Werkloosheidswet en ontslagrecht; Kabinetsstandpunt
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30109, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

13-05-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30109 nr. 1

29-04-2005

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamMET DE WW EN HET ONTSLAGRECHT AAN HET WERK VOOR EEN FLEXIBELE
ARBEIDSMARKT0. Samenvatting en conclusiesDe arbeidsmarktfuncties van de WW en van het ontslagrechtHuidige WW-knelpunten op de arbeidsmarktTrends leiden tot een verscherping van de knelpunten.De uitdagingen voor een solide en solidair stelselPreventie van werkloosheidHet uitkeringstelsel bij werkloosheidFinanciering van de WWReïntegratieInkomensvoorziening ouderenSollicitatieverplichtingOntslagrecht en praktijkFinanciële en budgettaire gevolgenDeregulering WW en administratieve lastenInhoudsopgave 1. De arbeidsmarktfuncties van de WW en van het ontslagrecht2. Huidige WW-knelpunten op de arbeidsmarktOuderenLaagopgeleidenEtnische minderhedenHerhalingswerklozenSectorale concentraties (werkgevers)3. Trends leiden tot een verscherping van de knelpuntenVergrijzingIndividualisering en flexibiliseringTechnologische ontwikkeling en internationalisering4. De uitdagingen voor een solide en solidair stelsel5. SER advies en kabinetsstandpunt5.1 Preventie van werkloosheidArbeidsmarktontwikkelingen monitorenPreventief aanwenden van WW-middelen en instrumenten als
genoemd in de WerkloosheidswetStartkwalificaties, O&O- en ESF-gelden5.2 Het uitkeringsstelsel bij werkloosheid5.3 De financiering van de WWWachtgeldpremieBeleidsvrijheid sectorenFinanciering langdurige WW uit algemene middelenAfschaffing Awf-franchise en structureel lastendekkende
premiesRandvoorwaarden invoering financieringsvoorstellen5.4 Reïntegratie en handhavingMaatwerkStarten als zelfstandig ondernemerPoortwachtertoetsAanbestedingsprocedureSamenwerkenHandhaving5.5 Inkomensvoorzieningen na afloop van de WWIOW-regime bij aanvang werkloosheid op 60-jarige leeftijd
of ouderIOW-regime bij aanvang werkloosheid op 50-jarige leeftijd
of ouderTijdelijkheid5.6 Sollicitatieverplichting5.7 DereguleringDoorlopen WW-uitkering bij ziekte tijdens eerste 13 wekenHerziening van hoofdstuk IV van de WWUrenverrekening bij geringe werkhervatting6. Ontslagrecht en praktijk6.1 Algemeen6.2 Het ontslagstelselOntslag wegens bedrijfseconomische redenenOntslag om persoonlijke redenenGeen ontslagvergunning vereistKennelijk onredelijk ontslagCWI-procedure kosteloosVerkorting opzegtermijnOntbinding van de arbeidsovereenkomstPro forma-procedures6.3 Het ontslagstelsel in internationaal perspectiefChart 2.1 The overall summary index and its three main
components Panel A. Overall strictness of EPL in 2003 (version 2)6.4 Inrichting ontslagstelsel6.5 Ontslagvergoedingen6.6 Maatregelen gericht op versoepeling van het ontslagrecht
en de ontslagpraktijk6.6.1. Heroverweging lifobeginsela. Afspiegeling hoofdregelb. Afwijkende selectiecriteria6.6.2. Beperking verwijtbaarheidstoets WW6.6.3. Beperkte toetsing bedrijfseconomisch ontslag6.6.4. Vergunningverlening bij langdurige arbeidsongeschiktheid6.7 Employability en ontslag7. Financiële en budgettaire gevolgen7.1 Uitkeringen, uitkeringslasten en uitvoeringskosten7.2 Administratieve lasten SER-pakket m.b.t. de uitkeringsvoorwaarden:7.3 Uitvoeringskosten, administratieve lasten en werkgeverslasten
maatregelen ontslagpraktijkBeperking van de verwijtbaarheidtoets WW:Vergunningverlening bij langdurige arbeidsongeschiktheidKabinetsvoornemens inzake ontslagrecht (lifo):BIJLAGE TabellenTabel 1: WW-kenmerken naar leeftijd (2001) Tabel 2: WW-gerechtigde ontslagwerklozen naar opleidingsniveau
(jaargemiddelde 2002) Tabel 3: Procentuele verschillen tussen verwachte uitkeringsduren
naar etnische afkomst Tabel 4: Personen in de WW en WW-beslag als percentage
van het totaal (1998–2002) 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30109Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 225 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 109Werkloosheidswet en ontslagrechtnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEIDAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 29 april 2005Hierbij doe ik u toekomen het kabinetsstandpunt over WW en ontslagrecht.Het kabinetsstandpunt bevat maatregelen die zorgen voor een aanzienlijke
versoepeling van de ontslagpraktijk en die bijdragen aan het streven naar
meer dynamiek op de arbeidsmarkt.De Werkloosheidswet (WW) biedt werknemers een verzekering tegen het risico
van inkomensverlies tijdens werkloosheid. De huidige WW is tot stand gekomen
bij de herziening van het sociale zekerheidsstelsel in 1987. Hoewel er daarna
vele malen aan de WW is gesleuteld, is deze qua opzet en uitgangspunten grotendeels
gebaseerd op de toen geldende ideeën over inkomenszekerheid bij werkloosheid
en kennis van de arbeidsmarkt. Het is de vraag of de WW anno 2005 nog voldoende
is toegesneden op actuele en voorziene demografische, sociaal-economische
en maatschappelijke ontwikkelingen.Tegen deze achtergrond heeft het kabinet op 3 februari 2004 de Sociaal
Economische Raad gevraagd te adviseren over de toekomstbestendigheid van de
WW. Naar aanleiding van het overleg dat het kabinet in het kader van het Sociaal
Akkoord voerde met delegaties van werkgevers- en werknemersorganisaties heeft
het kabinet op 11 november 2004 aan de SER gevraagd ook de voornemens met
betrekking tot de anticumulatie van ontslagvergoedingen op de WW en het afschaffen
van de kortdurende uitkering WW te betrekken bij het advies over de toekomstbestendigheid
van de WW. Daarbij heeft het kabinet aangegeven dat een SER-advies over de
WW zeer zwaarwegend is, indien dat leidt tot een zelfde volumereductie in
de WW als de kabinetsvoornemens. De parlementaire behandeling van de door
het kabinet voorgestelde aanscherping van de wekeneis WW is voortgezet, maar
het stond de SER vrij om ook hiervoor alternatieven aan te dragen1. Voorts heeft het kabinet de raad op 2 december
2004 in een aparte adviesaanvraag, die geen onderdeel vormde van het Sociaal
Akkoord, verzocht te adviseren over enkele voorstellen voor deregulering
van de WW, waaronder het beperken van de verwijtbaarheidtoets.De SER heeft op 15 april 2005 geadviseerd over de WW en de hiervoor
genoemde concrete kabinetsvoornemens op het terrein van de WW.Het kabinet waardeert het dat sociale partners hun verantwoordelijkheid
hebben genomen en dat er in de SER unanimiteit bestaat over de in het advies
voorgestelde maatregelen. Het kabinet is van oordeel dat sprake is van een
pakket van maatregelen, dat gelet op het draagvlak en in samenhang met de
voorstellen van het kabinet op het terrein van het ontslagrecht, positief
beoordeeld moet worden.Kern van de nieuwe WW is een verkorting van de maximale uitkeringsduur.
Nu is de maximale uitkeringsduur nog vijf jaar. In de nieuwe WW zal dat maximaal
drie jaar en twee maanden zijn. Daar staat tegenover dat de uitkering de eerste
twee maanden 75 procent van het laatste loon zal bedragen en daarna 70 procent
(nu begint men op 70 procent). De verkorting van de maximale duur van de uitkering
past in het streven van het kabinet meer ouderen aan het werk te krijgen of
te houden. Voor ouderen werknemers die na afloop van de WW nog steeds werkloos
zijn, volgt een speciale uitkering op grond van de Inkomensvoorziening Oudere
Werknemers (IOW). Deze ligt op bijstandsniveau. Degenen die na hun 50-ste
werkloos worden, hoeven niet eerst hun vermogen aan te spreken om voor de
uitkering in aanmerking te komen. Als de eerste werkloosheidsdag na de 60-ste
verjaardag valt, wordt ook niet gekeken naar het inkomen van de partner.Mede in het perspectief van komende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt
en de aankomende vergrijzing stemt het kabinet ermee in dat de IOW als een
tijdelijk arrangement dient te worden gezien. Daarvoor zal het kabinet in
de regeling een horizonbepaling opnemen, waarbij de regeling eindigt in 2011.
Voorts acht het kabinet het wenselijk in 2010 de IOW te evalueren. Met het
oog op de huidige arbeidsmarktsituatie acht het kabinet de arbeidsmarktparticipatie
van ouderen vooralsnog met voldoende waarborgen omkleed door de voorgestelde
sollicitatieverplichting en de tijdelijkheid van de regeling.Om voor een uitkering in aanmerking te komen, moeten werknemers 26 weken
gewerkt hebben van de laatste 36 weken. Momenteel bedraagt deze zogeheten
«wekeneis» nog 26 van de laatste 39 weken. Voor musici en artiesten
blijft voorlopig een lagere wekeneis gelden. Mensen die wel aan de wekeneis
voldoen, maar niet in minimaal vier van de laatste vijf jaar over 52 of meer
dagen loon hebben ontvangen (de zogeheten «vier-uit-vijf-eis»),
krijgen straks een uitkering van drie maanden. Ook deze uitkering bedraagt
de eerste twee maanden 75 procent van het laatste loon en daarna 70 procent.
Momenteel komt deze groep (in praktijk hoofdzakelijk jongeren) in aanmerking
voor een uitkering van zes maanden, maar dan tegen 70 procent van het minimumloon.In de nieuwe WW zal voor zowel jongere als oudere werknemers meer dan
nu het accent komen te liggen op hulp bij het vinden van een andere baan.
Tijdige inzet van reïntegratiemiddelen kan werkloosheid zelfs vaak voorkomen.
Ook zal na drie maanden van werkloosheid intensiever getoetst worden of de
werkloze zich voldoende heeft ingespannen om een nieuwe baan te vinden.Samen met de al doorgevoerde aanpassingen in de WW, zoals het afschaffen
van de vervolguitkering in de WW en de vervanging van het fictieve arbeidsverleden
door het feitelijk arbeidsverleden, zullen deze maatregelen bijdragen aan
een activerende WW die de dynamiek op de arbeidsmarkt bevordert. Het door de SER voorgestelde financieringsregime voor de WW vergt nader
onderzoek gegeven de budgettaire aspecten en inkomenseffecten.Het kabinet streeft er naar de nieuwe WW zo snel mogelijk in werking te
laten treden. Een deel van de voorstellen op het terrein van de WW, te weten
de nieuwe wekeneis, kan bij nota van wijziging op het huidige wetsvoorstel
betreffende de aanscherping van de wekeneis WW, worden doorgevoerd. Het kabinet
verzoekt de Kamer daarom de behandeling van het wetsvoorstel wekeneis aan
te houden tot een nader te bepalen tijdstip. Gelet op de beoogde evaluatie
in 2010 van de tijdelijke IOW, verzoekt het kabinet de Kamer tevens de behandeling
tot een nadere te bepalen datum aan te houden van het wetsvoorstel betreffende
het opnemen van een beperkte vermogenstoets in de IOAW1.Op het terrein van het ontslagrecht, waarover sociale partners al eerder
adviseerden, behelzen de beleidsvoornemens van het kabinet allereerst aanpassing
van het lifo-beginsel. Dat beginsel bepaalt de ontslagkeuze bij ontslag op
bedrijfseconomische gronden. In plaats van het lifo-beginsel zal in het vervolg
het afspiegelingsbeginsel worden gehanteerd. Op grond daarvan worden ontslagen
meer gespreid over werknemers in de verschillende leeftijdscategorieën
waardoor niet langer de laatst binnengekomen werknemers als eerste voor ontslag
in aanmerking komen. Dat is gunstig voor nieuwe toetreders tot de arbeidsmarkt,
zoals jongeren en herintredende vrouwen. Collectieve ontslagen zullen niet
langer op bedrijfseconomische noodzaak worden getoetst als werkgever en vakbonden
daarover overeenstemming hebben bereikt. Het kabinet heeft de voorbereidingen
gestart om deze voorstellen bij ministeriële regeling in werking te doen
treden. Daarnaast wordt de voorlichting over de noodzaak voor het aanvragen
van een ontslagvergunning bij CWI ingeval van langdurige arbeidsongeschiktheid
geïntensiveerd. Nu wordt vaak nog een vergunning aangevraagd, waar dat
eigenlijk niet nodig is.Verder zal de verwijtbaarheidstoets in de WW worden beperkt waardoor pro
forma procedures bij kantonrechter en CWI worden voorkomen. Onder pro forma
procedures worden procedures verstaan waarbij een werknemer bezwaar maakt
tegen ontslag met als doel het veiligstellen van de WW uitkering. Dit leidt
tot een versoepeling van de ontslagpraktijk en een aanzienlijke vermindering
van ontslagkosten voor werkgevers. Ook zullen ontslagvergoedingen niet, zoals
eerder aangekondigd, in mindering worden gebracht op de WW-uitkering, wat
evenzeer ten goede komt aan een soepele ontslagpraktijk.Tenslotte is het kabinet voornemens om sociale partners de mogelijkheid
te geven bij CAO eigen ontslagcriteria overeen te komen die in acht zullen
worden genomen bij een ontslag op bedrijfseconomische gronden. Zo ontstaat
meer ruimte voor maatwerk en kan – indien wenselijk – ook rekening
worden gehouden met verschillen in prestaties van werknemers. Daarbij zal
het kabinet aanvullende maatregelen, zoals premiedifferentiatie in de WW,
invoeren ter voorkoming van onevenredige ontslagen van ouderen. Ontslagen
op grond van dergelijke bij CAO overeengekomen criteria zullen niet meer worden
getoetst door CWI, maar door CAO partijen zelf.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,A. J. de Geus MET DE WW EN HET ONTSLAGRECHT AAN HET WERK VOOR EEN FLEXIBELE
ARBEIDSMARKT0. Samenvatting en conclusiesDe arbeidsmarktfuncties van de WW en van het ontslagrechtDe inrichting van het sociale stelsel en van de WW en het ontslagstelsel
in het bijzonder, is van essentieel belang voor een flexibele werking van
de arbeidsmarkt en voor de economische prestaties van Nederland, nu en in
de toekomst. De Werkloosheidswet (WW) heeft als doel om werknemers een tijdelijke inkomensbescherming te bieden bij werkloosheid. Het bieden
van inkomensbescherming is een doel op zich, maar heeft daarnaast ook arbeidsmarktfuncties. Door het bieden van inkomensbescherming
fungeert de WW als «zoeksubsidie». Daarnaast wordt het risico
van werknemers bij de overgang naar een andere baan gereduceerd, waardoor
de arbeidsmarktdynamiek wordt bevorderd. Tegelijk moet de inkomensbescherming
zo zijn vormgegeven dat deze werklozen voldoende activeert.Daarbij is ook de relatie met het ontslagrecht van belang omdat er een
zekere mate van uitruil bestaat tussen ontslagbescherming en sociale zekerheid.
Een hoge uitkering of ruime toetredingsvoorwaarden maken werknemers bijvoorbeeld
meer ontvankelijk voor het accepteren van een lagere ontslagbescherming. Stringente
ontslagbescherming biedt een hoge mate van inkomensbescherming aan werkenden
en kan bijdragen aan een beperking van de instroom in de werkloosheidsregelingen,
maar het kan tegelijk ook de uitstroom beperken doordat het voor werklozen
moeilijker wordt zich een plek op de arbeidsmarkt te veroveren. Het kabinet
is van oordeel dat de vormgeving van de WW en de inrichting van het ontslagrecht,
moeten bijdragen aan (inkomens)bescherming en activering, maar ook een efficiënte
en flexibele allocatie van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt dienen te bevorderen.Wat betreft het ontslagrecht dragen de heroverweging van het last in-first
out-beginsel (lifobeginsel), waarover eerder aan de Stichting van de Arbeid
advies is gevraagd en thans een standpunt over wordt ingenomen en het tegengaan
van onnodige ontslagprocedures (zoals bijvoorbeeld door het beperken van de
verwijtbaarheidtoets WW) hieraan substantieel bij. Ook op het terrein van
de WW worden door het kabinet, in aansluiting op het advies van de Sociaal
Economische Raad, vergaande maatregelen voorgesteld die bijdragen aan de flexibilisering
van de arbeidsmarkt.Huidige WW-knelpunten op de arbeidsmarktEen belangrijke constatering is dat de huidige vormgeving van de WW voor
het merendeel van de werklozen geen belemmering vormt om weer snel uit te
stromen naar werk. Twee op de drie WW-gerechtigden heeft binnen zes maanden
een nieuwe baan. Maar er zijn ook knelpunten. Er is een geconcentreerd en
langdurig gebruik van de WW door ouderen, laagopgeleiden en allochtonen. Een
ander probleem is dat de uitstroom naar werk niet altijd langdurig is, waardoor
sprake is van een geconcentreerd gebruik in de vorm van herhalingswerkloosheid.
De oorzaken voor deze concentratie van werkloosheid zijn divers. Voor de eerst
genoemde groepen geldt dat ze een moeilijke arbeidsmarktpositie hebben vanwege
meer persoonsgebonden factoren als opleidingsniveau en/of leeftijd. Daarnaast
kan de vormgeving van de WW een rol spelen. Bijvoorbeeld de potentiële
uitkeringsduur voor ouderen of de uitkeringshoogte in relatie tot het relevante
loon bij laagopgeleiden.Trends leiden tot een verscherping van de knelpunten.Trends als technologiesering, flexibilisering en internationalisering
van de arbeidsmarkt kunnen tot gevolg hebben dat de vraag naar lager opgeleide werknemers verder afneemt en dat werknemers niet meer levenslang verbonden
zijn aan één werkgever. Dit kan er toe leiden dat het werkloosheidsrisico
voor laagopgeleiden, ouderen en allochtonen toeneemt («tweedeling op
de arbeidsmarkt»). Deze tweedeling kan leiden tot een verdere versterking
van de concentratie van het gebruik van de WW en maakt het noodzakelijk dat
de vormgeving van de WW bijdraagt aan een goede werking van de arbeidsmarkt.
Dit vormt de uitdaging voor de toekomst.De uitdagingen voor een solide en solidair stelselEen solide en solidaire WW zal op deze uitdaging in samenhang met andere
arrangementen, zoals het ontslagrecht, een antwoord moeten bieden. Werknemers
en uitkeringsgerechtigden moeten er ook in de toekomst op kunnen vertrouwen
dat de WW solide is en afdoende inkomensbescherming blijft bieden. Dit betekent
dat de WW de werking en de dynamiek van de arbeidsmarkt moet blijven versterken,
de zogeheten circulatie- en irrigatiefunctie, maar tegelijk ook moeten activeren
tot een optimale inzet op de arbeidsmarkt. Daar waar mogelijk moet instroom
in de WW worden voorkomen door preventieve maatregelen en uitstroom worden
bevorderd door curatieve maatregelen. Hierbij is employability een centrale
invalshoek. Een solide WW kan zo ook solidair blijven. Het gaat daarbij om
solidariteit tussen jong en oud en tussen hoog en laag opgeleid over het totaal
van de levensduur bezien. Wel zal een beroep op solidariteit altijd gepaard
moeten gaan met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid. De kansen die
werknemers hebben moeten ze aangrijpen en benutten. De legitimiteit van de
WW vergt daarom een vormgeving die voldoende rekening houdt met het niveau
waarop het werkloosheidsrisico kan worden beïnvloed. Werkgevers, werknemers
en overheid hebben daarbij elk hun eigen verantwoordelijkheid.Preventie van werkloosheidWaar baanzekerheid afneemt en de vraag naar hoger opgeleiden toeneemt,
vormt de preventie van werkloosheid door het bevorderen van employability
de uitdaging voor de toekomst. De «moderne» werknemer moet meer
dan nu het geval is kennis en vaardigheden op peil houden, zodat hij te allen
tijde goed toegerust is om de arbeidsmarkt te kunnen betreden. Daar ligt allereerst
een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor werkgevers en werknemers. De O&O-fondsen
spelen daarbij een centrale rol. Daarnaast kan de overheid een faciliterende
taak worden toegedicht. Bijvoorbeeld door het preventief aanwenden van WW-reïntegratiemiddelen
in de vorm van experimenten.Het uitkeringstelsel bij werkloosheidHet kabinet is van mening dat de juiste balans gevonden dient te worden,
waardoor de WW zowel inkomensbescherming biedt, de arbeidsmarktdynamiek bevordert
en activeert. De voorstellen van de raad om de toetredingseis voor de WW aan
te scherpen naar 26 uit 36 weken en de verlaagde wekeneis (grotendeels) af
te schaffen zullen, evenals de kabinetsvoorstellen, leiden tot een beperking
van de instroom in de WW. De raad stelt verder voor de kortdurende uitkering
te vervangen door een loongerelateerde uitkering van drie maanden. De hoogte
van de loongerelateerde uitkering bedraagt de eerste twee maanden 75%. Deze
tijdelijke verhoging zal het verschil tussen de uitkering en het te verdienen
loon verminderen en verscherpt daardoor, met name aan de onderkant van de
arbeidsmarkt, de armoedeval. Door het voorstel van de raad om de duur van
de WW te beperken tot drie jaar en twee maanden, waarbij in de opbouw van
de uitkering een glijdende relatie wordt gelegd met de duur van het arbeidsverleden,
wordt een stap verder gezet op de weg die door dit kabinet is ingezet ten
aanzien het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Dit voorstel
zal er toe leiden dat de maximale duur van de WW-uitkering voor
vrijwel alle leeftijden zal afnemen. Het accent van de duurverkorting ligt
daarbij op oudere werknemers. Dit is in lijn met het kabinetsbeleid om de
arbeidsparticipatie van ouderen te bevorderen. Het kabinet beoordeelt deze
voorstellen daarom positief. Mede ook vanuit de gedacht dat het merendeel
van de werklozen, die relatief snel weer uitstromen naar arbeid, van deze
verkorting geen nadeel zal ondervinden. De doelstelling van de WW om een tijdelijke
inkomensbescherming te bieden en daarmee als zoeksubsidie te fungeren blijft
daarbij intact. Het voorstel van de raad om de huidige verlaagde wekeneis
van 16 uit 39 voor musici en artiesten te handhaven, neemt het kabinet over.Financiering van de WWDe raad stelt tevens een geleidelijke verschuiving in de financiering
van de WW voor, waarbij de wachtgeldpremie uit een werkgevers- en een werknemersdeel
zal gaan bestaan en bij het Awf voor een tripartiete financieringen gekozen
wordt. Ook wordt voorgesteld de Awf-franchise af te schaffen. De raad stelt
voor dit te bezien in het perspectief van structureel lastendekkende premies
en te komen tot een geleidelijke invoering van dit nieuwe financieringsregime.
Samen met de invoering van de IOW zullen deze voorstellen er toe leiden dat
per saldo sprake zal zijn van een aanzienlijke belasting van de schatkist
en wijzigingen in het inkomensbeeld in vergelijking met de huidige situatie.Het kabinet is van oordeel dat het door de raad voorgestelde financieringsregime
nader onderzoek vergt. Daarbij moet worden bezien of dit gerealiseerd zou
kunnen worden met inachtneming van een evenwichtige koopkracht- en lastenontwikkeling
en mede tegen de achtergrond van de door het kabinet geformuleerde EMU-doelstelling.
Daarbij zullen ook de voorstellen van de Stichting van de Arbeid met betrekking
tot de WGA-premielastverdeling betrokken moeten worden.ReïntegratieDe raad stelt een aanpak voor waarbij bij het voortduren van werkloosheid
tegelijkertijd sprake is van een toename van het beschikbare reïntegratie-instrumentarium,
een verzwaring van de reïntegratieverplichtingen voor de uitkeringsgerechtigde
en een verschuiving van het reïntegratie-initiatief van de uitkeringsgerechtigde
naar de uitvoeringsorganisatie. Gedurende de eerste maanden ligt het initiatief
voor reïntegratie-inspanningen vooral bij betrokkene zelf. Na 3 maanden
vindt een zeer intensieve poortwachtertoets plaats op deze reïntegratie-inspanningen.
Bij een negatieve uitkomst zal dit leiden tot een sanctie of weigering van
de uitkering. In dit kader adviseert de raad te komen tot meer maatwerk door
de ketenpartners en wijst daarbij op de ontwikkeling van het casemanagement
bij UWV. Daarbij is ook een goede en vroegtijdige inschatting van de afstand
tot de arbeidsmarkt nodig (op basis van risicoprofielen). UWV moet hiertoe
ook meer ruimte krijgen in de aanbesteding van reïntegratietrajecten
door meerjarige contracten en meer ruimte voor inzet van scholing. Ook bepleit
de raad een intensiever gebruik van de individuele reïntegratie-overeenkomsten
(IRO). Daarnaast is een goede samenwerking in de keten UWV, CWI en gemeenten
nodig nu uitkeringen verkort worden. Daarbij is ook een goed klant volgsysteem
van belang. De uitgangspunten van het huidige kabinetskabinet komen voor een
groot deel overeen met de voorstellen van de raad. De raad legt de nadruk
niet zozeer op een geheel nieuwe invalshoek, maar op het verbeteren van het
huidige beleid.Inkomensvoorziening ouderenDe raad stelt voor een inkomensvoorziening voor oudere werklozen (IOW)
in te stellen, waarbij werknemers die tussen hun 50-ste en 60-ste werkloos
zijn geworden na afloop van de WW in aanmerking komen voor een uitkering op
minimumniveau zonder vermogenstoets. Voor werknemers die na hun
60-ste werkloos zijn geworden geldt ook geen partnerinkomenstoets. Naar het
oordeel van de raad moet dit IOW-regime omstreeks 2010 worden geëvalueerd
en kan het in die zin vooralsnog als een tijdelijk arrangement worden gezien.
Het kabinet stemt in met de voorgestelde inkomensvoorziening voor ouderen.
Mede in het perspectief van komende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de
aankomende vergrijzing stemt het kabinet ermee in dat de IOW als een tijdelijk
arrangement dient te worden gezien. Daarvoor zal het kabinet in de regeling
een horizonbepaling opnemen, waarbij de regeling eindigt in 2011.Voorts zal
de IOW in 2010 worden geëvalueerd.SollicitatieverplichtingDe raad stelt voor om in de WW een bevoegdheid voor het UWV op te nemen
om werknemers individueel te ontheffen van de sollicitatieverplichting. Het
betreft volgens de raad een uiterste optie op grond van de individuele omstandigheden
en de individuele kansen van de sollicitatieplichtige op de arbeidsmarkt.
Ook voor de IOW stelt de raad voor dat gemeenten de beleidsvrijheid krijgen
om werknemers op dezelfde gronden te ontheffen van de sollicitatieplicht.
Het kabinet stemt in met het voorstel van de raad om het UWV en de gemeenten
de bevoegdheid te geven om in individuele gevallen een werknemer te ontheffen
van de sollicitatieverplichting. Het kabinet zal hiervoor, mede in het licht
van het ontbreken van een financiële prikkel voor het UWV, een strikte
normering opstellen. Voor een individuele ontheffing van een WW-gerechtigde
kan aanleiding bestaan indien er sprake is van een, door individuele omstandigheden
ingegeven, gebleken onmogelijkheid om arbeid te vinden. Redenen voor individuele
ontheffing kunnen gelegen zijn in een gebleken grote afstand tot de arbeidsmarkt
en het in aanzienlijke mate verrichten van mantelzorg of vrijwilligerswerk.
Volgens het kabinet dient de algemene situatie op de arbeidsmarkt geen rol
te spelen bij die beoordeling nu in economisch moeilijke tijden het voor iedere
werkloze, jong of oud, lastig is om aan de slag te komen. Het moet altijd
gaan om een beoordeling van de omstandigheden van het individu. Ook voor de
IOW zal individuele ontheffing op grond van individuele omstandigheden mogelijk
zijn. Met instemming wordt geconstateerd dat de raad ervan uit gaat dat de
uitvoering geacht wordt slechts in zeer incidentele en bijzondere gevallen
van de mogelijkheid tot vrijstelling gebruik te maken. Zowel de regeling in
de WW als in de IOW worden in 2010 geëvalueerd.Ontslagrecht en praktijkDe raad ondersteunt de doelstelling om de activerende werking van de WW
te versterken en de dynamiek op de arbeidsmarkt te vergroten, maar acht anticumulatie
van ontslagvergoedingen op WW-uitkeringen hiervoor geen geschikt middel. De
raad verwacht dat dit ten koste gaat van de arbeidsmobiliteit en de flexibiliteit
op de arbeidsmarkt. De kosten voor werkgevers en voor de ontslagpraktijk zullen
toenemen. Mede in het licht van de voorstellen van de raad ter verbetering
van de werkloosheidspreventie en de activerende werking, stemt het kabinet
ermee in om af te zien van de anticumulatie van ontslagvergoedingen op WW-uitkeringen.Voorts heeft het kabinet de raad op 2 december 2004 in een aparte
adviesaanvraag, die geen onderdeel vormde van het Sociaal Akkoord, verzocht
te adviseren over enkele voorstellen voor deregulering van de WW, waaronder
het beperken van de verwijtbaarheidtoets. De raad is voorstander van het dereguleringsvoorstel
van het kabinet om de toets op verwijtbare werkloosheid te beperken. Hij acht
dit van groot belang voor een versoepeling van de ontslagpraktijk en voor
een verbeterde werking van de arbeidsmarkt. Het voorstel zal de pro forma-problematiek
terugdringen, met als gevolg een aanzienlijke kostenreductie voor werkgevers,
werknemers en voor de rechtspraktijk. Het voorstel van de raad om de verwijtbaarheidstoets nog verder te beperken, neemt het kabinet niet over.
Dit voorstel beperkt te zeer de mogelijkheden om vanuit de WW onwenselijk
gedrag tegen te gaan. Het bezwaar van de raad dat met de kabinetsvoorstellen
de onduidelijkheid nog niet volledig is ondervangen, zal worden weggenomen
door expliciet te bepalen dat het niet voeren van verweer niet als verwijtbaar
handelen kan worden aangemerkt. Met deze toevoeging ziet het kabinet in het
voorstel van de raad voor verdere beperking, geen aanleiding om zijn oorspronkelijke
voornemen te wijzigen.In zijn advies over het sociaal economisch beleid op middellange termijn
zal de raad een nadere analyse van het ontslagrecht in algemene zin opnemen.
Daarbij zal de raad aandacht besteden aan de ontslagprocedures en de ontslagvergoedingssystematiek.
In verband hiermee schort het kabinet zijn standpunt over de inrichting van
het ontslagstelsel op. Na ommekomst van het advies zal hij zich zonodig verder
beraden op de ontslagvergoedingenpraktijk. Wel neemt het kabinet een aantal
maatregelen met betrekking tot het ontslagrecht (waaronder het lifo-beginsel)
en de WW (verwijtbaarheidstoets). Hiermee wordt een aanzienlijke versoepeling
van de ontslagpraktijk gerealiseerd. De heroverweging van het lifo-beginsel
houdt in dat in het vervolg het afspiegelingsbeginsel zal worden gehanteerd
bij de bepaling van de ontslagkeuze bij een bedrijfseconomisch ontslag. Voorts
zal aan CAO partijen de mogelijkheid worden geboden afwijkende ontslagcriteria
overeen te komen. Daarbij zal het kabinet aanvullende maatregelen, zoals premiedifferentiatie
in de WW, invoeren ter voorkoming van onevenredige ontslagen van ouderen.Financiële en budgettaire gevolgenIn het kader van het Sociaal Akkoord heeft het kabinet aangegeven dat
een SER advies over de toekomstbestendigheid van de WW zeer zwaarwegend zal
zijn indien dit (volgens CPB-ramingen) vorm geeft aan eenzelfde volumereductie
in de WW. Indien sprake is van maatregelen buiten de WW worden de bredere
financiële en economische effecten door het kabinet in de beoordeling
betrokken. De effecten van de voorstellen voor de toekomstige inrichting van
het uitkeringssysteem bij werkloosheid zijn in onderstaande tabel weergegeven.  Kabinetsbeleid SERvolume-effecten (dzd)  Directe effecten WW– 43– 43 Totaal effect (incl. gedrag)– 43– 42    budgettair excl. uitvoeringskosten (mln)– 430– 370besparing uitvoeringskosten– 50– 25 Totale lasten– 480– 395Concluderend kan gesteld worden dat het SER-pakket in volume-termen 1 000
minder oplevert dan het kabinetsbeleid (42 000 versus 43 000). Budgettair
blijft het SER-pakket ruim 80 mln achter op het kabinetsbeleid (395 mln versus
480 mln).Deregulering WW en administratieve lastenDe raad stemt in met de dereguleringsvoorstellen van het kabinet op het
terrein van de WW.De voorstellen van het kabinet zullen, vooral als gevolg van het beperken
van de toets op verwijtbaarheid van werkloosheid, naar schatting leiden tot
een vermindering van de administratieve lasten en ontslagkosten met circa € 95
mln. Inhoudsopgave 0.Samenvatting en conclusies4    ANALYSEKADER    1.De arbeidsmarktfuncties van de WW en van het
ontslagrecht10    2.Huidige WW-knelpunten op de arbeidsmarkt11    3.Trends leiden tot een verscherping van de knelpunten13    4.De uitdagingen voor een solide en solidair
stelsel14    KABINETSSTANDPUNT    5.SER advies en kabinetsstandpunt16 5.1. Preventie van
werkloosheid16  5.2.Het uitkeringstelsel
bij werkloosheid19  5.3. De financiering
van de WW23  5.4. Reïntegratie
en handhaving27  5.5. Inkomensvoorzieningen
na afloop van de WW30  5.6. Sollicitatieverplichting33 5.7. Deregulering35     6.Ontslagrecht en praktijk36 6.1. Algemeen36  6.2.Het ontslagstelsel37  6.3. Het ontslagstelsel
in internationaal perspectief39  6.4. Inrichting ontslagstelsel41  6.5. Ontslagvergoedingen42 6.6. Maatregelen gericht
op versoepeling van het ontslagrecht en de ontslagpraktijk43  6.7. Employability
en ontslag49     7.Financiële en budgettaire gevolgen51 7.1. Uitkeringen, uitkeringslasten
en uitvoeringskosten51  7.2. Administratieve
lasten en werkgeverslasten53 7.3. Uitvoeringskosten,
administratieve lasten en werkgeverslasten maatregelen ontslagpraktijk531. De arbeidsmarktfuncties van de WW en van het ontslagrechtDe inrichting van het sociale stelsel is van essentieel belang voor een
flexibele werking van de arbeidsmarkt en voor de economische prestaties van
Nederland, nu en in de toekomst. Dat geldt in het bijzonder voor de WW en
voor het ontslagrecht al dan niet in onderling verband bezien.De WW heeft in dit verband een aantal functies. Allereerst biedt de WW
werknemers een verzekering tegen inkomensverlies bij werkloosheid, waardoor
zij tijdelijk een zelfstandig loonvervangend inkomen
ontvangen. Het bieden van inkomensbescherming bij werkloosheid is een doel
op zich, maar heeft daarnaast ook arbeidsmarktfuncties. Allereerst fungeert
de WW als zoeksubsidie, de zogeheten irrigatiefunctie. Ontslagen werknemers
krijgen meer tijd een baan te zoeken die bij hun kennis en vaardigheden past.
De WW als inkomensgarantie draagt zodoende bij aan een efficiënte(re)
allocatie op de arbeidsmarkt.1 Daarnaast kan
de WW fungeren als motor van arbeidsmarktdynamiek. Daarbij gaat het zowel
om banenstromen (het proces van baandestructie en -creatie) als om werknemersstromen
(in- en uitstroom naar en van werkloosheid en baanwisselingen). De functie
van de WW in deze processen staat bekend als de circulatiefunctie.2 De tijdelijke inkomensgarantie die de WW biedt, reduceert
het risico van de werknemer bij de overgang naar een andere baan, zodat meer
mensen van baan durven te wisselen. Door baanmobiliteit ontstaan vacatures
die ook aan inactieven baankansen bieden. Een hoge baanmobiliteit kan dus
bijdragen aan minder langdurige werkloosheid en het terugdringen van de non-participatie.
Daarmee wordt de insider-outsider problematiek teruggedrongen en de allocatie
op de arbeidsmarkt verbeterd. Bij het proces van baancreatie endestructie
is de veronderstelling dat een adequate WW-verzekering ertoe bijdraagt dat
werknemers eerder bereid zijn hun baan op te geven indien deze niet rendabel
is. Ze zoeken dan een nieuwe baan die wel productief is en past bij hun vaardigheden.3 De inkomensgarantie maakt het mogelijk onrendabele banen
op te heffen en nieuwe banen te creëren, resulterend in een productiviteitswinst.4 De WW draagt zo bij aan een meer doelmatige werking
van de arbeidsmarkt.De met sociale zekerheid verbonden herverdeling en inkomensbescherming
kan ook leiden tot een verlies aan doelmatigheid.5
Achterliggende gedachte hierbij is dat premies, belastingen en uitkeringen
de efficiënte allocatie van arbeid kunnen verstoren en de prikkel tot
het verrichten van betaalde arbeid kunnen verminderen. Belasting- en premieheffing
leiden tot een wig tussen brutoloonkosten en netto-inkomen, waardoor de vraag
naar en het aanbod van arbeid kunnen afnemen. Bovendien kan de inkomensbescherming
die de WW biedt uitkeringsparameters (voorwaarden, hoogte en duur) impliceren
die vanuit arbeidsmarktperspectief suboptimaal zijn. Ruimhartige uitkeringen
kunnen voor werknemers aanleiding zijn zich minder in te spannen om hun baan
te behouden of voor werklozen om een baan te verwerven. Ook werkgevers kunnen
tijdelijk verminderde bedrijvigheid, reorganisaties en het afvloeien van oudere
werknemers op anderen afwentelen. Dit kan leiden tot minder doelmatige ontslagbeslissingen
en verminderde investering in menselijk kapitaal.6
In dergelijke gevallen, waarbij sprake is van moral hazard, botst het bieden
van inkomensbescherming met het streven mensen zo snel mogelijk terug te leiden
naar de arbeidsmarkt.Bij de analyse van de rol van de WW op de arbeidsmarkt is ook de relatie
met het ontslagrecht van belang. Een meer stringent ontslagrecht kan bijdragen
aan een beperking van de instroom in de werkloosheidsregelingen, maar kan
tegelijkertijd leiden tot een beperking van de uitstroom. Hoewel het niveau
van de werkloosheid in dat geval per saldo niet significant verandert
door de mate van ontslagbescherming, kan de werkloosheidsduur wel toenemen.
De vormgeving van het ontslagrecht moet een efficiënte allocatie van
vraag en aanbod op de arbeidsmarkt niet belemmeren, maar tegelijkertijd bescherming
bieden aan werknemer tegen onrechtvaardig ontslag. Een te stringent ontslagrecht
is vanuit dat perspectief onwenselijk; het biedt weliswaar een ruimhartige
bescherming aan werkenden, maar doet dat in zo sterke mate dat het voor werklozen
bijna onmogelijk wordt zich een plek op de arbeidsmarkt te verwerven. Er is
dan sprake van een insider-outsider-problematiek. Een voor de hand liggende
oplossing hiervoor is het verminderen van insidermacht door het voor werkgevers
eenvoudiger te maken werknemers te ontslaan. Hierdoor kan de instroom in kortdurende
werkloosheid toenemen. Deze hoeft niet problematisch te zijn wanneer ook de
uitstroom uit werkloosheid wordt bevorderd. Dit kan het geval zijn als er
sprake is van soepele ontslagpraktijk, zonder overigens daarbij het belang
van bescherming tegen onrechtvaardig ontslag uit het oog te verliezen. Immers,
werkgevers zullen hierdoor minder huiverig zijn personeel aan te nemen. In
aanvulling hierop kan de uitstroom worden bevorderd door activerende maatregelen.
Hierbij kan worden opgemerkt dat niet op voorhand duidelijk is of het verminderen
van de insider-outsider-problematiek voor alle probleemgroepen in de WW relevant
zal zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor ouderen.Het kabinet is van oordeel dat de vormgeving de WW en van het ontslagrecht
(en de aansluiting tussen beide) een efficiënte en flexibele allocatie
van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt moet bevorderen en tegelijkertijd een
zekere mate van bescherming moet bieden aan werknemers. Het verminderen van
de administratieve lasten bij ontslagprocedures, zoals die in het kader van
de WW bij de toetsing van de verwijtbaarheid van het ontslag aan de orde zijn,
zal hieraan ook bijdragen. De uitdaging bestaat er in daarbij het optimum
te vinden door een goede maatvoering, waardoor de WW en het ontslagrecht zowel
inkomensbescherming bieden als bescherming tegen onrechtvaardig ontslag, maar
tegelijkertijd de arbeidsmarktdynamiek bevorderen én activeren. Het
kabinet is van oordeel dat het hierna beschreven pakket aan maatregelen aan
deze wens tegemoet komt.2. Huidige WW-knelpunten op de arbeidsmarktEen toekomstbestendige WW moet niet alleen een motor voor de arbeidsmarktdynamiek
zijn, maar ook activerend werken. Van belang is te onderkennen hoe dit op
dit moment in de praktijk uitwerkt. Geconstateerd kan worden dat de instroom
in de WW in Nederland niet hoog is in vergelijking met het buitenland. Er
zijn wel risicogroepen met een relatief grote kans om (bij herhaling) werkloos
te worden en de WW in te stromen, zoals laagopgeleiden en allochtonen. De
instroom in werkloosheidsregelingen hoeft geen groot probleem te vormen, als
de dynamiek op de arbeidsmarkt zodanig is dat men snel weer uit kan stromen.
Voor het merendeel van de werklozen is dit het geval en vormt de WW geen belemmering
om snel werk te vinden. Twee op de drie WW-ontvangers maakt minder dan zes
maanden gebruik van de WW. Zo bezien kent de WW een redelijke mate van dynamiek.
Er is echter ook een groep die vanwege de slechte arbeidsmarktpositie of vormgeving
van de WW relatief lang gebruik maakt van de WW. In de adviesaanvraag over
de toekomst van de WW heeft het kabinet geconcludeerd dat het hier vooral
ouderen, lager opgeleiden en allochtonen betreft die langdurig of bij herhaling
gebruik maken van de WW. Ook de SER concludeert in zijn analyse van de WW-problematiek
dat vooral het langdurig gebruik van de WW door ouderen en lager opgeleiden,
waaronder allochtonen, een probleem vormt. OuderenWanneer gekeken wordt naar de dynamiek in het WW-bestand, dan is de groep
ouderen een aandachtspunt. Hoewel de instroom niet uitzonderlijk hoog en over
de jaren redelijk stabiel is, zijn ouderen wel oververtegenwoordigd in de
WW vanwege de lage uitstroom. Ouderen kennen daardoor een gemiddeld lange
uitkeringsduur in vergelijking met andere leeftijdscategorieën (tabel
1, bijlage). De moeizame uitstroom en de lange gemiddelde uitkeringsduur kunnen
zowel met de arbeidsmarktpositie van ouderen (vanwege tekortschietend opleidingsniveau,
verschil tussen productiviteit en beloning, stigmatisering door werkgevers,
etc.) als met de vormgeving van de WW te maken hebben. Voor ouderen lijkt
er een positief verband te bestaan tussen de potentiële en de gerealiseerde
uitkeringsduur.1LaagopgeleidenHet opleidingsniveau is van invloed op de uitkeringsduur. (tabel 2, bijlage)
Laagopgeleiden zijn twee keer zo vaak werkloos als andere groepen2 en sterk oververtegenwoordigd in de groep mensen die
tijdens hun werkzame leven in totaal het langst werkloos zijn.3 De relatief lange uitkeringsafhankelijkheid van deze groep hangt vooral
samen met een problematische positie op de arbeidsmarkt maar ook met de vormgeving
van de WW. Wat betreft het eerste geldt voor veel laagopgeleiden dat ze–
juist vanwege het tekortschietende opleidingsniveau – een productiviteit
hebben die achterblijft bij de totale loonkosten voor de werkgever (productiviteitsval).
Hierdoor is het voor werkgevers onaantrekkelijk laagopgeleiden aan te nemen,
waardoor deze groep buiten de arbeidsmarkt blijft staan en met langdurige
werkloosheid wordt geconfronteerd. Naast een productiviteitsval is er vaak
sprake van een armoedeval. Doordat laagopgeleiden zijn aangewezen op werk
aan de onderkant van de arbeidsmarkt waar de beloning relatief laag is, is
er weinig stimulans om een baan te accepteren wanneer er sprake is van een
uitkeringsalternatief.Etnische minderhedenVooral niet-westerse allochtonen maken langdurig gebruik van een uitkering.
Deels hangt dit samen met persoonskenmerken, zoals een laag opleidingsniveau,
taalachterstand en culturele opvattingen over werken. Daarnaast spelen ook
vooroordelen van werkgevers en dergelijke een rol. Opvallend daarbij is dat
het vooral jongeren zijn die een relatief groot beslag op de WW leggen en
dat oudere niet-westerse allochtonen ondervertegenwoordigd zijn in de WW.
De grootste oververtegenwoordiging bestaat in de bijstand. Een verklaring
hiervoor vormt de relatief grote instroom in de WW en een lagere uitstroom
naar werk. Hieruit komt het beeld naar voren dat niet-westerse allochtonen
op jongere leeftijd frequenter werkloos worden en de WW instromen en met het
stijgen van de leeftijd relatief minder vaak weer uitstromen naar werk, maar
meer naar bijstand en vervolgens langdurig in de bijstand blijven. Oudere
niet-westerse allochtonen maken hierdoor relatief minder vaak gebruik van
de WW als route voor vervroegde uittreding (tabel 3, bijlage).HerhalingswerklozenHerhalingswerklozen nemen een groot deel van de totale werkloosheid voor
hun rekening. Uit onderzoek uit 2000 blijkt dat onder de huidige werklozen
met een leeftijd tussen de 15 en 55 jaar 78% al eens eerder werkloos is geweest.
Tevens blijkt uit dit onderzoek dat los van persoonskenmerken de kans op langdurige
werkloosheid toeneemt als men eerder werkloos is geweest.4 Op life-time-basis bezien wordt de helft van het WW-beslag benut door
4% frequente gebruikers. Ook internationaal gezien is aandacht voor het sterk
geconcentreerde karakter van werkloosheid en het fenomeen herhalingswerkloosheid
van groot belang, zo blijkt uit OECD-studies.5Sectorale concentraties (werkgevers)Naast het geconcentreerde gebruik van de WW door bepaalde groepen (tabel
4, bijlage) is er sprake van sectorale concentraties; seizoens- en cyclische
werkloosheid. De instroomkans in de WW is met name groot in sectoren waar
de werkgelegenheid seizoensafhankelijk is (agrarisch bedrijf, bouw, stukadoorsbedrijf,
schildersbedrijf), maar ook in een aantal andere sectoren (telecommunicatie,
culturele instellingen, uitzendbedrijf).1 De
blijfkans in de WW is in die sectoren over het algemeen juist lager. De blijfkans
is met name hoog bij verzekeringen, banken en in de industrie (elektrotechniek,
chemie en voedingsindustrie).2 In deze sectoren
is werkloosheid langdurig. Het gaat hierbij vooral om sectoren met veel hoog
opgeleid personeel. Een mogelijke verklaring is hier het gebruik van de WW
als alternatieve uittreedroute voor oudere werknemers.Geconcludeerd kan worden dat de oorzaken voor deze concentratie van werkloosheid
divers zijn. Voor alle genoemde groepen geldt dat ze een moeilijke arbeidsmarktpositie
hebben vanwege meer persoonsgebonden factoren als opleidingsniveau en/of leeftijd.
Daarnaast kan de vormgeving van de WW een rol spelen.3. Trends leiden tot een verscherping van de knelpuntenIn de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW heeft het
kabinet geconcludeerd dat voor de positie op de arbeidsmarkt van de hiervoor
genoemde probleemgroepen een aantal toekomstige trends van groot belang zijn3.VergrijzingNaar verwachting zullen in 2040 tegenover elke 10 werkenden in Nederland
4,3 gepensioneerden staan. Momenteel zijn dat er 2,2. In feite is er sprake
van een dubbele vergrijzing: niet alleen het aandeel ouderen stijgt, ook de
gemiddelde leeftijd van de groep ouderen neemt toe. De vergrijzing kan een
effect hebben op het werkloosheidsrisico en de werkloosheidsduur. Omdat ouderen
een hoger gemiddeld verblijfsrisico in de WW kennen, kan het totale beroep
op de WW door vergrijzing – onder gelijkblijvende omstandigheden –
toenemen. Bovendien zijn ouderen minder mobiel dan jongere leeftijdsgroepen.
Een verouderende beroepsbevolking kan daarom gepaard gaan met minder baanmobiliteit
(er van uitgaande dat ouderen ook in de toekomst minder mobiel zijn). Dit
kan leiden tot een langere WW-duur. Vergrijzing leidt er waarschijnlijk ook
toe dat het arbeidsaanbod daalt, waardoor bij een gelijkblijvende vraag naar
arbeid het werkloosheidsrisico, ook dat van ouderen, daalt. De effecten van
vergrijzing op werkloosheid kunnen dus deels tegen elkaar in werken.Individualisering en flexibiliseringEr is de afgelopen decennia een grotere variëteit aan samenlevingsvormen
en levenslopen ontstaan. Dit kan van invloed zijn op de behoefte aan sociale
zekerheid. De toenemende participatie van vrouwen maakt gezinnen bijvoorbeeld
minder kwetsbaar voor arbeidsmarktrisico's omdat partners het inkomensverlies
van één gezinslid beter kunnen opvangen. De toegenomen flexibiliteit
op de arbeidsmarkt heeft additioneel arbeidsaanbod opgeroepen en kansen geboden.
Ook veranderen mensen vaker van baan, waardoor arbeidsmarktrisico's frequenter
voorkomen. Een verdere flexibilisering van de arbeidsmarkt kan leiden tot
een toename van het werkloosheidsrisico. De werkloosheidsduur daarentegen
zou kunnen afnemen; immers, wanneer er als gevolg van flexibilisering sprake
is van meer mobiliteit op de arbeidsmarkt, neemt de macht van insiders af.
Daarmee wordt langdurige werkloosheid onder outsiders teruggedrongen. Technologische ontwikkeling en internationaliseringDoor een toenemende complexiteit in productieprocessen (technologiesering)
neemt de vraag naar hoger opgeleiden toe in verhouding tot de vraag naar lager
opgeleiden.1 Vanwege de relatieve afname van
de vraag naar laagopgeleiden, leidt technologiesering ertoe dat het werkloosheidsrisico
voor deze groep toeneemt. Voor hoogopgeleiden neemt het werkloosheidsrisico
daarentegen juist af.In samenhang hiermee wordt het ook steeds eenvoudiger productie te verplaatsen
en geldt steeds vaker de wereld als relevante markt. Dit kan ertoe leiden
dat het aandeel laag betaalde arbeid afneemt en het werkloosheidsrisico voor
laagopgeleiden toeneemt. De gemiddelde verblijfsduur van deze groep in de
WW is relatief lang, waardoor de concentratie van het WW-gebruik kan verscherpen.Geconcludeerd kan worden dat de hiervoor de genoemde trends ertoe kunnen
leiden dat de concentratie in het gebruik van de WW de komende decennia verscherpt.
Ook de raad noemt de hiervoor genoemde trends en concludeert dat thans niet
eenduidig te beantwoorden is of deze ontwikkelingen de toekomstbestendigheid
van de WW onder druk zetten. Wel kan individualisering van invloed zijn op
het maatschappelijke en financiële draagvlak van de WW als arrangement.4. De uitdagingen voor een solide en solidair stelselDe hiervoor beschreven functies van de WW, de knelpunten in het gebruik
van de WW en de toekomstige ontwikkeling in het licht van trends, vragen om
een stelsel van instituties en arrangementen dat ook in de toekomst solide
en solidair is. Soliditeit en solidariteit vormen de fundamenten waarop een
toekomstbestendige WW steunt:• Solide: Een solide WW betekent allereerst
een WW die gelet op de trends zoals vergrijzing en technologische ontwikkeling,
ook in de toekomst betaalbaar blijft. Werknemers en uitkeringsgerechtigden
moeten er op kunnen vertrouwen dat de WW ook in de toekomst zekerheid blijft
bieden op werk en op inkomensbescherming. Daarbij moet de ingezette verschuiving
van een WW die primair gericht was op het bieden van inkomensbescherming naar
een WW, waarbij activering meer voorop staat, worden doorgezet. Employability
is daarbij een sleutelwoord en een evenwichtige balans tussen rechten en plichten
een voorwaarde.• Solidair: Een solidaire WW waarborgt
de inkomensbescherming voor werknemers die door werkloosheid worden getroffen.
Het gaat daarbij om solidariteit tussen jongeren en ouderen en tussen hoger
en lager opgeleiden. Wel zal een beroep op solidariteit altijd gepaard moeten
gaan met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid. De kansen die werknemers
hebben moeten ze aangrijpen en benutten. Dit vergroot de legitimiteit en het
draagvlak van de WW. De legitimiteit van de WW vergt daarom een vormgeving
die voldoende rekening houdt met de beïnvloedbaarheid van het werkloosheidsrisico.
Het bestaan van een werkloosheidsverzekering kan als zodanig de verzekerde
gebeurtenis – werkloosheid – in de hand werken (moral hazard).
Het werkloosheidsrisico kan op verschillende niveaus worden beïnvloed:
door de werkgever, door de werknemer en sectoraal. Een effectieve bestrijding
van moral hazard geschiedt door prikkels en verevening van risico's te leggen
op het niveau waar het risico het sterkst beïnvloed kan worden.Daarnaast geldt nog een aantal randvoorwaarden waaraan een toekomstbestendige
WW moet voldoen.• Voorzorg: Het WW-stelsel en aanverwante
instituties moeten ook prikkelen tot een pro-actieve houding van alle betrokken
actoren (werknemers, werkgevers en uitvoerders) om werknemers zoveel en zolang mogelijk verbonden te houden met de arbeidsmarkt. Tijdige scholing,
investeren in de employability van werknemers, of een overstap naar werk dat
minder belastend is, moet door het stelsel worden aangemoedigd. Het stelsel
moet zo preventief werken.• Prikkels: Het WW-stelsel moet een evenwichtige
balans bieden tussen rechten en plichten van werknemers en tussen prikkels
gericht op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt (werknemers) en prikkels gericht
op de vraagzijde van de arbeidsmarkt (werkgevers). Alleen op deze wijze kan
de WW bijdragen aan de arbeidsmarktdynamiek.• Maatwerk: Het WW-stelsel moet ook maatwerk
bieden. Daarbij zal allereerst moeten worden ingespeeld op het geconcentreerde
gebruik van de WW bij ouderen, herhalingswerklozen, allochtonen, lager opgeleiden
en in bepaalde sectoren.• Draagvlak: Het stelsel moet goed handhaafbaar
zijn en de baten en lasten moeten voor iedere werknemer in redelijke balans
zijn, zodat men zich in het stelsel blijft herkennen. Mensen die kunnen werken
moeten zo snel mogelijk weer terug naar de arbeidsmarkt. Werkgevers en sectoren
moeten risico's van verminderde bedrijvigheid niet op de WW afwentelen. Misbruik
van uitkeringen moet worden bestreden. Daarmee versterkt het maatschappelijk
draagvlak en de legitimiteit van het stelsel.In het verlengde van de hiervoor beschreven beleidsfilosofie en op grond
van de analyse kan een set van criteria worden opgesteld die samen een afwegingskader
vormen. Deze zijn in onderstaande tabel opgenomen. BeoordelingskaderI Beschermingsdoelstelling WW• Inkomensbescherming: de mate waarin
het stelsel inkomensbescherming biedt.II Arbeidsmarktfuncties WW• Irrigatiefunctie: de mate waarin het
stelsel bijdraagt aan een efficiënte match van vraag en aanbod op de
arbeidsmarkt;• Circulatiefunctie: de mate waarin het
stelsel bijdraagt aan dynamiek van de arbeidsmarkt;III Vereisten WW-stelsel• Solide; in de toekomst betaalbaar;• Solidair: evenwichtige herverdeling
tussen jong en oud, tussen hoger en lager opgeleiden;• Preventief: voorkomen dat mensen hun
baan verliezen;• Prikkelend; evenwichtige balans tussen
rechten en prikkels;• Draagvlak; breed draagvlak en baten
en lasten voor werkgevers en werknemers in evenwicht.IV Activering WW• Moral hazard; de mate waarin het stelsel
bijdraagt aan vermijding van het werkloosheidsrisico;• Instroom WW: de mate waarin instroom
in de werkloosheid beperkt wordt;• Uitstroom WW; de mate waarin uitstroom
uit de werkloosheid bevorderd wordt.V Trends• De mate waarin het stelsel inspeelt op trends als vergrijzing,
individualisering en flexibilisering, technologiesering en internationalisering.VI Knelpunten:• Geconcentreerd gebruik van de WW door bepaalde groepen en in bepaalde
sectoren bezien in het licht van de doelstellingen van de WW.5. SER advies en kabinetsstandpuntDe raad heeft op 15 april 2005 geadviseerd over de huidige WW. Op
dit moment beschikt het kabinet over voldoende inzichten om tot een standpunt
te komen over de wijze waarop de activerende werking van de WW, in het licht
van de hiervoor beschreven functies van de WW, de probleemgroepen in de WW
en de te verwachten trends, verbeterd kan worden. Hiervoor is geconcludeerd
dat de concentratie van werkloosheid samenhangt met de moeilijke arbeidsmarktpositie
die genoemde groepen hebben vanwege meer persoonsgebonden factoren als opleidingsniveau
of leeftijd. Ook kan de vormgeving van de WW een rol spelen. Voorstellen voor
beleid zullen hierop in moeten haken. Daarbij kan enerzijds gedacht worden
aan voorstellen die de employability van genoemde groepen bevorderen en anderzijds
aan een wijziging van de polisvoorwaarden van de WW zelf en aan voorstellen
op het terrein van het ontslagrecht. Ook in het advies van de raad komen we
de benadering langs verschillende sporen tegen. Het advies van de raad heeft
betrekking op preventie van werkloosheid en reïntegratie, de polisvoorwaarden
WW, de financiering van de WW, een voorziening voor ouderen, de sollicitatieplicht,
het ontslagrecht en ontslagvergoedingen en deregulering en administratieve
lasten. Op deze onderwerpen zal hierna achtereenvolgens worden ingegaan.5.1 Preventie van werkloosheidTen aanzien van de preventie van werkloosheid of van het beroep op de
WW wordt door de raad het volgende gesteld:– Preventie van werkloosheid is primair de verantwoordelijkheid
van werkgever en werknemers op ondernemingsniveau en van sociale partners
op het niveau van de sector (CAO-niveau). Daarnaast kunnen op macroniveau
het algemeen sociaal-economisch beleid en het scholings- en onderwijsbeleid
een bijdrage leveren aan het voorkómen van werkloosheid. Dat geldt
ook voor beleid gericht op de vergroting of verbetering van de combineerbaarheid
van arbeid- en zorgtaken bijvoorbeeld via kinderopvang;– Preventie is zowel mogelijk via een aanpassing van het arbeidsvolume
(door middel van interne herplaatsing, detachering, het gebruik van schilcontracten
etc.) als via het op peil houden van kennis en vaardigheden. Hiervoor kunnen
afspraken worden gemaakt op decentraal niveau, bijvoorbeeld in CAO's;– Zowel private als publieke financiering kunnen bij de preventie
van werkloosheid een rol spelen. Wat betreft het eerste wijst de raad op de
mogelijkheid om hierover in CAO's afspraken te maken (bijvoorbeeld door de
inzet van O&O-gelden of een deel van de loonruimte). Daarnaast bepleit
de raad een ruimere inzet van publieke middelen. In dit verband wordt een
aantal opties genoemd, zoals het beter monitoren van arbeidsmarktontwikkelingen,
het preventief aanwenden van WW-middelen, het inzetten van middelen op basis
van de Wet REA en benutting van artikel 130 WW. Ten slotte wordt gewezen op
het belang van fiscale faciliteiten en ESF-cofinancieringsprojecten en het
bevorderen dat mensen over een voldoende startkwalificatie beschikken.Het kabinet deelt de visie van de raad dat maatregelen op zowel centraal
als decentraal niveau kunnen bijdragen aan de preventie van werkloosheid en
van het beroep op de WW. Op centraal niveau komt dit tot uitdrukking in een
aantal beleidsmaatregelen die het kabinet al heeft genomen met als doel de
werkgelegenheid te bevorderen en daarmee het werkloosheidsrisico (preventief)
te reduceren. Daarbij kan in het bijzonder worden gedacht aan loonmatiging
en beleid op het terrein van scholing en onderwijs. Daarnaast juicht het kabinet
preventiemaatregelen op decentraal niveau toe, voorzover deze er niet toe
leiden dat de flexibiliteit en dynamiek van de arbeidsmarkt worden
belemmerd. Ook mag het niet leiden tot een overmatige bescherming van insiders
ten koste van outsiders of het niet tot stand komen van noodzakelijke reorganisaties.
Overigens deelt het kabinet het oordeel van de raad dat ook in de huidige
situatie werkgevers en werknemers al een prikkel hebben gericht op de preventie
van werkloosheid, namelijk het risico van inkomensverlies voor de werknemer
en het voorkómen van ontslagkosten en van de kosten van het werven
van nieuw personeel voor de werkgever.Voorts deelt het kabinet in z'n algemeenheid de visie van de raad dat
bij WW-preventie zowel private als publieke middelen een rol kunnen spelen.
Een (te) strikte scheiding tussen de verantwoordelijkheden is in dit geval
niet efficiënt. Dit leidt er immers toe dat er een breuk ontstaat in
de keten van preventie en reïntegratie op (bijvoorbeeld) de ontslagdatum.
Het verdient de voorkeur dat de beschikbare private en publieke middelen (en
kennis) elkaar aanvullen en versterken, waardoor synergie kan worden bereikt.Ten aanzien van private financiering ondersteunt het kabinet het pleidooi
van de raad voor een betere en bredere inzet van O&O-gelden voor de preventie
van werkloosheid. Desalniettemin is het kabinet van oordeel dat de beslissingsbevoegdheid
over de inzet van deze en andere middelen op decentraal niveau ligt. Ten aanzien
van de inzet van publieke middelen neemt het kabinet op de door de raad genoemde
opties het volgende standpunt in:Arbeidsmarktontwikkelingen monitorenHet kabinet deelt de visie van de raad dat het van belang is arbeidsmarktontwikkelingen
goed te monitoren zodat tijdig inzicht bestaat in de te verwachten werkloosheidsontwikkelingen
en daarop zoveel mogelijk geanticipeerd kan worden. De activiteiten van de
CWI's spelen daarbij een belangrijke rol. Het gaat dan ook om zaken als een
goede informatievoorziening ten aanzien van werkzoekenden en vacatures die
de transparantie en daarmee de matching op de arbeidsmarkt kunnen bevorderen.
Voorts kan met het oog op preventie worden gewezen op de mogelijkheid om bemiddelingsactiviteiten
bij het CWI te starten voordat een dreigend ontslag daadwerkelijk is geëffectueerd
(zie ook hieronder).Preventief aanwenden van WW-middelen en instrumenten als
genoemd in de WerkloosheidswetDe Werkloosheidswet kent twee instrumenten die (onder andere) ingezet
kunnen worden voor de preventie van werkloosheid. Het betreft het wetsvoorstel
preventieve inzet1 en het experimenteerartikel.
Daarnaast is er de mogelijkheid voor het UWV om gebruik te maken van de zogenoemde
vrije ruimte in de aanbestedingsprocedure. De vrije ruimte in de aanbestedingsprocedure
is beschikbaar voor innovatieve en experimentele reïntegratiemethoden.
Ideeën uit het veld kunnen zo buiten de aanbestedingsprocedure om gehonoreerd
worden. De vrije ruimte leent zich bij uitstek voor het gezamenlijk (sociale
partners op sectorniveau en UWV) ontwikkelen en financieren van initiatieven
ter voorkoming van werkloosheid (bijvoorbeeld middels werk naar werk trajecten).Het wetsvoorstel preventieve inzet vervangt het experiment preventieve
inzet dat van kracht is vanaf augustus 2000 tot de invoering van het wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel, dat afhankelijk van de duur van de parlementaire behandeling
op 1 juli 2005 in werking zou kunnen treden, maakt het mogelijk om publieke
reïntegratiemiddelen tot vier maanden voor de eerste WW-dag in te zetten.
De evaluatie van het experiment preventieve inzet heeft aanleiding gegeven
tot een drietal wijzigingen in het wetsvoorstel ten opzichte van het experiment.
Zo is de eis dat preventieve trajecten alleen ingezet kunnen
worden bij collectieve ontslagaanvragen losgelaten. Ook is de voorwaarde geschrapt
dat het traject vóór de eerste WW-dag moet zijn afgerond. Hiermee
komt het wetsvoorstel tegemoet aan de wens van de raad met betrekking tot
het dóórlopen van betreffende reïntegratietrajecten als
betrokkene toch ontslagen wordt. Voorts is er wel een aanvullende eis opgenomen,
namelijk dat preventieve trajecten in lijn met het reguliere reïntegratiebeleid
alleen ingezet kunnen worden voor met ontslag bedreigde werknemers met een
grote afstand tot de arbeidsmarkt. Hiermee wordt nadrukkelijk beoogt dat de
bemiddelingsactiviteiten van met ontslag bedreigde werknemers met een kleine
afstand tot de arbeidsmarkt, in ieder geval met betrekking tot preventie,
een verantwoordelijkheid is van de sociale partners. Dit is in overeenstemming
met het advies van de raad ten aanzien van het reïntegratiebeleid, waarover
wordt opgemerkt dat er sprake dient te zijn van een geleidelijke verschuiving
van het reïntegratie-initiatief van de uitkeringsgerechtigde naar de
uitvoeringsorganisatie, met uitzondering van werkzoekenden die bij aanvang
al een grote kans op langdurige werkloosheid hebben.Sinds 1 oktober 2004 is er daarnaast een gewijzigd experimenteerartikel
in de WW van kracht. Experimenten kunnen een belangrijke bijdrage leveren
aan het flexibel inspelen op nieuwe behoeften en ontwikkelingen. Het experimenteerartikel
maakt het mogelijk om reïntegratiemiddelen breder in te zetten dan het
in de wet vastgelegde instrumentarium. Dit biedt de mogelijkheid om vanuit
het veld aangedragen pilots te financieren die met de huidige WW-artikelen
niet mogelijk zijn. De experimenten worden door de wetgever of de minister
dus niet van bovenaf opgelegd. Het is op basis van het experimenteerartikel
mogelijk geworden dat jongeren met een WW-uitkering gebruik kunnen maken van
door werkgevers aangedragen werkervaringsplaatsen, de zogenoemde JOP-stages.De raad geeft in haar advies aan dat, gezien de verantwoordelijkheid van
sociale partners met betrekking tot preventief beleid, enige terughoudendheid
bij het inzetten van publieke middelen passend is. Het kabinet onderschrijft
deze opvatting. Arrangementen waarbij private en publieke partijen samenwerken
aan één en dezelfde doelstelling (het voorkomen en/of verkorten
van uitkeringsafhankelijkheid) werken alleen als de belangen van de verschillende
(private en publieke) actoren dezelfde zijn. Anders bestaat het risico dat
werkgevers en werknemers hun verantwoordelijkheid afwentelen op het publieke
domein (dead weight loss). Het kabinet is derhalve voornemens om bij de evaluatie
van het wetsvoorstel preventieve inzet en de evaluatie van de pilots op basis
van het experimenteerartikel, een evenwichtige verdeling van private en publieke
inspanningen mee te wegen bij het effectiviteitsvraagstuk van genoemd instrumentarium.Het kabinet is geen voorstander van de inzet van WW-middelen ter voorkoming
van ontslag als zodanig. Verwezen zij in dit verband naar de brief van de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid betreffende de evaluatie van
de Werktijdverkortingsregeling1. De argumenten
tegen een verruiming van de WTV regeling gelden (mutatis mutandis) ook voor
andere voorstellen waarbij beoogd wordt met inzet van WW middelen ontslag
te voorkomen, zoals onder meer aan de orde bij het in het advies genoemde«schilcontract».Tegelijkertijd is in genoemde brief opgemerkt, dat het voordelig kan zijn
om personeel in dienst te houden in tijden waarin het economisch tijdelijk
minder goed gaat. De band tussen (gekwalificeerde) werknemers en bedrijf blijft
behouden in afwachting van het aantrekken van de activiteiten, waardoor zowel
ontslag, het opnieuw werven en scholen van personeel en de daarmee verband
houdende kosten worden voorkomen. Dat zou ook kunnen leiden tot
een besparing op WW-gelden en op uitgaven voor reïntegratie. Aan de inzet
van WW-middelen kleven echter te veel bezwaren. Het kabinet is er dan ook
voorstander van, dat bedrijven en zo mogelijk sectoren zelf voorzieningen
treffen in tijden dat het goed gaat waarop een beroep kan worden gedaan in
mindere tijden. Uiteindelijk is het ook in hun eigen belang om gekwalificeerd
personeel in dienst te houden (of voor de sector te behouden), als er binnen
afzienbare termijn perspectief is op herstel en zijn zij ook zelf het beste
in staat om daarbij de juiste afweging te maken.Startkwalificaties, O&O- en ESF-geldenInvesteringen in scholing en employability verhogen het kwalificatieniveau
van de beroepsbevolking en hebben daardoor macro-economisch gezien een gunstig
effect op het effectief arbeidsaanbod (bemiddelbaarheid; grotere in- en externe
inzetbaarheid van werknemers) en op de Nederlandse concurrentiepositie (kenniseconomie).
Om scholing van werknemers te bevorderen kan de werkgever nu reeds gebruik
maken van een aantal faciliteiten. Zo kan de werkgever gebruik maken van de
WVA-onderwijs op basis waarvan hij een tegemoetkoming kan krijgen in de kosten
van het opleiden van een werknemer via een «duale leerweg» (in
het kader van de Beroepbegeleidende leerweg of het HBO). Ook kan de werkgever
op basis van de WVA-startkwalificatie een fiscale tegemoetkoming krijgen in
onder meer begeleidingskosten als hij een voormalig werkloze werknemer opleidt
tot startkwalificatieniveau. Ten slotte kunnen ESF- en Equalmiddelen worden
benut. De benutting van deze middelen kan verder worden bevorderd. Zoals de
raad terecht opmerkt is het O&O-fondsen inmiddels toegestaan om zogenoemde
algemeen verbindend verklaarde middelen als cofinanciering voor ESF-projecten
in te zetten. Ter bevordering van de scholing van werknemers tot startkwalificatieniveau
wordt verder ingezet op het realiseren van duale trajecten (de combinatie
van werken en leren). In overleg met de betrokken partijen (bedrijfsleven,
gemeenten en onderwijs) wordt door het kabinet bezien onder welke randvoorwaarden
(ook financieel) duale trajecten verder vorm kunnen krijgen. Daarbij zal ook
Erkenning van Verworven Competenties (EVC) een rol spelen. EVC betekent dat
ook buiten het formele onderwijs verworven competenties herkend en vervolgens
erkend kunnen worden via een certificaat of diploma. Mede met het kenniscentrum
EVC waarin onder meer sociale partners en het CWI zijn vertegenwoordigd, wordt
ingezet op een brede implementatie van EVC.5.2 Het uitkeringsstelsel bij werkloosheidDe raad stelt voor de huidige wekeneis aan te scherpen van 26 uit 39 naar
26 uit 36 weken. Daarbij moet per gewerkte week ten minste sprake zijn van
vijf arbeidsuren. De raad stelt voor de huidige verlaagde wekeneis van 16
uit 39 weken voor musici en artiesten te handhaven, zolang er nog geen structurele
regeling voorhanden is voor deze sector. Werklozen die alleen voldoen aan
de wekeneis hebben recht op drie maanden loongerelateerde uitkering. De hoogte
van de loongerelateerde uitkering is 75% gedurende de eerste twee maanden
en 70% gedurende de verdere uitkeringsduur. Werknemers die tevens voldoen
aan de arbeidsverledeneis krijgen recht op een verlenging van de loongerelateerde
uitkering. De raad stelt voor de maximale duur van de WW te beperken tot drie
jaar en twee maanden.De raad stelt verder voor de koppeling van de duur van het arbeidsverleden
aan de duur van de WW-uitkering te wijzigen. Bij een arbeidsverleden van vier
jaar of meer neemt de uitkeringsduur toe met één maand per extra
gewerkt jaar (tot maximaal 38 maanden). Deze opbouw impliceert ten opzichte
van de kabinetsvoorstellen een gunstiger regime voor jongeren
en starters en een korter durende loongerelateerde uitkering voor ouderen.Hiervoor heeft het kabinet al beschreven dat de inrichting van de WW van
essentieel belang is voor de werking van de arbeidsmarkt. Door het bieden
van inkomensbescherming kan de WW bijdragen aan een doelmatig werkende arbeidsmarkt.
De inkomensbescherming van de WW kan een doelmatige werking van de arbeidsmarkt
ook in de weg staan indien deze bescherming leidt tot minder doelmatige ontslagbeslissingen
van werkgevers of minder inspanningen van de werknemer om het werk te hervatten.
Het kabinet is van oordeel dat hierin een goede balans gevonden dient te worden.De raad legt hierbij andere accenten dan in de oorspronkelijke kabinetsvoorstellen
het geval was, maar er zijn ook overeenkomsten in de benadering. Het kabinet
constateert instemmend dat ook in de voorstellen van de raad, evenals in de
kabinetsvoorstellen, sprake is van een aanscherping – zij het een beperkte –
van de toetredingsvoorwaarden voor de WW. De raad stelt voor de wekeneis aan
te scherpen van 26 uit 39 weken naar 26 uit 36 weken, waarbij per week minimaal
vijf uur is gewerkt. De voorwaarde van de raad dat in een week minimaal vijf
uur moet zijn gewerkt zal een rol spelen bij het terugdringen van (zeer) kleine
rechten.Het kabinet had het voornemen de wekeneis aan te scherpen naar 39 uit
52 weken. De raad beoogt hiermee, net als het kabinet bij zijn voornemen,
een meer duurzame band met het arbeidsproces voorwaarde te laten zijn voor
het recht op uitkering. Het kabinet onderschrijft deze overweging maar zou
daarbij voorkeur hebben voor een sterkere aanscherping. Knelpunten in de WW
zoals het geconcentreerde gebruik van de WW bij seizoenswerkloosheid en andere
vormen van herhalingswerkloosheid worden met een beperkte aanscherping minder
teruggedrongen dan in de oorspronkelijke voorstellen van het kabinet. Ook
zal het participatie bevorderend effect dat kan worden verwacht bij een sterkere
aanscherping zich minder voordoen. Het kabinet is daarbij wel zeer verheugd
dat de raad, net als het kabinet eerder, voorstelt het besluit verlaagde wekeneis
voor seizoenwerknemers af te schaffen. In het terugdringen van seizoenwerkloosheid
zal dit zeker een rol spelen.Het kabinet had het voornemen voor onregelmatig werkende musici en artiesten
de huidige verlaagde wekeneis van 16 uit 39 aan te scherpen en daarbij, als
tijdelijke uitzondering, de huidige wekeneis van 26 uit 39 in te voeren. De
raad geeft aan dat er twee redenen zijn om voor deze groep een uitzondering
te maken op de algemene wekeneis. Allereerst is er in deze beroepsgroep veelal
sprake van kortstondige dienstverbanden. Ten tweede is er afhankelijkheid
van overheidssubsidies wat het vinden van alternatieven voor WW-gebruik lastig
maakt. De raad onderkent deze specifieke problematiek voor deze beroepsgroep.
Tegen die achtergrond beveelt de raad aan dat de overheid haar verantwoordelijkheid
neemt en hierover in overleg treedt met de betreffende sociale partners teneinde
te zoeken naar een structurele oplossing en vooralsnog de huidige wekeneis
van 16 uit 39 te handhaven. Het kabinet geeft graag gehoor aan het voorstel
van de raad om in overleg met sociale partners te zoeken naar een structurele
oplossing. Verder zal het kabinet vooralsnog de verlaagde wekeneis voor musici
en artiesten handhaven, maar daarbij wel bezien op welke wijze en in welke
mate de hieruit voortvloeiende WW lasten voor eigen risico van de sector kunnen
worden gebracht.De raad formuleert de voorstellen met betrekking tot de wekeneis uitdrukkelijk
in samenhang met het voorstel de kortdurende uitkering te handhaven. Zoals
bekend was het kabinet voornemens de kortdurende uitkering, voor werknemers
die alleen aan de wekeneis voldoen, af te schaffen om zo het recht op WW-uitkering
voor te behouden aan werknemers met een langdurige band met de
arbeidsmarkt. Gedachte daarbij was dat de circulatiefunctie en irrigatiefunctie
van de WW bij jongere werknemers met een kort arbeidsverleden minder van belang
is dan de activerende werking.In de voorstellen van de raad wordt de kortdurende uitkering vervangen
door een loongerelateerde uitkering van 3 maanden. Met dit voorstel beoogt
de raad dat werknemers met een kort arbeidsverleden of flexibel arbeidspatroon
recht blijven houden op WW-uitkering. Dit zal, volgens de raad, een positief
effect hebben op hun arbeidsaanbod en zoek- en acceptatiegedrag en leidt tot
versterking van het equivalentiebeginsel waarop de WW gebaseerd is. Na weging
van de verschillende aspecten verbonden aan (het handhaven van) de kortdurende
uitkering kiest de raad voor een kortere, maar hogere uitkering voor werknemers
met een kort arbeidsverleden.Bezien vanuit het totaal van de voorstellen van de raad en gelet op het
voorstel van de raad om ook de duur van de (kortdurende) uitkering te beperken
voor werknemers met een gering arbeidsverleden, waardoor het activerende karakter
van de WW ook voor deze groep versterkt wordt, kan het kabinet instemmen met
de voorstellen van de raad met betrekking tot de wekeneis en de kortdurende
uitkering.De raad stelt tevens voor gedurende de eerste twee maanden een hogere
uitkering te verstrekken van 75% van het laatst verdiende loon. De raad acht
deze uitkeringshoogte gedurende de eerste twee maanden verantwoord omdat dit
uitkeringsgerechtigden een relatief hoge mate van inkomenszekerheid biedt
zodat zij hun inspanningen zoveel mogelijk kunnen richten op het zoeken en
vinden van werk. Daarnaast ervaren uitkeringsgerechtigden al na twee maanden
een tastbare financiële prikkel die hun zoekgedrag zal stimuleren. Daarnaast
merkt de raad op dat door de voorgestane verkorting van de maximum uitkeringsduur
het moment van een mogelijk grote inkomstenverlaging dichterbij brengt.Het verhogen van de WW-uitkering gedurende de eerste twee maanden zal
gedurende deze maanden gevolgen hebben voor de verhouding tussen de netto-uitkering
en het netto-inkomen dat iemand met betaalde arbeid kan verdienen (replacementrate).
In de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW is aangegeven
dat de netto replacementrate WW vooral voor de lagere inkomens al relatief
hoog is. In onderstaande tabel worden de replacementrates voor de WW weergegeven. 67% modaal100% modaal150% modaalgeen kinderen2 kinderengeen kinderen2 kinderengeen kinderen2 kinderenAlleen-staandéén-verdiener Twee-verdienerAlleen-staand één-verdienerTwee-verdienerAlleen-staand één-verdienerTwee-verdiener Alleen-staand één-verdienerTwee-verdiener Alleen-staand één-verdienerTwee-verdiener Alleen-staand één-verdienerTwee-verdiener798885858985717483787883616374656474Bron: OECD, 2004, Benefits and Wages: OECD Indicators.Het verhogen van de replacementrate vermindert de prikkel om werkloosheid
te voorkomen dan wel om snel uit de WW te stromen. Met name aan de onderkant
van de arbeidsmarkt zou dit de armoedevalproblematiek kunnen versterken en
ertoe kunnen leiden dat het geconcentreerde gebruik van de WW (door lager
opgeleiden en allochtonen) toeneemt. De in aanvang hogere WW-uitkering kan
hierbij als een «fuik» werken. De in aanvang hogere uitkering
zal tevens tot gevolg hebben dat de WW een meer aantrekkelijk alternatief
wordt in sectoren waar nu al sprake is van cyclische en seizoenwerkloosheid.
De vraag is dan of het negatieve effect op het voorkomen van uitkeringsafhankelijkheid
en op het zoekgedrag bij aanvang van de uitkering niet groter
zal zijn dan het positieve effect van de uitkeringsverlaging na twee maanden.
Gezien het voorgaande heeft het kabinet aanzienlijke reserves ten aanzien
van de voorgestelde tijdelijke verhoging van het uitkeringspercentage. Omdat
het voor de raad een belangrijk onderdeel is van het voorgestelde systeem
zal het kabinet dit, gelet op het totale pakket van maatregelen, echter toch
overnemen.In de voorstellen van de raad wordt de maximale duur van de WW-uitkering
teruggebracht van vijf jaar naar drie jaar en twee maanden. In de opbouw van
de uitkering wordt een (nog) directere relatie gelegd tussen de duur van het
arbeidsverleden en de duur van de uitkering. Met dit voorstel van de raad
om de maximale duur van de WW te beperken tot drie jaar en twee maanden wordt
een stap verder gezet op de weg die door dit kabinet enige tijd geleden al
is ingezet met het afschaffen van de vervolguitkering. De voorstellen van
de raad zullen er, evenals het afschaffen van de vervolguitkering, toe leiden
dat de maximale duur van de WW-uitkering voor vrijwel alle leeftijden zal
afnemen. Het accent van de duurverkorting ligt daarbij op oudere werknemers.Voor de groepen die langdurig gebruik maken van de WW, zoals bijvoorbeeld
ouderen, betekent de verkorting van de uitkering dat de activerende werking
van de WW wordt versterkt. Dit is in lijn met het kabinetsbeleid om de arbeidsparticipatie
van ouderen te bevorderen en ook relevant in het perspectief van de wijzigingen
van regelingen die nu een rol kunnen spelen bij het uittreden uit het arbeidsproces
(VUT, WAO, etc.). De resterende maximale uitkeringsduur van 38 maanden is
daarbij zolang dat ook werknemers met een moeilijke positie op de arbeidsmarkt
weer kunnen reïntegreren. Het kabinet beoordeelt deze voorstellen daarom
positief, mede vanuit de gedachte dat het merendeel van de werklozen relatief
snel weer uitstroomt naar arbeid en van deze verkorting geen nadeel zal ondervinden.
De doelstelling van de WW om een tijdelijke inkomensbescherming te bieden
en daarmee als zoeksubsidie te fungeren blijft geheel intact.In de voorstellen van de raad blijft de arbeidsverledeneis (4 uit 5 eis)
en de opbouw van feitelijk arbeidsverleden grotendeels ongewijzigd. Op één
punt stelt de raad een wijziging voor.Wil een jaar meetellen als feitelijk arbeidsverleden dan dient niet alleen
over 52 dagen loon te zijn ontvangen, maar er dient ook sprake te zijn van
200 arbeidsuren in dat jaar. Dit voorstel van de raad sluit aan bij zijn voorstel
met betrekking tot de wekeneis (minimaal vijf arbeidsuren per week) en leidt
volgens de raad tot een forse beperking van het aantal zogenoemde kruimeluitkeringen.
De raad geeft in overweging om op een later moment met het oog op de invoering
van de polisadministratie een keuze te maken tussen ofwel 52 loondagen ofwel
200 arbeidsuren. Bij die afweging moeten de gevolgen voor de administratieve
lasten worden betrokken en moet rekening worden gehouden met de notie dat
een eis van alleen 200 arbeidsuren een aanmerkelijke verlichting is ten opzichte
van de huidige invulling.Het kabinet neemt dit voorstel van de raad graag over. Het terugdringen
van kruimeluitkeringen leidt tot een wenselijke vereenvoudiging van de uitvoering.
Daarbij is de eis van 200 arbeidsuren niet onevenredig zwaar. Immers met een
dienstbetrekking van vier uur per week kan aan deze eis worden voldaan. Op
een later moment zal het kabinet bezien of de aansluiting tussen de polisadministratie
en de opbouw van feitelijk arbeidsverleden optimaler kan. De door de raad
genoemde aspecten zullen hierbij worden betrokken.De raad geeft verder in overweging het verzorgingsforfait ruimer in te
vullen, in die zin dat ook perioden waarin de werknemer naasten heeft verzorgd,
kunnen worden gelijk gesteld met tijdvakken waarin loon uit arbeid is ontvangen.
De raad acht een dergelijke verruiming wenselijk voor de verbetering
van de arbeidsmarktpositie van in het bijzonder herintreders. De raad geeft
daarbij wel aan dat de handhaving en de controle van een ruimer ingevuld verzorgingsforfait
bijzondere aandachtspunten vormen ter voorkoming van oneigenlijk gebruik.Het kabinet neemt aan dat de raad hierbij doelt op perioden waarin mantelzorg
is verricht, voor het verzorgen van jonge kinderen bestaat immers al een regeling.
Het kabinet staat in beginsel niet onwelwillend tegenover een dergelijke faciliteit
voor die situaties waarbij mantelzorg niet te combineren is met (deeltijd)arbeid.
Voorwaarde is voor het kabinet dat het uitvoeringstechnisch zo vorm kan worden
gegeven dat de regeling zowel uitvoerbaar is als controleerbaar. Het kabinet
zal in overleg met het UWV bekijken of dit gerealiseerd kan worden.Zoals de minister van SZW bij brief van 11 maart 2005 aan de Kamer
heeft gemeld1, is het uitgangspunt dat wijzigingen
in de WW ook zullen worden doorgevoerd in de WIA, tenzij er gegronde reden
zijn om dat niet te doen.5.3 De financiering van de WWDe raad stelt ook wijzigingen voor in de financiering van de WW lasten.Conform de huidige situatie worden de lasten van de WW-uitkeringen tijdens
de eerste zes maanden bekostigd uit sectorale premies. De raad stelt voor
dat de werkgever en de werknemer elk de helft van de sectorale premie betalen.
Daarnaast bepleit hij dat de sectoren de beleidsvrijheid krijgen om verdergaande
premiedifferentiatie door te voeren.Verder stelt de raad voor dat de lasten van de WW-uitkeringen na de eerste
zes maanden worden betaald uit landelijke premies en uit algemene middelen.
Daarbij moeten werkgevers, werknemers en de overheid elk een derde van deze
lasten dragen. Ten slotte is de raad er voorstander van dat de Awf-franchise
geleidelijk wordt afgeschaft.Het kabinet onderschrijft dat in de financiering van de werkloosheidslasten
de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgevers, werknemers en overheid
op een evenwichtige wijze tot uitdrukking dient te komen. In de adviesaanvraag
over de toekomstbestendigheid van de WW heeft het kabinet aangegeven dat het
bij de vormgeving van de WW en ook bij de inrichting van de financieringsstructuur
van de werkloosheidsregelingen, van groot belang is dat daarbij voldoende
rekening wordt gehouden met de beïnvloedbaarheid van het werkloosheidsrisico.
Het werkloosheidsrisico kan op verschillende niveaus worden beïnvloed:
door werkgevers, door werknemers en sectoraal. De financieringsstructuur moet
daarbij aansluiten en op het juiste niveau stimuleren tot het beperken van
het gebruik van de WW. Voor werkgevers en werknemers, maar ook voor de overheid,
ligt er zo een belang om het beroep op werkloosheidsregelingen te beperken.WachtgeldpremieHet kabinet is met de raad van mening dat bij de financiering van de WW –
conform huidige situatie – onderscheid gemaakt moet worden tussen financiering
van de WW-uitkering gedurende de eerste zes maanden en de financiering van
werkloosheidsuitkeringen bij langer durende werkloosheid. Algemeen wordt onderkend
dat het ontstaan en voortbestaan van werkloosheid gedurende de eerste periode
vooral op sectoraal niveau en door de individuele werkgever en werknemer te
beïnvloeden is en dat hier een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor
werkgevers en werknemers ligt. Dit impliceert dat de sector de meest efficiënte
vereveningskring is voor financiering van kortdurende werkloosheid, maar dat
tegelijk ook prikkels nodig zijn om individuele werkgevers en individuele
werknemers te stimuleren het gebruik van de WW te beperken2. De huidige financiering van de eerste zes maanden werkloosheid sluit
hierbij aan doordat de wachtgeldpremie, een werkgeverspremie is die per sector
verschilt en daardoor werkgevers op sectorniveau stimuleert het
gebruik van de WW te beperken. Premiedifferentiatie op bedrijfsniveau kan
gelet op deze analyse eveneens een effectief instrument zijn omdat hierdoor
individuele werkgevers gestimuleerd kunnen worden. Voor individuele werknemers
is ook sprake van een prikkel, in de vorm van een «eigen risico»
omdat niet het volledige loon wordt doorbetaald bij werkloosheid. Het voorstel
van de raad om de wachtgeldpremie gelijkmatig te verdelen over werkgevers
en werknemers, zoals ook voor 1987 het geval was, kan er toe leiden dat ook
voor werknemers op sectorniveau een stimulans ontstaat tot het beperken van
het gebruik van de WW.Hierbij is van belang te onderkennen dat de introductie van een werknemersdeel
in de wachtgeldpremie invloed zal hebben op het bruto-nettotraject van werknemers.
Zonder compenserende maatregelen zal het netto-inkomen van werknemers dalen,
waarbij, afhankelijk van de hoogte van de sectorale premie, de effecten kunnen
variëren. Bij een huidig gemiddeld niveau van de wachtgeldpremie van
1,8 procent bedragen deze effecten, afhankelijk van de huishoudcategorie en
het inkomensniveau, tussen de – ½ en – 1 procent
voor werknemers tussen WML-niveau en 2*modaal.Daarnaast zal, afhankelijk van de conjunctuur en sectorale werkloosheidsontwikkelingen,
deze werknemerspremie er toe leiden dat het netto-inkomen van werknemers per
sector en per jaar uiteen gaat lopen. Bij een half-half verdeling van de wachtgeldpremie
zal het vanwege de grote spreiding in deze premie (afhankelijk van het risicoprofiel
van de sector) lastig zijn dit in het inkomensbeeld in te passen en via het
gebruikelijke instrumentarium te compenseren. Dan wordt namelijk uitgegaan
van een gemiddelde, waardoor eventuele spreiding niet in het beeld wordt meegenomen.
Voor werknemers is er bovendien geen compensatie-instrument voorhanden dat
de doelgroep precies benadert en dat kan worden ingezet om eventuele als ongewenst
aangemerkte effecten te verminderen.Het kabinet is van oordeel dat in een werkgevers- en werknemersdeel van
de wachtgeldpremie tot uitdrukking kan komen dat er een gezamenlijke sectorale
verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemer is ten aanzien van het beperken
van het gebruik van de WW. Wel wijst het kabinet op de gevolgen voor het inkomensbeleid
die samen hangen met een werknemersdeel in de wachtgeldpremie. Het kabinet
is van oordeel dat dit nader onderzoek vergt.Beleidsvrijheid sectorenDe raad stelt voor dat de sectoren de beleidsvrijheid krijgen om verdergaande
premiedifferentiatie door te voeren. Deze beleidsvrijheid zou mogelijk nopen
tot aanpassing van de huidige uitvoeringsstructuur, waarover de raad, in meer
fundamentele zin, in het advies over het sociaal-economisch advies op middellange
termijn, zijn zienswijze kenbaar wil maken. Voorts heeft de raad ten aanzien
van de door het kabinet voorgestelde invoering van premiegroepen in enkele
wachtgeldfondsen aangegeven daarover een afzonderlijk advies te zullen uitbrengen.
Op het moment dat de raad zijn zienswijze over de beleidsvrijheid voor sectoren
en de uitwerking daarvan in de uitvoeringsstructuur kenbaar heeft gemaakt,
zal het kabinet hierover een standpunt innemen.Financiering langdurige WW uit algemene middelenMet de raad is het kabinet van mening dat het voortbestaan van langdurige
werkloosheid in mindere mate is te beïnvloeden door sectoren en dat derhalve
voorzetting van de huidige landelijke financiering via het Algemeen Werkloosheidsfonds
wenselijk is.Daarbij stelt de raad voor de financiering van de Awf-lasten gedeeltelijk
te fiscaliseren en te komen tot een tripartiete financiering van het Awf, waarbij werkgevers, werknemers en de overheid elk voor een derde bijdragen.
Achterliggende gedachte hierbij is dat de overheid zo een belang krijgt bij
het voorkomen van langdurige werkloosheid. Het voorstel van de Raad betekent
in feite een terugkeer naar de tripartiete financiering van het Awf van voor
1987.Bij de Stelselherziening in 1987 is deze tripartiete financiering van
het Awf gewijzigd in een financiering uit werkgevers- en werknemerspremie.
Daarbij stond een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling en een duidelijk
onderscheid tussen loondervingverzekeringen en minimumbehoeftenregelingen
voor ogen. Het opvangen van de gevolgen van loonderving werd tot de verantwoordelijkheid
van sociale partners gerekend, waarbij de verzekering als meest wenselijke
vorm werd gezien. Daarmee correspondeert een financiering via werkgevers-
en werknemerspremies. Ten aanzien van de minimumbehoeftenfunctie werd aangegeven
dat het hier meer een verantwoordelijkheid van de samenleving als geheel betreft.
Bij de vormgeving prevaleert dan het voorzieningenkarakter en een financiering
uit de algemene middelen1.Het voorstel van de raad tot gedeeltelijke fiscalisering van de Werkloosheidswet
zal er toe leiden dat ook niet-werknemers gaan bijdragen aan de loongerelateerde
loondervingsverzekering, terwijl zij daar geen beroep op kunnen doen. Daarnaast
zal ook de door de raad voorgestelde beperking van de duur van de WW in combinatie
met de voorgestelde Inkomensvoorziening Oudere Werklozen er toe leiden dat
een verschuiving optreedt in de werkloosheidslasten van premiefinanciering
naar financiering uit de algemene middelen. Zonder nadere compensatie zou
dit betekenen dat de lasten van werkgevers en werknemers afnemen en die van
niet-werknemers zullen toenemen. Het kabinet is dan ook van mening dat de
voorgestelde verschuiving in de financiering van het Awf, bezien moet worden
in het bredere geheel van het door de raad voorgestelde financieringsregime
en de gevolgen die dit regime heeft voor de koopkracht- en lastenontwikkeling.
Bij een grotere bijdrage uit de algemene middelen zet het kabinet vraagtekens
als daar geen rechten voor een deel van de belastingbetalers tegenover staan.
Dit is strijdig met de ook door de raad voorgestane versterking van het equivalentiebeginsel.Afschaffing Awf-franchise en structureel lastendekkende
premiesDe raad stelt een geleidelijke afschaffing van de Awf-franchise voor en
beoogt daarmee een vereenvoudiging aan te brengen in de financieringssystematiek
en een versterking van het equivalentiebeginsel. Daarnaast heeft afschaffing
van de franchise als gevolg dat eventuele wijzigingen in de Awf-premie meer
inkomens- en lastenneutraal kunnen worden doorgevoerd. De franchise maakt
arbeid aan de onderkant goedkoper, waar echter een verhoging van de marginale
druk op loonniveaus boven WML-niveau tegenover staat.Het kabinet onderkent deze afwegingen van de raad en verwijst daarbij
onder meer naar analyses van de Studiegroep Begrotingsruimte en de werkgroep
Belasting- en Premiestructuur.2 Ondermeer vanwege
de franchise in de Afw-premie is het de afgelopen jaren lastig gebleken om
de premie (structureel) lastendekkend vast te stellen. Immers een (forse)
daling of stijging van de premies die zou resulteren in lastendekkende premies
en een beperking van het vermogensoverschot, was vanwege de franchise moeilijk
te combineren met een door het kabinet nagestreefde evenwichtige lasten- en
koopkrachtontwikkeling. Een daling of stijging in de premie komt door de franchise
automatisch terecht bij de hogere inkomens. Het bleek niet goed mogelijk dat
met het fiscale instrumentarium te compenseren, waardoor gelet op de beoogde
evenwichtige lasten- en koopkrachtontwikkeling, de facto sprake was van een
vrij constante premiestelling. Het door de raad geformuleerde bezwaar dat
in de huidige vormgeving premieverlagingen niet ten goede komen aan de laagste inkomens, gaat voorbij aan het feit dat deze groep ook niet (op WML-niveau)
of nauwelijks (vlak boven het WML) premie betaalt. Het daaruit voortvloeiende
totale voordeel is groter dan het incasseren van een premieverlaging die in
een verslechterende conjunctuur weer kan omslaan in het tegendeel.Knelpunt bij het afschaffen van de franchise is dat dit vrijwel niet te
realiseren is zonder ingrijpende gevolgen voor de koopkracht en het lastenbeeld,
waarvoor geen gerichte compensatie mogelijk is. Er is geen instrument voorhanden
dat de met afschaffing gepaard gaande negatieve effecten voor lage loonniveaus
kan compenseren. Deze effecten kunnen vrij substantieel zijn en slaan onevenwichtig
neer. Gemiddeld genomen bedragen deze na realisatie van de door de raad voorgestelde
verschuivingen in de financieringsstructuur van het Awf tussen de – 1
procent voor een alleenstaande ouder op WML-niveau en + 1½ procent
voor huishoudens op een inkomensniveau van 2*modaal. Hiervoor rest ter compensatie
alleen de inzet van generiek instrumentarium wat gepaard gaat met een zeer
substantieel budgettair beslag. Hierbij moet worden gedacht aan een bedrag
van € 1 à 1,5 miljard. Afschaffing van de franchise voor
werkgevers leidt tot een verdere toename van de loonkosten op minimumloonniveau.
Dit gaat in tegen het door het kabinet voorgestane beleid de werkgelegenheid
op dit loonniveau te bevorderen, gegeven de samenstelling van het potentieel
aan werkzoekenden waarin personen met een laag kwalificatieniveau sterk oververtegenwoordigd
zijn.Randvoorwaarden invoering financieringsvoorstellenDe raad bepleit een geleidelijke overgang naar het nieuwe financieringsregime
en dit te plaatsen in het perspectief van structureel lastendekkende premies.
In deze zienswijze zouden de sectorale wachtgeldpremies niet langer mogen
worden betrokken in een macro-budgettair beleid dat is gekoppeld aan het EMU-saldo.Volgens de definitie van de Europese regelgeving1 vormen de sociale fondsen een onderdeel van het EMU-saldo. Hierdoor
spelen de fondsen een rol bij een integrale afweging in het kader van het
macrobudgettaire beleid. In het Strategisch Akkoord heeft het kabinet het
uitgangspunt van (structureel) lastendekkende premies geformuleerd waarbij –
met inachtneming van een ook na streven evenwichtig inkomensbeeld –
rekening gehouden wordt met het afbouwen van bestaande vermogensoverschotten2. Hiervoor is al aangegeven dat bij de wachtgeldfondsen
in de huidige situatie al sprake is van lastendekkende premies. Mede vanwege
de slechte conjuncturele situatie is in 2004 het vermogensoverschot in het
Awf sterk teruggelopen. Ook in 2005 zal dit het geval zijn en is de facto
sprake van een beneden lastendekkende premie.Het kabinet is van oordeel dat het door de raad voorgestelde financieringsregime
nader onderzoek vergt. Daarbij moet worden bezien of dit gerealiseerd zou
kunnen worden met inachtneming van een evenwichtige koopkracht- en lastenontwikkeling
en mede tegen de achtergrond van de door het kabinet geformuleerde EMU-doelstelling.
Daarbij zullen ook de voorstellen van de raad met betrekking tot de door het
kabinet minder wenselijk geachte voorgestelde verschuiving in de financiering
van het Awf en de invoering van een IOW betrokken moeten worden en het te
verwachten advies van de Stichting van de Arbeid met betrekking tot de WGA-premielastverdeling
tussen werkgevers en werknemers. Daarnaast zullen de effecten van invoering
van het nieuwe zorgstelsel meegenomen moeten worden. Een eerste globale inschatting
van het per saldo effect van bovenstaande maatregelen is dat sprake is van
een aanzienlijke belasting van de schatkist en wijzigingen in het inkomensbeeld
in vergelijking met de huidige situatie. Bij het onderzoek naar de voorstellen op het gebied van de financiering
zal de positie van de overheidssector natuurlijk ook worden betrokken. De
raad merkt op dat het voorstel niet impliceert dat de huidige systematiek
van premiedifferentiatie in de overheidssector (eigenrisicodragerschap) wordt
teruggedraaid. Echter ook bij handhaving van eigenrisicodragerschap voor overheidswerkgevers
heeft een wijziging in financiering gevolgen voor de overheidssectoren onder
andere door de afstemming van de hoogte van de zogenoemde pseudopremie WW
op het werknemersdeel van de Awf-premie.5.4 Reïntegratie en handhavingDe raad stelt een aanpak voor waarbij bij het voortduren van werkloosheid
tegelijkertijd sprake is van een toename van het beschikbare reïntegratie-instrumentarium,
een verzwaring van de reïntegratieverplichtingen voor de uitkeringsgerechtigde
en een verschuiving van het reïntegratie-initiatief van de uitkeringsgerechtigde
naar de uitvoeringsorganisatie. Uitzondering hierop vormen werkzoekenden die
bij aanvang van de werkloosheid (op basis van een risicoprofiel) reeds een
grote kans op langdurige werkloosheid hebben.Gedurende de eerste drie maanden ligt het initiatief voor reïntegratie-inspanningen
vooral bij betrokkene zelf. Daarbij zijn allerlei verplichtingen van kracht,
die in beginsel even veel tijd vergen als het aantal verloren arbeidsuren.
Na drie maanden vindt een zeer intensieve poortwachtertoets plaats op deze
reïntegratie-inspanningen. Bij een negatieve uitkomst kan dit leiden
tot een sanctie of stopzetting van de uitkering. Dit laat onverlet dat deze
verplichtingen ook in de eerste drie maanden al gelden.In dit kader adviseert de raad te komen tot meer maatwerk door de ketenpartners
en wijst daarbij op de ontwikkeling van het casemanagement bij UWV. Daarbij
is ook een goede en vroegtijdige inschatting van de afstand tot de arbeidsmarkt
nodig (op basis van risicoprofielen). UWV moet meer ruimte krijgen in de aanbesteding
van reïntegratietrajecten door meerjarige contracten en meer ruimte voor
inzet van scholing. Ook bepleit de raad een intensiever gebruik van de individuele
reïntegratie-overeenkomsten (IRO).Daarnaast is een goede samenwerking in de keten UWV, CWI en gemeenten
nodig. Daarbij is ook een goed klantvolgsysteem van belang.De uitgangspunten van het huidige kabinetsbeleid met betrekking tot reïntegratie
komen voor een groot deel overeen met de voorstellen van de raad. De raad
legt de nadruk dan ook niet zozeer op een geheel nieuwe invalshoek, maar op
het verbeteren van het huidige beleid en de huidige praktijk.MaatwerkHet kabinet onderschrijft de constatering van de raad dat reïntegratie
maatwerk moet zijn en dat dat in de huidige praktijk niet altijd voldoende
zichtbaar is. In dat kader zijn er het afgelopen jaar en worden er het komende
jaar acties ondernomen die bijdragen aan het verbeteren van maatwerk. De uitvoeringsorganisaties
dienen de cliënten voor wie zij reïntegratieverantwoordelijkheid
dragen voldoende te kennen. Alleen met behulp van een professionele diagnose
(ANKER-model1) en een vast aanspreekpunt (reïntegratiecoach)
kan een op maat gesneden instrumentarium worden ingezet.Uitkeringsgerechtigden kunnen sinds juli 2004 gebruik maken van de individuele
reïntegratieovereenkomst (IRO). De IRO maakt het mogelijk dat uitkeringsgerechtigden
geen gebruik maken van door het UWV ingekochte reïntegratie-aanbod, maar
dat zij zelf een reïntegratieplan opstellen en een reïntegratiebedrijf
uitzoeken dat dat plan met hen wil uitvoeren. Inmiddels zijn
er in 2004 reeds 4 400 IRO's gestart. In de zomer van 2005 zal de eerste
evaluatie plaatsvinden. Daarin wordt de (voorlopige) effectiviteit van de
IRO vergeleken met de effectiviteit van de reguliere trajecten en met het
persoonsgebonden reïntegratiebudget (PRB).In oktober 2005 is bij het UWV de reïntegratiecoach functioneel.
Iedere uitkeringsgerechtigde krijgt hierdoor een vaste contactpersoon die
hem of haar begeleidt gedurende de reïntegratie. De reïntegratiecoach
is aanspreekpunt, bewaakt de voortgang, informeert de uitkeringsgerechtigde
over de reïntegratiemogelijkheden, maar wijst hem ook op zijn rechten
en plichten. De reïntegratiecoach krijgt daarmee een belangrijke taak
in het verbeteren van een adequaat handhavings- en sanctiebeleid, ook tijdens
het volgen van een reïntegratietraject.In 2005 zullen CWI en UWV de diagnosestelling aan de poort verbeteren.
Met de fasering, die vanaf juli 2005 ook voor de eerste WW-dag kan plaatsvinden,
wordt een onderscheid gemaakt tussen uitkeringsgerechtigden met een kleine
afstand tot de arbeidsmarkt en uitkeringsgerechtigden met een grote afstand
tot de arbeidsmarkt. De eerste groep wordt geacht voldoende te zijn toegerust
om eerst een periode zelf de weg naar werk te vinden. Uiteraard staan voor
deze mensen wel de standaard bemiddelingsactiviteiten van het CWI ter beschikking.
De tweede groep krijgt bij aanvang al te maken met intensieve hulp bij reïntegratie.
Een snelle interventie geeft immers in die gevallen de grootste kans op succes.
Om ervoor te zorgen dat deze hulp is toegesneden op de behoeften van de uitkeringsgerechtigden,
ontwikkelt het UWV op dit moment een werkwijze waarbij middels profiling de
competenties van de uitkeringsgerechtigden in kaart worden gebracht. Op basis
van de deze uitkomsten wordt vervolgens het juiste reïntegratie-instrumentarium
ingezet. Met dit zogenoemde ANKER-model wordt reeds een pilot uitgevoerd.De profiling systematiek leidt tot een inschatting van de afstand tot
de arbeidsmarkt op basis van competenties. De afstand wordt niet meer uitsluitend
op basis van persoonskenmerken of arbeidsverleden bepaald, maar bijvoorbeeld
ook op basis van de benodigde aanbodversterkende instrumenten, de regionale
arbeidsmarktsituatie en de persoonlijke ambities van de cliënt. Op deze
manier ontstaat er een geheel andere en voor dit doel homogenere doelgroepindeling.Starten als zelfstandig ondernemerHet kabinet wil er in dit verband tevens op wijzen dat een regulier dienstverband
niet de enige weg is naar uitkeringsonafhankelijkheid. Voor een deel van de
uitkeringsgerechtigden behoort uitstroom naar zelfstandig ondernemerschap
zeker tot de mogelijkheden die het waard is om onderzocht te worden. Zelfstandig
ondernemerschap vanuit een uitkeringssituatie heeft in het verleden wellicht
niet de aandacht gehad die het verdient, maar het kabinet is voornemens daar
verandering in te brengen. In het eerste kwartaal van 2005 is een interdepartementale
projectgroep van start gegaan die het imago van zelfstandig ondernemerschap
bij beleidsmakers, uitvoerders en uitkeringsgerechtigden gaat verbeteren.
Daarnaast loopt een project om wettelijke belemmeringen voor het starten als
zelfstandige vanuit de WW in kaart te brengen en op te heffen. De uitvoeringsorganisaties
investeren in de kennis van personeel op dit gebied. Het UWV contracteert
in 2005 reïntegratiebedrijven die gespecialiseerd zijn in de begeleiding
naar zelfstandig ondernemerschap.PoortwachtertoetsConform het advies van de raad is het kabinet van mening dat WW-uitkeringsgerechtigden
met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt tijdens de eerste fase van werkloosheid
een grote eigen verantwoordelijkheid hebben bij de (her)oriëntatie
op werk. Tevens deelt het kabinet de mening van de raad dat de inspanningen
van de WW-gerechtigde in deze periode niet vrijblijvend mogen zijn. Derhalve
staat het kabinet positief tegenover het voorstel om na drie maanden van werkloosheid
een toetsmoment in te lassen, waarbij wordt beoordeeld in hoeverre de reïntegratie-inspanningen
die betrokkene heeft verricht als adequaat zijn te bestempelen. Met name zou
dan beoordeeld kunnen worden in hoeverre er gebruik is gemaakt van het door
de sector, CWI en/of UWV beschikbaar gestelde instrumentarium. Het kabinet
kan zich vinden in het voorstel van de raad om in samenwerking met de uitvoeringsorganisaties
operationele en realiseerbare voorstellen voor een effectieve poortwachtertoets
te formuleren. Daarbij zijn een kosten-baten-afweging en werkbare afspraken
over de taakverdeling binnen de keten, van groot belang. Van belang is ook
dat er zorgvuldig wordt bekeken hoe deze toets zich verhoudt tot de al geldende
activerings- en controle-instrumenten. Een punt van aandacht zal moeten zijn
dat een uitkeringsgerechtigde natuurlijk nooit twee keer gestraft kan worden
voor eenzelfde overtreding van een verplichting. Op het moment dat in de eerste
drie maanden een betrokkene wordt gesanctioneerd voor te weinig solliciteren,
kan dit feit bij de poortwachtertoets niet nogmaals tot een korting op zijn
uitkering leiden. Er zal een afweging gemaakt moeten worden tussen betrokkene
aansporen, goede voorlichting, informeren over zijn verplichtingen en de gevolgen
van niet naleving, en het moment waarop ook feitelijk opgetreden gaat worden
tegen onvoldoende inspanningen. Hierin kan de reïntegratiecoach een spilfunctie
vormen.AanbestedingsprocedureSinds de inwerkingtreding van de Wet SUWI koopt het UWV reïntegratietrajecten
in op de private markt met behulp van een aanbestedingsprocedure. De aanbestedingsprocedure
heeft tot doel om op een transparante wijze reïntegratietrajecten in
te kopen bij het reïntegratiebedrijf dat de beste prestaties levert tegen
een goede prijs/kwaliteit verhouding.De aanbestedingsprocedure wordt jaarlijks geëvalueerd en indien nodig
aangepast.Het kabinet onderschrijft de constatering van de raad dat de relatief
korte looptijd van de contracten tussen het UWV en de reïntegratiebedrijven
ten koste gaat van een stabiele bedrijfsvoering bij die reïntegratiebedrijven.
Reïntegratietrajecten kunnen twee jaar duren, maar binnen een jaar moeten
reïntegratiebedrijven zich opmaken voor een nieuwe aanbestedingsronde.
Er is hierdoor nauwelijks ruimte om te investeren in innovatie en duurzame
partnership. Derhalve sluit het UWV (vanaf oktober 2004) meerjarige contracten
af en kunnen contracten met de best presterende reïntegratiebedrijven
worden verlengd. Uiteraard geldt hierbij de randvoorwaarde dat de markt open
moet blijven om concurrentie en nieuwe aanbieders een kans te geven. Het kabinet
zal in deze toezien op een gepaste maatvoering.SamenwerkenHet kabinet is evenals de raad van mening dat overgangen in de keten van
reïntegratie niet mogen leiden tot oponthoud, dubbel werk of zelfs het
afbreken van trajecten. Het afgelopen jaar is geïnvesteerd in de ketensamenwerking
om dergelijke situaties te voorkomen. In de ideale situatie merkt de uitkeringsgerechtigde
niets van eventuele systeemovergangen.Concreet zijn de volgende stappen ondernomen:• Preventieve reïntegratietrajecten kunnen doorlopen tot na
de eerste werkloosheidsdag. Het belangrijkste onderscheid tussen preventieve
en reguliere trajecten (de tijdsduur) is daarmee verdwenen;• Het UWV start binnen 20 werkdagen na het opstellen van een reïntegratievisie
de reïntegratie-inspanningen, ongeacht de resterende WW-duur.
Dat betekent dat iemand die op korte termijn zijn WW-uitkering verliest en
vervolgens onder de verantwoordelijkheid van een gemeente komt, wel een regulier
en door het UWV gefinancierd reïntegratietraject krijgt aangeboden, zo
mogelijk na afstemming met de betreffende gemeente.• In het SUWI-Ketenprogramma 2005 hebben de ketenpartners vastgelegd
dat zij gaan werken aan een «parallelschakeling» van de keten.
Door vaststelling van gemeenschappelijke klantgroepen – klantprofielen –
en het opstellen van een gemeenschappelijk beeld van de cliënt aan het
begin van het proces, kan worden bepaald welke dienstverlening het best bij
hem of haar past. Parallelschakeling houdt in dat alle bemiddelings- en reïntegratie-instrumenten
gedurende het gehele ketenproces kunnen worden ingezet, waardoor individueel
maatwerk kan worden geleverd. De ketenpartners hebben zich tot doel gesteld
deze gemeenschappelijke klantprofielen in 2005 te ontwikkelen. Tevens wordt
de dienstverlening aan de cliënt verbeterd door eenmalige gegevensuitwisseling
en geautomatiseerde overdracht van gegevens.HandhavingHet kabinet onderschrijft de aanbevelingen die de raad doet met betrekking
tot het sanctiebeleid. Het consequent en snel opleggen van sancties na het
constateren van een overtreding van een verplichting draagt bij tot een succesvol
sanctiebeleid. Bij onvoldoende medewerking aan reïntegratieverplichtingen
dient het sanctiebeleid als middel om de uitkeringsgerechtigde te stimuleren.
In de WW zal, evenals in de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA),
de verplichting worden opgenomen dat als een reïntegratiebedrijf aan
het UWV het gegronde vermoeden meldt dat een persoon onvoldoende medewerking
verleent aan zijn reïntegratie, het UWV een besluit neemt omtrent de
gehele of gedeeltelijke schorsing van de betaling van de uitkering voor de
duur van ten hoogste acht weken. In die periode wordt onderzocht of er inderdaad
een sanctie moet worden opgelegd. Vervolgens wordt de genomen beslissing teruggekoppeld
naar het reïntegratiebedrijf.5.5 Inkomensvoorzieningen na afloop van de WWOnderdeel van het advies van de raad zijn de gedachten die de raad heeft
over de voortzetting van een inkomensvoorziening na afloop van het recht op
een WW-uitkering.In zijn advies gaat de raad er vanuit dat werklozen na afloop van een
WW-uitkering een beroep kunnen doen op de Wet werk en bijstand (WWB) of, onder
bepaalde voorwaarden, op een structurele minimumvoorziening voor oudere werklozen
(IOW).De raad stelt voor werkloze werknemers die bij het begin van de werkloosheid
ouder zijn dan 50 jaar een afzonderlijke voorziening voor waarop een beroep
kan worden gedaan na afloop van een WW-uitkering die langer dan zes maanden
heeft geduurd. Het betreft een afzonderlijke sociale vangnetregeling voor
ouderen met een (zeer) zwakke arbeidsmarktpositie, waarmee kan worden voorzien
in een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming. Een dergelijke voorziening
acht de raad gerechtvaardigd om te voorkomen dat ouderen, gezien hun veelal
precaire arbeidsmarktpositie, in armoede vervallen of te maken krijgen met
de negatieve effecten van de vermogenstoets. Voor de raad is het van groot
belang dat de betrokken werkloze werknemer na afloop van een WW-uitkering
die langer duurt dan zes maanden, niet of niet onmiddellijk te maken krijgen
met een vermogenstoets als zij beroep doen op een uitkeringsregeling op minimumniveau.
Hij acht dit een te grote overgang in de positie van de betrokkenen. Voor de inrichting van de voorgestane inkomensvoorziening gaat de raad
uit van de vroegere WW-vervolguitkering en in het bijzonder van de huidige
IOAW. Ten aanzien daarvan geeft de raad in overweging op termijn te komen
tot afzonderlijke regelingen voor (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en voor
werklozen. Het kabinet onderschrijft dit.In het advies worden twee uitkeringsregimes voorgesteld:IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 60-jarige leeftijd
of ouderDe raad stelt een regime voor waarin (conform de vroegere WW-vervolguitkering)
recht bestaat op een uitkering ter hoogte van het individueel sociaal minimum
(70% van het wettelijk minimumloon) zonder toets op vermogen en zonder toets
op partnerinkomen. De uitkering loopt tot het bereiken van de AOW-leeftijd.
Volgens de raad dienen in dit regime twee toegangsvoorwaarden te gelden. Als
eerste toegangsvoorwaarde geldt dat de rechthebbende een WW-uitkering moet
hebben ontvangen die langer duurt dan zes maanden en hij moet bij de aanvang
van zijn werkloosheid 60 jaar of ouder zijn. Als tweede toegangsvoorwaarde
geldt dat de rechthebbende een arbeidsverleden van tenminste 25 jaar moet
hebben, waarbij voor de vaststelling van dit arbeidsverleden, gegeven de nog
beperkte registratie van het feitelijke arbeidsverleden, vooralsnog wordt
uitgegaan van het fictieve en het feitelijke arbeidsverleden.Het voorstel voorziet in de voorgestane bescherming tegen negatieve inkomenseffecten
door vermogens- en inkomenstoetsen voor oudere werklozen. Het kabinet stemt
in met de voorgestelde inkomensvoorziening voor deze oudere werklozen. Het
kabinet hecht evenwel eraan twee kanttekeningen te plaatsen.Het kabinet is van mening dat de verkorting van de uitkeringsduur van
de WW relevant is in het perspectief van de wijzigingen van regelingen die
nu een rol kunnen spelen bij het uittreden uit het arbeidsproces (VUT, WAO,
etc.). Zoals de raad aangeeft is bij de inrichting van de inkomensvoorziening
voor ouderen uitgegaan van de vroegere vervolguitkering. Het voorstel voorziet
na afloop van de overigens eveneens ongetoetste WW in een ongetoetste minimuminkomenvoorziening
tot aan het 65ste jaar. Hiermee wordt per saldo voor deze groep een uitkering
voor werkloosheid van vijf jaar gehandhaafd. Dit zou er volgens het kabinet
toe kunnen leiden dat de versterking van de activerende werking van de WW
als gevolg van de voorgestelde verkorting van de uitkeringsduur voor deze
groep gereduceerd wordt.Voorts kan het voorstel naar de mening van het kabinet werkgevers en werknemers
een route naar een vervroegde uittreding bieden. Dit risico kan worden versterkt
doordat de raad de anticumulatie van ontslagvergoedingen afwijst. Individuele
en collectieve afvloeiingsregelingen kunnen er zo aan bijdragen dat de WW
en IOW als route voor vervroegde uittreding blijven functioneren. Werknemers
krijgen door de ongetoetste uitkering een kleiner financieel belang bij een
snelle werkhervatting. Het kan de weerstand van oudere werknemers tegen ontslag
verkleinen en de werkhervatting van ouderen negatief beïnvloeden.Zoals de raad aangeeft, vormen werklozen van 60 jaar en ouder (nog) een
specifieke categorie binnen de groep werklozen. Dit hangt samen met factoren
als de kansen op de arbeidsmarkt, de duur van de werkloosheid, en het opleidingsniveau.
Het gaat volgens de raad vooral om gewezen WW-gerechtigden van 63 jaar en
ouder die gezien de huidige arbeidsmarktsituatie weinig of geen reële
kansen hebben op inschakeling in het arbeidsproces; ook kan het gaan om werkloze
werknemers waarvoor geldt dat te weinig is geïnvesteerd in het behoud
van hun maatschappelijk kapitaal. Zoals in paragraaf 5.6 is aangegeven, stelt het kabinet met instemming
vast dat de raad voor deze uitkeringsgerechtigden een algemene sollicitatieplicht
tot het aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid voorstelt, waarbij de
bevoegdheid bestaat om individuele gevallen op grond van individuele omstandigheden
en kansen op de arbeidsmarkt een ontheffing te verlenen van de sollicitatieplicht.
Met de raad is het kabinet van mening dat hiermee een belangrijk signaal uitgaat
naar werknemers, werkgevers, uitkeringsgerechtigden en uitvoeringsinstanties
om de arbeidsdeelname van ouderen te bevorderen. Dit geldt eveneens voor de
door de raad naar analogie van de WWB voorgestelde financieringssystematiek.
Het kabinet zal onderzoeken op welke wijze de uitvoering van de voorgestelde
inkomensvoorziening kan plaatsvinden.IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 50-jarige leeftijd
of ouderDe raad stelt een regime voor waarin (conform de huidige IOAW) recht bestaat
op een uitkering die het gezinsinkomen aanvult tot het relevante sociaal minimum,
waarbij er geen toets op het vermogen plaatsvindt. De uitkering loopt tot
het bereiken van de AOW-leeftijd. Volgens de raad dienen in dit regime als
toegangsvoorwaarden te gelden dat de rechthebbende een WW-uitkering moet hebben
ontvangen die langer duurt dan 6 maanden en hij moet bij de aanvang van zijn
werkloosheid 50 jaar of ouder zijn. Daarnaast gelden de huidige IOAW-toegangsvoorwaarden.Het minder beschermende regime is een logisch gevolg van de constatering
van de raad dat het hier om relatief jonge en dus meer kansrijke werkloze
werknemers gaat. In de context van het totale advies is het gerechtvaardigd
dat deze groep met een lang arbeidsverleden bescherming wordt geboden tegen
de vermogenstoets van de WWB.Zoals eerder aangegeven betekent de verkorting van de uitkering voor de
groepen die langdurig gebruik maken van de WW, zoals bijvoorbeeld ouderen,
dat de activerende werking van de WW wordt versterkt. Dit is in lijn met het
kabinetsbeleid om de arbeidsparticipatie van ouderen te bevorderen en ook
relevant in het perspectief van de wijzigingen van regelingen die nu een rol
kunnen spelen bij het uittreden uit het arbeidsproces (VUT, WAO, etc.).Een dergelijke doelstelling heeft het kabinet ook voor ogen bij het recentelijk
aan de Tweede Kamer toegezonden wetsvoorstel1.
Dit voorstel strekt ertoe om in het kader van de IOAW ten aanzien van werkloze
werknemers die werkloos zijn geworden tussen 50 jaar en 55 jaar een vermogenstoets
te introduceren, met uitzondering van de eigen woning. Het wetsvoorstel vloeit
voort uit de motie Verhagen c.s.2, waarmee het
eerdere kabinetsplan om de IOAW af te schaffen voor oudere werklozen die werkloos
worden tussen het 50ste en 55ste jaar wordt versoepeld.Het kabinet verwacht dat het introduceren van de vermogenstoets exclusief
het eigen huis in de IOAW voor de betrokken werknemers zal leiden tot een
normalisering van hun positie bij ontslag en een stimulans zal zijn om langer
aan het werk te blijven dan wel eerder weer aan het werk te gaan. Nu het voorstel
van de raad voorziet in een meer activerende werking van de WW door onder
meer de duur van de WW te bekorten, wordt het doel van het voorstel van wet
bereikt en zal het kabinet dit voorstel aanhouden tot na de evaluatie van
de IOW.Voor wat betreft de voorgestelde budgettering verwijst het kabinet naar
hetgeen hierover is vermeld bij de inkomensvoorziening bij aanvang werkloosheid
op 60-jarige leeftijd of ouder.TijdelijkheidTen aanzien van de inkomensvoorziening voor oudere werklozen geeft de
raad aan «dat dit IOW-regime omstreeks 2010 moet worden geëvalueerd
en dat het in die zin vooralsnog als een tijdelijk arrangement kan worden
gezien». Mede in het perspectief van komende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt
en de aankomende vergrijzing stemt het kabinet ermee in dat de IOW als een
tijdelijk arrangement dient te worden gezien. Daarvoor zal het kabinet in
de regeling een horizonbepaling opnemen, waarbij de regeling eindigt in 2011.
Voorts zal de IOW in 2010 worden geëvalueerd.Met het oog op de huidige arbeidsmarktsituatie acht het kabinet tot aan
de evaluatie van de IOW de arbeidsparticipatie van ouderen vooralsnog met
voldoende waarborgen omkleed door de voorgestelde sollicitatieverplichting
en de tijdelijkheid van de regeling.5.6 SollicitatieverplichtingDe raad is van oordeel dat WW-uitkeringsgerechtigden ongeacht hun leeftijd
zich via sollicitaties voldoende moeten inspannen om passende arbeid te verkrijgen.
Van een ook voor ouderen geldende sollicitatieplicht gaat volgens de raad
een belangrijk signaal uit in de richting van werknemers, werkgevers, uitkeringsgerechtigden
en uitvoeringsinstanties om de arbeidsdeelname van ouderen te bevorderen.
De raad stelt wel voor dat het UWV de beleidsvrijheid krijgt om bij de toepassing
van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen
van de WW-gerechtigde (maatwerk). Afhankelijk van de reële arbeidsmarktkansen
van de betrokkenen is een aantal opties denkbaar waarbij de uiterste optie
is de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk vrijstelling van de
sollicitatieplicht te verlenen. Volgens de raad moet de vrijstelling gebaseerd
zijn op individuele omstandigheden en individuele kansen van de uitkeringsgerechtigde
op de arbeidsmarkt. Het betreft dus niet een generiek vrijstellingsbeleid
dat mee-ademt met de situatie op de arbeidsmarkt. De WW-gerechtigde moet dan
wel ingeschreven staan bij CWI en passende arbeid accepteren, maar hoeft zelf
niet actief te solliciteren. Volgens de raad is deze beleidsvrijheid voor
het UWV de pendant van de initiatieven van het UWV om te komen tot klantspecifieke,
inhoudelijke controle op de sollicitatieactiviteiten. De raad gaat ervan uit
dat UWV terughoudend omgaat met de voorgestelde beleidsvrijheid. Hij geeft
zich ervan rekenschap dat het UWV een financiële prikkel ontbeert. Tegen
die achtergrond beveelt de raad aan dat de Inspectie Werk en Inkomen adequaat
toezicht houdt en dringt erop aan de voorgestelde regeling omstreeks 2010
te evalueren, hetgeen kan leiden tot een heroverweging.Het kabinet stelt met instemming vast dat de raad uitgaat van een sollicitatieplicht
voor alle uitkeringsgerechtigden ongeacht de leeftijd en dat individuele ontheffing
van deze verplichting alleen als uiterste optie wordt voorgesteld. De WW kent
op dit moment alleen de mogelijkheid om, bij ministeriële regeling, bepaalde
groepen werknemers vrij te stellen van de sollicitatieverplichting. Van de
mogelijkheid groepen werknemers vrij te stellen wordt zeer terughoudend gebruik
gemaakt, omdat beschikbaarheid voor arbeid een essentiële voorwaarde
is voor het ontvangen van WW-uitkering en vrijstelling van sollicitatieverplichtingen
daarmee op gespannen voet staat. Hoewel het UWV ruimte heeft om rekening te
houden met individuele omstandigheden bij de beoordeling of een werknemer
in voldoende mate sollicitatieactiviteiten heeft verricht, heeft het UWV op
dit moment niet de mogelijkheid om in bijzondere gevallen een werkloze tijdelijk
volledig ontheffing te verlenen.Het kabinet onderkent dat er nadelen verbonden zijn aan de beperking tot
categorale vrijstellingen nu de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk
daarmee wordt beperkt. In tegenstelling tot de WW, kent de WWB wel de mogelijkheid
om uitkeringsgerechtigden op grond van dringende redenen individueel ontheffing
van de sollicitatieplicht te verlenen. Van belang hierbij is, zoals ook door
de raad wordt vermeld, dat gemeenten een direct financieel belang hebben bij
reïntegratie van uitkeringsgerechtigden en het UWV niet. Een ander belangrijk
verschil in dit verband is dat WW-gerechtigden bij instroom vrijwel
allemaal recente werkervaring hebben in tegenstelling tot WWB-gerechtigden.
WW-gerechtigden hebben in het algemeen nog een directe band met de arbeidsmarkt
en er zal dus niet snel aanleiding zijn tot het verlenen van een individuele
ontheffing van de sollicitatieplicht. Een individuele ontheffingsbevoegdheid
voor het UWV dient, ook naar de mening van het kabinet, zeer terughoudend
te worden toegepast. Het kabinet zal daarom het gebruik van de bevoegdheid
strikt normeren, zodat, zowel voor werknemers als het UWV, duidelijk is dat
er alleen gebruik van kan worden gemaakt als «uiterste optie».
Bij die normering zullen onder andere de volgende uitgangspunten gehanteerd
worden.Voor een individuele ontheffing van een WW-gerechtigde kan aanleiding
bestaan indien er sprake is van een, door individuele omstandigheden ingegeven,
gebleken onmogelijkheid om arbeid te vinden. De mogelijkheden om de afstand
tot de arbeidsmarkt te verkleinen (zoals bijvoorbeeld reïntegratietrajecten)
moeten ook worden benut. Er kan dus reden zijn voor individuele ontheffing
bij een gebleken grote afstand tot de arbeidsmarkt. Als daarvan sprake is
kan het (in aanzienlijke mate) verrichten van mantelzorg of vrijwilligerswerk
een rol spelen. De algemene situatie op de arbeidsmarkt kan volgens het kabinet
geen rol spelen bij die beoordeling nu in economisch moeilijke tijden het
voor iedere werkloze, jong of oud, lastig is om aan de slag te komen. Het
moet altijd gaan om een beoordeling van de omstandigheden van het individu.Daarnaast kan de beleidsvrijheid om tijdelijk individueel ontheffing te
verlenen van de sollicitatieverplichting ook een rol spelen tijdens de eerste
13 weken van ziekte van een WW-gerechtigde (zie hiervoor paragraaf 5.7).
Het kabinet stemt ook in met het voorstel van de raad om de voorgestelde regeling
te evalueren omstreeks 2010 en de aanbeveling van de raad dat de IWI adequaat
toezicht houdt op de omgang van UWV met de voorgestelde beleidsvrijheid.Met betrekking tot de IOW-gerechtigden constateert het kabinet met instemming
dat de raad een algemene sollicitatieplicht tot het aanvaarden van algemeen
geaccepteerde arbeid voorstelt voor alle IOW-gerechtigden. De raad sluit hiermee
naadloos aan bij het algemene uitgangspunt van het kabinet dat ouderen zo
lang mogelijk actief moeten participeren op de arbeidsmarkt.Thans is voor uitkeringsgerechtigden op grond van de IOAW en de WWB de
mogelijkheid geregeld voor tijdelijke ontheffing van de sollicitatieplicht
op grond van individuele in de persoon gelegen omstandigheden. De raad adviseert
om gemeenten ook beleidsvrijheid te geven om bij de toepassing van de sollicitatieplicht
rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de IOW-gerechtigde
(maatwerk). De mogelijkheid om al vanaf de leeftijd van begin 50 jaar de kansen
op de arbeidsmarkt mee te laten wegen bij de beoordeling of een tijdelijke
ontheffing in een individueel geval van toepassing dient te zijn, betekent
een versoepeling ten opzichte van de huidige uitgangspunten waarin ontheffing
op grond van de situatie op de arbeidsmarkt niet voor het bereiken van de
leeftijd van 57,5 jaar aan de orde is. Het kabinet stelt daarbij echter met
instemming vast dat de raad in zijn advies aangeeft dat uitsluitend in het
uiterste geval een tijdelijke ontheffing van de sollicitatieplicht kan gelden
en maakt daaruit op dat gemeenten geacht worden slechts in zeer incidentele
en bijzondere gevallen van deze mogelijkheid gebruik te maken. Het feit dat
de raad in zijn advies de passieve sollicitatieplicht handhaaft onderstreept
naar het oordeel van het kabinet het belang dat de raad hecht aan arbeidsparticipatie
van uitkeringgerechtigden en wordt door het kabinet onderschreven. Een weloverwogen
en op de individuele persoon afgestemde inzet van reïntegratiemiddelen
kan immers een wijziging in de individuele omstandigheden van de persoon tot
gevolg hebben en kan de kans op de arbeidsmarkt weer vergroten,
waardoor een ontheffing van de sollicitatieplicht in het geheel niet of slechts
tijdelijk van toepassing behoeft te zijn.Het kabinet heeft eveneens met instemming kennis genomen van het advies
van de raad om personen die bij aanvang van de werkloosheid ouder zijn dan
60 jaar en aan wie ontheffing van de sollicitatieplicht is verleend, te stimuleren
om zich beschikbaar te stellen voor maatschappelijke participatie. Het kabinet
stemt ook in met het voorstel van de raad om de voorgestelde regeling omstreeks
2010 te evalueren.5.7 DereguleringIn een adviesaanvraag van 2 december 2004 heeft het kabinet de raad
gevraagd te adviseren over vier voorstellen die tot deregulering en vereenvoudiging
van de uitvoering van de WW leiden. Op een van deze voorstellen – het
beperken van de verwijtbaarheidtoets in de WW – wordt ingegaan in de
paragraaf over ontslagpraktijk en WW (paragraaf 6). In deze paragraaf
worden de andere dereguleringsvoorstellen behandeld: het voorstel met betrekking
tot zieke werklozen, de urensystematiek bij kleine werkhervattingen en de
herziening van hoofdstuk IV van de WW. Het dagelijks bestuur van de raad heeft
de Commissie Sociale Zekerheid gemachtigd namens hem advies uit te brengen
over deze drie dereguleringsvoorstellen.Doorlopen WW-uitkering bij ziekte tijdens eerste 13 wekenHet kabinet stelt voor dat bij ziekte van een WW-gerechtigde de WW-uitkering
13 weken doorloopt. Hierdoor is niet meer in alle (kortdurende) ziektegevallen
sprake van overgang van WW naar ZW en vice versa. Tijdens deze periode zullen
zowel de verplichtingen van de WW als de ZW op de werknemer van toepassing
zijn.De commissie kan instemmen met het voorstel. Zij waardeert het positief
dat het voorstel bijdraagt tot vereenvoudiging van de uitvoering van de WW,
zonder dat dit negatieve consequenties heeft voor de uitkeringsrechten. Ook
acht zij van betekenis dat het voorstel kan bijdragen tot activering van WW-gerechtigden.
Wel dient naar het oordeel van de commissie bij de toetsing van de sollicitatieplicht
afdoende rekening te worden gehouden met de beperking van de WW-gerechtigde
wegens zijn ziekte. De commissie beveelt aan de uitwerking in de praktijk
via monitoring te volgen.Herziening van hoofdstuk IV van de WWHet kabinet heeft voorgesteld de regeling met betrekking tot het overnemen
van uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen bij betalingsonmacht
van de werkgever (regeling van Hoofdstuk IV WW) aan te passen.De commissie stelt vast dat het kabinet beoogt de regeling op een aantal
punten te verhelderen, te actualiseren en beter af te stemmen op andere bepalingen
in de WW. Het voorstel voor de wijze van berekening van de overname van het
aantal vakantiedagen sluit daarbij aan bij de eerder naar voren gebrachte
opvatting van de raad op dit punt. De voorstellen geven de commissie verder
geen aanleiding tot het maken van opmerkingen.Urenverrekening bij geringe werkhervattingHet kabinet stelt voor dat in alle gevallen van werkhervatting door de
WW-gerechtigde de hoofdregel gaat gelden dat de uitkering wordt verminderd
met het aantal uren van de werkhervatting. Op grond van de huidige regeling
wordt bij werkhervattingen van minder dan vijf uur en minder dan de helft
van het aantal arbeidsuren van de werknemer 70% van het arbeidsinkomen
op de uitkering in mindering gebracht. Met dit voorstel worden de regelgeving
en de uitvoering eenvoudiger. Ook voor de werknemer wordt de regelgeving transparanter
en begrijpelijker.De commissie stelt vast dat de regeling van de inkomstenverrekening werkhervatting
tegen een lager uurloon kan stimuleren, hetgeen de commissie op zichzelf genomen
positief waardeert. Daar staat echter tegenover dat het hierbij gaat om een
regeling die in de praktijk slechts een marginale betekenis heeft en dat het
kabinetsvoorstel leidt tot een vereenvoudiging van de regelgeving in de WW
op het punt van de systematiek bij werkhervatting. De commissie stemt daarom
in met het kabinetsvoorstel.Het kabinet is verheugd dat de commissie instemt met de voorstellen die
leiden tot deregulering en vereenvoudiging van de uitvoering van de WW. Met
betrekking tot de toetsing van de sollicitatieplicht van zieke werklozen bestaat
voor UWV voldoende ruimte om rekening te houden met de beperkingen van de
werkloze door ziekte. Deze beoordeling dient plaats te vinden op grond van
individuele omstandigheden. In de situatie dat de werkloze door ziekte niet
in staat zou zijn aan deze verplichting te voldoen, zal geregeld worden dat
het UWV de werknemer tijdelijk kan ontheffen van zijn sollicitatieverplichting
(zie paragraaf 5.6). De uitwerking in de praktijk zal worden gevolgd.6. Ontslagrecht en praktijk6.1 AlgemeenOntslagbescherming heeft betrekking op de regels die van toepassing zijn
op het ontslaan van werknemers (en indirect op het aannemen daarvan). Deze
regels kunnen zijn vastgelegd in wetgeving, overeengekomen zijn door (vertegenwoordigers
van) individuele werkgevers en werknemers, of worden afgeleid uit jurisprudentie.
In arbeidsrechtelijke zin vindt ontslagbescherming zijn rechtvaardiging in
de ongelijke economische positie tussen werknemer en werkgever. De werknemer
is voor zijn inkomen immers in de regel geheel afhankelijk van zijn arbeid
in de onderneming van de werkgever. Ontslag betekent in beginsel dan ook een
onmiddellijke bedreiging van zijn middelen van bestaan. De (wettelijke) ontslagbescherming
beoogt deze economische ongelijkheid te compenseren, teneinde een maatschappelijk
en sociaal evenwicht te bewerkstelligen tussen de posities van werkgever en
werknemer in het kader van de arbeidsrelatie.In economische zin kan een aantal voor- en nadelen van ontslagbescherming
worden onderscheiden. Voordelen zijn, dat ontslagbescherming investeringen
in menselijk kapitaal aantrekkelijker maakt (vanwege bestendiger arbeidsrelaties)
en werkgevers kan dwingen maatschappelijke kosten van ontslag te internaliseren
in plaats van het voor rekening van het collectief te brengen. Een goed voorbeeld
hiervan is dat de werkgever een deugdelijke reden moet hebben om een werknemer
te kunnen ontslaan. Nadelen kunnen zijn gelegen in het verminderde aanpassingsvermogen
van de economie en daarmee van een mogelijke misallocatie van arbeidskrachten
(o.a. tussen krimpende en groeiende sectoren) alsmede in het optreden van
de zogenoemde insider/outsider-problematiek. Deze laatste vloeit voort uit
het feit dat er voor werkgevers kosten zijn verbonden aan het aanpassen van
(de omvang van) het personeelsbestand. Dit gaat met name ten koste van toetreders
op de arbeidsmarkt, zoals herintredende vrouwen, allochtonen en jongeren.
Voor de werkgelegenheid van ouderen als groep is het effect tweeledig: hoewel
deze groep bij uitstek profiteert van een hoge mate van ontslagbescherming
(vanwege de hoge kosten verbonden aan ontslag), hebben ze mede daardoor ook een kleinere kans (na eventueel ontslag) aangenomen te worden. Hierbij
zij overigens opgemerkt dat de kansen van verschillende groepen op de arbeidsmarkt
ook van andere factoren afhangen dan alleen van de mate van ontslagbescherming.Uit een overzicht van de internationale literatuur over ontslagbescherming
blijkt dat de invloed van de mate van ontslagbescherming op het niveau van
de totale werkgelegenheid en werkloosheid niet eenduidig is vast te stellen1. Ontslagbescherming vermindert werkgelegenheidsfluctuaties
tijdens de conjunctuur. Tijdens hoogconjunctuur wordt de werkgelegenheid minder
snel uitgebreid, maar daar staat tegenover dat in een laagconjunctuur deze
ook minder inkrimpt. Hierdoor nemen zowel de baanstabiliteit als de werkloosheidsduur
gemiddeld toe. In landen met «veel» ontslagbescherming is de gemiddelde
duur van de arbeidsovereenkomst langer en neemt de baanmobiliteit vaker de
vorm aan van baan naar baan. Dit correspondeert met het gegeven dat de kans
op werkloosheid in dergelijke landen geringer is, wat ook geldt voor de kans
op werkhervatting na werkloosheid. Er bestaat een redelijke mate van overeenstemming
wat betreft het effect van ontslagbescherming op de werkgelegenheid van verschillende
groepen. Voor zowel vrouwen als jongeren wordt in het algemeen een lagere
werkgelegenheidsgraad gevonden. Voor volwassen mannen is er geen effect. De
gevonden empirische resultaten variëren overigens sterk per land.2 Dat komt onder meer doordat ontslagbescherming slechts
één van de instituties is die van invloed zijn op de werkgelegenheid
en werkloosheid. Ontslagbescherming dient dan ook in een bredere institutionele
context te worden bezien, naast bijvoorbeeld arbeidsvoorwaarden en sociale
zekerheid.Het spreekt voor zich, dat de mate waarin de voor- en nadelen en effecten
van ontslagbescherming zich voordoen, afhankelijk is van de mate van ontslagbescherming
die wordt geboden. De mate van bescherming wordt vervolgens weer bepaald,
door ontslagcriteria, opzegverboden en opzegtermijnen en procedurele waarborgen
die in het stelsel zijn aangebracht. Ook de mate waarin wordt gewerkt in vast
dienstverband dan wel op basis van een tijdelijk contract is bepalend voor
de mate van ontslagbescherming. Daaraan afgemeten geldt het Nederlandse ontslagrecht/stelsel
als gematigd3. Tegenover administratieve procedures
die in beginsel in acht genomen moeten worden (CWI-toets), staan relatief
soepele ontslagcriteria en opzegtermijnen. Bovendien kunnen bedoelde administratieve
procedures worden ontweken door te kiezen voor de ontslagroute via de ontbindingsrechter.6.2 Het ontslagstelselIn Nederland geldt naast de bijzondere opzegverboden4 een algemeen opzegverbod. Dat wil zeggen dat alvorens tot éénzijdige
opzegging door de werkgever kan worden overgegaan een vergunning is vereist
van overheidswege (CWI-procedure). Daarbij toetst de CWI het ontslagvoornemen
aan de regels van het Ontslagbesluit.Ontslag wegens bedrijfseconomische redenenIngevolge het Ontslagbesluit dient de werkgever bij een bedrijfseconomisch
ontslag aannemelijk te maken dat er een bedrijfseconomische noodzaak is voor
het ontslag. Tevens dient hij de ontslagkeuze te verantwoorden aan de hand
van het lifo-beginsel met afwijkingsmogelijkheden. Als de werknemer geen bezwaar
heeft tegen het ontslag en de keuzevolgorde, kan hij dat kenbaar maken in
een zogenoemde verklaring van geen bezwaar, waarna vervolgens binnen twee
weken een ontslagvergunning wordt verleend (de verkorte procedure). Als de
werknemer wel bezwaar maakt, zal de procedure meer tijd in beslag nemen. Het merendeel van de ontslagaanvragen wordt evenwel binnen een periode
van zes weken afgehandeld.Ontslag om persoonlijke redenenOok als het ontslagverzoek wordt ingediend wegens een in de persoon van
de werknemer gelegen grond (bijv. disfunctioneren, verwijtbaar handelen of
langdurig arbeidsongeschikt), dan wel het gevolg is van een verstoorde arbeidsrelatie,
dient de werkgever aannemelijk te maken dat ontslag noodzakelijk is. Ook hier
geldt, dat aanvragen in de regel binnen zes weken worden afgehandeld. Het
komt uiteraard voor dat de procedure meer tijd vergt.Geen ontslagvergunning vereistAls werkgever en werknemer het eens zijn over de noodzaak van het ontslag
dan kan de arbeidsovereenkomst met wederzijds goedvinden worden beëindigd
en is geen vergunning vereist. Een vergunning is evenmin vereist bij een ontslag
op staande voet, ontslag tijdens de proeftijd en bij faillissement van de
werkgever.Kennelijk onredelijk ontslagAls de werknemer meent, dat hij ondanks de vergunningverlening door de
CWI ten onrechte is ontslagen, dan wel aan hem onvoldoende financiële
compensatie is geboden, kan hij een procedure wegens kennelijk onredelijk
ontslag starten. De rechter kan de werkgever vervolgens opdragen de dienstbetrekking
te herstellen (komt nauwelijks voor), of een schadevergoeding aan de werknemer
toekennen (veelal gebaseerd op de zogenoemde kantonrechtersformule1). Tegen de uitspraak van de rechter staat hoger beroep
open. Kennelijk onredelijk ontslagprocedures komen niet veel voor.CWI-procedure kosteloosDe route via de CWI wordt over het algemeen bewandeld bij collectieve
ontslagen. De route is vooral populair onder MKB-werkgevers, omdat het een
kostenloze laagdrempelige procedure betreft, die een relatief grote mate van
zekerheid biedt over de rechtmatigheid van het ontslag. Voorts kan de CWI
de werkgever niet verplichten tot het betalen van een vergoeding. Dat wil
overigens niet zeggen, dat er nimmer een vergoeding verschuldigd is. Op basis
van een sociaal plan kan dat wel het geval zijn.Verkorting opzegtermijnVerder is van belang, dat als de procedure via de CWI wordt gevolgd, de
opzegtermijn met een maand wordt verkort (tot maximaal drie maanden), met
dien verstande, dat altijd een opzegtermijn van één maand in
acht genomen moet worden. Met deze verkorting van de opzegtermijn wordt de
(gemiddelde) behandelingsduur van een ontslagaanvraag door de CWI voor de
werkgever (deels) gecompenseerd.Ontbinding van de arbeidsovereenkomstIn plaats van de CWI om toestemming te vragen voor opzegging kan de werkgever
er ook voor kiezen om de rechter te vragen de arbeidsovereenkomst te ontbinden,
vaak onder gelijktijdige toekenning van een vergoeding (van beide routes wordt
in de praktijk bijna even veel gebruik gemaakt2).
Voordeel van ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de rechter is, dat
geen opzegtermijn in acht genomen hoeft te worden. De rechter is in beginsel
niet gehouden aan de criteria die gelden op grond van het Ontslagbesluit.
In de praktijk echter worden die veelal wel gevolgd, althans als de werknemer
inhoudelijk bezwaar maakt tegen de ontbinding. Voorts is tegen de uitspraak
van de ontbindingsrechter geen hoger beroep mogelijk, noch beroep in cassatie.
De route via de rechter is vooral onder grotere werkgevers populair. Dit mede
vanwege de mogelijkheid van afkoop van ontslag waarvoor de CWI
vermoedelijk geen vergunning zou verlenen, hetzij omdat het ontslag onvoldoende
is onderbouwd, hetzij omdat niet aan de criteria wordt voldaan. Bij de vaststelling
van de hoogte van een ontslagvergoeding wordt in de regel uitgegaan van de
kantonrechtersformule.Pro forma-proceduresZowel bij de CWI, als bij de rechter worden veel pro forma-procedures
gevoerd. Bij deze procedures bestaat tussen de werknemer en de werkgever overeenstemming
over de beëindiging van de arbeids-overeenkomst, maar wordt desondanks
een ontslagprocedure gevoerd. De formele bekrachtiging van het ontslag, in
de vorm van een ontslagvergunning dan wel een ontbindingsbeschikking, dient
uitsluitend om ten behoeve van de aanspraak op een WW-uitkering de niet-verwijtbaarheid
van de werknemer te kunnen aantonen. Het UWV dient op grond van de WW te onderzoeken
of de werknemer verwijtbaar werkloos is. Daarvan is – onder meer –
sprake als de werknemer ten onrechte heeft nagelaten een beroep te doen op
de bescherming die het ontslagrecht hem biedt. Als het UWV vaststelt dat de
werknemer verwijtbaar werkloos is, wordt de WW-uitkering in beginsel blijvend
en volledig geweigerd. Omdat het oordeel van het UWV niet altijd goed voorzienbaar
is, en de gevolgen van verwijtbare werkloosheid voor de werknemer zeer ingrijpend
zijn, wordt in veel gevallen verzocht om een formele bevestiging van het ontslag
door de CWI of de kantonrechter.6.3 Het ontslagstelsel in internationaal perspectiefDoor de OESO is een aantal malen een internationale vergelijking gemaakt
van ontslagstelsels in de verschillende lidstaten. Doel hiervan was te komen
tot één indicator die de mate van ontslagbescher-ming onderling
vergelijkbaar maakt. In de meest recente Employment Outlook is een actualisatie van deze indicator opgenomen die betrekking
heeft op het jaar 2003.1 Voor Nederland is deze
indicator samengesteld als het gewogen gemiddelde van de route via het CWI
en de kantonrechter. Drie vormen van ontslag worden in beschouwing genomen:
individueel ontslag van werknemers met een vast arbeidscontract, individueel
ontslag van tijdelijke werknemers en collectief ontslag.De verschillen in ontslagbescherming tussen de individuele OESO-lidstaten
zijn groot. Gedurende de afgelopen 15 jaar is er sprake van enige convergentie
in de regulering van ontslag, waarbij de landen met de sterkste beperkingen
enigszins zijn opgeschoven richting de andere landen. Waar sprake was van
deregulering had deze meestal betrekking op regels voor tijdelijk werk. De
relatieve positie van landen ten aanzien van de score op de OESO-indicator
is vrijwel gelijk gebleven. De VS, het VK en Canada zijn de landen met de
minste beperkingen. Aan de andere kant van het spectrum bevinden zich de Zuid-Europese
landen. Nederland neemt een middenpositie in (zie onderstaande figuur).Chart 2.1 The overall summary index and its three main
components Panel A. Overall strictness of EPL in 2003 (version 2)Bron: OESO (2004)Uit de internationale vergelijking komt voor Nederland het beeld naar
voren, dat in het geval van individuele ontslagen sprake is van procedurele
vereisten met als gevolg een relatief lange termijn tot het moment van opzegging.
Wel dient hierbij te worden opgemerkt, dat de proceduretijd (deels) weer in
mindering wordt gebracht op de opzegtermijnen, die in Nederland relatief kort
zijn. Ontslagvergoedingen zijn daarentegen weer hoog. Dit geldt vooral in
het geval van ontslagen zonder redelijke grond en voor het verbreken van langdurige
arbeidsrelaties. Verder blijkt dat de Nederlandse wetgeving inzake tijdelijk
werk in internationaal perspectief gezien betrekkelijk liberaal is. Met betrekking
tot extra regels ten aanzien van collectief ontslag neemt Nederland een middenpositie
in. De onderlinge verschillen tussen de verschillende landen met betrekking
tot collectieve ontslagprocedures zijn gering. De score van Nederland voor
collectief ontslag is vrijwel gelijk aan landen zoals de VS en het VK, waarin
de ontslagbescherming sterk geliberaliseerd is.Op grond van deze vergelijking kan worden geconcludeerd, dat in vergelijking
tot andere landen het Nederlandse stelsel in zijn geheel gezien niet als bijzonder
belemmerend kan worden gekenschetst voor een goed functionerende arbeidsmarkt.
Toch is er wel een aantal onderwerpen, dat in de maatschappelijke discussie
over het ontslagrecht steeds naar voren komt en dat de flexibiliteit en de
dynamiek op de arbeidsmarkt soms onnodig belemmert.Het gaat dan met name om de volgende onderwerpen:• De inrichting van het ontslagstelsel. Het duale karakter daarvan
maakt het stelsel weinig inzichtelijk en kan qua (rechts)gevolgen voor de
werknemer verschillend uitpakken afhankelijk van de door de werkgever gekozen
route. Soms ook leidt het tot extra procedures wegens het niet kunnen toekennen
van een vergoeding door de CWI, waardoor een werknemer of werkgever zich tot
de kantonrechter wendt voor een vergoeding of ontbinding (met vergoeding)
van de arbeidsovereenkomst.• De hoogte van de (leeftijdgerelateerde) ontslagvergoedingen welke
een belemmering vormt voor een soepel werkende arbeidsmarkt. • De noodzaak om het zogenoemde lifo-beginsel te heroverwegen, zodat
recht gedaan kan worden aan wensen om te komen tot meer diversiteit en flexibiliteit
in de bedrijfsvoering.• De relatie tussen ontslag en WW. Als gevolg van de verwijtbaarheidtoets
in de WW worden veel onnodige pro-forma procedures gevoerd alleen ter wille
van het veiligstellen van WW-rechten. Deze procedures leiden tot een onnodige
belasting van de CWI en de rechterlijke macht en tot onnodige kosten voor
werkgevers.• Bij de toetsing door de CWI van de bedrijfseconomische noodzaak
van ontslag is er sprake van doublures.• Onnodige ontslagprocedures bij de CWI, wegens onbekendheid met
de regelgeving.Onderstaand zal het kabinet achtereenvolgens op deze onderwerpen nader
ingaan. Hierbij zal tevens worden stilgestaan bij het advies van de Adviescommissie
Duaal Ontslagstelsel. Ook zal worden ingegaan op de vraag, of in het kader
van het ontslagrecht prikkels kunnen worden aangebracht waardoor werkgevers
en werknemers worden gestimuleerd te investeren in employability.6.4 Inrichting ontslagstelselBij de behandeling in de Eerste Kamer van het wetsvoorstel Flexibiliteit
en Zekerheid in 1998 werd door een aantal fracties de wens geuit een commissie
van deskundigen in te stellen om aanbevelingen te doen over het ontslagstelsel.
Naar aanleiding hiervan heeft de toenmalige minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid toegezegd een onafhankelijke commissie van deskundigen een
toekomstverkenning te laten uitvoeren naar de inrichting van het (duaal) ontslagstelsel
en het standpunt van de regering hierover te zijner tijd kenbaar te maken1. Deze toezegging heeft geleid tot het instellen van
de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel. Deze commissie bood op 15 november
2000 haar advies«Afscheid van het duale ontslagrecht» aan, aan
de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Justitie.De commissie adviseert de bestuurlijke preventieve ontslagtoetsing door
de CWI af te schaffen en hiervoor in de plaats een repressief en uitsluitend
civielrechtelijk ontslagstelsel in te voeren. Aldus vervalt de huidige toetsing
van ontslag vooraf door een derde. Bedoeld ontslagstelsel dient echter wel,
voorafgaande aan een opzegging, een verplichte hoorprocedure door de werkgever
te bevatten. Ook dient in de wet te worden bepaald dat voor ontslag een redelijke
grond is vereist (gelegen in het functioneren van de werknemer of het goed
kunnen functioneren van de onderneming). Voorts dienen criteria te worden
opgenomen, aan de hand waarvan bij een collectief ontslag de ontslagkeuze
kan worden bepaald (conform het huidige Ontslagbesluit). In een zodanig ontslagstelsel
kan de werkgever in beginsel de arbeidsovereenkomst altijd rechtsgeldig door
opzegging beëindigen. Van ontbinding van de arbeidsovereenkomst door
de rechter op verzoek van de werkgever is dan nog slechts sprake in het geval
opzegging niet mogelijk is omdat er een opzegverbod geldt (bijvoorbeeld wegens
ziekte van de werknemer). Indien de ontslagen werknemer zich niet met de opzegging
kan verenigen, kan deze zich wenden tot de rechter die de opzegging kan vernietigen
dan wel een schadevergoeding kan toekennen, als de hoorprocedure door de werkgever
niet op de juiste wijze is gehouden of er een redelijke grond voor de opzegging
ontbreekt. Tegen de uitspraak van de rechter staat hoger beroep open, ook
indien het gaat om een rechterlijke beslissing inzake ontbinding van de arbeidsovereenkomst. Door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is het advies van
de commissie – mede namens de minister van Justitie – ter kennisneming
aan de Tweede en de Eerste Kamer gezonden en voor een reactie gezonden aan
de Stichting van de Arbeid (Stichting), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
(NVvR), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en het toenmalige Landelijke
instituut sociale verzekeringen (Lisv). De Stichting heeft bij brief van 15 juli
2003 gereageerd op het advies van de commissie. In die reactie wijst de Stichting
het voorstel van de commissie voor een zuiver civielrechtelijk en repressief
ontslagstelsel af. De Stichting pleit er unaniem1
voor het huidige wettelijke duale ontslagsysteem intact te laten. De Stichting
merkt hierbij op, dat het huidige duale preventief ontslagstelsel voorziet
in een laagdrempelige, goedkope en relatief snelle beslissing over de vraag
of een ontslag gerechtvaardigd is of niet. De Stichting acht dit belangrijk.
De NVvR merkt op, dat zij het eens is met de door de commissie voorgestelde
afschaffing van de preventieve toets door de RDA (thans: CWI). De NVvR betwijfelt
echter, of een civielrechtelijk repressief ontslagstelsel een effectievere
rechtsbescherming biedt en tot minder werklastverzwaring van de rechterlijke
macht leidt. Zij meent dat in het rapport van de commissie onderbelicht is
gebleven, waarom de bestuurlijke preventieve ontslagtoets door de RDA(CWI)
niet vervangen zou kunnen worden door een civielrechtelijke preventieve toets
door de rechter. De NOvA heeft geen bezwaar tegen verandering van het huidige
duale ontslagstelsel in de door de commissie voorgestelde richting. Naar het
oordeel van de NOvA komt een dergelijk stelsel meer tegemoet aan de eisen
van deze tijd en sluit het ook beter aan bij het arbeidsrecht van de ons omringende
landen. Het voormalig Lisv was van mening dat met het wegvallen van de preventieve
ontslagtoets de uitvoeringskosten WW zullen toenemen. Tevens zal de uitvoeringsinstelling
(thans: UWV) problemen kunnen ondervinden bij het doelmatig en rechtmatig
vaststellen van een WW-uitkering. Deze gevolgen kunnen in meer of mindere
mate worden beperkt door nadere uitvoeringsmaatregelen, zoals door het Lisv
voorgesteld.De raad heeft in zijn advies over de toekomstbestendigheid van de WW aangegeven,
zich te hebben voorgenomen het ontslagrecht nader te analyseren en te betrekken
bij de advisering over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn.
In het advies wordt opgemerkt, dat het daarbij onder meer gaat om de ontslagprocedure.
Het kabinet houdt daarom de standpuntbepaling over de duale inrichting van
het ontslagstelsel in beraad totdat het betreffende SER-advies is ontvangen.6.5 OntslagvergoedingenEen belangrijk knelpunt wordt gevormd door de in het algemeen hoge ontslagvergoedingen,
als gevolg van de toepassing van de kantonrechtersformule. Hoge vergoedingen
leiden tot hoge ontslagkosten en dragen daarmee niet bij aan een dynamische
werking van de arbeidsmarkt. Het is mede om die reden, dat het kabinet voornemens
was om de ontslagvergoeding wettelijk te normeren. Een dergelijke inperking
van de vrijheid van partijen bij de arbeidsovereenkomst leidt volgens de Raad
voor de rechtspraak tot een zeer ernstige extra belasting van de rechterlijke
macht. De aan een dergelijke beleidsmaatregel klevende financiële en
personele lasten zijn van dien aard, dat door het kabinet van wettelijke normering
van de ontbindingsvergoeding is afgezien.Het kabinet heeft in dit verband het voornemen ontwikkeld om ontslagvergoedingen
te verrekenen met een WW-uitkering, voor zover die meer bedragen dan een vrij
te laten bedrag. Deze vrijlating bedraagt een maandloon per dienstjaar, maar
maximaal een jaarloon. Een beperking van de cumulatie van ontslagvergoedingen
beoogt de werkhervatting door WW-gerechtigden te bevorderen,
het gebruik van de WW als basis voor een afvloeiingsregeling tegen te gaan
en te stimuleren dat bij sociale plannen en individuele afvloeiingsregelingen
de nadruk meer komt te liggen op preventie van werkloosheid en werkhervatting.De raad steunt deze doelen maar acht anticumulatie geen goed middel om
deze te realiseren. Voor de activerende werking acht de raad de maatregel
onnodig, ongewenst en qua resultaat onzeker. De beperkte anticumulatie van
WW-uitkering en ontslagvergoeding zal volgens de raad het verzet van werknemers
tegen hun ontslag aanwakkeren met als gevolg moeizamer en duurdere ontslagprocedures
en een minder flexibele ontslagpraktijk. In voorkomende gevallen zullen werkgevers
de financiële effecten van de verrekening compenseren, waardoor de WW-uitkering
de facto wordt geprivatiseerd. Ook voorziet de raad een toename van de uitvoeringskosten
voor de WW en van de kosten van de rechtspleging bij de kantonrechter en de
CWI. Voorts acht de raad verrekening van ontslagvergoedingen een interventie
in de vrijheid van collectief onderhandelen.Het kabinet stelt vast dat de raad sterk afwijzend staat tegenover het
voornemen om ontslagvergoedingen te verrekenen met een WW-uitkering. Het kabinet
is van oordeel dat de anticumulatie van ontslagvergoedingen kan bijdragen
aan een meer activerende WW, maar heeft oog voor de door de raad genoemde
nadelen. Zwaarwegend daarbij is het mogelijk verstarrende effect op de arbeidsmarkt
en op de ontslagpraktijk, alsmede de gevolgen daarvan voor de ontslagkosten
van werkgevers en de belasting van de rechterlijke macht en CWI.Het advies van de raad bevat alternatieve maatregelen waarmee eveneens
de activerende werking van de WW wordt versterkt en waarmee (langdurige) werkloosheid
kan worden voorkomen. Met instemming heeft het kabinet kennis genomen van
de aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie
van werkloosheid en de reïntegratie van de werkloze werknemer, die werkgevers
en werknemers – onder meer – oproept de employability van werknemers
te bevorderen en in het kader van afvloeiingsregelingen in een zo vroeg mogelijk
stadium te zoeken naar vervangende arbeid. Gelet op het advies van de raad
en genoemde aanbeveling van de Stichting van de Arbeid is het kabinet bereid
af te zien van het voornemen om ontslagvergoedingen met de WW-uitkering te
verrekenen.Niettemin blijft de ontslagvergoedingenpraktijk voor het kabinet een aandachtspunt.
In dit verband heeft het kabinet er kennis van genomen, dat de raad in zijn
advies over de WW heeft aangekondigd voornemens te zijn, het ontslagrecht
nader te analyseren en daarbij tevens de ontslagvergoedingen systematiek te
zullen betrekken in het kader van de adviesaanvraag over het sociaal-economische
beleid op middellange termijn. Na ommekomst van dat advies zal het kabinet
zich hierop verder beraden.6.6 Maatregelen gericht op versoepeling van het ontslagrecht
en de ontslagpraktijkHet voorgaande betekent niet, dat het kabinet geen oog heeft voor problemen
die zich thans in de praktijk van het ontslagrecht voordoen, mede in relatie
tot de WW. Het kabinet stelt daarom de volgende maatregelen voor. Deze zullen
op zichzelf al leiden tot een aanmerkelijke versoepeling van zowel het ontslagrecht
als de ontslagpraktijk – en daarmee bijdragen aan een verdere flexibilisering
van de arbeidsmarkt – zonder daarbij de bescherming van werknemers tegen
onrechtvaardig ontslag aan te tasten. 6.6.1. Heroverweging lifobeginselIn de notitie «Heroverweging van het Last in/first out-beginsel
bij bedrijfseconomisch ontslag» van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid1 is onder meer aangegeven, dat
dit beginsel in de praktijk doorgaans in het voordeel van oudere werknemers
werkt. Deze werknemers hebben immers over het algemeen de langste dienstverbanden
met de werkgever. Toepassing van deze vorm van bescherming tegen ontslag betekent
tegelijkertijd, dat het beginsel nadelig is voor werknemers met kortere dienstverbanden
(nieuwe toetreders) en een desincentive kan zijn voor deelname aan activiteiten
gericht op verbetering van inzetbaarheid van werknemers met een langdurig
dienstverband. Ook verhindert toepassing van het beginsel de werkgever om
bij ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden voldoende rekening te
houden met verschillen tussen werknemers qua functioneren. Het lifo-beginsel
kan hierdoor een belemmering zijn voor de noodzakelijke flexibiliteit in de
bedrijfsvoering. In verband hiermee wordt in de motie van het lid Verburg
c.s.2 de regering verzocht het lifo-beginsel
te heroverwegen.De voorstellen tot heroverweging van het lifo-beginsel zijn bij brief
van 25 mei 2004 voor een reactie toegezonden aan de Stichting. De Stichting
zond haar (verdeelde) reactie terzake op 1 december 2004 aan de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Rekening houdend met de reactie van
partijen in de Stichting op de verschillende voorstellen heeft het kabinet
besloten tot de volgende aanpassingen.a. Afspiegeling hoofdregelBij een bedrijfseconomisch ontslag van 10 of meer werknemers kan een werkgever
voor het bepalen van de ontslagkeuze thans kiezen tussen het lifo-beginsel
(dienstjarenbeginsel) en het afspiegelingsbeginsel. Bij keuze voor het afspiegelingsbeginsel
dient de werkgever het personeel, werkzaam op uitwisselbare functies die deels
komen te vervallen, eerst in te delen in leeftijdsgroepen en daarna per leeftijdsgroep
het lifo-beginsel toe te passen op de in elke leeftijdsgroep aanwezige werknemers.
In de hiervoor genoemde notitie wordt voorgesteld, de genoemde keuzemogelijkheid
en getalsgrens (10) los te laten. Hierdoor dient de werkgever voortaan bij
ontslag van één of meer werknemers, werkzaam op uitwisselbare
functies, altijd eerst het afspiegelingsbeginsel toe te passen en vervolgens
(per leeftijdsgroep) het lifo-beginsel.Hoewel de Stichting erkent, dat het vooropstellen van het afspiegelingsbeginsel
bijdraagt aan een betere spreiding van een meervoudig ontslag over meerdere
leeftijdsgroepen en het een zekere tempering oplevert van het effect van het
lifo-beginsel, lopen de standpunten van partijen hierover toch uiteen. De
werkgeversgeleding wil de keuzemogelijkheid van de werkgever behouden, omdat
het gaat om keuze tussen twee objectiveerbare en legitieme beginselen, die
ieder voor zich leiden tot een redelijk geachte uitkomst. De werknemersgeleding
hecht echter aan een verplichte toepassing van het afspiegelingsbeginsel,
teneinde werknemers vooraf zekerheid te verschaffen over de regels die gelden
bij een bedrijfseconomisch ontslag.Met het verplicht vooropstellen van het afspiegelingsbeginsel (toe te
passen per categorie uitwisselbare functies) bij elk bedrijfseconomisch ontslag,
wordt naar het oordeel van het kabinet tegemoet gekomen aan de motie Verburg
c.s., waarin meer diversiteit in het personeelsbestand wordt bepleit en wordt
tegelijkertijd recht gedaan aan de wenselijkheid voor ondernemingen om een
zo evenwichtig mogelijke opbouw van het personeelsbestand na te streven. Het
kabinet handhaaft dan ook het voornemen tot aanpassing van het Ontslagbesluit
in vorenbedoelde zin. b. Afwijkende selectiecriteriaIn eerdergenoemde motie Verburg c.s. wordt eveneens gewezen op de behoefte
aan meer flexibiliteit en zekerheid, als belangrijke voorwaarden om te komen
tot een anticiperende en assertieve arbeidsmarkt. Met het oog hierop wordt
in de notitie voorgesteld sociale partners de mogelijkheid te bieden andere
selectiecriteria overeen te komen. Hierbij kan rekening worden gehouden met
specifieke omstandigheden in een onderneming of bedrijfstak. Tegelijkertijd
kunnen daarbij afspraken worden gemaakt over maatregelen die gericht zijn
op vergroting van de inzetbaarheid van werknemers en inspanningen van werkgevers
op het terrein van outplacement.Ook hierover hebben de werknemers- en werkgeversorganisaties verdeeld
geadviseerd. VNO/NCW en LTO-Nederland stemmen hiermee in, mits de CWI de toepassing
van de decentrale ontslagcriteria slechts marginaal toetst. Bovendien dient
naar het oordeel van deze organisaties niet alleen met vakbonden, maar ook
met een ondernemingsraad (OR) of personeelsvertegenwoordiging (PVT) afwijkende
ontslagcriteria overeengekomen kunnen worden. Als de decentrale afspraken
voldoen aan de eisen van rechtvaardigheid, objectiviteit, rationaliteit en
toepasbaarheid stemt ook het CNV met het voorstel in. MKB Nederland, FNV en
MHP wijzen alternatieve selectiecriteria af, omdat zij hechten aan eenduidigheid
van de regelgeving bij bedrijfseconomisch ontslag en zij willen voorkomen
dat hierdoor discussie over het ontslagstelsel wordt verplaatst naar de CAO-tafel.
Indien toch wordt gekozen voor de mogelijkheid van het kiezen voor alternatieve
selectiecriteria dan dient dit naar het oordeel van deze organisaties alleen
mogelijk te zijn bij CAO. Voorts dienen alternatieve criteria naar hun oordeel
te voldoen aan de eisen van rationaliteit, rechtvaardigheid, objectieve toepasbaarheid
en toetsbaarheid. Een en ander ten behoeve van een consistent personeelsbeleid
en in overeenstemming met de gelijke behandelingswetgeving. De CWI wijst op
een aantal uitvoeringstechnische complicaties bij de toetsing van ontslagcriteria
die door vakbonden en werkgevers(organisaties) zelf worden overeengekomen.In de praktijk worden door werkgevers- en werknemersorganisaties bij reorganisaties
thans al afwijkende selectiecriteria overeengekomen. CAO-partijen dragen in
dat geval zelf de verantwoordelijkheid voor een rechtens correcte inhoud van
de criteria en een zorgvuldige formulering en toepassing hiervan. Voorts wijst
het kabinet erop, dat het bieden van deze mogelijkheid van belang kan zijn
in het kader van door ondernemingen gevoerd beleid gericht op scholing en
het vergroten van inzetbaarheid en vaardigheden van werknemers. Uit het advies
over de toekomstbestendigheid van de WW blijkt, dat de raad unaniem voorstander
is van het maken van dergelijke afspraken. Aldus kunnen bij reorganisaties
hierop aansluitende ontslagcriteria worden geformuleerd aan de hand waarvan
in voorkomende gevallen de ontslagkeuze kan worden bepaald. Het kabinet handhaaft
dan ook het voornemen om afwijking bij CAO mogelijk te maken, waardoor voor
werkgevers en werknemers (in onderling overleg) ruimte wordt gecreëerd
om eigen criteria te ontwikkelen die bij ontslagen wegens bedrijfseconomische
redenen in acht genomen dienen te worden. Wel meent het kabinet dat daarbij
voorkomen moet worden, dat ouderen bij voorrang worden ontslagen en waarbij
de WW als financieringsbron voor vervroegde uittreding dient. Dat zou immers
haaks staan op het door het kabinet ingezette beleid. Het kabinet zal dan
ook aanvullende maatregelen, zoals premiedifferentiatie in de WW, invoeren
ter voorkoming van onevenredige ontslagen van ouderen.Verder is het kabinet van oordeel, dat bij toepassing van door CAO-partijen
vastgestelde ontslagcriteria het niet op de weg van de CWI ligt om tussen
private partijen afgesproken ontslagcriteria toe te passen. Dat
is aan partijen zelf en in laatste instantie aan de rechter. Daarnaast is
toetsing door de CWI ook niet wenselijk vanwege de hierbij te verwachten uitvoeringstechnische
problemen, zoals toename van de complexiteit van de beoordeling van ontslagverzoeken
en de als gevolg daarvan verwachte langere doorlooptijden voor het verlenen
van vergunningen. Dit betekent dat indien CAO-partijen ervoor kiezen om voor
ontslag wegens bedrijfseconomische redenen afwijkende ontslagcriteria vast
te stellen, bij ontslag geen ontslagvergunning van de CWI meer zal zijn vereist.
Ter bescherming van de werknemer en om belasting van de rechterlijke macht
te voorkomen zal erin worden voorzien, dat CAO-partijen in dat geval verplicht
zullen zijn bezwaren van individuele werknemers tegen een voorgenomen ontslag
zelf te toetsen, door middel van een op ondernemings- dan wel bedrijfstakniveau
verplicht in te stellen bezwarenprocedure. Hiertoe zal het Buitengewoon Besluit
Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA 1945) en de Wet melding collectief ontslag worden
aangepast.In tegenstelling tot de wens van VNO NCW en LTO-Nederland om ook toe te
staan, dat de werkgever met de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging
afwijkende ontslagcriteria overeenkomt, wordt (mede gelet op de verdeeldheid
tussen werkgevers- en werknemersorganisaties hierover) vastgehouden aan het
instemmingsvereiste van de betrokken vakbonden hiervoor. Daarbij is voor het
kabinet van bijzonder belang, dat – anders dan de ondernemingsraden
en de personeelsvertegenwoordigingen – vooral de vakbonden beschikken
over de nodige deskundigheid en ervaring om op het terrein van ontslag nadere
afspraken te maken. De vakbonden hebben in dit verband thans al een belangrijke
rol in het kader van de Wet melding collectief ontslag.6.6.2. Beperking verwijtbaarheidstoets WWHierboven is de problematiek van de pro forma ontslagprocedures beschreven.
Voorts heeft het kabinet de raad op 2 december 2004 in een aparte adviesaanvraag,
die geen onderdeel vormde van het Sociaal Akkoord, verzocht te adviseren over
enkele voorstellen voor deregulering van de WW, waaronder het beperken van
de verwijtbaarheidtoets. Daarbij heeft kabinet voorgesteld om de toets op
verwijtbare werkloosheid te beperken tot de situatie waarin de werknemer ontslag
neemt en die waarin de werknemer ontslag krijgt als een voorzienbaar gevolg
van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever. Het kabinetsvoornemen heeft tot
gevolg dat de werknemer die nalaat zich te verzetten tegen een (voorgenomen)
ontslag, niet langer als verwijtbaar werkloos kan worden beschouwd. Dit zal
leiden tot een aanzienlijke vereenvoudiging in de praktijk, omdat pro forma-verweer
niet meer nodig zal zijn. Beëindiging van de arbeidsovereenkomst tussen
partijen met «wederzijds goedvinden», waarvoor geen vergunning
van de CWI is vereist, ligt in die gevallen dan meer in de rede. Deze maatregel
leidt niet alleen tot vereenvoudiging van de uitvoering van de WW, doch ook
tot een betere aansluiting tussen de WW en het ontslagrecht, omdat een soepeler
beëindiging van arbeidsovereenkomsten mogelijk wordt, zonder nadelige
gevolgen voor de werknemer in het kader van de WW. Een situatie die meer vergelijkbaar
is met het zogenoemde Deense model1, waar ook
sprake is van een soepele beëindiging van het dienstverband en waar de
WW meer gericht is op activering en minder op instroombeperking. Het aantal
pro forma-procedures bij de CWI en de rechter zal door deze maatregel naar
verwachting substantieel afnemen. Een en ander zal voorts leiden tot een aanzienlijke
verlaging van de ontslagkosten en van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven.
De lastenverlaging wordt geschat op € 100 miljoen per jaar.De raad staat positief tegenover het kabinetsvoornemen om de verwijtbaarheidtoets
WW te beperken en is van oordeel, dat een vergaande vermindering
van de pro forma-problematiek van groot belang is voor een versoepeling van
de ontslagpraktijk en een verbeterde werking van de arbeidsmarkt. De raad
merkt hierbij op, dat het terugdringen van de pro forma-problematiek van evident
belang is voor een evenwichtig en doelmatig functionerend systeem van de werkloosheidsuitkering.
Ook kan naar het oordeel van de raad door beperking van de verwijtbaarheidtoets
een aanzienlijke kostenreductie voor werkgevers en werknemers worden bereikt.
Voorts leidt een beperking van de verwijtbaarheidtoets tot vermindering van
de belasting van de rechterlijke macht en van de uitvoeringskosten voor de
CWI en de UWV.De raad stemt in met het kabinetsvoorstel om de toets op verwijtbare werkloosheid
te beperken tot werknemers die zelf ontslag nemen en werknemers die jegens
de werkgever verwijtbaar handelen. Bij de laatste categorie adviseert de raad
de toets op verwijtbare werkloosheid verdergaand te beperken tot de situatie
waarbij de werknemer wegens een dringende reden op staande voet is ontslagen
of diens arbeidsovereenkomst op verzoek van de werkgever op grond van een
dringende reden is ontbonden. De raad grijpt hiermee aan bij de ontslagroute
en niet bij de reden voor het ontslag (verwijtbaar gedrag jegens de werkgever).
De raad is van oordeel dat deze afbakening voor partijen duidelijker is, waardoor
ook voor dit element van verwijtbare werkloosheid pro forma procedures voorkomen
kunnen worden.Bij het advies van de raad om de toets bij ontslag op initiatief van de
werkgever te beperken tot na een ontslag op staande voet of een ontbinding
wegens dringende reden, merkt het kabinet op dat dit de mogelijkheden om gedrag
tegen te gaan dat het intreden van het verzekerde risico bevordert (moral
hazard), verder beperkt. De verplichting voor de werknemer om verwijtbare
werkloosheid te voorkomen, heeft als doel de WW tegen dergelijk gedrag te
beschermen. Voor de werkloosheidsverzekering is van belang dat kan worden
opgetreden tegen gedrag waardoor de werknemer het verzekerde risico (werkloosheid)
over zichzelf afroept. Het voorstel van de raad houdt hier onvoldoende rekening
mee. Het voorstel leidt tot een toename van de WW-lasten van ongeveer € 10
mln.Het voorstel van de raad brengt voorts met zich mee dat de keuze voor
de ontslagroute bepalend wordt voor het verkrijgen van een WW-uitkering. Verwijtbaar
gedrag dat voorzienbaar leidt tot ontslag, kan niet door het UWV worden gesanctioneerd
als een andere ontslagroute wordt gevolgd dan het ontslag op staande voet,
respectievelijk een ontbinding wegens een dringende reden. Dit kan leiden
tot ongelijke behandeling van gelijke gevallen en gaat ten koste van de legitimiteit
van de WW. Het verdient daarom de voorkeur bij het verwijtbaarheidscriterium
vast te houden aan de reden voor het ontslag.De raad voert tegen het kabinetsvoorstel aan dat dit de onduidelijkheid
niet volledig wegneemt en daarmee niet alle pro forma procedures uitbant.
Het kabinet vindt dit bezwaar niet zo zwaarwegend als de raad. In de eerste
plaats is de voorzienbaarheid van het ontslag juist een belangrijk criterium
voor de verwijtbaarheid van de werkloosheid. Een maatregel wegens verwijtbare
werkloosheid kan alleen worden opgelegd als de werknemer redelijkerwijs kon
voorzien dat op zijn gedrag jegens de werkgever ontslag zou volgen. De maatregel
wegens verwijtbare werkloosheid is daarmee eveneens een voorzienbaar gevolg
van dat gedrag. In de tweede plaats is een maatregel in deze situatie niet
ingegeven door het al dan niet voeren van een verweer tegen het ontslag, maar
door het aan dat ontslag voorafgaande gedrag jegens de werkgever. Een pro
forma verweer tegen het ontslag zal de werknemer dan ook niet baten. Als de
werknemer twijfelt aan de juistheid van het ontslag, kan hij dit natuurlijk wel inhoudelijk bij de CWI of de rechter aan de orde stellen. Een
dergelijke actie kan mede ingegeven worden door de WW. Het bezwaar van de
raad dat met de kabinetsvoorstellen de onduidelijkheid nog niet volledig is
ondervangen, zal worden weggenomen door expliciet te bepalen dat het niet
voeren van verweer niet als verwijtbaar handelen kan worden aangemerkt. Met
deze toevoeging ziet het kabinet in het voorstel van de raad voor verdere
beperking, geen aanleiding om zijn oorspronkelijke voornemen te wijzigen.6.6.3. Beperkte toetsing bedrijfseconomisch ontslagIn het kader van de preventieve toetsing van ontslag door de CWI, wordt
bij ontslagaanvragen wegens bedrijfseconomische omstandigheden getoetst of
deze omstandigheden inderdaad noodzaken tot ontslag. De toetsing door de CWI
van de noodzaak van een collectief ontslag is echter in die gevallen, waarin
tussen werkgever en betrokken vakbonden in het kader van de Wet melding collectief
ontslag hierover overleg heeft plaatsgevonden en overeenstemming is bereikt,
in feite te beschouwen als een doublure die leidt tot (onnodige) extra kosten
voor de werkgever. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen, zal het Ontslagbesluit
zodanig worden aangepast, dat de CWI de bedrijfseconomische noodzaak niet
langer meer zal beoordelen als daarover overeenstemming bestaat tussen werkgever
en betrokken vakbonden. De toetsing door de CWI van bedrijfseconomische ontslagen
zal dan beperkt blijven tot de juiste toepassing van de wettelijke ontslagcriteria
bij de ontslagkeuze. Hebben CAO-partijen afwijkende ontslagcriteria vastgesteld,
dan vindt in het geheel geen toetsing meer plaats van de individuele ontslagen
wegens bedrijfseconomische omstandigheden door de CWI, maar dienen partijen
daarin zelf te voorzien (zie ook 6.6.1b).6.6.4. Vergunningverlening bij langdurige arbeidsongeschiktheidIn de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 is
geregeld, dat de verplichting tot loondoorbetaling bij ziekte wordt verlengd
van één naar twee jaar. Enkele maanden voor het verstrijken
van die twee jaar vindt er een toets plaats door het UWV, als de werknemer
een aanvraag voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering heeft ingediend. Bij
deze toets wordt onder meer nagegaan of werkgever en werknemer zich voldoende
hebben ingespannen voor reïntegratie. In dat kader wordt tevens bezien
of de werkgever beschikt over passende arbeid voor de werknemer. Als de werkgever
zich voldoende heeft ingespannen dan houdt de verplichting tot loondoorbetaling
bij ziekte na twee jaar op. Als de werkgever zich – naar het oordeel
van het UWV – onvoldoende heeft ingespannen voor reïntegratie dan
wordt de verplichting verlengd met maximaal één jaar. Is er
op het toetsingsmoment andere passende arbeid beschikbaar, dan is de werkgever
gehouden die arbeid aan de werknemer aan te bieden.Door het verlengen van de verplichting tot loondoorbetaling bij ziekte
van één naar twee jaar loopt de plicht tot loondoorbetaling
gelijk op met de termijn gedurende welke het opzegverbod bij ziekte geldt.
Bij verlenging van de verplichting wordt ook het opzegverbod verlengd. Als
het UWV constateert, dat de werkgever aan zijn verplichtingen heeft voldaan,
dan houdt niet alleen na twee jaar de verplichting van de werkgever tot loondoorbetaling
bij ziekte op, maar is ook het opzegverbod bij ziekte niet langer van toepassing.
Is het voor de werkgever en de betrokken arbeidsongeschikte werknemer mede
op grond van de beoordeling door het UWV vervolgens duidelijk, dat– er sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid voor de overeengekomen
werkzaamheden; – de werkgever voldoende reïntegratie-inspanningen heeft gepleegd,
doch zonder resultaat;– de werknemer niet binnen een afzienbare termijn zal kunnen reïntegreren
in passende arbeid bij de werkgever;dan ligt beëindiging van de arbeidsrelatie door de werkgever door
middel van een overeenkomst met de betrokken volledig arbeidsongeschikte werknemer
(zonder tussenkomst van de CWI) meer in de rede. In de praktijk blijkt echter
het misverstand te bestaan, dat ook als de werkgever en de betrokken langdurig
arbeidsongeschikte werknemer het met elkaar eens zijn over de beëindiging
van de arbeidsovereenkomst, er toch een vergunning van de CWI wordt verlangd
voor opzegging van de arbeidsovereenkomst. Partijen kunnen echter eenvoudigweg
volstaan met beëindiging van de arbeidsrelatie met wederzijds goedvinden.
Ook dan wordt de arbeidsrelatie rechtsgeldig beëindigd. Bestaat er geen
overeenstemming over beëindiging van de arbeidsovereenkomst dan is opzegging
aangewezen en een vergunning van de CWI vereist. Ook kan in dat geval de rechter
worden verzocht om de arbeidsovereenkomst te ontbinden.Ook bestaat in de praktijk het misverstand, dat een ontslagvergunningsprocedure
bij de CWI nodig is als op grond van door de UWV vastgestelde gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid, door de betrokken werknemer nieuwe passende arbeid bij
de eigen werkgever wordt aanvaard. Dat is evenmin het geval. In dat geval
blijft de arbeidsverhouding immers in stand. Slechts de arbeidsvoorwaarden
worden in onderling overleg tussen werkgever en werknemer aangepast aan de
nieuwe arbeid. Alleen in de situatie waar een werknemer weigert de aangeboden
arbeid te verrichten en de werkgever daarin aanleiding ziet de arbeidsovereenkomst
op te zeggen, is daarvoor een vergunning van de CWI vereist.Door voorlichting (zonodig in combinatie met verduidelijking van de betreffende
bepaling in het Ontslagbesluit) zal aan het niet nodig zijn van het vragen
van een ontslagvergunning in beide hiervoor genoemde situaties meer bekendheid
worden gegeven, ten einde onnodige ontslagprocedures tegen te gaan. Naar verwachting
zal dit leiden tot een substantiële vermindering van het aantal ontslagvergunningen. 6.7 Employability en ontslagBij de laatste begrotingsbehandeling van SZW zijn onder meer vragen gesteld
over de relatie tussen employability en inspanningen door de werkgever en
het verlenen van ontslagvergunningen door de CWI, dan wel het van invloed
zijn daarvan op de hoogte van ontslagvergoedingen. In aanvulling op hetgeen
hierover reeds is gesteld, merkt het kabinet nog het volgende op.Employabilitybeleid, zoals door de raad in het WW-advies geformuleerd,
omvat in beginsel alle maatregelen en instrumenten waarmee de inzetbaarheid
van werknemers binnen en buiten de onderneming wordt vergroot. Te denken hierbij
is aan taakverbreding, taakverrijking en taakroulatie en aan de ontwikkeling
van competenties voor de eigen functie en voor andere functies al dan niet
buiten de eigen onderneming. Employabilitybeleid kan daarmee een bijdrage
leveren aan het voorkomen van ontslag. Bijvoorbeeld doordat werknemers wier
arbeidsplaats in verband met een reorganisatie komt te vervallen, gezien hun
verworven competenties, elders binnen de onderneming inzetbaar zijn. Employabilitybeleid
kan echter ook een bijdrage leveren aan het voorkomen van (langdurige) werkloosheid.
Bijvoorbeeld omdat ontslagen werknemers gemakkelijk inzetbaar blijken te zijn
buiten de eigen onderneming. Of en in welke mate beide effecten zich (kunnen)
voordoen, zal enerzijds afhankelijk zijn van de inhoud van het employabilitybeleid,
anderzijds van de vraag (op enig moment) naar de door met ontslag
bedreigde werknemers ontwikkelde competenties.Het voorkomen van ontslag, dan wel werkloosheid, is in het belang van
zowel werkgevers, werknemers als overheid. Voor werkgevers gezien de kosten
die vaak met het ontslaan van werknemers gepaard gaan, alsook gezien de kosten
die gepaard gaan met het werven van nieuw (ander) personeel. Voor werknemers,
gezien de inkomensachteruitgang waarmee ontslag gepaard kan gaan. En voor
de overheid, gezien onder meer de kosten verbonden aan verblijf in de WW.
Een ander belang is gelegen in het streven naar meer dynamiek op de arbeidsmarkt
waar vergroting van de inzetbaarheid van werknemers uiteraard een bijdrage
aan kan leveren. Gezien de hiervoor geschetste belangen kan de vraag worden
gesteld, of bij het formuleren van het beleid met betrekking tot ontslag rekening
dient te worden gehouden met de employability-inspanningen van de werkgever
c.q. de werknemer. Tegelijkertijd wordt opgemerkt, dat hier wel de nodige
haken en ogen aan zitten zoals onderstaand wordt toegelicht.De beginselen van goed werkgeverschap en goed werknemerschap bieden aanknopingspunten
voor de verplichting voor de werkgever zich in te spannen om de inzetbaarheid
van de werknemer te vergroten en voor de verplichting van de werknemer om
hieraan mee te werken, dan wel zelf hiervoor initiatieven te ontplooien. Vraag
is echter wel hoe ver die verplichtingen reiken. Kan bijvoorbeeld van een
werkgever worden verlangd, dat hij faciliteiten biedt waardoor de werknemer
ook buiten de eigen onderneming inzetbaar is, of beperkt die verplichting
zich tot het laten ontwikkelen van competenties waardoor de werknemer breder
inzetbaar is binnen de eigen onderneming (met als mogelijk effect dat hij
ook makkelijker buiten de eigen onderneming werk zal kunnen vinden)? En kan
bijvoorbeeld van de werknemer worden verlangd dat hij zich zelf inspanningen
getroost en initiatieven onderneemt om breder inzetbaar te zijn binnen of
buiten de onderneming? Een ander aspect betreft de maatvoering. Met andere
woorden, wanneer hebben de werkgever en/of werknemer in voldoende mate aan
die verplichtingen voldaan? Een relevante vraag daarbij is ook of van iedere
werkgever en/of werknemer hetzelfde kan worden verlangd gezien de verschillen
die er zijn. Bijvoorbeeld grote versus (zeer) kleine werkgever dan wel werknemers
met potentie versus werknemers met weinig potentie tot het verrichten van
andere dan de eigen (laaggeschoolde) arbeid.Gezien de vragen die zich hierbij voordoen en de diversiteit aan situaties
die zich in de praktijk kunnen manifesteren, acht het kabinet het stellen
van regels hieromtrent door de overheid minder voor de hand liggend. Het kabinet
meent dan ook, dat de primaire verantwoordelijkheid voor scholing en het vergroten
van de inzetbaarheid van werknemers gelegd moet worden bij werkgevers en werknemers.
Zij zijn het beste in staat hierbij maatwerk te leveren. Wel acht het kabinet
het van belang ook het oordeel van de raad hierover te vernemen. Het kabinet
zal de raad dan ook verzoeken in het advies over het sociaal-economisch beleid
op middellange termijn aandacht te besteden aan het vraagstuk van employability
in relatie tot ontslag.Het kabinet meent verder, dat de overheid wel voorwaarden kan scheppen
die het maken van afspraken over scholing en employability en het investeren
daarin door werknemers stimuleren. Het voorstel te komen tot de mogelijkheid
om bij CAO af te wijken van de in het Ontslagbesluit geformuleerde criteria
die bij een ontslag om bedrijfseconomische redenen in acht dienen te worden
genomen, draagt naar het oordeel van het kabinet hieraan bij. Dat voornemen
biedt aan partijen immers een incentive om te komen tot afspraken over scholing
en employability nu zij zelf daarop aansluitende ontslagcriteria kunnen ontwikkelen,
waarbij bij de keuze wie voor ontslag wordt voorgedragen rekening
kan worden gehouden met de inspanningen van de werknemer.In dit verband is verder van belang dat het kabinet de scholing van werknemers
via de inzet van middelen uit het Europees Sociaal Fonds en fiscale faciliteiten
als de WVA-onderwijs en de WVA-startkwalificatie facilieert. In samenwerking
met onder meer werkgevers zet het kabinet in op de verdere implementatie van
Erkenning van Verworven Competenties en duale trajecten (de combinatie van
werken en leren). De WW kent verder de mogelijkheid van preventief scholen.
Op grond hiervan kunnen werknemers die met ontslag bedreigd worden vanaf vier
maanden voor de vermoedelijke ontslagdatum een reïntegratietraject krijgen
van het UWV. Dit experiment zal worden dit jaar opgenomen in de WW waardoor
het een structureel instrument wordt.7. Financiële en budgettaire gevolgen7.1 Uitkeringen, uitkeringslasten en uitvoeringskostenHet overleg dat een kabinetsdelegatie in het kader van het Sociaal Akkoord
gevoerd heeft met delegaties van werkgevers- en werknemersorganisaties, verenigd
in de Stichting van de Arbeid, heeft geresulteerd in een conceptverklaring
van de Stichting van de Arbeid en een verklaring van het kabinet. In de tekst
van de kabinetsverklaring is aangegeven dat een SER-advies over de toekomstbestendigheid
van de WW zeer zwaarwegend zal zijn indien dit (volgens CPB-ramingen) vorm
geeft aan een zelfde volumereductie in de WW. In dat licht is het kabinet
bereid geweest de behandeling van de wetsvoorstellen inzake anticumulatie
WW en de kortdurende uitkering aan te houden. Het kabinet gaat er vanuit,
aangezien het hier om de WW gaat, dat alternatieve maatregelen ter invulling
van de volumereductie gevonden moeten worden binnen de WW. Maatregelen buiten
de WW, met volume-effecten in de WW (volgens CPB-ramingen), zijn niet beoogd
met de kabinetsverklaring. In het geval dat dergelijke maatregelen in het
licht van het SER-advies aan de orde zullen komen, zal het kabinet bij de
weging van die voorstellen uiteraard niet kunnen volstaan met de toetsing
aan de beoogde volume-effecten WW, maar zullen ook de bredere financiële
en economische effecten door het kabinet in de beoordeling betrokken moeten
worden.De voorstellen voor de toekomstige inrichting van het uitkeringssysteem
bij werkloosheid zijn doorgerekend door het CPB1.
De effecten van dit pakket worden hierna geschetst en vergeleken met de opbrengsten
van het kabinetsbeleid.De belangrijkste wijzigingen in de uitkeringsvoorwaarden die de raad voorstelt
in haar pakket zijn:• Referte-eis van 26 uit 36 in plaats van de huidige 26 uit 39 voor
alle sectoren.• Maximale duur van drie jaar en twee maanden i.p.v. huidige vijf
jaar.• De hoogte van de uitkering bedraagt gedurende de eerste twee maanden
75% van het laatste loon; de resterende WW-periode bedraagt de uitkering 70%• Werknemers die tussen hun 50-ste en 60-ste werkloos zijn geworden
komen na afloop van de WW in aanmerking voor een uitkering op minimumniveau
zonder vermogenstoets, vergelijkbaar met de huidige IOAW. Dit betreft een
tijdelijke regeling.• Voor werknemers die na hun 60-ste werkloos zijn geworden geldt
geen vermogens- én geen partnertoets voor de uitkering op minimumniveau
na afloop van de WW. Ook dit betreft een tijdelijke regeling. Onderstaande tabel toont de structurele bruto volume-effecten van het
SER-pakket, in- en exclusief directe en indirecte (gedrags-)effecten op de
WW. Daarnaast is een indicatie gegeven van de budgettaire consequenties, zowel
exclusief als inclusief de uitvoeringskosten. Ter vergelijking worden ook
de effecten van het kabinetsbeleid vermeld.  Kabinetsbeleid SERvolume-effecten (dzd)  Directe effecten WW– 43– 43 Totaal effect (incl. gedrag)– 43– 42    budgettair excl. uitvoeringskosten (mln)– 430– 370besparing uitvoeringskosten– 50– 25 Totale lasten– 480– 395Bij de structurele effecten zijn de gevolgen van de inkomensvoorziening
oudere werklozen op nul gezet. Dit onder de strikte voorwaarde dat er bij
deze voorziening een expliciete horizonbepaling wordt opgenomen. Wanneer deze
bepaling ontbreekt, zullen de effecten van de ouderenvoorziening mee dienen
te worden genomen in het structurele beeld, waardoor het volume-effect van
het pakket 4 000 lager uitkomt (38 000). De opbrengsten van het
pakket zijn in dat geval ca. € 50 mln lager (€ 320 mln
excl. uitvoeringskosten en € 345 mln incl. uitvoeringskosten).De in de tabel gepresenteerde volume-en financiele effecten zijn exclusief
de doorwerking naar de publieke sector omdat overheidswerkgevers eigenrisicodragers
zijn voor de WW-lasten. Omdat overheidswerknemers sinds 2001 ook onder de
WW vallen zullen maatregelen in de WW automatisch doorwerking kennen in de
publieke sector. Dit geldt zowel voor het beleid uit het hoofdlijnenakkoord
als voor het SER-advies. Bij de budgettaire effecten is rekening gehouden
met de extra kosten in de bijstand die zich sowieso zullen voordoen, ongeacht
het al dan niet tijdelijke karakter van de inkomensvoorziening ouderen. Voor
de uitvoeringskosten is gerekend met een besparing van ca. € 25
mln. als gevolg van het pakket. In deze besparing is nog niet het effect van
een eventuele poortwachtertoets en van extra preventiemaatregelen naar aanleiding
van het advies op de uitvoeringskosten meegenomen. Dit geldt evenzeer voor
het effect hiervan op de uitkeringslasten. Dergelijke maatregelen zijn pas
te kwantificeren nadat deze verder uitgewerkt zijn. De besparing op uitvoeringskosten
zou na uitwerking van deze maatregelen ca. € 10 mln. lager uit kunnen
komen.Concluderend kan gesteld worden dat het pakket in volume-termen nagenoeg
hetzelfde oplevert als het kabinetsbeleid (42 000 versus 43 000).
Budgettair levert het pakket ruim € 80 mln minder op (€ 395
mln versus € 480 mln).Zoals de minister van SZW bij brief van 11 maart 2005 aan de Kamer
heeft gemeld, is het uitgangspunt dat wijzigingen in de WW ook zullen worden
doorgevoerd in de WIA, tenzij er gegronde reden zijn om dat niet te doen.
De voorstellen van de raad omtrent de WW leveren, indien doorgetrokken naar
de WGA, structureel een additionele besparing op de WGA-lasten op. Deze is
het saldo van de kosten van verhoging van het uitkeringsniveau gedurende de
eerste twee maanden tot 75% van het laatstverdiende loon en de besparing door
beperking van de duur van de loongerelateerde uitkering in de WGA. De additionele
besparing is relatief bescheiden van omvang en ligt in de orde van grootte
van € 20 miljoen. 7.2 Administratieve lasten SER-pakket m.b.t. de uitkeringsvoorwaarden:De administratieve lasten voor bedrijven op het terrein van de informatieverplichtingen
WW zullen door de voorstellen van de raad naar verwachting per saldo licht
kunnen dalen. Het gros van de administratieve lasten op WW-terrein (ruim € 30
miljoen) ligt op het terrein van de aanvraagprocedure. De aanscherping van
de toetredingsvoorwaarden zal naar de inschatting van het kabinet leiden tot
vermindering van het aantal WW-aanvragen en daarmee samenhangende administratieve
lasten voor werkgevers (invullen werkgeversverklaringen) van ca. € 0,5
mln.7.3 Uitvoeringskosten, administratieve lasten en werkgeverslasten
maatregelen ontslagpraktijkBeperking van de verwijtbaarheidtoets WW:Als gevolg van deze maatregel zullen minder ontslagaanvragen bij CWI en
ontbindingsverzoeken bij de kantonrechter plaatsvinden. Dit volume-effect
(minder ontslagprocedures) leidt tot een besparing op de uitvoeringskosten
CWI van € 1 à € 2 miljoen en tot een administratieve
lastenreductie voor werkgevers van € 10 à € 15
miljoen. De beperking van de verwijtbaarheidtoets levert verder tot een besparing
op de overige werkgeverslasten (o.a. loonkosten) in de orde van grootte € 75
à € 85 miljoen.Vergunningverlening bij langdurige arbeidsongeschiktheidAls gevolg van deze maatregel zullen minder ontslagaanvragen bij met name
CWI plaatsvinden. Dit volume-effect (minder ontslagprocedures) leidt tot een
additionele besparing op de uitvoeringskosten CWI van circa € 1
miljoen en een additionele administratieve lastenreductie voor werkgevers
van om en nabij de € 5 miljoen.De maatregel levert verder een besparing
op de overige werkgeverslasten in de orde van grootte € 10 miljoen.Kabinetsvoornemens inzake ontslagrecht (lifo):Op dit moment kan de werkgever kiezen tussen het toepassen van het lifo-beginsel
of het afspiegelingsbeginsel bij bedrijfseconomisch ontslag. Met de voorgestelde
maatregel wordt het afspiegelingsbeginsel verplicht vooropgesteld. Tegelijkertijd
wordt voorgesteld dat hiervan afgeweken kan worden bij CAO. In de CAO kunnen
afwijkende criteria worden overeengekomen die worden toegepast in geval van
bedrijfseconomisch ontslag. In het geval sprake is van een dergelijke CAO-afspraak
is een CWI-toets niet noodzakelijk. De mate waarin CAO's met afwijkende criteria
worden overeengekomen en het percentage werknemers dat onder dergelijke CAO's
komt te vallen is relevant voor het bepalen van het effect op de administratieve
lasten werkgevers en de uitvoeringskosten van het CWI. Hoe meer werknemers
onder dergelijke CAO's komen te vallen, des te groter de besparing op de administratieve
lasten van werkgevers en de uitvoeringskosten van de CWI. Een realistische
inschatting van de mate waarin per CAO afwijkende criteria worden overeengekomen
en hoe deze criteria vervolgens zullen luiden is niet goed mogelijk. BIJLAGE TabellenTabel 1: WW-kenmerken naar leeftijd (2001) LeeftijdsgroepenInstroom in %bVerwachte duur in maandenbUitstroom WW-ers in 6 maandenbUitstroom wegens
werkhervatting 15 t/m 242,72,794,255.3 25 t/m 344,84,474,853.7 35 t/m 444,55,967,254.3 45 t/m 544,67,459,850.3 55 t/m 646,325,027,820.3Totaal4,47,565,849.0a Bron: cijfers afkomstig van UWV (2003)b Bron: J. van Ours, «WW in de 21e Eeuw», position
paper voor het Ministerie van Economische Zaken, 2003Tabel 2: WW-gerechtigde ontslagwerklozen naar opleidingsniveau
(jaargemiddelde 2002)  Aantal (x 1 000)% verdelingVerwachte
uitkeringsduur (maanden)1Opleidingseffect op verwachte uitkeringsduur1Totaal176100%6,6 Basisonderwijs3218%7,713%Vbo/Mavo5431%6,80%Havo/vwo/Mbo6034%6,4– 6%Hbo1911%5,8– 14%Wo116%5,3– 22%1 Opleidingseffect ten opzichte van referentie-groep van Vbo/MavoBron: SZW, bewerking van UWV-cijfers (Op Weg naar Werk, 2003)Tabel 3: Procentuele verschillen tussen verwachte uitkeringsduren
naar etnische afkomst EtniciteitEffect Marokkanen+ 47 Turken+ 45  Surinamers/Antillianen+ 9  Overige derde wereld+ 39  Overig EU– 1 referentiegroep autochtone Nederlanders; + = percentage duurverlenging
en -/- is percentage duurverkorting Bron: UWV (2003)Tabel 4: Personen in de WW en WW-beslag als percentage
van het totaal (1998–2002) KenmerkWW-beslagPersonen A: Geslacht  Man6556Vrouw3544  100100B: Leeftijd  < 30 jaar1632 30–39 jaar1927 40–49 jaar1921 50 jaar en ouder4520  100100C: Etniciteit  Autochtoon9086Allochtoon1114  100100 D: Frequentie  1x, korter dan 6 maanden5,236,7 1x, tussen 6 maanden en 2 jaar11,417,4 2x, korter dan 12 maanden3,39,8 3x of vaker, korter dan 12 maanden1,94,3 2x, langer dan 1 jaar12,56,7 3x of vaker, langer dan 1 jaar9,75,71x, tussen 2 en 5 jaar32,814,2 1x, langer dan 5 jaar23,25,1  100100Bron: SEOR, Patronen in het gebruik van de WW,
2004, p. 39. XNoot1Kamerstukken II, 2004/2005, 29 738, nr. 6.XNoot1Kamerstukken II, 2004/2005, 30 048.XNoot1Langer zoeken naar een baan kan echter ook leiden tot minder participatie
en tot onnodige uitkeringslasten. De tijdelijkheid van de inkomensgarantie
in de WW is van belang omdat deze voorkomt dat de irrigatiefunctie teveel
in het gedrang komt.XNoot2Er bestaat overigens overlap tussen de irrigatie- en circulatiefuncties
van de WW.XNoot3U. Kock, Social Benefits and the Flow Approach to the
Labour Market, Academisch proefschrift, Vrije Universiteit Amsterdam,
2002.XNoot4D. Acemoglu en R. Shimer, «Productivity Gains From Unemployment
Insurance», Journal of Economic Literature,
1999.XNoot5Okun heeft gewezen op de doelmatigheidsverliezen die samenhangen met herverdeling
en daarbij het voorbeeld van de lekkende emmer gebruikt. De inkomensherverdeling
van rijk naar arm kan worden vergeleken met het overbrengen van water in een
lekke emmer. Uiteindelijk komt maar een deel van de inkomensoverdracht, maar
niet zonder (doelmatigheids)verlies, tot stand.XNoot6CPB, «Towards Efficient Unemployment Insurance in the Netherlands»,
CPB Memorandum 2004/03, Den Haag, 2004.XNoot1Zie J. van Ours, «WW in de 21e eeuw», Ministerie van Economische
Zaken, Den Haag, 2003.XNoot2CBS, Enquête Beroepsbevolking.XNoot3NEI, Patronen van Werkloosheid, Rotterdam,
1998.XNoot4P. Frijters e.a., Herhalingswerkloosheid, Ministerie van SZW, 2000.XNoot5OECD, Employment Outlook 2002.XNoot1Zie WW-Monitor 4e kwartaal 2002, UWV, Amsterdam,
2003.XNoot2Zie Blijfkansen WW 1998–2000, Lisv, Amsterdam, 2001.XNoot3Zie R. de Mooij en P. Tang, Four futures of Europe, CPB, 2003XNoot1Zie bijvoorbeeld R. de Mooij en P. Tang, Four Futures
of Europe, CPB, Den Haag, 2003.XNoot1Wijziging van de Werkloosheidswet in verband met het preventief inzetten
van reïntegratie-instrumenten, het opdragen van de reïntegratie
taak aan overheidswerkgevers, het ondersteunen van WAO-herbeoordeelden bij
scholing, het subsidiëren van scholing in het kader van de Wajong en
enkele andere wijzigingen in wetten die de reïntegratie-instrumenten
betreffen, Kamerstukken II, 2003–2004, 30 016.XNoot1Kamerstukken II, 2004–2005, 29 800 XV, nr. 6XNoot1Kamerstukken II, 2004–2005, 30 034, nr. 5.XNoot2Zie onder meer: L. J. M. Aarts en PH. R. de Jong, Op zoek
naar nieuwe collectiviteiten, Den Haag 1999. R. Alessie, Nieuwe financieringsvormen
van de WW, Hugo Sinzheimer Instituut, 2000.XNoot1Kamerstukken II, 1985–1986, 19 261, nr. 3 pagina 95.XNoot2Stabiel en duurzaam begroten, Elfde Rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte,
Kamerstukken II, 2000–2001, 27 805, nr. 1 en Eindrapportage Werkgroep
Belasting- en Premiestructuur, mei 2002.XNoot1Het Europees Systeem van Rekeningen 1995.XNoot2Ten aanzien van de wachtgeldpremies wil het kabinet de kanttekening plaatsen
dat de wachtgeldpremies in de huidige systematiek al op lastendekkend niveau
worden vastgesteld en deze om die reden EMU-neutraal uitwerken.XNoot1ANalyse Kansen En Risico's.XNoot1Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet inkomensvoorziening oudere
en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers in verband met het
opnemen in deze wet van een vermogenstoets, waarbij het eigen huis buiten
beschouwing wordt gelaten, ten aanzien van personen die werkloos worden tussen
het 50ste en 55ste jaar, Kamerstukken II, 2004/05, 30 048, nrs. 1–2.XNoot2Kamerstukken II, 2004/05, 29 800, nr. 4.XNoot1Zie Rapport van de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, Afscheid van
het Duale Ontslagrecht, Den Haag november 2000, hoofdstuk 5 en OESO, Employment Outlook 2004, Parijs, 2004, pp. 76 e.v.XNoot2Baker, D., Glyn, A., Howell, D. en J. Schmitt, «Labour Market Institutions
and Unemployment: A Critical Assessment of Cross-Country Evidence»,
in: Fighting Unemployment: The Limits of Free Market Orthodoxy, Oxford University
Press, Oxford, 2004; CPB/SCP, De Staat van de Europese Unie 2004, Den Haag,
2004.XNoot3Economisch gezien is een ontslagstelsel rigide als het strikte procedurele
vereisten bevat, weinig flexibele bepalingen inzake opzegtermijnen en ontslagvergoedingen
kent en een hoog niveau van bescherming biedt tegen onredelijk ontslag. Deze
factoren tezamen genomen, geldt het Nederlandse ontslagrecht als «gematigd»
rigide: het kent zeer strikte procedurele vereisten, maar relatief soepele
bepalingen inzake opzegtermijnen en ontslagvergoedingen en een gemiddeld beschermingsniveau
tegen onredelijk ontslag (Rapport Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, pag.
45 jo OECD, Employment Outlook June 1999, p. 54–59).XNoot4Zoals: het verbod tot opzegging bij ziekte, gedurende zwangerschap, in
geval van OR-lidmaatschap e.a. (vgl. art. 7:670 BW).XNoot1De kantonrechtersformule luidt als volgt: A x B x C = ontslagvergoeding.
A = aantal gewogen dienstjaren ( < 40 jaar = 1, 40 – 50 jaar = 1,5
en > 50 jaar = 2); B = 1 maandloon werknemer; C = correctiefactor 1, waarvan
in bijzondere omstandigheden, gelegen in de risicosfeer werkgever of verwijtbaarheid
werknemer, wordt afgeweken.XNoot2Bij de CWI in 2003: 85 881 ontslagaanvragen; bij de kantonrechter
in 2003: 78 491 ontbindingsverzoeken; SZW-Ontslagstatistiek, Jaarrapportage
2003.XNoot1OESO, Employment Outlook 2004, Parijs, 2004, hoofdstuk 2.XNoot1Kamerstukken I, 1997–1998, 25 263, nr. 132g.XNoot1De Stichting merkt wel nog op, dat binnen de Stichting van de Arbeid de
vigerende ontslagvergoedingenpraktijk uiteenlopend wordt gewaardeerd.XNoot1Kamerstukken II, 2003–2004, 29 200 XV, nr. 87XNoot2Kamerstukken II, 2003–2004, 29 200 XV, nr. 48XNoot1Zie de notitie «Kiezen voor groei» (Kamerstukken II, 2003–2004,
29 696, nr. 1, pag. 18 e.v.).XNoot1Zie CPB-notitie «Analyse SER-voorstel hervorming WW» (2500,
dd 25 maart 2005). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30109-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl