Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24778, nr. 6

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

25-11-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

24778 nr. 6

15-11-1996

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Algemeen2.1. Lokaal onderwijsbeleid en de regierol van de gemeente2.2. Gewichtengelden en groepsverkleining3. Het landelijk beleidskader4.1. Het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan4.2. Tussentijds wijzigen van het gemeentelijk achterstandenplan4.3. Afzien van vaststelling van het plan4.4. Nevenvestigingen5.1. Delegatie en artikel 23 Grondwet5.2. Rechtsbescherming en de positie van de Onderwijsraad6. Relatie met welzijnsinstellingen7. Medezeggenschap8. Toezicht en sancties9.1. Financiële gevolgen9.2. Bestuurskosten en planlast9.3. Wachtgelden10. Tijdpad11. Artikelsgewijs Artikel I (artikelen 10 en 11 WBO en 18 en 19 ISOVSO)Artikel 110aArtikel 110b, derde lidArtikel 110b, vierde lidArtikel 110b, vijfde lidArtikel 110b, zesde lidArtikel 110b, tiende lidArtikel 110fArtikel 118fOndertekeningLichaamBijlage bij Nota naar aanleiding van het verslag bij het
wetsvoorstel gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid Proeve van een Landelijk Beleidskader Gemeentelijk Onderwijsachterstandsbeleid
1997–2001 1. De functie van het landelijk beleidskader2. Doelstellingena. Voor- en vroegschoolse educatieDoelstellingb. Beheersing van de Nederlandse taalDoelstellingc. Vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningenDoelstellingd. Vermindering van schooluitvalDoelstellinge. Evenredige deelname aan het onderwijsDoelstellingf. MonitoringDoelstelling3. Ondersteuning van gemeente en scholen bij bestrijding
van achterstanden4. Landelijke evaluatie
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24778Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 107 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 778Wijziging van onder meer de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet
op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs en de Wet op
het voortgezet onderwijs inzake het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
(Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid)nr. 6NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 15 november 1996    1.Algemeen 1 2.1.Lokaal
onderwijsbeleid en de regierol van de gemeente 2 2.2.Gewichtengelden
en groepsverkleining11 3.Het landelijk beleidskader124.1.Het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan14 4.2.Tussentijds
wijzigen van het gemeentelijk achterstandenplan16 4.3Afzien
van vaststelling van het plan17 4.4.Nevenvestigingen185.1.Delegatie en artikel 23 Grondwet19 5.2.Rechtsbescherming
en de positie van de Onderwijsraad21 6.Relatie met welzijnsinstellingen257.Medezeggenschap26 8.Toezicht en sancties269.1.Financiële gevolgen30 9.2.Bestuurskosten
en planlast32 9.3.Wachtgelden33 10.Tijdpad3411.Artikelsgewijs341. AlgemeenOndergetekenden hebben met belangstelling kennis genomen van de reacties
van de fracties van de Tweede Kamer der Staten-Generaal op het wetsvoorstel
en zij danken de leden van de fracties voor hun inbreng. Zij constateren dat
er steun bestaat voor de inzet van het wetsvoorstel: een integrale lokale
aanpak bij de bestrijding van onderwijsachterstanden.Ondergetekenden hechten er aan om, alvorens de diverse vragen te beantwoorden,
eerst nogmaals de hoofdlijnen van het wetsvoorstel uiteen te zetten. Voorop
staat dat het wetsvoorstel beoogt bij te dragen aan een effectievere aanpak
van onderwijsachterstanden. Onderwijsachterstanden hangen samen met achterstand
op andere terreinen. Het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden
vereist dan ook een samenhangende aanpak van alle betrokkenen op lokaal niveau:
de scholen, de gemeente, sociaal-culturele instellingen en welzijnsinstellingen.
Om deze samenhangende aanpak tot stand te brengen, wordt een regierol bij
de gemeente belegd. De gemeente als lokale overheid is immers bij uitstek
in de positie om integraal belangen af te wegen, maatschappelijke actoren
bij elkaar te brengen en samenwerking te initiëren en te stimuleren.
In de praktijk spelen gemeenten vaak al een dergelijke rol. Veelal heeft sociale
vernieuwing in dit proces als katalysator gefungeerd. Om gemeenten beter in
staat te stellen hun regierol te vervullen en bestrijding van onderwijsachterstanden
af te stemmen op ander lokaal beleid, ontvangen de gemeenten een specifieke
uitkering.Kern van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is dat de gemeente,
samen met de schoolbesturen op overeenstemming gericht overleg voert over
gezamenlijk na te streven doelen en opbrengsten met betrekking tot onderwijsachterstanden.
De gemeente kan door middel van de inzet van de gemeentelijke middelen om
achterstanden te bestrijden een aantal activiteiten initiëren. Bovendien
zullen andere professionele organisaties uit onder andere de welzijnssector,
de jeugdgezondheidszorg, de jeugdpsychiatrie, de jeugdhulpverlening, het maatschappelijk
werk, de bibliotheken, politie en justitie op deze wijze meer kunnen betekenen
voor het onderwijs.De scholen die gewichten- en cumi-middelen rechtstreeks van het Rijk ontvangen,
zullen deze middelen inzetten om de geformuleerde doelen en opbrengsten binnen
bereik te brengen. Het wetsvoorstel beoogt derhalve te bereiken dat de gezamenlijke
inspanningen zich concentreren in dezelfde richting en niet divergeren in
verschillende richtingen. Scholen ervaren in de school vaak een zeer gecompliceerde
maatschappelijke werkelijkheid. Met de kinderen komt de complexe samenleving
de school binnen. School en gemeente (overheid) kunnen door middel van dit
wetsvoorstel samen optrekken om de geformuleerde doelen te bereiken. De school
staat er zo niet meer alleen voor.Het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, dat wordt vastgesteld na
op overeenstemming gericht overleg, beschrijft de geformuleerde streefdoelen
en opbrengsten. Het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan kan de individuele
school geen gedetailleerde vormvoorschriften voorschrijven. Het is aan de
school om hieraan invulling te geven. De gemeente is bij uitstek in staat
om samen met de scholen de «sense of urgency» te formuleren, en
op maat van de lokale problematiek te komen tot werkbare en uitvoerbare afspraken
tussen instellingen in diverse sectoren.In deze nota naar aanleiding van het verslag wordt eerst ingegaan op de
thematisch geordende vragen. De vragen uit paragraaf 1 van het verslag komen
telkens aan de orde in de paragraaf waarop ze het meest betrekking hebben. 2.1. Lokaal onderwijsbeleid en de regierol van de gemeenteDe leden van de D66-fractie en de VVD-fractie vroegen om een nadere toelichting
op de term «regie». Deze term kan volgens deze leden worden uitgelegd
als samenwerken, coördineren en stimuleren. Ook kan met regie daadwerkelijke
zeggenschap worden bedoeld, waarbij sancties kunnen worden toegepast als bevoegde
gezagsorganen afwijken van het gemeentelijk beleid. De leden van de CDA-fractie
gaven aan de gemeente vooral te zien als makelaar tussen de partijen, waarbij
het gemeentebestuur primair tot taak heeft een klimaat van gelijkwaardigheid
in de overlegsituatie te scheppen. Voor bestrijding van onderwijsachterstanden is een integrale lokale aanpak
nodig, waarbij niet alleen een rol is weggelegd voor scholen, maar ook voor
bijvoorbeeld welzijnsinstellingen, kinderopvangvoorzieningen en peuterspeelzalen.
Hierbij wordt een regierol aan het gemeentebestuur toegekend, omdat de gemeente
als lokale overheid bij uitstek in de positie is om samenhang tot stand te
brengen en integraal belangen af te wegen. De gemeente kan beter dan de rijksoverheid
inspelen op de lokale problemen en mogelijkheden om deze aan te pakken. Door
taken, bevoegdheden en middelen over te dragen naar de gemeente kan dus beter
maatwerk worden gerealiseerd. Daardoor wordt een effectiever overheidsoptreden
mogelijk.De gemeentelijke regierol is primair gericht op de totstandkoming van
een samenhangende lokale aanpak, die in overleg tussen alle betrokkenen tot
stand moet komen. Het accent ligt op bevordering van samenwerking. In het
kader van zijn regierol voert het gemeentebestuur met schoolbesturen op overeenstemming
gericht overleg. Kern van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is
immers dit op overeenstemming gericht overleg. Bij het bevorderen van samenhang
en samenwerking ligt het initiatief bij de gemeente. De regierol van de gemeente
heeft daarnaast het karakter van stimulering, bundeling en ondersteuning.
Sluitstuk van de gemeentelijke regierol is het vaststellen van het onderwijsachterstandenplan,
waarin de doelen van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid worden
omschreven en wordt aangegeven hoe de middelen hiervoor worden ingezet. De
gewichtengelden en cumi-faciliteiten moeten in overeenstemming met dit plan
worden ingezet. Omdat het plan tot stand komt op basis van op overeenstemming
gericht overleg, bevat het plan gezamenlijke afspraken over doelstellingen
en de inzet van middelen. Het is vanuit bestuurlijk oogpunt echter noodzakelijk
dat uiteindelijk de gemeenteraad als overheidsorgaan dit plan vaststelt.De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering het met hen eens is
dat de school het professionele vertrouwen verdient en zo ja op welke wijze
in het wetsvoorstel de verantwoordelijkheidverdeling tussen de diverse actoren
is geregeld. Tevens vroegen de leden van de CDA-fractie hoe voorkomen kan
worden dat het gemeentebestuur onderwijskundige beslissingen gaat nemen, die
toch met name aan de professionele schoolorganisatie moeten worden toevertrouwd.
Welke waarborgen zijn in het wetsvoorstel vastgelegd, zo vroegen deze leden.Problemen in het onderwijs hangen vaak samen met andere problemen. Onderwijsachterstanden
kunnen dan ook in veel gevallen het beste samen met anderen effectief worden
bestreden. Daarvoor is een samenhangende aanpak noodzakelijk. Het is hier
waar de gemeente een eigen rol krijgt: om de onderwijsachterstandenbestrijding
effectiever en gerichter te doen verlopen, is het lokale niveau het meest
geschikt. Daarom kent het wetsvoorstel een regierol toe aan het gemeentebestuur
om aldus, samen met de scholen en met andere betrokken organisaties te komen
tot een samenhangend lokaal onderwijsachterstandenbeleid. Voorop blijft staan
dat de school de eerst-verantwoordelijke is voor het eigen onderwijsproces.
Zoals gezegd gaat het bij onderwijsachterstandenbestrijding echter om onderwijsoverstijgende
problematiek waarbij ook de gemeente een eigen verantwoordelijkheid heeft.Het wetsvoorstel bevat een aantal waarborgen om «ongewenste inmenging
in de vrijheid van inrichting te voorkomen». In de eerste plaats is
dat het op overeenstemming gericht overleg. Onderwijsachterstanden zijn alleen
te bestrijden door met alle betrokkenen gezamenlijk tot een pakket maatregelen
te besluiten. Daarnaast kent het wetsvoorstel een belangrijke rol toe aan
de Onderwijsraad: het gemeentebestuur is gehouden advies te vragen indien
een bevoegd gezag dat verzoekt. Een andere belangrijke waarborg
tot slot vormt de rechtsbescherming zoals die door de Algemene wet bestuursrecht
wordt geboden.De leden van de CDA-fractie vroegen een reactie op de conclusies van dr.
Mulder in haar proefschrift «Meer voorrang, minder achterstand».
Bovendien vroegen zij hoe deze gegevens zich verhouden tot de uitkomsten van
recent Amerikaans onderzoek op prestaties van leerlingen.Het onderzoek van dr. Mulder heeft betrekking op de periode 1986–1992.
Zij geeft in haar conclusies aan dat in het LBK 1993–1997 een keuze
is gemaakt voor arbeidsmarktgericht onderwijs met nadruk op cognitieve vakken.
Mevrouw Mulder noemt als sterk punt het feit dat hierin geen vage doelstellingen
en tegenstrijdigheden meer voorkomen. Dit is een verbetering ten opzichte
van de periode 1986–1992. Mevrouw Mulder geeft aan dat lokaal onderwijsbeleid,
waardoor scholen die tot nu toe individueel hebben geopereerd, worden betrokken
bij lokale samenwerking, goede mogelijkheden biedt voor een effectieve aanpak,
onder meer door een gerichter inzet van middelen. De conclusie is ook de reden
geweest om in het Landelijk beleidskader de vroeg- en voorschoolse educatie
als prioriteit op te nemen.In de OVB-evaluatie-onderzoeken is aangegeven dat een deel van de scholen
die extra middelen voor achterstandenbestrijding ontvangen, zich niet bewust
is van het doel waarvoor deze middelen worden toegekend en de middelen inzet
voor groepsverkleining zonder aanvullende onderwijskundige maatregelen. Dat
is geen effectieve methode. Uit het Amerikaans onderzoek blijkt dat forse
reductie van groepsgrootte in combinatie met onderwijskundige maatregelen
wel effectief is.De leden van de CDA-fractie vroegen zich af wat de meerwaarde is van overheveling
van de middelen naar de gemeente en of overwogen is de middelen gebundeld
aan de schoolbesturen toe te kennen.De meerwaarde van de overheveling is dat dit de mogelijkheid biedt tot
samenhangend beleid, gericht op alle voorzieningen op gemeentelijk niveau,
inclusief onderwijs. Dat zou niet kunnen worden bereikt door het – gebundeld –
toekennen van de middelen aan de schoolbesturen. Dan blijven de scholen er
immers «alleen» voor staan.De leden van de CDA-fractie vroegen in te gaan op de door hen gevreesde
dreigende verambtelijking van het onderwijsachterstandenbeleid en vroegen
hoe deze ontwikkeling kon worden voorkomen.De gemeente kan beter dan de rijksoverheid inspelen op de lokale problemen
en mogelijkheden om deze aan te pakken. Door taken, bevoegdheden en middelen
over te dragen naar de gemeente kan dus beter maatwerk worden gerealiseerd.
Daardoor wordt een effectiever overheidsoptreden mogelijk. Zo kunnen de beschikbare
middelen beter in samenhang worden ingezet. De vrees voor bureaucratisering
van het achterstandenbeleid wordt dan ook niet gedeeld. In tegendeel, de regering
heeft in algemene zin een goed vertrouwen ten aanzien van het functioneren
van lokale overheden. Juist gemeenten hebben beter zicht op de problemen die
op scholen spelen en zijn beter dan het Rijk toegerust om hierop in te spelen.
Decentralisatie naar de gemeente is mede gericht op een efficiëntere
inzet van de middelen.De leden van de CDA-fractie vroegen om een reactie op de slotbeschouwing
van de Rapportage minderheden 1993 van het SCP over de wenselijkheid van minderhedenbeleid.Het SCP suggereert een door het Rijk geregisseerde aanpak bij de bestrijding
van onderwijsachterstanden, omdat volgens het planbureau zowel de factoren
die leiden tot onderwijsachterstanden als de contouren van een succesvolle
aanpak bekend zijn. Het SCP stelt voor daarbij vooral aandacht
te besteden aan NT2, woordenschatontwikkeling, uitbreiding van de instructietijd,
vroegtijdige signalering en remediëring van achterstanden en het gebruik
van goede leermaterialen. Op landelijk niveau zou daarbij gewerkt moeten worden
aan de ontwikkeling van methoden voor NT2 en woordenschatontwikkeling, een
leerlingvolgsysteem, computergestuurde methoden en methoden voor vroegtijdige
signalering.Door decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de regie bij de
bestrijding van onderwijsachterstanden naar de gemeente kan beter recht gedaan
worden aan de lokale problematiek en de mogelijkheden ter plaatse om deze
aan te pakken. Dat betekent uiteraard niet dat in elke gemeente het wiel opnieuw
moet worden uitgevonden. Invoering van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
wordt ondersteund door een uitgebreid voorlichtings- en ondersteuningstraject,
waarbij aandacht wordt besteed aan succesvolle praktijkervaringen en effectieve
werkwijzen. Daarnaast zal op landelijk niveau gewerkt worden aan ontwikkeling
van methoden op het gebied van NT2 en woordenschatontwikkeling door het expertisecentrum
Nederlands en wordt landelijk de ontwikkeling van methodengebonden software
voor taal en rekenonderwijs gecoördineerd. Zowel in de taalmethoden als
in de software wordt aandacht besteed aan vroegtijdige signalering. De procesmanagements
voor PO en VO vervullen bij deze landelijke activiteiten een coördinerende
rol.Met het antwoord van ondergetekenden is tevens een antwoord gegeven op
een soortgelijke vraag van het kamerlid Rabbae, gesteld tijdens de behandeling
van de begroting 1997 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.De leden van de fracties van het CDA en de SGP vroegen de regering nader
in te gaan op de relatie met het Weer samen naar school-beleid.Het Weer samen naar school-beleid beoogt de systeemscheiding tussen het
reguliere basisonderwijs en scholen voor LOM/MLK/IOBK-onderwijs te doorbreken
en het reguliere onderwijs toe te rusten met faciliteiten en deskundigheid
van het speciaal onderwijs, zodat meer leerlingen die speciale zorg nodig
hebben in het reguliere basisonderwijs kunnen worden opgevangen. Daartoe is
een landelijk dekkend netwerk van samenwerkingsverbanden gevormd. Besluitvorming
over de activiteiten en de inzet van de zorgmiddelen is een zaak van het samenwerkingsverband.Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en het Weer samen naar school-beleid
verschillen dus wat betreft het accent van de doelstellingen, de financiering
en de bestuurlijke vormgeving. Dat neemt niet weg dat er sprake is van overlap
in de doelgroep en de werkwijze. Daarom is in het LBK de doelstelling opgenomen
dat gemeenten moeten streven naar vermindering van het aantal verwijzingen
naar het speciaal onderwijs. In het op overeenstemming gericht overleg kunnen
afspraken worden gemaakt over de afstemming tussen gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
en WSNS.De leden van de CDA-fractie noemden zes vertrekpunten, aan de hand waarvan
zij het wetsvoorstel beoordelen. Deze leden vroegen het kabinet nogmaals in
te gaan op de achterliggende visie en daarbij het beoordelingskader van het
CDA te betrekken.Bestrijding van onderwijsachterstanden vereist een samenhangende aanpak,
waarbij naast scholen ook welzijnsinstellingen en sociaal-culturele instellingen
betrokken zijn. Daarbij gaat het om een longitudinale aanpak, gericht op kinderen
in de leeftijd van 0 tot 18. Niet voor niets is bestrijding van onderwijsachterstanden
een gezamenlijke verantwoordelijkheid van drie ondergetekenden. Vroegtijdig
ingrijpen is van groot belang, omdat eenmaal opgelopen achterstanden in een
latere fase slechts met grote moeite zijn weg te werken. In het
landelijk beleidskader, waarvan een proeve bij deze Nota naar aanleiding van
het verslag is gevoegd, vormt de voor- en vroegschoolse fase daarom een speerpunt.Ondergetekenden onderschrijven het standpunt dat bij decentralisatie van
regelgevende taken en bevoegdheden naar de gemeente de wetgever ten principale
verantwoordelijkheid dient te behouden voor het vaststellen van deugdelijkheidseisen
en bekostigingsvoorwaarden. De wet dient de criteria vast te stellen binnen
welke grenzen gemeenteraden bekostigingsvoorwaarden kunnen stellen. Met het
onderhavige wetsvoorstel is aan deze voorwaarden voldaan. Ondergetekenden
verwijzen in dat verband naar paragraaf 5.1.Voor het overige verwijzen ondergetekenden naar paragraaf 1 waar zij nogmaals
de hoofdlijnen van het wetsvoorstel hebben uiteengezet.De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering niet bang is dat door
de sturende rol van het gemeentebestuur inbreuk wordt gemaakt op de autonome
school als professionele organisatie. Hoe denkt de regering onderhavig wetsvoorstel
te rijmen met de autonomie van de scholen, zo vroegen deze leden. Voor de
leden van de CDA-fractie was het niet de vraag of scholen moeten samenwerken,
maar hoe. Zij vroegen of in het onderhavige wetsvoorstel de professionaliteit
van de scholen nog wordt erkend en of schoolbesturen voldoende beleidsvrijheid
hebben om eigen prioriteiten te stellen. Deze leden meenden dat het in eerste
instantie draait om wat er in de groep gebeurt en dat het doel is de prestaties
van leerlingen te verbeteren.De regering is niet bevreesd dat het gemeentebestuur inbreuk maakt op
de school als professionele organisatie.De kern van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is het op overeenstemming
gericht overleg, waarin het gemeentebestuur en de schoolbesturen afspraken
maken over de doelstellingen van het achterstandenbeleid en de inzet van de
middelen door de scholen en de gemeente. De resultaten van dit overleg slaan
neer in het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, dat wordt vastgesteld
door de gemeenteraad. Het is aan de scholen om de doelstellingen uit het gemeentelijk plan in
concrete onderwijsactiviteiten te vertalen. Door een gerichte aanpak van professionals
in de dagelijkse schoolpraktijk krijgt bestrijding van achterstanden concreet
gestalte, bijvoorbeeld in maatregelen op het gebied van NT2, gerichte aandacht
voor leerlingen met achterstanden en samenwerking met voorzieningen voor voorschoolse
educatie. Binnen de kaders van het gemeentelijke plan zijn de scholen als
professionele organisaties autonoom in de wijze waarop zij concreet gestalte
geven aan het realiseren van de doelen zoals die in het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
zijn vastgelegd. Ondergetekenden zijn van mening dat de schoolbesturen bij
deze verantwoordelijkheidsverdeling voldoende beleidsvrijheid hebben om eigen
prioriteiten te stellen. Binnen de kaders van het gemeentelijk plan bepalen
zij hoe de doelstellingen worden vertaald in concrete activiteiten. Bovendien
participeren zij in het op overeenstemming gericht overleg, waarin de doelstellingen
worden gekozen. De doelstellingen in het gemeentelijk plan zijn dus niet alleen
de doelstellingen van de gemeente maar de gezamenlijke doelstellingen van
de lokale partijen.Volgens de leden van de CDA-fractie begint achterstandenbestrijding in
de schoolklas met goed onderwijs, waarin de professionaliteit van de docenten
en het schoolteam erkend moet worden. Zij vroegen om een inhoudelijke reactie
van het kabinet op deze benadering.Ondergetekenden onderschrijven de zienswijze dat achterstandenbestrijding
begint met goed onderwijs, waarin recht gedaan wordt aan de verschillen tussen
leerlingen en dat er op gericht is alle leerlingen een goede startpositie
te laten verwerven. Achterstandenbestrijding houdt echter niet op in de groep.
Effectieve bestrijding van onderwijsachterstanden vereist een integrale lokale
aanpak, waarbij ook een rol kan zijn weggelegd voor bijvoorbeeld peuterspeelzalen
en kinderopvangvoorzieningen, jeugdzorg, taalbeleid voor moeders, welzijnsinstellingen
en sociaal-cultureel werk. Het zwaartepunt van de activiteiten vindt plaats
binnen de scholen. Bij de concrete vormgeving van achterstandenbestrijding
in de groep moet de professionaliteit van de docenten en het schoolteam erkend
worden. Daarom is de vertaling van de doelstellingen uit het gemeentelijk
plan in concrete onderwijsactiviteiten een zaak van de scholen.De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering er vertrouwen in heeft
dat zowel grote als kleine gemeenten voldoende zijn toegerust voor hun nieuwe
taken en door welke aanwijzingen dat vertrouwen wordt gevoed. De leden van
de RPF-fractie vroegen in hoeverre gemeenten geëquipeerd zijn, hoe gemeenten
en scholen worden geïnstrueerd en hoe de implementatie wordt begeleid
en geëvalueerd.Gemeenten waar sprake is van een relatief ernstige of omvangrijke achterstandenproblematiek
hebben in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid, het sociale vernieuwingsbeleid
of het grote stedenbeleid reeds ervaring opgedaan met bestrijding van onderwijsachterstanden.
Gemeenten waar sprake is van minder ernstige achterstandenproblematiek beschikken
wellicht over minder deskundigheid en ervaring.De invoering van het wetsvoorstel wordt ondersteund door een intensief
voorlichtings- en ondersteuningstraject. Aan de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten wordt over een periode van 3 jaar een budget van in totaal f 2,3
miljoen ter beschikking gesteld om gemeenten voor te lichten en te ondersteunen,
onder meer door de ontwikkeling van handreikingen, bijeenkomsten voor lokale
bestuurders en cursussen voor gemeente-ambtenaren bij de bestuursacademies.
De ervaringen die in het grote stedenbeleid zijn opgedaan met analyse van
de lokale situatie, de formulering van meetbare doelstellingen, overleg met
de schoolbesturen en monitoring en evaluatie zullen bij dit ondersteuningstraject
worden meegenomen.Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid moet worden afgestemd op
de lokale problematiek. In kleinere gemeenten, waar in het algemeen sprake
is van een minder omvangrijke problematiek, zal dan ook een minder groot beroep
worden gedaan op deskundigheid en capaciteit van het gemeentelijk apparaat
ten behoeve van achterstandenbestrijding. Bovendien kunnen gemeenten samenwerken
bij de ontwikkeling en uitvoering van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.Bij de landelijke evaluatie zal aandacht worden besteed aan het implementatietraject.De leden van de CDA-fractie vroegen in hoeverre dit wetsvoorstel een bijdrage
levert aan de gewenste ontkokering van beleid, ook vanuit het perspectief
van de scholen.Het wetsvoorstel beoogt inderdaad een bijdrage te leveren aan de ontkokering
van beleid. De activiteiten op lokaal niveau ter bestrijding van onderwijsachterstanden
worden zowel in een samenhangend kader van verschillende sectoren buiten het
onderwijs als erbinnen geplaatst. Omdat de verantwoordelijkheid voor het lokaal
preventief jeugdbeleid is gedecentraliseerd naar de gemeenten kan op lokaal
niveau de samenhang tussen onderwijsbeleid en jeugdbeleid optimaal gestalte
krijgen. Datzelfde geldt voor de samenhang tussen bestrijding van onderwijsachterstanden
en bijvoorbeeld het WSNS- en het zogenaamde Van Veen-traject. De schoolbesturen,
die participeren in het op overeenstemming gericht overleg waarin de doelstellingen
voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid worden gekozen, maken alle
deel uit van samenwerkingsverbanden WSNS. In het op overeenstemming
gericht overleg kunnen dan ook afspraken gemaakt worden om de samenhang tussen
GOA en WSNS te bevorderen op een wijze die past bij de lokale situatie. In
het landelijk beleidskader zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de
samenhang tussen beleidsterreinen. Het bevorderen van de samenhang tussen
de innovaties in basis- en voortgezet onderwijs op schoolniveau is een belangrijke
taak voor de procesmanagements primair en voortgezet onderwijs, die bij de
invoering van het onderhavige wetsvoorstel de voorlichtings- en ondersteuningsactiviteiten
gericht op de scholen zullen coördineren.De leden van de CDA-fractie vroegen in hoeverre specifieke minderheidsgroepen
als b.v. zigeunerkinderen en kinderen van asielzoekers nadeel zullen ondervinden
van deze decentralisatie, omdat met deze operatie de aparte, landelijke projecten
voor dit type specifieke groepen vervallen. Welk beleid denkt de regering
te ontwikkelen om tegemoet te komen aan de achterstandssituatie van deze groepen
kinderen, zo vroegen deze leden.Het beleid voor zigeunerleerlingen is op dit moment reeds bij de gemeenten
belegd. Voor kinderen van asielzoekers zijn op dit moment het aanvullend formatiebeleid
eerste opvang PO, de cumi-faciliteiten eerste opvang en – indien zij
aan de criteria voldoen – de gewichtenfaciliteiten van toepassing. In
een gemeente met leerlingen van deze doelgroepen, zal het huidige beleid worden
ingepast in het lokaal onderwijsachterstandenbeleid.De leden van de VVD-fractie vroegen om op korte termijn duidelijkheid
te scheppen over de eindtermen op het gebied van de Nederlandse taal. Zij
vroegen of de staatssecretaris van mening is dat aandacht voor Nederlandse
taal tot speerpunt van het achterstandenbeleid gemaakt moet worden.Aan het Instituut voor Leerplanontwikkeling (SLO) is de opdracht gegeven
het voortouw te nemen bij de ontwikkeling van een voorstel voor herziening
van de kerndoelen basisonderwijs en basisvorming. Met het oog op invoering
van de gewijzigde kerndoelen per 1-8-1998 streeft het kabinet er naar voor
1-8-1997 een algemene maatregel van bestuur te publiceren, die de herziene
kerndoelen voor basisonderwijs en basisvorming bevat. Deze algemene maatregel
van bestuur zal in het voorjaar worden voorgelegd aan de Tweede en Eerste
Kamer.Omdat onderwijsachterstanden samenhangen met taalachterstanden vormt bestrijding
van taalachterstanden voor allochtone en autochtone leerlingen één
van de speerpunten in het landelijk beleidskader.De leden van de fractie van GroenLinks waren van mening dat voor een daadwerkelijke
aanpak van onderwijsachterstanden een grotere verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid nodig is dan alleen het creëren van de voorwaarden om de
beoogde doelstellingen te bereiken. Zij vreesden dat het overhevelen van middelen
naar de gemeente en de beoogde regierol van de gemeente onvoldoende voorwaarden
zijn voor het effectief bestrijden van onderwijsachterstanden en menen dat
decentralisatie van achterstandenbeleid niet ten koste mag gaan van de verantwoordelijkheid
van de rijksoverheid op onderwijsinhoudelijk gebied.Ook bij de invoering van gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid blijft
de rijksoverheid verantwoordelijk voor de deugdelijkheid van het onderwijs
en de resultaten van bestrijding van onderwijsachterstanden op landelijk niveau.
Deze verantwoordelijkheid komt onder meer tot uitdrukking in het vaststellen
van de landelijke doelstellingen in het landelijk beleidskader, de verdeling
van de middelen, de landelijke monitoring en evaluatie en het toezicht op
de scholen door de rijksinspectie. Het parlement kan de regering op deze onderwerpen
ter verantwoording roepen. Ook blijft de rijksoverheid een taak
houden ten aanzien van landelijke innovatie-activiteiten. Voor landelijke
ondersteunings- en ontwikkelingsactiviteiten in het kader van gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid en welzijnsbeleid blijft landelijk een budget
beschikbaar. Voorts ondersteunt de rijksoverheid scholen via het procesmanagement
voor primair onderwijs en het procesmanagement voor voortgezet onderwijs bij
de vormgeving van achterstandenbestrijding. De verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid is dus niet beperkt tot het creëren van randvoorwaarden
om de beoogde doelstellingen te realiseren.Anderzijds vereist een effectieve aanpak van onderwijsachterstanden dat
op gemeentelijk niveau een integraal beleid wordt ontwikkeld, dat aansluit
bij de lokale problematiek. Zowel wat betreft de problematiek als wat betreft
de mogelijkheden om deze aan te pakken bestaan er verschillen tussen gemeenten.
De lokale overheid is bij uitstek in een positie om hieraan recht te doen.De leden van de fractie van GroenLinks wezen er op dat er veel op de scholen
afkomt en vroegen of de staatssecretaris een traject voor ogen heeft om de
scholen optimaal toe te rusten voor hun zware en verantwoordelijke taak.In reactie op deze vraag zij er op gewezen dat bestrijding van onderwijsachterstanden
zeker geen nieuwe activiteit is. Het onderhavige wetsvoorstel richt zich juist
op een ontlasting van scholen door integraal beleid in dit opzicht mogelijk
te maken.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen om een overzicht van de
samenhang tussen dit wetsvoorstel en de wetsvoorstellen betreffende de bestuursvorm
van het openbaar onderwijs, onderwijs in allochtone levenden talen, de financiële
gelijkstelling, decentralisatie huisvesting en schoolbegeleidingsdiensten,
vereenvoudiging Londo en de samenwerkingsschool. De leden van de CDA-fractie
vroegen of het geen aanbeveling zou verdienen de met elkaar samenhangende
wetgevingstrajecten meer parallel te laten verlopen.Zoals in de notitie lokaal onderwijsbeleid is aangegeven is het beleid
van de regering gericht op de totstandkoming van een integrale lokale aanpak
van problemen die het niveau van de individuele school en soms zelfs het onderwijs
als zodanig overstijgen. Lokale samenwerking vereist regie. De gemeente als
lokale overheid is bij uitstek in de positie om integraal belangen af te wegen
en samenhang tot stand te brengen. Daarom wordt een regierol belegd bij de
gemeente. Om de gemeente beter in staat te stellen deze regierol te vervullen
worden taken, bevoegdheden en middelen op het gebied van gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid,
onderwijs in allochtone levende talen PO, de huisvesting voor primair en voortgezet
onderwijs en de schoolbegeleiding gedecentraliseerd naar de gemeente.De wet inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs biedt gemeenten
de mogelijkheid het bestuur van het openbaar onderwijs te verzelfstandigen,
zodat eventuele problemen met de «dubbele pet» van de gemeente
als lokale overheid en bestuurder van het openbaar onderwijs kunnen worden
opgelost. Daarmee kan een bijdrage worden geleverd aan lokaal onderwijsbeleid.
In die zin hangt deze regeling samen met de hierboven genoemde regelingen.
Het wetsvoorstel betreffende de financiële gelijkstelling biedt gemeenten
de mogelijkheid op basis van een verordening middelen in te zetten voor lokaal
onderwijsbeleid, zonder dat daarbij het automatisme van de overschrijdingsregeling
van toepassing is.Er is geen samenhang tussen de wetsvoorstellen betreffende vereenvoudiging
van de Londo-systematiek en de samenwerkingsschool en bovengenoemde wetsvoorstellen.
In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie kan worden
opgemerkt dat de verschillende wetsvoorstellen, waar nodig, inhoudelijk op
elkaar zijn afgestemd. Ook vindt er duidelijke afstemming plaats bij de invoering
ervan. De ondergetekenden achten het niet noodzakelijk om ook de parlementaire
behandeling van de verschillende wetsvoorstellen parallel aan elkaar te laten
verlopen.De leden van de RPF-fractie vroegen of oude regelingen, zoals sociale
vernieuwing, ophouden te bestaan bij invoering van gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Voorts vroegen zij op welke wijze de beleidsvrijheid inzake sociale vernieuwing
en voorschoolse activiteiten wordt ingeperkt door het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan.De Regeling samenwerking sociale vernieuwing onderwijs verbindt aan samenwerkingsovereenkomsten
beleidsvrijheid voor scholen en gemeenten, onder meer ten aanzien van bepalingen
over voorschoolse activiteiten (basisonderwijs), de regeling omtrent het aantal
uren (basisonderwijs) en de activiteiten voor leerlingen met een niet-Nederlandse
culturele achtergrond (voortgezet onderwijs).In het onderhavige wetsvoorstel worden deze bepalingen vervangen door
bepalingen waarin deze vrijheid wordt gerelateerd aan de onderwijsachterstandenbestrijding
op lokaal niveau middels het onderwijsachterstandenplan. De beleidsvrijheid
wordt zodoende gecontinueerd en dus niet ingeperktDe leden van de SGP-fractie vroegen hoe het gesteld is met de structurele
financiering van projecten als Opstap(je).Ongeveer 100 gemeenten hebben in de periode 1991–1993 gebruik gemaakt
van de VWS-stimuleringsregeling krachtens de Welzijnswet. Vrijwel alle gemeenten
betalen na afloop van de drie jaar geldende stimuleringsregeling deze programma's
uit eigen middelen.De leden van de GPV-fractie vroegen of het wetsvoorstel niet te veel is
toegesneden op de problematiek in de grote gemeenten, en zo ja of voor gebieden
waar deze problematiek minder speelt dan wel een ander karakter heeft niet
een andere regeling getroffen kan worden. Zij wezen daarbij op de mogelijkheid
om de gewichten- en cumigelden in deze gebieden te verdelen via de WSNS-verbanden.Het wetsvoorstel is gericht op een integrale lokale aanpak bij de bestrijding
van onderwijsachterstanden onder regie van de gemeente. Een dergelijke aanpak
is niet alleen van belang voor de grote steden, maar ook voor gebieden waar
de problematiek minder omvangrijk is of een ander karakter heeft. De gekozen
aanpak moet aansluiten bij de lokale omstandigheden. De omvang en het karakter
van de lokale problematiek zullen tot uitdrukking komen in het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid. Het wetsvoorstel biedt gemeenten en scholen
voldoende ruimte voor een op de lokale situatie toegesneden beleid. Gegeven
het verschil in schaalgrootte tussen gemeenten is er voor gekozen de planverplichting
niet te laten gelden voor gemeenten waar men minder dan f 250 000
aan achterstandsmiddelen ontvangt. De suggestie van de leden van de GPV-fractie
om de gewichten- en cumigelden in kleine gemeenten te verdelen via de WSNS-verbanden,
wordt niet overgenomen. Deze middelen blijven rechtstreeks naar de scholen
gaan.De leden van de GPV-fractie vroegen of het naast elkaar bestaan van samenwerkingsverbanden
tussen gemeenten ten behoeve van bestrijding van onderwijsachterstanden en
samenwerkingsverbanden WSNS niet zal leiden tot ondoorzichtigheid.De samenwerkingsverbanden WSNS zijn er op gericht het reguliere basisonderwijs
toe te rusten met faciliteiten en deskundigheid uit het speciaal onderwijs
zodat leerlingen die speciale zorg nodig hebben, daar beter kunnen worden
opgevangen. Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is gericht
op een integrale lokale aanpak van onderwijsachterstanden, waarbij niet alleen
een rol is weggelegd voor de scholen, maar ook voor welzijns- en sociaal-culturele
instellingen. Tussen WSNS en gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid bestaan
verschillen wat betreft doelstellingen, bestuurlijke vormgeving, deelnemende
organisaties en doelgroep. Daarnaast heeft het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
ook betrekking op het voortgezet onderwijs. Daarom verwachten ondergetekenden
niet dat het naast elkaar bestaan van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden
ten behoeve van onderwijsachterstandenbeleid en de samenwerkingsverbanden
WSNS zal leiden tot ondoorzichtigheid. Overigens zij opgemerkt dat hier geen
sprake is van een nieuwe situatie: het huidige gebiedenbeleid en WSNS functioneren
ook nu al naast elkaar. Wel is inhoudelijke afstemming tussen beide beleidsterreinen
van groot belang. In het op overeenstemming gericht overleg kunnen afspraken
gemaakt worden om de samenhang tussen het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
en WSNS te bevorderen op een wijze die past bij de lokale situatie. In het
landelijk beleidskader zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de samenhang
met WSNS. 2.2. Gewichtengelden en groepsverkleiningVerschillende fracties hebben vragen gesteld over de mogelijkheden om
gewichtengelden in te zetten voor groepsverkleining. De leden van de D66-fractie
vroegen wat het betekent voor de groepsgrootte en het wankele evenwicht tussen
taken en middelen als de gewichtengelden niet kunnen worden ingezet voor groepsverkleining.
Zij vreesden dat de mogelijkheid geld in te zetten voor voorschoolse opvang
grote consequenties zal hebben voor de groepsgrootte en de toerusting van
de scholen. Zij pleitten voor een inventarisatie van een andere inzet van
de gewichtengelden en vroegen de regering toe te zeggen dat gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
niet tot gevolg mag hebben dat de groepen in het basisonderwijs groter worden.
De leden van de SGP-fractie vroegen of gekozen kon worden voor groepsverkleining
als middel voor achterstandenbestrijding. De leden van de fractie van GroenLinks
constateerden dat uit onderzoek in Tennessee blijkt dat groepsverkleining
effectief kan zijn voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Zij vroegen
een reactie op de stelling dat de extra kosten – bijvoorbeeld in de
sfeer van de huisvesting – een belemmering kunnen vormen om te kiezen
voor groepsverkleining.Besluitvorming over de inzet van de gewichtenmiddelen is een zaak van
de scholen, binnen de kaders van het onderwijsachterstandenplan. Het onderwijsachterstandenplan
geeft de streefdoelen aan. Hoe die te bereiken is een keuze van de scholen.
Dit geldt ook voor de keuze om deze middelen in te zetten voor voorschoolse
educatie. Overigens is dit nu al mogelijk in het kader van de Regeling sociale
vernieuwing onderwijs.In de brief aan de kamer over groepsgrootte en kwaliteit van 22 oktober
1996 is aangegeven dat naar aanleiding van de motie Wallage c.s. over groepsgrootte
in het basisonderwijs in 1997 een plan aan de kamer zal worden aangeboden,
waarin wordt beschreven op welke wijze een impuls aan de problematiek met
betrekking tot de groepsgrootte en de onderwijskwaliteit zal worden gegeven.
In dit plan zal ook aandacht worden besteed aan de extra kosten in de sfeer
van de huisvesting en de materiële instandhouding. Ook kunnen in dat
plan voornemens omtrent voorschriften over groepsgrootte worden opgenomen.
Hier zij overigens opgemerkt dat juist generieke groepsgrootte-verkleining
meer mogelijkheden biedt om achterstandsmiddelen gericht in te zetten.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of de inzet van onderwijsassistenten
kan worden afgestemd op het onderwijsachterstandenbeleid en betrokken kan
worden bij het LBK. Voorts vroegen zij of de gewichtengelden
kunnen worden ingezet voor het aanstellen van onderwijsassistenten.Besluitvorming over de inzet van onderwijsassistenten is een zaak van
de scholen. Doel is extra handen in de groep te krijgen, met name in de onderbouw.
Daarmee kan ook een bijdrage worden geleverd aan bestrijding van onderwijsachterstanden.
In het onderwijsachterstandenplan kan ook aandacht besteed worden aan de inzet
van onderwijsassistenten. De gewichtengelden kunnen ook worden gebruikt voor
het aanstellen van – bijvoorbeeld allochtone, meertalige – onderwijsassistenten.
In tegenstelling tot de gewichtengelden geldt voor de middelen voor de onderwijsassistenten
niet dat inzet in overeenstemming met het plan bekostigingsvoorwaarde is.De leden van de CDA-fractie vroegen hoe een mogelijke verdere aanpassing
van de gewichtenregeling zich verhoudt tot de huidige werkgelegenheidssituatie.
Als in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid wordt besloten
om de gewichtengelden niet voor groepsverkleining in te zetten, moeten volgens
deze leden de wachtgeldconsequenties worden gedragen door het rijk.Ondergetekenden zijn het niet eens met de stelling dat eventuele werkgelegenheidseffecten
als gevolg van de keuze in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
om de gewichtengelden niet meer in te zetten voor groepsverkleining, bij ongewijzigde
bekostiging door het Rijk wel voor rekening van het Rijk zouden moeten komen.
De gewichtengelden worden rechtstreeks toegekend aan de schoolbesturen. Binnen
de kaders van het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan kan het schoolbestuur
beslissen over de inzet van deze middelen. Ten aanzien van de wachtgeldconsequenties
wordt verwezen naar paragraaf 9.3.De leden van de VVD-fractie vroegen op welke termijn de regering verwacht
dat de commissie die de mogelijkheden onderzoekt om de toedeling van extra
formatie ter bestrijding van onderwijsachterstanden te baseren op een individuele
indicatie, met haar eerste bevindingen zal komen. Zij vroegen of de huidige
gewichtenregeling niet stigmatiserend is.Naar aanleiding van het advies «Plurale samenleving» is de
commissie indicatiestelling onderwijsachterstanden ingesteld om te onderzoeken
of het mogelijk is een indicatie te geven van de relatieve achterstand van
leerlingen ten opzichte van leeftijdgenoten bij binnenkomst in de basisschool
en van het risico op een dergelijke achterstand in de verdere schoolloopbaan.
Daarnaast is de commissie gevraagd onder welke condities het mogelijk is de
toekenning van middelen voor achterstandenbestrijding aan de scholen op basis
van een dergelijke indicatie toe te kennen. Een indicatie van de individuele
achterstand zou ook een hulpmiddel voor de school kunnen zijn om het onderwijs
beter af te stemmen op de individuele leerling. Achtergrond van de adviesaanvraag
ligt mede in de stigmatiserende werking die van de huidige gewichtenregeling
kan uitgaan. De commissie indicatiestelling onderwijsachterstanden zal in
december 1996 haar eindrapport uitbrengen. 3. Het landelijk beleidskaderDe leden van de fracties van de PvdA, VVD, D66, CDA en RPF vroegen wanneer
het Landelijk Beleidskader wordt gepubliceerd. Zij wezen er op dat over de
inhoud van het LBK op korte termijn duidelijkheid moet worden verkregen, zowel
voor de beoordeling van het wetsvoorstel, als voor een zorgvuldige invoering
van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. De leden van de fracties
van het CDA en D66 wezen er op dat het tijdpad krap wordt. De leden van de
fractie van D66 meenden dat het voor een zorgvuldige invoering
van de wet op lokaal niveau van groot belang is dat de wet en het LBK uiterlijk
op 1-1-1997 zijn vastgesteld.Als bijlage is een proeve van het Landelijk beleidskader bijgevoegd, zodat
de kamer bij de bespreking van het wetsvoorstel ook het Landelijk beleidskader
kan betrekken. Het voorleggen van een ontwerp-algemene maatregel van bestuur
is pas mogelijk nadat het parlement heeft ingestemd met het wetsvoorstel dat
aan die algemene maatregel van bestuur ten grondslag ligt. In het wetsvoorstel
is aangegeven dat het LBK voor vaststelling zal worden voorgehangen bij de
Eerste en Tweede Kamer. Voor het eerste LBK zal een afwijkende procedure worden
gevolgd. De oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel ging uit van vaststelling
van het landelijk beleidskader vóór 1 januari 1997. Dit is echter
niet haalbaar. Ondergetekenden streven ernaar dat het wetsvoorstel en de algemene
maatregel van bestuur inzake het landelijk beleidskader tijdig voor 1 augustus
1997 in het Staatsblad worden gepubliceerd.Juist vanwege het krappe tijdpad achten ondergetekenden een spoedige en
voortvarende behandeling van het wetsvoorstel van groot belang.Verschillende fracties vroegen naar het karakter en de doelstellingen
van het LBK en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen rijk en gemeente.
De leden van de VVD-fractie vroegen naar het karakter van het LBK. De leden
van de fractie van de PvdA en D66 vroegen of er ruimte gegeven zal worden
voor het door de VNG gesuggereerde groeimodel bij de vormgeving van onderwijsachterstandenbeleid
en of het in kwantitatieve en kwalitatieve zin uitwerken van alle doelstellingen
uit het LBK niet te zwaar is voor gemeenten met weinig ervaring ten aanzien
van onderwijsachterstandenbeleid. De leden van de CDA-fractie vroegen hoe
sturend de rijksoverheid wil zijn als de verantwoordelijkheid voor het achterstandenbeleid
op gemeentelijk niveau komt te liggen en hoe een globaal karakter van het
LBK, dat recht doet aan lokale verschillen, zich verhoudt tot de door het
SCP bepleite landelijke aanpak bij de ontwikkeling van onderwijs- en instructiemethoden.
De leden van de SGP-fractie vroegen hoe het LBK als instrument van de landelijke
overheid zich verhoudt tot de opvatting van de Raad voor de Gemeentefinanciën
dat de gemeente de eerstverantwoordelijke is voor het onderwijsachterstandenbeleid.
De leden van de RPF-fractie vroegen of alle landelijke doelstellingen een
lokale vertaalslag moeten krijgen.In het landelijk beleidskader geeft de rijksoverheid de landelijke prioriteiten
van het onderwijsachterstandenbeleid aan. De doelstellingen uit het LBK vormen
een referentiekader voor scholen en gemeenten bij de vormgeving van het lokale
onderwijsachterstandenbeleid. Concreet betekent dit dat in het onderwijsachterstandenplan
bij de analyse van de lokale situatie aan alle elementen waarvoor in het LBK
doelstellingen worden geformuleerd aandacht moet worden besteed. Op basis
daarvan worden lokale doelstellingen geformuleerd. Op basis van de analyse
van de lokale situatie kan er voor worden gekozen aan sommige landelijke doelstellingen
minder of meer aandacht te besteden. Ook kunnen aanvullende doelstellingen
worden geformuleerd. Het landelijk beleidskader biedt ruimte voor gemeenten
om binnen de planperiode bij de uitwerking van het onderwijsachterstandenbeleid
een groeimodel te hanteren.Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid sluit een landelijke ontwikkeling
van onderwijs- en instructiemethoden niet uit. De rijksoverheid houdt hierbij
een verantwoordelijkheid, onder meer door subsidiëring van het expertisecentrum
Nederlands en subsidiëring van landelijke onderwijsondersteunende activiteiten.
Vanuit de Welzijnswet heeft de rijksoverheid de verantwoordelijkheid voor
het opzetten van landelijke experimenten. Voor deze activiteiten blijft landelijk
een budget beschikbaar. De inzet van deze middelen zal mede worden gebaseerd
op de doelstellingen uit het LBK. Bij de ontwikkeling van onderwijs-
en instructiemethoden is ook een belangrijke rol weggelegd voor de universiteiten,
de lerarenopleidingen, de educatieve uitgevers en ook de instellingen in de
welzijnsinfrastructuur.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of de doelstellingen van
het LBK gebaseerd zullen zijn op een grondige analyse van het onderwijsvoorrangsbeleid
en het sociale vernieuwingsbeleid.Voorts deden zij voorstellen voor onderwerpen die in het LBK aan de orde
zouden moeten komen.Een proeve voor het LBK is bijgevoegd. De daarin opgenomen doelstellingen
zijn mede gebaseerd op de resultaten van de Landelijke Evaluatie Onderwijsvoorrang,
het proefschrift van dr. L. M. Mulder, rapportages van de inspectie, de rapporten
van de Commissie Evaluatie Basisonderwijs, de rapporten van de Projectgroep
evaluatie welzijn allochtonen en de resultaten van het Prima-cohort. Bij de
keuze van doelstellingen voor het LBK zijn als uitgangspunten gehanteerd dat
het aantal doelstellingen in het LBK beperkt moet zijn, dat voor de gekozen
doelstellingen breed draagvlak moet bestaan in het onderwijs, dat de doelstellingen
aansluiten bij de ervaringen die in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid
zijn opgedaan over succesvolle werkwijzen bij bestrijding van onderwijsachterstanden
en dat zij aansluiten bij wetenschappelijke inzichten over een effectieve
aanpak. Uit sonderende gesprekken met onder meer een aantal gemeenten, vertegenwoordigers
van onderwijsvoorrangsgebieden en wetenschappers is gebleken dat de in de
proeve opgenomen doelstellingen aan deze criteria voldoen. 4.1. Het gemeentelijk onderwijsachterstandenplanDe leden van de VVD-fractie vroegen of het door de regering gewenst was
dat per gemeente verschillende samenstellingen van het overleg verkregen kunnen
worden. Ook de leden van de fractie van D66 vroegen of het niet beter was
om de overlegprocedure tussen de verschillende gemeenten niet te zeer te laten
verschillen. Is het niet beter om wettelijk vast te leggen dat het overleg
via een verordening moet worden geregeld, zo vroegen deze leden. Een soortgelijke
vraag werd gesteld door de leden van de SGP-fractie. De leden van de fractie
van D66 vroegen of het de bedoeling is dat de VNG voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
een modelverordening gaat opstellen en of het met het oog op het voorkomen
van grote verschillen tussen gemeenten, niet de voorkeur verdient in de wet
vast te leggen dat het overleg via een verordening moet worden geregeld. De
leden van de CDA-fractie merkten op dat tussen gemeenten verschillen in overlegprocedures
kunnen ontstaan. In ieder geval zou de overlegprocedure per gemeente in een
verordening moeten worden vastgelegd.Diverse fracties hebben vragen gesteld omtrent de verschillen tussen gemeenten
zoals die bij het vormgeven van het op overeenstemming gericht overleg kunnen
optreden. Het wetsvoorstel heeft de vormgeving hiervan welbewust niet nader
geregeld omdat op lokaal niveau in goed overleg tussen gemeentebestuur en
schoolbesturen gekomen kan worden tot een procedure die adequaat en praktisch
is voor de lokale situatie. Het past bij decentralisatie om op gemeentelijk
niveau invulling te laten geven aan de overlegprocedure. Uniformering van
overlegprocedures is in strijd met het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat
waar mogelijk rekening moet worden gehouden met lokale verschillen en met
de lokale cultuur. Er is niet één model dat geschikt is voor
alle gemeenten. Het zou de effectiviteit van de onderwijsachterstandenbestrijding
niet ten goede komen wanneer alle gemeenten verplicht zouden worden op dezelfde
wijze het overleg te voeren. De vormgeving van het overleg is een zaak van
de lokale partijen. Hoe het overleg het meest effectief kan worden vormgegeven,
is mede afhankelijk van de lokale problematiek en de verhoudingen tussen de
overlegpartners. Uit ervaringen met het vormgeven van lokaal onderwijsoverleg,
onder meer in het kader van sociale vernieuwing, blijkt dat er geen uniform
recept is voor een effectieve vormgeving van het overleg. Een uniforme regeling
van het overleg is dus niet wenselijk.Tot slot zij opgemerkt dat de VNG ter ondersteuning van de nieuwe rol
van gemeenten modelverordeningen en handreikingen zal opstellen.De leden van de CDA-fractie vroegen de regering om in te gaan op de ingrediënten
van het onderwijsachterstandenplan (de inhoud, de wijze waarop het tot stand
komt, de uitvoering en het toezicht) tegen de achtergrond van de vrijheid
van inrichting en de positie van het openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs
te markeren.In de memorie van toelichting is gesteld en toegelicht dat naar de opvatting
van ondergetekenden het wetsvoorstel niet strijdig is met artikel 23 van de
Grondwet. Met de gemeentelijke bevoegdheid tot vaststelling van het plan behoudt
het bevoegd gezag van een bijzondere school in het licht van de Grondwet voldoende
vrijheid tot inrichting van het onderwijs. Tevens geldt dat de onderwijskundige
autonomie van de openbare school niet wordt aangetast. Het gemeentebestuur
bezit geen bindende bevoegdheden ten aanzien van de scholen en schoolbesturen
buiten het onderwijsachterstandenplan om. Bij de totstandkoming daarvan zijn
deze scholen en schoolbesturen betrokken. Daarmee is de grens aangegeven van
de bevoegdheden die het gemeentebestuur heeft ten aanzien van de scholen.
Achterstandsbestrijding heeft een veelomvattende reikwijdte en stijgt uit
boven de positie van de individuele school, ook in de maatschappelijke consequenties.De leden van de CDA-fractie meenden dat ook scholen die niet primair bij
het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid zijn betrokken, in de gelegenheid
moeten worden gesteld deel te nemen aan het op overeenstemming gericht overleg.
Signalen uit het veld waren aanleiding voor de vraag hoe de vertegenwoordiging
van kleine besturen in het overleg wordt geregeld.Allereerst willen ondergetekenden opmerken dat op grond van het wetsvoorstel
de bevoegde gezagsorganen van alle scholen in de gemeente het recht hebben
aan het op overeenstemming gericht overleg deel te nemen. Dit betekent dat
ook scholen die niet primair bij het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
zijn betrokken, in de gelegenheid moeten worden gesteld deel te nemen aan
het op overeenstemming gericht overleg.Hoe het overleg geschiedt, is overgelaten aan de betrokken partijen. Scholen
kunnen daarbij hun activiteiten bundelen. De inzet van het overleg is om met
alle schoolbesturen overeenstemming te bereiken. In ieder geval zal met alle
schoolbesturen op voet van gelijkwaardigheid overleg gevoerd worden.De leden van de fractie van het CDA suggereerden de termijn voor het gemeentelijk
onderwijsachterstandenplan te laten sporen met de raadsperiode. Daarbij vroegen
zij aandacht voor politisering van het achterstandenbeleid als er weinig normstellingen
in de wet zijn opgenomen.De landelijke doelstellingen voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
zijn opgenomen in het LBK. Het LBK is referentiekader voor het gemeentelijk
plan. Het plan is het resultaat van op overeenstemming gericht overleg tussen
de schoolbesturen en de gemeente. Aan het plan ligt een analyse van de lokale
situatie ten grondslag. De planperiode is afgestemd op het schooljaar, niet
op de raadsperiode. De gemeenteraad kan altijd – na op
overeenstemming gericht overleg met de schoolbesturen – besluiten tot
wijziging van het plan.De leden van de fractie van Groen Links vroegen de regering in te gaan
op de verschillen tussen grote en kleinere gemeenten, met name op het punt
van deskundigheid en capaciteit en het risico dat er ten aanzien van de kwaliteit
van het onderwijsachterstandenbeleid een zeer divers beeld gaat ontstaan.Er zijn inderdaad aanzienlijke verschillen tussen grote en kleinere gemeenten,
niet alleen wat betreft deskundigheid en capaciteit, maar ook wat betreft
de omvang en ernst van de problematiek. Gemeenten waar sprake is van relatief
ernstige of omvangrijke problemen maken onder het huidige regime deel uit
van de onderwijsvoorrangsgebieden. Uit landelijke evaluaties blijkt dat gemeenten
die reeds ervaring hebben met sociale vernieuwing al beschikken over de nodige
deskundigheid. De invoering van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
zal vergezeld gaan van een uitgebreide voorlichtings- en ondersteuningscampagne,
waarin een belangrijke plaats zal zijn weggelegd voor deskundigheidsbevordering
van gemeenteambtenaren. 4.2. Tussentijds wijzigen van het gemeentelijk achterstandenplanDe leden van de PvdA-fractie vroegen waarom geen op overeenstemming gericht
overleg nodig is in geval van tussentijdse wijziging van het plan op grond
van wijziging van de besteding van de middelen (kennelijk bedoelden deze leden:
wijziging van de omvang van de middelen). Ook de leden de VVD-fractie, van
de CDA-fractie, de RPF-fractie en de GPV-fractie stelden een dergelijke vraag.Het voeren van het op overeenstemming gericht overleg is niet nodig bij
aanpassing van het onderwijsachterstandenplan in verband met cijfermatige
aanpassing. In de memorie van toelichting is aangegeven dat de achtergrond
hiervan is dat sprake zou zijn van een onevenredige toename van beleidslasten
wanneer het overleg steeds gevoerd zou moeten worden, ook wanneer slechts
sprake is van aanpassing van de tekst aan feitelijke gegevens. Ondergetekenden
zijn echter bereid om de suggestie van het kamerlid Schutte over te nemen
en het wetsvoorstel bij nota van wijziging aan te passen in die zin dat gemeenten
verplicht zijn de scholen van cijfermatige wijzigingen op de hoogte te stellen,
waarna op verzoek van ten minste één bevoegd gezag op overeenstemming
gericht overleg kan plaatsvinden.De leden van de VVD-fractie vroegen wat de regering onder «aanpassing
van de tekst aan de feitelijke gegevens» verstaat. De leden van de CDA-fractie
vroegen wanneer er eigenlijk sprake is van cijfermatige aanpassing van het
onderwijsachterstandenplan. De leden van de SGP-fractie pleitten ervoor om
de in de memorie van toelichting genoemde situaties waarin geen op overeenstemming
gericht overleg nodig is (tussentijdse wijziging van het plan op grond van
wijziging van de omvang van de middelen) te expliciteren.In de memorie van toelichting zijn enkele voorbeelden opgenomen van situaties
die aanleiding kunnen zijn tot wijziging van de hoogte van het toe te kennen
budget. Zo geldt dat op de indexering van de specifieke uitkering en wijziging
van de schoolgebonden middelen in verband met wijziging van leerlingaantallen
het gemeentebestuur geen invloed heeft. Indien al mogelijk, hetgeen kan worden
betwijfeld, zou het tot een te grote mate van detaillering van het wetsvoorstel
leiden indien de situaties zie aanleiding kunnen zijn tot wijziging van de
bedoelde middelen, alle in de wettekst zouden moeten worden opgenomen. 4.3. Afzien van vaststelling van het planDe leden van de PvdA-fractie vreesden dat door de bepaling dat gemeenten
die onder de drempel van f 250 000,– blijven geheel of gedeeltelijk
kunnen afzien van vaststelling van een plan in de praktijk geen zicht zal
bestaan op de wijze waarop met name kleinere gemeenten de middelen gaan besteden.
Zij vroegen of voor deze gemeenten niet gedacht kan worden aan de verplichting
tot het opstellen van een minder uitgebreid plan, mede omdat ook als wordt
afgezien van vaststelling van een plan op overeenstemming gericht overleg
met de schoolbesturen moet worden gevoerd.Ook voor gemeenten die afzien van vaststelling van een plan geldt dat
de doelstellingen uit het LBK fungeren als referentiekader. Bij de landelijke
evaluatie van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid zal de wijze waarop
in deze gemeenten de middelen worden ingezet een belangrijk aandachtspunt
zijn. Als deze gemeenten er voor kiezen geen plan op te stellen, heeft het
op overeenstemming gericht overleg alleen betrekking op de inzet van de gemeentelijke
middelen, niet op de inzet van de middelen die van het Rijk naar de scholen
blijven gaan (de gewichtengelden en de cumi-faciliteiten). Overigens kunnen
zij er wel voor kiezen een plan op te stellen. In dat geval moeten de gewichtengelden
en cumi-faciliteiten in overeenstemming met het plan worden ingezet.De leden van de VVD-fractie vroegen op welke andere wijze de gemeenteraad
besluit omtrent de verdeling van middelen indien wordt afgezien van de vaststelling
van het plan omdat het totaal van de middelen minder is dan f 250 000,–.
De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of een plan dat is vastgesteld
hoewel een gemeentebestuur daartoe niet verplicht is, toch onder de bepalingen
van het wetsvoorstel valt.Wanneer het totaal van de middelen minder is dan f 250 000,–
kan de gemeenteraad afzien van de vaststelling van een onderwijsachterstandenplan.
De gemeenteraad hoeft in die situatie geen plan vast te stellen maar kan dat
wel doen. De raad heeft daarom dus twee mogelijkheden: ofwel hij stelt een
onderwijsachterstandenplan vast, ofwel hij neemt een ander besluit omtrent
de verdeling van de middelen (voor zover het betreft de specifieke uitkering
en de eigen gemeentelijke middelen).Wanneer een gemeentebestuur besluit om de verdeling van de voor onderwijsachterstandenbestrijding
bestemde middelen op basis van een plan te verdelen hoewel het totaal van
de middelen minder is dan f 250 000,–, ligt het in de rede
dat het gemeentebestuur aansluit bij de voorschriften van het wetsvoorstel.
Strikt genomen is het gemeentebestuur daartoe echter niet verplicht.De leden van de VVD-fractie vroegen hoe de regering aankijkt tegen een
plan dat door het gemeentebestuur wordt gemaakt terwijl dit niet verplicht
is omdat het totaal van de middelen minder is dan f 250 000,–.
Wordt dit plan wel als volwaardig gezien, zo vroegen deze leden.Ondergetekenden verwachten dat veel gemeenten een onderwijsachterstandenplan
zullen vaststellen, ook wanneer zij de mogelijkheid hebben om daarvan af te
zien omdat het totaal van de middelen minder is dan f 250 000,–.
Door het opstellen van een plan kunnen immers de gemeentelijke middelen en
de middelen die rechtstreeks naar de scholen gaan, in samnenhang worden ingezet.
Het «vrijwillig opgestelde» achterstandenplan bindt scholen en
gemeenten immers op gelijke wijze als een verplicht plan en is in die zin
volwaardig.Anders dan de leden van de VVD-fractie suggereren is het niet zo dat een
school zich in de ene gemeente wel aan het plan moet houden en in de andere
gemeente niet. Wanneer een gemeentebestuur een onderwijsachterstandenplan
vaststelt, zal dit in beginsel van toepassing zijn op iedere
school in die zin dat iedere school die aan de in het plan gestelde criteria
voldoet, er rechten aan zal kunnen ontlenen. Er is dan ook geen sprake van
rechtsonzekerheid of rechtsongelijkheid.De leden van de fractie van de RPF vroegen of de mogelijkheid tot afzien
van vaststelling van een plan ook blijft bestaan als door inzet van eigen
middelen het geheel aan beschikbare middelen de f 250 000,–
te boven gaat.Het antwoord op deze vraag is bevestigend.De leden van de SGP-fractie vonden een grens van f 250 000,–
betrekkelijk willekeurig en vroegen om meer inzicht in de gevolgen van een
grens van f 500 000,–.Met het oog op beperking van de bestuurslast van gemeenten is er voor
gekozen gemeenten waar het totaal aan middelen – d.w.z. gewichtengelden,
cumi-faciliteiten en de specifieke uitkeringen voor onderwijsachterstandenbeleid
en OALT – minder bedraagt dan f 250 000,– de mogelijkheid
te geven af te zien van vaststelling van een plan. Uitgaande van de huidige
verdeling van middelen over de gemeenten betekent dit dat circa 400 gemeenten
de mogelijkheid hebben geheel of gedeeltelijk van vaststelling van ene plan
af te zien. Bij een ondergrens van f 500 000,– zou dit gelden
voor circa 500 gemeenten.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of ook gemeenten die afzien
van een specifiek (onderwijs)achterstandenbeleid de geplande verantwoordelijkheid
ten volste zullen dragen.De landelijke doelstellingen voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid,
die zijn vastgelegd in het landelijk beleidskader, gelden voor alle gemeenten,
dus ook voor gemeenten die er voor kiezen om specifiek beleid te vervangen
door algemeen achterstandenbeleid. Gemeenten waar de gemeente en de scholen
van de rijksoverheid samen meer dan f 250 000,– ter bestrijding
van onderwijsachterstanden ontvangen, moeten na op overeenstemming gericht
overleg met de schoolbesturen in het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
de doelstellingen met betrekking tot bestrijding van onderwijsachterstanden
beschrijven. Als de drempel van f 250 000,– niet wordt gehaald,
moet over de besteding van de gemeentelijke middelen op overeenstemming gericht
overleg worden gevoerd met de schoolbesturen. Ondergetekenden zijn dan ook
van mening dat er voldoende waarborgen zijn om er voor te zorgen dat ook gemeenten
die er voor kiezen om het onderwijsachterstandenbeleid deel uit te laten maken
van een meer omvattend algemeen achterstandenbeleid hun verantwoordelijkheid
zullen waarmaken. 4.4. NevenvestigingenDe leden van de VVD-fractie vroegen of de regering mogelijke praktische
problemen heeft voorzien als het bevoegd gezag van scholen in verschillende
gemeenten zich op verschillende plannen moet richten. Hoe denkt de regering
deze problemen te minimaliseren? Hoe verhoudt deze bepaling zich tot vergelijkbare
bepalingen in de wetgeving met betrekking tot decentralisatie van de huisvesting
van primair en voortgezet onderwijs en de materiële gelijkstelling, zo
vroegen deze leden. De leden van de RPF-fractie en de SGP-fractie stelden
ook vragen over dit onderwerp.De regering heeft deze mogelijke problemen voorzien. Het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid beoogt te komen tot een integrale aanpak van
onderwijsachterstanden van alle leerlingen binnen een gemeente, waarbij niet
alleen een rol is weggelegd voor de scholen, maar ook voor sociaal-culturele
en welzijnsinstellingen. Tegen die achtergrond is er voor gekozen
bij het onderwijsachterstandenplan uit te gaan van het grondgebied van de
gemeente. Dit betekent dat nevenvestigingen worden betrokken bij het achterstandenbeleid
waar zij zelf zijn gevestigd. Overigens zijn de besturen bij het opstellen
van het onderwijsachterstandenplan zelf betrokken.Tot slot merken ondergetekenden op dat bij de decentralisatie van de huisvesting
met betrekking tot nevenvestigingen een vergelijkbare regeling geldt als bij
het onderhavige wetsvoorstel. Bij het wetsvoorstel financiële gelijkstelling
is echter gekozen voor een andere regeling. 5.1. Delegatie en artikel 23 GrondwetDe leden van de VVD-fractie vroegen de mening van de regering bij het
standpunt van de NKSR dat de hoofdzaken van de bekostigingsvoorwaarden niet
in het wetsvoorstel zouden zijn neergelegd. Is de regering bereid duidelijker
in de wet aan te geven wat in het plan maximaal van de scholen kan worden
gevergd, zo vroegen deze leden. Deze leden vroegen ook of de regering van
mening is dat met de sturende rol van het gemeentebestuur een inbreuk wordt
gemaakt op het recht van de vrijheid van inrichting van scholen. De leden
van de CDA-fractie vroegen de regering nader in te gaan op de relatie tussen
de regierol en de ongewenste ontwikkeling van verticale delegatie van deugdelijkheidseisen
en bekostigingsvoorwaarden. De leden van de SGP-fractie vroegen zich af of
het wetsvoorstel niet te ver gaat omdat het gemeentebestuur zeggenschap krijgt
over de wijze waarop de middelen door de scholen moeten worden besteed. Dit
is toch een bekostigingsvoorwaarde en die zou toch op centraal niveau moeten
worden vastgesteld, zo vroegen deze leden. Zij suggereerden om de desbetreffende
artikelen in elk geval minder dirigistisch te redigeren. De leden van de GPV-fractie
hadden er vooral bedenkingen tegen dat de gemeenten als derden bepalen hoe
schoolgebonden middelen moeten worden ingezet. Zij zijn van mening dat in
de wet criteria moeten worden opgenomen die de grenzen aangeven waarbinnen
de gemeenteraden bekostigingsvoorwaarden kunnen stellen.Alvorens in te gaan op de vraag in hoeverre de hoofdzaken van de bekostigingsvoorwaarden
in het wetsvoorstel zijn neergelegd, willen ondergetekenden benadrukken dat
in de opstelling van een aantal fracties weinig recht wordt gedaan aan de
zelfstandige positie die scholen hebben waar het gaat om onderwijskundige
zaken. Om die positie te bewaken is juist de wettelijke verplichting tot het
voeren van «op overeenstemming gericht overleg» bedoeld. Schoolbesturen
hebben hun eigen inbreng in dat overleg. Zij geven aan wat zij willen bereiken
met de schoolgebonden middelen. Het gemeentebestuur van zijn kant brengt in
wat de gemeente als lokale overheid wil bereiken. Uiteindelijk, dus nadat
het overleg – waarin de regierol van het gemeentebestuur zichtbaar is –
is afgerond, moet het gemeentebestuur een knoop doorhakken. De inzet van het
overleg is om met alle schoolbesturen overeenstemming te bereiken. De beslissing
door het gemeentebestuur is als het ware de laatste stap in een proces. Het
gemeentebestuur heeft inderdaad een regierol, maar dit houdt in eerste instantie
in dat het gemeentebestuur moet coördineren en initiëren op het
terrein van de onderwijsachterstandenbestrijding.Naar de mening van de ondergetekenden is er gelet op het voorgaande dan
ook geen enkele aanleiding om te spreken van een ongewenste ontwikkeling van
verticale delegatie van deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden, zoals
de leden van de fractie van het CDA doen. In het wetsvoorstel worden bovendien
wel degelijk de hoofdzaken van de bekostigingsvoorwaarden vastgelegd.In de eerste plaats zij opgemerkt dat wettelijk vastgelegde taken en bevoegdheden
alsmede procedurele waarborgen de gemeentelijke bevoegdheden beperken en normeren.
Omdat het gemeentebestuur ten aanzien van scholen op het gebied
van het onderwijsachterstandenbeleid geen bindende bevoegdheden heeft buiten
het onderwijsachterstandenplan om, is daarmee een belangrijke grens aangegeven
van bevoegdheden die het gemeentebestuur heeft ten aanzien van de bijzondere
scholen in de gemeente. Deze bevoegdheden worden verder nog beperkt omdat
het onderwijsachterstandenplan moet passen binnen de landelijke richtlijnen:
bij algemene maatregel van bestuur wordt een landelijk beleidskader vastgesteld
dat de gemeenten in acht moeten nemen.Het wetsvoorstel voorziet er bovendien in dat de belangen van de scholen
en schoolbesturen in voldoende mate worden gewaarborgd. In de eerste plaats
is dat het op overeenstemming gericht overleg waarin alle betrokkenen gezamenlijk
tot een pakket maatregelen besluiten. Daarnaast kent het wetsvoorstel een
belangrijke rol toe aan de Onderwijsraad: het gemeentebestuur is gehouden
in de fase van het op overeenstemming gericht overleg advies te vragen indien
een bevoegd gezag daartoe verzoekt. Een andere belangrijke waarborg tot slot
vormt de rechtsbescherming zoals die door de Algemene wet bestuursrecht wordt
geboden. In de memorie van toelichting is uitvoerig toegelicht waarom de administratieve
rechter geschikt is om ook bij conflicten tussen het bevoegd gezag van een
bijzondere school en een gemeentebestuur een oordeel te geven over de rechtmatigheid
van een besluit.Met de voorgestelde regeling worden de hoofdzaken van de bekostigingsvoorwaarden
in voldoende mate in het wetsvoorstel vastgelegd en wordt voorzien in een
adequate rechtsbescherming, waardoor in voldoende mate recht wordt gedaan
aan de in artikel 23 van de Grondwet gewaarborgde vrijheid van inrichting.De leden van de RPF-fractie achten het in het licht van artikel 23 van
de Grondwet niet toelaatbaar dat de gemeente bekostigingsvoorwaarden stelt.
Zij achten het zuiverder om artikel 23 van de Grondwet te wijzigen dan het
artikel steeds op te rekken. Tevens vroegen deze leden of is overwogen om
advies in te winnen bij de hoogleraren die destijds ook hebben geadviseerd
bij de vaststelling van het Schevenings Akkoord.Naar de mening van ondergetekenden verzet artikel 23 van de Grondwet zich
niet tegen de voorgestelde regeling. Wijziging van artikel 23 Grondwet is
dan ook niet aan de orde. Volgens ondergetekenden is een redelijke interpretatie
van het grondrecht met oog voor de ontwikkelingen in de praktijk geboden.
In de memorie van toelichting is uitvoerig ingegaan op de relatie tussen artikel
23 Grondwet en het onderhavige wetsvoorstel. Daarbij is aangegeven dat ook
in het advies van de hoogleraren ten behoeve van het Schevenings Beraad expliciet
het standpunt is ingenomen dat artikel 23 Grondwet decentralisatie van regelgeving
bevoegdheid niet uitsluit. Wel stelt de Grondwetsbepaling volgens dit advies
een aantal beperkingen aan decentralisatie. Met het onderhavige wetsvoorstel
wordt voorzien in voldoende waarborgen, zowel wat betreft het wettelijk vastleggen
van de hoofdzaken van de bekostigingsvoorwaarden als wat betreft de rechtsbescherming,
zodat wijziging van de Grondwet zoals gezegd niet aan de orde is.Wat betreft de vraag of is overwogen om advies in te winnen bij de hoogleraren
die destijds ook hebben geadviseerd bij de vaststelling van het Schevenings
Akkoord, merken ondergetekenden op dat dit niet is overwogen. De hoogleraren
hebben immers reeds een advies uitgebracht ten behoeve van het Schevenings
Beraad en er is geen aanleiding om alsnog advies te vragen over de juridische
vormgeving van het wetsvoorstel. Het is aan de Tweede en de Eerste Kamer om
te oordelen over wetsvoorstellen.De leden van de SGP-fractie pleitten voor ruimere formulering van de kaders
voor achterstandenbestrijding, omdat de achterstandenproblematiek
tussen gemeenten en regio's nogal kan verschillen. In dit verband vroegen
zij om een reactie op het pleidooi van de vereniging voor gereformeerd schoolonderwijs
om de achterstandenbestrijding voor deze denominatie in te passen in de kaders
van WSNS-samenwerkingsverbanden.Het wetsvoorstel beoogt een integrale lokale aanpak van onderwijsachterstanden,
waarbij niet alleen een rol voor de scholen, maar ook voor gemeenten en welzijns-
en sociaal-culturele instellingen is weggelegd. Door zo'n lokale aanpak onder
regie van de gemeente kan worden aangesloten bij de lokale situatie. Daarmee
wordt recht gedaan aan lokale en regionale verschillen in de achterstandenproblematiek.
Bestuurlijke inpassing van de achterstandenbestrijding in het kader van de
WSNS-samenwerkingsverbanden, waarin alleen scholen zijn vertegenwoordigd,
zou afbreuk doen aan deze integrale aanpak.De leden van de SGP-fractie vroegen of de regering bereid is een ontheffingsbepaling
voor bijzondere scholen op te nemen indien deze bepaling wordt gebonden aan
duidelijke voorwaarden.De ondergetekenden hebben in het nader rapport aangegeven de suggestie
van de Raad van State om een dergelijke ontheffingsbepaling op te nemen, niet
over te nemen. Daarbij is aangegeven dat het overleg een te vrijblijvend karakter
zou krijgen wanneer een dergelijke ontheffingsbepaling in het wetsvoorstel
zou worden opgenomen. Het gevaar zou bestaan dat een gerichte inzet van achterstandsmiddelen
(de gewichtenmiddelen en overige achterstandsmiddelen die rechtstreeks naar
de scholen gaan) in het gedrang zou komen en het risico van ineffectiviteit
te groot zou worden. Daarvoor is de urgentie met betrekking tot effectieve
achterstandenbestrijding te groot. Bij het aangeven van deze risico's en bezwaren
zijn ondergetekenden er reeds van uit gegaan dat de Raad van State het oog
had op een bepaling waarbij misbruik zoveel mogelijk voorkomen zou worden
door duidelijke voorwaarden voor toepassing er in op te nemen, en geen ongeclausuleerde
ontheffingsmogelijkheid. De opmerkingen van de leden van de SGP-fractie vormen
voor ondergetekenden dan ook geen aanleiding om terug te komen op hun opvatting
op dit punt. 5.2. Rechtsbescherming en de positie van de OnderwijsraadDe leden van de CDA-fractie vroegen wat de betekenis van adviezen is wanneer
daaraan op essentiële onderdelen wordt voorbij gegaan. Deze leden vroegen
de regering de wettekst wat betreft de rechtsbescherming opnieuw in overweging
te nemen en een geschillenbeslechtende taak voor de Onderwijsraad op te nemen.Advisering draagt bij aan de kwaliteit van besluitvorming. Wanneer een
instantie bijzondere deskundigheid heeft, kan het zinvol zijn om deze deskundigheid
bij de voorbereiding van een besluit te betrekken. Dit neemt echter niet weg
dat een bestuursorgaan altijd een eigen verantwoordelijkheid heeft. Een advies
mag in het algemeen niet klakkeloos worden overgenomen als motivering voor
een besluit maar evenmin mag ongemotiveerd van een advies worden afgeweken.
De ondergetekenden verwijzen deze leden ook naar het bepaalde in afdeling
3.3 van de Algemene wet bestuursrecht over de advisering. Ook in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel is uitvoerig ingegaan op die punten waar
sprake is geweest van afwijking van de adviezen. Er is naar de mening van
ondergetekenden geen aanleiding om thans tot een ander standpunt te komen.De leden van de CDA-fractie waren niet overtuigd van de vijf bezwaren
die in de memorie van toelichting tegen het voorstel van de Onderwijsraad
inzake rechtsbescherming naar voren zijn gebracht. Deze leden verzoeken
de regering externe juridische deskundigen in te schakelen om advies te vragen
over het door de Onderwijsraad aangedragen alternatief.Het door de Onderwijsraad bepleite alternatief houdt in dat van de beslissing
van de Onderwijsraad bij de bestuursrechter (rechtbank) beroep wordt opengesteld
en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
waarbij zaken gevoegd en gezamenlijk beslist zouden kunnen worden. De leden
van de CDA-fractie merken op dat de rechtbank de constitutionele bezwaren
buiten beschouwing kan laten. Dit is alleen juist voor zover geen strijd met
de Grondwet in beroep zou zijn gesteld; vergelijk artikel 8:69, eerste lid,
Awb. Het ligt gezien de positie van het bevoegd gezag niet voor de hand te
veronderstellen dat geen strijd met de Grondwet zou worden gesteld, als dit
wel zo wordt ervaren.De leden van de CDA-fractie merken verder op dat de vrees voor een selectief
gebruik van procedures onrecht doet aan de attitude van schoolbesturen en
dat dit gebruik ook in de door het kabinet beoogde rechtsgang niet is uit
te sluiten. Ondergetekenden zijn het niet met deze leden eens. Zij hebben
geenszins willen aangeven dat schoolbesturen bijvoorbeeld misbruik zouden
maken van procedures. Er is echter geen enkele reden om aan te nemen dat schoolbesturen
een andere attitude zullen hebben dan andere personen en organisaties wanneer
zij willen opkomen voor hun rechten. Wat betreft de opmerking dat selectief
gebruik ook in de door het kabinet beoogde rechtsgang niet is uit te sluiten,
zij opgemerkt dat dit in zekere zin altijd het geval kan zijn. Het risico
is echter aanzienlijk kleiner bij de door de regering voorgestelde procedure.Een laatste argument van de leden van de CDA-fractie in dit verband is
dat het onaannemelijk is dat de beroepsprocedure bij de Onderwijsraad nog
loopt en het hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak al tot een uitspraak
heeft geleid. De door de Onderwijsraad gesuggereerde mogelijkheid van voeging
dient juist om samenloop te voorkomen, aldus deze leden.Bij de door de leden van de CDA-fractie voorgestane procedure zal voeging
in de praktijk lang niet altijd een oplossing kunnen bieden voor alle samenloopproblemen.
Immers, zoals ook in de memorie van toelichting is opgemerkt, blijft dan onduidelijk
wat het gevolg is voor de ene beroepsprocedure als tijdens de andere de Afdeling
bestuursrechtspraak het plan heeft vernietigd (en het bestuursorgaan heeft
opgedragen om met inachtneming van zijn uitspraak een nieuw besluit vast te
stellen). Bovendien blijft er onduidelijkheid inzake verloop en afloop van
het beroep. De mogelijkheden van verschillende uitspraken in beroep door verschillende
instanties tegen hetzelfde besluit en van het in de tijd na elkaar geschakeld
zijn van deze uitspraken, scheppen onduidelijkheid en onzekerheid bij het
bestuur. Concluderend zijn ondergetekenden dan ook van mening dat alle in
de memorie van toelichting gemaakte opmerkingen omtrent de bezwaren bij de
geschillenbeslechtende rol van de Onderwijsraad, onverminderd van kracht blijven.Tot slot merken ondergetekenden nog op dat zij geen reden zien advies
te vragen aan juridische deskundigen. De besluitvorming over een wetsvoorstel
behoort tot de verantwoordelijkheid van regering en parlement.De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering zich realiseert dat
ingrijpende wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van de afspraken van
«Scheveningen». Zij wezen op de wijziging in de gebiedengelden
en de rechtsbescherming. Hoezeer hecht de regering aan een goede relatie met
de onderwijsorganisaties, zo vroegen deze leden. Hebben onderwijsorganisaties
reden om in de toekomst op een betrouwbare overlegpartner te kunnen rekenen? De regering hecht uiteraard aan goede relaties met de onderwijsorganisaties.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is dan ook uitvoerig toegelicht
waarom de regering op een tweetal punten gekomen is tot een andere keuze dan
de oorspronkelijke. Uiteindelijk kan het primaat van de politiek altijd leiden
tot afwijking van afspraken met belangenorganisaties. Gelet op het feit dat
de keuzen in alle openheid zijn gemaakt en democratisch zijn gelegitimeerd,
zullen de onderwijsorganisaties ook in de toekomst op de overheid als een
betrouwbare overlegpartner kunnen rekenen.De beslissing om op enkele punten af te wijken van de uitkomsten van het
Schevenings Beraad is geschied in samenspraak met het parlement. De Tweede
Kamer heeft ingestemd met de lijn zoals die door het kabinet is ingezet bij
het regeerakkoord en beschreven in de notitie lokaal onderwijsbeleid. Op basis
van die met de Tweede Kamer afgestemde lijn is het wetsvoorstel opgesteld.De leden van de fractie van D66 vroegen de reactie van de regering op
hun opvatting dat het primaat voor het al dan niet advies vragen bij de gemeenteraad
zou moeten liggen en niet bij een van de bevoegde gezagsorganen. Tevens vroegen
zij een reactie op hun opvatting dat het de gemeenteraad vrij zou moeten staan
om aan de Onderwijsraad advies te vragen over meer dan alleen de vrijheid
van richting en inrichting.Uit de formulering van het wetsvoorstel blijkt dat het de gemeenteraad
is die bepaalt in welke fase van het overleg het advies wordt gevraagd. In
die zin berust het primaat voor het tijdstip van het vragen van advies bij
de gemeenteraad. Omdat de gemeenteraad gehouden is om het advies te vragen
indien een bevoegd gezag daartoe verzoekt, is het primaat voor het al dan
niet vragen van advies daarbij niet aan de orde. Overigens is met het oog
op de voortgang van het onderwijsachterstandenbeleid gekozen om de advisering
door de Onderwijsraad met betrekking tot de vrijheid van richting en inrichting,
binnen vier weken te laten plaatsvinden.De leden van de fractie van D66 merken op dat de termijn van vier weken
waarbinnen de Onderwijsraad moet adviseren, waarschijnlijk te krap is. De
leden van de RPF-fractie en de SGP-fractie vroegen of een termijn van zes
weken niet werkbaar zou zijn. Ook de leden van de CDA-fractie vinden de termijn
van vier weken waarbinnen de Onderwijsraad moet adviseren, te kort.Allereerst merken ondergetekenden op dat in de memorie van toelichting
een aantal redenen is genoemd waarom zij een termijn van vier weken een redelijke
termijn achten. Zoals de leden van de fractie van D66 opmerkten is het inderdaad
theoretisch mogelijk is dat meer gemeentebesturen tegelijkertijd een advies
vragen. Er is echter geen aanleiding om te verwachten dat dit in die mate
het geval zal zijn dat een langere termijn noodzakelijk is, afgezet tegen
de in de memorie van toelichting genoemde redenen waarom een termijn van vier
weken een redelijke termijn is.De leden van de RPF-fractie vroegen de regering in te gaan op hun opmerking
dat «Raad op maat» meer te zeggen heeft over de adviserende taak
van de Onderwijsraad dan over de geschillenbeslechtende rol.Bij het voorstel van de regering om af te zien van een geschillenbeslechtende
rol voor de Onderwijsraad, hebben diverse overwegingen een rol gespeeld. Naast
de beleidsvoornemens in het kader van Raad op maat hebben ook de wenselijkheid
van normalisatie van de rechtsbescherming en problemen rond samenloop van
diverse rechtsgangen, bijgedragen aan het voorstel. Inderdaad heeft Raad op
maat met name betrekking op de adviestaak van de Onderwijsraad. De achtergrond
van Raad op maat was immers het versoberen van de advisering, mede in het licht van het primaat van de politiek. In dat licht past het a fortiori
niet om nieuwe geschillenbeslechtende taken aan adviesorganen toe te kennen.
In die zin moet de verwijzing naar Raad op maat als motivering voor het afzien
van toekennen van een geschillenbeslechtende functie voor de Onderwijsraad
worden gezien.De leden van de RPF-fractie constateerden dat het de gemeenteraad is die
bepaalt wanneer advies aan de Onderwijsraad wordt gevraagd. Zij vroegen of
dit wel vóór vaststelling van het plan dient te geschieden.In het wetsvoorstel is expliciet bepaald dat de gemeenteraad advies kan
vragen aan de Onderwijsraad tijdens het op overeenstemming gericht overleg.
Dit betekent dat het advies altijd moet worden gevraagd vóór
het onderwijsachterstandenplan is vastgesteld. In beginsel moet het advies
zijn uitgebracht voor de gemeenteraad het plan vaststelt. Omdat echter wettelijk
is bepaald dat de Onderwijsraad zijn advies binnen vier weken uitbrengt, zal
de gemeenteraad wel zonder rekening te houden met het advies, het plan kunnen
vaststellen indien de raad niet binnen die termijn zijn advies heeft uitgebracht.De leden van de GPV-fractie vroegen de regering in te gaan op de concrete
suggestie van de Raad van State tot heroverweging van de rol van de Onderwijsraad
in het licht van door de Raad van State genoemde argumenten.De Raad van State heeft inderdaad een aantal argumenten genoemd waarom
de rol van de Onderwijsraad heroverwogen zou moeten worden. In de eerste plaats
kan de verwijzing naar Raad op maat volgens de Raad van State niet als motivering
worden gehanteerd. Op dit argument zijn ondergetekenden hiervoor reeds ingegaan
naar aanleiding van een vraag van de leden van de RPF-fractie.Met betrekking tot de normalisatie van de rechtsbescherming merkt de Raad
van State op dat de geschillenbeslechtende rol van de Onderwijsraad bij de
behandeling van de Algemene wet bestuursrecht niet ter discussie heeft gestaan.
In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening
rechterlijke organisatie merkte de regering in dit verband op dat de positie
van de Onderwijsraad in de Wet op Onderwijsraad is geregeld, aldus de Raad
van State. Naar de mening van ondergetekenden is de keuze die in dit wetsvoorstel
is gemaakt niet strijdig met hetgeen in het licht van de Algemene wet bestuursrecht
aan de orde is geweest. Ondergetekenden hebben in de memorie van toelichting
en in het nader rapport duidelijk de argumenten aangegeven waarom toch is
besloten om af te zien van een geschillenbeslechtende rol voor de Onderwijsraad.
Zoals hiervoor aangegeven hebben, naast de beleidsvoornemens in het kader
van Raad op maat, ook de wenselijkheid van normalisatie van de rechtsbescherming
en problemen rond samenloop van diverse rechtsgangen, bijgedragen aan het
voorstel. De door de Raad van State genoemde argumenten hebben ondergetekenden
niet overtuigd dat de voorgestelde rol van de Onderwijsraad heroverwogen zou
moeten worden.De leden van de fractie van D66 vroegen hoe de gemeente zou moeten handelen
wanneer deze het openbaar onderwijs niet op afstand heeft gezet. Kunnen de
openbare scholen in die situatie tegen hun eigen bevoegd gezag in beroep gaan,
zo vroegen deze leden. De leden van de SGP-fractie vroegen of het geen aanbeveling
zou verdienen dat gemeenten die het bestuur van het openbaar onderwijs in
eigen hand hebben, aparte vertegenwoordigers in het overleg aanwijzen om belangenverstrengeling
te voorkomen.Wanneer sprake is van integraal bestuur en het gemeentebestuur het openbaar
onderwijs niet heeft verzelfstandigd, geschiedt de vertegenwoordiging van
de openbare scholen door het gemeentebestuur. Het gemeentebestuur
moet in staat worden geacht om het belang van de eigen openbare scholen mee
te wegen in de eigen voorstellen omtrent het achterstandenbeleid. Wat betreft
de beroepsmogelijkheden merken ondergetekenden nog het volgende op. Wanneer
een openbare school in stand wordt gehouden door een ander gemeentelijk orgaan
dan de raad, bijvoorbeeld door een gemeentelijke commissie, dan kan die commissie
in beroep gaan tegen de raad als gemeentelijk orgaan dat het plan vaststelt.
De commissie is immers een ander bestuursorgaan. Tot slot zij nog opgemerkt
dat vertegenwoordiging van een openbare school die in stand wordt gehouden
door een stichting of een openbare rechtspersoon, geschiedt door het bestuur
van die stichting of openbare rechtspersoon. 6. Relatie met welzijnsinstellingenDe leden van de PvdA-fractie vroegen hoe VWS gaat voorzien in de programmering
van innovatieve programma's in de voor- en buitenschoolse sfeer.De behoefte aan nieuwe programma's wordt hoofdzakelijk gebaseerd op uitkomsten
van onderzoek en ervaringen in de praktijk. De programmering van nieuwe activiteiten
vindt plaats in overleg met het gemeentebestuur en de betrokken departementen.De leden van de fractie van D66 zijn bevreesd dat geld uit de scholen
wegvloeit naar de welzijnsinstellingen of instellingen voor voorschoolse vorming.
Zij vroegen naar de relatie met VWS in deze.Ook onder de huidige OVB-wetgeving kunnen middelen voor achterstandenbestrijding
worden ingezet ten behoeve van welzijnsinstellingen en instellingen voor voorschoolse
educatie. Dat sluit aan bij de gedachte dat bestrijding van onderwijsachterstanden
een integrale aanpak vereist, waarbij niet alleen een rol is weggelegd voor
de scholen, maar ook voor sociaal-culturele en welzijnsinstellingen. Overigens
verwachten ondergetekenden niet dat veel middelen zullen wegvloeien van scholen
naar andere instellingen. In de eerste plaats gaat het immers om te komen
tot betere onderwijsresultaten. Bovendien spelen mogelijke wachtgeldconsequenties
een rol. Met betrekking tot de middelen die naar de scholen blijven gaan,
is dat uiteraard niet aan de orde.De leden van de PvdA-fractie voegen of de specifieke middelen en de eigen
middelen van de gemeente voor bestrijding van onderwijsachterstanden slechts
kunnen worden verstrekt aan rechtspersonen die scholen in stand houden of
ook aan andere instellingen.Doel van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is een integrale
aanpak van onderwijsachterstanden onder regie van de gemeente. Onderwijsachterstanden
hangen samen met andere achterstandenproblematiek. Een effectieve bestrijding
van onderwijsachterstanden is niet alleen een zaak van scholen, maar vereist
een integrale aanpak waarbij naast scholen ook welzijnsinstellingen, instellingen
voor jeugdzorg en instellingen voor voorschoolse educatie betrokken kunnen
worden. Over de inzet van de specifieke en eigen middelen van de gemeente
en de schoolgebonden middelen vindt op overeenstemming gericht overleg plaats
tussen het gemeentebestuur en de schoolbesturen. Daarbij kan ook worden besloten
dat een deel van de middelen niet aan scholen, maar aan andere instellingen
wordt verstrekt – bijvoorbeeld instellingen voor maatschappelijk werk
of logopedie – maar uitsluitend met als doel het bestrijden van onderwijsachterstanden.
De resultaten van het op overeenstemming gericht overleg slaan neer in het
gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, dat wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Met de aanpassing bij nota van wijziging van het voorschrift omtrent toedeling
van de specifieke uitkering in verband met het opnemen van een
regeling omtrent de toedeling gedurende de eerste planperiode, is ook het
voorschrift waar deze leden op doelen, verduidelijkt. 7. MedezeggenschapDe leden van de fractie van de PvdA-fractie vroegen naar de consequenties
van het lokale achterstandenbeleid voor de school met betrekking tot medezeggenschap.
De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering bereid is een regeling
te treffen over inspraak en/of medezeggenschap. De leden van de D66-fractie
vroegen waarom in het wetsvoorstel geen bepaling is opgenomen over de besluitvorming
over inzet van personeel. De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering
overwogen heeft een wettelijke bepaling op te nemen, waarin wordt vastgelegd
dat bij overleg over de invulling van het lokaal onderwijsachterstandenplan
inspraakprocedures van kracht zijn.De Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO 1992) behoeft geen aanpassing.
Naast de algemene bevoegdheid van de medezeggenschapsraad tot bespreking van
alle aangelegenheden de school betreffende zoals neergelegd in artikel 5,
tweede lid, van de WMO 1992, zijn ook de instemmings- en adviesbevoegdheden,
bedoeld in de artikelen 6 tot en met 10, op de besluiten van het bevoegd gezag
inzake het onderwijsachterstandenbeleid van toepassing.Ten behoeve van het overleg over de invulling van het lokaal onderwijsachterstandenplan
zal het bevoegd gezag moeten besluiten op welke wijze het bevoegd gezag het
overleg ingaat. Dit besluit heeft betrekking op de werkzaamheden van de school.
Vaststelling of wijziging van het beleid terzake is onderworpen aan de adviesbevoegdheid
van de medezeggenschapsraad.Ook bij de uitwerking van het onderwijsachterstandenplan op schoolniveau
is de medezeggenschapsraad betrokken via het schoolwerkplan dan wel leerplan
(instemmingsbevoegdheid) terwijl de raad adviesbevoegdheid heeft met betrekking
tot de vaststelling of wijziging van de bestemming in hoofdlijnen van de middelen
die van de gemeente worden ontvangen. Voor zover een en ander gevolgen heeft
voor het personeel heeft het personeelsdeel van de medezeggenschapsraad instemmingsbevoegdheid. 8. Toezicht en sanctiesDe leden van de PvdA-fractie vroegen of er een informatieplicht voor schoolbesturen
bestond inzake inlichtingen die van belang zijn voor het opstellen van het
onderwijsachterstandenplan.Het wetsvoorstel bevat een grondslag voor het door schoolbesturen verstrekken
van inlichtingen die van belang zijn voor het toezicht en voor de evaluatie.
Hoewel daaronder ook inlichtingen begrepen kunnen worden die van belang zijn
voor het opstellen van het onderwijsachterstandenplan, zullen ondergetekenden
het wetsvoorstel bij nota van wijziging aanpassen om te verduidelijken dat
schoolbesturen ook voor het opstellen van het onderwijsachterstandenplan in
voorkomend geval de nodige inlichtingen moeten verstrekken.De leden van de CDA vroegen naar de samenhang bij het toezicht, met name
ten aanzien van het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. Wie houdt toezicht
waarop en op grond van welke criteria, zo vroegen deze leden.In de memorie van toelichting onder 9 zijn de rollen van het rijk en de
gemeente ten aanzien van het toezicht weergegeven. De rijksinspectie houdt
toezicht op het onderwijs in de scholen. Daaronder vallen ook de activiteiten
die worden bekostigd uit de gewichtengelden, cumi-middelen of gemeentelijke
middelen voor achterstandenbestrijding. Onderdeel van het inspectietoezicht
is controle of de bekostigingsvoorwaarden worden nageleefd. Bekostigingsvoorwaarde
voor toekenning van de gewichtengelden is dat zij worden ingezet in overeenstemming
met het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. De inspectie zal dit plan
dus als referentiekader hanteren bij het schooltoezicht. Op grond van de Gemeentewet
houdt het gemeentebestuur (in het algemeen burgemeester en wethouders) integraal
toezicht op het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. Het ligt voor de
hand dat de verschillende toezichthouders, voordat sancties worden overwogen,
contact met elkaar opnemen.De leden van de CDA-fractie vroegen of er sprake is van een formatiekorting
indien een school niet kan voldoen aan streefcijfers, die mogelijkerwijs deel
gaan uitmaken van het onderwijsachterstandenplan. Welke sancties en door wie
kunnen deze op welke wijze worden toegepast, zo vroegen deze leden.In zijn algemeenheid gaat het bij streefcijfers, zoals uit het woord zelf
al blijkt, altijd om een inspanningsverplichting. Daarom kan het enkele feit
dat een streefcijfer niet wordt bereikt, nooit een zelfstandige grond voor
het toepassen van een sanctie zijn. Dit neemt niet weg dat er inderdaad wel
sprake kan zijn van de toepassing van sancties bij niet naleving van het onderwijsachterstandenplan.
Zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven, kan zowel de minister
als het gemeentebestuur uiteindelijk sancties opleggen. Het gemeentebestuur
kan, uitsluitend voor zover het betreft de middelen die het gemeentebestuur
van het Rijk ontvangt en de eigen gelden, besluiten tot gehele of gedeeltelijke
inhouding daarvan. De minister kan – na inschakeling van de rijksinspectie –
de middelen inhouden die de scholen rechtstreeks ontvangen, wanneer die niet
overeenkomstig het plan worden besteed, conform de gebruikelijke procedure.De leden van de VVD-fractie vroegen of het wenselijk is dat de toezichthoudende
rol berust bij de instantie die het plan heeft vastgesteld. Heeft de regering
gedacht aan een onafhankelijke inspectie en waarom is niet gekozen voor toezicht
door de rijksinspectie, zo vroegen deze leden. Ook de leden van de fractie
van D66 vroegen ondergetekenden om nog eens te beargumenteren waarom niet
gekozen is voor onafhankelijk toezicht door de rijksinspectie. De leden van
de CDA-fractie vroegen waarom het toezicht op de inzet van alle middelen niet
voorbehouden wordt aan de inspectie. Hoe verhoudt zich het toezicht door het
gemeentebestuur tot het toezicht door de rijksinspectie, zo vroegen deze leden.
In hoeverre kunnen kleinere gemeenten – ten koste van welke middelen –
een adequate inspectie ontwikkelen.Het wetsvoorstel doet geen afbreuk aan het toezicht dat de rijksinspectie
thans op de scholen uitoefent. De inspectie behoudt het toezicht op de scholen
en op de inzet van de middelen die de scholen rechtstreeks ontvangen. Ook
het gemeentebestuur (burgemeester en wethouders) oefent echter gezien de systematiek
van de Gemeentewet toezicht uit, namelijk voor zover het betreft de naleving
van het plan. Het uitoefenen van toezicht op de naleving van het plan is een typische
vorm van bestuurlijk toezicht. In het kader van de Gemeentewet hebben burgemeester
en wethouders de taak tot het uitvoeren en handhaven van besluiten van de
gemeenteraad. Burgemeester en wethouders dienen die taak in beginsel zelf
uit te (doen) voeren en, voor zover anderen erbij betrokken zijn, er zelf
op toe te zien dat die taak goed wordt uitgeoefend. Daarbij is het uiteraard
niet nodig dat gemeenten een eigen inspectie gaan ontwikkelen. Gemeentebesturen
oefenen op vele terreinen toezicht uit zonder dat daarbij sprake is van een
eigen inspectie.Een tweede reden waarom het niet mogelijk is om het toezicht in het kader
van de onderwijsachterstandenbestrijding te beperken tot toezicht
door de rijksinspectie, is dat de rijksinspectie niet onder de verantwoordelijkheid
van het gemeentebestuur kan werken. De inspectie zou daarmee onder verantwoordelijkheid
van gemeenten gaan vallen hetgeen op gespannen voet zou komen te staan met
de ministeriële verantwoordelijkheid.De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering bij het ontwerpen van
het wetsvoorstel heeft gedacht aan de mogelijkheid dat de gemeenteraad het
vaststellen van het plan kan delegeren aan het college van burgemeester en
wethouders. Tevens vroegen deze leden wie toezicht houdt indien het plan krachtens
delegatie is vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders.Inderdaad is het mogelijk dat de gemeenteraad besluit om – op grond
van de Gemeentewet – taken te delegeren aan burgemeester en wethouders.
Bij decentralisatie van taken en bevoegdheden ligt het immers in de rede om
de Gemeentewet als uitgangspunt te nemen.Hierboven is reeds opgemerkt dat krachtens de Gemeentewet het toezicht
op besluiten van de gemeenteraad in handen is gelegd van burgemeester en wethouders,
nu aan de laatste de taak is toebedeeld tot uitvoering en handhaving van raadsbesluiten.
Burgemeester en wethouders dienen over al hun doen en laten verantwoording
af te leggen aan de raad. Wanneer sprake is van een krachtens delegatie door
burgemeester en wethouders vastgesteld plan, waarvoor de Gemeentewet de mogelijkheid
biedt, verandert er inzake het toezicht dus niets, dit blijft in handen van
burgemeester en wethouders. Ook voor de verantwoordingsplicht inzake het toezicht
verandert er niets.De leden van de fractie van D66 vroegen of met de beoordeling van de effectiviteit
van de inzet van de schoolgebonden middelen aan de hand van de streefcijfers
uit het gemeentelijk plan, in combinatie met de sanctiemogelijkheden van de
gemeente, geen rechtsongelijkheid tussen gemeenten wordt bevorderd? Voorts
vroegen zij of deze sancties niet demotiverend zijn en of uiteindelijk de
leerlingen niet de dupe van eventuele sancties zijn. De leden van de RPF-fractie
vroegen of bij toepassing van sancties de ingehouden middelen opnieuw aan
achterstandenbestrijding moeten worden uitgegeven.De doelstellingen van het onderwijsachterstandenbeleid worden op lokaal
niveau, op basis van op overeenstemming gericht overleg tussen het gemeentebestuur
en de schoolbesturen, vastgesteld. Beoordeling of de middelen in overeenstemming
met de doelstellingen zijn besteed, is dan ook in eerste instantie een zaak
van de lokale partijen. Wat betreft de sanctionering heeft het gemeentebestuur
de mogelijkheid van positieve sancties (het gemeentebestuur kan kiezen voor
een stimuleringsbeleid) en negatieve sancties.Als het gemeentebestuur van oordeel is dat een school de gewichtengelden
of cumi-faciliteiten niet in overeenstemming met het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
heeft ingezet, kan zij dit melden bij de minister, die in het uiterste geval
de middelen kan inhouden. Het gemeentebestuur kan de sanctie tot inhouding
van middelen alleen effectueren door middel van inhouding van de eigen gemeentelijke
middelen. Scholen kunnen tegen een beslissing van het gemeentebestuur op grond
van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar indienen en daarna in beroep gaan
bij de rechter. Als een school naar het oordeel van het gemeentebestuur niet
in overeenstemming met het plan handelt, ligt het in de rede – en zo
wordt het in de regel door de bestuursrechtspraak ook geëist –
dat het gemeentebestuur eerst in overleg treedt met de betrokkene en bij het
toepassen van sancties prudent zal handelen, juist omdat de leerlingen de
dupe kunnen worden van sancties. Inhouden van de bekostiging zal dus slechts
als ultimum remedium mogen worden toegepast. De mogelijkheid om sancties toe
te passen is er juist op gericht om voor leerlingen zo goed mogelijk
onderwijs te garanderen. De discussie moet niet worden omgedraaid; leerlingen
worden immers vooral gedupeerd door ineffectief beleid.Het gemeentebestuur kan de gemeentelijke middelen terugvorderen. Deze
moeten, voor zover het betreft de specifieke uitkering, dan wel weer besteed
worden aan bestrijding van onderwijsachterstanden. Als de minister de gewichtengelden
of de cumi-faciliteiten inhoudt, vervallen die aan de algemene middelen.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of de rijksinspectie ook
toezicht uitoefent op de daadwerkelijke situatie binnen een gemeente en het
opgestelde plan. Is er vooraf ook een mogelijkheid om – op advies van
de inspectie – tot het inhouden van bekostiging, zo vroegen deze leden.De rijksinspectie oefent toezicht uit op de scholen, rekening houdend
met het onderwijsachterstandenplan zelf. Immers het onderwijsachterstandenplan
is een bekostigingsvoorwaarde en de rijksinspectie moet er op toezien dat
het plan wordt nageleefd voor zover het betreft de inzet van de schoolgebonden
middelen. Overigens is er geen mogelijkheid om vooraf, dus voor er sprake
is van het constateren van een onjuiste inzet van middelen, over te gaan tot
inhouding van bekostiging. Inhouding van bekostiging kan alleen – achteraf –
geschieden als is geconstateerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden.De leden van de RPF-fractie vroegen of advies van de Onderwijsraad kan
worden gevraagd wanneer een school het plan niet naleeft en daarbij aangeeft
dit om principiële redenen niet te kunnen doen.Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat op basis van overeenstemming
gericht overleg een onderwijsachterstanden plan wordt vastgesteld op basis
waarvan de activiteiten door alle betrokkenen worden verricht. Het wetsvoorstel
voorziet er in dat vóór de vaststelling van het plan de Onderwijsraad
om advies kan worden gevraagd. Bovendien staat voor een schoolbestuur in voorkomend
geval altijd de mogelijkheid van beroep op de rechter open. Wanneer een plan
eenmaal is vastgesteld, moet het door alle betrokkenen worden uitgevoerd.
Het wetsvoorstel voorziet er niet in dat ook na vaststelling nog eens de verplichting
bestaat om de Onderwijsraad om advies te vragen.De leden van de fractie van D66 vroegen waarom in het wetsvoorstel geen
aandacht is besteed aan de dubbele pettenproblematiek. Ontstaat niet het gevaar
dat de controle op de naleving de positie van de gemeente ten opzichte van
de partners in het op overeenstemming gericht overleg bemoeilijkt, zo vroegen
deze leden. De leden van de SGP-fractie vonden het merkwaardig dat de gemeente
zelf moet toezien op de naleving van het plan. Als de openbare school onderdeel
is van de gemeente, hoe kan de gemeente dan het sanctie-instrument van inhouding
van bekostiging hanteren, zo vroegen deze leden. Ook de leden van de GPV-fractie
merkten op ongelukkig te zijn met toezicht door de gemeente omdat de gemeente
als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs ook anderszins belanghebbende
is.Ondergetekenden willen bij de beantwoording van deze vraag voorop stellen
dat verwacht mag worden dat de gemeentebesturen zich aan het onderwijsachterstandenplan,
dat zij zelf hebben vastgesteld, zullen houden.In de bestuurspraktijk komt het vaker voor dat een gemeentebestuur regels
vaststelt die ook op dat gemeentebestuur zelf van toepassing zijn. Zo zal
ook een gemeentebestuur bijvoorbeeld een bouwvergunning en een kapvergunning
nodig hebben voor het mogen bouwen respectievelijk kappen van een boom. Het
gemeentebestuur moet die vergunningen dus aan zichzelf geven, maar geeft daarmee
tevens aan derden de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Dit laatste is ook
het geval bij het onderwijsachterstandenplan. Wanneer een gemeentebestuur
of een door de gemeente in stand gehouden openbare school zich niet houdt
aan het onderwijsachterstandenplan, zal een belanghebbende derde een besluit
tot handhaven kunnen uitlokken en vervolgens via de Awb-rechtsgang het gemeentebestuur
uiteindelijk tot handhaving kunnen dwingen.De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de landelijke monitoring vorm
zal krijgen, of de gemeenten bij de opzet en uitvoering daarvan zijn betrokken,
hoe een min of meer sluitend systeem van controle kan worden gerealiseerd
en wat er wordt ondernomen als die controle negatief uitpakt.Voor de landelijke evaluatie van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
zal worden voortgebouwd op de huidige Landelijke Evaluatie Onderwijsvoorrangsbeleid.
De doelstellingen uit het landelijk beleidskader zullen fungeren als ijkpunten
bij deze evaluatie. Belangrijke bouwstenen voor de evaluatie vormen de gegevens
uit het «Prima-cohort», Rijksinspectiegegevens en het «OVB-cohort»,
die betrekking hebben de situatie op het niveau van de individuele leerling,
de groep en de school. Aanvullend op deze cohort-onderzoeken wordt onderzoek
uitgevoerd om zicht te krijgen op het onderwijsbeleid op gemeentelijk niveau.
Hierbij zal gebruik worden gemaakt van de ervaringen met de door ISEO ontwikkelde
monitor in het kader van het grote stedenbeleid. Over de informatie-uitwisseling
tussen rijk en gemeenten vindt overleg plaats tussen de betrokkenen.Daarnaast zal op lokaal niveau monitoring moeten plaatsvinden van (ontwikkelingen
op het gebied van) de lokale problematiek en (de resultaten van) het onderwijsachterstandenbeleid
ten behoeve van de analyse van de lokale situatie, de formulering van lokale
doelstellingen, de evaluatie en eventueel de bijstelling van het lokale beleid.De uitvoering van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is in
eerste instantie een zaak van de lokale partijen. De inspectie oefent toezicht
uit op het onderwijs in de scholen. Daaronder valt ook het toezicht op activiteiten
in scholen die plaatsvinden op basis van het onderwijsachterstandenbeleid. 9.1. Financiële gevolgenDe leden van de CDA-fractie vroegen nader in te gaan op de financiële
gevolgen, de herverdeeleffecten in relatie met wachtgeldeffecten. Zij vroegen
hoe de bekostiging verloopt als leerlingenstromen uit diverse, wisselende
gemeenten komen. Zij vroegen of in dat geval de bekostigingsformule flexibel
genoeg is, of dat de centrumgemeente een onevenredige verantwoordelijkheid
draagt voor bekostiging en overleg. Tevens vroegen zij om duidelijkheid ten
aanzien van de omvang van de middelen voor en na decentralisatie. Voorts vroegen
zij naar de financiële gevolgen van de Contourennota integraal beleid
etnische minderheden, waarin het aantal doelgroepen is beperkt, met name voor
gemeenten met concentraties van Chinezen, Molukkers en woonwagenbewoners.
Tot slot vroegen deze leden welk beleid zal worden ontwikkeld voor zigeunerkinderen
en kinderen van asielzoekers als de landelijke projecten voor deze groepen
vervallen. De leden van de RPF-fractie vroegen wanneer gemeenten zicht krijgen
op de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De leden van de D66-fractie
meenden dat het voor een zorgvuldige invoering van de wet op lokaal niveau
van groot belang is dat de criteria voor het bepalen van de hoogte van de
specifieke uitkering uiterlijk op 1 januari zijn vastgesteld.De specifieke uitkering voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
bestaat uit een bundeling van een aantal budgetten die nu naar gemeenten of
(samenwerkende) scholen gaan. naamomvang
budgethuidige ontvangers OVG-middelen, incl. sop/pos71.6
mlnscholen Zigeunerprojecten1.1 mlngemeenten WRR-middelen18.4
mlngemeenten AFB 1e opvang*8 mlnscholen Cumi
1e opvang*25 mlnscholen extra budget NT230 mlnscholen* Dit bedrag is onder voorbehoud van de werkelijke realisatie van dit
budget in het peiljaar. Het betreft hier een schatting. Het werkelijke bedrag
voor eerste opvang staat op de Aanvullende post en wordt jaarlijks vastgesteld
op basis van de aantallen nieuwkomers. De hoogte van dit bedrag zal dus jaarlijks
kunnen variëren.Deze budgetten worden gebundeld in de specifieke uitkering voor gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid.Voor de periode tussen 1-8-1997 en 1-8-2001 zal de verdeling van de specifieke
uitkering voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid gebaseerd worden
op de volgende uitgangspunten. Ten aanzien van de middelen die nu naar gemeenten
of scholen gaan, wordt de huidige feitelijke verdeling over de gemeenten gecontinueerd.
De verdeling van de extra middelen uit de opbrengst van de aanscherping van
het 1.25-gewicht zal worden gebaseerd op de huidige verdeling van de middelen
voor NT2 (WRR-middelen, AFB eerste opvang, cumi-middelen) over de gemeenten.
Voor de periode na 2001 zal voor 1 augustus 1999 een nieuwe toedelingssystematiek
worden uitgewerkt. Door voor de komende planperiode te kiezen voor continuering
van de huidige verdeling van de middelen over de gemeente, wordt de lokale
partijen de ruimte geboden ervaring op te doen met het vormgeven van gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid, zonder dat zij daarbij geconfronteerd worden
met de gevolgen van negatieve herverdeeleffecten. Op zo kort mogelijke termijn
zullen gemeenten worden geïnformeerd over de uitgangspunten die zullen
worden gehanteerd bij de verdeling van de middelen. De komende planperiode
zal geen enkele gemeente geconfronteerd worden met herverdeeleffecten. Voor
gemeenten, waar onder het huidige regime middelen voor NT2 aan de scholen
of de gemeente worden toegekend, zal het budget met circa 18% verhoogd worden.Onder het huidige regime worden de onderwijsvoorrangsgebiedsmiddelen toegekend
aan samenwerkende scholen in het onderwijsvoorrangsgebieden, die de middelen
zelf verdelen over scholen en instellingen in de inliggende gemeenten. In
het algemeen gaat daarbij een relatief groot deel van de middelen naar de
centrumgemeenten. Daarmee wordt recht gedaan aan de rol van de centrumgemeente
in het overleg.Doordat de huidige verdeling van middelen over gemeenten wordt gecontinueerd,
heeft de in de Contourennota integraal beleid etnische minderheden aangekondigde
inperking van het aantal doelgroepen de komende planperiode geen financiële
consequenties. Voor de continuering van de verdeling van middelen zij verder
verwezen naar de bij deze nota naar aanleiding van het verslag gevoegde nota
van wijziging.De leden van de SGP-fractie vroegen waarom de criteria voor toekenning
van de middelen aan de gemeentebesturen bij algemene maatregel van bestuur
en niet bij wet worden vastgesteld.Er is voor gekozen om de criteria voor toekenning van de middelen aan
de gemeentebesturen bij algemene maatregel van bestuur en niet bij wet vast
te stellen omdat te verwachten is dat de criteria aan verandering onderhevig
zullen zijn. De criteria moeten immers aansluiten bij de mate waarin sprake
is van onderwijsachterstanden. Wanneer daarbij steeds wetswijziging noodzakelijk
zou zijn, zou dat de voortgang van de onderwijsachterstandenbestrijding kunnen
vertragen. De ondergetekenden achten het niveau van de algemene
maatregel van bestuur voldoende zekerheid bieden ten opzichte van de gemeenten.De leden van de fractie van Groen Links vroegen of het wetsvoorstel budgettair
neutraal kan worden uitgevoerd of dat er sprake is van een bezuinigingseffect.
Ook vroegen zij of er extra middelen nodig zijn om gemeenten en scholen in
staat te stellen lokaal onderwijsbeleid goed te kunnen uitvoeren.Er is geen sprake van een bezuinigingseffect, integendeel, de gemeenten
ontvangen juist meer middelen. De specifieke uitkering is opgebouwd uit een
bundeling van budgetten die nu naar (samenwerkende) scholen en gemeenten gaan, vermeerderd met f 30 miljoen uit de opbrengst van de aanscherping
van het 1.25-gewicht. Bij de overheveling van de middelen naar de gemeenten
wordt bovendien geen efficiency-korting toegepast Om scholen en gemeenten
te ondersteunen bij de vormgeving van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
zal een uitgebreid voorlichtings- en ondersteuningstraject worden opgezet,
dat bestaat uit onder meer scholing van gemeente-ambtenaren, de ontwikkeling
van handreikingen voor gemeenten en scholen en het verspreiden van goede voorbeelden.
De VNG en het procesmanagement voor primair onderwijs en het procesmanagement
voor voortgezet onderwijs zullen hierbij een belangrijke rol spelen.De leden van de RPF-fractie vroegen welk deel van de middelen voor bestrijding
van onderwijsachterstanden wordt overgeheveld naar de gemeenten, welk deel
bij het rijk blijft, en wat het rijk met deze middelen doet.De specifieke uitkering die gemeenten ontvangen voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
heeft een omvang van in totaal ruim f 155 miljoen. Het overgrote deel
van de middelen, te weten de gewichtengelden en de cumi-faciliteiten –
voor zover het niet betreft de eerste opvang – (te zamen een bedrag
van ruim f 500 miljoen) blijft rechtstreeks naar de scholen gaan. Op
rijksniveau resteert een budget ondersteunings- en ontwikkelingsactiviteiten
en middelen voor welzijnsactiviteiten ten behoeve van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. 9.2. Bestuurskosten en planlastDe leden van de fracties van VVD, D66, CDA en RPF vreesden een toenemende
planlast voor gemeenten en schoolbesturen. De leden van de fracties van de
VVD en D66 vroegen of de regering inzicht heeft in de omvang van de bestuurskosten,
of niet een deel van de onderwijsmiddelen gebruikt zal worden voor vaststelling
van het plan en of de regering aannemelijk kan maken dat de bestuurs- en plankosten
worden gecompenseerd door het wegvallen van andere verplichtingen. De leden
van de fracties van de VVD en de RPF vroegen of een compensatie van de bestuurslast
voor schoolbesturen niet voor de hand ligt. De leden van de CDA-fractie vroegen
of het ontbreken van voldoende deskundigheid in kleinere gemeenten niet veel
extra kosten met zich mee zou brengen, die onttrokken zullen worden aan het
onderwijs.In gemeenten die te maken hebben met een relatief omvangrijke of ernstige
achterstandenproblematiek is in het algemeen, zowel bij de scholen als bij
de gemeente, sprake van voldoende deskundigheid. In deze gemeenten is bovendien
in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid of het sociale vernieuwingsbeleid
al ervaring opgedaan met lokaal overleg en planvorming. In deze gemeenten
worden nu ook middelen ingezet voor bestuurskosten in verband met bestrijding
van onderwijsachterstanden. In kleinere gemeenten is minder deskundigheid
opgebouwd. Anderzijds is de problematiek daar in de regel ook minder intensief,
zodat het onderwijsachterstandenbeleid daar maar een geringe verzwaring van
de bestuurslast voor scholen en gemeenten zal betekenen. Bij
het ondersteunings- en voorlichtingstraject zal speciale aandacht worden besteed
aan ondersteuning van gemeenten en scholen bij een efficiënte vormgeving
van het overleg en het opstellen, uitvoeren en evalueren van het gemeentelijk
plan. Doel van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is juist onder
andere een efficiëntere inzet van de middelen en een ontkokering van
het beleid. Dit om meer te kunnen doen met de collectieve middelen. 9.3. WachtgeldenDe leden van de PvdA-fractie vroegen om een reactie op het commentaar
van de VNG dat het wachtgeldrisico volledig bij gemeenten en schoolbesturen
wordt gelegd. Zij vonden dat het wachtgeldrisico moet worden neergelegd bij
de instelling die het wachtgeld veroorzaakt.Ondergetekenden onderschrijven het algemene uitgangspunt bij de betaling
van werkloosheidsuitkeringen dat de kosten ervan moeten worden gelegd bij
degene die deze kosten heeft veroorzaakt. Indien werkloosheidsuitkeringen
het gevolg zijn van een Rijksbeslissing om de hoogte van de specifieke doeluitkering
aan te passen, ligt het voor de hand dat het Rijk de eventuele kosten van
daaruit voortvloeiende onvermijdelijke werkloosheidsuitkeringen voor haar
rekening neemt. In voorkomende gevallen zal daarover dan met het Participatiefonds
moeten worden gesproken.Wat betreft de wachtgeldproblematiek zij nog het volgende opgemerkt. Op
grond van de WBO, de ISOVSO en de WVO komen ontslaguitkeringskosten in beginsel
ten laste van het bevoegd gezag van de school. Dit is alleen dan anders wanneer
het Participatiefonds heeft bepaald dat het ontslag onvermijdbaar is. In dat
geval draagt het Participatiefonds de kosten. Wanneer bijvoorbeeld ontslaguitkeringskosten
ontstaan als gevolg van omstandigheden die de gemeente of de schoolbesturen
niet zijn aan te rekenen (zoals verlaging van de specifieke uitkering), dan
is er sprake van onvermijdbaar ontslag en komen de kosten van de ontslaguitkeringskosten
ten laste van het Rijk.In artikel 110b, negende lid, (en vergelijkbare artikelen) is het voorschrift
opgenomen dat de vaststelling of wijziging van het plan of een besluit omtrent
de verdeling van middelen niet mag leiden tot kosten van uitkeringen krachtens
het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel. Dit voorschrift
biedt het Participatiefonds een aangrijpingspunt voor de vermijdbaarheidstoets
wanneer sprake is van het ontstaan van ontslaguitkeringskosten door de vaststelling
of wijziging van een onderwijsachterstandenplan. Dit voorschrift zal ook aangrijpingspunt
zijn wanneer wachtgelden ontstaan als gevolg van de toepassing van een sanctie
door het gemeentebestuur aan het schoolbestuur. Wanneer het gemeentebestuur
op goede gronden een sanctie heeft toegepast waardoor wachtgelden ontstaan
(een gemeentebestuur heeft bijvoorbeeld afspraken gemaakt met een schoolbestuur
en het schoolbestuur komt deze niet na), zal het Participatiefonds het ontslag
niet als onvermijdbaar aanmerken en draagt het schoolbestuur de kosten. Het
gemeentebestuur behoeft dan ook geen mogelijkheid tot terugvordering wanneer
scholen wachtgelden veroorzaken.Het is ook mogelijk dat een beslissing van het gemeentebestuur leidt tot –
vermijdbare – ontslaguitkeringskosten. In dat geval zal een sanctie
worden toegepast jegens het gemeentebestuur. Op grond van artikel 110f, vierde
lid, kan de minister immers de specifieke uitkering geheel of gedeeltelijk
inhouden wanneer het gemeentebestuur de voorschriften omtrent het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid niet nakomt.De leden van de CDA-fractie vroegen om een toelichting bij het voorschrift
(art 110b, negende lid, van de WBO) dat vaststelling van het plan niet mag
leiden tot kosten voor uitkeringen krachtens het Besluit werkloosheid
onderwijs- en onderzoekpersoneel. Het is toch niet de bedoeling dat achterstandenbeleid
op lokaal niveau zal leiden tot verlies aan werkgelegenheid, zo vroegen deze
leden.In de memorie van toelichting is in de paragrafen 9 (Toezicht) en 10 (Adviezen)
een uitleg opgenomen bij het voorschrift dat de vaststelling van het onderwijsachterstandenplan
niet mag leiden tot kosten van uitkeringen krachtens het Besluit werkloosheid
onderwijs- en onderzoekpersoneel. Met de leden van de CDA-fractie zijn de
ondergetekenden van mening dat de vaststelling c.q. wijziging van het plan
niet tot werkgelegenheidsgevolgen zullen mogen leiden. De vrijheid van onderwijs
brengt overigens met zich mee dat er geen voorschriften worden gegeven omtrent
het in stand houden van arbeidsplaatsen. Wel wordt, analoog aan andere regelgeving
terzake, de mogelijkheid opengehouden van een verrekening in de bekostigingssfeer,
mocht blijken dat de vaststelling c.q. wijziging van het plan onverhoopt zou
leiden tot werkloosheidsuitkeringen (zie artikel 110f van de Wet op het basisonderwijs
en vergelijkbare artikelen).De leden van de D66-fractie vroegen of dit wetsvoorstel consequenties
heeft voor de werkgelegenheid.Uitgangspunt is dat het wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor de werkgelegenheid.
Dat is ook al gemeld in de arbeidsmarkteffectrapportage bij de Begroting voor
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor het jaar 1997 (Kamerstukken II, 25 000,
hoofdstuk VIII). Het verleggen van bevoegdheden naar het decentrale niveau
zou echter met zich mee kunnen brengen dat ten gevolge van beslissingen op
dat niveau over een andere inzet van de middelen er werkgelegenheidsgevolgen
zouden kunnen ontstaan. Om die te voorkomen is in dit wetsvoorstel vastgelegd
dat de vaststelling of wijziging van het onderwijsachterstandenplan niet mag
leiden tot uitkeringen krachtens het BWOO.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de opslag die de rijksoverheid
nu betaalt aan schoolbesturen op de middelen-toedeling voor premiebetaling
aan het Vervangingsfonds en het Participatiefonds t.b.v. de naar gemeenten
te decentraliseren beleidsterreinen wordt mee gedecentraliseerd.Dat is inderdaad het geval. 10. TijdpadVoor het antwoord op de vragen van de leden van de fractie van de PvdA
en D66 zij verwezen naar de antwoorden, opgenomen in paragraaf 8. 11. Artikelsgewijs Artikel I (artikelen 10 en 11 WBO en 18 en 19 ISOVSO)In dit artikel wordt voorgesteld om het voorschrift dat per dag maximaal
5,5 uur onderwijs mag worden gegeven los te laten, zodat de schooldag verlengd
kan worden. De leden van de D66-fractie vroegen of op deze wijze niet ook
de mogelijkheid wordt gecreëerd om de schooldag korter te maken, of om
bijvoorbeeld slechts 4 dagen van 6,5 uur les te geven.In de huidige wetgeving is het maximum aantal uren per dag vastgelegd.
Daarnaast is het minimum aantal uren vastgelegd, voor de groepen 1 tot en
met 4 over een periode van 4 jaar en voor de groepen 5 tot en met 8 per jaar.
Het loslaten van het voorgeschreven maximum aantal uren onderwijs dat per
dag mag worden gegeven zou bij de voorgestelde formulering inderdaad in principe
de mogelijkheid bieden om het onderwijs te bundelen in 4 dagen. Dat is niet
wenselijk. Bij nota van wijziging is het wetsvoorstel aangepast
om dit te voorkomen en er in te voorzien dat het uitgangspunt van de mogelijkheid
van de verlengde schooldag uitsluitend betrekking kan hebben op activiteiten
in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid. Artikel 110aDe leden van de CDA-fractie vroegen naar de voornemens van de regering
inzake de landelijke evaluatie. Zij pleitten voor evaluatie over uiterlijk
drie jaar.Verwezen wordt naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden
van de PvdA-fractie in paragraaf 1. Ten aanzien van de termijn waarop de evaluatie
plaatsvindt, wordt opgemerkt dat de landelijke evaluatie niet alleen het karakter
heeft van een summatieve evaluatie achteraf, maar dat gedurende de hele periode
1997–2001 de resultaten van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
zullen worden gevolgd, teneinde zicht te houden op de resultaten van het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid en zo nodig bij te kunnen sturen. Net als onder
het huidige onderwijsvoorrangsbeleid zal de regering de kamer regelmatig informeren
over de resultaten van de landelijke evaluatie. Artikel 110b, derde lidDe leden van de CDA-fractie suggereerden aan de items die het onderwijsachterstandenplan
dient te bevatten, een aantal elementen toe te voegen.In het plan moet worden aangegeven welke activiteiten met de middelen
voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid worden uitgevoerd. Als de gemeente
zelf activiteiten uitvoert, moeten ook die worden opgenomen. Ten aanzien van
voorschriften voor de overlegprocedure wijzen ondergetekenden op paragraaf
4.1. In het plan moet ook worden aangegeven hoe de evaluatie wordt vormgegeven.
Ten aanzien van geschillen gelden de procedures conform de Algemene wet bestuursrecht.De leden van de fractie van D66 pleitten voor aanpassing van artikel 110b,
derde lid, onderdeel f, om er voor te zorgen dat alle belanghebbenden bij
de evaluatie worden betrokken. Zij suggereren de evaluatieprocedure onderdeel
uit te laten maken van het op overeenstemming gericht overleg.Ondergetekenden onderschrijven de opvatting dat alle belanghebbenden bij
de evaluatie betrokken dienen te zijn. Daarom is de evaluatie opgenomen als
verplicht onderdeel van het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, dat slechts
tot stand kan komen op basis van op overeenstemming gericht overleg. het huidige
artikel voorziet dus al in de wens van de leden van de D66-fractie. Artikel 110b, vierde lidVoor het antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie omtrent
explicitering van de situaties waarin geen op overeenstemming gericht overleg
nodig is, zij verwezen naar paragraaf 4.2. Artikel 110b, vijfde lidDe leden van de CDA-fractie vroegen hoe het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen inspeelt op samenwerking tussen scholen en andere
instellingen. Het landelijk beleidskader, dat wordt ondertekend door de staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, bevat ook doelstellingen ten aanzien van lokale samenwerking
tussen scholen en andere instellingen. De middelen voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
kunnen ook worden ingezet voor activiteiten van bijvoorbeeld welzijnsinstellingen
en instellingen voor voorschoolse vorming, Afstemming tussen onderwijsbeleid
en jeugdbeleid zal overigens vooral op lokaal niveau gestalte moeten krijgen.
De verantwoordelijkheid voor het lokaal preventief jeugdbeleid is gedecentraliseerd
naar de gemeenten. Dit wetsvoorstel biedt goede mogelijkheden om die afstemming
vorm te geven. Artikel 110b, zesde lidDe leden van de CDA-fractie meenden dat het wetsvoorstel niet duidelijk
is over het voeren van het op overeenstemming gericht overleg bij het tussentijds
aanpassen van het onderwijsachterstandenplan.In artikel 110b, zesde lid (en vergelijkbare artikelen) wordt expliciet
bepaald dat het op overeenstemming gericht overleg gevoerd moet worden zowel
bij vaststelling van het plan als bij wijziging van het plan, bijvoorbeeld
in het tweede of derde jaar (alleen bij wijziging van de omvang van de middelen
kan dit achterwege blijven). Overigens is een gemeentebestuur niet verplicht
om het op overeenstemming gericht overleg te voeren indien het totaal van
de voor onderwijsachterstandenbestrijding en OALT bestemde middelen minder
is dan f 250 000,–.Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie of het geen
aanbeveling zou verdienen voor het op overeenstemming gericht overleg een
verordening vast te stellen, zij verwezen naar het antwoord op een vraag van
de leden van de CDA-fractie over dit onderwerp, opgenomen in paragraaf 4.1.Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie of het geen
aanbeveling zou verdienen dat gemeenten die het bestuur van het openbaar onderwijs
in eigen hand hebben, aparte vertegenwoordigers in het overleg aanwijzen om
belangenverstrengeling te voorkomen, zij verwezen naar het antwoord op een
vraag van de leden van de D66-fractie over dit onderwerp, opgenomen in paragraaf
1. Artikel 110b, tiende lidVoor het antwoord op de opmerking van de leden van de CDA-fractie dat
zij de termijn van vier weken waarbinnen de Onderwijsraad moet adviseren,
te kort vinden, zij verwezen naar het antwoord op vragen over dit onderwerp,
opgenomen in paragraaf 5.2. Voor het antwoord op de vragen van de leden van
de CDA-fractie omtrent het toezicht zij verwezen naar paragraaf 8. Artikel 110fVoor het antwoord op de vragen van de leden van de CDA-fractie omtrent
het toezicht zij verwezen naar paragraaf 8.Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie of het correct
is dat de minister op grond van artikel 110f WBO de specifieke uitkering kan
inhouden wanneer door vaststelling van het plan wachtgelders ontstaan, zij
verwezen naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de PvdA-fractie,
opgenomen in paragraaf 9.3. Artikel 118fVoor het antwoord op de vraag van de leden van de fractie van D66 over
het inhouden van de uitkering zij verwezen naar het antwoord op een andere
vraag van deze leden over dit onderwerp, opgenomen in paragraaf 8.De leden van de fractie van D66 vroegen naar de positie van een schoolbestuur
met gewichtengelden dat weigert mee te werken aan het plan. Gaat de extra
formatie voor speciale doeleinden in dat geval terug naar de gemeente of het
rijk, zo vroegen deze leden.Voor toekenning van de gewichtengelden geldt inzet in overeenstemming
met het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan als bekostigingsvoorwaarde.
Als een school de gewichtengelden niet inzet in overeenstemming met de doelen
in het plan, kan de minister de middelen inhouden. De middelen gaan dan terug
naar het rijk.De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,T. NetelenbosDe Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,J. J. van AartsenDe Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,E. G. Terpstra Bijlage bij Nota naar aanleiding van het verslag bij het
wetsvoorstel gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid Proeve van een Landelijk Beleidskader Gemeentelijk Onderwijsachterstandsbeleid
1997–2001 1. De functie van het landelijk beleidskaderOp grond van de wet gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid krijgen
gemeenten en scholen meer ruimte voor eigen lokaal beleid ter bestrijding
van onderwijsachterstanden. De rijksoverheid draagt daarvoor bevoegdheden
over aan de lokale overheid, maar blijft terzelfdertijd verantwoordelijk voor
het resultaat dat met bestrijding van onderwijsachterstanden op landelijk
niveau wordt geboekt. Het LBK geeft daartoe aan wat de landelijke prioriteiten
zijn en wat gedaan wordt om bestrijding van onderwijsachterstanden landelijk
te evalueren. Het beleidskader biedt het referentiekader voor alle betrokkenen
om op lokaal niveau vorm te geven aan een gezamenlijke inspanning om jongeren
door onderwijs goed voor te bereiden op de toekomst.Concreet betekent dit dat in het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
bij de analyse van de lokale situatie aan alle doelstellingen uit het LBK
aandacht moet worden besteed. Op basis daarvan kunnen lokale doelstellingen
worden geformuleerd. Daarbij kan er voor worden gekozen aan sommige landelijke
doelstellingen meer aandacht te besteden dan aan anderen. Ook kunnen aanvullende
doelstellingen worden geformuleerd. Met het oog op een opbrengstgerichte werkwijze
en de evaluatie is het gewenst dat de doelstellingen zoveel mogelijk in meetbare
termen worden geformuleerd. Gemeenten kunnen er voor kiezen niet aan alle
landelijke doelstellingen tegelijkertijd aandacht te besteden. Het landelijk
beleidskader biedt dus ruimte om binnen de planperiode bij de uitwerking van
het onderwijsachterstandenbeleid een groeimodel te hanteren.De invoering van het wetsvoorstel zal begeleid worden door een voorlichtings-
en ondersteuningstraject, waarbij een belangrijke rol zal zijn weggelegd voor
de VNG, de procesmanagements primair en voortgezet onderwijs en de landelijke
ondersteuningsinstellingen voor zorg en welzijn. De doelstellingen uit het
LBK zullen bij deze campagne als richtsnoer worden gehanteerd.Tot slot zullen de doelstellingen uit het LBK belangrijke criteria vormen
bij de landelijke evaluatie. 2. DoelstellingenGemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid beoogt om bij leerlingen zo
veel mogelijk belemmeringen weg te nemen die de voorbereiding op een volwaardig
burgerschap in de weg staan. Voorkomen moet worden dat sociale, economische
of culturele factoren leiden tot onderwijsachterstanden.Onderwijsachterstand wordt onder meer zichtbaar in de onevenredige deelname
van bepaalde groepen leerlingen aan het totaal van onderwijsvoorzieningen:
voortgezet onderwijs, secundair beroepsonderwijs en hoger onderwijs. Ook leiden
onderwijsachterstanden voor een aanzienlijke groep jongeren tot het betreden
van de arbeidsmarkt zonder beroepskwalificatie. Daardoor ontstaan sombere
vooruitzichten op een zelfstandige economische positie in de samenleving. Beleid ter voorkoming en ter bestrijding van onderwijsachterstanden op
lokaal niveau kan naar verwachting alleen resultaat opleveren als sprake is
van een samenhangende aanpak die zich richt op een aantal cruciale momenten
in de opvoeding en scholing van kinderen en jeugdigen, vanaf de voorschoolse
periode tot aan de intrede van jonge volwassenen in het arbeidsproces. Daarbij
is niet alleen een rol weggelegd voor de school, maar ook voor bijvoorbeeld
voorschoolse voorzieningen, welzijnsinstellingen, culturele instellingen en
instelling voor jeugdhulpverlening. Daarnaast is een goede afstemming tussen
school en ouders van belang. Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
streeft niet alleen opbrengsten na in termen van prestaties van individuele
leerlingen, maar ook opbrengsten in termen van lokale samenwerking en doelmatige
werkwijzen.De doelstellingen van het landelijk beleidskader zijn niet alleen gericht
op bestrijding van onderwijsachterstanden, maar ook op samenwerking tussen
onderwijs en andere sectoren. Randvoorwaarde is het meer effectief volgen
en registreren van lokale ontwikkelingen (monitoring). Daarom zijn ook op
dat punt doelstellingen geformuleerd. Inhoudelijk hebben de doelstellingen
betrekking op voorschoolse en/of vroegschoolse vorming, de mate van beheersing
van de Nederlandse taal, de vermindering van verwijzing naar speciale onderwijsvoorzieningen
en een meer evenredige deelname aan onderwijs en de vermindering van schooluitval.De doelstellingen zijn mede gebaseerd op onderzoeksgegevens en praktijkervaringen
bij bestrijding van onderwijsachterstanden. a. Voor- en vroegschoolse educatieUit onderzoek blijkt dat veel leerlingen bij hun start op de basisschool
vergeleken met leeftijdgenoten op verschillende aspecten van hun ontwikkeling
in een achterstandspositie verkeren. Gedurende hun verdere schoolloopbaan
wordt deze achterstand vaak niet of niet volledig ingelopen.1 Door vanuit gerichte voorzieningen – in de periode voorafgaand
aan de basisschool – ouders gericht te ondersteunen kan worden bijdragen
aan het voorkomen van achterstanden en het bieden van goede kansen op meer
effectieve schoolloopbanen. DoelstellingDe startcondities van leerlingen bij binnenkomst in de basisschool worden,
onder meer op het gebied van taalontwikkeling, verbeterd door:– het totstandbrengen van samenwerkingsrelaties tussen basisonderwijs,
peuterspeelzalen, kinderopvangvoorzieningen met het oog op het voorkomen van
achterstand in de ontwikkeling van kinderen. Daarbij kan worden aangesloten
op de activiteiten van de consultatiebureaus.– deskundigheidsbevordering van medewerkers van kinderopvangvoorzieningen,
peuterspeelzalen en de onderbouw van het basisonderwijs met het oog op een
adequate aanpak van onderwijsachterstanden.Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:– informatie-uitwisseling met betrekking tot toekomstige leerlingen
in het basisonderwijs;– bevordering van planmatig handelen en deskundigheid met betrekking
tot educatieve activiteiten in voorschoolse voorzieningen;– gebruik van programma's en instrumenten voor stimulering van de
(taal)ontwikkeling bij kinderen in peuterspeelzalen;– ondersteuning van ouders aanbeiden van gezinsgerichte programma's. b. Beheersing van de Nederlandse taalAchterstanden in de beheersing van de Nederlandse taal zijn een belangrijke
oorzaak voor het ontstaan van onderwijsachterstanden. Daar komt bij dat voor
veel niet-Nederlandstalige leerlingen onderwijsachterstand vaak synoniem is
met taalachterstand (zie bijv. Mulder, 1994). DoelstellingTer bestrijding van taalachterstanden bij allochtone en autochtone leerlingen
wordt een lokaal taalbeleid vormgegeven, dat ontwikkeld is in samenwerking
met scholen en andere relevante instellingen. Het lokaal taalbeleid is gericht
op de verwerving van het Nederlands bij allochtone leerlingen (onder-instromers
en zij-instromers) en op het wegnemen van belemmeringen bij autochtone leerlingen.Aan de volgende aspecten wordt aandacht besteed:– gezamenlijke eerste opvang voorziening ten behoeve van onder-instromers
en zij-instromers, desgewenst in samenwerking met andere gemeenten;– afstemming tussen eerste opvang en vervolgactiviteiten op het
gebied van Nederlands als tweede taal en tussen NT2-onderwijs en het regulier
taalonderwijs;– stimulering van het gebruik van buitenschoolse taalprogramma's;– deskundigheidsbevordering van leerkrachten, met het oog op eerste
en vervolgopvang;.– beheersing van de Nederlandse taal van moeders, door activiteiten
in het kader van de basiseducatie en opvoedingsondersteuning. c. Vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningenVeel leerlingen met onderwijsachterstanden kampen met gedragsproblemen,
gerelateerd aan opvoedings- en sociaal-emotionele problematiek. Dat kan leiden
tot verwijzing van leerlingen naar scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs.
De aandacht gedragsproblemen moet gelijk op gaan met de aanpak van cognitieve
achterstand. In dit verband zullen relaties gelegd moeten worden tussen lokaal
onderwijsbeleid en lokaal preventief jeugdbeleid, en zal gezorgd moeten worden
voor afstemming met de samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School. DoelstellingDe verwijzing van doelgroepleerlingen naar het (voortgezet) speciaal onderwijs
wordt verminderd. Voor LOM/MLK/IOBK gelden daarbij de doelstellingen van het
WSNS-beleid als richtsnoer.Aan de volgende aspecten wordt aandacht besteed:– afstemming van activiteiten ter bestrijding van onderwijsachterstand
met die van samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School;– samenwerking van scholen met medisch kinderdagverblijven, jeugdwelzijnsinstellingen,
instellingen voor jeugdhulpverlening, politie, justitie, jeugdgezondheidszorg
en de Riagg voor wat betreft de hulpverlening aan leerlingen met sociaal-emotionele
problemen;– inzet van expertise uit genoemde niet-onderwijsinstellingen in
het onderwijs. d. Vermindering van schooluitvalDe bestrijding van voortijdig schoolverlaten dient allereerst aandacht
te besteden aan de prioritaire groep: schoolverlaters die niet in het bezit
zijn van een mavo- of vbo-diploma. In deze groep zijn leerlingen met laaggeschoolde
ouders en allochtone leerlingen oververtegenwoordigd. Daarnaast moet worden bevorderd dat alle leerlingen die het onderwijs
verlaten in het bezit zijn van een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt.
Dat wil zeggen dat zij een beroepskwalificatie bezitten die vergelijkbaar
is met het eindniveau van het primair leerlingwezen. Leerlingen met een afgeronde
opleiding op het niveau van het primair leerlingwezen, kort-mbo, vwo of havo,
deeltijd-mbo en leerlingen die met goed gevolg twee jaar van een mbo-opleiding
hebben afgerond, voldoen hieraan. Het bezit van een mavo- of vbo-diploma daarentegen
niet. Voor leerlingen die niet in staat zijn de bedoelde startkwalificatie
te behalen, bieden het praktijkonderwijs en de assistentenopleiding in het
secundair beroepsonderwijs uitkomst. DoelstellingJaarlijks wordt in samenwerking met lokale partners het aantal voortijdige
schoolverlaters verminderd.Aan de volgende aspecten wordt aandacht besteed:– stroomlijning van de aansluiting tussen basisonderwijs en voortgezet
onderwijs;– informatieuitwisseling over leerlingen;– uitlijning van activiteiten met die in het kader van de regionale
meld- en coördinatie-functie (RMC);– samenhang met regionale ontwikkelingen in het kader van vernieuwd
vbo en mavo. e. Evenredige deelname aan het onderwijsOnderwijsachterstandenbeleid is gericht op het zodanig verminderen van
de verschillen tussen doelgroepleerlingen en niet-doelgroepleerlingen dat
de deelname van doelgroepleerlingen aan de verschillende vormen van voortgezet
onderwijs, secundair beroepsonderwijs en hoger onderwijs evenredig is met
die van niet-doelgroepleerlingen met overeenkomstige capaciteiten. DoelstellingLokaal worden initiatieven ontwikkeld om de deelname van doelgroepleerlingen
aan vormen van voortgezet, secundair beroepsonderwijs en hoger onderwijs meer
overeen te laten komen met die van niet-doelgroepleerlingen met overeenkomstieg
capaciteiten. f. MonitoringVoor de opstelling, evaluatie en bijstelling van beleid ter bestrijding
van achterstanden in het onderwijs is informatie met betrekking tot basisgegevens,
zowel met betrekking tot de lokale problematiek als met betrekking tot de
resultaten van lokaal beleid, noodzakelijk. Registratie van die basisgegevens
zal daarom lokaal geoptimaliseerd dienen te worden. DoelstellingLokaal komt een zo sluitend mogelijke registratie tot stand van tenminste:– de instroom, doorstroom en uitstroom van (doelgroep) leerlingen
in reguliere en speciale scholen voor basisonderwijs, in die voor voortgezet
onderwijs, die voor secundair beroepsonderwijs en en die voor hoger onderwijs;– de verwijzing naar het (voortgezet) speciaal onderwijs;– het verzuim en de uitval van leerlingen in het onderwijs. 3. Ondersteuning van gemeente en scholen bij bestrijding
van achterstandenHet vorm geven aan lokaal onderwijsachterstandsbeleid is voor de veel
gemeenten, schoolbesturen en welzijnsinstellingen een nieuwe uitdaging. Daarbij
zullen zij op verschillende wijzen worden ondersteund.De ervaringen die in het grote-stedenbeleid zijn opgedaan met onder meer
lokaal overleg, formulering van meetbare lokale doelstellingen, en lokale
evaluatie zullen een belangrijke rol spelen bij de ondersteuning in andere
gemeenten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zal gemeenten ondersteunen
in de vorm van onder andere handreikingen, werkconferenties en cursussen.
Ook schoolbegeleidingsdiensten zullen bij de ondersteuning van scholen en
gemeenten een rol kunnen vervullen. Vanaf 1997 kunnen gemeenten een deel van
de middelen voor schoolbegeleiding bestemmen voor begeleiding van scholen
op specifieke thema's die in het kader van bestrijding onderwijsachterstand
zijn geïdentificeerd.Daarnaast zal in Uitleg en via de landelijke vakbladen periodiek aandacht
worden besteed aan hoe de vormgeving en uitvoering van lokaal onderwijsachterstandenbeleid
verloopt en welke succesvolle lokale ervaringen breder beschikbaar kunnen
komen.Het procesmanagement primair onderwijs (PMPO) en het procesmanagement
voortgezet onderwijs (PMVO) zullen tezamen met de VNG en de landelijke ondersteuningsinstellingen
voor zorg en welzijn zorg dragen voor afstemming van activiteiten ten behoeve
van de ondersteuning van gemeenten, scholen en buitenschoolse instellingen. 4. Landelijke evaluatieIn de gemeentelijke onderwijsachterstandenplannen wordt opgenomen op welke
wijze «de gemeenteraad het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
evalueert».De landelijke evaluatie is in de eerste plaats bedoeld om zicht te houden
op de resultaten van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid in de periode
1997–2001. Daarnaast moet deze evaluatie informatie beschikbaar maken
ten behoeve van de opstelling van het landelijk beleidskader voor de daaropvolgende
periode.De landelijke evaluatie zal gericht zijn op de volgende vragen:a. In hoeverre worden de doelstellingen uit het landelijk beleidskader
kwantitatief en kwalitatief uitgewerkt?b. In hoeverre worden de doelstellingen die zijn opgenomen in de gemeentelijke
plannen als uitwerking van de landelijke doelstellingen gerealiseerd?c. Voor welke activiteiten en op welke wijze worden de financiële
middelen ingezet die gemeenten en scholen ontvangen voor de bestrijding van
onderwijsachterstand?d. Op welke wijze wordt op lokaal niveau vormgegeven aan: de analyse van
de lokale situatie, het op overeenstemming gericht overleg, de formulering
van lokale doelstellingen, de evaluatie en zo nodig de bijstelling van beleid.e. Welke succes- en faalfactoren dragen bij aan de bestrijding van onderwijsachterstand.De landelijke evaluatie bouwt voort op de huidige evaluatie van het onderwijsvoorrangsbeleid,
die wordt verzorgd onder verantwoordelijkheid van de projectgroep Evaluatie
OVB en de Projectgroep Evaluatie Welzijn Allochtonen (PEWA). De projectgroep
evaluatie OVB coördineert in opdracht van de staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen de landelijke evaluatie van het onderwijsachterstandenbeleid. De PEWA evalueert in opdracht van de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport de buitenschoolse activiteiten in het kader van bestrijding
van onderwijsachterstanden.In de huidige OVB-evaluatie ligt het zwaartepunt op de school en de leerling.
Met de wet gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid wordt ook de gemeente
aandachtsveld in de evaluatie. De landelijke evaluatie zal zichtbaar maken
welke resultaten worden geboekt op gemeentelijk en landelijk niveau wat betreft
leerlingen, scholen, activiteiten en projecten.De cohort-onderzoeken primair onderwijs en voortgezet onderwijs zullen
belangrijke informatiebronnen vormen voor de landelijke evaluatie van het
gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Gemeenten zelf kunnen de resultaten
van deze cohort-onderzoeken ook gebruiken voor de eigen lokale evaluatie van
het onderwijsachterstandenbeleid.Naast de bestaande cohort-onderzoeken zullen de resultaten van gemeentelijk
onderwijsbeleid worden gevolgd door een zogenoemde onderwijsmonitor gemeenten.
 XNoot1Mulder, De derde fase van de OVB-cohort onderzoeken in het basisonderwijs,
1994. Commissie Evaluatie Basisonderwijs, Onderwijs aan jonge
kinderen, 1993. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24778-6.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl