Wet raadgevend referendum; Memorie van toelichting zoals gewijzigd n.a.v. het advies van de Raad van State
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30372, nr. 9

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-05-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30372 nr. 9

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. ALGEMEEN DEEL1. Inleiding1.1 Aanpassing van de democratie noodzakelijk1.2 Achtergrond1.3 Spanning representatieve democratie en referendum1.4 Opbouw1.5 Advies van de Kiesraad2. Overeenkomsten met de Trw3. Afwijkingen van de Trwa. Alleen op nationaal niveaub. Hoogte van de drempelsc. Uitslagquorumd. Referendumcommissiee. Wijze van indienen en controle van verzoekene. Informatievoorziening voor de kiezer over een
aan een referendum onderworpen wetf. Termijneng. Subsidies4. Verhouding Wet raadgevend referendum en andere
wetten5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel6. Getalsmatige vereisten voor geldigheid van een
referendumverzoek en van de uitslag van een referendum7. Reikwijdte referendum7.1 Algemeen7.2 Uitzonderingen8. Gevolgen van het referendum voor bekendmaking
en inwerkingtreding8.1 Mededeling in Staatscourant8.2 Opschorting inwerkingtreding en bekendmaking
na inleidend verzoek8.3 Gevolgen van de uitslag8.3.1 Algemeen8.3.2 Gevolgen voor inwerkingtreding van spoedeisende
wetgeving8.3.3 Gevolgen voor stilzwijgende goedkeuring van
verdragen9. Kiesgerechtigdheid10. Vaststelling van de referendabiliteit van wetten11. Voor het verloop van de referendumprocedure verantwoordelijke
organen12. De voorfasen van het referendum13. Stemming en vaststelling van de uitslag13.1 Algemeen13.2 Tijdstip van de stemming13.3 Combinatie van referenda met verkiezingen13.4 Voorbereiding en verloop van de stemming13.5 Stemopneming en vaststelling van de uitslag14. Nederlanders in het buitenland15. Voorlichting van de kiezers16. Beroep op de rechter17. Straf- en overgangsbepalingen17.1 Strafbepalingen17.2 Overgangsbepalingen18. Financiële gevolgenII. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 2Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 10Artikel 14Artikel 18Artikel 19Artikel 20Artikel 21Artikel 22Artikelen 23–28Artikelen 31 en 43Artikelen 32 en 44Artikelen 34 en 46Artikelen 36 en 51Artikel 42Artikel 52Artikel 57Artikel 58Artikel 59Artikel 66Artikelen 78–88Artikelen 79 en 80Artikel 83Artikel 87Artikelen 89–91Artikel 92Artikel 93Artikel 94Artikel 95Artikelen 98, 101, 102, 103 en 104Artikelen 99 en 100Artikelen 105–108 en 110–114Artikel 119
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30372Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 140 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 372Voorstel van wet van de leden Dubbelboer, Duyvendak en Van der Ham,
houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum)nr. 9MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES
VAN DE RAAD VAN STATE«Ik geloof in referenda, niet om het representatieve
stelsel te vernietigen, maar juist om haar te corrigeren wanneer ze niet meer
representatief is.»– Theodore Roosevelt, Amerikaanse president
(1901–1909)I. ALGEMEEN DEEL1. Inleiding1.1 Aanpassing van de democratie noodzakelijkKiezers staan in de Nederlandse democratie teveel op afstand. Met de toename
van het gemiddelde kennisniveau, de individuele keuzevrijheid en de daaruit
voortvloeiende mondigheid van mensen, is het volgens indieners van dit wetsvoorstel
onvoldoende om kiezers op nationaal niveau slechts een keer in de vier jaar
in de gelegenheid te stellen hun opvatting kenbaar te maken.Kiezers kiezen partijen, die de controle op de macht uitoefenen. Kiezers
kiezen niet de macht zelf. Maar er is meer waardoor de stem van stemgerechtigden
niet zo krachtig is als deze zou moeten zijn. De kans dat de standpunten van
een individuele kiezer geheel overeenkomen met de standpunten van een partij,
is zeer gering. Steeds vaker is het zo dat mensen het weliswaar eens kunnen
zijn met een groot aantal punten van een partij, maar het tegelijkertijd zeer
oneens kunnen zijn met andere. Partijstandpunten vallen niet meer geheel samen
met de opvattingen van kiezers. Met die niet meer parallel lopende opvattingen
is ook de binding tussen kiezer en partij verminderd.Het eenmaal in de vier jaar sanctioneren van de keur aan opvattingen van
een politieke partij via verkiezing, garandeert in het Nederlandse systeem
vervolgens niet dat deze standpunten overeind blijven. Als men een stem op
een partij en haar programma heeft gegeven, dient die partij, wanneer deze
een regering gaat vormen, compromissen te sluiten. De partijen die in de oppositie
zitten, kunnen hun wensen niet of moeilijk verwezenlijken.Daarbij komt dat ontwikkelingen in de samenleving ook nog eens zo snel
gaan dat sommige partijstandpunten al snel verouderd zijn en aangepast dienen
te worden. Hoewel alle partijen hun eigen interne democratische werkwijzen
hebben om het hoofd te bieden aan genoemde bezwaren, komen kiezers die geen
partijlid zijn, hier verder niet aan te pas.Op zich is er met de bovenbeschreven democratische dynamiek niet zo veel
mis, mits kiezers in staat zouden worden gesteld om wanneer ze dat willen
in te kunnen grijpen wanneer er besluiten worden genomen die vermeend geen
draagvlak in de samenleving hebben.Het ontbreken hiervan verklaart volgens indieners voor een deel de vervreemding
tussen politiek en kiezers. In het Nederlandse parlementaire systeem waarbij
de kiezer alleen de controle van de macht kiest, staat de kiezer op te grote
afstand. De representativiteit van de afzonderlijk genomen beslissingen is
al met al niet gegarandeerd.De kern van dit wetsvoorstel is om kiezers in staat te stellen meer invloed
te verkrijgen op de politieke besluitvorming. Voor indieners dient het democratische
representatieve stelsel gemoderniseerd en versterkt te worden door burgers
in de gelegenheid te stellen, om bij voldoende ondersteuning, de wetgever
te adviseren zijn voorgenomen wetgeving te corrigeren.1.2 AchtergrondEr is de laatste decennia enorm veel geschreven over het instrument referendum.
Het debat in Nederland is al meer dan honderd jaar oud. Staatscommissies zijn
in die periode ingesteld om over de invoering van het referendum te adviseren1. Vele debatten binnen en buiten het parlement zijn gewijd
aan dit onderwerp. Een belangrijke mijlpaal in de discussie over het referendum
is de invoering geweest van de Tijdelijke referendumwet (hierna: Trw) in 2002
door het tweede kabinet Kok2. Deze wet werd nodig
geacht door het toenmalige kabinet omdat de grondwetsherziening voor het bindend
maken van het correctieve referendum gesneuveld was in de zogeheten «Nacht
van Wiegel»3. De tijdelijkheid van de Trw
was gelegen in het perspectief van een hernieuwd traject van grondwetswijziging.
Zolang die er niet was zou de Trw gelden, echter wel met een einddatum, te
weten 1 januari 2005. Het kabinet Balkenende I trad aan in 2002 en kwam
met een intrekkingwetsvoorstel. Dit nieuwe kabinet van CDA, VVD en LPF had
geen behoefte aan een referendum. Voordat de intrekkingwet geëffectueerd
kon worden viel het kabinet en kwam er een nieuw kabinet: weer onder leiding
van Balkenende, maar nu met deelname van D66. Deze partij wilde niet medeverantwoordelijk
zijn voor de intrekkingwet en daarom werd de intrekkingwet weer ingetrokken(!).
Daarmee liep op 1 januari 2005 de Trw af. De leden Duyvendak en Dubbelboer
hebben in 2004 nog geprobeerd de tijdelijkheid van de Trw af te halen, maar
kregen daarvoor geen meerderheid4. PvdA, SP, Groenlinks,
D66 en LPF stemden voor, CDA, VVD, CU en SGP tegen.Vervolgens vond op 1 juni 2005 het raadplegende referendum over de
Europese Grondwet plaats. Dit referendum kon doorgang vinden doordat een meerderheid
van de beide Kamers het initiatiefwetsvoorstel van de leden Karimi, Dubbelboer
en Van der Ham steunden5. Met name de opstelling
van de VVD-fractie was hierin doorslaggevend6.
Deze fractie steunde het initiatiefwetsvoorstel, mede omdat ze de redenering
van de Raad van State overnam7. De Raad stelde
dat goedkeuring van het verdrag tot op zekere hoogte zou kunnen worden vergeleken
met een grondwetsherziening, omdat in de Europese Grondwet een bindende catalogus
van grondrechten werd opgenomen, en omdat de Europese constitutie werd opgenomen
in één Europese Grondwet, waarin de (gewijzigde) institutionele
verhoudingen en de besluitvorming voor de eerste, tweede en derde pijler op één
samenhangende manier werden geregeld. Bij grondwetsherzieningen, zo vervolgde
het advies, worden in veel landen de kiezers op de één of andere
manier betrokken; in Nederland is daarin voorzien doordat na voltooiing
van de eerste lezing van grondwetsherziening de Tweede Kamer der Staten-Generaal
wordt ontbonden.Het effect van de hoge opkomst en het levendige maatschappelijke debat
voorafgaand aan het referendum, beïnvloedt de wijze waarop men het instrument
referendum in de Nederlandse democratische verhoudingen beziet. Na dit referendum
is er opnieuw een discussie ontstaan over het nut van het referendum als democratisch
instrument en hoe dit verankerd dient te worden in de Nederlandse democratie.
Zelfs historisch verklaarde tegenstanders van het instrument erkenden sommige
voordelen, bijvoorbeeld ten aanzien van de grotere betrokkenheid van burgers
bij de mening- en besluitvorming en sloten toekomstige referenda niet langer
op voorhand uit.Ondanks het feit dat het raadplegende referendum over de Europese grondwet
een ander karakter heeft dan het in dit wetsvoorstel voorgestelde raadgevende
referendum, zijn er wel overeenkomsten. Overeenkomsten die enkele opmerkingen
over het eerste nationale referendum rechtvaardigen in het perspectief van
voorliggend wetsvoorstel.In de eerste plaats is er het feit dat het referendum door het overgrote
deel van de kiesgerechtigde bevolking werd aangegrepen om hun mening kenbaar
te maken. Het referendum bleek populair. Uit eerder onderzoek1 was al duidelijk dat veel Nederlanders het referendum positief bejegenen.
Deze positieve houding is bij de overgrote meerderheid kiezers van bijna alle
partijen terug te vinden2.In de tweede plaats was de uitslag van het raadplegende referendum over
de Europese Grondwet niet bindend, zoals ook de uitslag van een raadgevend
correctief referendum op grond van dit wetsvoorstel niet bindend is. De Grondwet
laat het immers niet toe dat de uitslag van een referendum beslissend is en
dat de volksvertegenwoordiging dus wordt «overruled». De status
van de uitslag van het referendum is voor de partijen verschillend geweest.
De meeste partijen hebben aangegeven onder welke voorwaarden zij de uitslag
zouden respecteren en hebben dat vervolgens ook gedaan. Elke partij heeft
het recht om af te wijken van een uitslag van een niet bindend referendum
en kan dit van te voren ook meedelen aan de kiezers. In onze ogen is dit wetsvoorstel
daarom niet in strijd met de Grondwet.1.3 Spanning representatieve democratie en referendumIndieners zien bij een raadgevend correctief referendum geen spanning
met de representatieve democratie, zoals ook het kabinet recent heeft aangegeven3. In Nederlandse gemeenten waar via verordeningen al vaker
een referendum heeft plaatsgevonden is geen sprake van het uithollen van de
lokale representatieve democratie of het verlies aan positie van politieke
partijen4. Men zou zelfs de stelling kunnen poneren
dat het de stabiliteit van het representatieve stelsel vergroot. Kiezers hoeven
immers bij een hun onwelgevallig besluit niet de rekening te vereffenen met
de eerstkomende verkiezingen, maar kunnen direct hun invloed aanwenden op
het onderwerp waar hun onvrede zich op richt. De positie van politieke partijen
versterkt zich, naar de stellige opvatting van indieners. Partijen gaan publiek
in debat met andere partijen, met kiezers en organisaties om steun te verwerven
voor een concreet onderwerp.In het buitenland zijn er meer dan genoeg voorbeelden te vinden van volwaardige
representatieve democratieën, waarbij de discussie over vermeende onverenigbaarheid
van of grote spanning tussen het direct democratische element van een referendum
en het representatieve stelsel afwezig is5. Verreweg
de meeste landen in Europa, inclusief de zevenentwintig nieuwe democratieën
in Centraal en Oost Europa, kennen het instrument referendum1. Zij beschouwen het als een passend instrument in de
moderne representatieve verhoudingen.Het referendum komt tegemoet aan het basisprincipe van burgerschap waarbij
de betrokkenheid bij de publieke zaak vooropstaat. Deze betrokkenheid is van
belang omdat daarmee het draagvlak voor beslissingen toeneemt.Indieners willen wijzen op nog een ander effect van de mogelijkheid voor
het initiëren van een correctief referendum. Ervaringen met lokale referenda
wijzen uit dat de ontvankelijkheid van de lokale politiek voor signalen uit
de samenleving is toegenomen. In de beleidsvorming wordt beter bekeken wat
de maatschappelijke effecten zijn en hoe daar meer draagvlak voor is te verkrijgen.
Het bestuur wordt gestimuleerd om zijn beleid op een opener manier tot stand
te laten komen, zodat afwegingen en voor- en nadelen rond bepaalde besluiten
inzichtelijk gemaakt worden voor burgers. Meer dan anders is er de noodzaak
om de dialoog aan te gaan met de samenleving ter voorbereiding van wetgeving
en dat is democratische winst2.Hoe succesvol het referendum over de Europese Grondwet ook was, volgens
indieners van dit wetsvoorstel is het raadplegende referendum niet de meest
wenselijke vorm van referendum. Het feit dat deze vorm van referendum van
boven af wordt georganiseerd heeft het nadeel van willekeur: de wetgever vraagt
een uitspraak aan kiezers, ter ondersteuning of correctie van een reeds ingenomen
standpunt door de afzonderlijke partijen in het parlement. Het krijgt dan
al gauw het karakter van een plebisciet: ter bevestiging van het eigen standpunt
en om criticasters van dat standpunt de pas af te snijden, wordt een referendum
georganiseerd.Er moet dus met terughoudendheid worden omgegaan met deze vorm van volksraadpleging.Indieners zijn daarom van mening dat voor een raadplegend referendum geen
vaste regeling getroffen hoeft te worden, omdat het slechts bij hoge uitzondering
moet kunnen plaatsvinden. Een apart wetgevingstraject per referendum is daarvoor
een adequate methode.De bewezen waarde van het referendum over de Europese Grondwet, met name
ten aanzien van de betrokkenheid van grote groepen kiezers bij een politiek
onderwerp dat daarvoor altijd als «de ver van mijn bed show» werd
beleefd, is voor indieners van de voorliggende wet mede een aanleiding om
op korte termijn de mogelijkheid te (her)introduceren voor kiezers om zelf
het initiatief te kunnen nemen voor een corrigerend referendum. Wij realiseren
ons daarbij dat het nog maar kort geleden is dat de Trw is geëxpireerd.
Toch heeft juist de het referendum over de Europese Grondwet aangetoond dat
de Nederlandse kiezer betrokken wil zijn bij afzonderlijk voorliggende politieke
onderwerpen via dit, de representatieve democratie aanvullende, instrument.In voorliggend wetsvoorstel wordt een raadgevend, correctief referendum
geregeld voor het nationale niveau. De uitslag is niet bindend, omdat de Grondwet
dit niet toestaat. Tegelijkertijd met dit wetsvoorstel loopt er een initiatiefwetsvoorstel
van de leden Duyvendak en Dubbelboer3 om de Grondwet
te wijzigen teneinde de uitslag van het correctieve referendum bindend te
maken.1.4 OpbouwHet wetsvoorstel heeft een aantal onderdelen gemeen met de inmiddels vervallen
Trw. In de paragrafen 4 tot en met 18 wordt – volledigheidshalve –
ook ingegaan op de onderdelen die ongewijzigd dan wel in grote lijnen zijn
overgenomen uit de Trw, zij het beknopter dan in de memorie van toelichting
bij die wet en waar nodig aangepast aan de van de Trw afwijkende
keuzes die in het onderhavige wetsvoorstel zijn gemaakt. Toch wijkt het wetsvoorstel
op een aantal essentiële punten af van de Trw. In paragraaf 3 worden
de afwijkingen toegelicht.1.5 Advies van de KiesraadOp 13 maart 2006 heeft de Kiesraad advies uitgebracht over dit wetsvoorstel.1 De indieners danken de Kiesraad voor zijn uitgebreide
en nauwgezette advies. Veel van de opmerkingen en gesuggereerde verbeteringen
zijn door ons overgenomen. Waar nodig wordt in de artikelsgewijze toelichting
naar het advies van de Kiesraad verwezen. Op een aantal punten verschillen
wij echter van mening met de Kiesraad.Het advies om ondersteuningsverklaringen in persoon op het stadhuis in
te dienen ten overstaan van een bevoegde persoon, nemen indieners niet over.
Belangrijkste reden is dat de Kiesraad de parallel trekt tussen het indienen
van kandidatenlijsten voor gewone verkiezingen en verzoeken voor het houden
van een referendum. Indieners zijn van mening dat er sprake is van verschillende
grootheden. In de eerste plaats gaat het verkiesbaar maken van kandidaten
over een periode van vier jaar waarin een persoon het mandaat kan krijgen
van de bevolking. Het aanvragen van een referendum hoeft niet, maar kan wel
tot uitkomst hebben dat een voorgenomen besluit niet door gaat. Indieners
vinden dat van een andere orde dan een persoon steunen die – eenmaal
gekozen – vier jaar lang medeverantwoordelijk is voor allerhande besluiten.
In de tweede plaats zijn er veel minder handtekeningen nodig voor de kandidaatstelling,
namelijk 30 per kieskring, waardoor het geen drempel van betekenis is.Het argument van de indieners dat het de levendigheid van de democratie
vergroot doordat er op straat gediscussieerd wordt, is voor de Kiesraad reden
om te twijfelen aan de oprechtheid van de eventueel gezette handtekening.
Het aanvragen van een correctief referendum betekent nog niet dat de uitkomst
van dat referendum al bepaald is.Daarbij komt dat wanneer gekeken wordt naar de praktijk (bijvoorbeeld
op lokaal niveau) het in Nederland helemaal nog niet zo gemakkelijk is om
handtekeningen te verzamelen van mensen. Ook uit het buitenland – en
dan hebben we het niet alleen over Californië – blijkt dat mensen
echt niet zo maar hun handtekening zetten. In veruit de meeste gevallen willen
mensen precies weten waar het voor is.Indieners wijzen er op dat door het zetten van een handtekening op het
stadhuis ook niet echt kan worden bewezen of deze «echt en gemeend»
is. Het klopt dat in Californië mensen soms geld krijgen voor het verzamelen
van handtekeningen. Maar het is verboden om mensen geld aan te bieden om een
handtekening te zetten. Daar komt bij dat het vaak genoeg gebeurt dat initiatieven
het zelfs met «professionele» handtekeningophalers niet redden,
omdat de mensen het gewoon niet eens zijn met het referendabel maken van het
onderwerp. In Zwitserland komen deze praktijken niet voor terwijl er daar
meerdere initiatieven per jaar zijn. In de rest van Europa zijn ons ook geen
voorbeelden bekend van betaalde handtekeningenverzamelaars. Wij bestrijden
het idee dat mensen te gemakkelijk of minder gemeend hun handtekening met
alle vereiste gegevens op een lijst zetten wanneer ze hierover op straat worden
aangesproken.Indieners zijn het eens met de Kiesraad dat op het formulier duidelijk
vermeld moet worden dat mensen slechts één ondersteuningsverklaring
mogen afgeven en dat men dat ook verklaart met het zetten van de handtekening.
Het dwingt de ophaler van de handtekeningen ook om dit steeds duidelijk te
vragen aan de benaderde persoon. Het advies over het duidelijk vermelden dat
de indiener van het verzoek verklaart één keer zijn handtekening
te hebben geplaatst, nemen wij dan ook over. Het onder valse voorwendselen
aftroggelen van een handtekening is volgens indieners ongewenst, maar moeilijk
na te gaan.De Kiesraad is geen voorstander van het houden van steekproeven teneinde
de geldigheid van de ondersteuningsverklaringen te testen. De Kiesraad wijst
wederom op de zwaarte van de eventuele consequenties van het instrument referendum,
namelijk het wijzigen van een voorgenomen besluit, en op het geval wanneer
blijkt dat er na de steekproef blijkt dat de vereiste hoeveelheid ondersteuningsverklaringen
niet is gehaald.Indieners menen dat een grote steekproef een nauwkeurig beeld geeft van
de hoeveelheid correcte of niet correcte ondersteuningsverklaringen. Het is
zeker mogelijk om bij twijfel over de vereiste minimumaantallen te besluiten
om alle verzoeken te controleren.Het advies om het besluit om een steekproef te houden of een gehele controle
uit te voeren bij de referendumcommissie dan wel de Kiesraad te leggen, willen
indieners overnemen. Dat geldt ook voor het advies om de steekproef te beperken
tot de verzoeken waarvan de ongeldigheid niet eenvoudig geconstateerd kan
worden.De Kiesraad laat duidelijk doorschemeren in staat te zijn de taken die
in het oorspronkelijke wetsvoorstel aan de referendumcommissie werden opgedragen,
te verrichten. De raad wijst op zijn volstrekte onafhankelijkheid van de politiek,
de beschikbaarheid van ondersteuning en de overlapping van een deel van de
taken die wij neerleggen bij de referendumcommissie met de taken van de Kiesraad.
Indieners nemen dit advies over. Het is niet de bedoeling dat een nieuwe referendumcommissie
het werk gaat doen dat goed gedaan wordt door een bestaande onafhankelijke
organisatie, te weten de Kiesraad. Indieners houden wel vast aan een onafhankelijke
referendumcommissie voor de meer inhoudelijke, «politieke» taken,
zoals het geven van inhoudelijke informatie over het referendumonderwerp en
het verdelen van subsidie over voor- en tegenstanders en neutrale organisaties
en individuen. Voor deze beide taken achten wij de Kiesraad niet opgericht.Naar aanleiding van de opmerkingen van de Kiesraad over de begroting van
de referendumcommissie merken de indieners op dat – aangezien de referendumcommissie
geen rechtspersoonlijkheid krijgt – de begroting van deze commissie
deel uitmaakt van de begroting van het ministerie. Binnen die begroting zullen
voldoende financiële middelen beschikbaar gesteld moeten worden voor
de uitoefening van de taken van de referendumcommissie. Dit was overigens
ook bij het referendum over de Europese Grondwet het geval.2. Overeenkomsten met de TrwHet raadgevend correctief referendum verschilt juridisch van het beslissend
correctief referendum. Bij het raadgevend correctief referendum behoudt de
wetgever onder alle omstandigheden de bevoegdheid om gemotiveerd zijn eigen,
eventueel van het kiezersoordeel afwijkende keuze te maken. Juist de mogelijkheid
om zo te handelen (en daarvoor dan ook de verantwoordelijkheid te dragen)
en het ontbreken van het beslissende kiezersoordeel is kenmerkend voor het
raadgevend referendum. Dit neemt echter niet weg dat materieel het kiezersoordeel
voor de wetgever een belangrijk gegeven zal zijn bij heroverweging van de
aan het raadgevend referendum onderworpen wet. Dit belang wordt nog versterkt
door het feit dat op dezelfde wijze als bij het beslissend correctief referendum
is geregeld dat een uitslag waarbij een meerderheid tegen heeft gestemd een
afwijzende uitspraak van de kiezers oplevert. Het raadgevend correctief referendum
draagt evenwel een adviserend karakter, terwijl het correctief
referendum ingevolge het grondwetsherzieningsvoorstel van de leden Duyvendak,
Dubbelboer en Van der Ham1 decisief is. Dit verschil
in rechtsgevolg heeft consequenties voor de inpassing van het raadgevend correctief
referendum in de procedure van wet- en regelgeving. Het correctief referendum
vormt een belangrijk instrument om de invloed van de kiezers op het beleid
te vergroten. Het belang van het instrument is gelegen in de bevordering van
een actief en betrokken burgerschap en een publiek debat over zaken van algemeen
belang. Bovendien kan het referendum bijdragen aan het voorkomen van onvolkomenheden
in het vertegenwoordigend stelsel. Het vertegenwoordigend stelsel zal bovendien
verdiept en verrijkt worden door de mogelijkheid van het referendum en het
gebruik daarvan door de kiezers. Het initiatief tot het daadwerkelijke gebruik
van het instrument ligt uitsluitend bij de kiesgerechtigde burgers. De centrale
overheid is gehouden aan dat initiatief gevolg te geven door de organisatie
van het referendum. Het correctieve element van het raadgevend referendum
houdt in dat het gaat om een uitspraak van kiesgerechtigde burgers over een
vastgestelde wet, een uitspraak die de overheid niet lichtvaardig zal negeren
indien deze uitspraak duidelijk in een bepaalde richting wijst. Kortheidshalve
wordt het voorgestelde referendum in het vervolg aangeduid als raadgevend
referendum.Ten opzichte van het beslissend correctief referendum kent de regeling
van het raadgevend referendum in dit wetsvoorstel een aantal eigen kenmerken
die direct verband houden met het formele verschil in karakter tussen de beide
vormen van het referendum. Deze punten zullen aan de orde komen bij de verdere
toelichting op dit voorstel. Hier is het van belang om nader uiteen te zetten
hoe het raadgevend referendum past in de procedure van wetgeving die geregeld
is in de Grondwet.De grondwettelijke bepalingen over de wetgevingsprocedure verzekeren dat
de wetgevende organen vrij en ongebonden blijven in hun eigen, finale besluitvorming
inzake het aannemen en bekrachtigen van wetsvoorstellen. Het raadgevend referendum
zoals geregeld in dit wetsvoorstel laat deze bevoegdheden onverlet, omdat
het geen bindend maar een adviserend karakter draagt. De Grondwet laat de
wetgever eveneens de ruimte voor een regeling van een raadgevend referendum
op initiatief van kiesgerechtigde burgers waarbij de overheid termijnen in
acht neemt bij de definitieve besluitvorming omtrent de aan de uitspraak van
de kiezers te verbinden gevolgen. De Raad van State besliste al eerder dat
het raadgevend referendum op gemeentelijk niveau binnen het kader van de Grondwet
past (ABRvS 5 maart 1998, JB 1998, 79).Net als bij de Trw is gekozen voor de «inwerkingtredingsvariant»,
waarbij het raadgevend referendum plaatsvindt na de bekrachtiging maar voor
de inwerkingtreding van een wet. Alleen de wetgever zelf moet kunnen beslissen
dat een wet in werking treedt in weerwil van de afwijzing ervan bij referendum.
De inwerkingtredingsvariant wordt gecompleteerd met intrekking van wetten
waarvan na een referendum is besloten ze niet in werking te laten treden («intrekkingsvariant»).
In het kader van de totstandkoming van de Trw heeft de Raad van State al vastgesteld
dat de «intrekkingsvariant» op geen enkele wijze indruist tegen
letter of geest van de Grondwet.3. Afwijkingen van de Trwa. Alleen op nationaal niveauIn de Trw werd geregeld hoe een correctief referendum op gemeentelijk
en provinciaal niveau moest worden uitgevoerd. Veel artikelen van de Trw hadden
hierop betrekking. Indieners willen in dit wetsvoorstel alleen een referendum
voor de nationale overheid regelen. Volgens indieners is het een
specifieke democratische opgave voor politieke partijen in gemeenten en provincies
om te bepalen of zij een referendumverordening wensen en zo ja, welk soort.
Indien zij dit niet willen, dan moeten zij hierover verantwoording afleggen
aan de eigen kiezers. Op dit moment zijn er ongeveer vijftig gemeenten en
voor zover wij weten de provincie Noord Holland met een eigen referendumverordening.
Deze wijken soms onderling af van elkaar en dat is volgens indieners ook prima.
Er zijn verschillende gemeenten die nu bezig zijn hun eigen referendumverordeningen
te ontwerpen. Het gaat niet aan dat de landelijke overheid dwingend een uniforme
referendumverordening oplegt aan de lokale en provinciale democratieën.
Wij nemen daarmee tevens de opmerkingen van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten serieus die herhaaldelijk heeft betoogd dat het wettelijk vastleggen
van een niet-bindend raadgevend correctief referendum op lokaal niveau een
stap te ver gaat1.b. Hoogte van de drempelsIndieners zijn van mening dat de hoeveelheid ondersteuningsverklaringen
bij een verzoek tot het houden van een correctief referendum aanzienlijk moeten
zijn. Voor de eerste fase, het inleidende verzoek, dienen 10 000 verzoeken
van kiesgerechtigden ingediend te worden. Voor de tweede fase, het verzoeken
om het daadwerkelijk houden van het referendum dienen 300 000 ondersteuningsverklaringen
van kiesgerechtigden te worden verzameld. Wij sluiten hiermee aan bij het
eerder genoemde advies van de Commissie Biesheuvel. Naar onze mening wordt
hiermee een redelijke drempel ingebouwd, die meer in pas loopt met andere
landen dan de drempels in de Trw. De in de Trw opgenomen drempels van 40 000
respectievelijk 600 000 zijn voor indieners echt te hoog. Volgens indieners
moet het mensen niet onmogelijk worden gemaakt een referendum te organiseren.
Het moet in alle redelijkheid een forse klus zijn om medeburgers te bewegen
hun steun te geven aan een correctief referendum, maar geen bijkans onmogelijke.
Voor de Trw gold specifiek dat deze wet in het teken stond van een grondwetsherziening
tot invoering van het bindende correctief raadgevend referendum en dat het
voorstel voor deze grondwetsherziening dezelfde aantallen noemde. Hoewel indieners
de drempels dan nog steeds te hoog vinden, snappen zij de redenering die aan
die hogere drempels ten grondslag liggen. Bij voorliggend wetsvoorstel is
er evenwel geen sprake van een bindende uitslag maar van een advies.c. UitslagquorumIndieners vinden dat gezien het raadgevende karakter van het referendum
er geen nadere bepalingen opgenomen hoeven te worden omtrent de geldigheid
van de referendumuitslag. Een gewone meerderheid is een meerderheid, ongeacht
opkomst. Het is immers vervolgens aan de wetgever om te bepalen of de uitslag
als zwaarwegend advies beschouwd moet worden. Deze discussie is ook gevoerd
bij de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet. Daar is ook niet gekozen
voor een opkomstdrempel of een uitslagquorum, gezien het adviserende karakter
van de uitslag. In het debat in de aanloop naar het referendum over de Europese
Grondwet hebben alle partijen elk voor zich vastgesteld wat de criteria waren
bij het al dan niet overnemen van de uitslag. Het is uitdrukkelijk aan politieke
partijen om te bepalen of zij van te voren willen aangeven wanneer zij een
advies als dermate zwaarwegend beschouwen dat ze de uitslag overnemen. Het
past ook in een democratie dat partijen daarover zelf, afzonderlijk verantwoording
afleggen aan de kiezers.d. ReferendumcommissieDe Trw kende geen referendumcommissie. Dit had mede te maken met het feit
dat de Trw niet voorzag in subsidieverlening. Het maken van een samenvatting
van de aan het referendum onderworpen wet werd bovendien aan de
eerstverantwoordelijke minister opgedragen. In de Wet raadplegend referendum
Europese Grondwet is wel een referendumcommissie ingesteld; deze had ondermeer
de taak om de datum van het referendum vast te stellen, een samenvatting van
het verdrag te maken en subsidies te verstrekken aan voor- en tegenstanders
van de wet en personen die neutrale informatie wilden verschaffen. De positieve
ervaringen met deze referendumcommissie zijn voor indieners aanleiding geweest
om ook in deze wet een dergelijke commissie in te stellen. Het is volgens
indieners van groot belang dat een aantal taken, die voorvloeien uit deze
wet bij een onafhankelijke commissie worden belegd. Aangezien een referendum
gehouden wordt over een aangenomen wet, is de wetgever immers partij bij de
uitkomst van het referendum.Deze commissie stelt de datum van het referendum vast en verstrekt subsidies.
Daarnaast krijgt de commissie de taak om vast te stellen hoe een aan een referendum
onderworpen wet op het stembiljet moet worden aangeduid en moet de commissie
de kiezer voorzien van informatie over die wet.De commissie heeft een permanent karakter; de leden worden voor een periode
van vier jaren benoemd. Dit betekent dat er niet voor elk referendum een nieuwe
commissie benoemd hoeft te worden. De leden worden bij koninklijk besluit
benoemd. Naar het oordeel van indieners is het echter wenselijk dat de beide
Kamers der Staten-Generaal betrokken zijn bij de benoeming. Daarom stellen
zij voor dat een benoemingsbesluit niet eerder wordt genomen dan vier weken
nadat het voornemen daartoe in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad,
aan de beide kamers der Staten-Generaal is meegedeeld.Op de commissie is het Vacatiegeldenbesluit 1988 van toepassing. Dit betekent
wel dat er voor de rechtspositie nog een nadere regeling getroffen moet worden.
De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties voorziet
de referendumcommissie waar nodig van een secretaris en andere medewerkers.
Op het moment dat deze voor de commissie werkzaam zijn, zijn zij slechts aan
de commissie verantwoording verschuldigd. Op die manier wordt de onafhankelijkheid
van de commissie gewaarborgd.Op advies van de Kiesraad is in algemene zin bepaald dat de referendumcommissie
desgevraagd aan de minister de voor de uitoefening van zijn taak benodigde
inlichtingen verstrekt en dat de minister inzage kan vorderen van zakelijke
gegevens en bescheiden, voor zover dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs
nodig is.e. Wijze van indienen en controle van verzoekenIn dit wetsvoorstel kunnen initiatiefnemers via het centraal stembureau
een lijst opvragen en deze fotokopiëren om verder te verspreiden. Hiermee
wijken wij af van de Trw, die voorschreef dat kiesgerechtigden die een verzoek
wilden indienen individueel de gang naar het stadhuis moesten maken. Indieners
vinden het ten overstaan van een ambtenaar op het stadhuis zetten van een
handtekening na het tonen van een identiteitsbewijs, zoals voorzien in de
Trw, een te grote drempel. Dit gebeurt ook nergens ter wereld. Het wordt zelfs
als belangrijk onderdeel van het democratisch proces gezien dat mensen op
straat met elkaar in discussie gaan om steun voor het referendumverzoek te
krijgen. In de meeste landen wordt alleen de eis gesteld dat op het formulier
waarop de verzoeken worden ingediend, de titel van het referendum, naam, adres,
en geboortedatum en -plaats verifieerbaar vermeld staan. Initiatiefnemers
mogen dan zelf de lijsten maken. De controle van de lijsten gebeurt via de kiesregisters en bij een te grote foutenmarge wordt het verzoek niet
ingewilligd, als dit de grens passeert van het totale aantal vereiste verklaringen.Indieners vinden het echter van belang dat een formulier (lijst) een bepaalde
status heeft. Daarom wordt voorgesteld dat het model hiervoor bij ministeriële
regeling wordt vastgesteld en dat voor het indienen van een verzoek alleen
gebruik kan worden gemaakt van een lijst die door het centraal stembureau
beschikbaar is gesteld én is voorzien van de benaming van de wet waarop
het verzoek betrekking heeft. De lijsten kunnen zowel via de post als via
het internet beschikbaar worden gesteld. Indieners zijn, naar aanleiding van
het advies van de Kiesraad, van mening dat op deze lijst ook een verklaring
moet worden opgenomen waarmee de indiener van het verzoek aangeeft dat hij
voor een bepaald referendum slechts één verzoek indient. Voor
het afleggen van een ondersteuningsverklaring geldt mutatis mutandis hetzelfde.Anders dan bij de Trw worden de lijsten met daarop één of
meer verzoeken vervolgens rechtstreeks toegezonden naar het centraal stembureau.
Het centraal stembureau kan de geldigheid van de verzoeken steekproefsgewijs
controleren. Hoe de steekproef vorm wordt gegeven, zal nader worden geregeld
in een algemene maatregel van bestuur. Daarbij kan worden aangesloten bij
de regeling die de gemeente Amsterdam hanteert. Overigens worden ingediende
referendumverzoeken ook in Californië steekproefsgewijs gecontroleerd.e. Informatievoorziening voor de kiezer over een
aan een referendum onderworpen wetIn de Trw werd het vaststellen van een feitelijke samenvatting van een
wet opgedragen aan de meest betrokken minister, in overeenstemming met de
Minister-President, Minister van Algemene Zaken. In de Wet raadplegend referendum
Europese Grondwet was de vaststelling van de feitelijke samenvatting opgedragen
aan een onafhankelijke referendumcommissie. Dit ligt volgens de indieners
ook meer voor de hand. Een samenvatting die wordt vastgesteld door een instantie
die belang heeft bij de uitkomst van het referendum zal, of dat nu terecht
is of niet, altijd kwetsbaar zijn. Daarnaast is het de vraag of bij elke wet
waarover een referendum gehouden wordt het nodig en nuttig is om een samenvatting
te maken. Bij sommige wetten is er misschien veel meer behoefte aan een uiteenzetting
van de gevolgen van het voor, dan wel tegen stemmen bij het referendum. Ook
kan het nuttig zijn om voor- en tegenstanders van een aan een referendum onderworpen
wet te laten uitleggen waarom zij dat standpunt in hebben genomen. In de wet
is daarom, conform de aanbevelingen in het evaluatieverslag over het referendum
over de Europese Grondwet, een bredere taak tot informatievoorziening opgenomen
voor de referendumcommissie. Dit betekent dat de commissie veel vrijheid heeft
om te bepalen hoe zij de kiezers het beste kan voorlichten met het oog op
de te maken keuze.f. TermijnenIndieners nemen de evaluatie ter harte van zowel de Trw als van het referendum
over de Europese Grondwet. Wij stellen een iets ruimere termijn voor, voor
zowel het inzamelen van verzoeken in de eerste fase als voor de tijd die er
zit tussen het moment waarop wordt vastgesteld dat een referendum wordt gehouden
en de dag van de stemming. De reden hiervoor is dat wij het van belang vinden
dat kiezers in staat zijn om binnen een redelijk geachte termijn verzoeken
te verzamelen. Hier geldt wederom dat we een referendum niet onmogelijk willen
maken door een te krappe termijn op te werpen. Met het oog hierop moet overigens
ook de termijn waarbinnen een wet nog niet in werking kan treden
om te bezien of daarover een referendum zal worden gehouden, enigszins worden
verruimd.Anderzijds is het zo dat vanwege het feit dat het initiatief van onderop
komt, zes weken voor de tweede fase van handtekeningen verzamelen wel voldoende
moet worden geacht. Immers, de publiciteit over het referendumonderwerp begint
al te lopen vanaf het inleidende verzoek. De periode waarbinnen het referendum
moet plaatsvinden wordt, in navolging van de Wet raadplegend referendum Europese
Grondwet, gesteld op minimaal vijfentachtig dagen. Het referendum dient binnen
zes maanden plaats te vinden, de zomervakantieperiode niet meegerekend.g. SubsidiesIn de Trw was geen voorziening getroffen voor het verstrekken van subsidies
aan personen die het debat over een aan een referendum onderworpen wet wilden
accommoderen. Bij het referendum over de Europese Grondwet was hiervoor wel
een regeling getroffen. Dit bleek een groot succes. Mede door de activiteiten
die met behulp van deze subsidies georganiseerd werden, is er op grote schaal
debat gevoerd over de inhoud van de Grondwet. Indieners menen daarom dat het
verstrekken van subsidies bij referenda zeer nuttig kan zijn om ervoor te
zorgen dat veel kiezers betrokken worden bij het voorliggende onderwerp. In
deze wet wordt daarom aan de referendumcommissie opgedragen om een subsidieregeling
vast te stellen. De commissie heeft veel beleidsvrijheid bij het vaststellen
van deze regeling; in de wet is slechts voorgeschreven dat er in de regeling
een subsidieplafond moet worden opgenomen en dat dit subsidieplafond per referendum
ten hoogste € 2 miljoen bedraagt. Dit bedrag is hoger dan het maximumbedrag
dat was opgenomen in de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet (€ 1
miljoen). Uit de evaluatie van deze wet is gebleken dat er voor ongeveer € 8
miljoen aan subsidies is aangevraagd. Hoewel indieners van mening zijn dat
dit aanleiding is het subsidieplafond te verhogen, willen zij anderzijds benadrukken
dat maatschappelijke organisaties een eigen verantwoordelijkheid hebben als
het gaat om het voeren van een referendumdebat. Om die reden menen zij dat
een verdubbeling van het subsidieplafond volstaat.4. Verhouding Wet raadgevend referendum en andere
wettenDe regeling in dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor de bekendmaking en
inwerkingtreding van andere (latere) wetten en heeft daarmee het karakter
van een algemene wet. Het gezag van deze referendumwet ten opzichte van latere
wetten is van een algemene wet ten opzichte van een bijzondere wet. In de
verhouding tussen een wet die algemene regels geeft en een bijzondere wet
kan zich – in verband met het feit dat het in formele zin om wetten
gaat van gelijke rangorde – de vraag voordoen welke wet voorgaat. Waar
het gaat om de verhouding tussen algemene en bijzondere wetten kan de algemene
regel dat de latere wet voor de eerdere gaat (lex posterior) niet zonder meer
worden toegepast, net zo min als de regel dat de bijzondere wet voor de algemene
gaat (lex specialis). Dat is reeds eerder uiteengezet in de nota naar aanleiding
van het verslag bij het wetsvoorstel tot aanpassing van een aantal wetten
aan de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht1. Daarin is gesteld dat aan de twee genoemde adagia in dit verband
niet meer betekenis kan worden toegekend dan vuistregels, welke opzij gezet
kunnen worden door aanwijzingen dat de wetgever het tegendeel heeft gewild.
Daarbij is aangenomen dat de rechter in voorkomend geval ongetwijfeld zwaar
zal laten wegen dat – naar uit de Awb blijkt – de wetgever kennelijk
bedoeld heeft een algemene regel te geven, waarvan slechts in een beperkt
aantal uitzonderlijke gevallen kan worden afgeweken. Inwerkingtreding van
nieuwe tranches van de Awb pleegt dan ook gepaard te gaan met
aanpassing van bestaande wetgeving aan de nieuwe algemene regels van bestuursrecht.
Ten einde tot een goede harmonisatie tussen algemene wetten en bijzondere
wetten te komen worden afwijkingen van de Awb in bijzondere wetten vormgegeven
door middel van de clausule «in afwijking van artikel ... van de Algemene
wet bestuursrecht». Dit is overeenkomstig de in de parlementaire stukken
bij de Awb weergegeven, en indertijd ook door de Raad van State onderschreven,
gedragslijn dat als in uitzonderingsgevallen in een bijzondere wet van een
dwingende bepaling uit de Awb moet worden afgeweken, de afwijking van de Awb
in de bijzondere wet zelf kan worden aangegeven, zodat er geen twijfel over
het toepasselijke recht bestaat, waarbij tevens in de memorie van toelichting
de reden van de afwijking uitdrukkelijk moet worden gemotiveerd1. Naar aanleiding hiervan is in de Aanwijzingen voor de regelgeving
een aanwijzing opgenomen voor de verhouding tussen algemene en bijzondere
wetten (Ar 49). Deze houdt in dat in bijzondere wetten alleen van algemene
wetten mag worden afgeweken als dat noodzakelijk is. De (noodzaak van) afwijking
van de algemene wet moet in de memorie van toelichting bij de bijzondere wet
worden gemotiveerd. Uit het gebruik van het woord «in» in deze
aanwijzing kan reeds worden afgeleid dat de afwijking van de algemene wet
in de bijzondere wet tot uitdrukking moet komen. Deze aanwijzing geldt zowel
voor de aanpassing van bestaande wetgeving aan de algemene wet als voor harmonisatie
van toekomstige wetgeving aan de algemene wet.Het vorengaande geldt ook voor de verhouding tussen het voorstel voor
een Wet raadgevend referendum en een latere bijzondere wet, hetgeen onder
andere betekent dat indien een bijzondere wet zou afwijken van de Wet raadgevend
referendum de bijzondere wet dat expliciet tot uitdrukking behoort te brengen.
Indien in een latere wet uitdrukkelijk van de Wet raadgevend referendum zou
worden afgeweken, gaat die latere wet voor. Dit heeft als uiterste juridische
consequentie dat latere wetten van referendabiliteit zouden kunnen worden
uitgesloten, mits dat uitdrukkelijk is bepaald. Op de in de artikelen 8 tot
en met 12 neergelegde systematiek en de gevolgen voor de bekendmaking en inwerkingtreding
zal hierna in paragraaf 8 nader worden ingegaan.5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstelDit wetsvoorstel bevat een volledige regeling van het raadgevend correctief
referendum op nationaal niveau. In hoofdlijnen bevat het wetsvoorstel de volgende
onderdelen. De reikwijdte en de drempels van het referendum zijn opgenomen
in de eerste twee hoofdstukken. Het raadgevend referendum kan betrekking hebben
op wetten en de (stilzwijgende) goedkeuring van een verdrag betreffen, voorzover
althans dat verdrag binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland geldt. In
hoofdstuk 2 zijn de uitzonderingen opgenomen. De uitzonderingen komen overeen
met de uitzonderingen in de Trw. Na de hoofdstukken over de reikwijdte en
de drempels volgt hoofdstuk 3 dat bepaalt op welke wijze het raadgevend referendum
past in de onderscheiden procedures van wetgeving en stilzwijgende goedkeuring
van verdragen. De referendumprocedure begint met de vaststelling door de minister
dat over een totstandgekomen wet een referendum kan worden gehouden. Hiervan
wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Door middel van een verkorte
beroepsprocedure kan binnen twee weken zekerheid worden verkregen omtrent
de referendabiliteit van een wet. Dit punt wordt nader besproken in paragraaf 10
van deze memorie. Voor het overige gaat het in hoofdstuk 3 vooral om bepalingen
inzake de bekendmaking en uitstel van de inwerkingtreding van referendabele
wetten en om de mogelijkheid om in geval van spoed een wet in werking te laten
treden zonder af te wachten of daarover een referendum zal worden
gehouden. De voorschriften over deze elementen verschillen per categorie als
gevolg van hun specifieke kenmerken. Deze worden nader toegelicht in paragraaf 8.In hoofdstuk 4 wordt bepaald welke personen kiesgerechtigd zijn voor het
referendum. Hierbij is aansluiting gezocht bij het kiesrecht voor de Tweede
Kamer. Ook wordt in dit hoofdstuk de registratie van de kiesgerechtigdheid
van Nederlandse ingezetenen en van Nederlanders die hun werkelijke woonplaats
buiten Nederland hebben, geregeld. Hoofdstuk 5 regelt de indeling in kieskringen
en stemdistricten, en bevat voorts bepalingen inzake stembureaus, hoofdstembureaus
en centrale stembureaus. Met uitzondering van de stembureaus, die voor ieder
referendum worden ingesteld, fungeren deze organen permanent. Bij de permanent
fungerende organen treden kieswettelijke organen als zodanig op.In de hoofdstukken 6 tot en met 10 zijn achtereenvolgens de verschillende
fasen van de referendumprocedure geregeld, vanaf de indiening van het inleidend
verzoek en de daarop volgende fase van het definitieve verzoek tot en met
de vaststelling van de uitslag van het referendum.Hoofdstuk 6 heeft betrekking op de fase van het inleidend verzoek, hoofdstuk
7 op de fase van het definitieve verzoek tot het houden van een referendum.Het inleidend verzoek wordt gedefinieerd als het totaal aantal individueel
ingediende verzoeken tot het houden van een referendum. Als het definitieve
verzoek wordt aangemerkt het totaal aantal verklaringen ter ondersteuning
van het inleidend verzoek. De hoofdstukken 6 en 7 bevatten voorschriften voor
de indiening van verzoeken respectievelijk het afleggen van ondersteuningsverklaringen,
het tellen daarvan, de controle, en de beoordeling van het inleidend respectievelijk
het definitieve verzoek.De regeling van de indiening van de verzoeken respectievelijk ondersteuningsverklaringen
wijkt af van de regeling die in de Trw was opgenomen. Kortheidshalve wordt
verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt in paragraaf 3.Vervolgens dient binnen een week door de referendumcommissie de dag van
de stemming voor het referendum te worden vastgesteld. Hoofdstuk 8, dat handelt
over de stemming, bevat hierover bepalingen. Als dag van de stemming dient
een woensdag te worden aangewezen binnen een termijn die aanvangt op de vijfentachtigste
dag en eindigt zes maanden na dagtekening van het besluit, waarbij de zomervakantie –
in het voorstel gefixeerd op de periode van 1 juli tot en met 31 augustus –
voor de berekening van deze termijn niet meetelt. Tevens is de verplichting
opgenomen om bij het plaatsvinden van verkiezingen voor algemeen vertegenwoordigende
organen of van een referendum binnen de zojuist genoemde termijn, de dag van
de stemming voor het referendum te combineren met de dag van die stemming.Hoofdstuk 8 bevat verder bepalingen over de kosteloze verkrijgbaarheid
van de tekst van de aan het referendum onderworpen wet en het verstrekken
van informatie over de aan het referendum onderworpen wet. Voor de voorbereiding
en het verloop van de stemming, het stemmen met behulp van een kiezerspas,
het stemmen bij volmacht en – voor Nederlanders die in het buitenland
woonachtig zijn – het stemmen per brief worden grote delen van de Kieswet
in hoofdstuk 8 van overeenkomstige toepassing verklaard.Hoofdstuk 9 regelt de stemopneming door het stembureau. Het is voor een
groot deel ontleend aan hoofdstuk N van de Kieswet en verklaart dan ook diverse
artikelen van dat hoofdstuk van de Kieswet van overeenkomstige toepassing.Hoofdstuk 10 heeft betrekking op de vaststelling van de uitslag van het
referendum. Dit hoofdstuk is voor een belangrijk deel vormgegeven naar analogie
van corresponderende bepalingen van de hoofdstukken O en P van
de Kieswet, maar is wel volledig uitgeschreven in het wetsvoorstel zelf, vanwege
de vele, deels redactionele afwijkingen van de Kieswet die noodzakelijk waren.
De vaststelling van de uitslag van het referendum is, net als bij verkiezingen,
opgedragen aan het centraal stembureau, de Kiesraad. Het centraal stembureau
heeft niet alleen tot taak de uitslag van het referendum vast te stellen,
maar ook om de geschillen die ten aanzien van geldigheid van de stemming en
de vaststelling van de uitkomsten van de stemming door de hoofdstembureaus
en de plaatselijke stembureaus rijzen, te beslechten. In dit opzicht vervult
het centraal stembureau een bredere rol dan bij verkiezingen, waar deze taak
in het kader van het geloofsbrievenonderzoek door het vertegenwoordigend orgaan
wordt verricht.Hoofdstuk 11 bevat de bepalingen over de referendumcommissie. Deze bepalingen
komen voor een groot deel overeen met de bepalingen uit de Wet raadplegend
referendum Europese Grondwet. In dit hoofdstuk wordt geregeld uit hoeveel
leden de commissie bestaat en hoe ze worden benoemd. Tevens worden de taken
van de commissie opgesomd.Hoofdstuk 12 bevat de bepalingen inzake beroep. Er is voor gekozen om
deze bepalingen in een apart hoofdstuk onder te brengen, omdat dat het inzicht
in welke besluiten appellabel zijn en onder welke voorwaarden, ten goede komt.
Het voorstel kent een aantal afwijkingen van de reguliere beroepsprocedure,
onder andere vanwege de korte termijnen die in het geding zijn en de wens
de wetgevingsprocedure zo min mogelijk te verlengen. Ook is een aantal besluiten,
net als dat bij verkiezingen het geval is, van beroep uitgezonderd, omdat
de rechter daarover in het kader van andere, wel appellabele besluiten, een
oordeel kan geven. Voor appellabele besluiten is het uitgangspunt beroep in
enige en laatste instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State met een verkorte beroepstermijn van zes dagen.Hoofdstuk 13 bevat de strafbepalingen die in grote lijnen dezelfde gedragingen
strafbaar stellen als in de Kieswet en het Wetboek van Strafrecht ten aanzien
van verkiezingen is gebeurd.Hierna wordt nader ingegaan op de belangrijkste onderdelen van het wetsvoorstel.
Daarbij wordt in beginsel de indeling van het wetsvoorstel gevolgd. Op specifieke
elementen van de bepalingen wordt, voorzover nodig, ingegaan in de artikelsgewijze
toelichting.6. Getalsmatige vereisten voor geldigheid van een
referendumverzoek en van de uitslag van een referendumIn artikel 2 van het wetsvoorstel wordt met betrekking tot het inleidend
verzoek verwezen naar de kiesgerechtigden voor de Tweede Kamer. Dit past in
de opvatting dat de exclusieve initiatiefbevoegdheid tot het houden van een
raadgevend referendum over wetsvoorstellen die zijn aangenomen door de vertegenwoordigende
organen toekomt aan degenen die door de uitoefening van hun kiesrecht ook
de samenstelling van de vertegenwoordigende organen bepalen. Voor het houden
van een raadgevend referendum is het vereist dat daartoe door ten minste 10 000
kiesgerechtigden een inleidend verzoek wordt gedaan dat vervolgens de steun
verwerft van ten minste 300 000 kiesgerechtigden. De genoemde aantallen
vinden hun basis in het advies van de commissie-Biesheuvel, dat mede gebaseerd
is op rechtsvergelijkend onderzoek.Naast de regeling van de genoemde drempels (aantal kiesgerechtigden, twee
fasen) is het tevens van belang te bepalen in welke gevallen aan de uitslag
van het raadgevend referendum een formeel gevolg is verbonden. Indien een
raadgevend referendum gehouden is, kan aan elke uitslag door de burgers, de
media, de politiek en de overheid een gevolgtrekking worden verbonden. Dit
wetsvoorstel verbindt volgens artikel 3 evenwel alleen formele
gevolgen aan die uitslag van een raadgevend referendum waarbij een meerderheid
zich tegen het voorwerp van het referendum heeft uitgesproken. In dit geval
is sprake van een raadgevende uitspraak tot afwijzing van de wet of de stilzwijgende
goedkeuring van een verdrag. Een raadgevende uitspraak tot afwijzing leidt
volgens dit voorstel tot een verplichte heroverweging.7. Reikwijdte referendum7.1 AlgemeenDe reikwijdte van het raadgevend referendum omvat in beginsel de wetten
die zijn aangenomen door de Staten-Generaal en bekrachtigd door de Koning.
Bij wetten gaat het in dit voorstel naast «gewone» wetten mede
om rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen
voor het land Nederland gelden. Als uitgangspunt van de regeling geldt voorts
dat het gaat om wetten die wel zijn bekrachtigd, maar nog niet in werking
zijn getreden. Indien de inwerkingtreding geen uitstel kan lijden, kan bij
wijze van uitzondering ook een raadgevend referendum worden gehouden over
wetten die spoedshalve al in werking zijn getreden. Algemene maatregelen van
bestuur en andere vormen van regelgeving zijn niet referendabel. Hetzelfde
geldt voor planologische kernbeslissingen, die evenmin de vorm van een wet
dragen. Naast de wet is in beginsel ook de verlening van stilzwijgende goedkeuring
van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden referendabel.
Volgens artikel 5, eerste lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen is de goedkeuring van een dergelijk verdrag stilzwijgend verleend
indien niet binnen dertig dagen na overlegging van het verdrag aan de Staten-Generaal
door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk
aantal leden van een van de kamers om uitdrukkelijke goedkeuring is gevraagd.
Niet referendabel zijn de rijkswetten, met uitzondering van de rijkswetten
tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden. Evenmin referendabel zijn de wetten tot grondwetsherziening in eerste
lezing en in tweede lezing. Hierop wordt hieronder nader ingegaan.7.2 UitzonderingenHet wetsvoorstel bevat een limitatief stelsel van uitzonderingen. Het
gaat om negen onderwerpen die zijn uitgezonderd van de mogelijkheid van een
raadgevend referendum, nl. het koningschap, het koninklijk huis, de grondwetsherziening
in eerste lezing en in tweede lezing, de begroting, de uitvoering van verdragen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, de rijkswetten die niet strekken
tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden alsmede de intrekking of inwerkingtreding van wetten naar aanleiding
van een daarover gehouden referendum, de opzegging van verdragen naar aanleiding
van een gehouden referendum over de goedkeuring, en de intrekking van de stilzwijgende
goedkeuring van een verdrag naar aanleiding van een daarover gehouden referendum.
Ten aanzien van de uitzonderingen voor de monarchie en de begroting verwijzen
de indieners naar de toelichting die hierop is gegeven bij het in 1999 verworpen
grondwetsvoorstel met betrekking tot het raadgevende correctieve referendum1.In het verworpen grondwetsvoorstel waren, overeenkomstig het voorstel
van de commissie-Biesheuvel, de wetsvoorstellen tot grondwetsherziening in
eerste lezing uitgezonderd van het referendum. Een raadgevend referendum volgens
dit wetsvoorstel over grondwetsherzieningsvoorstellen in eerste lezing is
niet mogelijk, omdat na de bekrachtiging van een grondwetsherzieningsvoorstel
in eerste lezing volgens het stelsel van grondwetsherziening de constitutionele
verplichting bestaat een dergelijk voorstel in tweede lezing in te dienen.
Een raadgevend referendum – zoals geregeld in dit wetsvoorstel –
over grondwetsherzieningsvoorstellen in tweede lezing stuit op artikel 139
van de Grondwet («De veranderingen in de Grondwet, door de Staten-Generaal
aangenomen en door de Koning bekrachtigd, treden terstond in werking, nadat
zij zijn bekendgemaakt.»).Ten aanzien van de uitzondering voor de uitvoering van verdragen en besluiten
van volkenrechtelijke organisaties, volgt het wetsvoorstel de lijn van het
verworpen grondwetsherzieningsvoorstel en de daarbij genoemde overwegingen.
Verdragsverplichtingen brengen met zich dat Nederland internationaal gehouden
is om uitvoering te geven aan goedgekeurde verdragen en aan besluiten van
volkenrechtelijke organisaties. Het gaat daarbij, zoals bij het verworpen
grondwetsherzieningsvoorstel is aangegeven, voor een belangrijk gedeelte om
de implementatie van Europese verordeningen en richtlijnen. In deze gevallen
komt de wetgever geen beleidsvrijheid meer toe ten aanzien van de doeleinden
van de internationale regeling. Het uitvoeren van dergelijke verplichtingen
kan derhalve niet worden verenigd met het houden van een raadgevend referendum
over de implementatiewetgeving.Het is niet uitgesloten dat een Europese richtlijn nog enige ruimte laat
voor beleidsvrijheid ten aanzien van de middelen die nodig zijn voor het bereiken
van de gestelde doeleinden. Een referendum is in dit geval niet zinvol omdat
de vraagstelling dan per definitie een tweeslachtig karakter draagt door de
vermenging van het wezenlijke element van de gebonden uitvoering ten aanzien
van de doeleinden en het daaraan ondergeschikte element van de beperkte beleidsruimte
ten aanzien van de middelen. Het is echter niet uitgesloten dat in een wet
tot uitvoering van internationale verplichtingen elementen worden opgenomen
die in het geheel geen verband houden met de uitvoering van internationale
verplichtingen en die geheel behoren tot de nationale beleidsvrijheid. Volgens
de Aanwijzingen voor de regelgeving (nr. 337) is deze mengvorm niet toegestaan.
Ter verzekering van het behoud van het limitatieve karakter van de uitzonderingsgronden,
is van belang om hier duidelijk aan te geven dat deze «gemengde»
uitvoeringswetgeving niet tot de uitgezonderde onderwerpen behoort. Op dit
punt stellen de indieners voor om de uitzondering op het raadgevend referendum
te beperken tot de wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Dit betekent dat «gemengde»
uitvoeringswetgeving niet is uitgezonderd van een raadgevend referendum. In
het geval dat over zo’n wet vervolgens een raadgevend referendum wordt
gehouden en die wet wordt ingetrokken als gevolg van de uitslag van het referendum,
zal de wetgever krachtens zijn internationale verplichtingen een nieuw wetsvoorstel
in behandeling moeten nemen dat strikt beperkt is tot de uitvoering van de
internationale verplichtingen.Voorts zijn de indieners van oordeel dat rijkswetten eveneens uitgezonderd
dienen te worden. Invoering van het referendum dient niet te leiden tot een
verzwaring van het gewicht van het land Nederland binnen de verhoudingen in
het Koninkrijk. In formele zin zou de invoering van het raadgevend referendum
zonder meer geen wijziging brengen in de situatie dat het zwaartepunt in de
procedure van rijkswetgeving bij de Staten-Generaal berust en dat de Nederlandse
Antillen en Aruba beschikken over een vetorecht bij voorstellen van rijkswet
tot wijziging van het Statuut. Tegelijkertijd ontstaat er echter ook een nieuwe
situatie. De referendumgerechtigde bevolking van het land Nederland zou de
mogelijkheid krijgen het initiatief te nemen tot een raadgevend referendum
over rijkswetten hoewel het daarbij per definitie gaat om aangelegenheden
van het Koninkrijk als geheel, rijkswetten veelal gelden in de drie
betrokken landen en bepaalde rijkswetten van groter belang kunnen zijn voor
de Nederlandse Antillen en/of Aruba dan voor Nederland. Per saldo zou de invoering
van het raadgevend referendum door het correctieve effect kunnen resulteren
in een aanmerkelijke verzwaring van het gewicht van Nederland binnen de verhoudingen
in het Koninkrijk. Een dergelijke verandering achten de indieners niet in
overeenstemming met het karakter van de bestaande verhoudingen tussen de landen
van het Koninkrijk die hun grondslag vinden in het Statuut voor het Koninkrijk.
Derhalve zijn rijkswetten in dit voorstel uitgezonderd van het raadgevend
referendum.Een andere situatie is echter die van de goedkeuring bij rijkswet van
een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor het land Nederland geldt.
In dat geval brengt het hierboven genoemde argument tevens met zich mee dat
er op grond van de verhoudingen in het Koninkrijk geen bezwaar bestaat tegen
een raadgevend referendum over een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen
voor Nederland geldt. Daarom is een uitzondering op de uitzondering voor rijkswetten
geformuleerd die het de Nederlandse kiesgerechtigden mogelijk maakt om wel
een raadgevend referendum te verzoeken over een rijkswet tot goedkeuring van
een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor het land Nederland geldt.
Dit wetsvoorstel geldt derhalve tevens voor de uitdrukkelijke en stilzwijgende
goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden. Het begrip «verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor
Nederland gelden» wordt in dit wetsvoorstel als algemene aanduiding
gehanteerd. Het ziet derhalve niet alleen op de situatie waarin de goedkeuringswet
en het verdrag al in werking zijn getreden en het verdrag voor Nederland is
gaan gelden, maar ook op de fasen waarin het gaat om een nog niet in werking
getreden goedkeuringswet. Naar de inhoud ziet het begrip «verdragen
die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden» in dit wetsvoorstel
op verdragen die krachtens een territorialiteitsbepaling en/of naar hun aard
alleen voor het land Nederland en niet voor het gehele Koninkrijk kunnen gelden,
alsmede de verdragen die medegelding voor alle landen van het Koninkrijk mogelijk
maken maar waarvan uit de tekst van de rijkswet tot goedkeuring blijkt dat
de Nederlandse Antillen en Aruba geen medegelding wensen. Een rijkswet tot
goedkeuring voor het Koninkrijk van een verdrag dat medegelding voor de Nederlandse
Antillen en Aruba weliswaar toelaat maar blijkens de toelichting binnen het
Koninkrijk alleen voor Nederland zal gelden, is alleen referendabel zolang
de Nederlandse Antillen of Aruba niet om medegelding hebben verzocht.Indien over een wet tot intrekking of inwerkingtreding van een wet waartegen
eerder een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden stemde, wederom een
referendum zou kunnen worden gehouden, zou dat een herhaling van referenda
in een vicieuze cirkel opleveren. Dit is geen geëigende manier om gebruik
te maken van het raadgevend referendum. Daarom zijn de wetten die uitsluitend
strekken tot inwerkingtreding of intrekking van een wet naar aanleiding van
een daarover gehouden referendum waarbij een raadgevende uitspraak tot afwijzing
is gedaan, niet referendabel. Hetzelfde geldt voor de wetten en rijkswetten
die uitsluitend strekken tot opzegging van verdragen waarover een referendum
is gehouden met een dergelijke uitslag. Een wet die een regeling bevat voor
de gevolgen van de intrekking is wel referendabel, omdat het daarbij gaat
om een ander onderwerp dan waarover reeds een referendum is gehouden. Mutatis
mutandis geldt hetzelfde voor de stilzwijgende goedkeuring van verdragen die
binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden.Ten aanzien van de toepassing van de uitzonderingsgronden kan in een concreet
geval verschil van mening ontstaan. De Minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties neemt na de bekrachtiging van een wet een
besluit inzake de referendabiliteit in overeenstemming met de minister wie
het aangaat. Daarbij staat de mogelijkheid van een verkort beroep op de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State open. Ten aanzien van wetten en
rijkswetten tot goedkeuring van verdragen alsmede de stilzwijgende goedkeuring
van verdragen neemt de Minister van Buitenlandse Zaken dit besluit in overeenstemming
met de minister wie het aangaat en de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties.8. Gevolgen van het referendum voor bekendmaking
en inwerkingtreding8.1 Mededeling in StaatscourantOm de kiezers in de gelegenheid te stellen tijdig een inleidend verzoek
te doen voor een referendum is in artikel 7 een voorschrift tot mededeling
in de Staatscourant opgenomen. Dit verzekert dat de kiezers op de hoogte kunnen
zijn van de mogelijkheid om verzoeken te doen tot het houden van een referendum
over een bepaalde wet. De mededeling moet worden gedaan binnen een week na
de bekrachtiging van een wet. Het tijdstip van publicatie is tevens bepalend
voor het begin van de gestelde termijn van drie weken voor het inleidend verzoek.
Het voorschrift geldt voor alle wetten alsmede alle rijkswetten tot goedkeuring
van verdragen. De zorg voor de mededeling is opgedragen aan de Minister voor
Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. De mededeling in de Staatscourant
omvat de datum van bekrachtiging, de vindplaats van de wettekst en de verdragtekst
en het besluit of over de wet een referendum kan worden gehouden. Ten aanzien
van wetten en rijkswetten tot goedkeuring van verdragen berust de verantwoordelijkheid
voor publicatie bij de Minister van Buitenlandse Zaken.8.2 Opschorting inwerkingtreding en bekendmaking
na inleidend verzoekTeneinde een inleidend verzoek tot het houden van een raadgevend referendum
over een bekrachtigde maar nog niet in werking getreden wet mogelijk te maken,
is het noodzakelijk te bepalen dat de inwerkingtreding van een dergelijke
wet ten minste wordt aangehouden tot het laatst mogelijke moment waarop definitief
vaststaat dat niet aan de vereisten van het inleidend verzoek is voldaan (voldoende
geldige handtekeningen binnen de gestelde termijn). Dit is acht weken na de
hierboven genoemde mededeling in de Staatscourant. Is het inleidend verzoek
onherroepelijk toegelaten, dan vervalt hetgeen omtrent de inwerkingtreding
is geregeld van rechtswege.Wetten voorzien in hun inwerkingtreding door een bepaling met de datum
van inwerkingtreding of een ander voorschrift (bijvoorbeeld inwerkingtreding
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip). Indien een dergelijke
bepaling ontbreekt, hetgeen overigens niet zou stroken met de Aanwijzingen
voor de regelgeving (nr. 172), biedt artikel 7 van de Bekendmakingswet een
algemene vangnetbepaling. Deze houdt in dat de wet in werking treedt met ingang
van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van bekendmaking.
Dit wetsvoorstel bevat in artikel 8 een algemene regeling die inhoudt dat
wetten die referendabel zijn, geen bepaling inzake hun inwerkingtreding mogen
bevatten die inhoudt dat het tijdstip van hun inwerkingtreding ligt voor de
afronding van de fase van het inleidend verzoek. Dit is als gezegd acht weken
na de mededeling in de Staatscourant. Aangezien deze mededeling binnen een
week na de bekrachtiging moet worden gepubliceerd, betekent dit de facto een
termijn van negen weken, gerekend vanaf de bekrachtiging, waarbinnen
de wet niet in werking mag treden. In de gevallen waarin de inwerkingtreding
desalniettemin bij of krachtens wet op een eerder tijdstip is bepaald, wordt
dat tijdstip van inwerkingtreding van rechtswege opgeschort tot de dag nadat
deze termijn verstreken is. Hetzelfde geldt, voorzover dat aan de orde is,
voor inwerkingtredingsbepalingen die zien op onderdelen van een wet. Voor
referendabele wetten geldt dat de algemene regeling van artikel 7 van de Bekendmakingswet
niet van toepassing is. Deze zou er immers toe kunnen leiden dat een wet in
werking treedt voordat de fase van het inleidend verzoek of het definitieve
verzoek volledig is afgerond. De voorgestelde regeling heeft in dit opzicht
het karakter van een algemene wet zoals de Algemene wet bestuursrecht waarvan
de bijzondere wetgever alleen gemotiveerd kan afwijken indien dit noodzakelijk
is en de spoedvoorziening (zie paragraaf 8) geen uitkomst biedt. Daarom
zal de Wet raadgevend referendum worden opgenomen in de toelichting bij de
Aanwijzingen voor de regelgeving (nr. 49) over de verhouding tussen algemene
wetten en bijzondere wetten. Verwezen wordt naar de beschouwingen hierover
in paragraaf 4. Na de bekendmaking van het besluit inzake de toelating
van het inleidend verzoek begint de fase van het definitieve verzoek waarin
de wet ook nog niet in werking mag treden. Voor dit geval, dat zich in de
praktijk slechts bij een gedeelte van de referendabele wetten zal voordoen,
geldt ingevolge artikel 9 als algemene regeling dat de inwerkingtredingsbepalingen
van dergelijke wetten dan van rechtswege vervallen.Zodra onherroepelijk vaststaat dat de fase van het inleidend of het definitieve
verzoek niet tot een referendum leidt of onherroepelijk vaststaat dat het
referendum niet heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing,
dient bij koninklijk besluit opnieuw te worden beslist omtrent de inwerkingtreding.
Deze regeling, neergelegd in artikel 10, is nodig omdat de oorspronkelijke
inwerkingtredingsbepaling is komen te vervallen en artikel 7 van de Bekendmakingswet
buiten toepassing blijft. Bij koninklijk besluit kan op de gebruikelijke wijze
een tijdstip van inwerkingtreding worden vastgesteld. Het voorgaande heeft
betrekking op het normale geval van een referendabele wet die bekrachtigd
is, maar nog niet in werking is getreden. De in het voorgaande beschreven
regeling kan niet zonder meer gelden voor rijkswetten tot goedkeuring van
verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden. Rijkswetten
vallen buiten het bereik van het raadgevend referendum met uitzondering van
de rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen
voor Nederland gelden. De bepalingen over de inwerkingtreding van wetten kunnen
niet van toepassing zijn op deze rijkswetten. Zoals ook blijkt uit de parlementaire
geschiedenis van de algehele grondwetsherziening van 1983 betreffende artikel
88 van de Grondwet1 is de inwerkingtreding van
rijkswetten volledig geregeld in artikel 22, tweede lid, van het Statuut.
Ingevolge laatstgenoemde bepaling treden rijkswetten in werking op het in
of krachtens die wetten zelf te bepalen tijdstip. Zoals aangegeven in de memorie
van toelichting bij de Bekendmakingswet2 betekent
dit ook dat de aanvullende, als vangnet bedoelde inwerkingtredingsregeling
van artikel 7 van de Bekendmakingswet niet van toepassing is. De (grond)wettelijke
bepalingen over de inwerkingtreding van wetten zijn wél van toepassing
indien de goedkeuring van een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor
Nederland geldt, geschiedt bij gewone wet hetgeen zonder meer mogelijk is.
Bij verdragen die krachtens een territorialiteitsbepaling of naar hun aard
alleen voor Nederland gelden, ligt het bovendien veeleer in de rede om deze
bij gewone wet goed te keuren. Als het om een koninkrijksaangelegenheid zou
gaan die noch in de Nederlandse Antillen noch in Aruba geldt, hetgeen hier
uit de aard der zaak het geval is, geeft artikel 14, derde lid, van het Statuut
expliciet aan dat de regels daaromtrent bij gewone wet moeten worden vastgesteld.
Voor de toepassing van dit wetsvoorstel heeft regeling bij gewone wet daarenboven
het voordeel dat de algemene bepalingen die gelden voor gewone
wetten geheel toepasbaar zijn. Om deze redenen zal met het oog op de toepassing
van het onderhavige wetsvoorstel in de Aanwijzingen voor de regelgeving worden
voorgeschreven dat de goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk
alleen voor Nederland gelden, in de genoemde gevallen niet behoort te geschieden
bij rijkswet, maar bij gewone wet. Wordt ondanks deze Aanwijzingen bij de
goedkeuring van een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
geldt in een incidenteel geval toch gekozen voor de vorm van een rijkswet,
dan zal deze keuze deugdelijk gemotiveerd moeten worden en zal bij de bepaling
van het tijdstip van inwerkingtreding van een rijkswet rekening moeten worden
gehouden met de referendabiliteit van de desbetreffende rijkswet. Hetzelfde
geldt voor de goedkeuring van verdragen die medegelding voor de Nederlandse
Antillen en/of Aruba weliswaar mogelijk maken, maar waarbij reeds bij de indiening
van de goedkeuringswet definitief is vastgesteld dat de goedkeuring van het
verdrag niet mede voor de Nederlandse Antillen en/of Aruba zal gelden. Voor
dit geval zal in de Aanwijzingen tevens worden opgenomen dat uit de tekst
van de goedkeuringswet blijkt dat de goedkeuring voor het Koninkrijk uitsluitend
plaatsvindt voor Nederland. Een rijkswet zal niet in werking mogen treden
voordat zij is bekendgemaakt. Anders dan voor gewone wetten, waarvoor deze
regel uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 88, tweede volzin, van de Grondwet,
is dit voor rijkswetten in het Statuut niet uitdrukkelijk geregeld, maar de
gelding van deze regel kan ook op grond van ongeschreven staatsrecht worden
aangenomen. Wat de bekendmaking van rijkswetten betreft, is bij de algehele
grondwetsherziening van 1983 vastgesteld dat de ingevolge artikel 88 van de
Grondwet gestelde regels over de bekendmaking van wetten in de Bekendmakingswet
ook van toepassing kunnen worden geacht op de bekendmaking van rijkswetten
in Nederland, voorzover artikel 22, eerste lid, van het Statuut zich daartegen
niet verzet1. In het geval van een rijkswet tot
goedkeuring van een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
geldt, is van belang de tweede volzin van artikel 22, eerste lid, van het
Statuut, inhoudende dat de bekendmaking van de rijkswet «geschiedt in
het land, waar de regeling zal gelden in het officiële publicatieblad».
Op grond hiervan moet worden aangenomen dat voor de bekendmaking van een rijkswet
tot goedkeuring van een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
geldt, publicatie in het Staatsblad voldoende is. Het staat de andere landen
in het Koninkrijk uiteraard vrij deze rijkswet eveneens te publiceren in hun
officiële publicatieblad, maar dat is in dit geval geen voorwaarde voor
de inwerkingtreding. Gelet op het voorgaande bepaalt artikel 13, eerste lid,
dat de bekendmaking in het Staatsblad van een rijkswet tot goedkeuring van
een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland geldt, eerst kan
plaatsvinden nadat onherroepelijk is vastgesteld dat daarover geen referendum
wordt gehouden of de uitslag van het referendum onherroepelijk is vastgesteld.8.3 Gevolgen van de uitslag8.3.1 AlgemeenNadat de fasen van het inleidend verzoek en het definitieve verzoek met
goed gevolg zijn doorlopen, het raadgevend referendum vervolgens is gehouden
en de uitslag daarvan onherroepelijk vaststaat, moet worden beslist over de
gevolgen die aan de uitslag worden verbonden. Hierbij bestaat een onderscheid
tussen een uitslag waarbij een meerderheid zich tegen heeft verklaard, en
een uitslag waarbij dat niet het geval is. Alleen in het eerste geval is sprake
van een raadgevende uitspraak tot afwijzing waaraan dit wetsvoorstel het gevolg
van een verplichte heroverweging door de wetgever verbindt. In het andere
geval wordt de inwerkingtreding opnieuw geregeld. Voor de inwerkingtreding
van wetten gaat het dan om de vaststelling van het tijdstip daarvan
bij koninklijk besluit of een intrekkingswet. Bij de bekendmaking van rijkswetten
tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden, betreft het de plaatsing in het Staatsblad of een (rijks)wet tot intrekking.Aan een raadgevende uitspraak tot afwijzing verbindt dit voorstel de verplichting
tot heroverweging. Het voorstel bepaalt dat de beslissing hierover aan het
oordeel van de wetgever wordt onderworpen. Deze kan besluiten tot intrekking
of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet. Zo wordt op de meest directe
wijze aangesloten bij het uitgangspunt dat het primaat van het vertegenwoordigend
stelsel gehandhaafd blijft. Tevens brengt deze waarborg in formele zin het
correctieve karakter van het raadgevend referendum het duidelijkst tot uitdrukking.
De wet waartegen de meerderheid zich heeft uitgesproken kan niet in werking
treden eer de procedure van wetgeving geheel is voltooid. Artikel 11 verplicht
de regering tot indiening van een wetsvoorstel tot intrekking of tot regeling
van de inwerkingtreding van de wet waarover een referendum is gehouden maar
sluit niet uit dat de Tweede Kamer een initiatiefvoorstel indient.In beide gevallen gaat het om een wetsvoorstel dat uitsluitend strekt
tot intrekking of inwerkingtreding van de wet waarover een referendum is gehouden.
Een dergelijk wetsvoorstel is uitgezonderd van het referendum om te voorkomen
dat twee keer een referendum over hetzelfde onderwerp wordt gehouden. Indien
het nodig is de rechtsgevolgen te regelen van de intrekking van een wet waarover
een referendum is gehouden, dient die regeling te worden opgenomen in een
apart wetsvoorstel. Daarover kan wel een raadgevend referendum worden gehouden.
Voor rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen
voor Nederland gelden, geldt krachtens artikel 13, tweede lid, mutatis mutandis
hetzelfde als voor wetten zoals hierboven beschreven. Dit betekent dat de
bekendmaking van een bekrachtigde rijkswet na een raadgevende uitspraak tot
afwijzing eerst kan plaatsvinden nadat de beslissing daarover is onderworpen
aan het oordeel van de rijkswetgever. De rijkswetgever kan na een raadgevende
uitspraak tot afwijzing en de indiening van een daartoe strekkend voorstel
van rijkswet eveneens besluiten tot intrekking van de rijkswet waarover het
raadgevend referendum is gehouden.8.3.2 Gevolgen voor inwerkingtreding van spoedeisende
wetgevingIn bepaalde gevallen kunnen de bekendmaking en inwerkingtreding van een
wet niet wachten op het tijdstip waarop komt vast te staan dat er geen referendum
zal worden gehouden of op de uitslag van een eventueel referendum en de daaraan
verbonden gevolgen. Dit zal met name het geval kunnen zijn bij de uit de begroting
voortvloeiende aanpassingen in de wetgeving inzake de sociale zekerheid en
de belastingen. Onvermijdelijk is dit overigens hoogstens in die gevallen
waarin de toekenning van terugwerkende kracht uitgesloten moet worden geacht.
Deze wetsvoorstellen worden veelal tegen het einde van het kalenderjaar aanvaard
en bevatten, in afwijking van de Aanwijzingen voor de regelgeving (nr. 178),
soms de bepaling dat ze per 1 januari van het nieuwe jaar in werking
treden.Om tijdelijk buiten het bereik van de algemeen geldende regeling van de
inwerkingtreding voor referendabele wetten te kunnen vallen als neergelegd
in de artikelen 8 en 9, dient een dergelijke wet krachtens dit wetsvoorstel
een bepaling te bevatten die verwijst naar de bepaling in dit wetsvoorstel
die daartoe de mogelijkheid opent (artikel 12). Het gaat bij de spoedregeling
niet om het uitzonderen van de referendabiliteit van wetten waarvan de inwerkingtreding
geen uitstel kan leiden. Deze wetten zijn en blijven referendabel
maar het referendum vindt eerst plaats na de inwerkingtreding.Van de in de artikelen 8 en 9 neergelegde systematiek kan, indien dat
noodzakelijk is, uitdrukkelijk en gemotiveerd worden afgeweken in een latere
wet. De reden om van deze algemene inwerkingtredingsregeling af te wijken
zal geen andere kunnen zijn dan dat de wet dermate spoedeisend is dat afgeweken
moet worden van deze artikelen. Gevolg hiervan zal zijn dat de wet in werking
zal treden gedurende de fase van het inleidend verzoek (hetgeen een afwijking
van artikel 8 zou zijn) dan wel in de fase van het definitieve verzoek of
in de fase het referendum (hetgeen een afwijking van artikel 9 zou zijn).
Artikel 12 legt vervolgens vast dat een van de voor Wet raadgevend referendum
afwijkende inwerkingtredingsregeling niet afdoet aan de referendabiliteit
van de betrokken wet: deze kan in werking treden onverminderd de mogelijkheid
over de wet een referendum te houden. Met de bepaling dat verwezen moet worden
naar artikel 12 is beoogd vast te leggen dat alleen spoedeisendheid een reden
kan zijn om af te wijken van de artikelen 8 en 9, en dat duidelijkheidshalve
ook in de desbetreffende bijzondere wet de verhouding tot de Wet raadgevend
referendum wordt aangeven. Als in een bijzondere wet uitdrukkelijk wordt afgeweken
van artikel 9 (en artikel 8) zonder een uitdrukkelijke verwijzing naar artikel
12, heeft dit overigens niet tot gevolg dat de bijzondere inwerkingtredingsregeling
niet zou gelden. Gelet op de hierboven aangehaalde zinsnede in artikel 12,
eerste lid, kan ook in dat geval de inwerkingtredingsregeling in de bijzondere
wet echter aan de referendabiliteit van die wet niet afdoen. Zoals blijkt
uit artikel 12, eerste lid, kan van artikel 9 immers niet worden afgeweken
ten einde de mogelijkheid een referendum te houden materieel illusoir te maken.
Indien het de bedoeling zou zijn om een wet niet referendabel te maken, dan
moet in die wet uitdrukkelijk de toepasselijkheid van de Wet raadgevend referendum
worden uitgesloten. Daarvoor kan niet de weg van afwijking van artikel 9 worden
gekozen.Indien een referendum resulteert in een raadgevende uitspraak tot afwijzing
van een spoedshalve reeds in werking getreden wet, kan de wetgever bij het
verbinden van gevolgen aan een dergelijke uitslag niet meer beslissen over
de inwerkingtreding van de wet. Het gaat dan uitsluitend om de vraag of de
wet moet worden ingetrokken. In dit geval verplicht artikel 12, tweede lid,
de minister beide Kamers te informeren over de beslissing van de regering
om al dan niet een wetsvoorstel tot intrekking bij de Tweede Kamer in te dienen.
Naar aanleiding van het gemeen overleg kan de regering haar standpunt herzien
of kan de Tweede Kamer besluiten een initiatiefvoorstel in te dienen. De wetgevende
organen zijn er zo van verzekerd dat zij betrokken zijn bij de besluitvorming
over de aan de raadgevende uitspraak tot afwijzing te verbinden gevolgen.
Alleen de wetgever kan besluiten tot intrekking van de inwerking getreden
wet. Wanneer het gaat om een raadgevende uitspraak bij een referendum over
een spoedshalve bekendgemaakte en in werking getreden wet of rijkswet tot
goedkeuring van een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
geldt, is niet de vraag naar intrekking aan de orde maar de vraag of het verdrag
wordt opgezegd. Voor opzegging van een verdrag is, evenals voor de goedkeuring
van een verdrag, inschakeling van de wetgever vereist. De Minister van Buitenlandse
Zaken is in dit geval verplicht de Kamers in te lichten over de beslissing
van de regering om al dan niet een wetsvoorstel tot opzegging van het verdrag
in te dienen. Verder komt de regeling geheel overeen met hetgeen geldt voor
gewone wetten. Onverlet blijft in dit geval de alternatieve mogelijkheid dat
de regering niet besluit tot indiening van een wetsvoorstel tot opzegging
maar de Kamers meedeelt dat zij afziet van het aangaan van binding aan het
verdrag indien die nog niet is aangegaan. De vereiste spoed zal er in deze gevallen echter veelal toe hebben geleid dat de regering al direct
na de inwerkingtreding van de goedkeurings(rijks)wet de binding aan het verdrag
is aangegaan. Door het aangaan van de binding gaan de volkenrechtelijke verplichtingen
die uit het verdrag voortvloeien voor Nederland gelden zodra het verdrag in
werking treedt. In aansluiting bij de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen wordt deze rechtshandeling in dit wetsvoorstel aangeduid als het
aangaan van binding aan het (goedgekeurde) verdrag. Indien de regering besluit
om die binding niet aan te gaan, is zij verplicht de Staten-Generaal daarvan
direct in kennis te stellen (artikel 13 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen).8.3.3 Gevolgen voor stilzwijgende goedkeuring van
verdragenHetgeen hierboven is gesteld ten aanzien van wetten en rijkswetten tot
goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden, is in hoofdlijnen ook van toepassing op de verlening van stilzwijgende
goedkeuring aan verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden. Het voorschrift omtrent de mededeling van de stilzwijgende goedkeuring
sluit aan bij de regeling voor de uitdrukkelijke goedkeuring (artikel 7, tweede
lid). Het voornaamste verschil tussen de regeling voor de uitdrukkelijke goedkeuring
en de regeling voor de stilzwijgende goedkeuring is gelegen in de fase waarin
het raadgevend referendum plaatsvindt. Het is bij de stilzwijgende goedkeuring
niet mogelijk om de bekendmaking of inwerkingtreding aan te houden totdat
definitief vaststaat of een referendum wordt gehouden. Daarom bepaalt het
voorstel dat bij een raadgevend referendum over de verlening van stilzwijgende
goedkeuring het aangaan van binding aan een goedgekeurd verdrag, zoals hierboven
uiteengezet, wordt aangehouden totdat onherroepelijk is vastgesteld of een
referendum wordt gehouden dan wel de uitslag daarvan vaststaat. Bij een raadgevende
uitspraak tot afwijzing moet het aangaan van binding voorts wachten totdat
definitief is beslist over de gevolgen die daaraan worden verbonden. Het voorstel
bevat daartoe een regeling die inhoudt dat de regering de binding niet kan
aangaan voordat de Staten-Generaal gedurende vier weken in de gelegenheid
zijn gesteld om een standpunt te bepalen over het besluit van de regering
om geen voorstel van wet in te dienen tot intrekking van de verleende goedkeuring.
Voor de inlichtingen aan de Staten-Generaal dient, in aansluiting bij de Aanwijzingen
voor de regelgeving (nrs. 43a en 326a), een zodanig tijdstip te worden gekozen
dat ten minste drie weken van de genoemde termijn buiten een reces van de
Kamers vallen, tenzij bij de verstrekking van de inlichtingen uitdrukkelijk
en gemotiveerd wordt aangegeven waarom deze termijn niet in acht kan worden
genomen.Ten aanzien van de spoedprocedure bij de stilzwijgende goedkeuring waarbij
de binding aan het verdrag is aangegaan voordat een referendum heeft plaatsgevonden,
geldt hetzelfde als hiervoor is uiteengezet voor de spoedshalve in werking
getreden wetten en rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het
Koninkrijk alleen voor Nederland gelden. Het is mogelijk dat de binding aan
een verdrag dat binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland geldt, reeds voor
de stilzwijgende of uitdrukkelijke goedkeuring is aangegaan onder het voorbehoud
van beëindiging bij het onthouden van goedkeuring. In dat geval volgt
uit de opzet van dit wetsvoorstel en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen tezamen dat onthouding van de goedkeuring als gevolg van een raadgevend
referendum leidt tot beëindiging van het verdrag met een beroep op het
gemaakte voorbehoud of opzegging van het verdrag.Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in artikel 16,
eerste lid, tot uitdrukking gebracht dat het wetsvoorstel mede ziet op de
situatie, genoemd in artikel 10 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. In het tweede lid is in verband hiermee bepaald dat
de binding aan een verdrag voordat daarover een referendum heeft kunnen plaatsvinden,
wordt aangegaan onder het voorbehoud van mogelijke beëindiging voor het
Koninkrijk bij een raadgevende uitspraak tot afwijzing.9. KiesgerechtigdheidTen aanzien van de kiesgerechtigdheid voor het referendum is aangesloten
bij de kiesgerechtigdheid voor de Tweede Kamer. Vanuit de gedachte dat het
referendum een instrument is om burgers bij de besluitvorming te betrekken
als aanvulling en soms als correctie op de besluitvorming door vertegenwoordigende
organen, is dit een voor de hand liggende keuze.De precieze vereisten waaraan men moet voldoen om voor het kiesrecht in
aanmerking te komen, zijn opgenomen in hoofdstuk B van de Kieswet, waarnaar
in hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel wordt verwezen. De kiesgerechtigdheid
voor een referendum wordt, op advies van de Kiesraad, beoordeeld naar de toestand
op de drieënveertigste dag voor de dag van stemming. Deze dag vervult
in dit opzicht een rol die vergelijkbaar is met de dag van kandidaatstelling
bij verkiezingen. Alleen voor het vereiste van het bereikt hebben van de achttienjarige
leeftijd is de dag van de stemming bepalend (bij verkiezingen is dit ook het
geval).Nederlanders die hun werkelijke woonplaats in het buitenland hebben, zijn
ook kiesgerechtigd, indien zij aan de vereisten voor het kiesrecht voor de
Tweede-Kamerverkiezingen voldoen en zich als kiesgerechtigde hebben laten
registreren. Op de uitoefening van het kiesrecht door Nederlanders in het
buitenland wordt nader ingegaan in paragraaf 14.10. Vaststelling van de referendabiliteit van wettenDe beantwoording van de vraag of een wet al dan niet moet worden aangemerkt
als een referendabele wet – met andere woorden, of de wet valt onder
de in hoofdstuk 2 van dit voorstel aangegeven reikwijdte van het raadgevend
referendum – is in het voorstel neergelegd bij de minister. In de regel
is dit de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties in
overeenstemming met de minister wie het aangaat. Indien de Minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties echter zelf de minister is wie het aangaat,
wordt het besluit door hem genomen in overeenstemming met de Minister van
Justitie, terwijl bij verdragen de Minister van Buitenlandse Zaken het besluit
neemt in overeenstemming met de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties en de minister wie het aangaat.Overwogen is de toetsing van de referendabiliteit op te dragen aan een
onafhankelijke instantie als de referendumcommissie. Dat hiervoor niet is
gekozen, vindt zijn oorzaak in de wens om over de referendabiliteit in een
zo vroeg mogelijk stadium van de procedure duidelijkheid te hebben. Indien
de toetsing inzake de referendabiliteit onderdeel uitmaakt van de toetsing
van het inleidend verzoek, kan zich de situatie voordoen dat door de initiatiefnemers
voldoende handtekeningen zijn verzameld, maar dat het verzoek niettemin moet
worden afgewezen vanwege het feit dat de betreffende wet van referendabiliteit
is uitgezonderd. Een dergelijke situatie kan voor de initiatiefnemers frustrerend
zijn.Bovendien is dan een hele administratieve procedure in werking is gezet,
terwijl dat achteraf gezien niet nodig was geweest. Om die reden is ervoor
gekozen de beslissing inzake de referendabiliteit te nemen terstond na de
bekrachtiging van het wetsvoorstel respectievelijk het nemen van het besluit,
en die beslissing bekend te maken met de publicatie waarin mededeling wordt
gedaan van het feit dat de wet tot stand gekomen is.Tegen het besluit inzake de referendabiliteit zal beroep open staan op
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, met een verkorte beroepstermijn
van zes dagen en een beslistermijn voor de Afdeling van zes dagen. In de regel
zal derhalve aan het begin van de termijn voor het inleidend verzoek, en ingeval
er beroep wordt ingesteld lopende die termijn, een onherroepelijk besluit
zijn inzake de vraag of de wet of het besluit in kwestie aan een referendum
kan worden onderworpen. In deze procedure past toedeling van de bevoegdheid
aan de referendumcommissie minder goed. Het besluit inzake de referendabiliteit
moet op zeer korte termijn worden genomen, iets waartoe eigenlijk alleen het
bestuursorgaan waar de kennis inzake de betreffende wet al beschikbaar is,
in staat moet worden geacht.11. Voor het verloop van de referendumprocedure verantwoordelijke
organenBij de referendumprocedure valt te onderscheiden tussen enerzijds de voorfasen,
waarin moet blijken of de wettelijke voorwaarden vervuld zijn op grond waarvan
over een bepaalde wet na de totstandkoming een raadgevende correctieve uitspraak
van de kiezers zal worden gevraagd, en anderzijds het vragen van die uitspraak
door middel van een stemming onder de kiesgerechtigden: het eigenlijke referendum.De fase van de stemming en de vaststelling van de uitslag van het referendum
is het deel van de procedure dat het meest overeenkomt met de gang van zaken
bij verkiezingen. Het omvat de voorbereiding van de stemming, de oproeping
van de kiezers, het verloop van de stemming en de berekening van de uitslag
vanaf het niveau van het stembureau tot het niveau van het centraal stembureau.
Het ligt dan ook zonder meer voor de hand deze fase bij een referendum op
overeenkomstige wijze en met gebruikmaking van dezelfde organen te laten verlopen
als bij de verkiezingen.De keuze voor inschakeling van kieswettelijke organen betekent dat de
verantwoordelijkheid voor het verloop van de stemming en voor de vaststelling
van de uitslag ligt bij onafhankelijke bestuursorganen: stembureaus, hoofdstembureaus
en centrale stembureaus. Daarnaast zijn de gemeentebesturen, in het bijzonder
burgemeester en wethouders en de burgemeester, verantwoordelijk voor alles
wat te maken heeft met de organisatie van de stemming: de registratie van
de kiesgerechtigdheid, de oproeping van de kiezers, de samenstelling van de
stembureaus, de inrichting van stemlokalen, het drukken van stembiljetten,
het stemmen bij volmacht of buiten het eigen stemdistrict en wat dies meer
zij.12. De voorfasen van het referendumDe voorfasen van het referendum, waarin iedere kiesgerechtigde de gelegenheid
heeft een referendumverzoek in te dienen en te ondersteunen, zijn geregeld
in de hoofdstukken 6 en 7 van het voorstel. Kortheidshalve wordt verwezen
naar hetgeen hierover is opgemerkt in paragraaf 3.13. Stemming en vaststelling van de uitslag13.1 AlgemeenNadat de fase van het definitieve verzoek tot het houden van een referendum
is afgesloten met de vaststelling door het centraal stembureau dat een referendum
zal worden gehouden, volgt de fase waarin het referendum daadwerkelijk plaatsvindt.
De gang van zaken in deze fase is in hoge mate vergelijkbaar met de procedure
bij algemene verkiezingen vanaf het tijdtip van kandidaatstelling tot de vaststelling
van de verkiezingsuitslag. Het ligt dan ook voor de hand om bij de wettelijke vormgeving van dit deel van de referendumprocedure zo veel mogelijk
aan te sluiten bij de bepalingen van de Kieswet.Dit komt tot uitdrukking in de hoofdstukken 8, 9 en 10 van het wetsvoorstel.Hoofdstuk 8, De stemming, correspondeert met het gelijknamige hoofdstuk
J van de Kieswet. Een groot deel van de bepalingen van laatstgenoemd hoofdstuk
wordt in hoofdstuk 8 van overeenkomstige toepassing verklaard. Tevens wordt
door verwijzing naar de hoofdstukken K, L en M van de Kieswet het stemmen
in een stembureau naar keuze van de kiezer, het stemmen bij volmacht en het
door kiezers buiten Nederland stemmen per brief op overeenkomstige wijze mogelijk
gemaakt.Hoofdstuk 9, De stemopneming door het stembureau, stemt naar benaming
en inhoud overeen met hoofdstuk N van de Kieswet. Ook in dit hoofdstuk kunnen
verscheidene Kieswetbepalingen van overeenkomstige toepassing worden verklaard.Voorzover specifiek op het referendum toegespitste bepalingen nodig zijn,
bevatten de hoofdstukken 8 en 9 een beperkt aantal zelfstandige bepalingen.Hoofdstuk 10, De vaststelling van de uitslag van het referendum, is in
zijn geheel zelfstandig geredigeerd. Inhoudelijk volgt het echter in belangrijke
mate de bepalingen van de hoofdstukken O en P van de Kieswet, waarin achtereenvolgens
de taken van het hoofdstembureau en van het centraal stembureaubureau bij
de vaststelling van de verkiezingsuitslag zijn geregeld. De keus is hier niet
op het van overeenkomstige toepassing verklaren gevallen vanwege het vrij
grote aantal afwijkingsbepalingen dat bij die methode noodzakelijk zou zijn.In de volgende onderdelen van deze paragraaf wordt volstaan met een beknopte
aanduiding van de procedures die geheel identiek zijn aan die welke bij verkiezingen
gelden. Waar sprake is van niet aan de Kieswet ontleende elementen die specifiek
op het referendum betrekking hebben, wordt daarop meer in het bijzonder ingegaan.13.2 Tijdstip van de stemmingDe dag van de stemming wordt door de referendumcommissie, na overleg met
de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties bepaald.
De vaststelling door het centraal stembureau dat een referendum zal moeten
worden gehouden, kan op elk moment in het jaar vallen. Denkbaar zou zijn in
de wet een of meer tijdstippen vast te leggen als data voor een referendum.
Bij een dergelijk systeem bestaat echter de kans dat enige tijd moet worden
gewacht tot er weer een referendumdatum aanbreekt. Een dergelijk systeem is
weinig flexibel, tenzij een vrij groot aantal data zou worden aangewezen.
Een abstracte keuze van mogelijke data is echter niet eenvoudig, omdat dan
van te voren met mogelijke bezwaren tegen bepaalde data rekening zou moeten
worden gehouden, terwijl bezwaren tegen een bepaalde datum die zich in een
concreet geval voordoen, niet kunnen worden voorzien. Het verdient daarom
de voorkeur om, zoals dat ook bij verkiezingen wegens kamerontbinding het
geval is, in de wet een termijn vast te leggen waarbinnen het referendum moet
worden gehouden en de keuze van de dag van de stemming per geval te maken.Om de vertraging in het wetgevingsproces die een referendum onvermijdelijk
met zich brengt, zo beperkt mogelijk te houden, is het in de eerste plaats
noodzakelijk om in de wet vast te leggen dat het besluit tot vaststelling
van de dag van de stemming spoedig na het besluit van het centraal stembureau
dat een referendum zal worden gehouden, wordt genomen. Voorgesteld wordt hiervoor
een termijn van een week te bepalen. Daarbij valt in aanmerking te nemen dat
tijdens een succesvol verlopende fase van het definitieve verzoek
al nagedacht kan worden over een geschikte datum voor een eventueel referendum.In de tweede plaats zal door het stellen van een termijn waarbinnen het
referendum moet worden gehouden, verzekerd dienen te worden dat het referendum
niet onnodig wordt uitgesteld. Behalve om onnodige vertraging in het wetgevingsproces
te voorkomen is dit ook nodig om de in de fasen van het inleidend en definitieve
verzoek gewekte aandacht van de kiezers voor het onderwerp vast te houden.
Bij de vaststelling van de termijn dient er rekening mee te worden gehouden
dat er na de dagtekening van het besluit eerst nog een ten minste noodzakelijke
periode ter voorbereiding van de stemming zal moeten worden vrijgehouden.
In deze periode zullen de gemeentelijke instanties die met de organisatie
van het referendum zijn belast, zorg moeten dragen voor zaken als het benoemen
van stembureauleden, het aanwijzen van locaties waar een stembureau kan worden
ingericht, het drukken van oproepingskaarten en stembiljetten e.d. Bij gewone
verkiezingen is de verkiezingsdatum lang van te voren bekend, waardoor al
vroegtijdig met de voorbereiding kan worden begonnen. Bij een verkiezing wegens
kamerontbinding is er minder voorbereidingstijd, maar ligt er altijd nog een
aantal weken tussen de vaststelling van het koninklijk besluit en de dag van
kandidaatstelling, terwijl bovendien de verkiezingsdatum toch al enige tijd
vóór de datum van het ontbindingsbesluit pleegt vast te staan.
Bij een referendum zal de datum van de stemming niet of nauwelijks eerder
bekend zijn dan op de dag dat het besluit van de referendumcommissie over
de datum tot stand komt.In de Trw werd, mede gelet op de ervaringen in de praktijk bij verkiezingen,
een termijn van zeven weken tussen de dagtekening van het koninklijk besluit
en de dag van de stemming noodzakelijk geacht. Ook voor het voeren van de
campagne ten behoeve van het referendum werd een termijn van deze duur redelijk
geacht. Bij het referendum over de Europese Grondwet is voor een termijn van
twaalf weken gekozen. Dit had primair te maken met de registratietermijn voor
kiesgerechtigden in het buitenland. Niettemin was de referendumcommissie van
oordeel dat zelfs deze termijn tamelijk kort is, omdat met het vaststellen
van een feitelijke samenvatting en het drukken daarvan is een zeer grote oplage
veel tijd is gemoeid. Daarom zijn de indieners van oordeel dat een referendum
niet eerder zou moeten kunnen plaatsvinden dan twaalf weken na de dagtekening
van het koninklijk besluit.Uitgaande van een termijn van twaalf weken na de dagtekening van het besluit
waarbinnen de stemming nog niet kan plaatsvinden, is in het wetsvoorstel het
uiterste tijdstip van de stemming gesteld op zes maanden na die dagtekening.
Dit betekent dat er een marge van ongeveer drie maanden is waarbinnen een
dag voor de stemming kan worden aangewezen. Voor het geval een deel van de
termijn van zes maanden in het hart van de zomerperiode zou vallen, is een
aparte voorziening getroffen. Aangezien velen dan met vakantie zijn, is die
tijd feitelijk niet beschikbaar voor de stemming en de voorbereiding daarvan
en voor het houden van de referendumcampagne. In het wetsvoorstel is daarom
opgenomen dat voor de berekening van de termijn van zes maanden de periode
van 1 juli tot en met 31 augustus niet wordt meegeteld. Deze periode
is, met het oog op de wijze waarop de vakanties in Nederland worden gespreid,
enkele weken langer dan in de Trw het geval was. Als dag van de stemming dient
volgens het wetsvoorstel, overeenkomstig hetgeen hier te lande bij verkiezingen
gebruikelijk is, een woensdag te worden aangewezen.13.3 Combinatie van referenda met verkiezingenHet kan zich voordoen dat in de periode waarbinnen de datum voor een referendum
moet vallen, tevens de dag van de stemming valt van een verkiezing voor de
Tweede Kamer, provinciale staten, de gemeenteraad of het Europees parlement
of van een ander referendum op grond van de Wet raadgevend referendum. In
het wetsvoorstel wordt voorgeschreven dat in die situatie de stemmingen voor
de verkiezing en voor het referendum worden gecombineerd. Een gunstig effect
van combinatie is dat de opkomst van de kiezers bij de verkiezing en/of het
referendum erdoor kan worden bevorderd. Een referendum dat veel publieke belangstelling
heeft, kan ertoe leiden dat een gelijktijdig gehouden verkiezing, waarvoor
de kiezers relatief weinig belangstelling tonen (provinciale staten, Europees
Parlement), meer kiezers trekt dan anders het geval zou zijn geweest. Andersom
kan een verkiezing waarbij de opkomst in het algemeen goed (Tweede Kamer)
of redelijk (gemeenteraad) is, een positief effect hebben op de opkomst bij
een gelijktijdig gehouden referendum. Zelfs is denkbaar dat zowel de opkomst
bij de verkiezing als de opkomst bij het referendum van de combinatie profiteert.Een combinatie van een referendum met een verkiezing kan ook tot een aanzienlijke
kostenbesparing leiden.13.4 Voorbereiding en verloop van de stemmingDe wettelijke regeling van de voorbereiding en het verloop van de stemming
kan nagenoeg geheel de bepalingen van de Kieswet volgen. In hoofdlijnen gaat
het daarbij om het volgende. Burgemeester en wethouders zijn belast met de
indeling van de gemeente in stemdistricten, de aanwijzing van een geschikt
stemlokaal voor elk stemdistrict en de benoeming van stembureauleden. De burgemeester
is verantwoordelijk voor een doelmatige inrichting van de stemlokalen, waarbij
het stemgeheim afdoende is gewaarborgd. Er kan gestemd worden met de traditionele
stembus en stembiljetten, maar ook met elektronische stemmachines of stemcomputers,
indien deze voor het gebruik bij verkiezingen zijn goedgekeurd. De burgemeester
draagt er zorg voor dat de kiezers ten minste veertien dagen voor de stemming
een oproepingskaart voor het referendum ontvangen.De stembiljetten wijken uit de aard der zaak sterk af van de stembiljetten
bij verkiezingen. Behalve de naam of aanduiding van de wet waarover het referendum
gaat, komen daarop slechts twee keuzemogelijkheden voor: vóór
of tegen de wet. Hetzelfde geldt uiteraard voor het stempaneel of het beeldscherm
van de stemmachine of stemcomputer.Er kan gestemd worden van ’s morgens half acht tot ’s avonds
negen uur. De kiezer verricht de stemhandelingen op de gebruikelijke wijze.
Bij het gebruik van stembiljetten moet rood schrijfmateriaal worden gebruikt.
Kiezers die wegens hun lichamelijke toestand hulp behoeven bij het stemmen,
mogen zich daarbij laten bijstaan.Voor kiezers die niet in de gelegenheid zijn naar het voor hen aangewezen
stembureau te gaan, bestaat de mogelijkheid om volgens de bij verkiezingen
geldende regels in een stembureau naar keuze of bij volmacht te stemmen. Het
is indieners bekend dat er diverse experimenten gehouden worden met het plaatsonafhankelijk
stemmen. De indieners juichen dit toe; mocht het komen tot landelijke invoering
hiervan, dan zijn indieners van mening dat dit ook bij referenda gebruikt
zou moeten worden.Kiezers die buiten Nederland wonen of daar tijdelijk wegens werkzaamheden
verblijven, kunnen per brief stemmen. Kiezers zijn bevoegd tijdens de zitting
van het stembureau in het stemlokaal aanwezig te zijn. Zij kunnen
mondeling bezwaren inbrengen, indien zij menen dat de stemming niet overeenkomstig
de wettelijke voorschriften geschiedt.Aan een regeling als artikel J 39 Kieswet op grond waarvan door de Minister
van Buitenlandse Zaken toegelaten waarnemers de bevoegdheid hebben om in de
stemlokalen het verloop van de stemming te volgen, bestaat geen behoefte,
omdat de internationale afspraken die tot opneming van dit artikel aanleiding
gaven, alleen betrekking hebben op verkiezingen. Desgewenst kan overigens
wel, zoals thans ook in de praktijk gebeurt, met instemming van de burgemeester
en de voorzitter van het stembureau, aan andere personen dan kiezers gelegenheid
worden gegeven om voor informatieve doeleinden een bezoek aan een stembureau
te brengen.13.5 Stemopneming en vaststelling van de uitslagOok de stemopneming door het stembureau verloopt op de bij verkiezingen
gebruikelijke wijze. Direct nadat de stemming geëindigd is, gaat het
stembureau over tot de werkzaamheden ter vaststelling van de resultaten van
de stemming. De stembussen worden geopend en de stemmen worden geteld, dan
wel de stemresultaten worden via de stemmachine of de stemcomputer uitgelezen.
Aangezien er maar twee keuzemogelijkheden zijn, is de stemopneming bij gebruik
van stembiljetten een stuk eenvoudiger dan bij verkiezingen. De stembiljetten
worden gesorteerd in stemmen vóór en stemmen tegen de wet waarover
het referendum wordt gehouden. Daarnaast is het evenals bij verkiezingen mogelijk
dat er ongeldige stemmen zijn, hetzij doordat op het stembiljet niets is ingevuld
(blanco stemmen), hetzij doordat de invulling niet op de voorgeschreven wijze
heeft plaatsgevonden.Indieners weten dat er met betrekking tot de blanco stemmen enige onduidelijkheid
bestaat bij sommige kiezers. Veel kiezers die blanco hebben gestemd bij het
referendum over de Europese Grondwet, waren zich niet bewust van het feit
dat deze als ongeldige stemmen worden gerekend. Dit heeft in sommige gevallen
geleid tot enige onvrede. Ook de Kiesraad merkt dit op in zijn advies naar
aanleiding van dat referendum.1 Hij adviseert
om bij toekomstige wetgeving over referenda te regelen dat het aantal blanco
stemmen apart wordt vastgesteld. De Kiesraad wijst hier nogmaals op in zijn
advies over het onderhavige wetsvoorstel. De indieners hebben dit advies overgenomen
en vooruitlopend op een aanpassing van de Kieswet, waarin een dergelijk kiesrechtelijk
onderwerp eigenlijk geregeld dient te worden, in het onderhavige wetsvoorstel
een regeling opgenomen over de vaststelling van het aantal blanco stemmen.De aantallen geldige stemmen vóór en tegen de wet, het aantal
blanco stemmen en het aantal ongeldige stemmen worden vastgesteld en door
de voorzitter van het stembureau bekendgemaakt. Tegen de beslissingen omtrent
geldigheid van stembiljetten kunnen de aanwezige kiezers bezwaren inbrengen.
Ten slotte maakt het stembureau een proces-verbaal op van de stemming en de
stemopneming. De processen-verbaal van de stembureaus worden naar de burgemeester
overgebracht. Deze stelt vervolgens voor zijn gemeente de totale aantallen
stemmen vóór of tegen de wet, het totale aantal blanco stemmen
en het totale aantal ongeldige stemmen vast. Ook het aantal kiesgerechtigden
in de gemeente wordt door hem vastgesteld.Vervolgens is er een tussenfase. Daarin worden de hoofdstembureaus voor
de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer ingeschakeld. Anders dan in
de Trw vallen de kieskringen dus niet samen met de provincies. Op advies van
de Kiesraad stellen wij voor de kieskringen te laten samenvallen met de kieskringen
voor de Tweede-Kamerverkiezingen. De processen-verbaal van alle stembureaus
en de door de burgemeesters gedane opgaven van de aantallen stemmen en kiesgerechtigden
per gemeente worden naar de hoofdstembureaus overgebracht. Het
hoofdstembureau stelt vervolgens in een openbare zitting vast hoeveel stemmen
vóór en tegen en hoeveel blanco stemmen zijn uitgebracht. Ook
het totaal aantal kiesgerechtigden wordt vastgesteld. De resultaten worden
neergelegd in een proces-verbaal dat naar het centraal stembureau (de Kiesraad)
wordt gezonden.De taak van het centraal stembureau is de vaststelling van de totaaluitslag
van het referendum. In wezen is dit dezelfde taak als bij verkiezingen. Feitelijk
is de taak minder gecompliceerd. Bij een verkiezing moeten na vaststelling
van de totale aantallen stemmen per lijst en per kandidaat diverse berekeningen
worden uitgevoerd ter bepaling van de kiesdeler, de verdeling van de zetels
over lijstencombinaties en partijen en de toewijzing van de zetels aan kandidaten.
Bij een referendum totaliseert het centraal stembureau de aantallen vóór
en tegen uitgebrachte stemmen, de aantallen blanco stemmen en het aantal ongeldige
stemmen. Ook stelt het centraal stembureau de opkomst vast, aan de hand van
de vastgestelde aantallen kiesgerechtigden. Vervolgens wordt aan de hand van
deze aantallen vastgesteld hoeveel procent van de kiezers die een geldige
stem hebben uitgebracht zich voor en hoeveel procent zich tegen de aan het
referendum onderworpen wet hebben uitgesproken. Als een meerderheid zich tegen
de wet heeft uitgesproken, dan geldt de uitslag van het referendum als een
raadgevende uitspraak tot afwijzing van de wet.Een verschil met verkiezingen in deze slotfase van het referendum is nog
het volgende. Bij verkiezingen is het vertegenwoordigend orgaan de instantie
die uiteindelijk beslist of het proces van de stemming en van de vaststelling
van de uitslag een regelmatig verloop heeft gehad. Dat gebeurt als onderdeel
van het onderzoek van de geloofsbrieven van de gekozen leden. Het vertegenwoordigend
orgaan beslist daarbij «de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrief
of de verkiezing zelf rijzen» (artikel V 4, eerste lid, Kieswet). In
de procedure voor het referendum is er geen equivalent van het geloofsbrievenonderzoek.
Het vertegenwoordigend orgaan heeft geen taak ten aanzien van de controle
van het proces van de stemming en de vaststelling van de uitslag. In het wetsvoorstel
wordt hierin voorzien door deze taak bij het centraal stembureau te leggen.
Deze keuze ligt voor de hand omdat het centraal stembureau als het hoogste
orgaan in de piramide van onafhankelijke verkiezingsorganen ook bij verkiezingen
reeds in materiële zin een centrale rol in het gehele verkiezingsproces
vervult.Met het oog op deze taak dienen de processen-verbaal van de stembureaus
niet, zoals bij verkiezingen, naar het vertegenwoordigend orgaan maar naar
het centraal stembureau te worden gezonden. Aan die taak is ook verbonden
de bevoegdheid om te besluiten dat in één of meer stemdistricten
een herstemming wordt gehouden. Evenals bij verkiezingen is het centraal stembureau
bevoegd om tot hertelling van de stembiljetten van één of meer
stemdistricten over te gaan.14. Nederlanders in het buitenlandNederlanders die op de drieënveertigste dag voor de dag van stemming
hun werkelijke woonplaats buiten Nederland hebben, zijn ingevolge het voorstel
gerechtigd aan de stemming deel te nemen en zijn ook bevoegd een verzoek tot
het houden van een referendum in te dienen en te ondersteunen.Waar het referendum een correctiemiddel is op de besluitvorming door een
vertegenwoordigend orgaan dat is samengesteld op basis van algemene verkiezingen,
ligt het voor de hand Nederlanders in het buitenland, nu zij het kiesrecht
voor de Tweede Kamer bezitten, ook kiesgerechtigd te doen zijn voor het referendum.Nederlanders in het buitenland kunnen alleen aan een verkiezing deelnemen,
indien zij zich als kiesgerechtigde voor die verkiezing hebben laten registreren. Dit geldt ingevolge dit voorstel ook voor deelname aan
het referendum.Het registratieverzoek wordt – volgens dezelfde procedure als bij
gewone verkiezingen, zij het met afwijkende termijnen – ingediend bij
de gemeente ’s-Gravenhage. Personen die al zijn opgenomen in het zogenaamde
semi-permanente bestand van kiesgerechtigden voor de Tweede-Kamerverkiezingen
krijgen automatisch een registratieformulier toegezonden. Het verzoek kan
worden gedaan nadat het besluit van de voorzitter van het centraal stembureau
inzake het inleidend verzoek onherroepelijk is geworden, en dient uiterlijk
zes weken voor de dag van de stemming te zijn ontvangen. Burgemeester en wethouders
van ’s-Gravenhage beoordelen het verzoek naar de vermoedelijke toestand
op de drieënveertigste dag voor de dag van stemming.De bepalingen inzake de registratie van Nederlanders in het buitenland
zijn opgenomen in hoofdstuk 4, paragraaf 2 van het wetsvoorstel. Aan
de stemming voor het referendum zal door Nederlanders in het buitenland op
dezelfde wijze kunnen worden deelgenomen als aan een stemming voor Tweede-Kamer-
of Europese verkiezingen. Dat wil zeggen dat de Nederlander met een werkelijke
woonplaats buiten Nederland kan kiezen tussen het stemmen per brief, bij volmacht
of in persoon in Nederland. Het merendeel van de Nederlanders in het buitenland
stemt bij verkiezingen per brief.In het wetsvoorstel wordt ook aan de Nederlander die op de dag van de
stemming wegens zijn beroep of werkzaamheden of wegens het beroep of de werkzaamheden
van zijn partner of ouder buiten Nederland verblijft, het recht toegekend
per brief te stemmen. Op grond van de van overeenkomstige toepassingverklaring
van artikel M 13 van de Kieswet is voor de vraag of er een briefstembureau
op een diplomatieke vertegenwoordiging moet worden gevestigd, bepalend of
bij een laatstgehouden referendum ten minste vijfhonderd als kiezer geregistreerde
Nederlanders werkelijke woonplaats hadden in het betreffende land.Nederlandse kiezers in het buitenland wordt een stembiljet toegezonden.
Ook Nederlanders in het buitenland kunnen binnen de daarvoor in het voorstel
gegeven termijnen een referendumverzoek indienen en een ondersteuningsverklaring
afleggen op dezelfde wijze als de kiesgerechtigden die in Nederland wonen,
dus door het vermelden van de noodzakelijke gegevens op een lijst die naar
het centraal stembureau wordt gezonden.15. Voorlichting van de kiezersOm deel te kunnen nemen aan referenda is het voor de kiezers noodzakelijk
om te beschikken over de informatie over het onderwerp waarover het referendum
gaat. Bij een correctief referendum betreft dit in de eerste plaats informatie
over de inhoud van de wet waarover de kiezer opgeroepen wordt om zich uit
te spreken. In het wetsvoorstel is daarom een verplichting voor de referendumcommissie
opgenomen om de kiezers te voorzien van de informatie die nodig is voor deelneming
aan de stemming.Deze actieve informatieplicht houdt ondermeer in dat de volledige tekst
van de wet gedurende vier weken voorafgaande aan de stemming kosteloos ter
secretarie van elke gemeente verkrijgbaar is. Deze wettelijke verplichting
beperkt zich tot de fase van de stemming. Het initiatief om een referendum
uit te lokken ligt geheel bij de kiezers. Er is dan ook geen aanleiding om
in de voorfasen van het referendum aan de overheid verplichtingen op te leggen
ter bevordering van het houden van een referendum. Het staat de overheid overigens
vrij om de burgers in de voorfasen en in de fase van de stemming te voorzien
van aanvullende informatie. Het kan daarbij zowel gaan om neutrale voorlichting
over het onderwerp en de procedure als om een toelichting op
het eigen standpunt. Het wetsvoorstel bevat op dit punt noch voorschriften,
noch beperkingen. Uiteraard hebben ook de initiatiefnemers tot het referendum
en hun opponenten alle vrijheid om van hun kant de kiezers van de nodige informatie
te voorzien en hun standpunt over de in de wet vervatte maatregelen of voorzieningen
ter kennis van de kiezers te brengen.16. Beroep op de rechterHet beroep op de bestuursrechter tegen besluiten die op grond van de Wet
raadgevend referendum worden genomen, is in het wetsvoorstel geregeld naar
analogie van het beroep inzake Kieswetgeschillen. Ook bij geschillen die zich
in de loop van de referendumprocedure kunnen voordoen, is kenmerkend dat de
aangevochten besluiten in hoge mate een gebonden karakter hebben en met het
oog op de voortgang van de procedure een snelle afdoening van deze geschillen
vereist is. In een aantal gevallen wordt al in spoedbehandeling van beroepen
voorzien doordat gedeelten van de Kieswet van overeenkomstige toepassing worden
verklaard. Dit betreft beroep tegen besluiten inzake de registratie van kiesgerechtigdheid
van Nederlanders in het buitenland, verzoeken om een kiezerspas, verzoeken
om bij volmacht te stemmen en verzoeken om per brief te stemmen.Hiernaast komt beroep tegen de volgende in het wetsvoorstel geregelde
besluiten voor een spoedbehandeling in aanmerking:a. besluiten inzake de vraag of de Wet raadgevend referendum toelaat dat
over een wet of een besluit een referendum wordt gehouden;b. besluiten van de voorzitter van het centraal stembureau inzake het
inleidend verzoek tot het houden van een referendum;c. besluiten van het centraal stembureau inzake het definitieve verzoek
tot het houden van een referendum;d. besluiten van het centraal stembureau over het verloop van de stemming,
de stemopneming en de vaststelling van de uitslag van een referendum;e. besluiten van de referendumcommissie inzake het verstrekken van subsidies.Bij de behandeling van de in de onderdelen a tot en met d genoemde beroepen
gelden volgens het wetsvoorstel de volgende afwijkingen van de bepalingen
van de Algemene wet bestuursrecht inzake beroep op de administratieve rechter:– uitsluiting van de bezwaarschriftprocedure;– verkorting van de beroepstermijn;– behandeling in één instantie door de Afdeling bestuursrechtspraak;– uitsluiting van de procedure inzake voorlopige voorziening;– verplichte versnelde behandeling;– uitsluiting van de mogelijkheid van vereenvoudigde behandeling
(wegens de daaraan verbonden mogelijkheid van verzet);– verkorting van de termijn waarbinnen het griffierecht moet worden
betaald.Voor beroepen tegen besluiten inzake de vraag of een wet vatbaar is voor
een referendum is in het wetsvoorstel bovendien een korte beslistermijn opgenomen,
zoals de Kieswet die kent bij beroep tegen besluiten inzake de geldigheid
van kandidatenlijsten. Eveneens geldt een beslistermijn bij beroep tegen besluiten
van (de voorzitter van) het centraal stembureau inzake het inleidend verzoek
en het definitieve verzoek tot het houden van een referendum.In enkele gevallen wordt beroep geheel uitgesloten. In de eerste plaats
betreft dit besluiten van het stembureau, het hoofdstembureau of de burgemeester
inzake het verloop van de stemming, de stemopneming en de vaststelling van
de uitslag van het referendum. Deze uitsluiting komt overeen
met die welke voor verkiezingen is geregeld in artikel 8:4, onder h, van de
Algemene wet bestuursrecht. Het motief voor deze uitsluiting is dat geschillen
over de genoemde besluiten alle aan de orde kunnen komen bij de besluiten
van (de voorzitter van) het centraal stembureau tot vaststelling van de toelaatbaarheid
van het inleidend verzoek of het definitieve verzoek tot het houden van een
referendum of bij de besluiten van het centraal stembureau tot vaststelling
van de uitslag van het referendum. De besluiten over deze onderwerpen dienen,
anders dan in overeenkomstige gevallen bij verkiezingen, bij een referendum
wèl appellabel te zijn, aangezien, zoals in paragraaf 13 werd
toegelicht, bij een referendum geen sprake is van een beslissing van geschillen
over de stemming en de vaststelling van de uitslag door het vertegenwoordigend
orgaan.In de tweede plaats is beroep uitgesloten tegen besluiten tot het bepalen
van de dag van de stemming. Aan een beroepsmogelijkheid voor deze besluiten
lijkt geen behoefte te bestaan. Zij lenen zich bovendien nauwelijks voor een
juridische toetsing.17. Straf- en overgangsbepalingen17.1 StrafbepalingenTen aanzien van verkiezingen bestaan twee categorieën van strafbepalingen.
In de artikelen 125 tot en met 130 van het Wetboek van Strafrecht zijn enkele
delicten geformuleerd die betrekking hebben op «een krachtens wettelijk
voorschrift uitgeschreven verkiezing». Deze artikelen hebben naar hun
omschrijving geen betrekking op overeenkomstige handelingen bij referenda.
Hiernaast kent de Kieswet in hoofdstuk Z een paragraaf strafbepalingen (artikel
Z 1 tot en met Z 11). Deze artikelen hebben, al is dat in de tekst van de
afzonderlijke artikelen niet expliciet aangegeven, als onderdeel van de Kieswet
uitsluitend betrekking op in de Kieswet geregelde verkiezingen. Zo is bijvoorbeeld
artikel Z 1, waarin onder meer het vervalsen van stembiljetten strafbaar wordt
gesteld, niet van toepassing, indien het stembiljetten voor een referendum
betreft.Gelet op de overeenkomst tussen referenda en verkiezingen is het aangewezen
om in de Wet raadgevend referendum een reeks strafbaarstellingen op te nemen
die overeenkomt met de genoemde strafbepalingen uit het Wetboek van Strafrecht
en de Kieswet.Hoofdstuk 13 van het wetsvoorstel behelst dan ook achtereenvolgens bepalingen
die met de artikelen 125 tot en met 130 van het Wetboek van Strafrecht en
met hoofdstuk Z, paragraaf 1, van de Kieswet overeenkomen. Om ongewenst
verschil tussen beide categorieën van bepalingen te voorkomen, is in
alle delictsomschrijvingen expliciet de term «referendum» opgenomen.
Voor de delictsomschrijvingen, de kwalificatie van de delicten als misdrijven
of als overtredingen en de op te leggen straffen is aangesloten bij de formuleringen
in het Wetboek van Strafrecht en de Kieswet.Ten aanzien van de fasen van het inleidend verzoek en het definitieve
verzoek tot het houden van een referendum kennen het Wetboek van Strafrecht
en de Kieswet uit de aard der zaak geen strafbepalingen die model zouden kunnen
staan voor de Wet raadgevend referendum. In het wetsvoorstel wordt een aantal
op deze fasen betrekking hebbende handelingen strafbaar gesteld. In de eerste
plaats het indienen van meer dan één verzoek en het afleggen
van meer dan één ondersteuningsverklaring. In de tweede plaats
het zich bij het indienen van een verzoek en het afleggen van een ondersteuningsverklaring
voordoen voor een ander. Ook het omkopen van personen door gift of belofte
tot het al dan niet indienen van een verzoek om een referendum te houden of
het afleggen van een ondersteuningsverklaring wordt strafbaar gesteld. Door
dergelijke handelingen wordt opzettelijk een onzuiver verloop van de referendumprocedure beoogd, hetgeen een strafbaarstelling rechtvaardigt. Wordt
onder een valse naam een verzoek ingediend of een verklaring afgelegd, dan
is het algemene artikel van het Wetboek van Strafrecht inzake valsheid in
geschrifte van toepassing (artikel 225).17.2 OvergangsbepalingenEr kan geen raadgevend referendum worden gehouden over de wetten die voor
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn bekrachtigd. Hetzelfde geldt
voor de verdragen die voor die datum stilzwijgend zijn goedgekeurd.18. Financiële gevolgenHet wetsvoorstel regelt dat gemeenten gehouden zijn allerlei activiteiten
te ontplooien in geval van een referendum. Aan die activiteiten zijn uiteraard
kosten verbonden. Het zal met name gaan om kosten die verband houden met de
stemprocedure. Te denken valt aan kostenposten als: de kosten van de productie
en verspreiding van oproepingskaarten en stembiljetten, de huur van stemlokalen,
de inzet van stemmachines, de meerkosten van het bijhouden van het kiezersregister,
ambtelijke kosten en presentiegelden. Het Rijk dient op grond van de vigerende
regelgeving compensatie te bieden voor de kosten die het houden van een referendum
bij gemeenten en provincies met zich brengt. Uit de evaluatie van de Wet raadplegend
referendum Europese Grondwet blijkt dat de uitvoeringskosten voor gemeenten
bij dat referendum € 22,7 miljoen bedroegen. De voorlichtingskosten
worden door het Rijk zelf gedragen. De gemeente Den Haag zal kosten maken
om Nederlanders in het buitenland in de gelegenheid te stellen deel te nemen
aan een referendum. De gemeente zal daarvoor een passende tegemoetkoming worden
verstrekt. Ook de hoogte daarvan zal aan de hand van de praktijkervaring worden
vastgesteld.Naast de kosten die worden gemaakt ter compensatie van de feitelijke uitvoering
van een referendum door provincies en gemeenten, leidt de invoering van het
referendum als instrument tot structurele uitgaven bij het Rijk, die samenhangen
met uit dit wetsvoorstel voortvloeiende extra werkzaamheden voor het Rijk.
Het gaat hier onder andere om de kosten die verbonden zijn aan de werkzaamheden
van de referendumcommissie, alsmede de extra taken voor de Kiesraad. Daarnaast
zijn er extra taken voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
zoals de toetsing of bij het parlement aanhangige wetsvoorstellen na bekrachtiging
referendabel zullen zijn, de bekendmaking van de bekrachtiging en vindplaats
van een wet en de bekendmaking van het besluit over de referendabiliteit.
Ten slotte brengt het verstrekken van subsidies ook een kostenpost voor het
Rijk met zich mee.II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 2Het begrip definitief verzoek wordt in dit voorstel gehanteerd voor het
totale aantal geldige ondersteuningsverklaringen dat gedurende de fase van
steunverwerving is afgelegd. Met het begrip definitief verzoek wordt op een
eenduidige wijze het onderscheid tussen de fase van het inleidend verzoek
en de daaropvolgende fase tot uitdrukking gebracht. Toelating van het definitieve
verzoek vormt de afsluiting van hetgeen in de toelichting bij het verworpen
grondwetsvoorstel is aangeduid als de fase van steunverwerving.Artikel 4Onder het begrip wetten in onderdeel a van dit artikel vallen ook de rijkswetten.
In artikel 5, onderdeel f, is een groot deel van de rijkswetten echter uitgezonderd
van de mogelijkheid daarover een referendum te houden. De rijkswetten die
wel onder het bereik van dit wetsvoorstel vallen – te weten de rijkswetten
tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland
gelden – vallen onder de algemene regeling in dit voorstel voor wetten.
Paragraaf 1 van hoofdstuk 3 van dit voorstel is derhalve zowel op gewone
wetten, als op rijkswetten tot (uitdrukkelijke) goedkeuring van bovengenoemde
verdragen van toepassing, terwijl paragraaf 2 van dat hoofdstuk een bijzondere
regeling geeft voor de stilzwijgende goedkeuring van zulke verdragen.Artikel 5De opgenomen uitzonderingen zijn ontleend aan de Trw. In paragraaf 7
van deze toelichting zijn de achterliggende motieven voor deze uitzonderingsgronden
uiteen gezet.Artikel 6Op de in dit artikel aangegeven wijze wordt verzekerd dat niet uitsluitend
de minister wie het primair aangaat beslist over de referendabiliteit en dat
alle in het geding zijnde belangen, inclusief het belang van een consistente
toepassing van de geldende normen inzake de referendabiliteit, daarbij worden
betrokken.Artikel 7In de Staatscourant wordt de datum medegedeeld waarop de bekrachtiging
heeft plaatsgevonden. Voorts wordt in de Staatscourant de vindplaats van de
tekst van de (rijks)wet medegedeeld. Doorgaans betreft het daarbij een verwijzing
naar de stukken van de Eerste Kamer. Daarnaast zijn ook andere verwijzingen
mogelijk, mits het gaat om vindplaatsen die voor iedereen toegankelijk zijn.
In elk geval kan de tekst van de wet ter inzage worden gelegd bij het ministerie
van de minister wie het aangaat. In de gevallen waarin bij plaatsing in het
Staatsblad de tekst krachtens de regeling zelf nog op ondergeschikte punten
gewijzigd kan worden (o.a. vernummering), staat dit niet in de weg aan de
plaatsing van de mededeling in de Staatscourant. Gelet op het belang van de
voortgang van de wetgeving is het geen wezenlijk bezwaar indien in de fase
van het inleidend verzoek de tekst door plaatsing in het Staatsblad op deze
punten kan worden aangepast. Tijdens of kort na het inleidend verzoek staat
de tekst geheel vast.De mededeling in de Staatscourant bevat tevens het besluit over de referendabiliteit.
Het betreft een besluit dat vatbaar is voor beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Indien de minister besluit dat de wet of de stilzwijgende
goedkeuring van het verdrag niet referendabel is en de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State in beroep tot hetzelfde oordeel komt, kan de wet nog
binnen de termijn van het inleidend verzoek in werking treden. Ook kan dan
binnen die termijn de binding aan het verdrag worden aangegaan.Artikel 8De termijn van het eerste lid waarmee de inwerkingtreding van referendabele
wetten moet worden «opgeschort», is gesteld op acht weken. Deze
termijn is een optelsom van de verschillende termijnen voor het afwikkelen
van de noodzakelijke procedures tussen de mededeling in de Staatscourant
en de beslissing inzake het beroep tegen de beslissing van het centraal stembureau
inzake het inleidend verzoek, waarmee de fase van het inleidend verzoek wordt
afgesloten. De lengte van deze totale termijn bedraagt 54 dagen en dus. Deze
termijn van 54 dagen is in het artikel zekerheidshalve afgerond op acht weken.Artikel 9De voorziening van dit artikel is nodig, omdat bij toelating van het inleidend
verzoek de inwerkingtredingsbepaling die met inachtneming van het vorige artikel
in het betreffende wetsvoorstel is opgenomen, vaak zou leiden tot inwerkingtreding
voordat de fase van het definitieve verzoek respectievelijk de totale referendumprocedure
is afgerond. Het is niet mogelijk voor deze situaties een vaste regel als
voorzien in het vorige artikel op te nemen. In de – waarschijnlijk betrekkelijk
zeldzame – situatie dat de fase van het definitieve verzoek aanvangt,
is er daarom voor gekozen de inwerkingtredingsregeling van rechtswege te laten
vervallen. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat voor de situatie dat
er wel een inleidend verzoek was ingediend maar dit verzoek niet is toegelaten,
geen specifieke regeling nodig is. De wet kan in een dergelijk geval in werking
treden op de wijze als daarin, met inachtneming van het vorige artikel, is
voorzien.Artikel 10Dit artikel bestrijkt twee verschillende situaties. In beide gevallen
dient de inwerkingtreding opnieuw bij koninklijk besluit te worden geregeld.
De eerste situatie is het geval dat het definitieve verzoek niet wordt toegelaten,
omdat niet aan het vereiste van het behalen van het aantal benodigde ondersteuningsverklaringen
is voldaan. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat in dit kader niet meer
aan de orde is of het wetsvoorstel referendabel is. Met het onherroepelijk
worden van het besluit op grond van artikel 6 van het voorstel c.q. de beslissing
die in beroep daarop is genomen, staat de referendabiliteit van de wet in
deze fase niet meer ter discussie. De tweede situatie waarin dit artikel toepassing
zal moeten vinden, is die waarin wel een referendum heeft plaatsgevonden,
maar dat referendum geen raadgevende uitspraak tot afwijzing heeft opgeleverd.
Uit de formulering blijkt dat het artikel niet de mogelijkheid openlaat dat
in deze situaties wordt afgezien van inwerkingtreding.Artikel 14Het tijdstip waarop de verlening van stilzwijgende goedkeuring van rechtswege
plaatsvindt (30 dagen nadat het verdrag ter stilzwijgende goedkeuring is voorgelegd
en niet het vereiste aantal kamerleden binnen die termijn het stilzwijgen
heeft doorbroken), is geregeld in artikel 5, eerste lid, van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen. Indien publicatie van de tekst van het verdrag
in het Tractatenblad dan nog niet heeft plaatsgevonden, kan voor de vindplaats
worden verwezen naar het ministerie van Buitenlandse Zaken. De regering streeft
ernaar dat op dat moment een vertaling van het verdrag in het Nederlands beschikbaar
is.Artikel 18De kiesgerechtigdheid voor de Tweede-Kamerverkiezingen, waaraan de kiesgerechtigdheid
is gekoppeld, is omschreven in artikel B 1 van de Kieswet. Vereist is dat
men Nederlander is en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar
heeft bereikt. Nederlanders die hun werkelijke woonplaats hebben in de Nederlandse
Antillen of Aruba, zijn alleen kiesgerechtigd, indien zij gedurende
ten minste tien jaren ingezetene van Nederland zijn geweest, dan wel in Nederlandse
openbare dienst werkzaam zijn. In het laatste geval hebben ook hun echtgenoten,
partners en inwonende kinderen kiesrecht. De kiesgerechtigdheid wordt beoordeeld
naar de toestand op de drieënveertigste dag voor de dag van de stemming
voor het referendum (met uitzondering van het vereiste van de achttienjarige
leeftijd, dat wordt beoordeeld naar de situatie op de dag van de stemming).Artikel 19De koppeling van het kiesrecht voor een referendum aan de kiesgerechtigdheid
voor de verkiezingen van de Tweede Kamer impliceert dat uitsluiting van het
kiesrecht op grond van artikel B 5 van de Kieswet tevens meebrengt dat men
niet gerechtigd is aan een referendum deel te nemen. Artikel B 5 van de Kieswet
behoeft dus niet van overeenkomstige toepassing te worden verklaard. Dat is
wel het geval met artikel B 6, waarin voorgeschreven is dat kiesgerechtigden
aan wie op de dag van de stemming rechtmatig hun vrijheid is ontnomen, alleen
bij volmacht kunnen stemmen.Artikel 20Voor de registratie van de kiesgerechtigdheid voor referenda in de gemeentelijke
administratie kan eenvoudig worden verwezen naar de registratie van de kiesgerechtigdheid
voor de op hetzelfde niveau gehouden verkiezingen. Hierdoor werken ook de
in de artikelen D 4 tot en met D 7 van de Kieswet geregelde voorzieningen
inzake inlichtingen omtrent de registratie als kiezer en verzoeken om herziening
van de registratie automatisch door naar de kiesgerechtigdheid voor referenda. Artikel 21Zoals al in paragraaf 14 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting werd vermeld, vindt voor elk referendum een afzonderlijke registratie
van de kiezers in het buitenland plaats, waarvoor die kiezers zich individueel
moeten aanmelden. Als hulpmiddel daarbij wordt het in artikel D 3a van de
Kieswet geregelde semi-permanente bestand van kiesgerechtigden voor de laatstgehouden
Tweede-Kamerverkiezing benut. De daarin opgenomen personen krijgen ongevraagd
een registratieformulier voor een referendum toegestuurd. Er wordt dus geen
afzonderlijk semi-permanent bestand aangehouden van kiesgerechtigden die eerder
aan een referendum hebben deelgenomen. In het algemeen deel werd tevens aangegeven
waarom ervoor is gekozen de registratietermijn reeds te openen vanaf de toelating
van het inleidend verzoek. Uiteraard is dan nog niet zeker of er een referendum
komt. Slaagt het definitieve verzoek niet, dan betekent dit tevens dat de
aangevangen registratieprocedure wordt afgebroken. Het is overigens aannemelijk
dat Nederlanders in het buitenland zich pas in betekenende mate zullen laten
registreren, nadat duidelijk is geworden dat het definitieve verzoek een goede
kans maakt. De formele beslissing op een verzoek om registratie kan pas worden
genomen, nadat het besluit tot het uitschrijven van het referendum is genomen
en dus de datum van het referendum definitief vaststaat.Artikel 22De toepasselijkheid van de in artikel D 9 van de Kieswet geregelde vereenvoudigde
beroepsmogelijkheid tegen beslissingen inzake registratie als kiezer heeft
bij een referendum alleen betrekking op beslissingen inzake registratie
van Nederlanders in het buitenland als kiezer. Voor de kiezers in Nederland
werkt de beroepsmogelijkheid bij de registratie als kiesgerechtigde voor de
Tweede-Kamerverkiezing automatisch door naar de kiesgerechtigdheid voor een
referendum.Artikelen 23–28Voor deze artikelen hebben de bepalingen van hoofdstuk E van de Kieswet
als uitgangspunt gediend. In paragraaf 11 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting is het voor referenda gekozen stelsel van stembureaus,
hoofdstembureaus en centrale stembureaus uiteengezet.Artikelen 31 en 43Dat een verzoeker niet meer dan één verzoek tot het houden
van een referendum over dezelfde wet en niet meer dan één ondersteuningsverklaring
inzake hetzelfde inleidend verzoek mag indienen, spreekt voor zich. Overtreding
van het voorschrift leidt ingevolge artikel 34 en 46 van het voorstel tot
ongeldigverklaring van alle verzoeken respectievelijk ondersteuningsverklaringen
die afkomstig zijn van die persoon. Ook kan betrokkene strafrechtelijk worden
vervolgd.In het tweede lid van deze artikelen is bepaald dat een ingediend verzoek
respectievelijk een afgelegde ondersteuningsverklaring niet kan worden ingetrokken.
De Kieswet bevat een bepaling van dezelfde strekking voor ondersteuningsverklaringen
inzake kandidaatstelling. Het voorschrift is noodzakelijk om discussie over
de rechtsgeldigheid van verzoeken en verklaringen te vermijden. Dergelijke
discussies zouden de tijdige en juiste vaststelling van het totale aantal
verzoeken en verklaringen in de weg kunnen staan. Op het formulier voor de
verzoeken en verklaringen zal de verzoeker gewezen worden op de onmogelijkheid
van intrekking van zijn verzoek respectievelijk zijn verklaring.Artikelen 32 en 44Het tweede lid van de artikelen bepaalt dat het bij algemene maatregel
van bestuur openen van de mogelijkheid om met behulp van elektronische datacommunicatie
verzoeken respectievelijk ondersteuningsverklaringen in te dienen, slechts
kan worden opengesteld indien verzekerd is dat die wijze van indiening geen
afbreuk doet aan «de vereisten van toezicht en betrouwbaarheid».
De vereisten van toezicht en betrouwbaarheid omvatten in ieder geval de volgende
vereisten. In de eerste plaats dient vast te staan dat adequate controle kan
plaatsvinden van de identiteit van de verzoeker, van zijn kiesgerechtigdheid
en van het voorschrift dat één verzoeker niet meer dan één
verzoek of verklaring mag indienen per referendum.Artikelen 34 en 46In de Trw was bepaald dat verzoeken die zijn ingediend door niet kiesgerechtigde
personen ongeldig zijn. Uit het systeem van het wetsvoorstel vloeit voort
dat het centraal stembureau niet kan beoordelen of de gegevens op een lijst
ook daadwerkelijk zijn ingevuld door de persoon op wie de gegevens betrekking
hebben. Wel kan worden beoordeeld of het verzoek gegevens bevat van een persoon
die als kiesgerechtigde in de gemeentelijke basisadministratie is opgenomen.Aan de opsomming in de Trw van de gronden voor het ongeldig verklaren
van een verzoek of een ondersteuningsverklaring is een grond toegevoegd. Indien
een verzoek of een ondersteuningsverklaring onjuiste gegevens
bevat, worden zij ook ongeldig verklaard. Deze toevoeging vloeit voort uit
een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak over de Trw.1Artikelen 36 en 51In de Trw was bepaald dat wanneer een verzoek ongeldig wordt verklaard,
een kopie van het verzoekformulier aan de verzoeker wordt gezonden. Het wetsvoorstel
bepaalt dat op de opgestuurde lijsten de verzoeken van meer dan één
persoon kunnen staan. Indieners achten het met het oog op de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer niet wenselijk in zo’n geval een kopie van
de hele lijst te zenden aan de persoon of personen van wie het verzoek ongeldig
is verklaard. Daarom wordt voorgesteld een kopie van de lijsten waarop ten
minste één ongeldig verzoek voorkomt ter inzage te leggen.Artikel 42In de Trw was bepaald dat de fase van het definitieve verzoek aanvangt
na het onherroepelijk worden van het besluit tot toelating van het inleidend
verzoek. Uit de evaluatie van de Trw blijkt dat dit in de praktijk tot problemen
heeft geleid. Niet altijd is met zekerheid vast te stellen op welk moment
een besluit onherroepelijk wordt. Daarom wordt in artikel 42 voorgesteld de
termijn voor het afleggen van ondersteuningsverklaringen te laten aanvangen
na de bekendmaking van het besluit tot toelating van het inleidend verzoek
dan wel – indien het verzoek niet is toegelaten en de Afdeling bestuursrechtspraak
een beroep tegen dit besluit gegrond verklaart – na de uitspraak van
de Afdeling bestuursrechtspraak.Artikel 52Dit artikel is opgenomen om buiten kijf te stellen dat uit het besluit
tot toelating van een definitief verzoek voortvloeit dat er een referendum
wordt gehouden. Alleen omtrent de vraag wanneer, en niet omtrent de vraag óf
het referendum plaatsvindt, dient nog te worden besloten.Artikel 57In geval van combinatie van een referendum met een verkiezing kan de stemming
op een andere dag dan woensdag vallen. Dit zal zich altijd voordoen bij combinatie
met de verkiezingen voor het Europeees Parlement, maar kan ook het geval zijn
bij combinatie met andere verkiezingen, indien met toepassing van artikel
F 1, derde lid, van de Kieswet de dag van de stemming enkele dagen wordt verschoven.
De in het tweede lid bedoelde voorschriften voor combinatie van stemmingen
zijn de artikelen J 9 tot en met J 12a van het Kiesbesluit. Deze hebben betrekking
op gecombineerd gebruik van oproepingskaarten en andere verkiezingsbescheiden,
op de werkzaamheden van de stembureauleden en op het gecombineerd gebruik
van stembussen en stemmachines.Artikel 58Dit artikel bevat een minimumverplichting tot het geven van voorlichting.
De gemeenten zijn op grond van het eerste lid gehouden de tekst van de wet
gedurende vier weken voorafgaande aan de stemming voor een ieder gratis ter
gemeentesecretarie beschikbaar te hebben. Het gaat hier uitsluitend om de
tekst van de wet, zonder nadere toelichting. Aangezien deze tekst veelal niet
het meest geschikte middel is om op beknopte en overzichtelijke wijze informatie
te verschaffen over de strekking van de wet, is er niet voor gekozen deze
huis-aan-huis te verspreiden, maar uitsluitend om deze op een centraal punt
binnen elke gemeente voor een ieder beschikbaar te hebben. Daarnaast
is een verplichting opgenomen voor de referendumcommissie om informatie te
verstrekken over een aan een referendum onderworpen wet. De referendumcommissie
heeft de vrijheid om zelf te bepalen op welke wijze deze informatieverplichting
het beste kan worden ingevuld.Artikel 59Op het stembiljet wordt de vraag opgenomen of de kiezer voor of tegen
de aan het referendum onderworpen wet is. Aangezien echter veel wetten een
officiële benaming hebben die niet automatisch inzicht geeft in het onderwerp
van de wet, bijvoorbeeld bij wijzigingswetten, is bepaald dat de referendumcommissie
vaststelt hoe de wet geduid moet worden op het stembiljet. Op die manier is
het voor de kiezer duidelijk waar het referendum materieel over gaat. Op het
stembiljet komt dus bijvoorbeeld te staan: «Bent u voor of tegen de
Wet raadgevend referendum?».Op stembiljetten bij verkiezingen wordt als waarborg voor de echtheid
van het stembiljet de handtekening van de voorzitter van het hoofdstembureau
afgedrukt. Aangezien bij referenda geen sprake kan zijn van per kieskring
verschillende stembiljetten, is in dit artikel gekozen voor de handtekening
van de voorzitter van het centraal stembureau.Artikel 66Anders dan bij verkiezingen hoeven bij een referendum door het stembureau
slechts enkele aantallen te worden vastgesteld: het aantal voorstemmers, het
aantal tegenstemmers, het aantal blanco stemmen, het aantal ongeldige stemmen
en het aantal kiesgerechtigden.Artikelen 78–88Deze artikelen hebben betrekking op de vaststelling van de uitslag van
het referendum door het centraal stembureau. Voor een deel lopen de artikelen
parallel met de bepalingen van hoofdstuk P van de Kieswet, met uitzondering
uiteraard van de regeling inzake de zetelverdeling en de toewijzing van zetels
aan kandidaten.Artikelen 79 en 80Zoals in het algemeen deel van deze memorie werd aangegeven, vervult het
centraal stembureau bij een referendum mede de taak die bij verkiezingen toevalt
aan het vertegenwoordigend orgaan. Dit komt tot uitdrukking in artikel 79,
dat gelijkenis vertoont met artikel V 4 van de Kieswet. Het centraal stembureau
stelt dientengevolge niet alleen de uitslag van de stemming vast, maar het
neemt ook een beslissing over in verband met de stemming of de vaststelling
van de uitslag gerezen geschillen. Het neemt kennis van deze geschillen, hetzij
door middel van de processenverbaal van de stembureaus (en eventueel de plaatselijke
stembureaus en hoofdstembureaus), hetzij doordat bij de vaststelling van de
uitslag tijdens de openbare zitting bezwaren worden ingebracht. Evenals bij
verkiezingen kan het centraal stembureau ambtshalve of naar aanleiding van
bezwaren overgaan tot hertelling van de in een of meer stemdistricten uitgebrachte
stemmen. Daarnaast heeft het centraal stembureau de bevoegdheid de stemming
in een of meer stemdistricten ongeldig te verklaren, zodat een nieuwe stemming
moet plaatsvinden. Het centraal stembureau zal hiertoe in de praktijk overigens
alleen overgaan, indien de ongeldigheid van de stemming van invloed kan zijn
geweest op de vaststelling of het referendum heeft geleid tot een raadgevende
uitspraak tot afwijzing.Artikel 83In artikel 3 is omschreven in welk geval de uitslag van het referendum
geldt als een raadgevende uitspraak tot afwijzing van de wet waarover het
referendum is gehouden. Artikel 83 draagt aan het centraal stembureau op om
vast te stellen hoeveel procent van de kiesgerechtigden voor en tegen heeft
gestemd.Artikel 87Bij het karakter van een correctief referendum past dat de uitslag formeel
door de voorzitter van het centraal stembureau ter kennis wordt gebracht van
de organen die de wet hebben vastgesteld.Artikelen 89–91De artikelen over de referendumcommissie sluiten nauw aan bij de artikelen
in de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet die betrekking hebben op
de in die wet ingestelde referendumcommissie. Indieners zijn er zich van bewust
dat de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet nog niet is vervallen
en dat de in die wet genoemde referendumcommissie formeel dus nog bestaat.
Indieners hebben dan ook overwogen de referendumcommissie in het onderhavige
wetsvoorstel een andere naam te geven. Nu de «referendumcommissie Europese
Grondwet» naar verwachting binnen afzienbare tijd zal ophouden te bestaan,
is hier van afgezien.Artikel 92Anders dan in artikel 8:4, onder h, van de Algemene wet bestuursrecht
worden in dit artikel onder a de organen waarvan de besluiten niet appellabel
zijn, uitdrukkelijk genoemd, omdat tegen besluiten van de referendumcommissie
en het centraal stembureau wel beroep kan worden ingesteld. Het onder b vermelde
besluit is het besluit van de referendumcommissie over de datum van het referendum,
bedoeld in artikel 58, eerste lid.Artikel 93Uit dit artikel, in combinatie met de beroepsbepalingen van de Kieswet
die van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, volgt dat tegen nagenoeg
alle besluiten op grond van de Wet raadgevend referendum die voor beroep vatbaar
zijn, geen beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, maar rechtstreeks
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.Artikel 94De tekst van dit artikel is ontleend aan artikel D 9 van de Kieswet. Zie
voor een inhoudelijke omschrijving van de afwijkingen van de Algemene wet
bestuursrecht paragraaf 16 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.Artikel 95In de in dit artikel genoemde gevallen is de vaststelling van een korte
termijn waarbinnen op een ingesteld beroep moet worden beslist, op zijn plaats,
om te verzekeren dat de voortgang van de referendumprocedure niet wordt vertraagd.
In de Kieswet is van een zodanige termijnstelling sprake bij beroep inzake
de geldigheid van kandidatenlijsten. Ook de verplichting voor
de Afdeling bestuursrechtspraak om bij vernietiging van het bestreden besluit
zelf in de zaak te voorzien, is aan die procedure ontleend.Artikelen 98, 101, 102, 103 en 104De omschrijving van de in deze artikelen strafbaar gestelde gedragingen
komen overeen met die van respectievelijk de artikelen 125, 126, 127, 128
en 129 van het Wetboek van Strafrecht. De laatstbedoelde bepalingen zijn van
toepassing bij «een krachtens wettelijk voorschrift uitgeschreven verkiezing».Artikelen 99 en 100Deze niet aan het Wetboek van Strafrecht ontleende artikelen zijn geredigeerd
naar analogie van artikel 126 Wetboek van Strafrecht, dat betrekking heeft
op omkoping ter zake van het uitoefenen van het kiesrecht.Artikelen 105–108 en 110–114De in deze artikelen omschreven delicten komen overeen met die welke geregeld
zijn in de artikelen Z 1 tot en met Z 4, Z 6 tot en met Z 8, Z 9 en Z 10 van
de Kieswet.Artikel 119De wijziging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens
strekt ertoe zeker te stellen dat de Kiesraad bij de controle van de ingediende
verzoeken en de afgelegde ondersteuningsverklaringen gebruik kan maken van
de kiesrechtelijke gegevens die in de gemeentelijke basisadministratie zijn
opgenomen.DubbelboerDuyvendakVan der HamXNoot1Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet (Cals/Donner),
1971; staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming «Referendum
en Volksinitiatief» (Biesheuvel), 1985; commissie vraagpunten staatkundige,
bestuurlijke en staatsrechterlijke vernieuwing «Het bestel bijgesteld»,
Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nrs 36–37 en het vervolgrapport,
Kamerstukken 1993/94, 21 427, nrs. 64–65 (De Koning) 1993.XNoot2Kamerstukken 27 034.XNoot3Kamerstukken 26 156.XNoot4Kamerstukken 29 551.XNoot5Kamerstukken 28 885 en 29 608.XNoot6J.J.M. van Holsteyn, ««To refer or not to refer, that’s
the question», on the first national referendum in the Netherlands»,
Faculteit der Politieke Wetenschappen, Universiteit van Leiden, 2005; en «Hoe
Nederland een referendum kreeg» A. Schulte en B. Soetenhorst, Parool
27 mei 2005.XNoot7Bij de VVD is op het congres van 27 en 28 mei 2005 het Liberaal Manifest
aangenomen, waarin de partij zich uitspreekt om haar traditionele koudwatervrees
ten opzichte van het referendum te laten varen, VVD «Om de Vrijheid,
een liberaal manifest», blz. 8.XNoot1Onder andere: Sociale en Culturele Verkenningen 1999, Sociaal en Cultureel
Planbureau, Den Haag, Elsevier, bedrijfsinformatie, blz. 36–38.XNoot2Idem 8.XNoot3«(...) het correctief wetgevingsreferendum in vergelijking met andere
typen referenda de minste spanningen oproept met het vertegenwoordigend stelsel.
Het is met dit stelsel niet onverenigbaar.» Kamerstukken II 2005/06,
30 184, nr. 2, blz. 14.XNoot4A. Nijeboer, «Referenduminitiatieven in 2003», Referendum
Platform, 2003, in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.XNoot5Hans Peter Kriesi, Direct Democratic Choice, The Swiss Experience, Lexington
Press, 2005. Zie ook het rapport van de commissie Biesheuvel voor een overzicht
van landen met referendum mogelijkheid, 1985.XNoot1Zie http://www.iri-europe.net.XNoot2Amsterdam en Groningen kunnen gelden als steden waarbij na een forse nederlaag
in het eerste referendum rond volgende heikele onderwerpen van te voren belanghebbenden
en burgers nauwer betrokken zijn. De referenda over die onderwerpen hebben
de tegenstanders niet of veel moeilijker weten te «winnen».XNoot3Voorstel van wet van de leden Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief
referendum; Kamerstukken 30 174.XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 6.XNoot1Zie noot 15.XNoot1Zie bijvoorbeeld de brief van 5 augustus 2004 aan de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer, te vinden
op www.vng.nl.XNoot1Kamerstukken II 1990/91, 22 061, nr. 7, blz. 3–4.XNoot1Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 17; Kamerstukken II
1990/91, 21 221, nr. 5, blz. 11–12; Kamerstukken II 1988/89, 21 221,
B, blz. 15, pt. 12.XNoot1Kamerstukken 25 153.XNoot1Kamerstukken II 1977/78, 15 047, nr. 3, blz. 14.XNoot2Kamerstukken II 1985/86, 19 583, nr. 3, blz. 7.XNoot1Kamerstukken II 1977/78, 15 047, nr. 3, blz. 14.XNoot1Advies van 27 oktober 2005, te vinden op www.kiesraad.nl.XNoot1Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 13 september
2004, 200407445/1. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30372-9.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl