvorming2. Uit het onderzoek onder leraren dat destijds werd
uitgevoerd had kunnen worden opgemaakt dat er voor een aantal aspecten van
de basisvorming en schaalvergroting, waartoe begin jaren negentig
werd besloten, waarschijnlijk slechts een beperkt draagvlak zou zijn. Zo was
er medio jaren tachtig bijvoorbeeld nauwelijks steun voor brede heterogene
groepen, maar hooguit voor dakpanklassen, en waren de meningen over vakkenintegratie
zeer verdeeld.Bij latere onderwijsvernieuwingen is in de fase van de beleidsvoorbereiding,
voorzover bekend, nooit onderzocht hoe leraren er zelf tegenaan keken. Er
werd uiteraard wel met de onderwijsbonden gesproken, en er werden verenigingen
van vakdocenten bij de beleidsvoorbereiding betrokken, maar die vertegenwoordigers
van de beroepsgroep richten zich vanuit hun positie niet zozeer op de uitvoerbaarheid
van de voornemens, maar vooral op de gevolgen ervan voor de arbeidsvoorwaarden
(werkgelegenheid, werkdruk, scholingsfaciliteiten) en voor de invulling van
het eigen vak. Soms werden er in het Onderwijsverslag wel signalen afgegeven,
zoals het probleem dat er geen niveaudifferentiatie was binnen de leerwegen
van het vmbo, maar dat gebeurde dan pas op een moment dat de wet al was aangenomen
en de eerste uitvoeringsproblemen zich manifesteerden1.De afgelopen jaren is er in dit opzicht overigens wel het een en ander
veranderd. Er wordt meer geluisterd naar de opvattingen die er onder docenten
zelf leven. De gesprekken die in het kader van Koers VO zijn gevoerd zijn daar een goed voorbeeld van. In de fase van aanpassing
en reparatie van de verschillende onderwijsvernieuwingen werd veel meer gesproken
met de uitvoerders zelf.Belangrijke keuzeproblemen worden sindsdien meestal doorgeschoven naar
het schoolniveau, waar schoolleiders en leraren het onderling eens moeten
zien te worden. Een ontwikkeling die past bij de nieuwe bestuurlijke verhoudingen,
waarin scholen op onderwijskundig gebied meer beleidsruimte krijgen, maar
tegelijkertijd ook meer verantwoording moeten afleggen over hun resultaten.
Binnen scholen levert dat echter vaak de nodige spanningen op2.De overheid hanteert een beperkte definitie van uitvoerbaarheidIn de Memorie van Toelichting bij wetsvoorstellen wordt meestal aan het
eind ook ingegaan op de uitvoerbaarheid van de voorstellen. Daarbij gaat het
echter niet om de uitvoerbaarheid voor scholen en docenten, maar om de technische
en juridische implicaties voor de overheid en haar uitvoerende organisaties.
Bij OCW zijn dat bijvoorbeeld CFI, de Inspectie van het Onderwijs of de Informatiseringsbank.Bij een toets op uitvoerbaarheid zou een bredere definitie van uitvoerbaarheid
moeten worden gehanteerd, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de gevolgen
van de voorstellen voor de eigen overheidsorganisatie. Ook het draagvlak onder
de meest direct betrokken uitvoerders en hun toerusting voor de nieuwe taken
zou bij de uiteindelijke afwegingen en keuzes moeten worden betrokken. Bij
inhoudelijke vernieuwingen van het onderwijs zijn dat niet alleen de schoolleiders,
maar vooral de leraren.Weinig zicht op verschillen in opvatting en op de beleidsafwegingen
die zijn gemaaktTijdens de vaak langdurige fase van beleidsvoorbereiding gaan er tal van
beleidsdocumenten naar de Tweede Kamer: notities of brieven met nieuwe dan
wel aangepaste beleidsvoorstellen, en standpuntbepalingen naar aanleiding
van, bijvoorbeeld, adviezen van de Onderwijsraad. Vaak wordt daarin vermeld
dat er overleg is gevoerd met het onderwijsveld, waarbij soms expliciet wordt
aangegeven met welke organisaties is gesproken. Er wordt echter zelden ingegaan
op de opvattingen en meningen die tijdens de verschillende overleggen naar
voren zijn gebracht en tot welke afwegingen die hebben geleid.
Vaak wordt volstaan met de algemene constatering dat het onderwijsveld in
grote lijnen instemde met de voornemens. Alleen bij adviezen van de Onderwijsraad
wordt, met redenen omkleed, aangegeven waarom sommige aanbevelingen van de
Raad wel, en andere niet worden overgenomen. Voor een afgewogen besluitvorming
zou ook meer inzicht moeten worden verschaft in de standpunten en opvattingen
van de gesprekspartners uit het onderwijsveld zelf, en in de afwegingen die
ten aanzien van die verschillende standpunten zijn gemaakt.Er wordt weinig rekening gehouden met de gevolgen van
ander beleidBij de besluitvorming over de voorstellen voor vernieuwing van het onderwijs
bleef de beleidscontext meestal buiten beschouwing. In de regel wordt wel
aandacht geschonken aan de extra middelen en faciliteiten die noodzakelijk
zijn om de vernieuwing goed te kunnen uitvoeren, maar blijven de mogelijke
gevolgen van, bijvoorbeeld, veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen
of bekostigingswijzen en de gedragsreacties die deze mogelijk bij besturen
en schoolleiders teweeg zullen brengen, buiten beeld.In het kader van dit parlementaire onderzoek zal door de Algemene Rekenkamer
onderzoek worden gedaan naar de financiële middelen die voor de onderwijsvernieuwingen
zijn vrijgemaakt en de besteding daarvan op schoolniveau.In de eerste helft van de jaren negentig oefenden, achteraf bezien, de
fusies en schaalvergroting en de verschillende doelmatigheidsmaatregelen een
grotere invloed uit op leerlingenstromen in het onderwijs dan de onderwijsinhoudelijke
voorstellen rond de basisvorming.Sinds het eind van de jaren negentig, de jaren waarin de nieuwe de tweede
fase havo/vwo en de leerwegen in het vmbo werden ingevoerd, hebben de veranderingen
in de bestuurlijke verhoudingen en werkwijzen – meer bevoegdheden voor
schoolbesturen, ontwikkelingen in de verhouding tussen schoolbestuur en schoolleiding,
veranderingen in het toezicht, toename van de bestuurlijke lasten op bestuurs-
en schoolniveau en vraagsturing in de onderwijsverzorging – de nodige
invloed gehad op wat er daadwerkelijk in het onderwijs gebeurde.Bij de finale besluitvorming ging het vaak uitsluitend
over detailsDe finale besluitvorming in de Tweede Kamer staat vaak in het teken van
lobbies of incidenten. Er worden in de regel geen beschouwingen meer gewijd
aan de vraag of het uiteindelijke wetvoorstel daadwerkelijk het effect zal
hebben dat met de vernieuwing werd/wordt beoogd. Aan het eind van het beleidstraject
proberen belangengroepen die hun wensen in eerdere fasen onvoldoende zagen
gehonoreerd, alsnog via allerlei acties hun zin te krijgen1. De Tweede Kamer blijkt daar maar al te vaak gevoelig voor. Dat leidt
ertoe dat het in de eindfase meestal uitsluitend over details gaat; wat meer
uren voor een bepaald vak of wat extra aandacht voor een bepaald onderwerp.
Een fundamentele discussie over de vraag of het wetsvoorstel uiteindelijk
zal bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs blijft in de Tweede Kamer
meestal achterwege. Wellicht omdat het onderwerp in de voorafgaande jaren
al bij stukjes en beetjes is besproken, en de Kamer zich daarbij al stapsgewijs
gecommitteerd heeft aan het eindresultaat, maar mogelijk ook omdat men eigenlijk
vooral geïnteresseerd is in de wetgeving en niet in de uitvoering, zoals
in het citaat, waarmee deze paragraaf begon, werd geconstateerd.De Eerste Kamer is in dat opzicht minder belast met een voorgeschiedenis
en veel meer geneigd het eindresultaat – het wetsvoorstel – te
bezien in het licht van de actuele situatie, van de doelstellingen
die men wil(de) bereiken, en van de kwaliteit van de wetgeving in termen van
consistentie en uitvoerbaarheid.E.1.3 De fase van de uitvoeringGeen helder onderscheid tussen invoering en uitvoeringZowel bij de basisvorming als bij de tweede fase havo/vwo werd al voor
de definitieve besluitvorming in het parlement met de invoering (of de voorbereiding)
van de vernieuwing begonnen. Daarbij werd weliswaar altijd de formele kanttekening
geplaatst dat de Kamer uiteindelijk altijd nog anders kon beslissen, in de
praktijk werd daarmee voor de beide Kamers van de Staten Generaal echter een
situatie van «geen weg terug» gecreëerd.Bij de basisvorming maakte de Eerste Kamer ernstig bezwaar tegen deze
gang van zaken; men dreigde zelfs zijn goedkeuring aan het wetsvoorstel te
onthouden.Bij de tweede fase havo/vwo had een aantal leden van de Tweede Kamer op
het laatst ernstige twijfels, maar omdat een deel van de scholen al enthousiast
met het Studiehuis aan de slag was gegaan, zou een nadere bezinning en verder
oponthoud politiek moeilijk te verkopen zijn geweest.Bij het vmbo zaten er enkele jaren tussen de finale besluitvorming in
de Tweede en Eerste Kamer (1998) en de start van de feitelijke uitvoering
(de leerwegen in 2001 en de nieuwe zorgstructuur in 2002). In die periode
is er intensief overleg gepleegd over de nadere uitwerking van de plannen,
zowel met de betrokken onderwijsorganisaties in het onderwijsveld als met
de Tweede Kamer. Daarmee wilde men voorkomen dat er in het toch al kwetsbare
vmbo net zulke problemen zouden ontstaan als bij de basisvorming en tweede
fase havo/vwo: een veel te overladen programma of methoden (schoolboeken)
die niet op tijd klaar zouden zijn. Die opzet lijkt geslaagd te zijn, in de
zin dat er op deze punten nauwelijks signalen over ernstige problemen zijn
vernomen.De problemen bij het vmbo hebben veel meer te maken met externe factoren,
zoals de groei van het aantal leerlingen dat vanwege achterstanden of individuele
(gedrags)problemen extra zorg en aandacht nodig heeft. Een groei die overigens
mede het gevolg is van het beleid om delen van het voortgezet speciaal onderwijs
(met name het vso-lom) in de vorm van leerwegondersteunend onderwijs in het
vmbo te integreren. De status en positie van het vmbo zijn daardoor aangetast:
de betere leerlingen vertrekken waardoor de zwakste, meest problematische
groep overblijft en het moeilijker wordt om geschikte leraren aan te trekken.Intermezzo: gang van zaken bij de MammoetwetAnders dan bij de Mammoetwet werden de basisvorming en de tweede fase
havo/vwo vrijwel direct na aanvaarding van de wet in het parlement in uitvoering
genomen. De Mammoetwet, die bij de finale behandeling van het wetsvoorstel
in beide Kamers van de Staten Generaal (in 1962 en 1963) de nodige kritiek
te verduren kreeg, werd pas verscheidene jaren later, in 1968, ingevoerd.
In die tussentijd vonden experimenten plaats, waarvoor de zogenaamde Experimentenwet
het wettelijke kader bood. Op basis van de ervaringen die daarmee werden opgedaan
werd er door het departement, in langdurig en intensief overleg met het veld,
aan de nadere concretisering van het stelsel vorm gegeven. Dat gebeurde destijds
onder leiding van inspecteur generaal Goote, en leidde uiteindelijk via uitgebreid
informeel overleg in wel 30 werkgroepen (de zogenoemde Lochemse conferenties)
tot resultaat. Met die Lochemse conferenties was er, volgens
de auteurs van Een bron van aanhoudende zorg. 75 jaar ministerie
van Onderwijs (Kunsten) en Wetenschappen 1918–1993 voor het
eerst sprake van een regelmatig overleg tussen het departement en het onderwijsveld,
waarbij er niet slechts sprake was van het kenbaar maken en reageren op elkaars
standpunten, maar van een open gesprek met een gemeenschappelijk doel voor
ogen. Met dat overleg werd na de politieke aanvaarding ook een feitelijke
acceptatie van het beleid bereikt onder degenen die de Mammoetwet in de praktijk
moesten gaan uitvoeren. Zo werd er niet alleen medewerking verkregen van het
onderwijsveld dat zich daarvoor nogal afwijzend had opgesteld, maar kon tegelijkertijd
ook de deskundigheid van het veld worden benut1.Een fase van vijf jaar tussen de afkondiging en het in werking treden
van een wet is misschien wel wat erg lang. Het parlement was destijds dan
ook bang dat de wet wellicht al weer voor een deel verouderd zou zijn op het
moment dat deze werd ingevoerd. Maar het ging destijds ook om een majeure
operatie: niet alleen een onderwijsinhoudelijke vernieuwing, maar ook een
wijziging van de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeente, en
een inpassing van het bestaande scholensysteem in een nieuw stelsel.Anders dan bij de recente onderwijsvernieuwingen werd de nadere uitwerking
van de vernieuwing destijds ook niet uitbesteed aan externe procesmanagers,
maar door het departement zelf ter hand genomen. Daarbij moet echter wel worden
opgemerkt dat de betreffende topambtenaren inhoudelijk buitengewoon deskundig,
en veelal ook uit de onderwijssector zelf afkomstig waren. Dat gold niet alleen
voor Goote, maar ook voor zijn opvolgers2. Ook
op dat punt is er veel veranderd. Topambtenaren worden nu niet zozeer (en
naar het soms lijkt zelfs bij voorkeur niet) geselecteerd op hun inhoudelijke
kennis van het beleidsterrein, maar veel meer op grond van hun bestuurlijke
capaciteiten en managementvaardigheden. Daarmee zijn zij als gesprekspartner
voor het onderwijsveld minder gezaghebbend. De mobiliteit tussen departement
en onderwijsveld gaat de laatste tijd veelal in omgekeerde richting. Getalenteerde
ambitieuze topambtenaren stappen over naar beter betaalde bestuursfuncties
in het onderwijsveld, naar organisatie- en adviesbureaus, of beginnen voor
zichzelf (bijvoorbeeld als procesmanager).Geen experimenten of pilotsHoewel er zowel bij de basisvorming als bij de tweede fase nogal wat vraagtekens
werden gezet bij de uitvoerbaarheid van de plannen, werden er voorafgaand
aan de finale besluitvorming, voorzover bekend, geen experimenten of pilots
gehouden waarin ervaring kon worden opgedaan met nieuwe inhouden en werkwijzen.
Daarbij zou, zo blijkt uit de eerste ervaringen na de invoering, al snel aan
het licht zijn gekomen dat de programma’s veel te overladen waren, en
dat de uniformiteit in niveau en breedte van het onderwijs- en vormingsaanbod
(basisvorming) en in aanpak (studiehuis) niet werkte, omdat de verschillen
tussen leerlingen nu eenmaal groot zijn, zelfs binnen één schooltype
of leerweg.Na de experimenten met de middenschool, die uiteindelijk op niets uitliepen3, bestond er bij bewindslieden waarschijnlijk weinig
animo voor nieuwe experimenten.Bij het studiehuis waren de voorbeelden van enkele (traditionele vernieuwings)scholen,
die al met de beoogde didactiek werkten, en de overtuigingskracht van enkele
voorstanders in de Stuurgroep4 kennelijk voldoende
om de betreffende aanpak maar op de gehele bovenbouw van het havo/vwo van
toepassing te verklaren.Voor twee van de drie onderwijsvernieuwingen geldt dat er intussen, na
een lange en moeizame weg van gedogen, verlichtingsmaatregelen en aanpassingen,
een herziening van de wetgeving heeft plaatsgevonden, waardoor er sinds 2006
(basisvorming, nu onderbouw) en 2007 (aanpassing profielen) hopelijk een beter
werkzame situatie is ontstaan.Bij het vmbo was/is eveneens sprake van de nodige knelpunten, vooral als
gevolg van de groei van het aantal leerlingen met grote leerachterstanden,en
motivatie- en/of gedragsproblemen. Bij het vmbo wordt echter niet toegewerkt
naar een herziening van de wetgeving, maar naar een verdere «doorontwikkeling»
van het vmbo door middel van een stapsgewijze aanpassing van de bestaande
wetgeving.De basisvorming werd «beleidsarm» ingevoerdBij de basisvorming was in het onderwijsveld eigenlijk al van meet af
aan duidelijk dat de voorgestelde beperking tot een onderwijsaanbod op één
niveau en het beoogde uitstel van studie- en beroepskeuze tot drie jaar in
de praktijk onhaalbaar waren. Daar was geen pilot of experiment voor nodig.
Schoolleiders waren in de periode dat de basisvorming werd ingevoerd bovendien
veel drukker met andere zaken, zoals fusies en de voorbereiding op de lumpsumbekostiging
(formatiebudgetsysteem) dan met de onderwijsinhoudelijke vernieuwing. In de
praktijk hebben de scholen de basisvorming zo efficiënt mogelijk ingepast
in de bestaande onderwijsprogramma’s. Waar onmogelijke eisen werden
gesteld (zoals een tweede moderne vreemde taal in het vbo) werden deze, met
een beroep op de mogelijkheid van individuele vrijstellingen, feitelijk voor
de hele groep terzijde geschoven. Voor vbo-scholen of -afdelingen was het
belangrijk om hun leerlingen niet zodanig te frustreren dat zij helemaal zouden
afhaken. Scholen voor havo en vwo deden wat ze moesten doen, maar ook niet
meer dan dat. Van een andere didactische werkwijze, zoals de door het Procesmanagement
basisvorming voorgestelde TVS-aanpak, of van een overstap van vakken naar
leergebieden was geen sprake. Schoolleiders en docenten verschilden hierover
niet van mening. De onderwijsinspectie vond het kennelijk begrijpelijk dat
vbo-scholen en -afdelingen een belangrijk deel van de kerndoelen niet eens
aanboden, want het werd gedoogd en ook vanuit het ministerie werd er geen
punt van gemaakt. Een probleem was wel dat scholen daarmee formeel niet aan
de wettelijke eisen voldeden.De tweede fase havo/vwo werd «beleidsrijk»
ingevoerdBij de tweede fase van het havo/vwo lag dat heel anders. Een «beleidsrijke»
invoering was feitelijk geen keuze; zowel de nieuwe inhoudelijke eisen (profielen,
vakken, deelvakken) als de pedagogisch-didactische vernieuwing (studiehuis,
vaardigheden) waren onderdeel van de nieuwe exameneisen. En met het schoolexamen
wordt in de bovenbouw van het havo/vwo al meteen in het vierde leerjaar begonnen.Voor de vernieuwing van de tweede fase havo/vwo waren de schoolleiders
over het algemeen erg geporteerd. Zij ergerden zich dan ook geregeld aan leraren
die mopperden dat vroeger alles beter was, dwarslagen en niet wilden samenwerken.Leraren waren over het algemeen veel minder veranderingsgezind. Dat had
niet alleen te maken met allerlei praktische invoeringsperikelen en een daarmee
samenhangende hogere werkdruk, maar ook met verschillen in opvattingen over
goed onderwijs1.Na de start bleek al snel dat binnen de beperkte onderwijstijd onmogelijk
aan alle theoretische en praktijkgerichte exameneisen kon worden voldaan.
Met een pilot voorafgaand aan de daadwerkelijke uitvoering was dat
al heel snel duidelijk geworden1. Dan zou ook
aan het licht zijn gekomen dat veel docenten nauwelijks wisten hoe ze aan
het actief en zelfstandig leren in het studiehuis vorm moesten geven. Ze interpreteerden
het vaak als het leerlingen zelf opgaven laten maken uit de werkboeken.Van
de schoolleiding kregen ze nogal eens de opdracht om tijdens de les niet al
te lang zelf aan het woord te zijn, maar om hun leerlingen vooral ook zelfstandig
aan het werk te zetten. Een richtlijn die, wellicht onbedoeld, mede werd ingegeven
door de onderwijsinspectie die klassikaal onderwijs als ouderwets en als niet
passend binnen een studiehuis aanmerkte. Dat leidde ertoe dat vervolgens alle
lessen volgens eenzelfde patroon werden ingedeeld: huiswerk bespreken, korte
uitleg door de docent en daarna zelfstandig of in groepjes werken. De onderwijsinspectie
karakteriseerde die gang van zaken vervolgens als «armoedig onderwijs».Docenten merkten ook al snel dat het zelfstandig werken tijdens de keuzewerktijd
bij sommige groepen leerlingen tot allerlei activiteiten aanleiding gaf, behalve
leren. Daardoor zou hun slaagkans bij het examen aanzienlijk worden verkleind.
Een deel van de scholen schafte na verloop van tijd de keuzewerktijd dan ook
weer (gedeeltelijk) af.Na de nodige verlichtingsmaatregelen en een zekere gewenning zijn de ergste
invoeringsproblemen inmiddels achter de rug. Het merendeel van het lerarencorps
onderschrijft het idee achter het studiehuis, maar wil het naar eigen inzicht
vormgeven, en niet van hogerhand, dat wil zeggen door overheid, schoolbestuur,
of schoolleiding opgelegd krijgen.Bij het vmbo ging het niet alleen om inhoudelijke vernieuwing
van het onderwijsBij het vmbo ging het om een operatie die eigenlijk veel gecompliceerder
was dan de vernieuwing van de bovenbouw van het havo/vwo.Met het oog op de introductie van leerwegen moest er in de eerste plaats
een herschikking van afdelingen in het vbo plaatsvinden. Die afdelingen waren
als gevolg van de terugloop van het aantal leerlingen in de voorafgaande decennia
vrijwel allemaal te klein van omvang om het beoogde nieuwe onderwijsaanbod
te kunnen verzorgen. Die herschikking, in de vorm van het sluiten van afdelingen,
het uitruilen van afdelingen of het samenwerken tussen scholen, ging bepaald
niet van harte.In de tweede plaats moest er een nieuwe zorgstructuur (leerwegondersteuning
en praktijkonderwijs) tot stand komen. Daarvoor moesten scholen voor voortgezet
speciaal onderwijs (vso-lom), samen met het ivbo worden geïntegreerd
in het reguliere vmbo. Het vso-mlk kwam eveneens onder het reguliere onderwijs
te vallen, maar bleef een apart schooltype. Het veranderde alleen van naam:
het werd praktijkonderwijs De inhoudelijke vernieuwing van de leerwegen in
de bovenbouw van het vbo en mavo (nieuwe exameneisen) vormde het derde element
in de vernieuwing. Daarbij moest voorkomen worden dat ook hier het programma
overladen werd.Aan de nadere uitwerking van deze vernieuwingen is een aantal jaren gewerkt.
Hoewel de wetgeving voor het vmbo in 1999 van kracht werd, was de uitvoering
van de inhoudelijke vernieuwing van de bovenbouw pas in 2001 aan de orde,
toen de eerste leerlingen aan het derde leerjaar begonnen. Voor de invoering
van de nieuwe zorgstructuur was op voorhand al meer tijd uitgetrokken (tot
2002).In de fase tussen de aanvaarding van de wet en de feitelijke uitvoering
ervan heeft uitvoerig overleg plaatsgevonden met de vele betrokkenen partijen
in het onderwijsveld, heeft de Onderwijsraad meermalen geadviseerd over de
exameneisen, en werd de geleidelijke invoering van de zorgstructuur door middel
van extern onderzoek nauwkeurig gevolgd. Daarbij kwam in de
Tweede Kamer, die in diezelfde periode met de uitvoeringsproblemen in de tweede
fase havo/vwo werd geconfronteerd, regelmatig de vraag aan de orde of de feitelijke
invoeringsdatum – de start van de uitvoering – wel verantwoord
was. Met het oog op de kwetsbaarheid van de leerlingenpopulatie in het vmbo
mocht er geen enkel risico op herhaling worden gelopen.Hogere werkdruk en meningsverschillen over goed onderwijs
tussen leraren onderlingDocenten kregen als gevolg van de vernieuwing van de tweede fase havo/vwo
te maken met meer klassen en minder uren per klas. Het aantal leerlingen dat
leraren wekelijks aan zich voorbij ziet trekken is sinds de invoering sterk
toegenomen. Alleen al daardoor steeg de werkdruk. Bovendien moesten er in
de beginfase nieuwe programma’s van toetsing en afsluiting worden opgesteld,
studiewijzers worden gemaakt, praktijkopdrachten worden bedacht en vele werkstukken
worden beoordeeld. Voor een deel ging het hierbij om invoeringsperikelen.
Die werden nog versterkt door het, uit onzekerheid over de exameneisen, al
te nauwgezet volgen van methoden. Leraren wilden namelijk niet dat hun leerlingen
de dupe zouden worden van de vernieuwing; ze moesten wel slagen voor het examen.
Daarbij speelde wellicht ook een rol dat docenten, sinds de schoolresultaten
openbaar zijn, vaker persoonlijk door de schoolleiding op de slaagpercentages
worden aangesproken.In veel scholen verschillen docenten onderling van mening over de wenselijke
didactische aanpak. Dat heeft soms te maken met het vakgebied – bij
het ene vak is nu eenmaal meer klassikale uitleg en oefening nodig dan bij
het andere, waarmee in de organisatie (bij de verdeling van de studielast)
meestal geen rekening was gehouden – maar vaker met uiteenlopende opvattingen
over het beroep van leraar.Een deel van de leraren voelde zich de afgelopen jaren zozeer in de eigen
autonomie en beroepseer aangetast dat ze intussen het onderwijs de rug heeft
toegekeerd. De omvang van deze groep is overigens onbekend. Een ander deel
hield vast aan de oude werkwijze, en frustreerde daarmee collega’s die
wel wilden vernieuwen.Veel scholen gaan momenteel een volgende fase in. Er worden nu ook organisatorische
veranderingen ingevoerd, zoals een rooster met «lesuren» van 60
of 70 minuten. Dat betekent dat docenten min of meer gedwongen worden
tot het gebruik van nieuwe werkvormen. Voor docenten met een meer traditionele
beroepsopvatting is dat soms de druppel die de emmer doet overlopen. Zij houden
het in het onderwijs alsnog voor gezien.E.1.4 De fase van evaluatieNadat de onderwijsvernieuwingen in uitvoering zijn genomen moet er vaak
al na enkele jaren worden geëvalueerd. Bij de basisvorming en bij de
tweede fase havo/vwo gebeurde dat al vijf jaar na de start. Zo’n periode
is meestal te kort om te kunnen vaststellen of de doelstellingen die met de
vernieuwing werden beoogd ook daadwerkelijk zijn bereikt.Onder beleidsmakers en in de publieke opinie wordt de laatste tijd bovendien
steeds vaker de vraag gesteld of de kwaliteit van het onderwijs er als gevolg
van de vernieuwingen eigenlijk wel op vooruit is gegaan1. Welke resultaten en effecten hebben de vernieuwingen teweeggebracht?
In hoofdstuk E.3 zal worden geconstateerd dat er over de effecten van de onderwijsvernieuwingen
feitelijk nog maar weinig bekend is. Dat komt onder andere doordat de resultaten
en effecten lang niet altijd uitsluitend aan een bepaalde onderwijsvernieuwing
kunnen worden toegeschreven, maar in veel gevallen ook worden
beïnvloed door veranderingen in de bestuurlijke en maatschappelijke context.Verschil tussen monitoren en evaluerenOp bijna alle beleidsterreinen worden sinds een jaar of tien op grote
schaal monitors ingezet1. Zo ook in het onderwijs.
De onderwijsvernieuwingen worden nauwgezet gevolgd niet alleen door de Inspectie
van het Onderwijs en door organisaties als het PMVO (tot 2000), Onderbouw
VO en het Adviespunt Tweede Fase (sinds 2000), maar ook door externe onderzoeksinstituten
(eveneens in opdracht van de overheid). Bij monitoren gaat het om het volgen
van ontwikkelingen in de dagelijkse praktijk. Hoe staat het met de implementatie
van de vernieuwing in het onderwijs zelf en op welke punten doen zich eventuele
knelpunten voor? De bevindingen worden gebruikt om de regelgeving, indien
nodig, aan te passen of te vereenvoudigen en/of extra faciliteiten ter beschikking
te stellen.Bij de evaluatie van een onderwijsvernieuwing wordt nagegaan of de doelstellingen
die met de vernieuwing werden beoogd ook daadwerkelijk zijn bereikt. De effecten
van nieuw beleid worden meestal echter pas na vele jaren zichtbaar. Het kost
over het algemeen vele jaren om ingesleten werkwijzen te veranderen. Voor
de invoering van nieuwe vakken is in de regel minder tijd nodig.Voor een evaluatie van een ingrijpende inhoudelijke en didactische vernieuwing
van het onderwijs, zoals die met de basisvorming en de tweede fase havo/vwo
werden beoogd, is een periode van vijf jaar dan ook feitelijk te kort. Dat
geldt zeker voor het vaststellen van effecten op het niveau van de leerling.
Daarvoor moeten leerlingen eerst de vernieuwde opleiding hebben afgemaakt
en vervolgens ook nog een flink aantal jaren aan een vervolgopleiding hebben
deelgenomen. Bovendien kan er eigenlijk pas echt een oordeel over een onderwijsvernieuwing
worden uitgesproken, indien vergelijkbare groepen leerlingen, van wie een
deel wel en een deel niet met de vernieuwing te maken heeft gehad, worden
vergeleken. Dat laatste is als gevolg van de integrale invoering van beide
onderwijsvernieuwingen in de praktijk echter niet mogelijk.De evaluatie van de basisvorming en van de tweede fase havo/vwo (profielen
en studiehuis) werd verricht door dezelfde instituten die ook de monitoring
van het vernieuwingsproces voor hun rekening namen: de Inspectie van het Onderwijs
(basisvorming) en het Adviespunt Tweede Fase (tweede fase havo/vwo). Op de
kwaliteit van beide evaluatierapporten valt weinig aan te merken. Toch rijst
achteraf de vraag of het niet verstandiger is om de evaluatie van beleid te
laten verrichten door een externe onderzoeksinstelling, die wat verder af
staat van de scholen en van het beleid, en daardoor wat meer afstand kan nemen.Geen heldere en eenduidige doelstellingenVoor een goede evaluatie is het noodzakelijk dat de belangrijkste doelstellingen
van de vernieuwingsoperatie helder, en niet voor meerdere uitleg vatbaar zijn.
Dat gold bij de basisvorming en bij de tweede fase havo/vwo zeker niet voor
alle doelstellingen.Zo was «verhoging van het peil van het onderwijs» een belangrijke doelstelling van de basisvorming. Bij de tweede
fase werd een «verbetering van de kwalificaties van
leerlingen in het havo/vwo» beoogd. In het evaluatierapport
over de basisvorming werd de verhoging van het onderwijspeil afgemeten aan
de prestaties (waren niet achteruitgegaan hoewel het aantal vakken was vergroot),
het rendement (minder zittenblijven) en de doorstroom (meer
leerlingen naar havo/vwo). Of die maatstaven voldoende dekkend zijn voor het
onderwijspeil is de vraag. Daarbij gaat het immers niet alleen om breedte,
maar ook om diepgang, dat wil zeggen om het bereikte kennisniveau per vak.
Ook bij de beoordeling van de vraag of de kwalificaties van leerlingen in
het havo/vwo zijn verbeterd, moet een afweging worden gemaakt tussen de voordelen
van verbreding (meer vakken en vaardigheden) en de nadelen van minder diepgang
(minder kennis per vak). De doelstellingen van beide vernieuwingsoperaties
waren op dit punt niet duidelijk.In kwantitatieve termen geformuleerde doelstellingen bieden over het algemeen
duidelijker aanknopingspunten voor evaluatie dan doelstellingen die in meer
kwalitatieve bewoordingen zijn geformuleerd. Door uitsluitend kwantitatieve
maatstaven in de beoordeling te betrekken wordt echter aan de essentie van
het onderwijs tekort gedaan.Heldere en eenduidige doelstellingen dragen ook bij aan een beter begrip
van de bedoelingen van de wetgever. De bedoeling
van de basisvorming was alle kinderen, ook na de basisschool nog een aantal
jaren een gemeenschappelijke en brede vorming te bieden.Die bedoeling werd echter op verschillende manieren geïnterpreteerd.
De WRR gaf er in zijn advies een cultuurpolitieke invulling aan («promotion
de tous»), een gemeenschappelijke culturele bagage die in verband met
de toenemende pluriformiteit alleen maar aan belang zou winnen. Bij de basisvorming,
zoals die in het wetsvoorstel was ingevuld, ging het veel meer om een verlenging
van het basisonderwijs: het vullen van «een gereedschapskistje voor
het leven, de minimumbagage die een kind nodig heeft om zich staande te houden
in de maatschappij». Daarin pasten allerlei educaties, bijvoorbeeld
met betrekking tot milieu, gezondheid, consumentenzaken en huishoudelijke
verzorging. Door de scholen werd de basisvorming gezien als een eerste fase
in een langer traject naar het eindexamen. Volgens de scholen was het onmogelijk
om alle leerlingen, ongeacht hun capaciteiten, met eenzelfde onderwijsaanbod
te confronteren. De basisvorming werd dan ook zoveel mogelijk ingebed in de
bestaande programma’s voor de verschillende schooltypen.Voor de tweede fase havo/vwo gold in zekere zin hetzelfde. De «verbetering
van kwalificaties van leerlingen» werd vertaald in een uitbreiding van
het aantal vakken. Het onderwijs moest daardoor zwaarder en selectiever worden.
In de praktijk betekende die verbreding echter dat het kennisniveau per vak
afnam, omdat er per vak minder (les)uren per week beschikbaar waren. Die afname
van het kennisniveau per vak werd nog versterkt doordat er tegelijkertijd
ook extra eisen werden gesteld met betrekking tot de algemene en toepassingsgerichte
vaardigheden van leerlingen. Daarmee ging eveneens veel schaarse onderwijstijd
gepaard. Geen wonder dat docenten in het universitair onderwijs van mening
waren dat het kennisniveau van de eerstejaarsstudenten op hun eigen vakgebied
sterk was afgenomen. Zij konden echter niet waarnemen dat leerlingen zich
in meer vakken hadden verdiept dan hun voorgangers uit de «oude»
bovenbouw en dat ze in de verschillende vakken niet alleen kennis maar ook
de nodige vaardigheden hadden opgedaan.De vraag is, of men zich tijdens de beleidsvoorbereiding van deze –
achteraf gezien voor de hand liggende – effecten van de vernieuwingen
bewust is geweest. Vermoedelijk niet. Het vermoeden dat de bedoelingen achter
het beleid van de tweede fase havo/vwo wellicht onvoldoende zijn doordacht
dan wel uitgedragen, komt ook op naar aanleiding van de discussie rond de
herziening van de tweede fase, waarbij met name vanuit de universiteiten sterk
werd aangedrongen op meer uren voor wiskunde in het N&T-profiel.
Voor de bèta- en technische wetenschappen werd meer abstractievermogen
en diepgang noodzakelijk geacht. De minister leek daarentegen meer belang
te hechten aan een brede vooropleiding die een goede basis biedt voor een
groot aantal vakgebieden1.Belang van ex ante evaluatieDe drie vernieuwingsoperaties verschilden niet alleen in complexiteit,
maar ook in het ingrijpende karakter van de veranderingen die er het gevolg
van waren. De onrust en kritiek, die met name na de invoering van het studiehuis
in de tweede fase van het havo/vwo losbarstte, had misschien voorkomen kunnen
worden als er tijdens de fase van de beleidsvoorbereiding een ex ante evaluatie
naar het voorgenomen beleid was uitgevoerd2.Een ex ante evaluatie is feitelijk een «toekomstgerichte»
vorm van evalueren. Bij een ex ante evaluatie van voorgenomen beleid worden
de veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen geëxpliciteerd
en tegen het licht gehouden. Met zo’n ex ante evaluatie, ook wel analytische
evaluatie genoemd, kan in de fase van beleidsontwikkeling inzicht worden verkregen
in de verwachte werkzaamheid van het nieuwe beleid. Deugt bijvoorbeeld de
achterliggende beleidstheorie en wat vinden degenen die het beleid moeten
gaan uitvoeren ervan? Op basis van zo’n analytische evaluatie kan het
beleidsontwerp vervolgens worden aangescherpt of aangepast, of kunnen risico’s
van het ontwerp (beter) worden onderkend. Een mooi voorbeeld van zo’n
ex ante evaluatie is de in opdracht van het ministerie van OCW uitgevoerde
analytische evaluatie van de herijking van het zorgbeleid in het primair en
voortgezet onderwijs3.Bij de onderwijsvernieuwingen die in dit rapport centraal staan ging het
niet zozeer om beleidsvoornemens met betrekking tot de bestuurlijke verhoudingen,
maar in de eerste plaats om onderwijsinhoudelijke en pedagogisch-didactische
veranderingen. Bij een ex ante evaluatie van die voorgenomen veranderingen
hadden bijvoorbeeld de volgende vragen kunnen worden gesteld:– welke concrete doelstellingen wil men met de vernieuwing bereiken?– zijn alle voornemens wel te realiseren binnen de beschikbare onderwijstijd?– zijn de doelstellingen voor alle leerlingen bereikbaar?– wat zijn mogelijke gevolgen van de voorgenomen integratie in het
vmbo van leerlingen uit het vso?– wat zijn mogelijke gevolgen van het samenvoegen van het vbo en
mavo tot vmbo?– wat is er bekend over de effecten van de met het studiehuis beoogde
didactische vernieuwing?– onder welke voorwaarden zal deze didactische vernieuwing het beoogde
resultaat opleveren?– hoe staat het met het draagvlak onder de docenten?– zijn de docenten er voldoende voor toegerust?– welke maatschappelijke en bestuurlijke omgevingsfactoren zijn
van belang?– welke invloed zullen deze omgevingsfactoren naar verwachting hebben
op het resultaat?Een dergelijke ex ante evaluatie heeft bij de onderwijsvernieuwingen niet
plaats gevonden4. Pas tijdens de invoering van
de vernieuwingen werden de bedoelingen en consequenties geleidelijk aan zichtbaar. Leerlingen en docenten moesten er werkende weg maar het beste van
zien te maken.E.2 HET «NIEUWE LEREN» IN HET (SCHOOL)BELEIDHet «nieuwe leren» was, anders dan de in het voorgaande hoofdstuk
behandelde vernieuwingsoperaties, geen van overheidswege ingezette beleidsoperatie.
Op grond van de bespreking van, achtereenvolgens, de beleidsontwikkeling rond
de verschillende onderwijsvernieuwingen (deel B), de rol van enkele relevante
(beleids)actoren zoals de inspectie en de verzorgingsinstellingen (deel C)
en de reacties in het onderwijsveld (deel D) kan echter worden vastgesteld
dat de overheid de didactische vernieuwing die met het «nieuwe leren»
wordt beoogd niet alleen heeft gestimuleerd, maar via de exameneisen (met
name de eisen voor het schoolexamen) en het toezicht ook gedeeltelijk heeft
afgedwongen. Bij de verschillende didactische vernieuwingen die de afgelopen
vijftien jaar onder allerlei verschillende namen in het voortgezet onderwijs
zijn geïntroduceerd was de overheid dus wel degelijk betrokken.In dit hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op vraag waarom er zoveel onrust
is ontstaan bij de invoering van een aantal van die nieuwe didactische werkwijzen.
Vervolgens zal worden ingegaan op de meer recente ontwikkelingen rond het «nieuwe
leren» in het voortgezet onderwijs. Daarbij komen met name de activiteiten
van enkele onderwijsorganisaties op sectorniveau en van de scholen zelf aan
de orde. Het beleid rond nieuwe onderwijsinhouden en -werkwijzen wordt de
laatste tijd namelijk vooral op schoolniveau en, in toenemende mate, ook op
het niveau van de sectororganisatie van het voortgezet onderwijs ontwikkeld.E.2.1 Waarom ging het zo vaak mis bij de invoering van
nieuwe didactische werkwijzen?Het voortgezet onderwijs veranderde de afgelopen vijftien jaar niet alleen
qua inhoud, maar ook qua pedagogisch-didactische aanpak. Het «nieuwe
leren» deed haar intrede, onder verschillende noemers en in uiteenlopende
uitvoeringsvarianten. Sommige scholen, zoals de categorale gymnasia, veranderden
nauwelijks iets in hun aanpak. Andere, zoals Slash 21, gooiden het roer volledig
om. Het merendeel van de scholen voerde bij de invoering van de vernieuwingen
vooral de min of meer verplichte elementen (exameneisen) van de nieuwe didactische
aanpak in.Het «nieuwe leren» heeft de afgelopen jaren voor veel onrust
en frustratie gezorgd. Daarvoor is, achteraf, een aantal oorzaken aan te geven.– de onduidelijkheid en eenzijdigheid van de nieuwe aanpak;– verschillen in noodzaak en draagvlak;– formeel vrij in het «hoe», in de praktijk echter niet;– de wijze van invoering binnen scholen.Nieuwe didactische concepten waren onduidelijk en eenzijdigVoorafgaand aan de invoering moesten nieuwe didactische werkwijzen, zoals
het studiehuis, aan de man worden gebracht. Dat gebeurde vaak met slogans
als «de leerling centraal», «kennis veroudert snel»,
of de «leraar als begeleider». Voor veel docenten was het volstrekt
onduidelijk wat er in het studiehuis van hen werd verwacht. Vooral docenten
die in de eerste plaats in het onderwijs waren gaan werken om hun vakkennis
aan de volgende generatie over te dragen, raakten gefrustreerd. Zij kwamen
als gevolg van impliciete richtlijnen dan wel expliciete voorschriften ten
aanzien van de inhoud van hun lessen (afwisseling van meerdere werkvormen
tijdens een les van 50 minuten) nauwelijks meer toe aan bijvoorbeeld het behandelen
van literatuur of het oefenen met wiskundige vraagstukken. Leerlingen moesten
bij voorkeur zelf aan de slag; leraren moesten hen helpen als ze vragen hadden
of er niet uit kwamen.In de beginfase leidden allerlei misverstanden rond de bedoelingen van
het «nieuwe leren» nogal eens tot «armoedig onderwijs»,
zo constateerde de inspectie. Leerlingen moesten het zelf maar uitzoeken en
leraren namen een afwachtende houding aan. Van de beoogde interactie tussen
leraar en leerlingen – de befaamde pedagogische driehoek leraar-leerling-leerstof –
kwam in veel gevallen maar weinig terecht. In de praktijk bleken veel leerlingen
bovendien helemaal niet zo zelfstandig en leergierig, als in de achterliggende
onderwijskundige en psychologische theorieën werd verondersteld. Na verloop
van tijd werd daarom in veel scholen de balans tussen zelfwerkzaamheid van
de leerling en sturing door de docent weer enigszins hersteld (bijvoorbeeld
door vermindering of afschaffing van de zogeheten keuzewerktijd).Didactische vernieuwing, ongeacht noodzaak en draagvlakHet studiehuis werd in zowel het havo als het vwo ingevoerd. De belangrijkste
aanleiding voor verandering van aanpak lagen echter bij de havo. Met name
het vierde leerjaar van de havo vormde al vele jaren een probleem. Belangstelling,
inzet en motivatie van leerlingen waren er gering. Veel leerlingen moesten
het vierde leerjaar overdoen1. In het vwo en
in de gymnasia waren de problemen over het algemeen een stuk kleiner en was
de noodzaak om de onderwijsaanpak ingrijpend te veranderen dan ook veel geringer.
De aanleiding kwam daar veel meer van buiten; vanuit de universiteiten die
klaagden over een gebrek aan studievaardigheden bij eerstejaarsstudenten.In hoofdstuk B.4 is uitvoerig ingegaan op de verschillen tussen havo-
en vwo-leerlingen, zoals leraren die in de praktijk waarnemen. Het studiehuis
gold echter voor beide schooltypen.Waar de noodzaak voor een didactische vernieuwing à la het studiehuis
het grootst was (havo), waren de mogelijkheden als gevolg van de kenmerken
van de leerlingenpopulatie in de praktijk vaak het kleinst. Waar het draagvlak
onder leraren het kleinst was (vwo, gymnasium), waren de mogelijkheden, gezien
de kenmerken van de leerlingenpopulatie, in principe het grootst.Van zo’n slechte fit tussen nut, noodzaak en draagvlak was in het
vmbo geen sprake. In het vmbo bestaat brede overeenstemming over de noodzaak
van andere inhouden (bredere leergebieden), samenwerking tussen docenten (teamwork)
en een meer praktijk- en beroepsgerichte aanpak. Het competentiegericht onderwijs,
dat daar geleidelijk aan wordt ingevoerd, wordt breed gesteund, in ieder geval
in de beroepsgerichte leerwegen. Hoe docenten in de theoretische leerweg (mavo)
daar tegenaan kijken is onbekend.Een probleem bij het competentiegerichte onderwijs is wel dat de algemene
vakken enigszins in de verdrukking dreigen te raken. Die algemene vakken zijn
echter van groot belang. Leerlingen beschikken vaak niet over de elementaire
kennis van taal en rekenen, die maatschappelijk noodzakelijk is, en ook in
het vervolgonderwijs (mbo en soms ook nog hbo) en in de toekomstige beroepsuitoefening
niet gemist kan worden. Tot dusver slaagt men er over het algemeen onvoldoende
in om de algemene kennis op zo’n manier met toekomstige (beroeps)activiteiten
te verbinden, dat het nut en belang ervan ook voor de leerlingen duidelijk
wordt.In de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs veranderde de
didactische aanpak na de invoering van de basisvorming nauwelijks. De aanbevolen
tvs-aanpak (toepassing, vaardigheid, samenhang) kwam nauwelijks van de grond.
Leraren geloofden er niet in (er waren al zoveel vernieuwingsplannen
voorgesteld die nooit echt waren ingevoerd), zagen er het nut niet van in
(in de bovenbouw bleef immers alles bij het oude), of hadden er geen belang
bij (vanwege hun vakgerichte bevoegdheid). Bovendien werd de nieuwe aanpak
niet «afgedwongen» zoals dat later bij het studiehuis (in de vorm
van voorschriften voor schoolexamens) wel het geval zou zijn. Pas na de invoering
van het studiehuis in de bovenbouw ging men er in de onderbouw het nut van
inzien om de werkwijze te veranderen; het zogeheten terugroleffect. Sinds
kort worden er ook in de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs didactische
veranderingen ingevoerd. Dat gebeurt vooral in de onderbouw van de beroepsgerichte
leerwegen van het vmbo, waar de noodzaak het grootst is. De veranderingen
zijn daar niet alleen didactisch, maar vooral ook pedagogisch van aard: leraren
die, net als in het basisonderwijs, meerdere vakken geven, en tegelijkertijd
ook met opvoeden bezig zijn. Er werken in de onderbouw van het vmbo dan ook
nogal wat docenten met een achtergrond in het basisonderwijs (of een lerarenopleiding
voor het basisonderwijs).Formeel vrij in «het hoe», in de praktijk
echter nietRond de eeuwwisseling brachten de toenmalige bewindslieden van OCW twee
nota’s uit waarin een beeld werd geschetst van de nieuwe bestuurlijke
verhoudingen in het onderwijs. De verantwoordelijkheid voor de onderwijsinhouden
(het wat) en werkwijzen (het hoe) werd als volgt verdeeld: de overheid gaat
over «het wat», en de scholen en onderwijsinstellingen gaan over «het
hoe».In de praktijk blijken «het wat» en «het hoe»
echter moeilijk van elkaar te scheiden. In de kerndoelen en examenprogramma’s
staan allerlei eisen die alleen gerealiseerd kunnen worden door bepaalde werkwijzen
in het onderwijs te hanteren. Het «wat» bepaalt in veel gevallen
in belangrijke mate het «hoe». Zo staat er in de nieuwe kerndoelen
voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs bijvoorbeeld dat leerlingen
leren door onderzoek te doen of door eigen ervaringen. Een andere didactische
eis binnen het «nieuwe leren» is dat leerlingen moeten leren om
te reflecteren op het eigen werk of dat van anderen. Aan dergelijke eisen
kan alleen worden voldaan door leerlingen daarmee (bijvoorbeeld in de vorm
van verslaglegging) te laten oefenen en dat vervolgens ook te beoordelen.Ook in de exameneisen voor het schoolexamen in het havo/vwo staan voorschiften
voor allerlei praktische vaardigheden, zoals het voeren van een gesprek in
een vreemde taal, die alleen kunnen worden gerealiseerd door die vaardigheden
ook daadwerkelijk te oefenen.Het studiehuis is weliswaar niet verplicht, maar ook niet vrijblijvend,
zo werd destijds bij de besluitvorming over het studiehuis door de politiek
verantwoordelijke bewindspersoon opgemerkt. Er zou op z’n minst sprake
moeten zijn van een groeiproces in de richting van een studiehuis. Anders
gezegd: het hoefde niet, maar het moest in de praktijk feitelijk wel.Ook de Inspectie van het Onderwijs let bij het reguliere schooltoezicht
op «het hoe». In het waarderingskader dat de inspectie bij het
toezicht op de kwaliteit van het onderwijs hanteert staan ook een aantal proceskenmerken
van het onderwijs vermeld. Een deel daarvan is ontleend aan de bedoelingen
die met het studiehuis worden nagestreefd, zoals «leerlingen zijn actief
gericht op leren» (waarmee bedoeld wordt dat leerlingen in de loop van
hun schoolloopbaan meer verantwoordelijkheid krijgen voor het eigen leerproces),
en «leraren begeleiden op systematische en stimulerende wijze onderwijsleerprocessen»
(waarmee bedoeld wordt dat leraren niet alleen lesgeven, maar ook, samen met
andere personeelsleden, leerlingen begeleiden).In het overheidsbeleid worstelt men sinds het losbarsten van de discussie
over het studiehuis en het «nieuwe leren» duidelijk met de combinatie
van «oud onderwijs» en «nieuw leren». De overheid
vindt beide van belang, maar legt de afweging tussen «oud» en «nieuw»
steeds meer bij de scholen zelf neer. Men probeert scholen een nieuwe balans
te laten vinden door kenmerken van beide benaderingen in de kerndoelen en
exameneisen op te nemen, maar de accenten die in de praktijk worden gelegd
aan de scholen zelf over te laten.Scholen voor voortgezet onderwijs zullen de verhouding tussen traditioneel
onderwijs en nieuw leren de komende jaren op verschillende manieren gaan invullen.
Voor ouders en leerlingen zal het door die toenemende variëteit moeilijker
worden bij om de keuze van een school inzicht te krijgen de werkwijze van
de school.De wijze van invoering binnen scholenUit de verschillende hoofdstukken in deel D blijkt dat de verschillende
didactische vernieuwingen in het onderwijsveld met gemengde gevoelens zijn
ontvangen. Schoolleiders waren er meestal meer voor geporteerd dan leraren,
en sommige leraren veel meer dan andere.Leraren hadden vaak het gevoel dat de vernieuwingen van bovenaf werden
opgelegd. Ze waren over het algemeen onvoldoende bekend met de achterliggende
bedoelingen van de didactische vernieuwing en er ook in inhoudelijk opzicht
onvoldoende op voorbereid.Verreweg de meeste scholen hebben aanvankelijk alleen die elementen ingevoerd
die door regelgeving of vormvoorschriften min of meer werden voorgeschreven.
Bij de basisvorming bleef het daarbij. Bij de tweede fase havo/vwo ontstonden
er als gevolg van de combinatie van veel meer (deel)vakken (profielen) en
een groot aantal nieuwe vaardigheidseisen (studiehuis) al snel klachten over
overbelasting, zowel bij leerlingen als bij leraren. De verlichtingsmaatregelen
namen deze klachten weliswaar gedeeltelijk weg, maar creëerden tegelijkertijd
ook weer nieuwe frustraties. Zo werden nieuwe vakken als algemene natuurwetenschappen
(ans) en culturele en kunstzinnige vorming (ckv), waarop leraren zich net
hadden voorbereid, in omvang teruggebracht of zelfs helemaal geschrapt. Ook
de vrije ruimte voor het kiezen van vakken werd door de verlichtingsmaatregelen
beperkt.Intussen zijn de meeste scholen en docenten aan de nieuwe manier van werken
gewend geraakt.In de beroepsgerichte leerwegen van het vmbo zag men daarentegen de noodzaak
van een didactische vernieuwing duidelijk in. Inmiddels wordt er in de beroepsgerichte
leerwegen van het vmbo, in navolging van het middelbaar beroepsonderwijs,
gewerkt aan de ontwikkeling van competentiegericht onderwijs; onderwijs waarin
de beroepspraktijk het uitgangspunt vormt.Een probleem was dat er de afgelopen decennia (behalve in enkele Vinexwijken)
nauwelijks mogelijkheden waren om nieuwe scholen of afdelingen op te richten.
Vroeger – in de tijd dat er nog wel nieuwe scholen konden worden gesticht –
was «ander» of vernieuwend onderwijs hét kenmerk van de
zogeheten scholen traditionele vernieuwingsscholen: de Daltonscholen, Jenaplanscholen,
Montessorischolen of Vrije scholen. Die scholen richten zich op een eigen,
veelal hoog opgeleid, publiek en selecteren hun leraren op affiniteit met,
en voldoende deskundigheid met betrekking tot de gewenste didactische aanpak.
Het gaat daarbij vaak om algemeen bijzondere scholen, die aan ouders nogal
eens relatief hoge ouderbijdragen vragen. In het voortgezet onderwijs behoort
momenteel naar schatting ongeveer 5% van de scholen tot
de categorie van traditionele vernieuwingsscholen.Met de invoering van het studiehuis in de tweede fase van het havo/vwo
werden didactische werkwijzen die in deze traditionele vernieuwingsscholen
gebruikelijk zijn, als het ware over het hele onderwijs uitgerold. Dat leverde
veel onrust en frustraties op. De voorgestelde vernieuwingen moesten immers
door het zittende lerarenbestand worden uitgevoerd, dat er het nut en de noodzaak
soms helemaal niet inzag, en er ook niet voor was toegerust.In hoofdstuk D.1 is aangegeven dat enkele grote schoolbesturen de afgelopen
jaren zelf met een nieuwe school of afdeling zijn gestart, waarvoor zij uit
hun omvangrijke docentenbestand die leraren kunnen selecteren die voldoende
affiniteit, inzet en werklust hebben om de gewenste nieuwe onderwijsaanpak
te kunnen vormgeven.De meeste scholen gaan momenteel voorzichtig verder op het pad van de
didactische vernieuwing. Meestal verloopt dat via enthousiaste leraren die
als voorlopers de kar trekken en hun collega’s proberen mee te krijgen.
Bij organisatorische maatregelen die alle docenten raken, zoals een roosterverandering
van 50 minuten naar 60 of 70 minuten per les, wil er nog wel eens heftig
verzet ontstaan bij docenten die daar niets voor voelen.In paragraaf E.2.4 zal worden aangegeven hoe het er op dit moment met
de vernieuwing van het onderwijs binnen scholen voor staat.E.2.2 Recente ontwikkelingen in het overheidsbeleid rond
het «nieuwe leren»In de jaren rond de eeuwwisseling werd de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen overheid en scholen, mede als reactie op de problemen met het studiehuis,
nog eens duidelijk vastgelegd. De overheid is verantwoordelijk voor de inhoud
van het onderwijs (het wat). Die inhoud staat omschreven in de kerndoelen
en exameneisen. Daarin worden als het ware de gewenste uitkomsten, de opbrengsten
van het onderwijs, vastgelegd. De scholen zijn verantwoordelijk voor de manier
waarop het onderwijs om die opbrengsten te realiseren wordt gegeven, dat wil
zeggen voor de pedagogisch-didactische vormgeving en voor de organisatie van
het onderwijs (het hoe). Dit schijnbaar heldere uitgangspunt roept echter
de nodige vragen op.Moet de vraag van vervolgopleidingen of de ontwikkeling
van talenten centraal staan?Volgens professor Simons, die de term het «nieuwe leren» introduceerde
om daarmee een verschuiving in het denken over leren en onderwijzen aan te
duiden, gaat het bij nieuw leren veel meer over de gewenste uitkomst van het
onderwijs dan over de vorm van het onderwijs of de vrijheidsgraden in het
onderwijs. De vorm van het onderwijs is afhankelijk van wat men wil bereiken,
aldus Simons.In het onderwijsveld zelf wordt er echter verschillend aangekeken tegen
de gewenste uitkomsten van het onderwijs. Zo komt in de publicatie Onderwijs maken. Van onderwijs geven naar leren1 onder andere de heer Kraakman, de voorzitter van de
Raad van Bestuur van Ons Middelbaar Onderwijs (OMO) – het grootste schoolbestuur
in Nederland – aan het woord. Daarin geeft hij de redenen aan waarom
het schoolbestuur ervoor gekozen heeft om met De Nieuwste
School te starten. Een enkel citaat:«Naar mijn oordeel moeten we onze energie richten op dat waar het
in het onderwijs echt om gaat: goed en bijdetijds onderwijs voor leerlingen
van vandaag. Indien we werkelijk mensen willen opleiden voor de maatschappij
van morgen, dan zal ons onderwijs moeten veranderen. Niet langer een curriculum
dat gebaseerd is op wat wij zinvol vinden, maar onderwijs dat betekenis heeft
voor de leerling en hem aanspreekt op competenties die hij heeft» ....... «Ik
pleit daarom voor onderwijs dat talenten van leerlingen de volle kans geeft
en ernaar streeft leerlingen nog beter te laten functioneren in die zaken
waar ze al goed in zijn. Dat onderwijs is niet alleen een verademing voor
onze leerlingen, maar ook voor onze docenten. Ook zij kunnen weer gaan werken
aan dat waar zij eigenlijk voor zijn opgeleid: creatief, inventief en vanuit
een voortdurende reflectie omgaan met vragen die jonge mensen dagelijks in
hun onuitputtelijke nieuwsgierigheid op hun omgeving loslaten. We moeten werken
in het onderwijs opnieuw inhoud geven, zodat we weer trots worden op ons prachtige
vak»1.Waar Simons uitgaat van de gewenste opbrengsten (output in termen van
kennis en vaardigheden), vormen bij Kraakman de aanwezige talenten en motivaties
van leerlingen (input) het startpunt.Die laatste benaderingswijze stond in 2006 overigens ook centraal in de
publicatie Leren excelleren. Talenten maken het verschil van het Innovatie Platform2.Bij onderwijskundige inzichten waarin wordt uitgegaan van de talenten
van leerlingen wordt het standpunt ingenomen dat er niet zozeer moet worden
gekeken naar wat iemand op het cognitieve vlak tekort komt, als wel naar wat
die persoon wél kan, en vooral goed kan, zowel in cognitief als in
niet-cognitief opzicht. In dat verband wordt vaak gerefereerd de meervoudige
intelligentietheorie van Gardner (1983)3.In de praktijk worden de onderwijsinhouden (exameneisen) en daarbij behorende
werkwijzen grotendeels bepaald door de eisen die er vanuit het vervolgonderwijs
of de arbeidsmarkt worden gesteld. Leerlingen moeten aan de exameneisen voldoen,
ook al zijn ze eenzijdig begaafd (bijvoorbeeld bèta’s die veel
moeite hebben met vreemde talen) of liggen hun talenten op een heel ander
vlak.Het onderscheid tussen «het wat» en «het
hoe» lijkt niet goed vol te houdenHierboven werd al geconstateerd dat de opbrengsten van het onderwijs (het
wat) moeilijk los gezien kunnen worden van het onderwijsproces (het hoe).
Verschillende typen kennis en soorten vaardigheden vragen immers om andere
leerprocessen (meer leerstofgericht of juist meer leerlinggericht), leeromgevingen
(een schoolse of juist een meer authentieke leeromgeving als een bedrijf),
en afsluitingsvormen (toetsen en examens of portfolio’s). «Het
wat» geeft dan ook in belangrijke mate richting aan «het hoe».In de praktijk zitten «het oude» en «het nieuwe»
leren elkaar vaak behoorlijk in de weg, bijvoorbeeld bij de inrichting van
het onderwijs. Welk deel van de schaarse onderwijstijd moet er aan kennisoverdracht
worden besteed (kostbare contacturen) en hoeveel tijd is er voor nieuwe leervormen
beschikbaar (minder kostbare begeleidingsuren)? Blijft de waarde van het diploma
wel gegarandeerd als het relatieve gewicht van het schoolexamen binnen het
eindexamen toeneemt?4.In het huidige onderwijs is in feite sprake van een compromis. Zo worden
de opbrengsten van het «nieuwe leren», zoals het profielwerkstuk
of de spreekvaardigheid in de moderne vreemde talen, bij het schoolexamen
getoetst, terwijl het centrale examen vooral inzicht geeft in de cognitieve
kennis die volgens het «oude leren» moet worden verworven.Onderwijstijd als instrument om de kwaliteit van het onderwijs
te garanderenHet overheidsinstrumentarium dat de kwaliteit van het onderwijs moet garanderen
is beperkt en omvat:– de kerndoelen en exameneisen, die respectievelijk het onderwijsaanbod
(kerndoelen onderbouw) en de gewenste opbrengst (exameneisen bovenbouw) omschrijven;– de onderwijstijd: de urennorm die het minimaal te programmeren
en te realiseren aantal uren onderwijs in de verschillende leerjaren van het
voortgezet onderwijs aangeeft;– de inspectie, die toezicht houdt op de kwaliteit van het onderwijs.Over de kerndoelen, exameneisen en de rol van de inspectie is eerder in
dit rapport al het nodige opgemerkt.De onderwijstijd, in termen van de zogeheten urennorm, staat sinds enige
tijd hoog op de (politieke) agenda. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel
Onderbouw VO (de nieuwe invulling van de eerste leerjaren na de basisvorming)
werd het aantal uren onderwijstijd in de onderbouw van het voortgezet onderwijs
per amendement vastgesteld op 1040 klokuren. Tot augustus 2006, toen de nieuwe
onderbouw werd ingevoerd, gold nog een norm van 1067 klokuren. De naleving
daarvan liet echter sterk te wensen over, en het toezicht erop was niet erg
strikt. Sinds de invoering van de nieuwe urennorm is het toezicht veel minder
vrijblijvend. Naleving van de urennorm is een bekostigingsvoorwaarde, en bij
niet naleving kan de minister sancties, in de vorm van inhouding van de bekostiging,
opleggen.De strengere handhaving wordt niet alleen ingegeven door zorgen over de
gevolgen van een te gering aantal lessen voor de kwaliteit van het onderwijs,
maar ook door klachten van ouders over lesuitval. Leerlingen in het voortgezet
onderwijs hebben over het algemeen minder moeite met lesuitval; zij klagen
vooral over docenten die slecht lesgeven en over de «ophokplicht»
die zij als gevolg van de aangescherpte controle op de urennorm ervaren.Terzijde zij in dit verband opgemerkt dat de discussie over het geringe
aantal uren onderwijs vooral in het middelbaar en hoger beroepsonderwijs hoog
oplaaide; dit naar aanleiding van een klachteninventarisatie van scholieren-
en studentenorganisaties, waarin zij de noodklok luidden over het feit dat
het aantal contacturen met vakdocenten sinds de invoering van het competentiegericht
onderwijs sterk was teruggelopen. Door het Sociaal en Cultureel Planbureau
werd al eerder gewezen op de sterk toegenomen extensivering in het middelbaar
en hoger beroepsonderwijsonderwijs: het aantal contacturen met vakdocenten
is er sterk afgenomen en er wordt steeds meer zelfstandig en op de werkplek
geleerd. Kostenbesparing vormt bij die ontwikkeling naar competentiegericht
onderwijs geen onbelangrijke overweging1.De OESO wijst al jaren op het, vergeleken met het buitenland, grote aantal
lesuren in het Nederlandse voortgezet onderwijs. De onderwijsinspectie heeft
er diverse malen voor gepleit leraren meer ontwikkeltijd te geven, bijvoorbeeld
door het wekelijkse aantal lesuren in de onderbouw van het voortgezet onderwijs
weer terug te brengen naar 30 uur (sinds de invoering van de basisvorming
is dat 32 uur), maar scholen wel voor 32 uur te blijven bekostigen. Tot dusver
zonder resultaat.In het onderwijs spelen verschillende soorten tijden een rol, zoals:– lestijd (contacttijd van een leerling met een vakdocent);– onderwijstijd (begeleid onderwijs onder schooltijd en onder verantwoordelijkheid
van daartoe bekwaam onderwijspersoneel; dat kan een docent zijn op school,
maar ook een stagebegeleider buiten de school);– leertijd (de tijd dat een leerling op school leert, maar ook thuis
(huiswerk), of tijdens het sporten of een bijbaantje);– werktijd van docenten (zowel op school als thuis);– aanstellingstijd (aantal uren waarvoor een docent is aangesteld;
vaak is dat minder dan de werktijd, zeker bij beginnende leraren)– openstellingstijd van de school (bijvoorbeeld in verband met naschoolse
huiswerkklassen of brede schoolactiviteiten).Er bestaat veel verwarring over de factor tijd in het onderwijs, met name
over de verhouding tussen lestijd, onderwijstijd en werktijd. Ook over het
verband tussen onderwijstijd en kwaliteit van het onderwijs lopen de meningen
uiteen.De aangescherpte controle op de onderwijstijd leidt momenteel in de praktijk
tot allerlei noodverbanden en trucs om maar voldoende onderwijstijd te realiseren,
zoals het meetellen van schoolfeesten en excursies onder toezicht van docenten,
of lessen waar onbevoegden de klas rustig moeten zien te houden. Daarmee wordt
de kwaliteit van het onderwijs echter niet verbeterd. Met het oog op het belang
dat aan de kwaliteit van het onderwijs en aan scholing en professionalisering
van het docentencorps wordt gehecht, lijkt een grondige bezinning op de factor
tijd in het onderwijs noodzakelijk.E.2.3 Het innovatiebeleid op het niveau van de sectorSinds een aantal jaren wordt er in beleidsstukken niet meer gesproken
over onderwijsvernieuwingen, maar over innovatie. In 2004 zette minister Van
der Hoeven in Koers VO in grote lijnen haar voornemens
met betrekking tot het innovatiebeleid uiteen1.
Hoewel het de scholen zijn die moeten innoveren, werd ook de sectororganisatie
voor het voortgezet onderwijs uitgedaagd om zelf de aanpak van de innovatie
ter hand te nemen. Bovendien werd aangekondigd dat de Tweede Kamer jaarlijks
informatie zal krijgen over de voortgang van de innovatiebeweging in het voortgezet
onderwijs.Het innovatiebeleid is sindsdien grotendeels gedelegeerd aan de sector
en aan de scholen zelf.In reactie op de uitdaging uit Koers VO publiceerde
de organisatie Schoolmanagers_VO in 2005 het Innovatieplan_VO2. In dat Innovatieplan worden diverse
voorstellen gedaan, onder andere met betrekking tot de innovatiestrategie
(een continue ontwikkeling vanuit de praktijk), een innovatiemakelaar (Schoolmanagers_VO
gaat die functie vervullen), de versterking van de relatie tussen onderwijspraktijk
en onderwijsonderzoek (het bij elkaar brengen van wetenschap en onderwijspraktijk),
Ict en innovatie (het wegnemen van barrières bij verdere inbedding
van Ict in het onderwijs), de innovatievoorziening (een arrangement waarmee
de sector zelf innovatieve projecten kan entameren en financieren) en de regelgeving
(ontwikkelen van een toetsingskader en procedure voor ontheffingen in verband
met innovatie).In 2005 verscheen onder de titel Innovatie in het voortgezet
onderwijs het eerste overzicht over de innovatiebeweging in het voortgezet
onderwijs3. Daarin worden drie domeinen geschetst
waarbinnen de innovatie zich afspeelt: pedagogisch-didactische vernieuwing,
schoolorganisatie en personeelsbeleid, en school en omgeving. Op het terrein
van de pedagogisch didactische vernieuwing constateerden de
onderzoekers een polarisatie van standpunten tussen aanhangers van het «oude»
en het«nieuwe leren». Op het punt van de schoolorganisatie en
het personeelsbeleid blijkt dat innovatie in de praktijk aanleiding geeft
tot een herbezinning op de organisatie van het onderwijs en van de school
(bijvoorbeeld door werken met leergebieden of via veranderingen in het rooster).
Bij «school en omgeving» wordt gewezen op het belang dat scholen
hebben bij het aangaan van relaties met bedrijven, sport, cultuur, jeugd en
welzijnsorganisaties, bijvoorbeeld met het oog op (maatschappelijke) stages.In 2006 bracht Schoolmanagers_VO in Beweging in beeld.
Feiten en cijfers over innovatie in het voortgezet onderwijs 2006
de innovatiebeweging in dat jaar in beeld. Daarin wordt geconstateerd dat
bijna alle scholen (95%) werken aan innovatie, en dat de meeste innovaties
plaatsvinden in het vmbo en in de onderbouw en de minste in de bovenbouw van
de theoretische leerweg en van het havo en het vwo. De aanleiding tot innoveren
wordt meestal gevormd wordt door de veranderende omgeving en de leerlingenpopulatie.
Op bijna alle scholen neemt de directie het initiatief1.Sinds 2006 kent het voortgezet onderwijs, net als het mbo, het hbo en
het wetenschappelijk onderwijs, een eigen sectororganisatie: de VO-raad2. Deze behartigt de belangen van de sector en is op
beleidsniveau een belangrijke gesprekspartner voor de overheid. De VO-raad
houdt zich daarnaast ook bezig met de kwaliteit en de vernieuwing van het
voortgezet onderwijs. Onlangs bracht de Programmaraad Innovatie van de VO-raad
de publicatie Leren over innoveren uit. Daarin
geeft professor Sietske Waslander een overzicht van het wetenschappelijk onderzoek
naar innovaties op scholen in binnen- en buitenland3. De onderzochte innovaties hebben betrekking op de drie terreinen
waarop de komende drie jaar dertien scholen voor voortgezet onderwijs onder
het motto Durven, delen, doen gericht gaan werken
aan de vernieuwing van hun onderwijs, namelijk:– Nederland talentenland (leren excelleren);– Met plezier naar school (motivatie, betrokkenheid en uitval)– Onderwijs is populair (docenten en professionalisering)Het beschikbare onderzoek naar talentontwikkeling laat zien dat scholen
die opvallende leeropbrengsten bij hun leerlingen weten te realiseren gekenmerkt
worden door een coherente visie op onderwijs die in alle facetten van het
onderwijs doorklinkt: in het curriculum, in het gedrag van docenten en ook
in de organisatie. Vernieuwingen die gelijktijdig aangrijpen op meerdere facetten
van het onderwijs zijn succesvoller dan projecten die zich op een aspect richten.Uit het onderzoek naar motivatie, betrokkenheid en uitval blijkt dat leerlingen
meer leren als ze gemotiveerd zijn en betrokken bij het leren. Dat vermindert
bovendien de kans op schooluitval. In scholen die als gemeenschap functioneren
voelen leerlingen zich meer betrokken en vallen ze minder vaak voortijdig
uit. Een van de voorbodes van uitval is het gevoel van leerlingen dat ze zelf
niets meer aan hun situatie kunnen doen. Voor het behalen van een diploma
is het dan ook van belang dat leerlingen ervaren dat ze hun eigen doelen kunnen
realiseren.Het onderzoek naar docenten en professionalisering laat zien dat als docenten
zich geen eigenaar van een vernieuwing voelen zelfs het meest doordachte vernieuwingsplan
weinig kans van slagen heeft. Afdwingen van een verandering biedt op termijn
geen soelaas. Voor eigenaarschap moeten aanpak en doelen concreet zijn (niet
als voorschrift, maar als voorbeeld), en is een zekere continuïteit
nodig (gelegenheid om zich een vernieuwing eigen te maken en er ervaring mee
op te doen).Vernieuwen is een langdurig proces; effecten manifesteren zich vaak pas
na jaren. Daarom is continuïteit zo belangrijk. Duurzaam vernieuwen vraagt
ook om commitment van de omgeving: schoolbestuur, overheden en ouders.Waslander concludeert dat het bij duurzaam vernieuwen gaat om 7 C’s:Concentratie (focus en een duidelijk doel), Coherentie (samenhang tussen
de verschillende activiteiten), Commitment (commitment en eigenaarschap),
Community (een hechte sociale infrastructuur), Continuïteit, Consistentie
(externe organisaties die hun beleid t.a.v. de school op elkaar afstemmen)
en Context-management (trouw blijven aan de uitgangspunten en de regie in
eigen hand houden).De dertien scholen, die vanaf september 2007 aan de Expeditie durven, delen, doen deelnemen, bepalen zelf wat ze in drie
jaar willen realiseren, hoe ze dat willen aanpakken en met wie. Onderzoekers
volgen de scholen daarbij. Scholen stellen hun eigen onderzoeksvraag en werken
samen met onderzoekers aan het beantwoorden van die vraag. Daarnaast vindt
er een overkoepelend wetenschappelijk onderzoek plaats naar processen en effecten
van vernieuwingen op scholen1.E.2.4 Het innovatiebeleid op schoolniveauSinds 2004 hanteert de overheid het uitgangspunt dat onderwijsvernieuwingen
van onderop moeten komen. De inzet van het innovatiebeleid daarbij is:– het gaat om leren in plaats van onderwijs;– scholen innoveren zelf;– een ontwikkeling van een krachtige beweging van initiëren,
verbreiden, verankeren en consolideren van innovaties.Scholen moeten dus zelf innoveren. Om dat mogelijk te maken is er een
subsidieregeling ontworpen: de Beleidsregel Vooruit!2 De beleidsregel stimuleert innovatieve projecten die
het leren van jongeren centraal stellen, de motivatie om te leren versterken,
leiden tot verbetering van leerprestaties en een bijdrage leveren aan het
aanboren en ontwikkelen van het talent van jongeren in het voortgezet onderwijs.
Scholen mochten zelf plannen voor innovatieve projecten indienen.De beleidsregel Vooruit!In het kader van de beleidsregel Vooruit!
werden 265 projectvoorstellen ingediend, waarvan er 186 door een jury (onder
leiding van Hans de Boer) met een positief advies werden voorgelegd aan de
minister van OCW. Met het oog op het beschikbare budget konden uiteindelijk
84 projecten met een aanvullende bekostiging worden gehonoreerd. De meeste
toegekende projecten vinden plaats in het vmbo (33%), in brede (vbo
t/m vwo)-scholengemeenschappen (27%), in havo+vwo (13%) en in
het praktijkonderwijs (12%). De 84 projecten richten zich op maar liefst
245 thema’s. Het meest voorkomende thema heeft betrekking op een nieuwe
didactiek of een nieuw onderwijsconcept (58 van de 245)3.Die sterke aandacht in het vernieuwingsbeleid van scholen voor «leren»
komt eveneens duidelijk naar voren uit een nog niet gepubliceerd onderzoek
naar Innovaties in het voortgezet onderwijs. Daarin
wordt verkend welke innovaties er momenteel in het voortgezet onderwijs plaatsvinden
en wat de effecten daarvan zijn4. Voor het onderzoek
is gebruik gemaakt van uiteenlopende bronnen op verschillende
niveaus: scholen, gemeenten, landelijke pedagogische centra en het ministerie
van OCW.Innovaties zijn in de inventarisatie meegenomen wanneer:– de betreffende organisatie/school de activiteit zelf als innovatie
(of vernieuwing) aanmerkt;– de innovatie, voorzover valt na te gaan, in het jaar 2000 of later
is gestart; en/of– het een innovatie betreft die in het onderwijs structureel tot
veranderingen leidt;– op het niveau van de scholen geldt voorts dat de innovatie betrekking
heeft op meerdere secties en op meerdere leerjaren met een structurele verandering
in de werkwijze.De inventarisatie beperkt zich tot innovaties die een rechtstreeks gevolg
hebben voor leerlingen en docenten.In het onderzoeksrapport wordt geconstateerd dat er de laatste jaren in
het voortgezet onderwijs een sterke innovatiebeweging op gang is gekomen.Het type innovatie dat in de verkenning wordt aangetroffen hangt duidelijk
samen met de partijen die er melding van maken. De innovaties in het kader
van de hierboven genoemde Expeditie durven delen doen
richten vaak op meer dan een onderwerp, maar vooral op de domeinen «leren
centraal» en «anders organiseren». Innovaties die gemeld
worden door gemeenten richten zich het meest op
het domein «school en samenleving». De landelijke
pedagogische centra melden vooral innovaties op het terrein van het «leren
centraal». Het domein «diploma en dan» (doorstroming in
de beroepskolom, voorkomen van voortijdige schooluitval) komt bij de verschillende
betrokken partijen in zo’n dertig procent van de innovaties voor. Het ministerie van OCW schenkt van alle betrokken partijen
de meeste aandacht aan de professionalisering van docenten (14% van
de innovaties gaat daarover).In 2006 ondervroeg de Inspectie van het Onderwijs
alle 1234 vestigingen of scholen in het voortgezet onderwijs over hun innovatieactiviteiten.
Daarvan vulden 837 scholen de vragenlijst in. Daarin werd allereerst gevraagd
of er in het schoolplan of in andere beleidsdocumenten onderwijskundige veranderingen
in het primaire proces waren opgenomen. Bij bijna één op de
vijf (19%) scholen was dat niet het geval. Vijf procent van de scholen
kan worden aangemerkt als traditionele vernieuwingsschool. Aan deze scholen
zijn verder geen vragen voorgelegd. Bij driekwart van de scholen stonden onderwijskundige
veranderingen in het primaire proces expliciet vermeld in het schoolplan of
in een ander beleidsdocument. De innovaties bij deze scholen waren het verst
gevorderd in de onderbouw en in de beroepsgerichte leerwegen van het vmbo.
Het minst ver gevorderd waren de innovaties in het havo/vwo. Het praktijkonderwijs
loopt op het punt van de innovatie voorop. De mate van innovatie hangt duidelijk
samen met de hoogte van het opleidingsniveau, zo stellen de onderzoekers vast.
Zo’n 11% van de scholen wordt door de onderzoekers als sterk
innovatief gekenschetst (dat wil zeggen op meerdere dimensies actief).In het verkennende onderzoek van Hofman et al. is ook gekeken naar informatie
over de verwachte opbrengst van de innovatie. De onderzoekers constateren
dat het in veel gevallen niet mogelijk blijkt om goed vast te stellen welke
opbrengst verwacht wordt; toetsbare doelen worden slechts weinig geformuleerd.
Er wordt ook niet of nauwelijks effectonderzoek gedaan. De publieke verantwoording
van de innovaties is onvoldoende, zo concluderen de onderzoekers
in de managementsamenvatting van hun rapport1.E.2.5 Dilemma’s, problemen en risico’s bij
onderwijsvernieuwingen op schoolniveauOnderwijsvernieuwingen staan sinds enige tijd in een kwade reuk. In hoofdstuk
B.4 is uitvoerig ingegaan op de heftige discussie rond «het nieuw leren».
Ook binnen de scholen zelf bestaan soms flinke meningsverschillen over de
wenselijke onderwijsaanpak.Uit het beschikbare onderzoek komt een beeld naar voren van een onderwijssector,
waarin scholen weliswaar op grote schaal met de vernieuwing van hun onderwijs
bezig zijn, maar waar die onderwijsvernieuwingen over het algemeen plaatsvinden
zonder duidelijk zicht op de te bereiken doelen en zonder al te veel inzicht
in de werkzaamheid van de ingezette vernieuwingen. De effectiviteit en de
voor- en nadelen van de ingezette innovaties zullen «werkende weg»
moeten blijken. Soms kan dat bij gebrek aan bewezen effectieve methoden ook
moeilijk anders. Bij het merendeel van de inmiddels in gang gezette vernieuwingen
zal echter ook na afloop nauwelijks kunnen worden vastgesteld of ze effectief
zijn geweest. In dat opzicht vormt de eerder genoemde «Expeditie durven
delen doen», met het daaraan gekoppelde onderzoek naar de effecten van
vernieuwingen op scholen, een positieve uitzondering.Scholen staan feitelijk voor een duivels dilemma. Gezien de problemen
waarmee ze worden geconfronteerd (praktijkonderwijs, vmbo) en de keuzes die
ze vanwege de toegenomen autonomie op onderwijsinhoudelijk gebied moeten maken
(bijvoorbeeld met betrekking tot de invulling en aanpak in de onderbouw) moeten
ze wel iets doen. Daarbij beschikken ze meestal niet over bewezen werkzame
recepten. Tegelijkertijd mogen leerlingen niet de dupe worden van vernieuwingen
die, achteraf bezien, wellicht meer nadelen dan voordelen opleveren. Leerlingen
kunnen de verloren jaren immers niet meer overdoen.Vernieuwingen roepen spanningen op binnen de schoolScholen mogen sinds enige tijd in belangrijke mate zelf bepalen hoe ze
aan de inhoudelijke eisen (kerndoelen en eindexameneisen) vorm geven. Doordat
de kerndoelen voor de onderbouw in zeer globale termen zijn geformuleerd hebben
scholen veel ruimte om de invulling af te stemmen op de leerlingenpopulatie.
Dat betekent dat schoolleiders en docenten het onderling over tal van onderwijsinhoudelijke
onderwerpen eens moeten zien te worden. Daarbij doen zich de nodige spanningen
voor, niet alleen tussen de schoolleiding, tegenwoordig vaak aangeduid als
management, en de docenten, maar ook tussen docenten onderling. De schoolleiding
kan zich op inhoudelijke punten, minder dan voorheen, verschuilen achter de
regelgeving van het ministerie. Daarvoor in de plaats lijkt nu het oordeel
van de inspectie te zijn gekomen. In de praktijk fungeren de kwaliteitskenmerken
van de inspectie soms als een indirect sturingsinstrument, in de zin dat scholen
zich op de kwaliteitskenmerken gaan richten om zo een gunstige beoordeling
van de school zeker te stellen.Meer variëteit, maar ook meer keuzeproblemen voor
oudersEr komt in het voortgezet onderwijs meer ruimte voor verschillen in pedagogisch-didactische
aanpak. Dat vereist wel meer transparantie, niet alleen in termen van verantwoording
over aanpak en resultaten, maar vooral ook in de communicatie naar ouders
toe. Scholen zullen bijvoorbeeld meer gaan verschillen in de mate waarin ze
leerlingen zelfstandig laten werken, hun programma in leergebieden in plaats
van in vakken organiseren, nadruk leggen op algemene vaardigheden,
voorbereiden op het vervolgonderwijs of juist aansluiten bij individuele talenten.
Over de verschillen tussen scholen en over de invulling die iedere individuele
school daaraan geeft moeten ouders bij de schoolkeuze goed worden geïnformeerd.
De signaalfunctie die vroeger uitging van het feit dat een school een «gewone»
school, een Montessorischool of een Daltonschool was, raakt steeds minder
van toepassing. Veel scholen zijn op sommige fronten vernieuwend, maar op
andere veel minder. Het is zeer de vraag of scholen al die nuances in hun
informatie zullen opnemen, bijvoorbeeld in de schoolgids. En als ze dat al
doen is het nog maar de vraag of ouders met die onderwijskundige informatie
uit de voeten kunnen.Het zou het keuzeprobleem voor ouders al een stuk kleiner maken als scholen,
bijvoorbeeld door de inspectie, in verschillende vernieuwingscategorieën
zouden worden ondergebracht; categorieën die een, op onafhankelijke waarneming
gefundeerde, indicatie geven van de onderwijsinhoudelijke werkwijze en organisatie
van de school.Het is van belang dat er in het onderwijs voldoende pedagogisch-didactische
variëteit blijft bestaan. De groei van het particulier onderwijs en de
onderwijsvlucht vanuit Noord-Brabant en Limburg naar België vormen belangrijke
signalen dat het aanwezige van overheidswege bekostigde onderwijsaanbod onvoldoende
tegemoet komt aan de behoefte bij een deel van de leerlingenpopulatie aan
structuur, discipline en aan leerstof- en docentgericht onderwijs.Het lerarentekort zou door alle vernieuwingen kunnen worden
vergrootOnlangs verscheen het rapport LeerKracht!
van de Commissie Rinnooy Kan, waarin het dramatische perspectief van niet
alleen een kwantitatief, maar ook een kwalitatief tekort aan leraren wordt
geschetst. In de afgelopen tien jaar zijn er heel wat leraren uit onderwijs
vertrokken, meestal om redenen als pensionering, gezinsvorming of een beter
betaalde baan in de marktsector, maar ook uit frustratie over de opgelegde
onderwijsvernieuwingen. Onbekend is overigens hoeveel leraren uit onvrede
met de onderwijsvernieuwingen uit het onderwijs zijn vertrokken.Voorkomen moet worden dat goed functionerende leraren het onderwijs gaan
verlaten omdat ze zich niet kunnen verenigen met door de schoolleiding of
collega’s vastgestelde didactische vernieuwingen. Uit onderzoek blijkt
dat er onder leraren duidelijke verschillen zijn in beroepsopvatting; verschillen
die in belangrijke mate samenhangen met hun opleidingsachtergrond (academisch
versus hbo). Ook om die reden is het van belang dat er voldoende pedagogisch-didactische
variëteit tussen scholen blijft bestaan.E.3 ONDERWIJSVERNIEUWINGEN: DOELSTELLINGEN EN RESULTATENDe doelstellingen die men met de basisvorming wilde bereiken verschillen
sterk van de doelstellingen die met de vernieuwing van de tweede fase van
het havo/vwo en de bovenbouw van het vbo en mavo werden beoogd, zo werd in
voorafgaande hoofdstukken geconstateerd.Bij de basisvorming ging het primair om het verwezenlijken van een maatschappelijke
doelstelling: de emancipatie van arbeiderskinderen en meisjes, en later van
kinderen uit lagere sociale milieus. Bij de tweede fase havo/vwo en het vmbo
ging het veel meer om het wegnemen van onderwijsinhoudelijke knelpunten en
het vergroten van de doelmatigheid van het onderwijs.De voedingsbodem voor een gemeenschappelijke basisvorming voor alle leerlingen,
ongeacht herkomst of geslacht, was gelegen in een in de jaren zestig en zeventig
dominante sociaal democratische maatschappijvisie, waarin werd gestreefd naar
gelijkheid in kennis, macht en inkomen, en werd uitgegaan van de maakbaarheid
van de samenleving. De ideeën achter de basisvorming waren sterk ideologisch
van aard. Toen de basisvorming in 1993 daadwerkelijk werd ingevoerd was de
samenleving inmiddels sterk veranderd. Ideologieën waren passé;
het postmodernisme was in opkomst. Arbeiders waren er nauwelijks meer, kinderen
uit laaggeschoolde allochtone herkomstmilieus met aanzienlijke leerachterstanden
des te meer. In de maakbaarheid van de samenleving werd al geruime tijd niet
meer geloofd.De voorstellen voor de tweede fase havo/vwo en voor de bovenbouw van het
vmbo ontstonden begin jaren negentig in een heel ander maatschappelijk klimaat.
De toename van de overheidsuitgaven moest worden beperkt en de rol van de
overheid moest worden teruggedrongen. Dat gebeurde aanvankelijk ten gunste
van de markt (liberaal) en later van het particulier initiatief (christen
democratisch). Het openbaar bestuur verzakelijkte (managementcultuur) en economische
waarden (inclusief de belangen van het bedrijfsleven) waren in de loop van
de jaren tachtig steeds meer centraal komen te staan.De resultaten van de verschillende onderwijsvernieuwingen zijn dan ook
niet los te zien van de context en het gedachtegoed waarin ze zijn ontstaan.Effecten en resultaten van onderwijsvernieuwingen zijn overigens moeilijk
vast te stellen. De invloed van onderwijsvernieuwingen valt immers moeilijk
te isoleren van effecten van andere maatschappelijke ontwikkelingen. Met dat
voorbehoud moeten de volgende paragrafen in dit hoofdstuk dan ook worden gelezen.In het kader van dit parlementaire onderzoek naar de onderwijsvernieuwingen
van de afgelopen vijftien jaar zal door het Researchcentrum voor Onderwijs
en Arbeidsmarkt (ROA) een aparte deelstudie worden verricht naar de invloed
van deze vernieuwingen op de leerlingenstromen en de kwaliteit van het onderwijs.
In dit hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre enkele belangrijke doelstellingen
van de vernieuwingen ook daadwerkelijk zijn bereikt.E.3.1 De basisvormingIn hoofdstuk B.1 is uitvoerig aandacht geschonken aan het in 1999 verschenen
evaluatierapport over de basisvorming. Die bevindingen zullen hier niet worden
herhaald. Hier kijken we of de basisvorming in termen van schoolloopbanen
en leerresultaten effect heeft gesorteerd. Was er sprake van uitstel van school-
en beroepskeuze en hadden jongens en meisjes, en leerlingen uit verschillende
sociale milieus, meer gelijke kansen dan in de jaren voorafgaand aan de invoering
van de basisvorming?E.3.1.1 Werd het beoogde uitstel van de definitieve school-
en beroepskeuze gerealiseerd?Uitstel van definitieve schoolkeuze kan in principe op twee manieren plaatsvinden:
via plaatsing in brede brugklassen en door het stapelen van opleidingen.Uitstel door plaatsing in brede brugklassenEen belangrijke overweging achter de vorming van brede scholengemeenschappen
was het uitstel van de definitieve keuze van een schooltype tot een latere
leeftijd. Meerjarige, en heterogeen samengestelde brugklassen moesten dat
bewerkstelligen. In de aanvankelijke beleidsvoornemens voor de basisvorming
was het de bedoeling de definitieve keuze voor een schooltype tot het vierde
leerjaar uit te stellen. In de praktijk werd die doelstelling bij lange na
niet bereikt. De vorming van brede scholengemeenschappen ging slechts gepaard
met een beperkt uitstel van het keuzemoment. Dat had te maken met ontwikkelingen
in de samenstelling van de klassen in de eerste twee leerjaren van het voortgezet
onderwijs, die zich in het kader van de schaalvergroting in het voortgezet
onderwijs voltrok.In hoofdstuk A.2 (paragraaf A.2.2) is uitvoerig ingegaan op de schaalvergroting
in het voortgezet onderwijs. De daar gepresenteerde cijfers laten zien dat
de meeste fusies in de eerste vijf jaar na de start van de basisvorming plaatsvonden.
Waren er in 1993 nog slechts 99 brede (vbo t/m vwo) scholengemeenschappen,
in 1997 was dat aantal opgelopen tot 264. Na 1999 groeide het aantal brede
scholengemeenschappen nauwelijks meer. Het aantal categorale scholen voor
vbo, avo en vwo nam tussen 1993 en 1997 af van 591 naar 168.Met de vorming van brede scholengemeenschappen kwam de groeperingsvorm
in de eerste leerjaren veel meer los te staan van de breedte van het onderwijsaanbod.
Dat had vermoedelijk te maken met de omvang van die brede scholengemeenschappen.
Door de fusies nam het aantal klassen per leerjaar namelijk sterk toe. Scholen
met veel klassen per leerjaar hebben meer mogelijkheden om te differentiëren
tussen klassen. Er kan dan makkelijker worden overgegaan op een systeem van
smalle, deels overlappende brugklassen (de zogeheten dakpanklassen).Na invoering van de basisvorming en de vorming van brede scholengemeenschappen
werden leerlingen overwegend in brugklassen gegroepeerd waarin hooguit twee
van de aanwezige schoolsoorten waren vertegenwoordigd, bijvoorbeeld in een
vbo/mavo-, mavo/havo- of havo/vwo-brugklas. Door de afname van het aantal
kinderen in enkelvoudige klassen (als gevolg van fusies van categorale scholen)
werd voor meer kinderen uitstel van schoolkeuze gerealiseerd. Door de voorkeur
van brede scholengemeenschappen voor de vorming van klassen met niet meer
dan twee schooltypen (in plaats van drie schooltypen zoals in de jaren daarvoor
nog geregeld voorkwam) werd aan de doelstelling van uitstel van schoolkeuze
echter tegelijkertijd ook weer afbreuk gedaan. In 1989 zat nog ruim 50%
van de leerlingen in het eerste leerjaar in een enkelvoudige categorale klas,
30% in een brugklas met twee schoolsoorten en bijna 20%
in een brugklas met drie schoolsoorten. In 1999 waren die percentages sterk
veranderd: in dat jaar zat nog maar 30% in een categorale brugklas,
rond de 65% in een dakpanklas met twee schoolsoorten en nog geen 5%
in een brugklas met drie schoolsoorten. De meeste leerlingen zaten in 1999
bovendien slechts gedurende één jaar in zo’n twee schoolsoorten
omvattende dakpanklas. In het tweede leerjaar kwam de meerderheid van de leerlingen
in een enkelvoudige klas terecht1.Over de wijze van groepering van leerlingen na 1999 zijn geen gegevens
beschikbaar.Uitstel door te stapelenLeerlingen kunnen hun definitieve schoolkeuze ook uitstellen door opleidingen
te stapelen. Dat is met name aantrekkelijk voor laatbloeiers, bij wie het
op jonge leeftijd nog niet zo duidelijk is wat ze aankunnen of willen. In
de eerste periode na de invoering van de Mammoetwet was vooral de overstap
van mavo-gediplomeerden naar het havo een populaire route. In 1977 stapte
niet minder dan 35% van de mavo-gediplomeerden over naar het havo.
In de jaren tachtig nam de populariteit van die stapelroute flink af. In 1985
ging nog maar één op de vijf mavisten door naar de havo. Destijds
koos al zo’n 70% voor een vervolgopleiding in het mbo. Door de
hoge jeugdwerkloosheid in die jaren fungeerde het mavo al nauwelijks meer
als eindonderwijs.De opstroom van havo-gediplomeerden naar het vwo heeft nooit zo’n
hoge vlucht genomen als die van mavo-gediplomeerden naar de havo. Medio jaren
zeventig probeerde nog geen 7% van de havo-gediplomeerden alsnog een
vwo-diploma te behalen. In de jaren tachtig liep dat percentage, mede als
gevolg van de hoge jeugdwerkloosheid, op tot 17 à 18%.Door het ontmoedigingsbeleid ten aanzien van het stapelen, dat begin jaren
negentig vanuit doelmatigheidsoverwegingen werd ingezet2, nam zowel de opstroom van mavo naar havo als de opstroom van havo
naar vwo sterk af, zoals blijkt uit de volgende figuur. Daarnaast speelde
wellicht ook mee dat als gevolg van het stijgende ambitieniveau van ouders3 steeds minder leerlingen een aanvankelijk te bescheiden
schoolkeuze maakten.Figuur E.3.1: Opstroom van mavo naar havo en van havo
naar vwo, 1990–2005, in %.De afname van de opstroom van mavo naar havo
begon al in 1997, dat wil zeggen twee jaar voor de algehele invoering van
de nieuwe tweede fase havo/vwo (profielen en studiehuis). Leerlingen anticipeerden
vermoedelijk door van opstroom af te zien op de hogere eisen die er in de
nieuwe tweede fase van het havo/vwo zouden worden gesteld. Scholen voerden
in die jaren vaak een ontmoedigingsbeleid ten aanzien van jongeren met een
mavo-diploma die wilden doorstromen naar het havo.De afname van de opstroom van havo naar vwo
begon al begin jaren negentig, dat wil zeggen ver voor de invoering van de
nieuwe tweede fase. Leerlingen met vwo-potentieel komen in veel gevallen al
in het tweede of derde leerjaar in een vwo-klas terecht, zoals later in dit
hoofdstuk (bij de gegevens over af- en opstroom in de eerste drie leerjaren)
zal blijken.Sinds 2002 is er in de doorstroom van mavo naar havo weer duidelijk sprake van een stijgende lijn. In 2005 was de opstroom
van mavo naar havo weer even groot als in 1990, namelijk 17%. De toename
komt voor een deel voor rekening van Turkse en Marokkaanse leerlingen, van
wie in 2005 maar liefst meer dan 20% met een diploma van de theoretische
leerweg in het vmbo (= mavo) naar het havo overstapte; bij autochtone leerlingen
ging in dat jaar al weer 14% na de mavo door naar de havo1.Recent onderzoek van het CINOP wijst overigens uit dat de opstroom van
mavo naar havo lang niet altijd succesvol is, in de zin dat er ook een havo-diploma
wordt behaald2. Uit de gegevens van 83 havo-scholen
blijkt dat ongeveer driekwart van de ingestroomde jongeren met een mavo-diploma
in twee of drie jaar een havo-diploma behaalt, en een kwart dus niet. Naar
schatting stroomt zo’n 30 procent van de mavisten na het eerste jaar
op het havo niet door naar havo-5. Dat percentage (uitvallers en doubleerders
tezamen) is naar schatting ongeveer twee keer zo hoog als het vergelijkbare
percentage leerlingen dat afkomstig is uit het havo (en vwo).Veel havo-scholen blijken bij de toelating van mavo-gediplomeerden aanvullende
eisen te stellen. Bijvoorbeeld in de zin van een positief advies van de vmbo-decaan
of -mentor (tweederde van de ondervraagde havo’s) en/of
voldoende motivatie en een goede werkhouding (60%). Door vier van de
tien havo’s wordt een voldoende voor wiskunde als eis gesteld en eenzelfde
percentage koppelt de toelating aan een gemiddeld eindcijfer variërend
van 7 tot 8. Opmerkelijk genoeg wordt een voldoende voor het vak Nederlands
nauwelijks als extra toelatingseis gesteld.De doorstroom van havo naar vwo, die begin
jaren negentig nog door bijna één op de vijf havisten werd gemaakt,
heeft zich de afgelopen jaren niet hersteld. Een overstap naar de vijfde klas
van het vwo is vermoedelijk ook moeilijker, omdat de schoolexamens in het
vwo al in het eerste jaar van de bovenbouw (leerjaar 4) beginnen. Waarschijnlijk
is voor havisten met ambities in de richting van het wetenschappelijk onderwijs
de route via een eenjarige hbo-propedeuse aantrekkelijker dan een tweejarige
vervolgopleiding in het vwo, waarbij opnieuw examen moet worden gedaan. In
2005 begonnen ruim 1900 studenten met een hbo-propedeuse aan een studie in
het wetenschappelijk onderwijs (5% van het totale aantal eerstejaarsstudenten
in dat jaar). In de sector «gedrag en maatschappij» was de instroom
met een hbo-propedeuse het grootst, namelijk 8%1. De studieresultaten van deze groep laten over het algemeen echter
te wensen over.E.3.1.2 Kregen leerlingen uit achterstandsgroepen meer
gelijke kansen?Het streven naar gelijke onderwijskansen was een van de centrale elementen
in het jarenlang gevoerde debat over de structuur en inrichting van het voortgezet
onderwijs. De ongelijke verdeling van kinderen uit verschillende sociale milieus
over de diverse schooltypen in het voortgezet onderwijs heeft twee oorzaken.
In de eerste plaats is er sprake van verschillen in capaciteiten tussen de
diverse sociale milieus. Deze meestal niet genoemde oorzaak van verschillen
in schoolkeuze wordt ook wel aangeduid als het primaire
effect van het milieu van herkomst op de schoolkeuze. Daarnaast is
er sprake van een secundair milieu-effect indien
kinderen uit lagere milieus ook bij een gelijk prestatieniveau in lagere vormen
van voortgezet onderwijs terechtkomen. Het totale effect van herkomstmilieu
op de verdeling van leerlingen over schoolsoorten ontstaat door optelling
van het primaire en secundaire effect.In de jaren zestig, nog voor de invoering van de Mammoetwet, waren verschillen
in schoolkeuze tussen leerlingen uit verschillende herkomstmilieus zeker niet
volledig te herleiden tot het prestatieniveau waarmee die kinderen uit het
lager onderwijs kwamen. Er was in die jaren duidelijk sprake van onbenut talent.
De introductie van de brugperiode had mede ten doel het secundaire effect
van het herkomstmilieu, en daarmee het verlies aan talent te verminderen.Uit verschillende onderzoeken is bekend dat het secundaire effect van
het herkomstmilieu sinds de jaren zestig is afgenomen. De achterstand van
meisjes op jongens is intussen omgeslagen in een voorsprong. Toch had het
herkomstmilieu ook medio jaren negentig nog altijd een aanzienlijke invloed
op de schoolkeuze in het voortgezet onderwijs. Dat komt omdat het aanvangsniveau
waarop kinderen het voortgezet onderwijs instromen nog steeds sterk verschilt.
De correlatie tussen het opleidingsniveau van ouders en het prestatieniveau
aan het eind van de basisschool bleef in de periode 1966–1993 nagenoeg
gelijk. Dankzij de afname van het secundaire effect is het totale effect van
het herkomstmilieu op de schoolkeuze in het voortgezet onderwijs sinds de
jaren zestig flink afgenomen, vooral na de invoering van de Mammoetwet.Herweijer stelde in 2002 op basis van een vergelijking van twee leerlingcohorten
(die in respectievelijk 1989 en 1993 aan het voortgezet onderwijs begonnen)
vast dat de kansenongelijkheid voor het cohort 1993 niet was afgenomen. Er
was zelfs sprake van een lichte toename van de ongelijkheid1. Misschien kwam de lichting 1993 nog te vroeg om al daadwerkelijk
effecten van de basisvorming te kunnen waarnemen. Wellicht kan het onderzoek
naar de schoolloopbanen van het cohort 1999 meer duidelijkheid verschaffen
over de ontwikkeling van de onderwijskansen van kinderen uit verschillende
sociale milieus.Opstroom en afstroom in de eerste drie leerjaren van het
voortgezet onderwijsGelijke kansen kunnen worden bevorderd door uitstel van studiekeuze, via
brugklassen of stapelen, maar ook door opstroom of afstroom van leerlingen
tijdens de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs. Bij (brede) scholengemeenschappen
vindt op- of afstroom eerder plaats dan in categorale scholen. Uit eerder
onderzoek blijkt dat leerlingen die in smalle of brede brugklassen worden
geplaatst, vaker opstromen naar een hoger onderwijstype of afstromen naar
een lager onderwijstype dan geadviseerd werd door de basisschool, dan leerlingen
in categorale enkelvoudige brugklassen. Leerlingen in categorale scholen blijven
vaker zitten2.Hoe stond het de afgelopen jaren met de opstroom en afstroom van leerlingen
in het voortgezet onderwijs en in welk schooltype kwamen ze uiteindelijk in
het derde leerjaar terecht?In een recent onderzoek van Kuyper en Van der Werf worden de schoolloopbanen
en prestaties van drie leerlingcohorten vergeleken; leerlingcohorten die in
1989, 1993 en 1999 in het voortgezet van start gingen3. De stroomgegevens hebben betrekking op onvertraagde leerlingen, dat
wil zeggen leerlingen die in de eerste drie leerjaren niet zijn blijven zitten.Tabel E.3.1 geeft inzicht in de ontwikkeling van de afstroom, doorstroom
en opstroom.Tabel E.3.1: Afstroom, doorstroom en opstroom van onvertraagde
leerlingen uit de cohorten, in %, 1989, 1993, en 1993 VOCL-cohort
1989VOCL-cohort 1993VOCL-cohort 1999afstroom10.712.012.6doorstroom80.778.276.1opstroom8.69.811.3Bron: Kuyper en Van der Werf (2007: 49)Uit deze gegevens blijkt dat in de eerste drie leerjaren van het voortgezet
onderwijs zowel de opstroom als de afstroom zijn toegenomen. De doorstroom
binnen hetzelfde schooltype nam met 4,5% af. Er is duidelijk sprake
van de nodige beweging tijdens de eerste drie leerjaren.AfstroomNadere analyses wijzen uit dat leerlingen met een havo-advies in de cohorten
1989 en 1993 het vaakst zijn afgestroomd (respectievelijk 26% en 23%);
in het cohort 1999 kwamen zij op de tweede plaats (20%). In cohort
1999 waren het de leerlingen met een mavo-advies die het meest afstroomden:
maar liefst 25% van deze leerlingen stapte gedurende de eerste drie
leerjaren over naar een lager schooltype. Vermoedelijk heeft de invoering
van het vmbo in dat jaar tot te veel mavo-adviezen geleid. In de cohorten
1989 en 1993 lag de afstroom onder leerlingen met een mavo-advies namelijk
een stuk lager: respectievelijk 12% en 17%.In elk van de drie cohorten was de afstroom van meisjes lager dan van
jongens, en datzelfde gold voor leerlingen uit de hogere sociale milieus.
Ook die stroomden minder vaak af naar lagere schooltypen dan leerlingen uit
lagere sociale milieus.OpstroomOok bij de opstroom springen leerlingen met een havo-advies eruit. In
elk cohort blijkt ruim 30% van de leerlingen met een havo-advies in
het vierde leerjaar van het vwo te zijn terechtgekomen. Van de leerlingen
met een mavo-advies stroomde gemiddeld 10% op. In het cohort 1999 was
dat bij 12% van de leerlingen met een mavo-advies het geval (tegenover
25% afstroom). Van de onvertraagde leerlingen met een ivbo-advies stroomt
gemiddeld 20% op, in de zin dat ze na drie jaar in het vierde leerjaar
van het vbo zitten. Hierbij moet wel worden aangetekend dat leerlingen die
zittenblijven of uitvallen niet worden meegerekend.Bij de overige adviescategorieën, bijvoorbeeld het veel voorkomende
mavo/havo-advies, lag de opstroom gemiddeld onder de 10%.De opstroom van meisjes was bij elk van de drie cohorten groter dan van
jongens. Ook naar sociaal milieu is er een duidelijk verschil. De opstroom
in de twee hoogste sociale milieugroepen was bij elk leerlingencohort beduidend
groter dan bij leerlingen uit lagere sociale milieus.Het is zeker niet zo dat autochtone Nederlandse leerlingen de laagste
afstroom en de hoogste opstroompercentages vertonen. Kijkend naar de verschillen
tussen de drie cohorten (’89, ’93 en ’99) laten met name
leerlingen van Marokkaanse herkomst een afname van de afstroom (van 9%
via 13% naar 7%) en toename van de opstroom (van 13%
via 11% naar 15%) zien1.Het onderzoek van Kuyper en Van der Werf geeft ook inzicht in de ontwikkeling
van de prestaties en het rendement van de leerlingen uit de drie leerlingcohorten2. Uit de analyses blijkt dat leerlingen die in 1999
aan het voortgezet onderwijs begonnen het beter doen dan leerlingen die tien
jaar eerder, in 1989, in het voortgezet onderwijs van start gingen. Leerlingen
uit het cohort 1999 gaan naar hogere schooltypen, blijven minder zitten en
halen vaker zonder vertraging hun examen. Leerlingen uit het cohort 1999 blijken
op een aantal toetsen (wiskunde, tekstbegrip, algemene vaardigheden) ook betere
prestaties te leveren dan hun voorgangers uit eerdere cohorten. Toch vermoeden
de onderzoekers dat er sprake is van een lichte daling van het onderwijsniveau.
Deze tegenstrijdige conclusies worden «verklaard» door het feit
dat leerlingen van het cohort 1999 in hogere schooltypen zitten. De toets
wiskunde, waarop door het cohort 1999 duidelijk hoger werd gescoord dan door
eerdere cohorten zou als gevolg van een gewijzigde inhoud in verband met veranderingen
in de inhoud van het onderwijs, echter te makkelijk zijn geweest. Van der
Werf zegt hierover in een interview «de kinderen weten kinderen niet
méér, maar halen ze hogere diploma’s, en sneller. Dus
worden er waarschijnlijk minder eisen gesteld»3. De onderzoekers hebben de indruk dat kinderen makkelijk een hoger
schooladvies krijgen (adviesinflatie) en makkelijker een diploma halen (diploma-inflatie).
De resultaten van dit grootschalige onderzoek lijken, al met al, voor meerdere
uitleg vatbaar.Ontwikkeling in de onderwijspositie van leerlingen in
het derde leerjaarIn de verdeling van leerlingen uit het derde leerjaar van het voortgezet
onderwijs zijn enkele forse verschuivingen opgetreden, zo blijkt uit tabel E.3.2. In deze tabel gaat het overigens niet om steekproefgegevens,
zoals bij de op- en afstroom, maar om populatiegegevens.Tabel E.3.2: Verdeling van leerlingen in leerjaar 3 van
het voortgezet onderwijs, in %, 1990–2005 vmbo lwoo ivbo/lom/mlk/pro vmbo basis/kader vmbo theor/gemengdhavohavo/vwovwototaal19908,426,033,114,13,015,410019938,825,831,914,73,015,810019959,425,729,616,12,716,6100199710,126,426,816,82,917,0100199911,022,426,218,02,917,7100200111,226,324,318,12,517,6100200313,522,524,018,43,018,6100200514,220,024,318,93,119,6100Bron: CBS Statline (SCP bewerking)Het percentage leerlingen dat in het derde leerjaar in het havo en/of
vwo zat groeide in de afgelopen vijftien jaar van bijna 33% naar bijna
42%. Aan de andere kant nam ook het aantal leerlingen dat in het vmbo
extra zorg nodig heeft (leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs)
sterk toe. Deze groei aan de beide uiteinden van het onderwijsspectrum ging
ten koste van het middensegment, het voormalige vbo en mavo. Tussen 1990 en
2005 nam het marktaandeel van de vier leerwegen in het vmbo te samen af van
ruim 59% naar iets meer dan 44%. De krimp van de theoretische/gemengde
leerweg is overigens sinds een aantal jaren tot stilstand gekomen. In plaats
daarvan loopt nu het aantal leerlingen in de «gewone» basis- en
kaderberoepsgerichte leerweg (voorheen vbo) terug. Die terugloop heeft deels
te maken met de groei van het aantal leerlingen dat extra aandacht in de vorm
van leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) nodig heeft om een diploma te kunnen
behalen. Intussen heeft meer dan de helft van de leerlingen in de basisberoepsgerichte
leerweg, en bijna één op de zes leerlingen in de kaderberoepsgerichte
leerweg een indicatie voor leerwegondersteuning.In het voortgezet onderwijs is, kortom, duidelijk sprake van polarisatie:
steeds meer leerlingen in de zorgvoorzieningen en steeds meer leerlingen in
het havo en vwo.De vraag of de onderwijskansen van leerlingen uit de lagere en hogere
sociale milieus de afgelopen jaren gelijker of ongelijker zijn geworden kan
op basis van de hier gepresenteerde gegevens niet definitief worden beantwoord.
De gerapporteerde gegevens over de afstroom en opstroom naar sociaal milieu,
en over de positionering van leerlingen in het derde leerjaar, wijzen echter
eerder op een ongelijker worden van de onderwijskansen dan op een vergroting
van de kansengelijkheid.E.3.2 De tweede fase van het havo/vwoOok voor deze paragraaf geldt dat de bevindingen uit het evaluatierapport
over de nieuwe tweede fase havo/vwo, gepubliceerd in 2005, hier niet opnieuw
zullen worden gepresenteerd. Daarvoor wordt verwezen naar hoofdstuk B2.Met de vernieuwing van het onderwijs in de tweede fase van het havo en
vwo werd het volgende nagestreefd.In de eerste plaats een verzwaring van het programma en een verhoging
van het niveau van de bovenbouw (meer vakken). Daardoor zou de tweede fase
van het havo/vwo mogelijk wel selectiever worden.In de tweede plaats een betere kwantitatieve aansluiting tussen het voortgezet
onderwijs en het hoger onderwijs, in de zin dat meer jongeren zouden doorstromen
naar het hoger onderwijs en daarbij vaker zouden kiezen voor de koninklijke
route; dat wil zeggen van havo naar hbo en van vwo naar wetenschappelijk onderwijs.In de derde plaats een betere kwalitatieve aansluiting. Niet alleen door
de eerder genoemde verzwaring van het programma, maar ook door een verbetering
van de studievaardigheden. Beide moesten ertoe leiden dat de uitval zonder
diploma uit het hoger onderwijs zou verminderen.E.3.2.1 Werd de tweede fase havo/vwo selectiever?De deelname aan de tweede fase van het havo en het vwo zou door de verzwaring
het bovenbouwprogramma mogelijk kunnen gaan dalen, zo luidde de veronderstelling
voorafgaand aan de invoering van de nieuwe tweede fase. Sommigen vonden dat
in de jaren negentig zelfs een wenselijke ontwikkeling. De kans op succes
in het vervolgonderwijs zou er immers door toenemen.Ontwikkelingen in de deelnameUit figuur E.3.2 kan worden afgeleid dat de deelname aan het havo, over
de totale periode 1990–2006 bezien, iets is gestegen (van 24.1 naar
25.2 per honderd jongeren van 16 en 17 jaar). De invoering van de Tweede Fase
in 1998 en 1999 bracht in het havo tijdelijk wel een terugval in de deelname
teweeg. In 2006 was het deelnamepercentage echter weer bijna net zo hoog als
in 1996.In het vwo was veel minder sprake van een terugval in de deelname. Over
de gehele periode bezien nam de deelname aan het vwo sterker toe dan de deelname
aan het havo, namelijk van 17.3 naar 19.1 per honderd jongeren in de leeftijdsgroep
van 16 t/m 18 jaar. De deelnamegroei bij het vwo deed zich met name in de
meest recente jaren voor.Afgaande op de deelnameontwikkeling zijn het havo en het vwo de afgelopen
jaren dus niet selectiever geworden.Figuur E.3.2: Deelname aan havo (4/5) en vwo (4/5/6) per
100 jongeren uit de betreffende leefitjdsgroep, 1991–2006Bron: CBS Statline (SCP bewerking)Is het niveau van het havo/vwo verhoogd?Niveauverhoging van het havo en het vwo was een belangrijke doelstelling
achter het beleid voor de tweede fase (profielen en studiehuis).Over het niveau van het onderwijs wordt, net als over de kwaliteit van
het onderwijs, heel verschillend gedacht. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk
zal daar wat uitvoeriger op worden ingegaan. Hier moeten we ons noodgedwongen
beperken tot de schaarse beschikbare gegevens die mogelijk iets kunnen zeggen
over ontwikkelingen in het niveau van het onderwijs. In het voortgezet onderwijs
zijn hierover nog de meest betrouwbare gegevens beschikbaar. Het is de enige
onderwijssector binnen ons onderwijsbestel waar gewerkt wordt met centrale
examens. Die examens meten in de loop der tijd echter niet hetzelfde omdat
de inhoud ervan meebeweegt met veranderende inhouden van het onderwijs. Die
inhouden bewegen op hun beurt weer mee met de dominante opvattingen over de
vraag wat leerlingen moeten leren.Binnen het Nederlandse onderwijsbestel is het eindexamen voortgezet onderwijs
verreweg het stevigste ankerpunt voor kwaliteit. Sinds het begin van de jaren
negentig is er in het voortgezet onderwijs het nodige veranderd. Als gevolg
van alle onderwijsvernieuwingen is het echter moeilijk de examenuitslagen
over de jaren heen te vergelijken.Het eindexamen voortgezet onderwijs bestaat uit een door de school afgenomen
schoolexamen (SE), dat per school verschilt, en een landelijk centraal examen
(CE) dat voor alle leerlingen van dezelfde onderwijssoort hetzelfde is. Leerlingen
slagen voor hun eindexamen als het gemiddelde van de cijfers voor het SE en
het CE voldoende is.Schoolexamens en centrale examens hebben elk een eigen karakter. Schoolexamens
bieden de mogelijkheid om de prestaties van leerlingen op nieuwe onderwijsdoelstellingen,
zoals aandacht voor zelfstandig leren en voor (vakoverstijgende) vaardigheden
te beoordelen. Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om spreekvaardigheid
in een vreemde taal of het kunnen samenwerken bij het maken van een profielwerkstuk.
Bij het centraal schriftelijk examen worden vooral cognitieve kennis en inzicht
getoetst.Uit tabel E.3.3 blijkt dat de slaagpercentages in het havo en vwo sinds
de invoering van de vernieuwde tweede fase in het havo/vwo duidelijk zijn
toegenomen. Eerder werd al aangegeven (tabel E.3.2) dat ook de deelnamepercentages
in het derde leerjaar van het havo en het vwo de afgelopen vijftien jaar behoorlijk
zijn toegenomen.Tabel E.3.3: Percentage geslaagden in het havo en vwo
(oude en nieuwe stijl), 1990–2006 1990199419982000200120022003200420052006 havo oude stijl8284838988     havo nieuwe stijl   91909090929089 vwo oude stijl8888898991     vwo nieuwe stijl    939393949493Bron: Inspectie van het Onderwijs Onderwijsverslagen 1990–2006.Bij het centraal examen traden als gevolg van de vernieuwingen in de tweede
fase van het havo/vwo de volgende veranderingen op: voor de meeste vakken
werd de studielast minder, het examenprogramma veranderde in bijna alle vakken,
de deelname aan de verschillende vakken veranderde (bijvoorbeeld
meer deelnemers aan aardrijkskunde en geschiedenis en minder aan moderne vreemde
talen), en in de wijze van examineren werd de ontwikkeling versterkt dat vakkennis
minder direct wordt bevraagd, maar dat vooral wordt geëxamineerd wat
men met vakkennis kan doen. Volgens de organisatie die verantwoordelijk is
voor de inhoud van de centrale examens in het voortgezet onderwijs (CEVO)
bleef het niveau per vak per saldo ongeveer gelijk (bij sommige wat hoger,
bij andere wat lager). Een opmerkelijk resultaat omdat de studielast per vak
is afgenomen. Bij ongeveer één op de drie vakken is een vergelijking
tussen de situatie voor en na 2000 echter niet mogelijk omdat de veranderingen
te ingrijpend waren1.De stijging van het slaagpercentage kan gedeeltelijk worden verklaard
door de prominentere plaats die het schoolexamen sinds het jaar 2000 binnen
het totale examen is gaan innemen. Voor die tijd werd de uitslag van het examen
bepaald op basis van 6 (havo) of 7 (vwo) eindcijfers. Al deze vakken
hadden zowel een schoolonderzoek (nu schoolexamen) als een centraal examen.
In de nieuwe situatie is het aantal vakken dat alleen met een schoolexamen
wordt afgesloten toegenomen. De leerling krijgt ongeveer 15 eindbeoordelingen,
waarvan ongeveer 7 vakken met een centraal examen en 8 vakken zonder.Uit onderzoek van De Lange en Dronkers komt naar voren dat er tussen 1997
en 2005 een steeds grotere discrepantie is ontstaan tussen de schoolexamencijfers
en de cijfers voor het centraal schriftelijk examen2. Tabel E.3.4 laat dat zien.Tabel E.3.4: Gemiddeld cijfer voor schoolexamen en centraal
examen en verschil* daartussen in havo en vwo, 1997–2005 199719981999200020012002200320042005 havo schoolexamen6,366,356,366,406,476,516,526,526,52havo centraal examen6,316,146,286,436,276,316,316,306,28verschil0,040,220,08– 0,020,140,130,150,160,18vwo schoolexamen6,676,896,856,716,746,876,916,916,92vwo centraal examen6,516,456,406,386,476,416,426,516,44verschil0,150,240,290,330,250,380,410,310,40* Het verschil heeft alleen betrekking op vakken waarin zowel schoolexamen
als centraal examen is gedaanBron: De Lange en Dronkers (2007)De discrepantie, en ook de toename erin, is het grootst in het vwo.Uit de cijfers van De Lange en Dronkers blijkt bovendien dat de discrepantie
groter is naarmate het percentage allochtone leerlingen op een school hoger
is. De kwaliteitsgarantie die het eindexamen biedt, komt door deze ontwikkeling
onder druk te staan.Om het vertrouwen in de waarde van de diploma’s te behouden is door
de twee Profielcommissies die zich hebben beraden over de wenselijke profielstructuur
op de langere termijn (in 2007 is intussen een vernieuwde Profielstructuur
in werking getreden) voorgesteld de kwaliteit van het schoolexamen beter te
borgen, het centraal examen en het schoolexamen volledig te ontkoppelen, en
de eis te stellen dat leerlingen zowel slagen voor het centraal examen als
voor het schoolexamen3.De examengegevens laten, al met al, geen definitieve uitspraak toe over
de ontwikkeling van het niveau. Daarvoor is er de afgelopen jaren teveel veranderd
in het onderwijs, en in het verlengde daarvan ook in de examens. Ontwikkelingen
in de slaagpercentages en de groeiende discrepantie tussen de schoolexamencijfers
en cijfers voor het centraalexamen roepen wel vragen op, temeer
daar ook de deelname aan het havo, en vooral aan het vwo de afgelopen jaren
sterk toenam. De kans dat het niveau is gedaald is niet ondenkbeeldig. Kwalitatieve
gegevens over de ontwikkelingen in de afgelopen jaren laten echter zien dat
er ten aanzien van het niveau verschillende gezichtspunten mogelijk zijn.In juli 2007 kwam de Inspectie van het Onderwijs met een nader onderzoek
naar de discrepantie tussen de cijfers op het schoolexamen en het centraal
examen1. Daarin zijn ook de cijfers voor de
in 2006 gehouden examens meegenomen. Uit het rapport blijkt dat de cijfers
op het centraal examen in 2006 bij de gemengde leerweg van het vmbo (vmbo-gt),
bij het havo en het vwo respectievelijk 0,2 punt, 0,3 punt en 0,4 punt lager
waren dan op het schoolexamen. Door deze discrepantie wordt het aantal onvoldoendes
op het examen ongeveer gehalveerd.De discrepantie tussen de cijfers voor het schoolexamen en het centraal
examen blijkt in 2006 bovendien licht te zijn toegenomen ten opzichte van
2004. De toename in het verschil tussen schoolexamen en centraal examen wordt
vrijwel volledig verklaard door een daling van de cijfers op het centraal
examen. De groep scholen waar de discrepantie over een reeks van drie jaar
groter is dan op andere scholen is relatief stabiel. Op respectievelijk 14,
11 en 30 procent van de reguliere scholen voor vmbo-gt, havo en vwo is de
discrepantie over drie achtereenvolgende jaren meer dan een half punt. De
discrepanties doen zich overigens vooral voor in het particulier onderwijs
en in het groene vmbo. Daarnaast zijn er ook relatief grote verschillen bij
(deeltijd) mavo-, havo- en vwo-opleidingen (vavo) die verbonden zijn aan een
regionale opleidingencentra (roc). De inspectie acht het in verband met de
rechtsongelijkheid van leerlingen op scholen met grote en kleine discrepanties
van belang om op zoek te gaan naar een andere inrichting van de regelgeving
voor de eindexamens. Aanpassing van de interventiemogelijkheden van de inspectie
kan eveneens bijdragen aan het bestrijden van de rechtsongelijkheid van leerlingen.Ook de ontwikkeling in slaagpercentages en de toename van het verschil
tussen de cijfers voor het centraal examen en het schoolexamen wijzen niet
in de richting van een grotere selectiviteit.E.3.2.2 Is de kwantitatieve aansluiting op het hoger onderwijs
verbeterd?Tabel E.3.5 geeft inzicht in ontwikkelingen in de bestemming van havo-
en vwo-gediplomeerden. De eerste volledige jaargang havisten nieuwe stijl
begon in 2001 aan het hoger beroepsonderwijs. De eerste volledige jaargang
vwo-ers nieuwe stijl deed dat in 2002.Tabel E.3.5: Bestemming van havo- -en vwo-gediplomeerden
in het vervolgonderwijs, in %, 1999–2005herkomst/bestemmingmbo/bolvwohbowooverigaantal
gediplomeerden havo met diploma naar      199911,47,370,9 10,536 900200010,32,972,4 14,438 60020016,93,978,3 10,929 90020025,93,180,0 11,031 80020036,13,881,6 8,534 40020044,34,380,9 10,536 70020052,74,583,5 9,337 300 vwo met diploma naar      1999  25,364,410,327 1002000  22,163,414,626 5002001  19,565,315,227 0002002  17,970,611,524 1002003  17,071,911,026 0002004  16,172,811,127 4002005  15,174,610,328 700Bron: Kerncijfers OC&W 1999–2003 (1999t/m 2001) en kerncijfers
OW&W 2002–2006 (2002 t/m 2005).Uit de tabel blijkt dat havisten sinds 2001 veel minder naar het mbo (bol),
weer wat meer naar het vwo, maar vooral naar het hbo gaan. Ook vwo-ers nieuwe
stijl gaan minder vaak dan hun voorgangers met een opleiding oude stijl naar
het hbo en vaker naar het wetenschappelijk onderwijs. De trend naar het meer
volgen van koninklijke leerwegen (van havo naar hbo en van vwo naar wo) was
trouwens al in de jaren voorafgaand aan de instroom van scholieren nieuwe
stijl ingezet.Hoe doen scholieren met de nieuwe tweede fase opleiding het in het hoger
onderwijs?Tabel E.3.6 geeft inzicht in het studierendement en in de voortijdige
uitval.Tabel E.3.6: Rendement en uitval uit voltijd hbo en wo,
in %, 1995–2005 geslaagdenhogeronderwijsuitvalhogeronderwijs  na 4 jaarna 5 jaarna 6 jaarna 1 jaarna 2 jaarna 3 jaar hbo instroomcohorten      19954158651418201997415865141821199942576416202120014257 161920200242  1317182003   1317192004   1418 2005   14  wo instroomcohorten      199512315010121519971331518121319991635558111220012850 7910200243  7892003   68102004   710 2005   7  Bron: CBS Statline (SCP bewerking)De vraag of het rendement met de komst van studenten met een opleiding
nieuwe stijl hoger is geworden, zoals de bedoeling was, kan helaas maar gedeeltelijk
worden beantwoord, omdat de scholieren nieuwe stijl nog maar enkele jaren
in het hoger onderwijs zitten (havisten sinds 2001 en vwo-ers sinds 2002)
en de gegevens van het CBS niet verder gaan dan 2005.Over de voortijdige uitval zonder diploma valt meer te zeggen. De voortijdige
uitval uit het hoger onderwijs in de eerste drie studiejaren is zeker niet
toegenomen. In de uitval uit het hoger beroepsonderwijs na drie
jaar is, vergeleken met cohorten die in de jaren negentig aan hun opleiding
begonnen, een lichte daling zichtbaar, en datzelfde geldt voor de uitval uit
het hoger onderwijs van degenen die eerder aan een wetenschappelijke opleiding
begonnen. Dat de uitval onder instroomcohorten in het wetenschappelijk onderwijs
op een lager niveau ligt dan onder instroomcohorten in het hbo kan te maken
hebben met de mogelijkheid tot afstromen naar het hbo die wo-studenten in
het hoger onderwijs hebben. Voor hbo-studenten bestaat die mogelijkheid in
het hoger onderwijs niet.Het percentage uitvallers tijdens of na het eerste jaar van de studie
wordt dus kleiner. Het percentage overstappers neemt echter licht toe. Volgens
het Adviespunt Tweede Fase wijten studenten dat in de eerste plaats aan een
onjuiste studiekeuze. Ook opleiders in het hoger onderwijs signaleren dat,
maar zij noemen, anders dan de studenten, ook de moeilijkheidsgraad van de
studie als belangrijke oorzaak. De trend dat minder studenten in het eerste
jaar van de studie de prestatienorm behalen, is door de vernieuwde tweede
fase niet tot staan gebracht1.Onder studenten die in 2002 aan een studie in het wetenschappelijk onderwijs
begonnen is het studierendement na vier jaar opmerkelijk hoog. Dit hoge slaagpercentage
wordt verklaard doordat het hier gaat om het eerste volledige cohort dat in
het wetenschappelijk onderwijs een bachelor-master opleiding ging volgen.
Het slaagpercentage heeft sinds het instroomcohort 2002 betrekking op het
bachelordiploma, waarvoor een nominale studieduur van drie jaar geldt. Het
percentage geslaagden na 4 jaar kan in dat geval niet vergeleken worden met
de slaagpercentages uit eerdere cohorten, omdat die betrekking hadden op doctoraaldiploma’s.
Van de 43% die na vier jaar was geslaagd had overigens niet meer dan
2% een diploma in het hbo behaald.Studenten met een havo/vwo-opleiding «nieuwe stijl» doen het
in het hoger onderwijs dus zeker niet slechter dan hun voorgangers met een
opleiding «oude stijl»: ze volgen vaker de koninklijke route en
ook het studierendement ontwikkelde zich positief. Een probleem met de interpretatie
van dit soort gegevens is echter dat aan de veranderingen in het rendement
vele factoren ten grondslag kunnen liggen, niet alleen een anders opgeleide
instroom (vooropleiding nieuwe stijl versus vooropleiding oude stijl), of
een anders samengestelde instroom (minder vwo-ers en meer mbo-ers in het hbo),
maar ook een andere inrichting van het hoger onderwijs (bachelor-master versus
doctoraal in het wetenschappelijk onderwijs, meer of juist minder begeleiding
en contacturen in de eerste studiejaren) of een soepeler dan wel strenger
diplomabeleid in het hoger onderwijs.E.3.2.3 Is de kwalitatieve aansluiting door de profielen
en het studiehuis verbeterd?In hoofdstuk B.2 is uitvoerig ingegaan op de evaluatie van de tweede fase,
zoals die in 2005 is uitgevoerd door het Adviespunt Tweede Fase. Met het oog
op de kwalitatieve aansluiting zijn de volgende bevindingen uit dat evaluatierapport
relevant.Uit een onderzoek naar ervaringen en opvattingen van studenten en opleiders
dat in 2005 werd gehouden blijkt dat havo- en vwo-gediplomeerden nieuwe stijl
positiever oordeelden over de aansluiting dan studenten met een vooropleiding
oude stijl2. Ze voelden zich op veel vaardigheidsterreinen
goed onderlegd, beter dan hun voorgangers. Dat gold overigens niet voor rekenvaardigheden.
Op het gebied van de vakinhoud waren studenten uit de nieuwe
tweede fase echter minder positief dan studenten met een opleiding oude stijl.Opleiders in het hoger onderwijs oordeelden buitengewoon kritisch over
de beheersing van de vakinhoudelijke kennis en vaardigheden door studenten
uit de tweede fase. De opleiders schreven de achteruitgang in de beheersing
van vakspecifieke kennis en vaardigheden vooral toe aan de toename van het
aantal vakken in de tweede fase van het havo/vwo. Dat verklaart volgens hen
dat de vakinhoudelijke kennis en vaardigheden wellicht niet in totaliteit,
maar in ieder geval wel per vak zijn afgenomen.Op het gebied van de algemene vaardigheden (zoals samenwerken, initiatief
nemen, communicatieve en computervaardigheden) waren de studenten nieuwe stijl
volgens de opleiders in het hoger onderwijs wel beter onderlegd dan hun voorgangers,
zij het niet op alle onderscheiden algemene vaardigheden.Uit het onderzoek bleek overigens ook dat studenten over het algemeen
veel positiever oordeelden over hun eigen kunnen dan de opleiders.De mate van tevredenheid over de aansluiting bleek bovendien sterk te
worden bepaald door de school waarvan de student afkomstig was en de instelling
voor hoger onderwijs die werd bezocht.Het algemene beeld dat uit het in 2005 gehouden onderzoek naar voren komt
is dat de toegenomen aandacht voor algemene vaardigheden in het hoger onderwijs
van pas komt en gewaardeerd wordt, maar dat dit ten koste is gegaan van de
algemene en vakinhoudelijke kennis en vaardigheden. De afname van de inhoudelijke
kennis is echter niet alleen te wijten aan het studiehuis, maar ook aan het
toegenomen aantal (deel)vakken en de afgenomen hoeveelheid beschikbare tijd
per vak.E.3.3 Het vmboDe doelstellingen, die ten grondslag lagen aan de nieuwe bovenbouw van
het vmbo wijken inhoudelijk niet erg af van de doelstellingen die met de nieuwe
tweede fase van het havo/vwo werden beoogd. Ook hier ging het om een betere
doorstroom naar het vervolgonderwijs, om minder uitval tussen het vmbo en
het mbo, en uiteindelijk om het bereiken van een startkwalificatie in het
mbo. Om die reden moest ook het niveau hoger worden (geen A-niveau meer).E.3.3.1 Werd het niveau van het vmbo verhoogd?Uit tabel E.3.7 blijkt dat het slaagpercentage in het vmbo, ook na invoering
van de centrale examens in 2003, ongeveer gelijk is gebleven. Dat is met name
opmerkelijk waar het de zorgleerlingen betreft (ivbo, later lwoo). Zij slagen
bijna even vaak als leerlingen die geen extra ondersteuning in het onderwijs
nodig hebben.Tabel E.3.7: Percentage geslaagden in vbo en mavo (oude
stijl en nieuwe stijl), 1990–2006 1990199419982000200120022003200420052006vbo/ivbo/lwoo92929394959692   vmbo basis/kader/gemengd      94959496mavo94949494949593   vmbo theoretisch      95959496Bron: Inspectie van het Onderwijs Onderwijsverslagen 1990–2006.Die hoge slaagpercentages roepen wel de vraag op of het niveau sinds de
invoering van de nieuwe bovenbouw inderdaad is gestegen. Mogelijk wordt het
beeld enigszins vertekend doordat er de laatste tijd meer jongeren doorgaan
naar het secundair beroepsonderwijs zonder een vmbo-diploma te hebben behaald.E.3.3.2 Is de aansluiting met het vervolgonderwijs verbeterd?Voor jongeren met een vmbo-diploma is het middelbaar beroepsonderwijs
de meest aangewezen plek voor het behalen van een startkwalificatie. Lange
tijd bestond het beeld dat één op de vier vmbo-ers na hun diploma
niet doorstroomde naar een vervolgopleiding. Bij de overgang van het vmbo
naar het mbo zou sprake zijn van een belangrijke breuk in het traject naar
de startkwalificatie. Het cijfer over de aanzienlijke uitval tussen vmbo en
mbo was afkomstig uit de zogenoemde onderwijsmatrix van het CBS. Volgens recente
gegevens uit leerlingnummeradministraties moet dat beeld echter worden bijgesteld.
Volgens deze informatiebron stromen niet minder dan negen op de tien gediplomeerden
na het vmbo direct door naar een vervolgopleiding. Daarbij zijn er wel verschillen
tussen de verschillende leerwegen in het vmbo. Tabel E.3.8 geeft inzicht in
de onderwijsbestemming van gediplomeerden uit het vmbo in het jaar 2005.Tabel E.3.8: Onderwijsbestemming van gediplomeerden uit
het vmbo* naar leerweg, in %, 2005 havobol/mbobbl/leer-lingwezengeen onderwijsvmbo774109 vmbo basis0642213vmbo kader081117 vmbo gemengd58555 vmbo theoretisch157537* exclusief agrarisch onderwijsBron: CBS StatlineUit de tabel blijkt dat zelfs uit de basisberoepsgerichte leerweg, waarin
het merendeel van de leerlingen leerwegondersteuning krijgt, nog altijd 87%
doorgaat naar het secundair beroepsonderwijs, hetzij in een voltijdse mbo-opleiding
(beroepsopleidende leerweg), hetzij in een opleiding in het kader van het
leerlingwezen (beroepsbegeleidende leerweg).Het rendement in het secundair beroepsonderwijs laat echter nog steeds
sterk te wensen over. Uit een eind 2006 verschenen benchmarkonderzoek komt
naar voren dat gemiddeld 39% van de deelnemers die uit het secundair
beroepsonderwijs vertrekken geen diploma heeft behaald. Op de lagere opleidingsniveaus
(1/2) vertrekken meer leerlingen zonder diploma, dan op de hogere niveaus
(3/4)1. Volgens gegevens van het CBS vertrok
in het schooljaar 2004/2005 bijna 50% van de leerlingen op niveau 1
van het voltijds mbo (assistentenniveau) de school voortijdig (dat wil zeggen
zonder startkwalificatie); bij de leerlingen op niveau 2 (basisberoepsopleiding)
was dat 18%2.Onbekend is of de leerlingen uit de vmbo-bovenbouw «nieuwe stijl»
het in het mbo beter of slechter doen dan hun voorgangers uit de oude vbo-
en mavo-opleidingen.E.3.4 Hoe ontwikkelt de kwaliteit van het voortgezet onderwijs
zich?Twee van de elf onderzoeksvragen van de commissie Parlementair Onderzoek
Onderwijsvernieuwingen richten zich op de ontwikkeling van de kwaliteit van
het onderwijs. Is de kwaliteit van het onderwijs als gevolg van de onderwijsvernieuwingen
afgenomen, zoals in de media vaak wordt gesteld? En zijn de schoolloopbanen
van leerlingen er in negatieve zin door beïnvloed?Hoewel deze vragen in een andere deelstudie in het kader van dit parlementaire
onderzoek zullen worden beantwoord, roept het voorafgaande wel enkele discussiepunten
op.Wat verstaan we eigenlijk onder kwaliteit van het onderwijs?Kwaliteit is een containerbegrip dat vele dimensies kent. Zo kan er bijvoorbeeld
een onderscheid worden gemaakt tussen de kwaliteit van de input (bijvoorbeeld
leraren of beschikbare middelen), kwaliteit van het proces (bijvoorbeeld rekening
houden met verschillen) en kwaliteit van de opbrengsten (bijvoorbeeld het
percentage het hoger opgeleiden, het kennisniveau, of de waarde van een opleiding
op de arbeidsmarkt). Een eenduidig oordeel over dé kwaliteit van het
(voortgezet) onderwijs valt dan ook niet te geven.Kwaliteit is bovendien geen statisch begrip; de inhoud ervan beweegt mee
met de eisen en verwachtingen die er in de samenleving aan het onderwijs worden
gesteld. Die verwachtingen stapelden zich de afgelopen jaren op (niet alleen
meer vaardigheden naast kennis, maar ook allerlei educaties), terwijl de condities
gelijk bleven (hoeveelheid onderwijstijd) of zelfs verslechterden (tekorten
in kwantiteit en kwaliteit van leraren).Waar kijken we (niet) naar bij kwaliteit?In de jaren negentig is de aandacht steeds meer komen te liggen op de
proceskwaliteit van het onderwijs. Niet in de laatste plaats door de activiteiten
van de inspectie, die bij haar toezicht op scholen de kwaliteit van het onderwijs
sinds een aantal jaren toetst aan de hand van een kader waarin niet alleen
de opbrengsten van het onderwijs worden beoordeeld, maar ook het onderwijsproces.Eerder is al opgemerkt dat het aangrijpingspunt voor overheidssturing
zich in de jaren negentig steeds meer verplaatste van de input (leraren, materieel,
huisvesting) naar het onderwijsproces. Sinds het eind van de jaren negentig
zijn de proceskenmerken van het onderwijs in het onderwijsbeleid iets minder
prominent aanwezig en richt de overheid zich vooral op de prestaties en opbrengsten
van het onderwijs (Lissabondoelstellingen, Begrotingsbeleid: van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording)1.De onderwijskwaliteit wordt voor een belangrijk deel bepaald door de kwaliteit
van de docenten. Ook de achtergronden en het niveau van de leerlingenpopulatie
spelen een rol. In Finland zijn de onderwijsresultaten niet voor niets zo
goed. Alle leraren hebben daar een academische opleiding gevolgd. In dat land
wonen bovendien relatief weinig laagopgeleide of zelfs volledig ongeschoolde
niet-westerse allochtonen. In Nederland bestond er van overheidswege lange
tijd betrekkelijk weinig aandacht voor het opleidingsniveau van docenten.
Vermoedelijk omdat aan de verhoging van dat niveau een hoog prijskaartje hangt.
Op de onderwijsarbeidsmarkt verliest kwaliteit het in tijden van tekorten
bovendien altijd van kwantiteit. Door het verschijnen van het rapport van
de Commissie Leraren staat nu zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de
lerarenproblematiek op de agenda2.Wat verstaan we eigenlijk onder niveau van het onderwijs?Uitspraken over het niveau van het havo/vwo zijn, net als bij de kwaliteit
van het onderwijs, sterk afhankelijk van het antwoord op de vraag wat er precies
onder moet worden verstaan.Hebben scholieren die een breder curriculum in termen van aantal (deel)vakken
hebben gevolgd na afloop van hun opleiding een hoger niveau dan hun voorgangers
die minder vakken hebben gevolgd, of is de breedte van de opleiding ten koste
gegaan van de diepgang en moet het antwoord luiden dat ze minder weten over
meer. Vanuit de afzonderlijke vakken bezien zal de conclusie al snel worden
getrokken dat het niveau is gedaald.Hebben scholieren die tijdens hun opleiding minder theoretische kennis
hebben opgedaan maar over meer vaardigheden beschikken om die kennis toe te
passen aan het eind van hun opleiding een hoger niveau dan scholieren die
over een stevige theoretische kennisbasis beschikken maar die kennis niet
weten toe te passen? Ook op deze vraag zullen de antwoorden uiteenlopen. Zonder
duidelijke definitie van wat er onder niveau moet worden verstaan zijn discussies
over het onderwerp al snel zinloos omdat men het onderling niet eens is, dan
wel volkomen langs elkaar heen praat. Over wat er onder kwaliteit van het
onderwijs en het niveau van de opbrengsten van dat onderwijs moet worden verstaan,
wordt heel verschillend gedacht. De discussie over «het nieuwe leren»,
die in hoofdstuk B4 werd weergegeven, is onder andere zo fel omdat het impliciet
ook gaat over meningsverschillen met betrekking tot dit soort vragen.Merkwaardigerwijs worden over dit type vragen op beleidsniveau zelden
richtinggevende uitspraken gedaan. Wellicht omdat de politiek hierover ook
geen uitspraak wil doen of normatieve uitspraken niet wenselijk acht. Kennelijk
laat men liever «vele bloemen bloeien».Uit het voorafgaande blijkt dat er zich in de opbrengsten van het onderwijs
duidelijke verschuivingen hebben voorgedaan. In het voortgezet onderwijs deed
zich een polarisatieproces voor: enerzijds meer jongeren in de lagere onderwijsniveaus
die extra zorg nodig hebben en anderzijds meer jongeren die een havo- of vwo-opleiding
volgen. Aan beide zijden van het onderwijsspectrum was sprake van groeiende
deelname. Tegelijkertijd liepen jongeren in het voortgezet onderwijs minder
vertraging op in hun schoolloopbaan en namen ook de slaagpercentages bij de
examens toe.In het Sociaal en Cultureel Rapport dat in
2004 onder de titel In het zicht van de toekomst
werd uitgebracht, is in dat verband gewezen op een trilemma tussen drie doelstellingen,
die moeilijk gelijktijdig kunnen worden gerealiseerd: het bevorderen van de
toegankelijkheid van een opleiding, het verhogen van het rendement van die
opleiding en het behoud van het niveau ervan1.
Zowel aan de onderkant als aan de bovenkant was er de afgelopen jaren sprake
van een toename van toegankelijkheid in combinatie met een verhoging van het
rendement. Ceteris paribus (de overige omstandigheden gelijkblijvend) moet
dat welhaast leiden tot een verlaging van het niveau.Een andere verandering die de laatste tijd veel discussie heeft losmaakt
betreft de omslag naar nieuwe vormen van onderwijs en leren. Uit de evaluatie
van het nieuwe tweede fase onderwijs in het havo en vwo komt duidelijk naar
voren dat die inhoudelijke en didactische verandering heeft geleid tot gediplomeerden
die met een andere bagage van school komen. Uit dergelijke bevindingen blijkt
maar weer eens dat het onderwijsproces niet zonder betekenis is voor de opbrengsten
ervan. Meer aandacht voor algemene vaardigheden in het voortgezet
onderwijs leidt tot studenten die op dat punt beter beslagen ten ijs komen.
Omdat de onderwijstijd echter beperkt is, kan er minder aandacht worden besteed
aan kennisoverdracht en -verwerving waardoor er op het gebied van de inhoudelijke
vakkennis onvermijdelijk tekorten ontstaan. Ook hier geldt overigens weer
de ceteris paribus veronderstelling. Indien scholieren bijvoorbeeld meer tijd
aan hun huiswerk zouden besteden zou het kennistekort gedeeltelijk kunnen
worden gereduceerd.De maatschappelijke waardering van de nieuwe opbrengsten hangt sterk af
van het gezichtspunt. Academici en oudere generaties die sterk op kennis georiënteerd
zijn, zullen de teruggang in algemene ontwikkeling, feitenkennis, diepgang
en abstractievermogen betreuren. Werkgevers in het midden- en kleinbedrijf
en jongere generaties zullen de toegenomen praktische en communicatieve vaardigheden
en het zelfstandiger, zelfbewuster en flexibeler opereren van de nieuwe studenten
vermoedelijk met vreugde begroeten.GERAADPLEEGDE BRONNENAdviesgroep vmbo (2006). Voortvarend vmbo. Samen koersen
op bewegingsruimte. Den Haag: Adviesgroep vmbo.AWT (2003). Onderzoek in het onderwijs; versterking
van de brug tussen onderzoek en onderwijspraktijk. Den Haag: Adviesraad
voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid.Algemene Rekenkamer (2005). Zorgleerlingen in het voorbereidend
middelbaar beroepsonderwijs. Den Haag: Algemene RekenkamerBal, J. en J. de Jonge (2007). Schoolleiders in Nederland.
Landendocument voor de OESO. Zoetermeer/Den Haag: EIM/Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Barneveld, S. (2005). Het nieuwe leren is inefficiënt en ineffectief.
In: Didactief, nr. 5, mei 2005, p. 21–23.B&A-Groep (2005). Innovatie in het voortgezet onderwijs.
Feiten, ontwikkelingen en perspectieven 2005. Den Haag: B&A-groep.Bergen, P. (2006). Wat is competentiegericht onderwijs
eigenlijk? (ontleend aan: www.beteronderwijsnederland.nl).Blank, J. L. T., S. Boef-van der Meulen, H. M. Bronneman-Helmers,
L. J. Herweijer, B. Kuhry en R. A. H. Schreurs (1990). School en schaal. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Blok. H., R. Oostdam en T. Peetsma (2006). Het nieuwe
leren in het basisonderwijs; een begripsanalyse en een verkenning van de schoolpraktijk. Amsterdam: SCO Kohnstamm Instituut.Blom, S. (1997). Leren leren. De gevaren van de nieuwe middelbare-schooldidactiek.
In: NRC Handelsblad, d.d. 25 oktober 1997
(Katern Wetenschap en Onderwijs, p. 4)Blom, S. (2001). Onderwijs en wetenschappelijke vorming. In: D. Fokkema
en F. Grijzenhout (red.). Rekenschap. 1650–2000. Deel V in de serie Nederlandse cultuur in Europese context. (p.
201–231)Blom, S. en S. Severiens (2004). Eindrapport Project
zelfstandig leren van allochtone en autochtone leerlingen in het studiehuis
1999–2004. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam (Instituut
voor de Lerarenopleiding)Boef-van der Meulen, S., H. M. Bronneman-Helmers, E. Eggink en L. J.
Herweijer (1995). Processen van schaalvergroting in het
onderwijs; een tussenstand. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Bodelier, R. (z.j). Het onderzoek dat verzwegen moest
worden. (ontleend aan: www.blikopdewereld.nl)Bolt, van der L., en A. L. van der Vegt (2007). Natuurlijk leren. Ervaringen met de innovatiestrategie. Eindrapport.
Utrecht: Sardes. Boschma, J. en I. Groen (2006). Generatie Einstein.
Slimmer, sneller en socialer. Communiceren met jongeren van de 21e eeuw.
Pearson Education Benelux.Bosma, O. (1999). Scholen kunnen zelf sleutelen aan studielast. In: het Onderwijsblad, 4 december 1999.Braster, S. (m.m.v. C. Vermeerssen) (2004). De Onderwijsraad
en de herziening van het adviesstelsel. Den Haag: Onderwijsraad.Broekkamp, H. en B. van Hout-Wolters (2006). De kloof
tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk. Een overzichtsstudie van problemen,
oorzaken en oplossingen. Amsterdam: Vossiuspers UvA. (Kohnstamm Kennisreeks)Bronneman-Helmers, H. M. (m.m.v. C. G. J. Taes) (1999). Scholen onder druk. Op zoek naar de taak van de school in een veranderende
samenleving. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Bronneman-Helmers, H. M., L. J. Herweijer en H. M. G.
Vogels (2002). Voortgezet onderwijs in de jaren negentig. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Bronneman-Helmers, R. en L. Herweijer (2002). Onderwijs. In: De kwaliteit van de quartaire sector. Sociaal en Cultureel Rapport 2002
(p. 485–565). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Bronneman-Helmers, R. (2004). Onderwijs. In: In het
zicht van de toekomst. Sociaal en Cultureel Rapport
2004.(p. 363–412). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Bronneman-Helmers, R. (2006a). Duaal als ideaal? Leren
en werken in het beroeps- en hoger onderwijs. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau.Bronneman-Helmers, R. (2006b). Tegengeluid BON was hard nodig. In: Jansen,
T., G. de Jong en A. Klink (red.). De nieuwe schoolstrijd.Christen
Democratische Verkenningen. Herfst 2006,
(p. 42–51).Bronneman-Helmers, R. (2006c). Investeren in getalenteerde jeugd. In: Investeren in vermogen. Sociaal en Cultureel Rapport 2006.
(p. 53–89). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.CBS (2007). Jaarboek Onderwijs in cijfers 2007.
Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek.CDV (2005). Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed
werkt. Boom: Christen Democratische Verkenningen. (zomer 2005)CentERdata (2006). Notitie kwantitatieve ontwikkelingen
deelname Speciaal Onderwijs. Tilburg: CentERdata.CEVO (2006). Het niveau van de centrale examens in
vwo en havo. Utrecht: Centrale Examencommissie Vaststelling Opgaven
vwo, havo, vmbo.Chall, J. S. (2000). The academic achievement challenge.
What really works in the classroom? New York/London: The Guildford
Press.Commissie Hirsch Ballin (1989). Verantwoordelijkheid
voor onderwijs; advies van de commissie voor toetsing van wetgevingsprojecten
over de ontwikkeling van de onderwijswetgeving in de jaren negentig.
Den Haag: Ministerie van Justitie.Commissie Herziening Eindtermen (1990). Advies kerndoelen
voor de basisvorming in basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Zoetermeer:
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.Commissie Van Veen (1994). Recht doen aan verscheidenheid.
Opzet en ontwikkelingsperspectief van de afsluiting van MAVO en VBO.
Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.Commissie Kemner (1995). Leerwegen gewogen.
Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Commissie Kraakman (1996). De toets der kritiek. Advies
van de Commissie Toetsing Basisvorming. Zoetermeer: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Commissie De Wit (1998). Het verleden in de toekomst.Advies
van de commissie geschiedenisonderwijs. Zoetermeer: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Commissie de Rooy (2001). Verleden, heden en toekomst.
Advies van de commissie historische en maatschappelijke vorming.
Enschede: SLO.Commissie Wijnen (2002). Verantwoording delen. Herziening
van de kerndoelen basisonderwijs met het oog op beleidsruimte voor scholen. Advies van de Commissie kerndoelen basisonderwijs.Commissie van Oostrom (2007). De canon van Nederland.
Commissie ontwikkeling Nederlandse canon. Den Haag: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. zie ook: www.entoen.nuCommissie Rinnooy Kan (2007). Leerkracht! Advies van
de Commissie Leraren. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap.CPB (2000). Financieringsstromen primair onderwijs
en voortgezet onderwijs. Den Haag: Centraal Planbureau.Daalen, van R. en A. de Regt (2004). Verborgen krenkingen in het onderwijs.
Kanttekeningen bij meritocratisering. In:Amsterdams Sociologisch
Tijdschrift 2004, nr. 4, p. 527–541.Dam, van P. (2007). Kinderen leren veel te weinig op
de basisschool. Millingen aan de Rijn.Derriks, M., en F. Geijsel (2006). Vooruitlopen op
de wet. Ervaringen van scholen met de beleidsregel vernieuwing Onderbouw VO
2005–2006. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid.
Beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijskansen te veranderen.
Amsterdam: Mets en Schilt/Wiardi Beckman Stichting.Duursma, M. en G. Valk (2004). Wie heeft hier de leiding? De vechtcultuur
op het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. In: NRC Handelsblad, d.d. 14 juni 2004.Easton, D. (1965). A Systems Analysis of Political
Life. New York/London/Sydney: John Wiley and Sons.Eerste Kamer (2007). Naar een zichtbaar effectieve
wisselwerking tussen beleid en uitvoering. Een analyse van de departementale
toetsingsinstrumenten ter bewaking en verbetering van de kwaliteit van het
wetgevingsproces in het kader van de Motie-van Thijn c.s. Den Haag:
Eerste Kamer (28 maart 2007).Ehren, M. C. M. (2006). Toezicht en schoolverbetering. Delft: Eburon (proefschrift)Elsevier (2007). Politieke Almanak. Deel 1. Regering
en Parlement. Editie 2007/2008. Amsterdam: Elsevier.Elte, R. en E. Scholtes. Uit de luwte. Over strategische
veranderingen in en rond de Onderwijsinspectie 1990–2000. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs (Jubileumuitgave ter gelegenheid van het 200-jarig
bestaan van de Inspectie van het Onderwijs).Emmelot, Y, S. Karsten, G. Ledoux en A. Vermeulen (2004).Ervaringen met het vernieuwde onderwijstoezicht. Amsterdam: SCO-Kohnstamm
InstituutEsch, van W. en J. Neuvel (2007). Stroomlijnen. Onderzoek
naar de doorstroom van vmbo naar havo. ’s Hertogenbosch: CINOP.Frequin, M. (2006). Ja minister – nee minister.
Over het samenspel van ministers, staatssecretarissen en topambtenaren.
Den Haag: Sdu Uitgevers.Gardner, H. (1983). Frames of Mind. The Theory of Multiples
Intelligences. New York: Basic Books.Gelder, van X. en H. Wansink (red.) (1998). Heimwee
naar de HBS. Amsterdam: de Volkskrant en de Balie.Gemmeke, M., S. G van Otterloo en J. J. van der Wel (2007).Onderwijsmeter 2007. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.Gibbons M. et al. (1994). The New Production of Knowledge.
The Dynamics of Science and Research in Contemporary Societies. London:
Sage.Gijsberts, M. en L. Herweijer (2007). Allochtone leerlingen in het onderwijs.
In: Dagevos, J. en M. Gijsberts (red.). Jaarrapport Integratie
2007. (p. 102–130). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Hagers, M. (2007). «Klik ik heb je. Human dynamics leert leraren
naar kinderen kijken. In: NRC Handelsblad d.d.
14 juli 2007.Herraets, J. (1999). Het onverstoorbare gelijk van Wynand Wijnen, onderwijsvernieuwer.
In: Tijdschrift voor hoger onderwijs, 1999, nummer
1 (themanummer).Herweijer, L. (2001). Onderwijs. In: De Sociale Staat
van Nederland 2001 (p. 77–101). Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.Herweijer, L. en R. Vogels (2004). Ouders over opvoeding
en onderwijs. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Herweijer, L en R. Bronneman-Helmers (2007). Onderwijs: Participatie,
integratie en kwaliteit. In: De Sociale Staat van Nederland
2007 (p. 85–121). Den Haag: Sociaal en Cultureel PlanbureauHilhorst, P. (2007). Schets van de nieuwe schoolstrijd. (ontleend aan: www.vo-raad.nl/innovatie)Hofman, W. H. A. (1993). Effectief onderwijs
aan allochtone leerlingen. Een empirische studie naar de invloed van school-
en klasfactoren op de loopbaan van allochtone en autochtone leerlingen in
het voortgezet onderwijs. Delft: Eburon (proefschrift).Hofman, W. H. A., R. H. Hofman, B. J. Dijkstra, J.
de Boom en M. Meeuwisse (nog niet gepubliceerd). Innovaties
in het voortgezet onderwijs. Een verkenning van innovaties en effecten in
het voortgezet onderwijs. Groningen/Rotterdam: GION/RISBO.Hofstede, G. (1997). Allemaal andersdenkenden. Omgaan
met cultuurverschillen. Amsterdam: Uitgeverij Contact.Inspectie van het Onderwijs (1994). Onderwijsverslag
over het jaar 1993. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (1995). Onderwijsverslag
over het jaar 1994. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (1996). Onderwijsverslag
over het jaar 1995. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (1997). Onderwijsverslag
over het jaar 1996. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (1998). Onderwijsverslag
over het jaar 1997. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (1999). Werk aan de basis.
Evaluatie van de basisvorming na vijf jaar. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2001). Onderwijsverslag
over het jaar 2000. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (2002). Onderwijsverslag
over het jaar 2001. Den Haag: Sdu.Inspectie van het Onderwijs (2003a). Tweede fase vierde
jaar. Een overzicht van de stand van zaken vier jaar na invoering van de tweede
fase havo/vwo. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2003b). Onderwijsverslag
over het jaar 2002. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2004). Onderwijsverslag
2002/2003. Utrecht: Inspectie van het onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2005). Onderwijsverslag
2003/2004. Utrecht: Inspectie van het onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2006). Onderwijsverslag
2004/2005. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2007a). Onderwijsverslag
2005/2006. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2007b). Discrepanties
tussen de cijfers op het schoolexamen en het centraal examen in de periode
2004–2006. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven (2004). Bureaucratisering
en schaalfactoren in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad (studie).Interdepartementaal Beleidsonderzoek VMBO (2005). Het VMBO. Beelden, feiten en toekomst. Den Haag: Ministerie van Financiën.Jolles, J. (2007). Neurocognitieve ontwikkeling en adolescentie: enkele
implicaties voor het onderwijs. In:Onderwijsinnovatie,
maart 2007, p. 30–32.Jonge de, J., A. Nijssen, R. Hoffius, K. van Uitert, Z. Berdowski, en
K. van Dijken (2007). Evaluatie Wet op het Onderwijstoezicht. Zoetermeer: EIM/Research voor Beleid/IOO.Karstanje, P. N. (1987). Voortgezet onderwijs. In: J. A. van
Kemenade, N. A. J. Lagerweij, J. M. G. Leune en J. J. M.
Ritzen. Onderwijs bestel en beleid. Deel 3. p. 281–366.
Groningen: Wolters-Noordhoff.Kerkstra, A. (2006). Helemaal havo. Scholen op zoek
naar havo-identiteit. In: VO, september–oktober, p. 46–48.Kennedy, J. (2005). De curieuze hang naar nieuwe dogma’s. In:NRC Handelsblad d.d. 27 april 2005.Kessel, van N. (2002). Aan de top: de lusten en lasten van de schoolmanager.
In: MESO magazine, mei 2002, p. 3–15.KIvI/NIRIA (Projectgroep «Werk voor technici») (2007).Vakmanschap. Pleidooi tegen uitholling vaktechnisch onderwijs in
het VBO.Klaassen, C. en C. Schouten (2000). Leerlingen over
het nieuwe leren. Een onderzoek door leerlingen naar de beleving van het studiehuis. Ubbergen: Tandem Felix.Klerks, M. (2002). Kwaliteit van het voortgezet onderwijs:
een onderzoek onder leerlingen. Tilburg: CentERdata.Klifman, H. (2002). Bestuur en management van het onderwijs in ontwikkeling.
In: MESO magazine, augustus 2002, p. 3–8.KNAW (2003). Ontwikkeling van talent in de tweede fase.
Advies van de KNAW-klankbordgroep voortgezet onderwijs. Amsterdam:
Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen.Knippenberg, H. en W. van der Ham (1993). Een bron
van aanhoudende zorg. 75 jaar ministerie van Onderwijs [Kunsten]
en Wetenschappen 1918–1993. Assen: van Gorcum.Kool, de D. (2007). Monitoring in beeld. In: Bestuurskunde, jg 16, nr. 2, p. 92–103.Kuyper, H. en M. P. C. van der Werf (2007). De resultaten van VOCL’89, VOCL’93 en VOCL’99: vergelijkende
analyses van prestaties en rendement. Groningen: GION.LAKS, JOB, LSVb (2007). Klachtenrapport. Amsterdam:
Landelijk Aktie Komitee Scholieren, Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs
en Landelijke Studentenvakbond.Lange, de M. en J. Dronkers (2007). Hoe gelijkwaardig
blijft het eindexamen tussen scholen in Nederland? Discrepanties tussen de
cijfers voor het schoolonderzoek en het centraal examen in het voortgezet
onderwijs tussen 1998 en 2005. Fiesole (It): European University
Institute.Ledoux, G., S. Karsten, I. Breetveld, Y. Emmelot, M. Heim, (m.m.v. P.
Zoontjes) (2007). Vernieuwing van zorgstructuren in het
primair en voortgezet onderwijs. Een analytische evaluatie van de herijking
van het zorgbeleid. Amsterdam: SCO-Kohstamm Instituut.Leenheer, P. (2007). Jansen & Jansen op parlementair onderzoek. In: MESO magazine, oktober 2007, p. 4–9.Lenssen, L (red.) (2004). Onderwijs maken. Van onderwijs
geven naar leren. Netwerk Nieuw OnderwijsLeune, J. M. G. (1987). Besluitvorming en machtsverhoudingen
in het Nederlandse onderwijsbestel. In: Van Kemenade et al. (red.). Onderwijs: Bestel en beleid 2. Onderwijs en samenleving B,
p. 238–436, Groningen: Wolters-Noordhoff.Leune, H. (1999). Onderwijs in beweging. Enige opmerkingen
over veranderingen in het Nederlandse onderwijs gedurende het laatste kwart
van de twintigste eeuw. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
(een uitgave ter gelegenheid van 25 jaar Sociaal en Cultureel Planbureau).Leune, J. M. G. (2007). Verstandig onderwijsbeleid. Antwerpen-Apeldoorn: Garant.Marijnissen, J. F. Vergeer, J. van Dijk en V. van de Flier (2003). Het VMBO verdient beter. Uitkomsten van de VMBO-enquête.
Den Haag: Tweede-Kamerfractie SP.Mee, van der, G. (1999). Minder lessen moeten lucht geven aan docenten.
In: het Onderwijsblad, 25 september 1999.Mentink, D. (2007). Mankerend Onderwijsbeleid. In: School en Wet, februari 2007, p. 17–20.Meijerink. M. H. en C. M. M. Paardekoper (1993). Strategische
keuzen en organisatieverandering op een departement. In:Bestuurskunde, Jaargang 2, nr. 1, p. 23–33.Meijnen, G. W., G. W. Smink, G. Ledoux en M. Robijns (1991).Schoolvoorbeelden. Effectief onderwijs aan kinderen uit achterstandsmilieus. Meppel: Edu-actief.Michels, B. (2006). Verschil moet er wezen. Een werkdocument
over verschillen tussen havo- en vwo-leerlingen in de tweede fase en handreikingen
om daarmee om te gaan. Enschede: SLO.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1975). Contouren van een toekomstig onderwijsbestel. Discussienota. Den
Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1988). De school op weg naar 2000: een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1991). Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs. Den Haag: Sdu.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1996).Voortgezet onderwijs in Cijfers 1996. Den Haag: Sdu.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999). Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid. Brief over het onderwijsbeleid
op middellange en langere termijn. Den Haag: Sdu.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000).Onderwijs in stelling. Kracht en creativiteit voor de kennissamenleving.
Den Haag: Sdu.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003).Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en vwo. Den
Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a). Koers VO. De leerling geboeid, de school ontketend. Den Haag: Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004b).Vooruit! Innoveren in het voortgezet onderwijs. Den Haag: Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005a).Notitie Vernieuwing van de zorgstructuren in het funderend onderwijs.
Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005b). Werken in het onderwijs 2006. Den Haag: Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2006).Uitwerkingsnotitie Vernieuwing Zorgstructuren funderend onderwijs.
Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007).Kerncijfers 2002–2006. Den Haag: Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.Mulders, R. (2006). Bedrijfsportret Ministerie van Onderwijs. In: Management Team 3, 24 februari 2006.Neut, van der, I., B van Wolput, en Q. Kools (2007).Positionering van docenten. Een onderzoek naar de inspraak en kennisuitwisselingsmogelijkheden
van docenten po, vo en bve. Tilburg: IVA.Nieuwenkamp, R. (2001). De prijs van het politiek primaat.
Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen
en de ambtelijke top. (proefschrift). Delft: Eburon.NWO PROO (2007). Programma Onderwijsonderzoek 2008–2011. Den Haag: NWO Programmaraad voor het onderwijsonderzoek.Obbink, H. (2002). De Onderwijsraad: redelijkheid, overtuiging en consensus.
In: SER-bulletin, januari/februari 2002.Onderbouw-VO (2006). Monitor Onderbouw 2006.
Zwolle: Onderbouw-VO.Onderwijsraad (1987). Advies inzake het concept-Voorstel
van wet op de basisvorming/invoering eindtermen. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (1991). Advies Ontwerpbesluiten basisonderwijs
en basisvorming. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (1994). 1919–1994 Ontwikkelingen
in het onderwijsbeleid. Enige beschouwingen naar aanleiding van de viering
van het 75-jarig bestaan van de Onderwijsraad op 25 februari 1994.
Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (1997). Kerndoelen basisonderwijs en
basisvorming.Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (1999a). Zeker Weten. Leerstandaarden
als basis voor toegankelijkheid. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (1999b). Deugdelijk toezicht. Advies
over de nota «Variëteit en waarborg». Den Haag:
Onderwijsraad.Onderwijsraad (2000a). Agenda voor een herijking van
de basisvorming. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2000b). Voorstel van wet op het onderwijstoezicht.
Advies d.d. 20 december 2000. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2001). De basisvorming: aanpassing en
toekomstbeeld. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2003a). Briefadvies Profielen Natuur. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2003b). Kennis van onderwijs: ontwikkeling
en benutting. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2004). 85 jaar Onderwijsraad.
Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2005a). Wetsontwerp vernieuwing onderbouw
VO. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2005b). Wetsvoorstel tweede fase voortgezet
onderwijs (briefadvies). Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2005c). Kwaliteit en inrichting van
de lerarenopleidingen. Briefadvies aan de Tweede Kamer. Den Haag:
Onderwijsraad.Onderwijsraad (2006). Naar meer evidence based onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2007a). Versteviging van kennis in het
onderwijs II. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2007b). Leraarschap is eigenaarschap. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2007c). Presteren naar vermogen.
Den Haag: Onderwijsraad.Oord, van A. L. en G. P. Schieven (2003). Onderwijsmeter 2003. Leusden: Market Response Nederland.Oord, van L., R. Wendte en P. Schieven (2005). Onderwijsmeter
2005. Leusden: Market Response Nederland.Oostdam, R., T. Peetsma, M. Derriks en A. van Gelderen (2006).Leren van het nieuwe leren: casestudies in het voortgezet onderwijs. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.Oostrom, van F. (2007). Een zaak van alleman. Over
de canon, schoolboeken, docenten en algemene ontwikkeling. Amsterdam:
Vossiuspers UvA (Kohnstamm Lezing).Open Universiteit (1990). Het Nederlandse onderwijs
in hoofdlijnen. Heerlen: Open Universiteit.Ploeg, van der P., J. D. Imelman, W. Meijer en H. Wagenaar (1999). De overheid als bovenmeester. Baarn: Intro.PMB (1993a). Procesverslag voorbereiding invoering
basisvorming en Jaarverslag Procesmanagement Basisvorming 1-1-1991 tot 1-8-1993. Utrecht: Procesmanagement Basisvorming.PMB (1993b). TVS-beschrijving. Van kerndoel naar praktijk Deel A. Almere: Procesmanagement Basisvorming.PMVO (1996). Van onderwijzen naar leren. Procesplan
PMVO 1996–2000. Den Haag: Procesmanagement Voortgezet Onderwijs.Prick, L. (2006). Drammen Dreigen Draaien. Hoe het
onderwijs twintig jaar lang vernieuwd werd. Amsterdam: Mets &
Schilt.Profielcommissies (2006). Bruggen tussen Natuur en
Maatschappij. Ontwerpadvies. Profielcommissie Natuur en Techniek/Natuur
en Gezondheid, Profielcommissie Economie en Maatschappij/Cultuur en Maatschappij.Profielcommissies (2007). Kennis, kwaliteit en keuze
in de tweede fase. Eindadvies. Profielcommissie Natuur en techniek/Natuur
en Gezondheid, Profielcommissie Economie en Maatschappij/Cultuur en Maatschappij.PvdA Tweede-Kamerfractie (2004). Lang leve het VMBO! Den Haag: PvdA Tweede-Kamerfractie.PWC (2006). Eerste fase benchmark MBO afgerond.
Amsterdam/Nijmegen: Price Waterhouse Coopers/Kenniscentrum Beroepsonderwijs
Arbeidsmarkt.Regioplan (2001). Van declaratie naar normering. Evaluatierapport
lumpsumfinanciering VO. Den Haag: LS-VO.Reijn, G. (2007a). Nieuwe leren lijkt vooral gunstig voor meisjes zegt
professor. In: de Volkskrant d.d. 19 mei
2007.Reijn, G. (2007b). Kind haalt diploma sneller, maar weet niet méér.
In: de Volkskrant d.d. 14 november 2007.Rienks, A. (2005). Nepwetenschap is inspiratiebron nieuwe leren. In: de Volkskrant d.d. 3 oktober 2005.Rinnooy Kan, A. H. G. et al. (2006). Leren
excelleren. Talenten maken het verschil. (rapport van de werkgroep
Leren excelleren). Den Haag: Innovatieplatform.Ritzen, J. (1998). De minister – een handboek. Amsterdam: Bert Bakker.SBL (2006). Waar wij voor staan. De onderwijsagenda
van de beroepsgroep. Onderzoeksrapport. Utrecht: Stichting Beroepskwaliteit
Leraren en ander onderwijspersoneel.Schnabel, P. (2004). Het zestiende Sociaal en Cultureel Rapport kijkt
zestien jaar vooruit. In: In het zicht van de toekomst.
Sociaal en Cultureel Rapport 2004 (p. 47–90). Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.Schoolmanagers_VO (2005). Innovatieplan_VO. Naar een
samenhangende aanpak van innovatie en schoolontwikkeling in het voortgezet
onderwijs. Utrecht: Schoolmanagers_VO.Schoolmanagers_VO (2006). Innovatiemonitor 2006. Beweging
in beeld. Feiten en cijfers over innovatie in het voortgezet onderwijs 2006. Utrecht: Schoolmanagers_VO.SCP (1984). Sociaal en Cultureel Rapport 1984.
Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.SCP (1990). Sociaal en Cultureel Rapport 1990.
Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.SCP (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998. 25 jaar
sociale verandering. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.SCP (2004). Sociaal en Cultureel Rapport 2004. In het
zicht van de toekomst. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.SCP (2006). Sociaal en Cultureel Rapport 2006. Investeren
in vermogen. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.SCP (2007). De Sociale Staat van Nederland 2007.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.SenterNovem (2004). Beleidsregel
Vooruit! 2004 in beeld. Den Haag: SenterNovemSimons, R. J. (2006). Een competentie is meer
dan kennis en vaardigheden. (ontleend aan: www.scienceguide.org).Simons, R. J. (2007). Zes misverstanden over het
nieuwe leren. (ontleend aan: www.scienceguide.org).Sleegers, P., E. Voncken, J. de Kock en F. Geijsel (2006). Vernieuwen
in de onderbouw. En maar hopen op de olievlek. In:MESO
magazine, juni 2006, p. 3–7.SLO (2007). Het jaar van de omslag. Jaarverslag 2006. Enschede: SLO.Smeets, E. en Th. Buis (1986). Leraren over de eerste
fase van het voortgezet onderwijs. Den Haag: Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (voorstudies en achtergronden V51).Sommer, M. (2006). Onder onderwijzers, en andere gemengde
berichten. Amsterdam: de Volkskrant/Meulenhoff.Stevens, L. (2002). Zin in leren. Afscheidscollege. Apeldoorn: Garant.Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (2004). Beweging
in de onderbouw. Voorstellen voor de eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs. Zwolle: Taakgroep Vernieuwing Basisvorming.Terwel, J. (2006). Is de school een sorteermachine?
Schoolkeuze en schoolloopbaan van leerlingen van 10–16 jaar
(rede uitgesproken ter gelegenheid van zijn afscheid als hoogleraar). Amsterdam:
Vrije Universiteit.Teurlings, C., B. van Wolput, M. Vermeulen (2006). Nieuw leren waarderen. Een literatuuronderzoek naar effecten van nieuwe vormen
van leren in het voortgezet onderwijs. Utrecht/Tilburg: Schoolmanagers_VO/IVA.Turkenburg, M. (2005). Grenzen aan de maatschappelijke
opdracht van de school. Een verkenning. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.Tweede Fase Adviespunt (2001). De implementatie van
de vernieuwingen in de tweede fase van het havo en vwo. Eindverslag van de
schoolbezoeken van het Tweede fase Adviespunt. Den Haag: Tweede Fase
Adviespunt.Tweede Fase Adviespunt (2005). Zeven jaar Tweede Fase,
een balans. Evaluatie Tweede Fase. Den Haag: Tweede Fase Adviespunt.Tweede Fase Adviespunt (2007). Zakboek Tweede Fase.
Tweede Fase oude regeling en vernieuwde Tweede Fase. Den Haag: Tweede
Fase Adviespunt.Valk, G. (2003). Het mes gaat in de moloch. Opkomst en ondergang van een
Nederlandse onderwijsvernieuwing. In: NRC Handelsblad
d.d. 25 oktober 2003.Veen, van K. (2003). Teachers’ emotions in an
context of reforms. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen (proefschrift).Verbrugge, A. en M. (2006). Het onderwijs verzuipt! Leraren, ouders en
leerlingen: verenigt U. In: NRC Handelsblad 12 juli
2006.Verheggen, I. (2005). Hetze tegen nieuwe leren is onterecht. In: de Volkskrant d.d. 5 oktober 2005.Vogels, R. en R. Bronneman-Helmers (2000). Ontwikkelingen in het onderwijs
en zelfstandigheid van leerlingen. In: Wittebrood, K. en S. Keuzenkamp (red.). Rapportage Jeugd 2000 (p. 47–81). Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.Voncken, E. en E. J. de Wilde (samenstellers) (2002). Monitor VMBO 2002. Uitvoeringsatlas. Amsterdam/Den Haag: SCO Kohnstamm
Instituut/Sdu.VVD Tweede-Kamerfractie (2004). Oog voor ongekend talent. Den Haag: VVD Tweede-Kamerfractie.Waslander, S. (2007). Leren over innoveren. Overzichtsstudie
van wetenschappelijk onderzoek naar duurzaam vernieuwen in het voortgezet
onderwijs (Expeditie durven, delen doen). Utrecht: VO-raad.Werf, van der M. P. C., M. J. Lubbers, H. Kuyper (1999).Onderwijsresultaten van VOCL ’89 en VOCL ’93 leerlingen. Groningen: GION.Werf, van der M. P. C. (2005). Leren in het
studiehuis. Groningen: GION.Wieringen, van A. M. L. (1996). Onderwijsbeleid
in Nederland. Alphen a/d Rijn: Samsom HD Tjeenk Willink.Wolf, de A. (2002). Onderwijsonderzoek en -praktijk. Tilburg: IVAWijnen, W. H. F. W. (1997). Studiehuis: een bruikbaar concept
voor het onderwijs. In: Tijdschrift voor hoger onderwijs, vol. 15, nr. 1, p. 47–54.WRR (1986). Basisvorming in het onderwijs.
Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.WRR (1991). De onderwijsverzorging in de toekomst.
Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.WRR (2004). Bewijzen van goede dienstverlening.
Amsterdam: Amsterdam University Press.Young, M. (1958). The rise of meritocracy, 1870–2033. Londen: Thames & Hudson.Zuidweg, M. (2005). Vraag maar aan de huiswerkhulp. Ouders laten huiswerk
over aan professionals. In: NRC Handelsblad 5 &
6 maart 2005.XNoot1Verbrugge (2006).XNoot2LAKS, JOB, LSVb (2007).XNoot3TK 36 (2266–2268).XNoot4TK 2006–2007, 31 007, nr. 1.XNoot1TK 2006–2007, 31 700, nr. 2.XNoot1Van der Ploeg et al. (1999), Prick (2006).XNoot2CDV (2005).XNoot3Dronkers (2007).XNoot4Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven (2004).XNoot1Twee collega’s van het SCP hebben mij bij de werkzaamheden voor
dit rapport uitstekend geholpen: Lex Herweijer (met cijfers over de schaalvergroting
en ontwikkelingen in de deelname) en René Vink (met het opzoeken van
relevante Kamerstukken), waarvoor dank. Dr. J. G. F. Veldhuis heeft
een aantal hoofdstukken van commentaar voorzien. Voor zijn waardevolle bijdrage
ben ik hem zeer erkentelijk.XNoot1Profielcommissies (2006: 109–116).XNoot1Bronneman-Helmers (2006a: 27–32).XNoot1Karstanje (1987: 281–366).XNoot1SCP (1998: 251).XNoot1Gijsberts en Herweijer (2007: 109–110).XNoot1Gijsberts en Herweijer (2007: 114–115).XNoot2De tekst van deze paragraaf is grotendeels ontleend aan Schnabel (2004)
en Bronneman-Helmers (2004).XNoot1Terwel (2006).XNoot2Herweijer en Vogels (2004).XNoot1Hofstede (1997).XNoot2Herweijer en Vogels (2004).XNoot1Bronneman-Helmers (2006c).XNoot2Blom (2001).XNoot1Van der Ham en Knippenberg (1993: 782).XNoot1Leune (1999).XNoot1Mentink (2007).XNoot1Commissie Rinnooy Kan (2007).XNoot1CBS (2007: 94).XNoot2Zie: www.minfin.nl.XNoot3Zie SCP (2007: 101).XNoot1Boschma en Groen (2006).XNoot2Herweijer (2001: 92–93), Herweijer en Bronneman-Helmers (2007: 105).XNoot1Ministerie van O&W (1975: 10).XNoot1Bronneman-Helmers (2004: 386–387).XNoot2Profielcommissies (2006).XNoot1Young (1958).XNoot2Van Daalen en De Regt (2004).XNoot3Rinnooy Kan et al. (2006).XNoot1Ministerie van OCW (2007: 9).XNoot1Ministerie van O&W (1975: 54).XNoot1Blank et al. (1990).XNoot1Blank et al. (1990: 165), Boef-Van der Meulen et al. (1995: 112).XNoot1Commissie Kemner (1995: 137–141).XNoot1Brief van staatssecretaris Netelenbos aan de vaste Kamercommissie voor
OCW d.d. 30 maart 1995, (OCW-95-321).XNoot2CPB (2000: 5).XNoot3Van der Neut et al. (2007).XNoot4Onderwijsraad (2007b: 39).XNoot1Van der Neut et al. (2007: 58).XNoot2Commissie Rinnooy Kan (2007).XNoot1Herweijer en Bronneman-Helmers (2007: 88).XNoot2Zie hoofdstuk E.3, tabel E.3.2.XNoot1Bronneman-Helmers (1999).XNoot2Turkenburg (2005).XNoot3Onderwijsraad (2007c: 17).XNoot4Inspectie van het Onderwijs (2007a: 12–13).XNoot1Meijnen et al. (1991).XNoot2Onderwijsraad (1999a).XNoot3Onderwijsraad (2007a: 46–47).XNoot4Van Dam (2007).XNoot1Boef-van der Meulen et al. (1995: 121–136).XNoot1PWC (2006).XNoot1Zie Bronneman-Helmers (2006a).XNoot2SCP (1998: 575–576).XNoot3Ministerie van OCW (2007: 90 en 99).XNoot4Ministerie van OCW (2007: 97).XNoot5CBS (2007: 234).XNoot6Ontleend aan www.vsnu.nl.XNoot1Herweijer en Bronneman-Helmers (2007: 105).XNoot2Bronneman-Helmers et al. (2002: 126–130).XNoot3Zo is er sprake van aanzienlijke kennistekorten op het gebied van taal
en rekenen bij eerstejaarsstudenten van de pabo, met name bij instromers vanuit
het mbo. Vermoedelijk kampen ook eerstejaarsstudenten in andere hbo-sectoren
met kennistekorten.XNoot1De inhoud van deze paragraaf is ontleend aan WRR (1986: 9–14), Karstanje
(1987) en Open Universiteit (1990).XNoot1Determinatie: het proces om elke leerling op een passende plek in het
onderwijs te laten terechtkomen.XNoot2Ministerie van O&W (1975: 8).XNoot1Tweede Kamer, 20 381, nr. 2.XNoot2De analyse van de gebeurtenissen in deze paragraaf is mede gebaseerd op
Prick (2006).XNoot1Tweede Kamer, 21 132, nr. 8; zie ook hoofdstuk C.1.XNoot2Tweede Kamer, 20 381, nr. 17.XNoot1Tweede Kamer, 20 381, nr. 20; meer over het PMB in hoofdstuk
C.3.XNoot25 en 12 maart 1991, Handelingen I, nrs. 18 en 19.XNoot3Tweede Kamer, 20 381, nr. 26.XNoot4Zie voor cijfers over de demografische ontwikkeling in de jaren tachtig
hoofdstuk A.1 en over de grotendeels mislukte pogingen tot schaalvergroting
in die jaren hoofdstuk A.2.XNoot1Zie hoofdstuk D.3.XNoot2NRC Handelsblad 6 juni 1991.XNoot3Prick (2006: 53).XNoot4NRC Handelsblad 17 juni 1991.XNoot5Volkskrant 20 juni 1991.XNoot1Prick (2006: 63–71).XNoot2De beschouwing over de ontwikkeling van eindtermen en kerndoelen is ontleend
aan Van der Ploeg et al. (1999).XNoot1De Stichting voor de Leerplanontwikkeling (SLO) is een van overheidswege
bekostigde instelling die zich bezighoudt met, zoals de naam al zegt, de ontwikkeling
van leerplannen. Het Centraal instituut voor toetsontwikkeling (Cito) heeft
als belangrijkste taken de ontwikkeling van toetsen, zoals de eindtoets basisonderwijs,
en de ontwikkeling van centrale examens voor het voortgezet onderwijs. In
hoofdstuk C.3 wordt nader op de positie van deze verzorgingsinstellingen ingegaan.XNoot2Advies Onderwijsraad d.d. 31 maart 1987 inzake het concept-Voorstel
van wet op basisvorming/invoering eindtermen (aangehaald in: het advies van
de Onderwijsraad inzake het kabinetsstandpunt bij het rapport van de Commissie
Toetsing Wetgevingsprojecten. In: Uitleg, 24 april
1991: p. 18).XNoot1Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1988).XNoot2Commissie Hirsch Ballin (1989).XNoot1Commissie Herziening Eindtermen (1990).XNoot2Advies inzake Ontwerpbesluiten kerndoelen basisonderwijs en basisvorming,
april 1991. In: Uitleg, 29 mei 1991.XNoot1PMB (1993b).XNoot2Zie hoofdstuk A.2.XNoot3Inspectie van het Onderwijs (1994: 46–50).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (1995: 55–57).XNoot2Inspectie van het Onderwijs (1996: 78–80).XNoot3Boef-van der Meulen et al. (1995).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (1997: 48–52).XNoot2Commissie Kraakman (1996).XNoot3Tweede Kamer, 23 085, nr. 13.XNoot4PMB (1996).XNoot5Inspectie van het Onderwijs (1998: 7–10).XNoot1Ontleend aan Van der Ploeg et al. (1999).XNoot2Onderwijsraad (1997).XNoot3Tweede Kamer 25 000 VIII, nr. 86.XNoot4Staatsblad 1997, nr. 484.XNoot1Inspectie van het Onderwijs (1999).XNoot1Bronneman-Helmers et al. 2002.XNoot2WRR (1986: p. 63).XNoot3NRC Handelsblad 30-12-2000.XNoot4Bronneman-Helmers (1999).XNoot1Tweede Kamer 26 733, nr. 1.XNoot2Tweede Kamer 26 733, nr. 2.XNoot1Onderwijsraad (2000a).XNoot1Tweede Kamer 27 641, nrs. 1–3.XNoot2Onderwijsraad (2001).XNoot1Tweede Kamer 26 733, nr. 13.XNoot2Tweede Kamer 26 733, nr. 16.XNoot3Van Oostrom (2007).XNoot1Bijlage bij Kamerstuk 26 733, nr. 21.XNoot2Commissie Wijnen (2002).XNoot1Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (2004) Bijlagen.XNoot1Tweede Kamer 26 733, nr. 21.XNoot2Tweede Kamer 29 200 VIII, nr. 151.XNoot3Onderwijsraad (2005a).XNoot4Tweede Kamer 30 323, nrs. 1–3.XNoot1Derriks en Geijsel (2006).XNoot2Onderbouw-VO (2006).XNoot3Sleegers et al. (2006).XNoot1Zie ook hoofdstuk E.2.XNoot2Onderbouw-VO (2006).XNoot1Zie hoofdstuk B.3.XNoot1SCP (1984: 156–160).XNoot1Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1991).XNoot2Tweede Kamer 22 645, nrs. 1–2.XNoot1NRC Handelsblad 25 oktober 2003.XNoot2Professor Wijnen werd later (in 2001) ook voorzitter van een adviescommissie
die de kerndoelen voor het basisonderwijs herzag (Commissie Wijnen 2002);
zie ook hoofdstuk B.1.10.XNoot3Herraets (1999).XNoot1PMVO (1996: 8).XNoot2Tweede Kamer 25 168.XNoot3Tweede Kamer 25 168, nr. 3, p. 4.XNoot1Tweede Kamer 25 168, nr. 3, p. 5.XNoot2Tweede Kamer 25 168, nr. 3, p. 6.XNoot1Tweede Kamer 25 168, nr. 5, p. 11.XNoot2Handelingen I 1996–1997; 1905–1922.XNoot1Het hierna volgende relaas is ontleend aan Bodelier (z.j.).XNoot1Van der Ploeg et al. (1999).XNoot2De tekst van deze paragraaf is gedeeltelijk ontleend Profielcommissies
(2006: 131–140) en Tweede Fase Adviespunt (2005).XNoot3Tweede Fase Adviespunt (2007: 38–40).XNoot4Zie Uitleg Gele katern, 16 december 1998.XNoot5Zie Uitleg Gele katern, 29 maart 2000.XNoot1Profielcommissies (2006: 132).XNoot2Tweede Fase adviespunt (2001).XNoot3Inspectie van het Onderwijs (2002: 188).XNoot1Tweede Fase Adviespunt (2001).XNoot2Tweede kamer 28 000 VIII, nr. 98.XNoot3Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999).XNoot5Inspectie van het Onderwijs (2003a).XNoot4Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000).XNoot1Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003).XNoot2Tweede Kamer 28 600 VIII, nr. 138.XNoot1Onderwijsraad (2003a).XNoot1Hoewel de Kamer per motie om een onderzoek door een profielcommissie had
gevraagd, kwamen er uiteindelijk twee Profielcommissies die over grotendeels
dezelfde onderwerpen moesten adviseren: één voor de bètavakken
en één voor de alfa/gammavakken.XNoot2Tweede Kamer 29 800, nr. 231.XNoot1Tweede Fase Adviespunt (2005).XNoot1Tweede fase Adviespunt (2005).XNoot1Zuidweg (2005).XNoot2Tweede Kamer 30 187.XNoot1Onderwijsraad (2005b).XNoot1Volkskrant, 16 november 2005.XNoot2Tweede Kamer 30 187, nr. 10.XNoot1Zie figuur A.1.1. in hoofdstuk A.1.XNoot2Tweede Kamer 22 699, nr. 1.XNoot1Zie hoofdstuk B.2.XNoot2Commissie Van Veen (1994).XNoot1Commissie van Veen (1994: 31–38).XNoot2Kabinetsreactie op het advies Recht doen aan verscheidenheid (1995).XNoot1Tweede Kamer 23 085, nr. 1.XNoot2Kabinetsreactie (1995: 15–16).XNoot3Kabinetsreactie (1995: 47).XNoot4Advies van de Onderwijsraad d.d. 13 april 1995.XNoot1Tweede Kamer 24 400 VIII, nr. 6.XNoot2Tweede Kamer 24 578, nr. 1.XNoot3Advies van de Onderwijsraad d.d. 17 mei 1995; 23 900 VIII, nr.
103.XNoot4Tweede Kamer 24 400 VIII, nr. 6 (p. 5).XNoot5Tweede Kamer 24 578, nr. 1, (p. 4).XNoot1Tweede Kamer 24 578, nr. 1 (p. 12).XNoot1Tweede Kamer 25 410, nr. 1–2.XNoot2Tweede Kamer 25 410, nr. 3 (p. 4).XNoot3Tweede Kamer 25 410, nr. 6 (p. 7–8).XNoot1Tweede kamer 25 419, nr.7 (p. 12–14, 21).XNoot2Tweede Kamer 25 410, nr. 35, p. 47.XNoot3Tweede Kamer 25 410, nr. 9.XNoot4Tweede Kamer 25 410, nr. 9, p. 2–3.XNoot1Tweede Kamer 25 410, nr. 51, p. 9.XNoot2Handelingen I 1997–1998, p. 1544–1566, 1588–1599.XNoot3Zie hoofdstuk B.2.XNoot1Bronneman-Helmers et al. (2002), zie ook hoofdstuk A.2.XNoot2Inspectie van het Onderwijs (2002).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (2003).XNoot2Inspectie van het onderwijs (2004).XNoot1Het Onderwijsverslag over 2003/2004 meldt dat ongeveer de helft van de
scholen voor voortgezet onderwijs in dat schooljaar een of meerdere leerlingen
voortijdig zag vertrekken. Dat gebeurt het meest in de basisberoepsgerichte
leerweg van het vmbo, met name bij leerlingen met leerwegondersteuning (Inspectie
van het Onderwijs 2004: 60–63).XNoot2AOB blad 25 januari 2003.XNoot3Voncken en De Wilde (2002).XNoot4Bronneman-Helmers et al. (2002).XNoot5Volkskrant 29 januari 2003.XNoot6Marijnissen et al. (2003).XNoot1PvdA Tweede-Kamerfractie (2004).XNoot2VVD Tweede Kamerfractie (2004).XNoot1Tweede Kamer 30 079.XNoot2Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a); Tweede Kamer
29 200 VIII, nr. 14.XNoot3Zie hoofdstuk B.1.XNoot1Staatscourant 28 oktober 2005, nr. 210, p. 11.XNoot2Interdepartementaal beleidsonderzoek VMBO (2005); Kamerstuk 30 079,
nr. 5.XNoot1Inspectie van het Onderwijs (2006).XNoot1Zie hoofdstuk B.4.XNoot2Adviesgroep Vmbo (2006).XNoot1Kamerstuk 30 079, nr. 8.XNoot2Inspectie van het Onderwijs (2005: 203).XNoot1Algemene Rekenkamer (2005).XNoot1Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005a).XNoot1CentERdata (2006).XNoot2Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2006).XNoot3Coalitieakkoord (2007: 19–20).XNoot1Bronneman-Helmers et al. (2002: 114–115).XNoot2Bronneman-Helmers et al. (2002: 115–116).XNoot3Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007: 84); zie ook hoofdstuk
A.2.XNoot1Trouw, d.d. 15 juni 2004; zie voor gegevens over de opstroom mavo-havo
hoofdstuk E.3 (paragraaf E.3.1.1).XNoot1NRC Handelsblad d.d. 11 maart 2006.XNoot2Herweijer en Bronneman-Helmers (2007: 99); zie ook hoofdstuk E.3.XNoot3Schooltype dat stamt uit de negentiende eeuw (1865). Er werd opgeleid
voor technische vakken, zoals timmerman, schilder of meubelmaker. Bij de invoering
van de Mammoetwet (1968) werd de naam ambachtsschool gewijzigd in lagere technische
school (lts).XNoot4KIvI/NIRIA (1997).XNoot5Zie hoofdstuk B.4.XNoot1Trouw d.d. 26 juni 2007.XNoot1Zie tabel A.2.1 en A.2.2 in hoofdstuk A.2.XNoot1Van Esch en Neuvel (2007).XNoot1Simons (2007).XNoot2Blok et al. (2006).XNoot3Teurlings et al. (2006).XNoot4Inspectie van het Onderwijs (2006: 210–224).XNoot1Simons (2006).XNoot1Bergen (2006).XNoot2Deze ontwikkelingen zijn gedeeltelijk ook al in deel A (hoofdstuk A.1)
aan de orde gesteld.XNoot1Gijsberts en Herweijer (2007).XNoot1Gibbons et al. (1994).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (2006: 217).XNoot1Stevens (2002).XNoot2Chall (2000).XNoot1Onderwijsraad (1999).XNoot2Onderwijsraad (2007a).XNoot1Commissie De Wit (1998).XNoot2Commissie De Rooy (2001).XNoot3Commissie Van Oostrom (2007).XNoot4Tweede Fase Adviespunt (2007: 57–59).XNoot5De Lange en Dronkers (2007); Zie ook hoofdstuk E.3.XNoot1Van Gelder en Wansink (red.) (1998).XNoot2Zie hoofdstuk E.3.XNoot1Michels (2006).XNoot2Inspectie van het Onderwijs (2006: 329–332).XNoot3Kerkstra (2006).XNoot1Zie hoofdstuk B.3.XNoot2Zie hoofdstuk E.3.XNoot3Meijnen et al. (1991).XNoot4Blom (1997).XNoot5Hofman (1993).XNoot6Dronkers (2007).XNoot7Van der Ploeg et al. (1999: 101–114).XNoot8Blom en Severiens (2004).XNoot1Jolles (2007).XNoot2Reijn (2007a).XNoot3VSNU Factsheet Studiesucces in de bachelorfase, juni 2007.XNoot4Sommer (2006).XNoot5Verbrugge (2006).XNoot1Hilhorst (2007).XNoot1Zie hoofdstuk B.2.XNoot2Bronneman-Helmers (2006b).XNoot1KNAW (2003); zie ook Profielcommissies (2006: 145–149).XNoot1Van der Werf (2005).XNoot2Barneveld (2005).XNoot1Simons (2007).XNoot2Onderwijsraad (2006).XNoot1Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 4 december 2006
(zie: www.onderwijsraad.nl).XNoot1Bronneman-Helmers (2006a).XNoot1Bronneman-Helmers (2004).XNoot2Over de rol van verzorgingsinstellingen meer in deel C (hoofdstuk C.3).XNoot1Over de rol van leraren meer in deel D (hoofdstuk D.3).XNoot1De definitie van politiek is ontleend aan Easton (1965).XNoot1Prick (2006: 33).XNoot2Tweede Kamer 21 132, nr. 8, (1989: 27–28).XNoot1Tweede Kamer 21 132, nr. 8, (1989: 28).XNoot2Kabinet-Kok. Keuzen voor de toekomst (1994).XNoot1Regeerakkoord 1998 (1998: 63–66).XNoot1Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD (2002).XNoot2Strategisch akkoord (2002: 12–13).XNoot3Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66 (2003).XNoot1Hoofdlijnenakkoord (2003: 5).XNoot1De kabinetswisseling in 2003 blijft hier buiten beschouwing.XNoot1Bijvoorbeeld Staatssecretaris Grosheide (ARP: 1965–1967 en 1967–1971)
en staatssecretaris Schelfhout (KVP: 1971–1973).XNoot2Kennedy (2005).XNoot1Knippenberg en Van der Ham (1993).XNoot2Ritzen (1998).XNoot1Meijerink en Paardekoper (1993).XNoot2Frequin (2006).XNoot1Nieuwenkamp (2001), geciteerd in Frequin (2006: 54).XNoot2Wallage, geciteerd in Frequin (2006: 127).XNoot3Frequin (2006: 69).XNoot4Nieuwenkamp (2001), geciteerd in Frequin (2006: 67).XNoot1Ontleend aan: Duursma en Valk (2004).XNoot1Mulders (2006).XNoot1Ontleend aan: Mulders (2006).XNoot1Zie verder hoofdstuk C.3.XNoot2Zie Van der Ploeg (1999: 8–9).XNoot1De Profielcommissies was ook gevraagd advies uit te brengen over de inhoudelijke
afstemming van havo/vwo en vervolgonderwijs op langere termijn. Dit advies
verscheen in september 2007 (Profielcommissies 2007).XNoot2Zie hoofdstuk C.3.XNoot3Leune (1987: 365–366).XNoot4Knippenberg en Van der Ham (1993: 600–601).XNoot1Van Wieringen (1996: 79–84).XNoot2SCP (1998), zie ook hoofdstuk C.5.XNoot1Zie hoofdstuk C.3.XNoot1Zie ook hoofdstuk B.1 (paragraaf B.1.3).XNoot2Prick (2006: 43).XNoot1Prick (2006: 43–44, 55–56).XNoot2Instellingsbeschikking d.d. 18 december 1990.XNoot3PMB (1993a; 23–40).XNoot1PMB (1993a: 12–13).XNoot2Zie hoofdstuk B.1 (paragraaf B.1.4).XNoot3PMB (1993b: 8).XNoot1Herraets (1999).XNoot2Instellingsbeschikking d.d. 24 juni 1993.XNoot3Herraets (1999).XNoot4Valk (2003).XNoot1PMVO (1996); Zie verder hoofdstuk B.2 (paragraaf B.2.3).XNoot1Wijnen (1997).XNoot1Tussen 1965 en 1997 was er ook de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs
(SVO), die verantwoordelijk was voor de programmering en subsidiëring
van het onderwijsonderzoek in Nederland. Deze taak is daarna overgegaan naar
NWO.XNoot1WRR (1991).XNoot2zie: www.cito.nl/geschiedenis.XNoot1Tijdens een toespraak op het symposium Wie bepaalt de kwaliteit van het
onderwijs? op 2 oktober 2007 in Den Haag.XNoot2SLO (2007).XNoot3Hagers (2007).XNoot1Sommer (2006).XNoot2Rienks (2005).XNoot3Verheggen (2005).XNoot1Verslag Rondetafelconferentie, zie: www.minocw.nl.XNoot2Het vmbo is binnen het voortgezet onderwijs het meest vernieuwend; zie
ook hoofdstuk E.2.XNoot3Van der Bolt et al. (2007).XNoot4Zie ook hoofdstuk D.2 (schoolleiders) en hoofdstuk D.3 (leraren).XNoot1Zie hoofdstuk B.1 (paragraaf B.1.7).XNoot1Ontleend aan Elte en Scholtes (2001: 35), zie ook hoofdstuk C.1 (paragraaf
C.1.2).XNoot2Elte en Scholtes (2001).XNoot3Elte en Scholtens (2001: 51).XNoot1Ontleend aan: Elte en Scholtes (2001: 53–59).XNoot2Elte en Scholtes (2001: 57).XNoot1Zie hoofdstuk A.2.XNoot2Onderwijsraad (1999b: 5).XNoot1Onderwijsraad (1999b) en Onderwijsraad (2000b).XNoot2Leune, die tussen 1992 en 2001 voorzitter was van de Onderwijsraad, deed
dat in zijn afscheidsrede als hoogleraar empirische sociologie aan de Erasmus
Universiteit van Rotterdam.XNoot3Leune (2007: 29–32).XNoot1Inspectietoezicht op scholen voor voortgezet onderwijs in 2006 (www.owinsp.nl).XNoot2Inspectie van het Onderwijs (2007a: 153).XNoot1Emmelot et al. (2004: 18).XNoot2Ehren (2006).XNoot3De Jonge et al. (2007).XNoot1De Jonge et al. (2007: deel 2, p. 125–126).XNoot2Beleidsreactie WOT en andere ontwikkelingen in het onderwijstoezicht.XNoot1Onderwijsraad (2004).XNoot2Onderwijsraad 1994: 19–23).XNoot1Onderwijsraad (2004); zie ook hoofdstuk A.1.XNoot2Braster (2004).XNoot1Braster (2004: 27–43).XNoot2Braster (2004: 38–56).XNoot1Obbink (2002).XNoot1Leune (2007).XNoot2Dat kan te maken hebben met de aard van de adviesaanvragen, maar ook met
de veranderde samenstelling van de Raad.XNoot3Onderwijsraad (2007a).XNoot4Onderwijsraad (2006).XNoot1Zie het rapport van Zoontjens en Mentink.XNoot2Zie het rapport van de Algemene Rekenkamer.XNoot1Zie het rapport van Zoontjens en Mentink.XNoot1Zie hoofdstuk E.1 (paragraaf E.1.2).XNoot2Een novelle is een wijziging van het wetsvoorstel in de vorm van een nieuw
wetsvoorstel.XNoot3Er werd althans in het overleg met de staatssecretaris geen aandacht aan
besteed.XNoot1Tvs (basisvorming), Studiehuis (tweede fase havo/vwo) en competentiegericht
leren (hbo, mbo, vmbo).XNoot2Het wetsvoorstel over de Profielen in de Tweede Fase werd in de Eerste
Kamer zelfs zonder stemming aangenomen.XNoot3Wellicht hangt dit samen met het feit dat er geen krachtige beroepsorganisatie
van leraren is (zie hoofdstuk D.3).XNoot1Onderwijsraad (2003b); AWT (2003).XNoot2Broekkamp en Van Hout-Wolters (2006).XNoot3Tweede Kamer 30 800 VIII, nr. 79.XNoot4Die verschuivingen hangen gedeeltelijk samen met de in hoofdstuk A.1 beschreven
politieke en bestuurlijke ontwikkelingen.XNoot1Zie www.hersenenenleren.nl.XNoot1Als onderzoek naar de effectiviteit van de basisvorming was het rapport
minder geslaagd.XNoot2Ontleend aan: De Wolf (2002: 28–29).XNoot1Zie ook hoofdstuk B.4 (paragraaf B.4.9).XNoot1NWO PROO (2007).XNoot2Zie hoofdstuk C.3 (paragraaf C.3.2).XNoot3Onderwijsraad (2006: 28–30).XNoot4Onderwijsraad (2006: 29).XNoot1SCP (1992: 257–259).XNoot1In 1987 waren er nog 1 244 schoolbesturen (waarvan 81% eenpitter)
en in 1992 891 schoolbesturen (waarvan 77% eenpitter) (Boef-van der
Meulen et al. 1995: 116).XNoot2Klifman (2002).XNoot1Regioplan (2001).XNoot1Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven (2004).XNoot1Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven (2004: 15).XNoot2Schoolmanagers_VO (2006).XNoot3Oostdam et al. (2006).XNoot1Oostdam et al. (2006: 127–137).XNoot1Ministerie van OCW (2005b: 94).XNoot2Bal en De Jonge (2007).XNoot1Zie: Tweede Fase Adviespunt (2007).XNoot1Van Kessel (2002).XNoot1Van Kessel (2002).XNoot1Sleegers et al. (2006).XNoot1Sleegers et al. (2006).XNoot1WRR (2004).XNoot2CDV (2005).XNoot3SBL (2006).XNoot4Commissie Rinnooy Kan (2007).XNoot5Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1996), Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005b).XNoot1Commissie Rinnooy Kan (2007: 93–94).XNoot1Smeets en Buis (1986).XNoot2Zie hoofdstuk B.1 (paragraaf B.1.1).XNoot3Smeets en Buis (1986: 91–95).XNoot1NRC Handelsblad d.d. 16 januari 1992.XNoot1Verbrugge A. en M. (2006).XNoot1Leenheer (2007).XNoot2Zie hoofdstuk C.3.XNoot1Inspectie van het Onderwijs (1996: 86).XNoot2Inspectie van het Onderwijs (1997: 55).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (1999).XNoot2Van der Mee (1999).XNoot3Inspectie van het Onderwijs (2000).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (2000: 107–109).XNoot2Inspectie van het Onderwijs (2000: 110).XNoot1Bosma (1999).XNoot2Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 1 april 2004 over
Resultaten interactieve gespreksronde Koers VO.XNoot3SBL (2006).XNoot4Van Veen (2003).XNoot1Onderwijsraad (2005c).XNoot1Van der Werf et al. (1999).XNoot2Vogels en Bronneman-Helmers (2000).XNoot3Inspectie van het Onderwijs (1994: 50).XNoot1Vogels en Bronneman-Helmers (2000: 66).XNoot1Terwel (2006).XNoot2Vogels en Bronneman-Helmers (2000: 68).XNoot3Klaassen en Schouten (2000).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (2001: 135–141).XNoot2Vogels en Bronneman-Helmers (2000: 75).XNoot1Klerks (2002).XNoot2LAKS, JOB, LSVb (2007).XNoot3Minimaal 1040 uur per jaar in de onderbouw, 1000 in de bovenbouw en 700
in het examenjaar.XNoot1Bronneman en Herweijer (2002).XNoot2Bronneman en Herweijer (2002: 501).XNoot3Van Oord en Schieven (2003: 42), Van Oord et al. (2005: 54), Gemmeke et
al. (2007: 49).XNoot4Bronneman en Herweijer (2002: 502–506).XNoot1Bronneman en Herweijer (2002: 510), Herweijer en Bronneman (2007: 112).XNoot1Zie bijvoorbeeld Bronneman-Helmers (2006c).XNoot1Zie hoofdstuk B.1.XNoot2Zie Van der Ploeg et al. (1999).XNoot1Eerste Kamer (2007: 4).XNoot2Zie hoofdstuk D.3.XNoot1Zie hoofdstuk B.3.XNoot2Zie de hoofdstukken D.2 (schoolleiders) en D.3 (leraren).XNoot1Een mooi voorbeeld daarvan is de actie van de bètalobby bij de
besluitvorming over de aanpassing van de profielen in de Tweede fase havo/vwo
(zie hoofdstuk B.2, paragrafen B.2.12 en B.2.13).XNoot1Knippenberg en Van der Ham (1993: 452–457).XNoot2Knippenberg en Van der Ham (1993: 488–491).XNoot3De nog bestaande experimenten – in 1984 waren er nog zo’n
20 middenscholen – werden bij de invoering van de basisvorming beëindigd.XNoot4Volgens Clan Visser ’t Hooft speelde professor Wijnen daarbij een
belangrijke rol (zie: Herraets 1999).XNoot1Zie hoofdstuk D.3.XNoot1In zekere zin vormde de eerste tranche scholen die in 1998 met de vernieuwde
tweede fase begon zo’n pilot.XNoot1Een belangrijk deel van de bevolking (bijna 40%) is zelfs van mening
dat het de verkeerde kant opgaat met het onderwijs in Nederland (Gemmeke et
al. 2007: 27).XNoot1De Kool (2007).XNoot1Bij wiskunde ging het in discussies over de inhoud van de tweede fase
overigens niet alleen om de inhoud (aantal uren, diepgang), maar ook om de
selectiefunctie van het vak.XNoot2Op voornemens met betrekking tot de basisvorming was ook al voorafgaand
aan de politieke besluitvorming veel kritiek.XNoot3Ledoux et al. (2007).XNoot4De Onderwijsraad plaatste bij de verschillende onderwijsvernieuwingen
tevoren wel de nodige kritische kanttekeningen.XNoot1Zie hoofdstuk A.2 (paragraaf A.2.3).XNoot1Lenssen (red.) (2004).XNoot1Lenssen (red.) (2004: 50–52).XNoot2Rinnooy Kan et al. (2006).XNoot3Gardner (1983); zie ook SCP (2006: 55–89).XNoot4Zie hoofdstuk E.3 over veranderingen in de exameneisen en slaagpercentages.XNoot1Bronneman-Helmers (2006a).XNoot1Ministerie van OCW (2004a).XNoot2Schoolmanagers_VO (2005)/Tweede Kamer 29 800 VIII, nr. 251.XNoot3B&A-Groep (2005).XNoot1Schoolmanagers_VO (2006).XNoot2Zie ook hoofdstuk D.1 en D.2.XNoot3Waslander (2007).XNoot1Waslander (2007: 8).XNoot2Ministerie van OCW (2004b).XNoot3SenterNovem (2005).XNoot4Hofman et al. (nog niet gepubliceerd).XNoot1Hofman et al (nog niet gepubliceerd).XNoot1Bronneman-Helmers et al. (2002: 96–98).XNoot2Zie hoofdstuk A.2, paragraaf A.2.3.XNoot3Zie hoofdstuk A.1, paragraaf A.1.6.XNoot1Gijsberts en Herweijer (2007: 117).XNoot2Van Esch en Neuvel (2007: 5–7).XNoot1Cijfers ontleend aan www.vsnu.nl.XNoot1Bronneman-Helmers et al. (2002: 118–127).XNoot2Van der Werf et al. (1999).XNoot3Kuyper en Van der Werf (2007).XNoot1Kuyper en Van der Werf (2007: 49–52).XNoot2Kuyper en Van der Werf (2007: 52–87).XNoot3Reijn (2007b).XNoot1CEVO (2006).XNoot2De Lange en Dronkers (2007).XNoot3Profielcommissies (2006).XNoot1Inspectie van het Onderwijs (2007).XNoot1Adviespunt Tweede Fase (2005).XNoot2Adviespunt Tweede Fase (2005).XNoot1PWC (2006).XNoot2Gijsberts en Herweijer (2007: 119).XNoot1Zie ook hoofdstuk A.1 (paragraaf A.1.4).XNoot2Commissie Rinnooy Kan (2007).XNoot1Bronneman-Helmers (2004). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31007-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl