Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving; Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132630
 2008-2009
 
 29 383
 Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving
 
 
 
 
 Nr. 
 130
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN
MILIEUBEHEER
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 19 juni 2009
 
 Hierbij bied ik u, mede namens de minister van Justitie, de minister van
BZK en de minister voor WWI, de nadere kabinetsreactie over de handhavingsstructuur
en het eindbeeld Mans/Wabo/Oosting aan, in vervolg op mijn brieven van 6 november
2008 en 19 maart 2009 .
 Samenvatting
 Het IPO, de VNG en het Rijk hebben recent overeenstemming bereikt over
een samenhangend pakket aan afspraken (hierna aangeduid als package deal)
om de noodzakelijk verbeteringen van de uitvoering van het omgevingsrecht
te realiseren. Met deze afspraken wordt enerzijds recht gedaan aan de in de
brief van 6 november 2008 beschreven inzet van het kabinet op dit punt
en anderzijds zoveel mogelijk tegemoet gekomen aan belangrijke zorgen en knelpunten
die het IPO en de VNG de afgelopen maanden naar voren hebben gebracht. De
kern van pakket aan afspraken is dat:
 – alle partijen aangeven en uitdragen dat zij de belangrijkste,
hierna beschreven, hoofdlijnen van het kabinetsstandpunt Mans/eindbeeld/Wabo,
onderschrijven;
 – alle partijen toezeggen de uitvoering van dit kabinetsstandpunt
actief te ondersteunen en actief mee te werken aan de implementatie;
 – in de Wabo wordt geregeld dat het bevoegd gezag voor de provinciale
inrichtingen overgaat naar de gemeenten met uitzondering van de BRZO- en de
IPPC-bedrijven. Tot het moment dat de regionale uitvoeringsorganisaties operationeel
zijn, houden de provincies een deelbevoegdheid voor het milieudeel van de
omgevingsvergunning;
 – alle partijen toezeggen zich tot het uiterste te zullen inspannen
om de Wabo per 1 januari 2010 met succes van kracht te laten worden,
ervan uitgaande dat het Rijk en het IPO vóór 1 juli 2009
de discussie over de bestuurslasten van de Wabo hebben afgerond.
 De package deal waarin de hoofdlijnen van de voorliggende kabinetsreactie
waren beschreven, is door de VNG en het IPO op bestuurlijk niveau
geaccepteerd. De VNG heeft de package deal met een positief advies aan haar
leden voorgelegd. De uitkomsten van deze ledenraadpleging worden in de eerste
helft van juli verwacht.
 Kwaliteitscriteria de basis voor een goede uitvoering
 In lijn met de voorstellen van IPO en VNG worden nog in 2009 kwaliteitscriteria
ontwikkeld en vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving
uiterlijk per 1 januari 2011 moeten voldoen. Deze verplichting geldt
niet voor de uitvoering van die taken ten aanzien waarvan vóór
1 januari 2011 wordt besloten dat zij uiterlijk per 1 januari 2012
worden overgedragen aan de regionale dienst. Deze criteria betreffen zowel
het proces, de inhoud als de kritische massa. De criteria worden wettelijk
vastgelegd. 
 Proces van onderop, met heldere spelregels
 De afgelopen periode is er een proces op gang gekomen waarbij gemeenten
en provincies de vorming van regionale uitvoeringsorganisaties verkennen en
in sommige regio’s daadwerkelijk al ter hand nemen. Discussies die daarbij
spelen, betreffen vaak het takenpakket en de aard en omvang van de samenwerkingverbanden.
Dit bottom up proces wordt van harte toegejuicht.
Om het proces te richten, te versterken en te ondersteunen, legt het kabinet
de volgende spelregels en kaders vast.
 
 De gemeenten en de provincies richten samen regionale uitvoeringsdiensten
op en belasten deze met de uitvoering van een basistakenpakket. Daarbij gelden
de volgende uitgangspunten.
 – De regionale uitvoeringsdiensten krijgen in beginsel de vorm van
een openbaar lichaam overeenkomstig de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Een andere organisatievorm is mogelijk op voorwaarde dat alle betrokken partijen
daarmee instemmen en hiermee op een minstens gelijkwaardige wijze invulling
gegeven wordt aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur.
Vóór 1 januari 2010 wordt per regio een besluit genomen
over de juridische vorm. Bij het uitblijven van overeenstemming tussen de
betrokken overheden over een eventuele andere organisatievorm, wordt een openbaar
lichaam ingesteld.
 – Territoriale congruentie van de regionale diensten met de werkgebieden
van de politie- en veiligheidsregio’s is hierbij het leidende principe
maar geen dogma. Afwijking van de territoriale congruentie is dus mogelijk.
Hiervoor zal vóór 1 december 2009 een gemotiveerd voorstel
moeten worden gedaan. Het Rijk zal vóór 1 januari 2010
beoordelen of met de voorgestelde afwijking kan worden ingestemd en zal daarbij
rekening houden met alle betrokken belangen. De regionale uitvoeringsdiensten
opereren als ondersteunende diensten voor de deelnemende bestuursorganen.
Die bestuursorganen (de colleges van B&W en het college van GS) blijven
het bevoegd gezag en dragen de eindverantwoordelijkheid voor de taken van
de regionale dienst. Het Wabo-loket voor burgers en bedrijven blijft bij de
gemeenten en de provincies.
 – Het basistakenpakket betreft taken van de gemeenten met een bovenlokale
dimensie die daarom op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden en taken
die zeer complex zijn, alsmede provinciale taken.
 – Taken van de gemeenten die in het basispakket worden opgenomen,
betreffen alleen milieutaken: het milieutoezicht op activiteiten met een bovenlokale
dimensie of complexe activiteiten en het voorbereiden van het milieudeel van
de omgevingsvergunningen voor IPPC- en BRZO-bedrijven. Het verlenen van de
overige gemeentelijke vergunningen en het toezicht en de handhaving ten aanzien
van bouwen, wonen en ruimtelijke ordening vormen geen onderdeel
van het basistakenpakket.
 – Taken van de provincies die in het takenpakket worden opgenomen,
betreffen het voorbereiden van alle omgevingsvergunningen waarvoor het college
van GS thans op grond van de Wet milieubeheer bevoegd gezag is en het toezicht
op en de handhaving van de VROM-wet- en regelgeving. Dit betreft alle omgevingsaspecten.
Onder het takenpakket vallen ook de omgevingsvergunningen waarbij voor de
verwezenlijking van een project van provinciaal belang van het bestemmingsplan
wordt afgeweken.
 – Het Rijk zal voor 1 januari 2010 nagaan welke vergunning-
en toezichtstaken waarvoor het Rijk bevoegd is, per 1 januari 2012 aan
de regionale diensten zullen worden overgedragen. Hierbij kan er voor gekozen
om de taken in kwestie op te dragen aan één of enkele regionale
diensten.
 – De diensten zijn uiterlijk 1 januari 2012 operationeel.
 Provincie als regisseur
 Provincies voeren de regie bij de vorming van de regionale diensten en
de ontwikkeling en toepassing van de kwaliteitscriteria. Zij beschikken vanaf 1 januari
2012 als interbestuurlijk toezichthouder over doorzettingsmacht om gemeenten
die in gebreke blijven, te dwingen om taken uit het basispakket of andere
taken waarvoor niet aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan, onder te brengen
bij de regionale diensten.
 Decentralisatie
 Als de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur op 1 januari 2012
is gerealiseerd en de kwaliteit van de uitvoering geborgd, zal de bevoegdheid
uit de Wabo voor een groot aantal provinciale inrichtingen worden gedecentraliseerd.
Dat geldt echter niet voor de provinciale IPPC- en BRZO-inrichtingen: deze
blijven bij de provincies.
 Voor alle niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen wordt bij de inwerkingtreding
van de Wabo een tijdelijke voorziening getroffen; het college van B&W
wordt op dat moment bevoegd gezag maar het college van GS behoudt een deelbevoegdheid
voor het milieudeel van de omgevingsvergunning voor de niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen.
Daarnaast behoudt het college van GS handhavingsbevoegdheid voor het milieudeel
van de betreffende omgevingsvergunningen.
 Baten compenseren de kosten
 Uitgangspunt is dat het eindbeeld in de kabinetsreactie niet leidt tot
nieuwe taken of andere (kwaliteits)eisen dan nu al aan overheden met het oog
op een goede uitvoering van hun taken gesteld mogen worden. Het realiseren
van het eindbeeld leidt dan ook niet tot extra structurele kosten maar tot
besparingen als gevolg van efficiencyvoordelen. Wel zal het realiseren van
het eindbeeld leiden tot een verschuiving van kosten tussen de overheden.
 Het realiseren van het eindbeeld zal initiële kosten en overgangskosten
met zich meebrengen. Daar staat tegenover dat structurele besparingen door
de samenwerking kunnen worden bereikt. Deze structurele besparingen vormen
de dekking voor de initiële kosten en de overgangskosten. De gemeenten
kunnen de periode waarin deze kosten worden terugverdiend, zelf beïnvloeden.
Naar mate meer taken bij de regionale uitvoeringsorganisatie worden ondergebracht,
wordt de terugverdientijd korter. Zodra er een helder beeld is van de inrichting
van de uitvoeringsstructuur (medio 2010) zal worden bezien of en in welke
mate financiële verschuivingen nodig zijn tussen de overheden. Ook wordt
dan bezien of het voorgenomen beleid toch blijkt te leiden tot
bepaalde nieuwe taken of extra kwaliteitseisen die verder gaan dan gevergd
zou mogen worden. Mocht daar inderdaad sprake van zijn dan zal de noodzaak
van dit bijkomend effect van het voorgenomen beleid moeten worden bezien,
of zullen daarover nadere afspraken worden gemaakt tussen Rijk, provincies
en gemeenten.
 Wettelijke borging
 Het kabinet zet zich ervoor dat het wetsvoorstel waarin bovenstaande beleidslijn
wettelijk wordt geborgd, vóór 1 januari 2010 om advies
aan de Raad van State wordt voorgelegd.
 1. Voorgeschiedenis
 In reactie op het advies van de commissie Mans heeft het kabinet op 6 november
2008 een standpunt aan uw Kamer kenbaar gemaakt, met een eindbeeld op de uitvoering
van de VROM-wet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving. Kort gezegd
heeft het kabinet zich daarbij ten doel gesteld dat er:
 – een oplossing komt voor het kwaliteitstekort in de uitvoering
van de VROMwet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving;
 – een robuuste landsdekkende structuur van regionale uitvoering
van bepaalde taken uit die weten regelgeving ontstaat;
 – een betere rolverdeling tussen gemeenten en provincies tot stand
komt door een decentralisatie van bepaalde bevoegdheden;
 – een meer effectieve en efficiënte afstemming plaatsvindt
tussen overheden, het OM en de politie.
 
 Parallel aan de aanbieding van deze kabinetsreactie is in de Eerste Kamer
bij de behandeling van de Wabo een motie aanvaard van het lid Huijbregts-Schiedon
c.s. met als strekking dat er geen sprake mag
zijn van een verplichte oprichting van regionale omgevingsdiensten.
 Tijdens het AO Handhavingsstructuur van 3 december 2008 is de kabinetsreactie
besproken met uw Kamer. Daarbij is door diverse fracties benadrukt dat er
ruimte moet worden geboden aan een proces van onderop en tevens dat er voortgang
moet worden geboekt bij het oplossen van de knelpunten zoals genoemd in het
advies van de commissie Mans.
 
 In een bestuurlijk overleg op 12 februari 2009 hebben het IPO, de
VNG en de Unie van Waterschappen aangegeven zich in grote lijnen te kunnen
vinden in de analyse van de knelpunten, zoals verwoord in het kabinetsstandpunt
van 6 november 2008. De bestuurlijke partners zien ook de noodzaak in
dat deze knelpunten worden opgelost. In dat kader hebben het IPO en de VNG
tijdens het overleg aangeboden om in april 2009 een alternatief voorstel te
doen voor een gezamenlijk uitvoeringsprogramma. De beoogde inhoud daarvan
stond op hoofdlijnen beschreven in een gezamenlijke notitie van het IPO en
de VNG. Hierover heb ik uw Kamer geïnformeerd bij mijn eerdergenoemde
brief van 19 maart 2009.
 Het is het IPO en de VNG in de weken daarna echter niet gelukt om met
elkaar tot overeenstemming te komen over de uitwerking van hun notitie. Beide
organisaties hebben ieder hun eigen visie over het eindbeeld en over de invoering
van de Wabo aan mij en mijn betrokken ambtgenoten aangeboden. De brieven van
het IPO en de VNG zijn als bijlage 1 en 2 bij deze brief gevoegd.
 
 Het kabinet heeft vervolgens de balans opgemaakt en intensief overleg
gevoerd met het IPO en de VNG over de belangrijkste onderdelen van de beleidslijn
die het kabinet voorstaat. Dit overleg heeft op 9 juni 2009 geresulteerd
in een finaal voorstel voor een package deal van het Rijk. De package
deal, waarin de hoofdlijnen van de voorliggende kabinetsreactie waren beschreven,
is door de VNG en het IPO op bestuurlijk niveau geaccepteerd. De VNG heeft
de package deal met een positief advies aan haar leden voorgelegd. De uitkomsten
van deze ledenraadpleging worden in de eerste helft van juli verwacht.
 
 In deze brief wordt beschreven op welke wijze de noodzakelijke verbeteringen
van de uitvoering van het omgevingsrecht gerealiseerd zullen worden. Bij die
realisatie wordt enerzijds recht gedaan aan de in de brief van 6 november
2008 beschreven inzet van het kabinet en anderzijds zoveel mogelijk tegemoet
gekomen aan belangrijke door het IPO en de VNG naar voren gebrachte voorstellen,
zorgen en knelpunten.
 
 Het kabinet heeft bij het opmaken van de balans tevens de reacties van
het VNONCW en de Vereniging van Nederlandse Chemische Industrie op het voorstel
van de VNG bij brieven van 3 april 2009, resp. 19 april 2009 betrokken.
Beide organisaties geven aan dat het milieubeleid gediend is met deskundige
handhavers en vergunningverleners, georganiseerd conform de voorstellen van
de commissie Mans. Het VNO-NCW heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de
hoofdlijnen van de voorliggende kabinetsreactie.
 2. Nadere kabinetsreactie eindbeeld Mans/Wabo/Oosting
 De in paragraaf 1 samengevatte doelstellingen uit het kabinetsstandpunt
van 6 november 2008 staan nog steeds overeind. De knelpunten rond de
uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving van de VROM-wet-
en regelgeving en de noodzaak dat deze worden opgelost, doen zich immers nog
steeds voor. Het IPO, de VNG en het Rijk hebben gelijkluidende opvattingen
over de wijze van realisatie ervan:
 – kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving,
 – regionale uitvoering van een basistakenpakket, bestaande uit toezicht
op de naleving van en handhaving van de krachtens de Wabo gestelde milieuvoorschriften
en van de milieuwet- en regelgeving alsmede de voorbereiding van complexe
omgevingsvergunningen,
 – landelijk gestuurde infrastructuren voor informatie-uitwisseling
en aan informatie gerelateerde bedrijfsprocessensystemen voor toezicht en
handhaving,
 – verbeterde afstemming tussen het bestuur en het OM/de politie,
en
 – decentralisatie van bevoegdheden binnen de Wabo en in het interbestuurlijk
toezicht.
 Ten behoeve van de uitvoering van deze onderwerpen starten VROM en Justitie
met een implementatieprogramma (zie paragraaf 4). Het IPO en de VNG hebben
toegezegd de uitvoering van dit kabinetsstandpunt actief te ondersteunen en
actief mee te werken aan de implementatie.
 In de volgende paragrafen van deze kabinetsreactie worden de verschillende
hierboven genoemde elementen uitgewerkt.
 2.1 Kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht
en handhaving
 De ontwikkeling en toepassing van integrale kwaliteitscriteria voor vergunningverlening,
het toezicht op en de handhaving van de VROM-wet- en regelgeving (door Rijk,
provincies en gemeenten) is in gang gezet. De criteria moeten kort na de zomer
beschikbaar komen en worden nog in 2009 vastgesteld. Aan de colleges van GS
van de provincies wordt gevraagd om in samenwerking met de gemeenten en het
Rijk er voor zorg te dragen dat de taakuitvoering door de gemeenten uiterlijk
op 1 januari 2011 aan de ontwikkelde kwaliteitscriteria voldoet. Deze
verplichting geldt niet voor de uitvoering van die taken ten aanzien waarvan
een gemeente vóór 1 januari 2011 besluit dat zij uiterlijk
per 1 januari 2012 worden overgedragen aan de regionale dienst.
De kwaliteitscriteria gelden voor die taken dan vanaf de overdracht, uiterlijk
per 1 januari 2012. De kwaliteitscriteria betreffen zowel het proces,
de inhoud als de kritische massa. De criteria worden wettelijk vastgelegd.
 In de Wabo zal worden vastgelegd dat het college van GS de uitvoering
van de kwaliteitscriteria door de gemeenten coördineert (regierol). Deze
coördinatietaak van GS laat onverlet dat iedere gemeente er zelf verantwoordelijk
voor is dat een behoorlijke uitvoering van de kwaliteitscriteria blijvend
gewaarborgd is. Om deze verantwoordelijkheid te benadrukken, wordt het college
van B&W verplicht om regelmatig de gemeenteraad te informeren of van een
behoorlijke uitvoering sprake is en om – als zou worden vastgesteld
dat daarvan geen sprake is – het besluit te nemen de betreffende taken
voortaan door een regionale uitvoeringsdienst te laten uitvoeren. Voor het
geval een gemeente hierin te kort zou schieten, beschikt het college van GS
op grond van artikel 124 van de Gemeentewet over doorzettingsmacht om in plaats
van en op kosten van de gemeente de gemeenteraad te informeren terzake van
de uitvoering van de kwaliteitscriteria, en te besluiten dat de taken in kwestie
worden overgedragen aan een regionale dienst. Op het vormen van deze diensten
ga ik hierna in.
 2.2 Regionale uitvoering van een bovenlokaal basistakenpakket
 Een belangrijk onderdeel van het advies van de commissie Mans en van het
kabinetsstandpunt van 6 november 2008 betreft de oprichting van regionale
(uitvoerings)diensten. Het is de bedoeling dat deze diensten bepaalde taken
ten behoeve van in elk geval de provincies en de gemeenten gaan vervullen,
een landsdekkend geheel vormen, als samenhangend geheel gaan functioneren
en zo worden gestructureerd dat een goede afstemming met het OM en de politie
verzekerd is.
 De afgelopen periode is er een proces op gang gekomen waarbij gemeenten
en provincies de vorming van regionale uitvoeringsorganisaties verkennen en
in sommige regio’s daadwerkelijk al ter hand nemen. Discussies die daarbij
spelen, betreffen vaak het takenpakket en de aard en omvang van de samenwerkingsverbanden.
Dit bottom up proces wordt van harte toegejuicht.
Om het proces te richten, te versterken en te ondersteunen, heeft het kabinet
met het IPO en de VNG de volgende spelregels vastgelegd.
 Instelling van regionale diensten
 Voorop staat dat de gemeenten en de provincies samen regionale uitvoeringsdiensten
oprichten en deze belasten met de uitvoering van een basistakenpakket. De
provinciale besturen voeren de regie op de instelling. De diensten moeten
uiterlijk 1 januari 2012 operationeel zijn. Dit is mogelijk omdat kan
worden aangesloten bij de ontwikkelingen rond regionale samenwerking die de
afgelopen maanden in alle provincies op gang zijn gekomen of in een stroomversnelling
zijn geraakt. De regionale diensten opereren als ondersteunende diensten voor
de deelnemende bestuursorganen. Die bestuursorganen (de colleges van B&W
en het college van GS) blijven het bevoegd gezag en dragen de eindverantwoordelijkheid
voor de taken van de regionale dienst. Het Wabo-loket voor burgers en bedrijven
blijft bij de gemeenten en de provincies.
 Juridische vorm van de diensten
 In beginsel krijgen de diensten de juridische vorm van openbaar lichaam
zoals bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een openbaar lichaam
is een effectieve en efficiënte organisatievorm en is een bewezen vorm
van samenwerking tussen verschillende overheden, zoals tussen grote en kleine
gemeenten en provincies en eventueel waterschappen en onderdelen van de rijksoverheid.
De vormgeving van de regionale dienst als openbaar lichaam is
uiteraard geen belemmering voor huisvesting van de dienst op meer locaties.
 Een andere organisatievorm is mogelijk op voorwaarde dat alle betrokken
partijen daarmee instemmen en hiermee op een minstens gelijkwaardige wijze
invulling gegeven wordt aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende
uitvoeringsstructuur. Dit betreft met name: landsdekkend, geborgde continuïteit
en kwaliteit, mogelijkheid tot deelname van andere overheden in het samenwerkingsverband
(noodzakelijk voor het overhevelen van onder meer provinciale maar ook rijkstaken
naar de uitvoeringsorganisatie) en een goede afstemmingsmogelijkheid met het
OM en de politie. Vóór 1 januari 2010 wordt per regio een
besluit genomen over de juridische vorm van de uitvoeringsdienst. Bij het
uitblijven van overeenstemming tussen de betrokken overheden over een eventuele
andere organisatievorm, wordt een openbaar lichaam ingesteld.
 De gemeenschappelijke regelingen waarbij de diensten als openbaar lichaam
of in een andere vorm worden ingesteld, worden uiterlijk 1 januari 2011
getroffen. Het bestuur en het beleid van het openbaar lichaam wordt door de
deelnemende overheden gezamenlijk uitgeoefend en bepaald, overeenkomstig de
daarvoor in de gemeenschappelijke regeling op te nemen voorschriften.
 Werkgebieden van de diensten
 Bij het bepalen van het werkgebied van de regionale uitvoeringsdiensten
is de territoriale congruentie met de werkgebieden van de politie- en veiligheidsregio’s
leidend principe maar geen dogma. Afwijking van de territoriale congruentie
is dus mogelijk. Hiervoor zal vóór 1 december 2009 een
gemotiveerd voorstel moeten worden gedaan. Het Rijk zal vóór
1 januari 2010 beoordelen of met de voorgestelde afwijking kan worden
ingestemd en zal daarbij rekening houden met alle betrokken belangen. Het
Rijk zal dus in het bijzonder de voor de motivering van de afwijking naar
voren gebrachte belangen afwegen tegen het belang van een goede afstemmingsmogelijkheid
met het OM en de regionale en interregionale milieuteams van de politie. Indien
dat door het IPO en de VNG wenselijk wordt gevonden, zal het Rijk in overleg
met het IPO en de VNG beleidsregels vaststellen om van te voren duidelijk
te maken hoe deze beoordeling van belangen haar beslag zal krijgen.
 Samenvattend zijn er per 1 januari 2010 per regio besluiten genomen
over de juridische vorm en het werkgebied van de regionale uitvoeringsdienst.
 Basistakenpakket van de regionale diensten
 Het basistakenpakket omvat de omgevingsvergunningverlening (in zijn geheel),
het toezicht en de handhaving met betrekking tot activiteiten waarvoor de
provincies nu bevoegd gezag op grond van de Wet milieubeheer zijn. Dat zijn
de relatief grote inrichtingen, maar ook projecten van provinciaal belang
die als zodanig worden aangemerkt op grond van de Wet ruimtelijke ordening.
 Op gemeentelijk niveau gaat het om in de eerste plaats om het milieudeel
van vergunningen voor complexe en risicovolle bedrijven, zoals de BRZO- en
IPPC-inrichtingen. Het gaat op gemeentelijk niveau in de tweede plaats om
het milieutoezicht bij complexe en risicovolle activiteiten en bij activiteiten
die een bovenlokale aanpak vergen omdat er ketenhandhaving nodig is, zoals
ten aanzien van afvalstoffen, grondstromen, etc. Het betreft hier niet alleen
activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning verplicht is, maar ook inrichtingen
en handelingen waarvoor algemene regels gelden, zoals bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit
op grond van de Wet milieubeheer en het Besluit bodemkwaliteit op grond van
de Wet bodembescherming. De gemeentelijke taken die in opdracht van het bevoegd
gezag door de regionale diensten worden uitgevoerd, betreffen dus niet bouwen,
wonen en ruimtelijke ordening.
 De met het milieutoezicht belaste ambtenaren van de regionale dienst worden toezichtbevoegd op het gehele Nederlandse grondgebied omdat
het in belangrijke mate om ketenhandhaving gaat.
 De package deal bevatte al een voorzet voor het basistakenpakket die in
overleg met het IPO, de VNG en de Unie van Waterschappen nog nader wordt ingevuld
en verfijnd.
 
 Uiteraard zijn gemeenten vrij om andere taken uit te laten voeren door
de regionale uitvoeringsdiensten, bijvoorbeeld in verband met de naleving
van de kwaliteitscriteria of uit overwegingen van kostenefficiëntie van
de regionale uitvoering (zie paragraaf 5). Dat kan toezicht en handhaving
van de ruimtelijke en de bouwregelgeving betreffen, maar te denken valt ook
aan uitvoeringstaken op het gebied van bodemsanering. De regionale diensten
kunnen bovendien taken uitvoeren ten behoeve van waterschappen. In diverse
regio’s wordt deze optie reeds verkend. Het ligt dan voor de hand dat
ook die waterschappen worden betrokken bij de instelling van de regionale
dienst. Evenzeer kunnen provincies toezichts- en handhavingstaken in de sfeer
van natuurbeschermingswetgeving bij de diensten onderbrengen. In lijn met
de kabinetsreactie van november 2008 zal het Rijk voor 1 januari 2010
nagaan welke vergunning- en toezichtstaken waarvoor het Rijk bevoegd is, per
1 januari 2012 aan de regionale diensten zullen worden overgedragen.
Hierbij kan er voor gekozen om de taken in kwestie op te dragen aan één
of enkele regionale diensten. Eenzelfde lijn zal worden gevolgd met betrekking
tot het BRZO-toezicht door de gemeenten en de provincies. Zoals aangegeven
in de kabinetsreactie van 6 november 2008, is de doelstelling om voor
de uitvoering van de BRZO-taken te komen tot vier bovenprovinciaal werkende
samenwerkingsverbanden die samen landelijk dekkend zijn. Bij de ontwikkeling
van deze samenwerkingsverbanden zal worden bezien op welke wijze deze zullen
worden ingebed in het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten.
 Aldus kan per regio een optimaal takenpakket worden samengesteld, rekening
houdend met de specifieke kenmerken van de regio en de voor de regionale dienst
benodigde kritische massa. Het kabinet blijft beleidsmatig inzetten op een
meeromvattend takenpakket voor de regionale diensten.
 
 Het gaat bij het basistakenpakket uitdrukkelijk niet om de besluitvorming
door het gemeente- of provinciebestuur. Het takenpakket betreft de ambtelijke voorbereiding en uitvoering van bestuursbeslissingen.
Gemeente- en provinciebesturen behouden al hun bestuursrechtelijke bevoegdheden.
Desgewenst kunnen zij bij de gemeenschappelijke regeling bepaalde bevoegdheden
overdragen aan de regionale dienst, maar dan moet daarbij ook de verhouding
van de overgedragen bevoegdheden tot die van de deelnemende besturen worden
geregeld (artikel 54 Wet gemeenschappelijke regelingen).
 Relatie met het Wabo-loket en de concernbenadering
 De instelling van de regionale diensten doet geen afbreuk aan het 1-loket-principe
dat ten grondslag ligt aan de Wabo. Een aanvraag om een omgevingsvergunning
wordt bij het college van B&W ingediend (of bij het college van GS indien
deze het bevoegd gezag is).
 De instelling van de regionale diensten ondersteunt ook de concernbenadering
voor landelijk opererende bedrijven zoals die inmiddels bijvoorbeeld bij Vitens
en Gasunie wordt toegepast. Kern van de concernbenadering is dat kennis over
bepaalde activiteiten wordt gebundeld en dat de bestuursorganen werken met
standaarden voor toezicht en vergunningverlening. Met de komst van de omgevingsdiensten
kan deze bundeling van kennis en coördinatie van werkzaamheden goed worden
neergelegd bij een of enkele gespecialiseerde regionale diensten. Dat gebeurt
nu al. Zo besteedt het Concernloket van Gasunie activiteiten uit aan enkele
bestaande milieudiensten. Dit soort ontwikkelingen zijn er ook bij de grote
chemie- en afvalbedrijven en bij het BRZO-toezicht (waar wordt
toegewerkt naar het organiseren van het toezicht door vier bovenprovinciaal
werkende uitvoeringsorganisaties). In de huidige situatie met het Concernloket
van Gasunie stellen de afzonderlijke bevoegde bestuursorganen de vergunning
op en voeren het toezicht uit. In de situatie met regionale uitvoeringsdiensten
is het aantal organisaties dat de vergunningen opstelt en het toezicht uitvoert,
beperkt. Dit is voor de betreffende bedrijven een duidelijk voordeel.
 
 De regionale diensten vergemakkelijken dus de concernbenadering zoals
die nu bij Gasunie en Vitens wordt gevolgd. Naar mate de regionale diensten
zelf meer als samenhangend geheel gaan functioneren zullen veel meer bedrijven
en instanties, kunnen profiteren van de verbeterde coördinatie, grotere
deskundigheid en kwaliteitsverbetering, meer uniformering van de verlangde
informatie en een level playing field.
 Wettelijke borging
 Het kabinet zet zich er voor in dat het wetsvoorstel waarin bovenstaande
beleidslijn wettelijk wordt geborgd, vóór 1 januari 2010
om advies aan de Raad van State wordt voorgelegd. De gemeenten worden daarin
niet alleen verplicht om mee te werken aan de instelling bij gemeenschappelijke
regeling van de regionale uitvoeringsdiensten, maar ook om hun taken die behoren
tot het basistakenpakket door die uitvoeringsdiensten uit te laten voeren.
Het college van GS beschikt op grond van artikel 124 van de Gemeentewet over
de bevoegdheid om zelf te voorzien in de uitvoering van wettelijke taken van
het gemeentebestuur als dat wettelijk gevorderde beslissingen niet of niet
naar behoren neemt. GS kunnen dus zonodig in de plaats van een gemeente een
opdracht aan de regionale dienst geven om de taken voor die gemeenten uit
te voeren. Evenzo kunnen GS zonodig in de plaats van een gemeente beslissen
tot toetreding door die gemeente tot een gemeenschappelijke regeling waarbij
de regionale dienst wordt ingesteld. De kosten blijven uiteraard voor rekening
van de gemeente in kwestie.
 2.3 Informatiehuishouding en -uitwisseling
 Informatie is een onmisbaar element in het toezichts- en handhavingsproces.
De verzameling en beoordeling van informatie met het oog op de beoordeling
van de naleving van de regelgeving door de rechtssubjecten, behoort dus tot
de kern van het primaire toezichtsproces. Eenzelfde positie neemt de verzameling
en beoordeling van informatie in het opsporingsproces in. Alleen met de juiste
informatie kunnen toezicht en handhaving effectief en efficiënt worden
uitgevoerd.
 
 In de huidige uitvoeringspraktijk wordt informatie vooral voor eigen gebruik
verzameld door de overheidsdiensten (circa 500) en naar eigen inzicht geregistreerd.
De inzet is er echter op gericht dat de regionale uitvoeringsdiensten onderling
en met landelijke inspectiediensten, de politiekorpsen en het Functioneel
Parket informatie gaan uitwisselen. In de gewenste situatie wordt informatie
niet langer vooral voor eigen gebruik verzameld, maar evenzeer voor gebruik
door andere betrokken overheidsdiensten. Dit betekent dat er aanzienlijke
veranderingen nodig zijn met betrekking tot de wijze van registratie en ontsluiting
van informatie in de bestaande praktijk.
 
 Bij de vorming van de regionale uitvoeringsdiensten staat dan ook mede
de vraag centraal hoe deze bezien vanuit de optiek van de informatiehuishouding
en met welke mate van standaardisatie georganiseerd moeten worden. Daarbij
wordt onder informatiehuishouding verstaan: de opslag, het beheer en de verstrekking
van gegevens binnen een organisatie en in samenwerking met anderen.
Dit kan al dan niet geautomatiseerd verlopen. Het gaat met name om informatie-uitwisselingsinfrastructuren
en bedrijfsprocessystemen.
 
 Met de gedachtevorming over de inrichting van de informatiehuishouding
van de regionale uitvoeringsdiensten en de informatie-uitwisseling met de
relevante omgeving is reeds begonnen. De inzet is een ingerichte informatiehuishouding,
met inbegrip van informatie-uitwisseling, voor de regionale diensten per 1 januari
2012.
 Om te komen tot een goed functionerende uniforme informatiehuishouding
van de toekomstige diensten en een goede informatie-uitwisseling, is minimaal
het standaardiseren van de gebruikte gegevens cruciaal, zowel in de primaire
functies, toezicht en handhaving, als in de ondersteunende functies, bijvoorbeeld
ten behoeve van het afleggen van verantwoording. De mate van harmonisatie
van de gebruikte processen en systemen zal op basis van doeltreffendheid en
doelmatigheid worden bepaald. Daarbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt
van regionale opschaling van bewezen praktijkcases. De gekozen oplossingen
zullen door middel van centraal gefinancierde pilots worden beproefd. Zodoende
kunnen ze als «goed voorbeeld» een katalyserende functie vervullen
in het totale verandertraject. Bijzondere aandacht zal worden besteed aan
de aanpassingen aan systemen van partijen met wie de regionale diensten vanaf 1 januari
2012 informatie gaan uitwisselen.
 2.4 Verbeterde afstemming tussen bestuur en OM/politie
 De uitoefening van toezicht- en handhavingstaken door de regionale uitvoeringsdiensten
en de daarmee toenemende professionaliteit en deskundigheid bieden de mogelijkheid
om de taakverdeling tussen het bestuur en het OM te herzien. Inzet is daarbij
dat tegen veel milieuovertredingen in beginsel alleen door het bestuur wordt
opgetreden. In de kabinetsreactie van 6 november 2008 was aangegeven
dat voor sommige overtredingen de bestuurlijke boete volgens de Algemene wet
bestuursrecht effectief kan zijn, voor andere overtredingen van de VROM-wet-
en regelgeving krijgt het bestuur de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid
op grond van de Wet OM-afdoening.
 Momenteel wordt reeds gewerkt aan de «omzetting» van het Transactiebesluit
milieudelicten in een Besluit bestuurlijke strafbeschikking. Gestreefd wordt
naar inwerkingtreding van dit besluit met ingang van 1 januari 2012 wanneer
ook de regionale uitvoeringsdiensten gerealiseerd zijn.
 Voor de tussenliggende periode wordt de optie verkend om het Transactiebesluit
milieudelicten te actualiseren en landelijk in te voeren voor provincies,
waterschappen en Rijksinspecties. Het door het Landelijk Overleg Milieuhandhaving
(LOM) voorbereide rapport over een boetebevoegdheid voor het bestuur biedt
hiervoor een goede basis. In beide situaties stellen buitengewoon opsporingsambtenaren
(boa’s) bij het bestuur de noodzakelijke processen-verbaal op.
 
 De inzet van het OM en de regionale en interregionale milieuteams van
de politie kan wanneer het bestuur meer zaken zelf af zal gaan doen –
zoveel mogelijk – worden gereserveerd voor middelzware en zware criminaliteit.
In verband hiermee zal conform het advies van de commissie Mans in de kwaliteitseisen
voor toezicht en handhaving de verplichting worden vastgelegd voor de regionale
uitvoeringsdiensten om voldoende deskundige (milieu)boa’s in dienst
te hebben.
 
 Met het oog op de verbetering van de afstemming tussen OM, politie en
bestuur worden in de kwaliteitseisen voor toezicht en handhaving verplichtingen
vastgelegd met betrekking tot de informatie-uitwisseling, de
te hanteren handhavingsstrategie, een geregeld overlegkader voor afstemming
van het optreden in concrete zaken en de gezamenlijke regie door het college
van GS en het Functioneel Parket op onder meer de prioriteitstelling. Dit
laatste is noodzakelijk om te waarborgen dat er op regionaal niveau voldoende
capaciteit wordt ingezet voor bovenregionale/landelijke handhavingsprioriteiten.
 
 In het licht van de op stapel staande veranderingen in de milieuhandhavingsstructuur
en de ontwikkelingen bij de Rijksinspecties zullen de betrokken ministers
zich in de tweede helft van dit jaar beraden op de vraag of, en zo ja in welke
vorm, het nog nodig is om een overleg als het LOM te laten voortbestaan.
 2.5 Decentralisatie van bevoegdheden
 In het in november 2008 geschetste eindbeeld van het kabinet is sprake
van een toedeling van de provinciale vergunningverlenende bevoegdheden uit
de Wabo aan de gemeenten. De VNG is voorstander van deze decentralisatie,
terwijl het IPO dit aanvankelijk pas wilde laten plaatsvinden nadat de robuuste
uitvoeringsstructuur daadwerkelijk is gerealiseerd. Dit laatste was aanvankelijk
ook het standpunt van het kabinet.
 In het kader van de package deal hebben het kabinet, het IPO en de VNG
op dit punt afgesproken om, als de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur
op 1 januari 2012 is gerealiseerd en de kwaliteit van de uitvoering geborgd,
de bevoegdheid uit de Wabo voor een groot aantal provinciale inrichtingen
over te dragen aan het college van B&W. Dat geldt echter niet voor de
provinciale IPPC- en BRZO-inrichtingen: deze blijven bij de provincies.
 
 Voor alle niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen wordt bij de inwerkingtreding
van de Wabo een tijdelijke voorziening getroffen; het college van B&W
wordt op dat moment bevoegd gezag, maar het college van GS behoudt voor deze
niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen een deelbevoegdheid voor het milieudeel
van de omgevingsvergunning. De deelbevoegdheid van het college van GS heeft
niet alleen betrekking op het al dan niet verklaren dat het college geen bedenkingen
heeft tegen het verlenen van een omgevingsvergunning, maar ook op het deelnemen
aan (het niet wettelijk geregelde) vooroverleg over en het verbinden van voorschriften
aan een omgevingsvergunning. Naast deze deelbevoegdheid heeft het college
van GS handhavingsbevoegdheid voor het milieudeel van de betreffende omgevingsvergunningen.
 
 Als op 1 januari 2012 ook de provinciale deelbevoegdheid voor de
niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen aan de gemeenten wordt overgedragen,
wordt de verantwoordelijkheid met betrekking tot het betrokken personeel van
de provincies overgedragen aan en geregeld in de gemeenschappelijke regelingen
van de regionale diensten.
 
 Het interbestuurlijk toezicht (IBT) op de taakuitvoering door de gemeenten
wordt overeenkomstig de kabinetsreactie op het advies van de commissie Oosting, overgedragen aan de provincies op het moment waarop
de kwaliteit van de uitvoering voldoende is geborgd, uiterlijk op 1 januari
2012. De reeds door de VROM-Inspectie ingezette versobering van het IBT wordt
verder doorgezet.
 3. Strafrechtelijke aanpak milieudelicten
 Met betrekking tot de strafrechtelijke milieuhandhaving heeft mijn ambtgenoot
van Justitie u tijdens het AO Handhavingsstructuur op 3 december 2008
toegezegd dat uw Kamer in het voorjaar van 2009 nader zal worden geïnformeerd
over de WODC-evaluatie van de milieutaak van het OM en de politie en de aanpak
van de milieucriminaliteit die het kabinet voorstaat. De evaluatie, die inmiddels
is afgerond, heeft betrekking op de onderbrenging van het grootste deel van
de milieutaak van het OM bij het Functioneel Parket en de vorming van Regionale
en Interregionale Milieuteams bij de politie. Mijn ambtgenoot van Justitie
informeert u bij afzondelijke brief over de uitkomsten van de evaluatie en
in samenhang daarmee over de aanpak van de internationale, georganiseerde
milieucriminaliteit. Zoals op 6 november 2008 al aan uw Kamer gemeld,
lopen de meningen over de noodzaak van een versterking op landelijk niveau
niet uiteen. Daarmee is er een basis voor de verdere uitwerking van de vorm
en de mate waarin de landelijke voorziening gestalte moet gaan krijgen.
 4. Implementatie
 De activiteiten die nodig zijn voor de uitvoering van de kabinetsreactie
worden ondergebracht in een onder mijn regie en in nauwe samenwerking met
mijn ambtgenoot van Justitie op te zetten en uit te voeren implementatieprogramma.
 Deelprojectleiders afkomstig van het IPO, de VNG en het Rijk zullen worden
belast met de uitvoering van de verschillende programmaonderdelen.
 Het implementatieprogramma bevat landelijke en regionale componenten.
De landelijke componenten zijn:
 – Ontwikkeling en wettelijke vastlegging van kwaliteitscriteria
voor vergunningverlening, toezicht en handhaving waaronder die voor milieuboa’s
(onder leiding van VROM deels uit te voeren door de provincies en Justitie).
 – Ontwikkeling van een landelijk kader voor het stelsel van regionale
diensten ter waarborging van eenduidigheid, effectiviteit en efficiëntie
(onder leiding van VROM).
 – Ontwikkeling en bouw van de informatiehuishouding/bedrijfsprocessensysteem
ten behoeve van het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten en technische
en juridische voorwaarden voor informatie-uitwisseling met o.a. rijksinspecties,
politiekorpsen en OM (onder leiding van Justitie).
 – Ontwikkeling van een landelijk kader voor de toekomstige verhouding
tussen bestuursrecht en strafrecht (onder leiding van Justitie).
 – Communicatie (onder leiding van VROM).
 
 De regionale componenten omvatten:
 – Implementatie van de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening,
toezicht en handhaving (onder leiding van de provincies).
 – Realisatie van het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten (onder
leiding van de provincies).
 – Realisatie van toereikende voorzieningen voor samenwerking en
afstemming tussen de regionale uitvoeringsdiensten en de regionale politiekorpsen
en tussen het bestuurlijk bevoegd gezag en het Functioneel Parket (onder leiding
van de provincies).
 
 In de tweede helft van 2009 wordt de programmastructuur opgezet en worden
de verschillende deelprojecten uitgewerkt. In de daarop volgende twee jaar
worden de deelprojecten feitelijk uitgevoerd door de betrokken departementen
samen met de andere overheden. Zij worden uiterlijk op 1 januari 2012
afgerond.
 Het spreekt voor zich dat de andere overheden zowel op ambtelijk als bestuurlijk
niveau nauw zullen worden betrokken bij de opzet en uitvoering van het implementatieprogramma.
 Over de voortgang van het programma zal ik uw Kamer periodiek informeren.
 5. Financiële aspecten en gevolgen
 De realisatie van deze nadere kabinetsreactie kent een aantal financiële
aspecten en gevolgen.
 Uitgangspunt in de meergenoemde package deal is dat het eindbeeld in de
kabinetsreactie niet leidt tot nieuwe taken of andere (kwaliteits)eisen dan
nu al aan overheden met het oog op een goede uitvoering van hun taken gesteld
mogen worden. Het realiseren van het eindbeeld leidt dan ook niet tot extra
structurele kosten maar tot besparingen als gevolg van efficiencyvoordelen.
Wel zal het realiseren van het eindbeeld leiden tot een verschuiving van kosten
tussen de overheden.
 Het realiseren van het eindbeeld zal initiële kosten en overgangskosten
met zich meebrengen. Daar staat tegenover dat structurele besparingen door
de samenwerking kunnen worden bereikt. Deze structurele besparingen vormen
de dekking voor de initiële kosten en de overgangskosten. Hierbij heeft
het kabinet mede betrokken dat het regionale takenpakket zich op uitdrukkelijk
verzoek van de VNG beperkt tot een basispakket. De gemeenten kunnen de periode
waarin deze kosten worden terugverdiend zelf beïnvloeden. Naar mate meer
taken bij de regionale uitvoeringsorganisatie worden ondergebracht, wordt
de terugverdientijd korter.
 
 Zodra er een helder beeld is van de inrichting van de uitvoeringsstructuur
(medio 2010) zal worden bezien of en in welke mate financiële verschuivingen
nodig zijn tussen de overheden. Ook wordt dan bezien of het voorgenomen beleid
toch blijkt te leiden tot bepaalde nieuwe taken of extra kwaliteitseisen die
verder gaan dan gevergd zou mogen worden. Mocht daar inderdaad sprake van
zijn dan zal de noodzaak van dit bijkomend effect van het voorgenomen beleid
moeten worden bezien, of zullen daarover afspraken worden gemaakt tussen Rijk,
provincies en gemeenten.
 
 Een andere belangrijke kostenpost betreft de totstandbrenging van een
uniforme informatiehuishouding ten behoeve van de opslag, het beheer en de
verstrekking van handhavings- en toezichtsinformatie binnen de regionale diensten
en in samenwerking met andere overheidsinstanties (zie paragraaf 2.3).
Door een aantal deskundigen is een inschatting gemaakt van de kosten voor
de ontwikkeling en de bouw van het systeem, ter grootte van € 7,5
mln, onder de aanname dat sprake is van daadwerkelijke opschaling van bestaande
oplossingen en uitgaande van circa 5000 eindgebruikers. Dit bedrag heeft geen
betrekking op de exploitatie- en beheerskosten. De hard- en softwarekosten
voor de basiswerkplek van gebruikers zijn in deze berekening niet meegenomen
omdat de medewerkers van de diensten immers een bestaande werkplek hebben.
 De ontwikkelkosten van € 7,5 mln zullen worden gedekt vanuit
het Rijk (VROM, Justitie en EZ). Dit wordt bij de Najaarsnota 2009 verwerkt.
Wanneer de voorziening is opgeleverd, komen de exploitatie- en beheerskosten
voor rekening van de regionale uitvoeringsorganisaties. Ook in de huidige
situatie maken gemeenten en provincies kosten voor de opslag, het beheer en
de verstrekking van informatie binnen hun organisatie aan anderen, als onderdeel
van de normale bedrijfsvoering bij het toezicht en de handhaving. Genoemde
kosten voor de exploitatie en het beheer van de nieuwe voorziening komen hiervoor
ten dele in de plaats. Bovendien zal sprake zijn van een kostenbesparing door
het schaalvoordeel van de regionale uitvoeringsdienst.
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. M. Cramer
 
 
 
 
 Kamerstukken II, 22 343, nr. 215.
 
 
 Kamerstukken II, 29 383, nr. 124.
 
 
 Kamerstukken I, 30 844, nr. 1.
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Brief van 23 april 2008, 31 200 VII, nr. 61.