Rechtmatigheidsonderzoek 1997; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26100, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

30-06-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

26100 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTING RECHTSMATIGHEIDSONDERZOEK 1997ALGEMEEN GEDEELTE 1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatieTabel 1 IJkpunt administratieve organisatie 2.3 Geautomatiseerde systemen 2.3.1 IPA2.3.2 Begrotingsadministratiesystemen2.3.3 Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst2.3.4 Overige knelpunten2.3.5 Totaaloverzicht automatiseringTabel 2 IJkpunt automatisering 2.4 Conclusie op basis van ijkpunten financieel beheerTabel.. IJkpunten financieel beheer bij de departementen 3 BEZWAARONDERZOEKEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 Rekening 4.1.1 Rechtmatigheid4.1.2 Verplichtingen4.1.3 Ontvangsten4.1.4 Afrekenen voorschotten4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichting4.4 Financiële verantwoordingen agentschappen5 AANDACHTSPUNTEN FINANCIEEL BEHEER 5.1 Millennium 5.1.1 Inleiding5.1.2 Nationale aanpak en prioriteitenstelling5.1.3 Organisatie aanpak Rijksoverheid VerantwoordelijkhedenPrioriteitenstellingPlanningVerkorte weergave planning Beoordeling projectorganisaties departementenTabel 3: Beoordeling opzet projectorganisatie 13 ministeries
en de Belastingdienst Conclusies5.1.4 Voortgang departementen Stand van zakenTabel 4: oordeel AR achterstand millenniumprobleem stand
april/mei 1998 Fig. 1: Inspanningen voor oplossing van vitale systemen
en de analyse van niet-vitale systemen Risico's voor financieel beheerConclusies5.1.5 Slotbeschouwing en aanbevelingen5.1.6 Reactie minister5.1.7 Nawoord Rekenkamer5.2 Voorbereiding invoering euro 5.2.1 Inleiding5.2.2 Interdepartementale aanpak5.2.3 Organisatie bij de ministeries5.2.4 Stand van zaken voorbereidingTabel 5: stand van zaken planning Tabel 6: aanpassing geautomatiseerde systemen Tabel 7: Aanpassing wet- en regelgeving 5.2.5 Zelfstandige bestuursorganen, mede-overheden en
uitvoeringsorganisaties5.2.6 Conclusies en aanbevelingen5.2.7 Commentaar ministers5.2.8 Nawoord Rekenkamer5.3 Agentschappen 5.3.1 Overzicht agentschappenTabel 8 Agentschappen bij de rijksdienst per 1 januari
1998 5.3.2 Evaluatie Ministerie van Financiën5.3.3 Bevindingen rechtmatigheidsonderzoek 19975.3.4 Conclusie5.4 Specifieke uitkeringen en MDW-accountancy5.5 Tussenbalans integriteitsbeleid 5.5.1 Inleiding5.5.2 Follow-up Rekenkamerrapport5.5.3 Aanvulling op onderzoek 19965.5.4 Rekenkameronderzoek 1996–19985.5.5 Conclusies5.5.6 Reactie minister5.5.7 Nawoord Rekenkamer6 AANDACHTSPUNTEN FINANCIËLE VERANTWOORDING 6.1 Realisatie versnelling verantwoordingsprocedure6.2 Vervolgonderzoek kengetallen 6.2.1 Inleiding6.2.2 Ontwikkeling gebruik kengetallen BegrotingenVerantwoordingen6.2.3 Betrouwbaarheid kengetallen6.2.4 Aanbevelingen Werkgroep Kwaliteit financiële
verantwoordingen6.2.5 Conclusie en aanbevelingen6.2.6 Reactie minister6.3 Verantwoording Miljoenennota 6.3.1 Inleiding6.3.2 Verantwoording macrobudget6.3.3 Kwaliteit verantwoordingsinformatie in MiljoenennotaFiguur 2: rechtmatigheid in de drie sectoren Uitgaven
1996 6.3.4 Conclusie en aanbeveling6.3.5 Antwoord van de minister6.3.6 Nawoord Rekenkamer7 SLOTBESCHOUWINGRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET HUIS DER KONINGIN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Versnelling van de verantwoordingsprocedure3 BEZWAARONDERZOEKEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Huis der Koningin
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Huis der Koningin (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT EN HET KABINET DER KONINGIN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Automatisering2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.5 Conclusie3 BEZWAARONDERZOEKEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.2.1 Verbeterplan financieel beheer2.2.2 Opgeloste knelpunten2.2.3 Resterende knelpunten2.2.4 Verrekenregeling2.2.5 Conclusie2.3 Automatisering2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.5 Stichting Nederland Wereldtentoonstellingen2.6 Europese aanbestedingsregels3 BEZWAARONDERZOEKEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Algemene Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Algemene Zaken (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET KABINET VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Aanpassing procedureregels2.2.2 Accountantscontrole Nederlandse Antillen2.2.3 Europese aanbestedingsregels2.3 Automatisering2.4 Versnelling verantwoordingsprocedure2.5 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Inleiding3.2 Bevindingen 3.2.1 De afwikkeling van overheidsprojecten3.2.2 Acties van KABNA3.2.3 Rechtmatigheid3.3 Conclusie en aanbevelingen3.4 Reactie minister3.5 Nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, KABNA (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, KABNA (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Herijking algemeen2.2.2 Herijking en gevolgen voor het financieel beheer2.2.3 Europese aanbesteding2.3 Automatisering2.4 Ministeriële verantwoordelijkheid voor uitgaven
voor Ontwikkelingssamenwerking2.5 Definitie en werkwijze voorschotten2.6 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.7 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK VOORSCHOTTEN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING 3.1 Inleiding3.2 Bevindingen3.3 Conclusie3.4 Reactie minister3.5 Nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Buitenlandse Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Buitenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x f 1 miljoen) Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x f 1 miljoen)1Overzicht 1c. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 (bedragen x f 1 miljoen)1Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen)1Overzicht 3. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
afgerekende voorschotten 1997 (x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN JUSTITIE Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Administratieve organisatie Korps Landelijke Politiediensten2.4 Automatisering2.5 Misbruik en oneigenlijk gebruik bij de reclassering2.6 Verrekening vakantieverlof2.7 Bestemmingsreserves Dienst Justitiële Inrichtingen2.8 Versnelling van de verantwoordingsprocedure3 BEZWAARONDERZOEK FINANCIEEL BEHEER BEWAKINGSKOSTEN BURGERLUCHTHAVENS 3.1 Inleiding3.2 Bevindingen3.3 Conclusie4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Justitie (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Justitie (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap IND4.5 Financiële verantwoording agentschap DJI4.6 Financiële verantwoording agentschap CJIB4.7 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 ( bedragen x 1 miljoen) Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 ( bedragen x 1 miljoen)a)Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Uitvoering subsidieregelingen2.2.2 Reisdocumenten2.2.3 Financieel beheer DZVO2.2.4 Verloop project OOW2.2.5 Politieregio's2.2.6 Overige tekortkomingen2.3 Automatisering2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.5 Conclusie3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Binnenlandse Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Informatievoorziening
Overheidspersoneel (IVOP)4.5 Financiële verantwoording agentschap Centrale
Archief Selectiedienst (CAS)4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 ( bedragen x 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beschrijving en onderhoud2.2.2 Agentschap Rijksarchiefdienst2.2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.2.4 Financieel beheer bij de directie Kunsten2.3 Automatisering2.4 Bestuurlijke relatie universiteiten en academische
ziekenhuizen 2.4.1 Inleiding2.4.2 Bevindingen2.4.3 Reactie minister2.5 Financieel toezicht op de omroepverenigingen 2.5.1 Inleiding2.5.2 Bevindingen2.5.3 Reactie minister2.5.4 Nawoord Rekenkamer2.6 Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.6.1 Inventarisatie van regelingen2.6.2 Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten2.7 Kwaliteit controles instellingsaccountants2.8 Controle- en sanctiebeleid 2.8.1 Inleiding2.8.2 Bevindingen2.8.3 Reactie minister2.8.4 Nawoord Rekenkamer2.9 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.10 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Financieel beheer kunstenfondsen 3.1.1 Inleiding3.1.2 Bevindingen3.1.3 Reactie minister3.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik ten aanzien van de
educatie in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs 3.2.1 Inleiding3.2.2 De Wet Educatie en Beroepsonderwijs3.2.3 Bevindingen3.2.4 Conclusies3.2.5 Reactie minister4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschappen4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
DE NATIONALE SCHULD Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Automatisering2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedure3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Nationale
Schuld (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Nationale Schuld (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN FINANCIËN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Automatisering 2.3.1 Kerndepartement2.3.2 Belastingdienst2.3.3 Informatiebeveiliging Belastingdienst2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.5 Werking interne controle decentrale eenheden Belastingdienst 2.5.1 Inleiding2.5.2 Werkwijze IAB2.5.3 Stand van zaken interne controle decentrale eenheden/
douaneposten 2.5.3.1 Convenant interne controle2.5.3.2 Decentrale eenheden Belastingdienst en Douane2.5.3.3 Aard van de tekortkomingen in de werking van de
interne controle bij de decentrale eenheden/douaneposten2.5.4 Conclusie2.6 M en O-beleid van de Belastingdienst 2.6.1 Inleiding2.6.2 Beheersverslag2.6.3 Accountantscontrole M en O-beleid 2.6.3.1 Inleiding2.6.3.2 Bevindingen2.6.3.3 Conclusie2.6.3.4 Commentaar staatssecretaris2.6.4 Kwaliteitsborging2.7 Rijkshoofdboekhouding2.8 Subsidie tankstations2.9 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.10 Afdracht eigen middelen Europese Gemeenschap2.11 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Financiën, (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Financiën, (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Bevindingen2.2.2 Reactie minister2.2.3 Nawoord Rekenkamer2.3 Automatisering 2.3.1 Relevante systemen2.3.2 Invoering Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid2.4 Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht2.5 Woningbeheer2.6 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.7 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Inleiding3.2 Uitkomsten van het onderzoek3.3 Conclusie3.4 Reactie minister4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Defensie (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Defensie (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer Centrum4.5 Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen,
Werken en Terreinen4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEOverzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x f 1 miljoen) Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x f 1 miljoen) Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
afgerekende voorschotten 1997 (x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve Organisatie 2.2.1 Opzet en werking2.2.2 Europese regelgeving2.2.3 Informele opdrachten2.2.4 Materieel- en Contractbeheer2.3 Automatisering 2.3.1 Inleiding2.3.2 De systemen2.3.3 Implementatie VIR2.4 Controlebeleid2.5 Ander Rekenkameronderzoek 2.5.1 Garanties van het Rijk2.5.2 Afkoop van woningsubsidies aan beleggers2.6 Versnelling verantwoordingsprocedure2.7 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (exclusief rijkshuisvesting
x f 1 miljoen) Overzicht 2. Bedragen van de rekening 1997, Rijkshuisvesting
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 3. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x 1 miljoen) Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) RAPPORTAGE BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997
VAN HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve Organisatie 2.2.1 Opzet en werking2.2.2 Vervolgonderzoek GWW-contracten2.2.3 Europese regelgeving2.3 Automatisering 2.3.1 Systemen2.3.2 Implementatie VIR2.4 Aanleg Maaskaden 2.4.1 Achtergrond2.4.2 Stand van zaken2.5 Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren2.6 Subsidiebeheer2.7 Ander Rekenkameronderzoek 2.7.1 Garanties van het Rijk2.7.2 VSN2.8 Versnelling verantwoordingsprocedure2.9 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK ONDERZOEKS- EN OVERIGE CONTRACTEN 3.1 Inleiding3.2 Tekortkomingen 19963.3 Financieel beheer 19973.4 Maatregelen3.5 Conclusie4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Verkeer en Waterstaat (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap KNMI4.5 Financiële verantwoording agentschap RDR4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEOverzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x 1 miljoen) Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen). RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Algemeen2.2.2 Centraal bureau voor de Statistiek2.2.3 Werking van de interne controle inclusief het toezicht
door de directie Financiën2.2.4 Economische Controledienst2.2.5 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.2.6 Aanmelding van steunmaatregelen2.2.7 Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling2.2.8 Garanties2.2.9 ProjectbeheerTabel 1 Score directoraten-generaal projectbeheer 2.3 Automatisering 2.3.1 Financieel Administratief Systeem2.3.2 Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst2.4 Eindejaarsuitgaven 2.4.1 Inleiding2.4.2 Het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling
en Ruimtevaart2.4.3 Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling2.4.4 Het Besluit Stimulering ruimte voor economische
activiteit2.4.5 Stichting Economische Samenwerking Nederland- Opkomende
markten Garantiefaciliteit voor Oost-EuropaGarantiefaciliteit Opkomende MarktenSamenvatting2.4.6 Conclusies2.4.7 Reactie minister van EZ2.4.8 Commentaar Rekenkamer2.5 Versnelling verantwoordingsprocedure2.6 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Economische Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Economische Zaken (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Senter4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1997
(bedragen x 1 miljoen) Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1997 (x 1 miljoen, exclusief Senter) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Inleiding2.2.2 Onderhoudsorganisatie administratieve organisatie2.2.3 Reorganisaties en verzelfstandigingen2.2.4 Concern Control Systeem2.2.5 Aansturing uitvoerende diensten2.2.6 Europese aanbestedingsregelingen2.2.7 Beheer Europese Structuurfondsen2.2.8 Garanties2.3 Automatisering2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.5 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Inleiding3.2 Bevindingen en conclusies 3.2.1 Tijdigheid van actualisatie van de administratieve
organisatie3.2.2 Kwaliteit van de geactualiseerde administratieve
organisatie 3.2.3 Toezicht door de directie FEZ3.3 Eindoordeel en aanbevelingen3.4 Reactie minister3.5 Nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
Dienst4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Tabellen behorende bij Rekening Overzicht 1a Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 ( bedragen x f 1 miljoen) Overzicht 1b Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 ( bedragen x f 1 miljoen) RAPPORTAGE BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997
VAN HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beschrijvingen administratieve organisatie en beheersconcepten2.2.2 Knelpunten in de administratieve organisatie2.2.3 Europese gelden2.2.4 Europese aanbestedingsregels2.3 Automatisering 2.3.1 Geautomatiseerde systemen2.3.2 Informatiebeveiliging2.4 Voorschotten Abw en WSW2.5 Misbruik en oneigenlijk gebruik2.6 Arbeidsmarkt Wet Sociale Werkvoorziening2.7 Sociale verzekeringen2.8 Bijstandszaken 2.8.1 Algemene Bijstandswet2.8.2 Rijksbijdrageregeling Banenpools2.8.3 Tijdelijke specifieke uitkering sociale vervoersvoorzieningen
Wvg2.9 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden2.10 Versnelling van de verantwoordingsprocedure2.11 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEKEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van SZW (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van SZW (bedragen x f 1 mljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEOverzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x 1 miljoen)1Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen)1RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Wet en regelgeving 2.2.1 Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid2.2.2 Wet op de Jeugdhulpverlening 2.2.2.1 Ministeriële verantwoordelijkheid2.2.2.2 Ouderbijdragen2.2.2.3 Grootstedelijke regio's2.3 Administratieve organisatie 2.3.1 Beschrijvingen2.3.2 Europese aanbestedingsregels2.3.3 Garantiebeheer2.3.4 Automatisering2.4 Subsidiebeheer 2.4.1 Verbetertrajecten2.4.2 Uitvoering2.4.3 Conclusie2.5 Rijksbijdragen in de zorg en sociale zekerheid2.6 Intermediairs2.7 Toezicht op fondsen2.8 Agentschap DCBG2.9 RIVM2.10 Versnelling verantwoordingsprocedure2.11 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening 4.2.1 Inleiding4.2.2 Inhoud artikelsgewijze toelichtingen4.2.3 Verbetering en versnelling4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap DCBG4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 (bedragen x 1 miljoen)a)RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET PROVINCIEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Versnelling van de verantwoordingsprocedure3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Provinciefonds
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Provinciefonds (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET LANDBOUW-EGALISATIEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 BetaalorganenTabel 1: overzicht betaalorganen en hun declaraties 2.2.2 Controle derdengegevens door de Algemene Inspectiedienst2.2.3 Controlememoranda2.3 Automatisering2.4 Versnelling verantwoordingsprocedure2.5 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, LEF-A (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, LEF (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET GEMEENTEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Automatisering en Administratieve organisatie2.3 Versnelling van de verantwoordingsprocedure3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Gemeentefonds
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Gemeentefonds (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORTAGE BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997
VAN HET MINISTERIE VAN HET INFRASTRUCTUURFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve Organisatie 2.2.1 Opzet en werking algemeen2.2.2 Vervolgonderzoek GWW-contracten2.2.3 Europese regelgeving2.3 Automatisering2.4 Versnelling verantwoordingsprocedure2.5 Conclusies3 BEZWAARONDERZOEK ONDERZOEKS- EN OVERIGE CONTRACTEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEOverzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x f 1 miljoen) Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x f 1 miljen).aRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Automatisering2.4 Versnelling verantwoordingsprocedure3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, FES (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, FES (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET SPAARFONDS AOW Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Versnelling3 BEZWAARONDERZOEKEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Spaarfonds
AOW (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Spaarfonds AOW (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET RIJK Inhoud 1 INLEIDING2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN HET RIJK 2.1 Procedure2.2 Accountantscontrole2.3 Oordeel Rekenkamer2.4 Verklaring van goedkeuring3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN HET RIJK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN HET RIJKBIJLAGE 1 De verantwoording over de realisatieBIJLAGE 2 Vergelijking miljoenennota 1997 met de rekening (bedragen
in mln. guldens)BIJLAGE 3 Overzicht 1: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1997 Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1997 Overzicht 3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1997 Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de saldibalans
1997 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26100Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 722 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 100Rechtmatigheidsonderzoek 1997nr. 2ALGEMEEN GEDEELTE 1997 INHOUDBlz.    SAMENVATTING5    ALGEMEEN
GEDEELTE71Inleiding7   2Financieel beheer82.1Accountantscontrole82.2Administratieve organisatie8 2.3Geautomatiseerde
systemen10 2.3.1IPA10 2.3.2Begrotingsadministratiesystemen102.3.3Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst11 2.3.4Overige
knelpunten11 2.3.5Totaaloverzicht automatisering112.4Conclusie op basis van ijkpunten financieel beheer12   3Bezwaaronderzoeken13   4Financiële
verantwoording144.1Rekening14 4.1.1Rechtmatigheid144.1.2Verplichtingen14 4.1.3Ontvangsten154.1.4Afrekenen voorschotten15 4.2Toelichting
bij de rekening15 4.3Saldibalans met toelichting164.4Financiële verantwoordingen agentschappen16    5Aandachtspunten
financieel beheer165.1Millennium16 5.1.1Inleiding165.1.2Nationale aanpak en prioriteitenstelling17 5.1.3Organisatie
aanpak Rijksoverheid18 5.1.4Voortgang departementen205.1.5Slotbeschouwing en aanbevelingen23 5.1.6Reactie
minister23 5.2Voorbereiding invoering euro24 5.2.1Inleiding245.2.2Interdepartementale aanpak24 5.2.3Organisatie
bij de ministeries25 5.2.4Stand van zaken voorbereiding25  Blz.   5.2.5Zelfstandige
bestuursorganen, mede-overheden en uitvoeringsorganisaties27 5.2.6Conclusies
en aanbevelingen27 5.2.7Commentaar ministers28 5.2.8Nawoord
Rekenkamer28 5.3Agentschappen29 5.3.1Overzicht
agentschappen29 5.3.2Evaluatie Ministerie van Financiën295.3.3Bevindingen rechtmatigheidsonderzoek 199730 5.3.4Conclusie305.4Specifieke uitkeringen en MDW-accountancy30 5.5Tussenbalans
integriteitsbeleid32 5.5.1Inleiding32 5.5.2Follow-up
Rekenkamerrapport32 5.5.3Aanvulling op onderzoek 1996335.5.4Rekenkameronderzoek 1996–199834 5.5.5Conclusies355.5.6Reactie minister35 5.5.7Nawoord Rekenkamer36   6Aandachtspunten
financiële verantwoording366.1Realisatie versnelling
verantwoordingsprocedure36 6.2Vervolgonderzoek kengetallen376.2.1Inleiding37 6.2.2Ontwikkeling gebruik kengetallen376.2.3Betrouwbaarheid kengetallen39 6.2.4Aanbevelingen
Werkgroep Kwaliteit financiële verantwoordingen40 6.2.5Conclusie
en aanbevelingen40 6.2.6Reactie minister41 6.3Verantwoording
Miljoenennota41 6.3.1Inleiding41 6.3.2Verantwoording
macrobudget42 6.3.3Kwaliteit verantwoordingsinformatie in
Miljoenennota43 6.3.4Conclusie en aanbeveling44 6.3.5Antwoord
van de minister45 6.3.6Nawoord Rekenkamer45    7Slotbeschouwing45 RAPPORTEN BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING47 Huis der Koningin47  Hoge Colleges van Staat
en Kabinet der Koningin51  Algemene Zaken57  Kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken66  Buitenlandse
Zaken76  Justitie96  Binnenlandse Zaken114 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen127  Nationale
Schuld147 Financiën151  Defensie166 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer183 Verkeer en Waterstaat197  Economische Zaken215 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij237  Sociale
Zaken en Werkgelegenheid257  Volksgezondheid, Welzijn en
Sport279  Provinciefonds297  Landbouw-Egalisatiefonds301 Gemeentefonds311  Infrastructuurfonds316 Fonds Economische Structuurversterking325  Spaarfonds
AOW330 Rijk334SAMENVATTING RECHTSMATIGHEIDSONDERZOEK 1997Evenals vorig jaar heeft de Rekenkamer een positief oordeel over de financiële verantwoordingen van de rijksdienst over 1997. Van het
overgrote deel van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten kon zij de rechtmatigheid
vaststellen.De meeste departementen hebben de geplande versnelling van de financiële
verantwoording over 1997 gerealiseerd. De versnelling bleek vooralsnog niet
geleid te hebben tot kwaliteitsverlies. Wel vraagt de Rekenkamer speciale
aandacht voor de agentschappen: bij 9 van de 14 in 1997 actieve agentschappen
bestonden tekortkomingen in de financiële verantwoording en/of in het
financieel beheer.Vorig jaar sprak de Rekenkamer haar zorg uit over hetfinancieel beheer bij acht departementen, te weten: Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken,
Justitie, Defensie, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Hoewel dit jaar bij een aantal van deze ministeries verbeteringen werden geconstateerd,
zijn de geconstateerde tekortkomingen in het financieel beheer nog niet opgelost.
Dit was het geval bij de ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie en Verkeer
en Waterstaat. Ook werden bij sommige ministeries naast verbeteringen nieuwe
tekortkomingen in het financieel beheer geconstateerd, bijvoorbeeld bij Algemene
Zaken en bij Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.De Rekenkamer spreekt haar zorg uit over de tekortkomingen in het financieel
beheer bij de ministeries van Defensie, Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. Bij deze drie ministeries concludeert de Rekenkamer dat de kwaliteit
van het financieel beheer verder is afgenomen. Tevens wijst zij op de situatie
bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De administratieve organisatie
bij dit ministerie is zodanig achteruit gegaan dat de Rekenkamer dit jaar
spreekt van ernstige tekortkomingen in het financieel beheer bij dit ministerie.Wanneer er sprake is van gebreken die zich al enkele jaren voordoen, voert
de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uit. In totaal zijn er dit jaar
verspreid over de rijksdienst acht bezwaaronderzoeken uitgevoerd, die allemaal
te maken hadden met gebreken in het financieel beheer. In geen van deze gevallen
behoefde het bezwaar gehandhaafd te worden, omdat de ministers adequate verbeteracties
toezegden. Voor 1998 staan vier bezwaaronderzoeken op het programma, bij Binnenlandse
Zaken, Defensie (twee) en Economische Zaken.De Rekenkamer besteedde speciale aandacht aan de volgende vier financieel-beheersonderwerpen.Over de millenniumproblematiek beveelt de Rekenkamer aan de
prioriteitenstelling op nationaal niveau bij het kabinet te leggen, gecombineerd
met een krachtiger aansturing van de ministeries op hun beleidsterreinen.
De Rekenkamer vraagt speciale aandacht voor het ontwikkelen van noodscenario's
en voor de voortgangsinformatie aan de Tweede Kamer. De minister van Binnenlandse
Zaken zegde in zijn reactie een aantal maatregelen toe die betrekking hadden
op de inventarisatie van vitale projecten en een verfijning van de planning
en monotoring door het kabinet. Een verdergaande discussie over de nationale
prioriteitenstelling achtte hij niet gewenst, omdat deze volgens hem de aanpak
van het probleem in de weg staat. De Rekenkamer constateert dat de minister
ten dele tegemoet komt aan haar aanbevelingen. Zij blijft wel aandringen op
een politieke heroverweging van prioriteiten.De wijze waarop de ministeries de voorbereiding op de euro
organiseren biedt voldoende waarborgen voor een ordelijke en controleerbare
invoering. De Rekenkamer miste echter bij een aantal ministeries nog een gefaseerde planning en een raming van de met de invoering van de euro
gemoeide kosten en capaciteitsbeslag. De minister van Financiën liet,
mede namens de andere ministers, weten dat hij zich in het algemeen kon vinden
in de aanbevelingen van de Rekenkamer.De toetsing van alle specifieke uitkeringen heeft een eerste
voortgangsrapportage opgeleverd. Deze toetsing heeft als doel de doelstellingen
en verantwoordelijkheden te verduidelijken en vervolgens de vereiste verantwoordings-
en controle-informatie hieraan aan te passen. De Rekenkamer wil voor het vervolg
van dit traject voor twee zaken bijzondere aandacht vragen:– strikte handhaving van het uitgangspunt dat de minister steeds
redelijke zekerheid dient te verkrijgen over de naleving van de gestelde voorwaarden;– het belang van betrouwbare informatie over de beleidsuitvoering.De Rekenkamer vraagt ook de aandacht voor de invoering van een integriteitsbeleid bij de rijksdienst. Volgens de Rekenkamer geldt dit niet alleen de
opzet, maar evenzeer de werking van preventieve maatregelen. De invoering
van een integriteitsbeleid in alle sectoren van de rijksdienst blijkt een
moeizaam proces van bewustwording te zijn. De minister van Binnenlandse Zaken
vroeg zich in zijn reactie af welke criteria de Rekenkamer heeft gebruikt
om te komen tot haar oordeel over de mate waarin het bewustwordingsproces
is gevorderd. De Rekenkamer beschouwt de mate waarin maatregelen de werkvloer
hebben bereikt als een graadmeter voor de mate waarin men zich van integriteitsproblemen
bewust is.Op het terrein van de financiële verantwoording onderzocht de Rekenkamer
de volgende twee speciale aandachtspunten.Het gebruik en de kwaliteit van ramings- en doelmatigheidskengetallen in de toelichtingen bij de begrotingen en verantwoordingen neemt langzamerhand
toe. Wel merkt de Rekenkamer op dat in de huidige begrotings- en verantwoordingssystematiek
de realisatie van beleid, afgezet tegen oorspronkelijke doelstellingen, te
weinig uit de verf komt. Om tot verbeteringen op dit punt te komen zou met
kracht gewerkt moeten worden aan concretisering en waar mogelijk kwantificering
van beleidsdoelstellingen. De minister van Financiën zegde in zijn reactie
toe op dit punt in samenwerking met de andere ministers actie te zullen ondernemen.De Rekenkamer concludeert dat de Miljoenennota de gewenste
verantwoording over het macrobudget niet als zodanig bevat. Zij beveelt aan
de presentatie van het begrotingsbeleid inzake het macrobudget in de Miljoenennota
duidelijk te scheiden van de verantwoording hierover. De minister van Financiën
liet weten dat hij de aanbevelingen van de Rekenkamer ter harte zou nemen
bij het opstellen van de Miljoenennota 1999. ALGEMEEN GEDEELTE 1 INLEIDINGDeze bundel bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1997
dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd naar de financiële verantwoordingen
van de dertien ministeries, het Huis der Koningin, de Hoge Colleges van Staat
en het Kabinet der Koningin, het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken, de Nationale Schuld en de zes begrotingsfondsen en naar de financiële
verantwoording van het Rijk. Het betreft in het totaal 24 financiële
verantwoordingen. Hierin zijn ook de financiële verantwoordingen begrepen
van de 14 agentschappen die in 1997 functioneerden. Bijlage 3 van deze bundel
bevat een overzicht van de resultaten.Het algemeen gedeelte van de bundel bevat vier onderdelen:– een beoordeling van de kwaliteit van het financieel beheer bij
de departementen, op basis van de bevindingen en conclusies in de rapporten
bij de financiële verantwoording (hoofdstuk 2);– de uitkomsten van verrichte bezwaaronderzoeken over 1997 en een
overzicht van de bezwaaronderzoeken die voor 1998 zullen worden uitgevoerd
(hoofdstuk 3);– een beoordeling van de kwaliteit van de financiële verantwoordingen,
ook op basis van de bevindingen en conclusies in de rapporten bij de financiële
verantwoording (hoofdstuk 4);– een aantal speciale aandachtspunten, waarin actuele problemen
en beleidsontwikkelingen worden behandeld die samenhangen met ofwel het financieel
beheer (hoofdstuk 5), ofwel met de financiële verantwoording (hoofdstuk
6).In de bundel rechtmatigheidsonderzoek 1996 werd reeds aangegeven dat de
Rekenkamer er naar streeft een meer omvattend beeld te geven van de stand
en de ontwikkeling van het financiële beheer op de ministeries. Zij werkt
toe naar een overkoepelend oordeel over het financieel beheer met ingang van
2002, op basis van een integraal overzicht van kwaliteitsbepalende factoren,
de ijkpunten. Op grond van het rechtmatigheidsonderzoek 1997 geeft de Rekenkamer
een oordeel over het financieel beheer aan de hand van drie zulke ijkpunten:
de accountantscontrole, de administratieve organisatie en de automatisering.
Het is de bedoeling het aantal ijkpunten uit te breiden en de ijkpunten en
de bijbehorende normatiek de komende jaren verder uit te werken en uit te
dragen. Er is overleg gestart met de Accountantsdiensten over de ontwikkeling
van ijkpunten en over de verwerking ervan in hun controletaak voor het financieel
beheer.Na het Algemeen Deel volgen in deze bundel de afzonderlijke rapporten
bij de financiële verantwoordingen, die per ministerie of fonds de uitkomsten
bevatten van de verrichte onderzoeken. Het laatste rapport uit de bundel is
het rapport bij de financiële verantwoording van het Rijk. Dit bevat
de verklaring van goedkeuring van de financiële verantwoording 1997.
In dit rapport is ook de stand van de afhandeling van de financiële verantwoordingen
1995 en 1996 opgenomen.De bundel wordt afgesloten met drie bijlagen. De eerste bijlage bevat
een overzicht van de herkomst van realisatiecijfers gebruikt in de Miljoenennota.
De tweede bijlage bevat een vergelijking van de ramingen van de Miljoenennota
1997 met de realisatiecijfers volgens de financiële verantwoordingen
1997. De derde bijlage bevat totaaloverzichten van de verplichtingen, uitgaven,
ontvangsten en saldibalans. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleJaarlijks voert de Rekenkamer reviews uit op de departementale accountantscontrole.
Ook dit jaar heeft zij in alle gevallen kunnen vaststellen dat de accountantscontrole
een voldoende basis vormt voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de
financiële verantwoordingen van de ministeries en de begrotingsfondsen.
De oordelen van de Rekenkamer over de financiële verantwoordingen en
het financieel beheer zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de
rapportages van de Accountantsdiensten (AD's).In het rechtmatigheidsonderzoek 1997 heeft de Rekenkamer bij haar reviews
bijzondere aandacht geschonken aan de vraag of de AD's de naleving van de
Europese aanbestedingsregels in hun controles van de financiële verantwoordingen
hebben betrokken. De Rekenkamer heeft kunnen vaststellen dat dit het geval
was. De AD's hebben bevindingen uit deze controles opgenomen in hun rapportages
aan de ministers en deze bevindingen meegewogen in het kader van de afgegeven
accountantsverklaring. De Rekenkamer heeft de fouten en onzekerheden op dit
punt die haar tolerantiegrenzen overschrijden vermeld in haar rapporten bij
de financiële verantwoording. 2.2 Administratieve organisatieDe Rekenkamer heeft beoordeeld of er sprake was van ernstige tekortkomingen
in de administratieve organisatie en interne controle van de ministeries.
Het gaat om de volgende situaties:– de werking van de administratieve organisatie schiet op meerdere
plaatsen tekort;– belangrijke delen van de administratieve organisatie zijn niet
beschreven of de beschrijvingen zijn niet actueel en een adequate onderhoudsorganisatie
hiervoor ontbreekt;– tekortkomingen in opzet en werking bestaan reeds enkele achtereenvolgende
jaren en zijn aanleiding voor de Rekenkamer om een onderzoek uit te voeren
gericht op het maken van bezwaar.Tekortkomingen in processen die kenmerkend zijn voor het ministerie (zogenaamde
kritische processen, bijvoorbeeld het subsidiebeheer bij een departement als
VWS) weegt de Rekenkamer zwaarder dan tekortkomingen die het algemeen functioneren
betreffen; dit geldt ook voor de mate waarin de tekortkomingen binnen het
departement verbreid zijn. Tabel 1 IJkpunt administratieve organisatie  Werking
aoOnderhoud aoBezwaar- onderzoeken 1998Kritische processenWijd
verbreidStand 1997Ontwikkeling t.o.v. 1996 HCvS••geenonee•↓AZ••geenonee•↑KabNa•ogeen•nee•↑BuiZa••••geen••ja••↑Justitie•••geen•nee••↑BiZa••1••nee••↓OCW••geenonee•↑Financiën•ogeen•nee•→Defensie•••2••ja••↓VROM••geen••nee••→V&W••ogeen••ja••↑EZ•••1••ja••↓LNV••••geen•ja••↓SZW••geen•nee•→VWS••geen•nee•→o = geen tekortkomingen• kleinere tekortkomingen•• ernstige tekortkomingen↑ situatie is verbeterd→ situatie is gelijk gebleven↓ situatie is verslechterdDe rapporten bij de financiële verantwoording geven per ministerie
de specifieke problemen in de administratieve organisatie aan. Overkoepelend
komt de Rekenkamer tot het volgende beeld van de stand en de ontwikkeling
van de administratieve organisatie.Bij de ministeries van OCW, Financiën, SZW en VWS en bij Kabna was
geen sprake van ernstige tekortkomingen in de administratieve organisatie.
De situatie bij het ministerie van Algemene Zaken is ten opzichte van 1996
zover verbeterd, dat daar geen sprake meer is van ernstige tekortkomingen
in de administratieve organisatie. Bij de Hoge Colleges van Staat was er weliswaar
nog geen sprake van ernstige tekortkomingen in de administratieve organisatie
en interne controle, maar de situatie was wel verslechterd. Naar de mening
van de Rekenkamer moeten de problemen meer voortvarend worden aangepakt.Bij de ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie en Verkeer en Waterstaat
zijn de ernstige tekortkomingen weliswaar blijven bestaan, maar is belangrijke
voortgang geboekt bij het realiseren van de plannen ter verbetering en traden
geen nieuwe belangrijke tekortkomingen op.Bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
zijn de vorig jaar opgemerkte tekortkomingen in 1997 grotendeels weggenomen.
Ook behoefde de Accountantsdienst geen aanvullende controles meer te verrichten.
De Rekenkamer acht het wel teleurstellend dat tegelijkertijd op andere punten
tekortkomingen zijn ontstaan, met name in het kritische proces van de individuele
huursubsidie.De administratieve organisatie bij het ministerie van Binnenlandse Zaken
vertoonde in 1996 geen ernstige tekortkomingen, dit jaar echter wel. Deze
achteruitgang is vooral te wijten aan de Dienst Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel
(DZVO) en het directoraat-generaal Openbaar Bestuur. In haar rechtmatigheidsonderzoek
1998 zal de Rekenkamer een bezwaaronderzoek bij DZVO uitvoeren.Bij het Ministerie van Defensie is de situatie in 1997 verslechterd. Er
zijn weliswaar een aantal, in 1996 opgemerkte, tekortkomingen weggenomen,
maar andere zijn blijven bestaan en er zijn in 1997 nieuwe ernstige tekortkomingen
opgetreden. De Rekenkamer zal ook bij dit ministerie bezwaaronderzoeken
uitvoeren, te weten bij de Koninklijke Landmacht en bij het Defensie Interservice
Commando voor ondersteunende diensten en bedrijven. Ook de ernstige tekortkomingen
in de administratieve organisatie van de ministeries van Economische Zaken
en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zijn niet weggenomen en op punten
is de situatie zelfs verslechterd. Bij dit laatste ministerie werd dit voornamelijk
veroorzaakt door de crisissituatie rond de varkenspestepidemie. De Rekenkamer
zal bij het Ministerie van Economische Zaken een bezwaaronderzoek uitvoeren
naar het voorzieningenbeleid bij Senter.De Rekenkamer heeft speciale aandacht besteed aan de implementatie van
Europese aanbestedingsregels bij de ministeries. Het niet correct toepassen
van de aanbestedingsrichtlijnen kan leiden tot (omvangrijke) schadeclaims
en/of boetes ten laste van de Staat. Bij alle ministeries was er sprake van
onvoldoende waarborgen in de administratieve organisatie dan wel gebreken
in de naleving van de aanbestedingsvoorschriften.De Rekenkamer concludeert dat de problematiek van de implementatie en
de uitvoering van de Europese aanbestedingsrichtlijnen nog veel aandacht behoeft
van de departementen. 2.3 Geautomatiseerde systemen 2.3.1 IPAHet Interdepartementaal Personeelsinformatie- en Automatiseringssysteem
(IPA) wordt gebruikt voor de salarisberekening en -betaling van circa 240 000
werknemers ten behoeve van 70 verschillende organisaties, waaronder alle departementen.
Het IPA valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse
Zaken. Sinds 1996 loopt een renovatieproject voor het IPA. Aanleiding voor
het besluit tot renovatie waren de relatief hoge kosten van beheer, onderhoud
en exploitatie en de toenemende inflexibiliteit van het systeem. Recent is
besloten om het renovatieproject stop te zetten. Gedurende het renovatietraject
is het beheer van het huidige systeem in kwantitatieve en kwalitatieve zin
onder druk gekomen. Inmiddels zijn corrigerende acties ondernomen om de goede
werking van het systeem te waarborgen. De knelpunten die aanleiding waren
voor het besluit tot renovatie zijn hiermee echter nog niet opgelost. Bovendien
moet er nu ook nog veel werk worden verricht om de relatief oude IPA-programmatuur
«millennium-bestendig» te maken. Volgens de Rekenkamer loopt de
overheid dan ook risico's voor de ordelijkheid en controleerbaarheid van dit
belangrijke systeem. 2.3.2 BegrotingsadministratiesystemenBij de meeste departementen voldoet het begrotingsadministratiesysteem
aan de daaraan te stellen eisen. In een aantal gevallen zijn echter tekortkomingen
gesignaleerd die van invloed zijn op het financieel beheer, namelijk bij de
ministeries van AZ, BuiZa, VROM en LNV. Wel zijn in deze gevallen inmiddels
maatregelen genomen danwel aangekondigd om de gevolgen van de knelpunten te
verzachten.In haar onderzoek naar de kwaliteit van departementale begrotingsadministratiesystemen
in 1993 heeft de Rekenkamer de departementen geadviseerd om tot een standaardisatie
van departementale begrotingsadministraties te komen. Naar aanleiding van
dit rapport heeft een projectgroep een logisch model ontwikkeld waaraan een
departementale begrotingsadministratie moet voldoen. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken gaat als pilot voor de overige departementen dit model nader uitwerken
en het aldus ontstane (standaard) begrotingssysteem invoeren. De Rekenkamer
zal deze ontwikkelingen blijven volgen. 2.3.3 Voorschrift Informatiebeveiliging RijksdienstHet Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 (VIR) is
in werking getreden per 1 januari 1995. In het VIR is rijksbreed vastgelegd
aan welke eisen de beveiliging van geautomatiseerde systemen moet voldoen.
Over de invoering van het VIR en nog aanwezige knelpunten rapporteren de AD's
jaarlijks. De Rekenkamer stelde vast dat nog geen van de departementen volledig
voldoet aan het VIR. Over het algemeen zijn de resterende knelpunten van dusdanige
aard dat de directe gevolgen voor het financieel beheer vooralsnog beperkt
zijn. Het gaat voornamelijk om het ontbreken van een Afhankelijkheids- en
Kwetsbaarheidsanalyse. Met zo'n analyse wordt vastgesteld in welke mate bestuurs-
en bedrijfsprocessen afhankelijk zijn van de betrouwbaarheid van een informatiesysteem
en welke potentiële schades kunnen optreden als gevolg van verstoring
in de informatievoorziening. De verdere invoering van VIR verdient naar de
mening van de Rekenkamer nog zeker de aandacht. 2.3.4 Overige knelpuntenBuiten het begrotingsadministratiesysteem zijn er meer geautomatiseerde
systemen van belang voor het financieel beheer. Er werden bij diverse ministeries
knelpunten geconstateerd, onder meer in toegangsbeveiliging, aansluitingen
tussen systemen onderling, beheer van systemen, documentatie en betrouwbaarheid
van Rekencentra. Genoemde problemen leiden tot integriteitsen continuïteitsrisico's. 2.3.5 Totaaloverzicht automatiseringDe bevindingen zijn gewogen om te komen tot een algemeen oordeel. Er is
sprake van ernstige tekortkoming in geautomatiseerde systemen als er belangrijke
knelpunten zijn in het begrotingsadministratiesysteem en eventueel ook in
overige systemen van belang voor financieel beheer. De Rekenkamer komt tot
de conclusie dat de ministeries van AZ, BuiZa en LNV te maken hebben met ernstige
tekortkomingen in de geautomatiseerde systemen. Tabel 2 IJkpunt automatisering  Begrotings- administratie- systemenVeiligheidsvoorschriftenOverigAlgemeen
beeld MinisterieOordeelStandKnelpunten AZ–+/–––BuiZa–––– Justitie+–+/–+/–BiZa+–+/–+/– OCW+––+/–Financiën++/––+/– Defensie+–+/–+/–VROM+/––+/–+/–V&W++/––+/–EZ+/–+/–+/–+/– LNV–+/–+/––SZW++/–+/–+/– VWS++/–+/–+/–+  = geen tekortkomingen+/– = kleinere tekortkomingen–  = ernstige tekortkomingen 2.4 Conclusie op basis van ijkpunten financieel beheerIn onderstaande tabel is weergegeven in hoeverre er bij de ministeries
sprake is van ernstige tekortkomingen in de accountantscontrole, de administratieve
organisatie en interne controle en de automatisering. Ook is aangeven of er
ten opzichte van vorig jaar een verbetering dan wel verslechtering kon worden
vastgesteld bij de problemen in de administratieve organisatie en interne
controle. Tabel.. IJkpunten financieel beheer bij de departementen ministerietekortkomingen in accountantscontroletekortkomingen
in AO/ICtekortkomingen geautomatiseerde systemen   standontw. AZoo↑•BuiZao•↑• Justo•↑oBiZao•↓o OCWoo↑oFinoo→o Defo•↓oVROMoo→•V&Wo•↑oEZo•↓oLNVo•↓•SZWoo→o VWSoo→oo = geen ernstige tekortkomingen• = ernstige tekortkomingen↑ = positief→ = onveranderd↓ = negatiefIn het algemeen gedeelte van de bundel rechtmatigheidsonderzoek 1996 (TK,
1996–1997, 25 470, nrs. 1–2) sprak de Rekenkamer haar zorg
uit over het financieel beheer bij acht departementen, te weten: Algemene
Zaken, Buitenlandse Zaken, Justitie, Defensie, Volkshuisvesting Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij.Dit jaar komt de Rekenkamer voor deze ministeries tot de volgende conclusies.Bij het ministerie van Algemene Zaken is de situatie zover verbeterd,
dat daar geen sprake meer is van ernstige tekortkomingen in de administratieve
organisatie. Op het punt van de automatisering is de situatie echter nog zorgwekkend.In vergelijking met vorig jaar signaleert de Rekenkamer een positieve
tendens bij het financieel beheer van de ministeries van Buitenlandse Zaken,
Justitie en Verkeer en Waterstaat. De tekortkomingen in de administratieve
organisatie zijn bij deze ministeries weliswaar blijven bestaan, maar er is
belangrijke voortgang geboekt bij het realiseren van verbeteringen.Bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
zijn de eerder opgemerkte tekortkomingen in de administratieve organisatie
in 1997 grotendeels weggenomen. Dit geldt echter niet voor de geautomatiseerde
systemen. Bovendien ontstonden ook nieuwe tekortkomingen bij dit ministerie.De Rekenkamer spreekt haar zorg uit over de ernstige tekortkomingen bij
de ministeries van Defensie, Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij. Bij deze drie ministeries moet de Rekenkamer concluderen dat de
kwaliteit van het financieel beheer verder af is genomen. De situatie rond de administratieve organisatie bij het ministerie van
Binnenlandse Zaken is er de oorzaak van dat de Rekenkamer dit jaar spreekt
van ernstige tekortkomingen in het financieel beheer bij dit ministerie.De Rekenkamer acht het van groot belang dat de ministeries hun inspanningen
om de ernstige tekortkomingen op te heffen intensiveren, bijgestaan en gestimuleerd
door Financiën. 3 BEZWAARONDERZOEKENDe Comptabiliteitswet biedt de Rekenkamer de mogelijkheid om bezwaar te
maken. Er zijn twee soorten bezwaar: de eerste soort betreft aanwijsbare onrechtmatigheden
en houdt in dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten niet in overeenstemming
met de begrotingswet of andere wettelijke regels tot stand zijn gekomen. De
tweede soort betreft tekortkomingen in het financiële beheer. Dergelijke
tekortkomingen hebben vaak (maar niet altijd) tot gevolg dat de Rekenkamer
niet kan vaststellen of bepaalde verplichtingen, uitgaven of ontvangsten rechtmatig
tot stand zijn gekomen; zij heeft dan geen zekerheid over de rechtmatigheid.In totaal zijn er in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 acht bezwaaronderzoeken
uitgevoerd, die allemaal te maken hadden met in eerdere jaren geconstateerde
gebreken in het financieel beheer. De ontwikkeling van de laatste jaren is
dat steeds minder fouten en onzekerheden worden aangetroffen, maar dat er
negatieve ontwikkelingen zijn in het financieel beheer.De bezwaaronderzoeken waren:– Achterstand afwikkeling overheidsprojecten (KabNa);– Voorschottenbeheer (BuiZa);– Bewakingskosten luchthavens (Justitie);– Financieel beheer van de directie Kunsten (OCW);– M en O-beleid voor de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (OCW); – Financieel beheer agentschap Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen
(Defensie);– Onderzoeks- en overige contracten (Verkeer en Waterstaat);– Administratieve organisatie (LNV).De onderzoeken Achterstand afwikkeling overheidsprojecten bij KabNa en
administratieve organisatie bij LNV gaven de Rekenkamer aanleiding bezwaar
te maken, omdat toegezegde verbeteringen nog onvoldoende waren gerealiseerd
op het moment van afronden van de onderzoeken. Nadat de reacties van de minister
ontvangen waren, heeft de Rekenkamer beoordeeld of deze reden gaven haar bezwaar
op te heffen. Dit was voor beide departementen het geval.Bij KabNa was de achterstand in het afwikkelen van overheidsprojecten
ingelopen. Voorts heeft de minister nieuwe toezeggingen gedaan die een structurele
oplossing betekenen voor dit probleem.Voor het beschrijven van de ontbrekende delen van de administratieve organisatie
bij LNV zijn concrete afspraken gemaakt met de desbetreffende diensten, voorzien
van een controleerbaar tijdpad.Bij de overige onderzoeken hadden de ministeries zodanige maatregelen
genomen of toegezegd dat de Rekenkamer afzag van het maken van bezwaar.Of de maatregelen ook zullen werken en of ze een structurele verbetering
inhouden wordt meestal pas in een later jaar zichtbaar. De Rekenkamer gaat
dit na door middel van vervolgonderzoeken. Hebben de maatregelen niet
het gewenste effect of worden toezeggingen niet tijdig gerealiseerd, dan kan
de Rekenkamer opnieuw overwegen bezwaar te maken.In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1997 stelde zij vast dat
de maatregelen het gewenste effect hadden voor het Beleid ter voorkoming van
misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) bij de reclassering (Rfv
1996, Justitie), de accountantscontrole (Rfv 1996, Justitie), het financieel
beheer rond de Kunstenfondsen (Rfv 1995 t/m 1997, OCW), het M&O-beleid
Wet Educatie en Beroepsonderwijs (Rfv 1996 en 1997, OCW), de Informele opdrachten
(Rfv 1996, VROM) en het financieel beheer van het Centraal bureau voor de
Statistiek (Rfv 1996, EZ). In haar rechtmatigheidsonderzoek 1998 zal zij in
het bijzonder aandacht schenken aan de, structureel goede, werking van de
maatregelen voor het tijdig afwikkelen van overheidsprojecten door KabNA,
voor de juistheid van de Bewakingskosten luchthavens (Justitie), voor de Administratieve
Organisatie (Justitie) en voor het voltooien van de beschrijvingen van de
administratieve organisatie en implementeren van een adequate onderhoudsorganisatie
bij LNV.Volgend jaar zal de Rekenkamer vier bezwaaronderzoeken uitvoeren bij departementen
waar sprake was van een achteruitgang in de kwaliteit van het financieel beheer.De onderzoeken zijn:Binnenlandse Zaken – financieel beheer DZVODefensie – financieel beheer DICODefensie – financieel beheer Koninklijke LandmachtEconomische Zaken– voorzieningenbeleid Senter 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 Rekening 4.1.1 RechtmatigheidTen aanzien van de rekeningen had de Rekenkamer redelijke zekerheid over
de rechtmatigheid van 99,7% van de verplichtingen, 99,1% van de uitgaven,
en 100% van de ontvangsten. Over 1996 waren deze percentages respectievelijk
99,7, 99,5 en 99,5. 4.1.2 VerplichtingenDe rijksoverheid hanteert het geïntegreerde verplichtingen-/kasstelsel.
Hierbij geldt dat voor uitgaven vooraf een verplichting geraamd moet zijn
en vervolgens dat de realisatie van deze verplichtingen en uitgaven ieder
apart worden geboekt. Deze principes zijn vastgelegd in de Comptabiliteitswet.
Uitgaven worden in mindering gebracht op de verplichtingenruimte. Hierdoor
is in de loop van het begrotingsjaar steeds duidelijk hoeveel ruimte er nog
is om verplichtingen aan te gaan en hoeveel om uitgaven te doen. In afwijking
van dit algemene principe kan de minister van Financiën bepaalde categorieën
uitgaven aanwijzen waarvoor niet eerst een verplichting hoeft te worden geraamd.
De minister somt deze categorieën op in de Aanwijzingsregeling verplichtingen
= kas. In 1997 is laatstgenoemde regeling aangepast. Hierdoor is voor het
Ministerie van OCW een sinds jaren bestaande gedoogsituatie, het niet afzonderlijk
registreren van individuele verplichtingen voor de studiefinanciering, gesanctioneerd.
Een andere uitzondering voor de verplichtingen bij het primair onderwijs is
echter nog niet opgenomen in de aanwijzingsregeling. Wel is in deze aanwijzingsregeling
een nieuwe uitzondering voor het Ministerie van SZW vastgelegd.
Het grootste deel van de begroting van laatstgenoemd ministerie valt onder
deze aanwijzingsregeling.De minister van Financiën heeft de Regeling Departementale Begrotingsadministratie
(RDB) in 1997 gewijzigd. In de oude situatie mochten negatieve bijstellingen
van in voorgaande jaren aangegane verplichtingen niet ten gunste komen van
de verplichtingenruimte in het lopende begrotingsjaar. Dit is thans toegestaan,
evenals het salderen van negatieve bijstellingen met positieve bijstellingen
in de rekening. Daardoor is voor het Ministerie van OCenW de sinds jaren bestaande
gedoogsituatie ten aanzien van de niet-afzonderlijke verwerking van negatieve
bijstellingen gesanctioneerd.De Rekenkamer merkt voorts op dat negatieve bijstellingen van in voorgaande
jaren aangegane verplichtingen in beginsel slechts in de saldibalans en niet
in de rekening behoren te worden verwerkt, omdat hier geen sprake is van een
nieuwe aangegane verplichting.Evenals het afgelopen jaar heeft de Rekenkamer bij verschillende ministeries
gebreken in de verplichtingenadministratie aangetroffen. Dit was het geval
bij de de Hoge Colleges van Staat, de ministeries van Justitie, Binnenlandse
Zaken en Defensie. 4.1.3 OntvangstenEvenals het afgelopen jaar heeft de Rekenkamer geconstateerd dat bij verschillende
ministeries problemen bestaan met het vaststellen van de volledigheid van
de ontvangsten. Dit was het geval bij de ministeries van Buitenlandse Zaken,
Justitie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Volksgezondheid, Welzijn en
Sport. Als de Rekenkamer niet heeft kunnen vaststellen hoeveel meer verantwoord
had moeten zijn, plaatst zij in haar overzichten het wel ontvangen bedrag
tussen haakjes. 4.1.4 Afrekenen voorschottenHet totaalbedrag aan afgerekende voorschotten in 1997 werd niet vermeld
in de toelichting bij de saldibalans van de ministeries van Algemene Zaken
en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken, het Gemeentefonds en het Landbouwegalisatiefonds. Op dit
punt voldoen de desbetreffende toelichtingen bij de saldibalans niet aan de
eisen.Voorts heeft de Rekenkamer gebreken geconstateerd bij de afrekeningen
van voorschotten bij de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Economische
Zaken. De bedragen die hiermee zijn gemoeid heeft zij opgenomen in haar oordeel
over de financiële verantwoording. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer oordeelt over het algemeen positief over de toelichtingen
bij de rekeningen. Een aantal toelichtingen zou nog verbeterd kunnen worden
op de volgende punten:– bij het algemeen gedeelte van de toelichting van Algemene Zaken
was de problematiek van misbruik en oneigelijk gebruik van regelgeving (M
en O) niet toereikend toegelicht;– bij de artikelsgewijze toelichting bij de rekening van Economische
Zaken kan bij één uitgaafartikel de informatiewaarde worden
vergroot;– bij de artikelsgewijze toelichting bij de rekening van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid was één uitgaafartikel niet toereikend
toegelicht;– bij de artikelsgewijze toelichting bij de rekening van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport zou meer ingegaan kunnen worden op beleidsmatige aspecten
en op de gerealiserde prestaties en effecten. In hoofdstuk 5 van deze bundel wordt afzonderlijk aandacht besteed aan
het gebruik van kengetallen in de toelichting. 4.3 Saldibalans met toelichtingDe Rekenkamer constateerde dat 100% van de bedragen op de saldibalansen
ultimo 1997 géén fouten en onzekerheden bevatten. Ultimo 1996
bedroeg dit percentage nagenoeg 100%.De Rekenkamer had opmerkingen over de bedragen op de saldibalansen van
de ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie en van het Infrastuctuurfonds
en het Landbouwegalisatiefonds.De toelichtingen bij de saldibalansen waren over het algemeen goed, behalve
het niet vermelden van de afgerekende voorschotten zoals vermeld in paragraaf
4.1.4. Daarnaast had de Rekenkamer nog opmerkingen over de toelichting bij
de saldibalans van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken. 4.4 Financiële verantwoordingen agentschappenDe financiële verantwoordingen van de 14 agentschappen die in 1997
functioneerden voldeden over het algemeen aan de eisen. Uitzonderingen waren:– de balans van Senter. De hierin opgenomen voorzieningen bevatten
onduidelijke uitgangspunten (EZ);– de rekening van baten en lasten van het agentschap Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelen (DCBG). Deze voldeed niet aan de eisen
omdat bepaalde baten en lasten niet waren toegerekend aan het jaar waarop
ze betrekking hebben (VWS);– de toelichtingen bij de financiële verantwoording van de
Rijksarchiefdienst. Deze waren nog niet toereikend (OCW);– de toelichtingen bij de financiële verantwoording van DCBG
behoefden verbetering (VWS). 5 AANDACHTSPUNTEN FINANCIEEL BEHEER 5.1 Millennium 5.1.1 InleidingHet ontbreken van de eeuwaanduiding in geautomatiseerde systemen leidt
ertoe dat het jaar 2000 in die systemen gelezen wordt als het jaar 1900. Daarnaast
kunnen er datumproblemen ontstaan als in de programmatuur het jaar 2000 ten
onrechte niet als een schrikkeljaar is opgenomen. Deze interpretatiefouten
vormen het zogenaamde Millenniumprobleem. Zij kunnen leiden tot fouten in
de verwerking en tot verstoring of zelfs uitval van zowel financiële
als niet-financiële geautomatiseerde systemen. De gevolgen voor de samenleving
kunnen enorm zijn: denk aan stagnaties in de gezondheidszorg, de sociale voorzieningen,
de energievoorziening. Problemen kunnen zich ook al eerder dan 2000 voordoen,
bijvoorbeeld met creditcards die na 2000 aflopen en in voorraadadministraties.
Het jaar 1999 kan overigens al vóór de eeuwwisseling door specifieke
toepassingen in de programmatuur vergelijkbare problemen veroorzaken.De overheid neemt deze problematiek sedert de zomer van 1997 gestructureerd
ter hand.De Rekenkamer heeft de aanpak van de millenniumproblematiek bij de Rijksoverheid
onderzocht. De doelstelling van het onderzoek was het verschaffen van een
globaal inzicht in de mate waarin de departementen er in slagen
de millenniumproblematiek tijdig en adequaat op te lossen en waar nodig en
mogelijk het doen van concrete aanbevelingen ter verbetering van de aanpak. 5.1.2 Nationale aanpak en prioriteitenstellingIn de zomer van 1997 richtten het kabinet en werkgeversorganisaties het
Millenniumplatform op na signalen van onderzoeksbureaus en organisaties uit
het bedrijfsleven dat er meer ondernomen moest worden, wilde men het millenniumprobleem
tijdig oplossen. Het platform stelde zich ten doel de bewustwording te stimuleren,
actief te bemiddelen tussen betrokken partijen, het procesverloop actief te
volgen en een centraal informatiepunt te vormen.De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken schreef in juni 19971 aan de Tweede Kamer dat één van de eerste
taken van het Millenniumplatform zou zijn het maken van een risicoanalyse
om snel tot een goed onderbouwde prioriteitenstelling op nationaal niveau
te kunnen komen. Onder een risico-analyse wordt hier verstaan het in kaart
brengen van cruciale sectoren (bijvoorbeeld energievoorziening, voedselvoorziening).
De risico-analyse zou in september 1997 gereed zijn en zou vervolgens de basis
vormen voor de prioriteitenstellingen van de departementen. Deze analyse was
bij het afsluiten van dit onderzoek van de Rekenkamer in mei 1998 nog niet
afgerond.De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken hanteert sedert december 1997
voor de nationale benadering een opsomming van vitale sectoren2. Deze opsomming is opgesteld in het kader van crisisbeheersing bij
calamiteiten in vredestijd. Deze opsomming noemt de volgende sectoren:– Politie;– Rechtspleging;– Krijgsmacht;– Keren en beheren van oppervlaktewater;– Gezondheidszorg;– Zorg voor objecten met een verhoogd risico voor grootschalige
rampen;– Voorziening van primaire levensbehoeften;– Drinkwatervoorzieningen;– Energievoorziening;– Transportinfrastructuur en -capaciteit;– Infrastructuur ten behoeve van (tele-)communicatie;– Financiële infrastructuur.Inmiddels is deze lijst aangevuld met:– de Sociale Zekerheid;– de Belastingdienst.In aanvulling op de lopende activiteiten binnen de overheid worden op
basis van deze lijst pilotprojecten uitgevoerd bij een ziekenhuis, een gemeentelijke
sociale dienst, een uitvoeringsinstantie Sociale Zekerheid, een energiebedrijf,
een waterleidingbedrijf en twee bedrijven in de voedingsmiddelenindustrie.
Doel van deze pilots was onder andere het attent maken van het lokale management
op de millenniumproblematiek en het verkrijgen van inzicht in de omvang van
de problemen en de kosten. In de loop van de maand juni 1998 zal een tweede
tranche van pilotprojecten – ondermeer bij organisaties voor de rampenbestrijding –
worden afgerond. De Rekenkamer merkt op dat niet voor alle vitale sectoren
pilots in uitvoering zijn genomen. Zo zijn bijvoorbeeld geen pilots zijn uitgevoerd
in de als vitaal aangeduide sector «Zorg voor objecten met een verhoogd
risico voor grootschalige rampen». De Rekenkamer ziet nadelen in het afzien van een nationale risico-analyse.
De nu gekozen integrale benadering aan de hand van de hierboven weergegeven
opsomming van sectoren is volgens haar te algemeen om als basis voor een gedegen
priorititeitenstelling te kunnen dienen. Ook biedt deze lijst niet het noodzakelijke
inzicht in onderlinge afhankelijkheden van sectoren en ontbreken de sectoren
«bestuur» en «calamiteitenbestrijding». 5.1.3 Organisatie aanpak Rijksoverheid VerantwoordelijkhedenDe staatssecretaris van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de
coördinatie van de aanpak en oplossing van het millenniumprobleem binnen
de rijksoverheid. Iedere minister is verantwoordelijk voor de aanpak bij het
eigen departement. Op ambtelijk niveau is de coördinatie in handen van
het Informatiebeveiligingsberaad (IB-beraad), waarin vertegenwoordigers van
de hoogste managementlagen van alle departementen zitting hebben. Op uitnodiging
kunnen ook vertegenwoordigers van provincies, gemeenten en waterschappen aan
dit overleg deelnemen. Ter ondersteuning van het IB-beraad is er in september
1997 een projectbureau Millennium Overheid (PMO) in het leven geroepen.Voor de oplossing van het millenniumprobleem bij zelfstandige bestuursorganen,
rechtspersonen met een wettelijke taak, organisaties die tot het beleidsterrein
van een ministerie worden gerekend en lagere overheden zijn de genoemde organisaties
in principe zelf verantwoordelijk. Het gaat immers om een probleem van interne
bedrijfsvoering waarvoor de ministers geen verantwoordelijkheid dragen. Niettemin
hebben de ministeries reeds enige honderden miljoenen geclaimd voor de financiering
van de millenniumprojecten bij deze organisaties. De Rekenkamer vraagt zich
af hoe de rijksoverheid zich voorstelt (financieel) bij te dragen aan de oplossing
van het millenniumprobleem in deze sectoren. Eenduidige criteria voor toekenning
en afwikkeling heeft zij niet aangetroffen. PrioriteitenstellingHet ontbreken van een nationale risico-analyse gecombineerd met een gedecentraliseerde
verantwoordelijkheid, in de zin dat iedere minister verantwoordelijk is voor
het eigen beleidsterrein, brengt het risico met zich mee dat op departementen
prioriteiten worden gesteld waarmee het algemeen belang onvoldoende wordt
gediend respectievelijk dat geen prioriteit gegeven wordt aan vanuit oogpunt
van algemeen belang belangrijke projecten. Ieder departement kan immers voor
het eigen beleidsterrein prioriteiten stellen, zonder dat deze op een hoger
niveau worden afgewogen.Ook wordt niet gewerkt met uniforme voorschriften voor de te hanteren
definities van objecten en werkwijzen. De definiëring van vitale en niet-vitale
objecten is naar zeggen van het PMO bewust overgelaten aan de eigen verantwoordelijkheid
van de betrokken ministers. PlanningEen belangrijk instrument dat wel centraal is ingezet betreft de strakke
planning waarbinnen de departementen gereed moeten zijn met deelprodukten
van de projectaanpak1. Verkorte weergave planning PlanningMijlpalen1/11/97• inventarisatie objecten gereed  •
plannen van aanpak gereed  • analyse vitale systemen
gereed 1/4/98• analyses alle systemen gereed  •
oplossing alle vitale systemen gestart 1/11/98• alle vitale
systemen met probleem aangepast, getest en ingevoerd  inzicht in risico's, noodscenario's voor vitale systemen gereed 1/5/99•
alle objecten met probleem aangepast en getest 1/11/99• alle
objecten met probleem aangepast, getest en heringevoerd  •
alle noodscenario's gereed 1/5/00• evaluatieDe Rekenkamer is zich er van bewust dat de planning niet zozeer gebaseerd
is op een grondige studie van de aard en omvang van het probleem, maar meer
dient om alle betrokkenen het belang van het probleem te laten voelen en te
dwingen tot het daadwerkelijk aanpakken van het probleem. Volgens de Rekenkamer
heeft de planning de bedoelde stimulerende werking zeker gehad: op alle departementen
is de belangstelling voor de problematiek gewekt en is de oplossing ervan
ter hand genomen.Er zijn echter ook bedenkingen. In de eerste plaats is het realiteitsgehalte
van de planning – mede gelet op de voortgang die tot nu toe is gemaakt –
laag. In de tweede plaats geeft deze planning door haar integrale aanpak geen
voorrang aan de vitale systemen van de belangrijkste primaire processen, terwijl
deze juist topprioriteit zouden moeten hebben. In de derde plaats wordt in
de planning ten onrechte geen aandacht gevraagd voor interdepartementale relaties
en prioriteitenstellingen. Beoordeling projectorganisaties departementenOm inzicht te krijgen in de kwaliteit van de departementale projectorganisaties
is in IODAD1-verband afgesproken dat de departementen
in een toets op de projectorganisaties (de P-toets) aandacht zullen schenken
aan:– de volledigheid van de inventarisatie van risico-objecten;– de gedegen uitvoering van de impactanalyse;– de toereikendheid van de voorgestelde oplossingen;– de adequaatheid van de uitgevoerde testen;– de haalbaarheid van de planningen;– het realiteitsgehalte van de ramingen.De oordelen over de kwaliteit van de projectorganisaties bij de departementen
in april/mei 1998 kunnen als volgt worden weergegeven: Tabel 3: Beoordeling opzet projectorganisatie 13 ministeries
en de Belastingdienst  april/mei
1998 AZ✓BuiZa• Just• BiZa□OCW✓Fin□Bel.
dienst□Def✓VROM•V&W•EZ• LNV✓SZW✓VWS•✓ = opzet bevat voldoende waarborgen• = opzet bevat onvoldoende waarborgen□ = geen zicht op de kwaliteit door afwijkende auditUit dit overzicht blijkt dat vijf audits op de kwaliteit van de projectorganisatie
leidden tot een positief oordeel. Bij de zes departementen waar de audits
in april 1998 nog een negatief oordeel opleverden waren overigens wel verbeteringen
in de projectorganisatie geconstateerd ten opzichte van december 1997, maar
deze waren nog niet toereikend. Bij drie departementen gaven de rapportages
geen inzicht in de kwaliteit van de projectorganisatie doordat daar van de
afgesproken toets werd afgeweken. Opmerkelijk genoeg is het voor de coördinatie
verantwoordelijke ministerie van Binnenlandse Zaken daar één
van. ConclusiesDe Rekenkamer merkt op dat met de gekozen decentralisatie van verantwoordelijkheden
nationale prioriteiten en onderlinge afhankelijkheden in maatschappelijke
sectoren onvoldoende aandacht krijgen. Doordat de projectorganisaties van
een groot aantal departementen zelfs in opzet niet voldoen bestaat er onvoldoende
zekerheid over de juistheid van de aanpak en de betrouwbaarheid van de interne
en externe informatievoorziening. 5.1.4 Voortgang departementen Stand van zakenVolgens de planning zouden begin mei 1998 de inventarisatie van risico-objecten,
de plannen van aanpak, de analyse van de vitale systemen en die van de niet-vitale
systemen afgerond moeten zijn. Er zou een start gemaakt moeten zijn met de
oplossing voor vitale systemen.De inventarisatie was min of meer afgerond en had veel opgeleverd: in
mei 1998 waren 253 000 objecten geïnventariseerd, waarvan 219 000
bij Defensie.De Rekenkamer heeft op basis van het rapportages aan de Tweede Kamer in
december 1997 en juni 19981 en op basis van rapportages
van departementen aan het PMO een beeld van de voortgang gemaakt.In de laatst genoemde brief geeft de staatssecretaris aan dat inzicht
en betrokkenheid bij het oplossen van het millenniumprobleem zijn toegenomen
en dat met veel inspanningen de planning van een groot aantal produkten en
diensten kan worden gehaald. De rapportages over de voortgang bij de departementen
aan de coördinerend staatssecretaris zullen worden geïntensiveerd. De Rekenkamer merkt op dat de rapportages aan de Tweede Kamer nu weinig
inzicht bieden in de probleemgebieden bij de departementen. De informatie
is niet geconcentreerd op de voortgang die wordt gemaakt bij de vitale systemen
van de meest belangrijke processen op de departementen. Over de kwaliteit
van het geboden cijfermateriaal is weinig bekend. De gegevens van departementen
zijn onderling en ten opzichte van de gegevens in voorgaande rapportages niet
goed te vergelijken.Daarenboven hebben de departementen weinig zicht op de voortgang van de
oplossing van de millenniumproblematiek bij de zelfstandige bestuursorganen,
rechtspersonen met een wettelijke taak en organisaties die tot het beleidsterrein
van een ministerie worden gerekend. Tabel 4: oordeel AR achterstand millenniumprobleem stand
april/mei 1998 ministeriedecember
1997april/mei 1998 AZoo BuiZa••••••Just•••••• BiZa••OCW•••••• Fin••••••Bel.dienst•• Def••••••VROM•••V&W••••••EZ•• LNV•••••SZW•••• VWS••••o = geen achterstand• = kleine achterstand (1- 20%)••= grote achterstand (21- 40%)•••= zeer grote achterstand (meer dan 40%)Uit het overzicht blijkt dat er – net als in december 1997 in april/mei
1998 negen departementen waren met een «grote» tot «zeer
grote achterstand».Zoals gezegd worden in de planning eisen gesteld aan voortgang van zowel
de vitale als de niet-vitale systemen. Een deel van de verrichte inspanningen
kan als volgt worden verbeeld. Fig. 1: Inspanningen voor oplossing van vitale systemen
en de analyse van niet-vitale systemen Het blauwe vlak geeft de inspanningen voor de vitale systemen aan. Deze
had volgens de planning een geheel gevulde cirkel moeten vormen. Met de rode
lijn worden de inspanningen voor niet-vitale systemen weergegeven. Deze inspanningen
hadden naar de mening van de Rekenkamer met name bij die departementen die
nog niet gereed zijn met de vitale systemen zinvoller daar kunnen worden aangewend.De volgende stap volgens de planning is het maken van noodscenario's.
Uit het onderzoek bleek dat bij drie departementen het maken van noodscenario's
pas wordt voorzien in de loop van 1999, wat niet conform de planning is. Risico's voor financieel beheerBij de departementen van Justitie, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
en van Sociale zaken en Werkgelegenheid is gebleken dat de millenniumproblemen
ook kunnen zitten in de grote begrotingsadministratiesystemen. Een voorbeeld
hiervan is het systeem CAFAS, waarbij gebruik is gemaakt van een programmeertaal
die veel last heeft van millenniumproblemen. Dit systeem is in gebruik bij
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maar ook bij Financiën en bij Binnenlandse
Zaken. Deze departementen hebben al veel werk verzet om het systeem aan te
passen, maar het is vooralsnog de vraag of men op tijd gereed zal zijn. Bij
andere departementen zijn relatief jonge begrotingsadministratiesystemen in
gebruik die bij de oplevering gegarandeerd millenniumproof waren.De risico's voor het financiële beheer zitten ook in de aansluitende
boekhoud- en uitvoerings-systemen. Deze systemen betrekken hun gegevens uit
de grote begrotingsadministratiesystemen maar kunnen ook gegevens voor deze
systemen aanleveren. Verstoringen in deze decentrale systemen kunnen daardoor
ook de continuïteit van de grote begrotingsadministratiesystemen verstoren.De Rekenkamer is van mening dat de departementale accountantsdienst in
het kader van haar beoordeling van het financieel beheer aandacht aan de millenniumproblematiek
moet schenken. Niet alle AD's betrekken echter de millenniumproblematiek in
hun rapportages over het gevoerde financieel beheer in 1997. Vijf AD's maakten
in het geheel geen opmerkingen over de projectorganisatie van de millenniumproblematiek
terwijl daar in tenminste drie gevallen (EZ, VWS en VROM) wel aanleiding voor
was, gezien het negatieve oordeel dat de P-toets opleverde. Vier AD's waren
positief over de opzet van de projectorganisatie en vijf AD's meldden dat
de projectorganisatie nog niet in alle opzichten aan de eisen voldeed. ConclusiesEr is onvoldoende voortgang geboekt. De ernst van de achterstanden neemt
toe doordat er steeds minder tijd beschikbaar is voor de oplossing ervan.
De Rekenkamer is van mening dat teveel aandacht en inspanning wordt gewijd
aan niet-vitale objecten, wat ten koste gaat van de oplossing van de problemen
bij de vitale objecten. De halfjaarlijkse rapportages aan de Tweede Kamer
bieden te weinig inzicht in de stand van zaken bij de departementen, doordat
de informatie niet is geconcentreerd op de voortgang bij de vitale systemen
van de belangrijkste primaire processen. Het verdient aanbeveling in de rapportages
aan de Tweede Kamer ook aandacht te schenken aan de voortgang van de oplossing
van het millenniumprobleem bij de belangrijkste zelfstandige bestuursorganen,
rechtspersonen met een wettelijke taak en organisaties die tot de beleidsterreinen
van de ministeries worden gerekend. 5.1.5 Slotbeschouwing en aanbevelingenWanneer het millenniumprobleem niet tijdig wordt opgelost kunnen de gevolgen
voor de samenleving zeer ernstig zijn. Zo kunnen problemen in de gezondheidszorg,
de sociale voorzieningen en de energievoorziening het maatschappelijk leven
ontwrichten. Het millenniumprobleem wordt behalve door een grote hoeveelheid
automatiseringstechnische kwesties gekenmerkt door grote logistieke problemen,
een hoge tijdsdruk en complexe onderlinge afhankelijkheden. Dit maakt het
werken aan een oplossing in toenemende mate niet zozeer een automatiseringstechnisch
probleem, maar een leiderschapsprobleem van het kabinet en de leiding van
de departementen.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit voor het vele werk dat in de
inventariserende, analyserende en oplossende fasen op de departementen is
verricht, maar zij wijst er op dat er binnen de korte tijd die rest nog zo
veel werk zal moeten worden verricht dat een politiek-bestuurlijke prioriteitenstelling
onontbeerlijk is. De Rekenkamer acht het moment aangebroken het millenniumprobleem
hoog op de politieke en nationale agenda te plaatsen. Het is tijd voor een
politieke heroverweging van verantwoordelijkheden en prioriteiten. Het bij
de departementen verrichte werk en de opgebouwde kennis en ervaring zouden
met de bevindingen van de Rekenkamer moeten worden gebruikt om de aandacht
te richten op de oplossing van de belangrijkste systemen bij de rijksoverheid
en de daaronder ressorterende instellingen.De oplossing van het millenniumprobleem is naar de mening van de Rekenkamer
het beste gediend met een organisatie waarin prioriteitenstelling op nationaal
niveau een zaak van het kabinet is. De ministers zijn verantwoordelijk voor
de planmatige uitvoering hiervan op het eigen departement. Zij hebben daarop
aansluitend de taak om krachtiger dan nu het geval is de instellingen op hun
beleidsterreinen aan te zetten tot het daadwerkelijk oplossen van de problematiek.
Omdat onzekerheden over de volledigheid van de oplossing van dit complexe
probleem onvermijdbaar zijn, zou bovendien parallel daaraan het ontwikkelen
van (bestuurlijke) noodscenario's extra aandacht moeten krijgen.De Tweede Kamer zou helder en tijdig moeten worden geïnformeerd over
wat er gedaan is aan de belangrijkste systemen, wat daaraan nog moet worden
gedaan, en welke (bestuurlijke) noodscenario's ontwikkeld worden. Ook de eventuele
overstap op een noodscenario zal namelijk voorbereidingstijd vergen en communicatie
met zeer veel betrokkenen. 5.1.6 Reactie ministerDe minister van Binnenlandse Zaken schreef in zijn antwoord dat hij een
verdergaande discussie over de nationale prioriteitenstelling als basis voor
de verdere aanpak niet gewenst acht. Volgens hem is hierover voldoende duidelijkheid
aanwezig: voortdurende discussie hierover zou de daadwerkelijke aanpak van
het millenniumprobleem in de weg staan.De constateringen van de Rekenkamer over de kwaliteit van de rapportage
over aanpak en voortgang acht de minister weliswaar niet onjuist, maar wel
achterhaald. Bovendien doen zij volgens hem geen recht aan het gevolgde proces.
De minister is van mening dat de inventarisatie teveel gericht is geweest
op het niveau van IT-objecten. Hij heeft de ministeries verzocht een kwalitatieve
beschrijving te geven van de meest vitale producten en diensten en aan te
geven of de systemen conform de normdatum van 1 november 1998 zullen zijn
aangepast. Om tot een verdere verfijning van de planning en monitoring te
komen is in het kabinet ondermeer besloten tot een maandelijkse rapportage
indien van de planning wordt afgeweken, intercollegiale toetsing
en het mogelijk inzetten van contra-expertise.Ten aanzien van de financiële middelen merkt de minister op dat f 500
mln. aan additionele middelen ter beschikking is gesteld. Toekenning geschiedt
op basis van co-financiering en aan de hand van een diepgaande beoordeling
van claims. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de claims voor financiering
van millenniumprojecten bij organisaties waar ministers geen rechtstreekse
verantwoordelijkheid hebben voor de bedrijfsvoering. 5.1.7 Nawoord RekenkamerMet zijn antwoord komt de minister ten dele tegemoet aan de aanbevelingen
van de Rekenkamer. Op het gebied van de nationale prioriteitenstelling en
de keuzen die departementsleidingen moeten maken gaan de aanbevelingen van
de Rekenkamer verder dan de maatregelen die de minister neemt. Steeds duidelijker
wordt dat niet alle problemen opgelost kunnen worden. De Rekenkamer dringt
daarom aan op een politieke heroverweging van verantwoordelijkheden en prioriteiten.
De inspanningen moeten meer dan tot nog toe gebeurde worden gericht op de
werkelijk vitale systemen en het ontwikkelen en testen van noodscenario's.De minister geeft in zijn antwoord geen uitsluitsel over de criteria aan
de hand waarvan de rijksoverheid financieel zal bijdragen in de oplossing
van het millenniumprobleem in de maatschappelijke sectoren noch over de consequenties
daarvan voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor de interne bedrijfsvoering. 5.2 Voorbereiding invoering euro 5.2.1 InleidingHet kabinet besloot in december 1995 de voorbereidingen op de overgang
van gulden naar euro per 1 januari 2002 ter hand te nemen, op basis van een
door de minister van Financiën opgesteld vierstappenplan (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1996–1997, 25 107, nr. 2). De Belastingdienst en het
Agentschap van het Ministerie van Financiën gaan op 1 januari 1999 al
over op de euro.De Rekenkamer heeft onderzocht hoe de departementen de voorbereiding op
de invoering van de euro hebben georganiseerd en of de voorbereidende activiteiten
bij de ministeries voldoende waarborgen bieden voor de tijdige, ordelijke
en controleerbare invoering van de euro. De geschetste situatie is die van
begin mei 1998. 5.2.2 Interdepartementale aanpakDecember 1995 werd de minister van Financiën belast met de coördinatie
van de invoering van de euro, waarbij het uitgangspunt was dat de ministers
ieder verantwoordelijk zouden zijn voor de voorbereidingen op hun departement.De interdepartementale coördinatie van en overleg over de euro-activiteiten
zijn op dit moment in handen van:– het Euroteam, ingesteld begin 1998 bij de directie Binnenlands
Geldwezen (BGW);– de Interdepartementale Werkgroep Euro (IWE), ingesteld in december
1995;– de werkgroep Euro en begrotingsadministratie (Eurba), ingesteld
maart 1996; – het Kenniscentrum Automatiseringsconsequenties (KACE), ingesteld
juli 1997;– de Juridische interdepartementale werkgroep euro (JIWE), ingesteld
mei 1996);– het overleg Mede-overheden, zelfstandige bestuursorganen en euro
(MOZE), opgericht in oktober 1997.In het algemeen functioneren deze werkgroepen naar tevredenheid, met uitzondering
van de JIWE en het MOZE. Gebrek aan capaciteit bij de Ministeries van Financiën
en van Justitie, gezamenlijk verantwoordelijk voor de gang van zaken in de
werkgroep, had tot gevolg dat er tot nu toe weinig richting werd gegeven aan
de juridische werkzaamheden op eurogebied. Voor de ministeries zijn het doel
van het MOZE-overleg en de relatie tot hun eigen activiteiten ten opzichte
van hun zbo's tot nu toe niet duidelijk. 5.2.3 Organisatie bij de ministeriesHet Ministerie van Financiën stelde in oktober 1995 als eerste ministerie
een projectorganisatie euro in en een afzonderlijke projectorganisatie bij
de Belastingdienst. Daarna volgden elf andere ministeries, met in maart 1997
als laatste het Ministerie van SZW. Alleen de ministeries van Ven W, SZW en
VWS hebben expliciete taakomschrijvingen voor hun euro-projectgroepen vastgelegd.
De bevoegdheden van de projectgroep zijn bij geen van de ministeries schriftelijk
vastgelegd.De sturing is in het algemeen de bevoegdheid van de departementsleiding
of de voor de euro verantwoordelijke hoge ambtenaar. Tot nu toe gebeurt dit
bij de meeste ministeries op basis van voorstellen van de projectgroep.Alleen het Ministerie van Financiën heeft zowel de interdepartementale
aanpak als de departementale opzet van de euro-projectorganisatie laten onderzoeken.
Voor de Belastingdienst, die midden in de ingewikkelde uitvoeringsfase van
de invoering van de euro per 1 januari 1999 zit, is elke drie maanden een
doorlichting voorzien. Het Ministerie van SZW is van plan de Accountantsdienst
een onderzoek te laten uitvoeren naar het project. Bij enkele van de ministeries
is de Accountantsdienst als lid van het euroteam betrokken bij de kwaliteitsborging
van het project. De Rekenkamer acht het echter wenselijk dat de doorlichting
een zelfstandig onderzoek is, uitgevoerd door een onafhankelijke partij. 5.2.4 Stand van zaken voorbereidingDe Rekenkamer heeft de stand van zaken van de voorbereiding op drie aspecten
onderzocht: de planning, de aanpassing van de geautomatiseerde systemen en
de aanpassing van wet- en regelgeving. Tabel 5: stand van zaken planning Ministerie/aspectGefaseerde
planning aanwezigkosten en capaciteit geraamd AZnvtnvtBuiZAjaja Justitiejanee** BiZanee**nee**OC&Wjanee** Financiënneeja Defensienee**nee**VROMjanee** V&Wjaja EZneejaLNVjaja SZWjaja VWSjaja** Wordt op korte termijn voorzien; men was er begin mei mee bezig.Uit de tabel blijkt dat bij vier ministeries een gefaseerde planning nog
ontbreekt en dat bij vijf ministeries nog geen raming van de met de invoering
van de euro bij het ministerie gemoeide kosten en capaciteitsbeslag gemaakt
is. Tabel 6: aanpassing geautomatiseerde systemen Ministerie/aspectkwaliteitstoetsing
inventarisatie uitgevoerdplanning verdere activiteiten gereedraming
kosten en capaciteit gemaakt AZjajaja BuiZAjajajaJustitiejajanee** BiZajaneeneeOC&Wneejaja FinanciënneeneeneeDefensie*neenee VROM*neeneeV&Wjajaja EZneeneeja LNVjaneeneeSZWjajanee VWSneeneenee* Bij deze ministeries werd nog helemaal geen inventarisatie gehouden.** Is voor enkele Justitie-sectoren al wel aanwezig.Uit de tabel blijkt dat op twee na alle ministeries een inventarisatie
van de aan te passen geautomatiseerde administratieve systemen hebben gemaakt.
Hiervan hebben er zeven ook al de inventarisatie getoetst op volledigheid.
Ook op dit punt ontbraken echter in veel gevallen (8 van de 13) een verdere
planning en bijbehorende raming. Tabel 7: Aanpassing wet- en regelgeving Ministerie/aspectinventarisatie
wetten en amvb's uitgevoerd*inventarisatie overige regelgeving uitgevoerdraming
van kosten en capaciteit gemaakt AZnvtnvtnvt BuiZAneeneeneeJustitieneeneenee BiZajaneeneeOC&Wjajanee FinanciënneeneeneeDefensiejaneeja VROMneeneeneeV&Wjajaja EZjaneenee LNVjajajaSZWjajaja VWSjaneenee* Het Ministerie van SZW heeft tot nu toe als enige ministerie op basis
van de Algemene Databank Wet- en regelgeving (ADW) een toets op de kwaliteit
van de inventarisatie verricht. De overige ministeries zullen volgens in maart
1998 gemaakte afspraak (JIWE) in de loop van 1998 voor de kwaliteitstoets
de ADW gaan gebruikenVier ministeries, die van OC&W, V&W, LNV en SZW, hebben beide
inventarisaties uitgevoerd. Bij acht ministeries ontbraken een planning en
raming. 5.2.5 Zelfstandige bestuursorganen, mede-overheden en
uitvoeringsorganisatiesHet uitgangspunt is dat deze instanties zelf verantwoordelijk zijn voor
de voorbereiding op de invoering van de euro. Tussen de ministeries bestaan
verschillen in de mate waarin zij zich bezig houden met deze voorbereidingen.
Dit geschiedt in de vorm van participatie van een zbo in de departementale
werkgroep, coördinerende en faciliterende activiteiten, voortgangsmonitoring
of toetsing van de draaiboeken van de zbo's. 5.2.6 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer beoordeelt de interdepartementale afstemming van de euro-projecten
en de coördinatie door Ministerie van Financiën positief. Zij beveelt
wel aan het interdepartementale overleg over juridische aangelegenheden te
versterken en een rijksbreed beleid te ontwikkelen voor de benadering van
zbo's, mede-overheden en uitvoeringsorganisaties.Begin mei 1998 bood de wijze waarop de ministeries het euro-project hebben
georganiseerd voldoende waarborgen voor een ordelijke en controleerbare invoering
van de euro. De Rekenkamer beveelt aan het euro-project bij de ministeries
geregeld te laten doorlichten door de Accountantsdienst of een extern bureau,
zodat het management zo nodig maatregelen kan nemen en ongewenste vertraging
in de uitvoering wordt voorkomen. Tot nu toe gebeurde dit alleen bij het Ministerie
van Financiën en de Belastingdienst.De laatste maanden hebben de meeste departementen vele activiteiten ter
voorbereiding op de invoering van de euro ontplooid of in hun planning opgenomen.
De meeste ministeries hebben een inventarisatie van de aan te passen geautomatiseerde
administratieve systemen gemaakt. Vier ministeries hebben hun inventarisaties
van aan te passen wet- en regelgeving geheel afgerond. De Rekenkamer miste
echter bij een aantal ministeries nog een gefaseerde planning en een raming
van de met de invoering van de euro gemoeide kosten en capaciteitsbeslag. De Rekenkamer beveelt aan de gesignaleerde tekortkomingen nog in 1998
op te lossen, zodat duidelijk is met welke uitvoeringswerkzaamheden de ministeries
in de komende jaren rekening moeten houden en welke personele en materiële
budgetten daarvoor noodzakelijk zijn. 5.2.7 Commentaar ministersDe minister van Financiën laat, mede namens de overige ministers,
weten zich in het algemeen te kunnen vinden in de bevindingen en opmerkingen
van de Rekenkamer. Hierbij tekenen de ministers wel aan dat de mate waarin
de departementen worden geconfronteerd met de euro-problematiek uiteenloopt,
wat zijn weerslag kan vinden in verschillen in projectorganisaties en uitvoeringsplannen.
Hoewel bij de conclusies en aanbevelingen enkele kanttekeningen worden geplaatst,
zullen de departementen de aanbevelingen ter harte nemen. Voornemens op dit
punt waren:– het Ministerie van Defensie zal met spoed de bevoegdheden van
de euro-projectgroep vastleggen;– verschillende ministeries (o.a. Defensie en Economische Zaken)
nemen in overweging om het euro-project regelmatig te laten doorlichten door
hun accountantsdienst;– het Ministerie van Financiën zal najaar 1998 zijn organisatiestructuur
op euro-gebied laten doorlichten.– Enkele andere ministeries (o.a. VROM, V&W, LNV en VWS), waar
de accountantsdienst deel uitmaakt van de projectgroep, zijn van mening dat
deze toets hiermee is ingebouwd.De ministers schreven dat de werkzaamheden van de JIWE in een hogere versnelling
zijn gebracht. Zo zijn een nadere taakopdracht vastgesteld en is een plan
van aanpak met tijdsplanning voor aanpassing van de wet- en regelgeving gemaakt.
Het zwaartepunt valt hierbij in 1999–2001. Vooruitlopend daarop wordt
thans de inventarisatie van de aan te passen wet- en regelgeving aangepakt
met behulp van de ADW. Voorts is besloten dat de JIWE de juridische brievenbusfunctie
op euro-gebied zal gaan vervullen en dat de vergaderfrequentie zal worden
verhoogd.De ministers zeggen de zorg van de Rekenkamer te delen over het invoeringstraject
bij de zbo's, mede-overheden en uitvoeringsorganisaties. Inmiddels vindt met
de meest betrokken partijen overleg plaats over een actieve monitoring van
deze voortgang met behulp van de Euromonitor. Mede aan de hand hiervan zal
worden bezien of nadere initiatieven, zoals trainingsprogramma's, nodig zijn. 5.2.8 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer is verheugd dat de ministers kunnen instemmen met haar bevindingen
en opmerkingen. Zij acht het regelmatig doorlichten van de projectorganisatie
bij de ministeries noodzakelijk. Er kan niet worden volstaan met louter deelname
van de accountantsdienst in de euro-projectgroep. Voorts hoopt zij dat de
andere departementen ook het voorbeeld zullen volgen van het Ministerie van
Defensie om de bevoegdheden van de euro-projectgroep vast te leggen. De Rekenkamer
stelt met genoegen vast dat haar opmerkingen over tekortkomingen in de coördinatie
op het gebied van de wet- en regelgeving en haar zorg over de invoering van
de euro bij de zbo's, mede-overheden en uitvoeringsorganisaties al tot activiteiten
hebben geleid. Zij zal de komende jaren de voorbereiding bij de departementen
op de invoering van de euro per 1 januari 2002 met veel belangstelling volgen. 5.3 Agentschappen 5.3.1 Overzicht agentschappenAgentschappen zijn instellingen die deel uitmaken van een ministerie,
maar een afgezonderd en deels afwijkend beheer voeren, met als doelstelling
een doelmatiger beheer. Een agentschap onderscheidt zich van «normale»
departementsonderdelen doordat het reserves kan vormen, verzekeringen kan
afsluiten en bepaalde bevoegdheden heeft op het gebied van huisvesting. De
minister blijft echter ten principale verantwoordelijk voor het beleid en
het beheer. De verantwoording die de minister hierover aflegt, maakt onderdeel
uit van de financiële verantwoording van het ministerie.De status van agentschappen is geregeld in de Comptabiliteitswet. Bij
vaststelling van de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet (begin 1995)
is bepaald dat alle agentschappen een baten en lastenstelsel moeten voeren.
In 1994 zijn de eerste vier agentschappen opgericht. Inmiddels zijn er 19
agentschappen ingesteld, waarvan vijf op 1 januari 1998. Tabel 8 Agentschappen bij de rijksdienst per 1 januari
1998 MinisterieAgentschapDatum
instelling 1DefensieDuyverman Computer Centrum (DCC)1
januari 1994 2Economische ZakenSenter1 januari 19943JustitieImmigratie- en Naturalisatiedienst (IND)1
januari 1994 4Landbouw Natuurbeheer en VisserijPlantenziektenkundige
Dienst (PD)1 januari 1994 5Binnenlandse ZakenDienst
Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP)1 januari 1995 6JustitieDienst
Justitiële Inrichtingen (DJI)1 januari 1995 7Verkeer
en WaterstaatKoninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut1 januari
1995 8JustitieCentraal Justitieel Incassobureau1 januari
1996 9Onderwijs, Cultuur en WetenschappenRijksarchiefdienst
(RAD)1 januari 1996 10Onderwijs Cultuur en WetenschappenCentrale
Financiën Instellingen (Cfi)1 januari 1996 11DefensieDienst
Gebouwen Werken en Terreinen1 januari 1996 12Volksgezondheid,
Welzijn en SportDirectie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
(DCBG)1 januari 1996 13Verkeer en WaterstaatRijksdienst
voor Radiocommunicatie1 januari 1996 14Binnenlandse ZakenCentrale
Archief Selectiedienst (CAS)1 januari 1997 15Landbouw, Natuurbeheer
en VisserijBureau Heffingen1 januari 1998 16DefensieDefensie
Telematica organisatie (DTO)11 januari 1998 17JustitieKorps
Landelijke Politiediensten (KLPD)1 januari 1998 18Buitenlandse
ZskenCentrum ter bevordering van Import uit Ontwikkelingslanden (CBI)1
januari 1998 19Binnenlandse ZakenGemeentelijke Basisadministratie
Persoonsgegevens (GBA)1 januari 19981 het agentschap DCC maakt per 1 januari 1998 ook deel uit
van dit agentschap. 5.3.2 Evaluatie Ministerie van FinanciënHet Ministerie van Financiën heeft op 27 april 1998 de resultaten
van een evaluatie-onderzoek bij 14 agentschappen aan de Tweede Kamer aangeboden
onder de titel «Verder met resultaat; het agentschapsmodel 1991–1997».
Uit de evaluatie bleek dat het agentschapsmodel een goed middel was voor het
voeren van resultaatgericht management en dat er indicaties zijn dat de agentschapsconstructie
tot doelmatiger werken heeft geleid. Het ministerie stelt voor om de voorwaarden
die aan agentschappen gesteld worden te preciseren. Ook zou het stelsel van
baten en lasten breder beschikbaar gesteld kunnen worden dan voor alleen agentschappen. Financiën wil voorstellen hiertoe de Comptabiliteitswet
te wijzigen. 5.3.3 Bevindingen rechtmatigheidsonderzoek 1997De Rekenkamer constateerde in haar rechtmatigheidsonderzoek bij zes agentschappen
tekortkomingen in het financieel beheer: IND, KNMI, DJI, CJIB, DCC (per 1
januari 1998 opgegaan in het agentschap DTO) en DCBG. Het betrof vooral tekortkomingen
in de administratieve organisatie en interne controle maar ook in de toerekening
van de baten en lasten. Bij KLPD en DGWT zijn voor de bestaande tekortkomingen
in opzet adequate oplossingen aangedragen.De Rekenkamer heeft bij drie agentschappen opmerkingen gemaakt over de
financiële verantwoording: RAD, DCBG en Senter. Onder meer over de toelichting
en gehanteerde kengetallen. Ook bleek er bij vijf agentschappen sprake van
een nadelig resultaat: PD, DCC, DGWT, IVOP en RAD. Nadere informatie is te
vinden in de rapporten bij de financiële verantwoordingen van de desbetreffende
ministeries. 5.3.4 ConclusieBij 9 van de 14 in 1997 actieve agentschappen bestonden tekortkomingen
in het financieel beheer en/of de financiële verantwoording. De Rekenkamer
concludeert dat bij de agentschappen expliciete aandacht vereist is voor het
financieel beheer en de financiele verantwoording en de toelichting daarop.
Kijkend naar de oprichtingsvoorwaarden mag worden verwacht dat het financieel
beheer al voor de oprichting van een agentschap redelijk op orde is.Een gefundeerd oordeel over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering kan
pas gegeven worden als er betrouwbare prestatie-indicatoren zijn. Naar de
mening van de Rekenkamer kan alleen een ordelijk en controleerbaar financieel
beheer dit waarborgen. 5.4 Specifieke uitkeringen en MDW-accountancyBij specifieke uitkeringen verstrekt de rijksoverheid geld aan provincies
en gemeenten voor de uitvoering van een bepaald beleid. In 1997 was met specifieke
uitkeringen circa f 28,4 miljard gemoeid. In het Algemeen gedeelte van
de bundel Rechtmatigheidsonderzoek 1996 ging de Rekenkamer in op een aantal
belangrijke ontwikkelingen rond specifieke uitkeringen. Deze ontwikkelingen
betroffen:– de toetsing vanuit een bestuurlijke invalshoek van alle specifieke
uitkeringregelingen in het verlengde van de aanbevelingen van de commissie-Griffioen
en de werkgroep Pennekamp (besluit kabinet november 1996). Deze toetsingsoperatie,
die in vier jaar zou moeten zijn voltooid, moet er toe leiden dat in de regelingen
de doelstellingen en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende
bestuurslagen worden verduidelijkt en dat de bekostigingswijze en de door
de decentrale overheid aan het rijk te verstrekken verantwoordings- en controle-informatie
aan deze uitgangspunten wordt aangepast;– nastreven van uniforme inhoud van het begrip «rechtmatigheid»
bij de rijksoverheid, gemeenten en provincies.De eerste voortgangsrapportage Toetsing specifieke uitkeringen is in juni
1998 door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer toegezonden.
Op het voornemen van het kabinet op het punt van rechtmatigheid een gelijkschakeling
van de Provinciewet/Gemeentewet met de Comptabiliteitswet te bewerkstelligen
wordt in deze voortgangsrapportage niet ingegaan. De Tweede Kamer
zal hierover separaat worden geïnformeerd.De eerste resultaten van de toetsingsoperatie kunnen als volgt worden
weergegeven:– de verantwoordelijkheidsverdeling is vaak niet of onvolledig aangegeven;– specifieke verklaringen van gemeentelijke of provinciale accountant
worden niet altijd noodzakelijk geacht. Wanneer bijvoorbeeld de minister aan
de gemeente of provincie een eigen beleidsvrijheid heeft toegekend om binnen
bepaalde kaders rijksmiddelen naar eigen inzicht te besteden, kan hij over
de rechtmatigheid van de bestedingen worden geïnformeerd door een afschrift
van de gemeentelijke of provinciale rekening;– verantwoordings- en beleidsinformatie lopen door elkaar heen:
de door de minister gevraagde financiële verantwoordingsinformatie wordt
in die gevallen niet gebruikt om af te rekenen, maar om informatie te verkrijgen
over de beleidsuitvoering door de mede-overheden. In de voortgangsrapportage
wordt opgemerkt dat de accountantsverklaring zich niet dient uit te strekken
tot de door de minister gewenste beleidsinformatie;– bekostigingswijze: in een aantal gevallen is gekozen voor een
declaratiesysteem, terwijl het vanuit de verantwoordelijkheidsverdeling doelmatiger
zou zijn geweest een bijdrage ineens of lump sum te verstrekken; in de voortgangsrapportage
wordt opgemerkt dat bij een lump sum de beheerslasten beperkt blijven en de
informatiestroom richting minister vooral zal bestaan uit beleidsinformatie
over de behaalde resultaten.– de vereiste wettelijke basis van specifieke uitkeringen ontbreekt
in bepaalde gevallen.Een vergelijkbare problematiek is aan de orde bij de operatie Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). In dit kader heeft de MDW-werkgroep
accountancy medio 1997 een rapport uitgebracht. Naar aanleiding van de aanbevelingen
in dit rapport verzocht het kabinet een IODAD/IOFEZ-werkgroep te onderzoeken
of het efficiencywinst oplevert, wanneer de overheid zelf optreedt als opdrachtgever
van de accountant die de overheidsregeling controleert in plaats van de belanghebbende.
Deze werkgroep kwam tot de conclusie dat dit niet het geval was, maar wijst
erop dat efficiencywinst wel kan worden gerealiseerd door bij de totstandkoming
van wet- en regelgeving te bekijken of in alle gevallen een accountantsverklaring
moet worden gevraagd of dat op andere wijze zekerheid over de rechtmatigheid
van subsidie-uitgaven kan worden verkregen. Het kabinet heeft in een brief
van de ministers van Economische Zaken en Justitie aan de Tweede Kamer een
rijksbrede doorlichting aangekondigd van de overheidsregelingen, waarbij een
door de IODAD/IOFEZ-werkgroep ontwikkeld richtinggevend kader als uitgangspunt
zal dienen.De Rekenkamer onderschrijft de waarde van de in beide bovengenoemde operaties
gekozen bestuurlijke benadering. Wel wil zij voor drie zaken bijzondere aandacht
vragen.In de eerste plaats acht zij strikte handhaving noodzakelijk van het uitgangspunt
dat waar bij de verstrekking van rijksgeld voorwaarden gelden de minister
steeds redelijke zekerheid dient te verkrijgen over de naleving van deze voorwaarden.
Bij het ministerie van VWS heeft de Rekenkamer in dit verband geconstateerd
dat het ministerie op basis van de beschikbare informatie, gegeven de in de
Wet op de Jeugdhulpverlening opgenomen bepalingen, onvoldoende zekerheid heeft
dat de specifieke uitkering op grond van deze wet uiteindelijk daadwerkelijk
aan jeugdhulpverlening is besteed. Om deze redelijke zekerheid te verkrijgen
staan meerdere wegen open, waaronder het opvragen van specifieke accountantsverklaringen.
Een vergelijkbaar geval doet zich voor bij het ministerie van OCenW. Volgens
de Rekenkamer heeft de minister geen zicht op de rechtmatigheid van de bestedingen
door de omroepverenigingen. De minister van OCenW zou het Commissariaat voor
de Media moeten aansturen om toezicht te houden op het financieel beheer van
de omroepen, gezien het feit dat de omroepverenigingen de ontvangen rijksgelden
besteden aan programma's. De minister was het daarmee niet eens: volgens hem
beperkt zijn taak zich tot het vaststellen van de rechtmatigheid van de betalingen
door het Commissariaat aan de omroepen.In de tweede plaats wil zij er op wijzen dat het voor de ministers van
groot belang is om betrouwbare informatie te krijgen van de ontvangers van
de rijksgelden over de beleidsuitvoering. Dit krijgt extra nadruk door de
gewenste verbetering van de beleidsinformatie in de jaarlijkse financiële
verantwoording van de ministers aan de Staten-Generaal. De Rekenkamer pleit
ervoor dat bij de toetsing en eventuele aanpassing van de regelgeving hieraan
expliciet aandacht wordt besteed.Ten slotte merkt de Rekenkamer op dat zij met belangstelling het definitieve
standpunt van het kabinet afwacht, inzake het uniformeren van het begrip «rechtmatigheid»
en de verwerking ervan in het accountantsoordeel bij de verschillende bestuurslagen.
In het Algemeen Gedeelte van het Rechtmatigheidsonderzoek 1996 pleitte zij
ervoor dit wettelijk te verankeren. 5.5 Tussenbalans integriteitsbeleid 5.5.1 InleidingEen goede administratieve organisatie en interne controle bevatten tal
van elementen die aantastingen van de integriteit kunnen voorkomen. In haar
financieel-beheersonderzoeken besteedt de Rekenkamer dan ook al heel wat jaren
aandacht aan onderwerpen die rechtstreeks samenhangen met integriteitsrisico's.
Vanaf begin 1996 krijgt het onderwerp «integriteit» speciale aandacht:
voorafgaand aan ieder onderzoek wordt getoetst of er reden is het aspect «integriteit»
in het onderzoek mee te nemen. Het eerste resultaat werd in maart 1996 gepubliceerd,
namelijk het rapport «Integriteitsbeleid bij het Rijk: stand van zaken»1.Sinds het verschijnen van dit rapport is het aspect «integriteit»
in een aantal onderzoeken aan de orde geweest. Daarbij ging het vooral om
de preventie: welke maatregelen werden genomen om aantastingen van de integriteit
te voorkomen.Aan de hand van de bevindingen over integriteit in haar onderzoeken van
de afgelopen twee jaar maakte de Rekenkamer een «tussenbalans»
op. Daarbij is overigens niet gekeken welke maatregelen de ministeries (inmiddels)
hebben genomen naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen uit de Rekenkamerrapporten.
Op termijn overweegt de Rekenkamer een onderzoek uit te voeren naar de nieuwe
stand van zaken. 5.5.2 Follow-up RekenkamerrapportOp het moment van verschijnen van het Rekenkamerrapport in 1996 had het
ministerie van Binnenlandse Zaken vanuit zijn coördinerende taak reeds
een aanzet ontwikkeld tot een aanpak ter voorkoming van aantasting van de
ambtelijke en bestuurlijke integriteit, uitgewerkt in een stappenplan.De hoofdconclusies van het Rekenkamerrapport waren dat er begin 1996 bij
de rijksdienst nog onvoldoende inzicht was in het vóórkomen
van feitelijke inbreuken op integriteit en dat nog slechts drie ministeries
een eigen beleid ter voorkoming en bestrijding van ambtelijke fraude en corruptie ontwikkeld hadden. De aanbevelingen betroffen met name
het opstellen van richtlijnen voor melding en registratie van nevenfuncties,
voor het aannemen van geschenken of diensten, voor de handelwijze bij (het
vermoeden van) aantasting van integriteit en voor de registratie van deze
aantastingen of vermoedens, het bevorderen van functieroulatie en het aanstellen
van vertrouwenspersonen. Aandacht voor integriteit diende naar de mening van
de Rekenkamer een normaal onderdeel van de dagelijkse ambtelijke werkzaamheden
te worden. De betrokken ministers reageerden in het algemeen positief op de
conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer.Het Rekenkamerrapport werd behandeld in de vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken en in de Commissie voor de rijksuitgaven1.
Dit leidde tot indiening van de motie Kamp, waarin de regering wordt verzocht
een kader aan te reiken voor het opvolgen van de aanbevelingen van de Rekenkamer
en te bevorderen dat deze aanbevelingen ultimo 1997 daadwerkelijk zijn opgevolgd.Naar aanleiding van de behandeling van de motie (later aangenomen) formuleerde
het Ministerie van Binnenlandse Zaken in februari 1997 een «aanvullend
beleidskader». Hierin wordt met name ingegaan op het melden en registreren
van nevenfuncties, het aannemen van geschenken of diensten, de handelwijze
bij aantasting van integriteit of vermoedens daarvan, functieroulatie bij
kwetsbare functies, het aanstellen van een vertrouwenspersoon en registratie
van inbreuken op de ambtelijke integriteit. Op al deze punten werden maatregelen
genomen of voorbereid.In een voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer2 constateert de minister van Binnenlandse Zaken dat bij bijna alle
departementen inmiddels voortgang valt te constateren ten aanzien van de ontwikkeling
van een preventief beleid ter voorkoming van aantasting van de integriteit.
Zo hebben volgens de minister bijna alle departementen de eigen organisatie
op kwetsbare onderdelen doorgelicht. In het algemeen zijn inmiddels ten aanzien
van de melding van nevenfuncties die raakvlakken hebben met de hoofdfunctie
nadere regels gesteld. Verder is geregeld dat de departementen een registratie
(gaan) voeren van opgegeven nevenwerkzaamheden. 5.5.3 Aanvulling op onderzoek 1996In 1996 waren rijksbreed nog geen betrouwbare registraties beschikbaar
over de aantasting van integriteit. Daardoor bevat het rapport van de Rekenkamer
slechts enig indicatief cijfermateriaal over de periode 1990–1995. Sinds
januari 1997 dienen de ministeries jaarlijks opgave te verstrekken aan het
ministerie van Binnenlandse zaken over geregistreerde aantastingen. Najaar
1998 zal Binnenlandse Zaken voor het eerst een overzicht daarvan – voor
de sector Rijk – opnemen in de publikatie Mensen en Management.Om te voorkomen dat het jaar 1996 geheel buiten beschouwing zou blijven,
heeft de Rekenkamer in het voorjaar van 1997 een vragenlijst naar de ministeries
gestuurd over vermoede en vastgestelde aantastingen van de ambtelijke integriteit
in 1996. Het totaal aantal in 1996 door de ministeries vastgestelde kleine
en grote inbreuken op de integriteit bedroeg volgens hun opgave circa 195.
Slechts in 18 gevallen kon daarvan een financieel belang worden aangegeven.
Dit bedroeg in totaal ruim f 1,4 miljoen. Het totaalbedrag wordt beïnvloed
door twee relatief grote bedragen. Bij één ministerie, met een
groot aantal opslagplaatsen, magazijnen en werkplaatsen, werden circa 140
gevallen van verduistering in samenhang met valsheid in geschrifte geconstateerd.
Dit betrof grotendeels zaken van beperkt financieel belang. De ministeries
hadden geen inzicht in de aantallen vermoedens van aantasting
van de ambtelijke integriteit.De inventarisatie van kwetsbare gebieden en functies bleek nog aanzienlijke
lacunes te vertonen. Volgens de opgave van de ministeries aan de Rekenkamer
was deze in 1996 nog maar door drie ministeries geheel voltooid. Belangrijke
en naar de mening van de Rekenkamer gevoelige sectoren waren nog niet in kaart
gebracht. Dit ondanks het feit dat Binnenlandse Zaken in 1996 aan de ministeries
verzocht had prioriteit te geven aan de ontwikkeling van een preventief beleid
bij de kerndepartementen. 5.5.4 Rekenkameronderzoek 1996–1998In het voorjaar van 1996 werd binnen de Rekenkamer een werkprogramma voor
integriteitsonderzoek uitgestippeld, met als doel om in een periode van circa
drie jaar te komen tot een oordeel over de toereikendheid van de maatregelen
ter voorkoming en bestrijding van de aantasting van de integriteit in de openbare
sector. In die drie jaar zou het aspect «integriteit» aan de orde
komen in allerlei Rekenkameronderzoeken, waarbij steeds zou worden nagegaan
of er voldoende maatregelen waren genomen om aantasting van de integriteit
in de openbare sector te voorkomen en te bestrijden. Zowel de opzet als de
werking van deze maatregelen zouden aan bod moeten komen.Tussen maart 1996 en april 1998 heeft de Rekenkamer 10 rapporten over
uiteenlopende onderwerpen gepubliceerd waarin expliciet aandacht besteed werd
aan het aspect integriteit.Dit waren:– Vergunningen (Rijksbreed) (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996,
24 656, nrs. 1–2);– Huisvesting Buitenlandse dienst (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996,
24 790, nrs. 1–2);– Financiële relaties met grote ondernemingen (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1996–1997, 25 080, nrs. 1–2);– Nationaal Schengen Informatiesysteem (Tweede Kamer, vergaderjaar
1996–1997, 25 200, nrs. 1–2);– Inzet extern personeel bij het ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (brief aan de minister van 10 juni 1997)
;– Informatiebeveiliging Belastingdienst (Tweede Kamer, vergaderjaar
1996–1997, 25 290, nrs. 1–2);– Programma Samenwerking Oost-Europa (Tweede Kamer, vergaderjaar
1996–1997, 25 395, nrs. 1–2);– Opsporingsorganisatie FIOD (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 645, nrs. 1–2);– Grondtransacties van het Rijk (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 510, nrs. 1–2);– Bestrijding werkloosheid met Europese gelden (Tweede Kamer, vergaderjaar
1997–1998, 25 965, nrs. 1–2).In een groot deel van deze onderzoeken constateerde de Rekenkamer dat
er nog geen of onvoldoende preventieve maatregelen waren genomen. Daarbij
moet aangetekend worden dat de steekdata/periodes waarop de onderzoeken betrekking
hadden zich over een langere periode uitstrekten. In het begin daarvan was
het preventieve beleid nog sterk in opbouw. De meest recent gepubliceerde
rapporten geven evenwel niet een aanmerkelijk positiever beeld.Enkele van de gevonden gebreken waren: – geen schriftelijke richtlijnen en onvoldoende functiescheiding
(onderzoek Huisvesting Buitenlandse dienst);– geen specifieke maatregelen voor het omgaan met bedrijfsvertrouwelijke
informatie (onderzoek Financiële relaties met grote ondernemingen);– Fysieke en systeembeveiliging die niet aan de gestelde eisen voldoen,
bijvoorbeeld onvoldoende systeemcontroles, o.a. bij mutaties (onderzoeken
naar Nationaal Schengen Informatiesysteem en naar de informatiebeveiliging
Belastingdienst).Soms bleken er wel maatregelen ter voorkoming van aantasting van de integriteit
getroffen te zijn, maar niet in het kader van een integriteitsbeleid. Zo constateerde
de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek naar de grondtransacties van het
Rijk dat er in de administratieve organisatie wel functiescheidingen waren
aangebracht, maar ook dat er geen specifieke maatregelen getroffen waren ter
waarborging van de integriteit van medewerkers. Bij de Opsporingsorganisatie
FIOD ontbrak een specifiek integriteitsbeleid, maar in het algemene personeelsbeleid
zaten wel elementen die een bijdrage kunnen leveren aan de handhaving van
de integriteit. Hoewel de FIOD diverse instrumenten hanteert voor de kwaliteitsborging
van het personeel, zoals gedragscodes, roulatie onder rechercheurs, functionerings-
en beoordelingsgesprekken, was er geen risico-inventarisatie voor de kwetsbaarheid
van het personeel in hun functies opgesteld. In het Programma Samenwerking
Oost-Europa van Economische Zaken werd de functie van projectadviseur gezien
als een in dit verband kwetsbare functie. In de administratieve organisatie
van de betrokken uitvoeringsorganisatie was een aantal maatregelen getroffen
ter voorkoming van aantasting van de integriteit. Bij opleiding en vorming
was integriteit evenwel geen voorwerp van specifieke aandacht.In een aantal gevallen bleek dat er in opzet wel integriteitswaarborgen
en preventieve procedureel-organisatorische maatregelen waren. Een knelpunt
blijkt echter het toezicht op de naleving en uitvoering van de getroffen preventieve
maatregelen te zijn. De aanwezigheid van een departementaal integriteitsbeleid
betekent niet zonder meer een bevredigende gang van zaken in de praktijk. 5.5.5 ConclusiesDe invoering van een integriteitsbeleid in alle sectoren van de rijksdienst
blijkt een vrij moeizaam verlopend proces van bewustwording te zijn. Het door
het ministerie van Binnenlandse Zaken uitgedragen preventieve integriteitsbeleid
werkt wel door binnen de andere ministeries, maar heeft op een enkele uitzondering
na de werkvloer nog niet bereikt. Preventieve maatregelen die in opzet aanwezig
zijn, blijken in de praktijk niet steeds uitgevoerd te worden. Volgens de
Rekenkamer behoeft niet alleen de opzet, maar evenzeer de werking van preventieve
maatregelen speciale aandacht. Voorts beveelt zij aan de inventarisatie van
kwetsbare gebieden en functies bij de ministeries ten spoedigste af te ronden.Het is niet goed mogelijk om de bevindingen uit deze «tussenbalans»
te vergelijken met de bevindingen uit het rapport over de stand van zaken
uit 1996, omdat toen alleen naar de aanwezigheid van preventieve maatregelen
is gekeken en niet naar de werking ervan. 5.5.6 Reactie ministerDe minister van Binnenlandse Zaken vroeg zich in zijn reactie af welke
criteria de Rekenkamer heeft gebruikt om te komen tot haar oordeel over de
mate waarin het bewustwordingsproces is gevorderd. Dit ook gezien het
feit dat hij, mede naar aanleiding van aanbevelingen van de Rekenkamer, een
aantal maatregelen heeft genomen en in gang gezet. 5.5.7 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer ontkent niet dat de minister maatregelen heeft genomen en
noemt deze ook in haar rapportage. Zij leidt uit het feit dat het preventieve
integriteitsbeleid meestal de werkvloer nog niet heeft bereikt af, dat «integriteit»
nog niet een element is van de dagelijkse gang van zaken, wat het volgens
haar uiteindelijk wel zou moeten zijn. Hierop doelde zij met het begrip «proces
van bewustwording». 6 AANDACHTSPUNTEN FINANCIËLE VERANTWOORDING 6.1 Realisatie versnelling verantwoordingsprocedureIn 1997 is door de Commissie voor de Rijksuitgaven het initiatief genomen
tot een kwaliteitsverbetering van de financiële verantwoordingen door
een versnelling van het uitbrengen van de verantwoordingen, inhoudelijke verbeteringen
en een aantrekkelijker presentatie. Deze versnelling is er op gericht om het
tijdstip waarop de departementale financiële verantwoordingen gereed
moeten zijn te vervroegen van eind april naar medio maart. De departementale
financiële verantwoordingen en de rapporten van de Algemene Rekenkamer
kunnen zo met ingang van het begrotingsjaar 1999 (dus in het jaar 2000) op
de derde woensdag van mei aan de Staten-Generaal worden aangeboden. Het doel
hiervan is de financiële verantwoording een zelfstandige plaats te geven
in het begrotingsproces en de aandacht voor het gerealiseerde beleid en de
geleverde prestaties te vergroten.Voor dit jaar was afgesproken dat de ministeries (inclusief fondsen en
rijk) tussen 15 maart en 23 april de financiële verantwoording 1997 en
het samenvattend accountantsrapport aanbieden aan het ministerie van Financiën
en de Rekenkamer. De kopgroep (het Huis der Koningin en de ministeries van
VWS, AZ, en SZW) zou deze stukken uiterlijk 15 maart aanleveren. De ministeries
van BuiZa, LNV, Defensie en Financiën, het Kabinet van Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken, het Gemeentefonds en het Landbouw egalisatiefonds zouden
dit jaar de versnelling nog niet tot stand brengen. De overige verantwoordingen
zouden op verschillende data vóór 23 april worden opgeleverd.
Met waardering heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de meeste ministeries de
streefdata voor 1997 hebben gehaald. Bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
betrof het echter niet-ondertekende verantwoordingsstukken zodat de versnelling
formeel niet gerealiseerd was. Niettemin heeft de Rekenkamer haar onderzoek
op tijd kunnen afronden, waardoor ook voor dit ministerie de geplande publicatiedatum
kon worden gerealiseerd.Bij de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
en de Hoge Colleges van Staat is als gevolg van de late inlevering van de
verantwoordingsstukken de publicatie van de betreffende rapporten bij de financiële
verantwoording verschoven naar 30 juni. Voorts bevatten de accountantsrapporten
en overzichten van fouten en onzekerheden van het ministerie van Economische
Zaken en de Hoge Colleges van Staat niet al de informatie die de Rekenkamer
nodig heeft om tot haar oordelen te komen. Hiervoor was zij afhankelijk van
materiaal dat later beschikbaar kwam. Bij het ministerie van EZ leidde dit
ertoe dat de publicatiedatum moest worden verschoven naar 30 juni 1998.Het geheel overziend heeft de Rekenkamer waardering voor de door de betrokken
onderdelen van de departementen verrichte inspanningen. Zij heeft
vastgesteld dat de versnelling vooralsnog niet heeft geleid tot kwaliteitsverlies.
Er is een goede stap gezet in de richting van een integrale versnelling. 6.2 Vervolgonderzoek kengetallen 6.2.1 InleidingVanaf midden jaren negentig wordt gericht gewerkt aan opname van kengetallen
in de begrotingen en financiële verantwoordingen. Het ministerie van
Financiën heeft hierin een coördinerende en stimulerende taak. In
het rapport «Informatievoorziening en Kengetallen» (Tweede Kamer,
1996–1997, 25 471, nr. 1–2) stelde de Rekenkamer vast dat
het gebruik van kengetallen weliswaar was toegenomen, maar dat zowel in kwantitatief
als kwalitatief opzicht nog veel ruimte voor verbetering bestond. Als vervolg
op dit onderzoek heeft de Rekenkamer het gebruik van kengetallen in de begrotingen
1998 en de verantwoordingen 1997 onderzocht.Onder «kengetallen» wordt in dit onderzoek verstaan iedere
combinatie van kwantitatieve informatie die inzicht geeft in activiteiten,
prestaties en effecten in relatie tot ingezette middelen en bruikbaar is voor
de besturing en/ of beheersing van overheidshandelen. Met de opname van kengetallen
in de toelichting bij begroting en verantwoording worden de volgende doelstellingen
nagestreefd:– vergroting van de transparantie van het begrotingsproces door
onderbouwing van de ramingen (ramingskengetallen);– verbetering van het inzicht in de relatie tussen kosten en prestaties
ten behoeve van de toedeling van middelen (doelmatigheidskengetallen);– verbetering van het inzicht in de resultaten van beleid en de
mate van doelbereiking (doeltreffendheids- en kwaliteitskengetallen).Naast de ontwikkeling in het gebruik van kengetallen is onderzocht in
hoeverre de departementale accountantsdiensten de betrouwbaarheid van de kengetallen
controleren. Tenslotte is bezien of de aanbevelingen van de Werkgroep Kwaliteit
financiële verantwoordingen ten aanzien van de presentatie van de toelichting
al ingang gevonden hebben. 6.2.2 Ontwikkeling gebruik kengetallen BegrotingenUit een vergelijking van het aantal uitgavenartikelen1 met kengetallen in de begrotingen 1997 en 1998 blijkt het volgende.
Het totaal aantal uitgavenartikelen is afgenomen van 638 naar 561 met name
als gevolg van herindeling van de begrotingen van de ministeries van Defensie
en Verkeer en Waterstaat. Daarmee samenhangend is ook het aantal uitgavenartikelen
dat is toegelicht met ramingskengetallen afgenomen. Het aantal uitgavenartikelen
met doelmatigheidskengetallen2 is met ca. 50%
toegenomen. Deze stijging wordt vooral veroorzaakt door de ministeries van
SZW, VROM, Justitie en VWS. Iets minder dan de helft van het aantal zinvol3 met doelmatigheidskengetallen toe te lichten artikelen
is nu op deze wijze toegelicht.Voor de begrotingen 1997 en 1998 geeft het gebruik van kengetallen het
volgende beeld: aantal
artikelenzinvol toe te lichtenfeitelijk toegelicht  1997199819971998kengetallen totaal1305256185154ramingskengetallen265238179171 doelmatigheidskengetallen1771484770doeltreffendheidskengetallen––314kwaliteitskengetallen––181 In het totaal aantal zinvol toe te lichten uitgavenartikelen
van 1997 zijn geringe wijzigingen aangebracht ten opzichte van de totalen
uit het rapport «informatievoorziening en Kengetallen» als gevolg
van nagekomen wijzigingen.De uitgavenartikelen vertegenwoordigen een financieel belang van respectievelijk
f 138,9 mld. (1997) en f 151,7 mld (1998). Hiervan is voor beide
jaren ca. 65% zinvol met ramingskengetallen toe te lichten. Voor doelmatigheidskengetallen
nam, op basis van nieuwe afspraken tussen het Ministerie van Financiën
en de overige ministeries, het zinvol toe te lichten deel af met ca. 10% tot
f 44,3 mld. (30% van het begrotingstotaal).Van het zinvol met doelmatigheidskengetallen toe te lichten bedrag is
in de begroting 1998 een groter gedeelte daadwerkelijk toegelicht. Dit zogenaamde
dekkingspercentage is voor doelmatigheidskengetallen toegenomen van ca. 60%
naar ca. 75%. Daarmee is circa ¼¢ deel van het uitgaventotaal
met doelmatigheidskengetallen toegelicht.Voor ramingskengetallen bleef het dekkingspercentage ongeveer gelijk (ca.
90%).De Geïntegreerde begrotingsaanschrijvingen en -voorschriften (GRAV)
schrijven voor dat onder bepaalde voorwaarden de gevolgen van budgetmutaties
voor de kengetallen vermeld moeten worden in de suppletore begrotingswetten.
De Rekenkamer constateerde dat in toenemende mate, maar niet bij ieder ministerie,
aangepaste kengetallen worden opgenomen in de suppletore wetten. In onderstaande
tabel is aangegeven welke ministeries hier invulling aan geven.In de tabel is de ontwikkeling van het gebruik van kengetallen schematisch
weergegeven ten opzichte van de stand van zaken uit het onderzoek «Informatievoorziening
en Kengetallen». Hierbij zij uitdrukkelijk vermeld dat het om een kwantitatieve
vergelijking gaat en dat ministeries waar al een groot percentage van de zinvol
toe te lichten artikelen was toegelicht in aantallen nog maar geringe voortgang
konden boeken. ministerieramings-kg.doelmatigheidskg.doeltreffendh. en kwaliteitskg. kengetallen
in sup.wetten HCvSoooooo AZooooKABNAooooo BUIZAooooJustitieooooooooo BIZAooooOC&Wooooo FinanciënooooooDefensie***o VROMooooooooV&W***o EZooooooooLNVooooo SZWoooooooooVWSoooooo• = gedaald, o = gelijk/licht gestegen, oo = gestegen, ooo = sterk gestegen, * = geen vergelijking mogelijk. VerantwoordingenDe meeste ministeries besteden in het algemeen deel van de toelichting
van de verantwoording 1997 aandacht aan kengetallen. In een aantal gevallen
wordt een concreet tijdpad voor verdere implementatie gegeven. In algemene
zin blijkt dat de ministeries veel aandacht hebben voor het verdere ontwikkelingstraject.De Comptabiliteitswet schrijft voor dat in de toelichting bij de rekening
het voorgenomen en gerealiseerde beleid tegen elkaar worden afgezet. Bij ongeveer
2/3 van de uitgavenartikelen is sprake van enige mate van toelichting op het
gerealiseerde beleid. Echter deze toelichting is vooral gericht op financiële
mutaties. De koppeling van voorgenomen en gerealiseerd beleid ontbreekt bij
deze artikelen nog nagenoeg.Kengetallen zijn een belangrijk instrument in de toelichting op de realisatie
van beleid. In de begroting en de financiële verantwoording moeten dezelfde
kengetallen worden gebruikt. Bovendien moeten kengetallen voor begroting en
realisatie naast elkaar worden opgenomen in de verantwoording. De Rekenkamer
constateert dat aan deze formele eis in het algemeen wordt voldaan.Opmerkelijk is dat met ingang van de verantwoording 1997 het aantal artikelen
met doelmatigheidskengetallen is toegenomen van 46 naar 64.De informatiewaarde van de kengetallen is verbeterd, als gevolg van een
meer gerichte toelichting, consequentere presentatie en inhoudelijke verbetering
van de kengetallen zelf, maar er zijn nog steeds belangrijke minpunten. Zo
is de toelichting op de kengetallen voornamelijk gericht op het aangeven van
verschillen tussen raming en realisatie. Een analyse van de verschillen ontbreekt
doorgaans nog.De gesignaleerde tekortkomingen worden vooral veroorzaakt doordat in de
begrotingen nog te weinig sprake is van concrete en meetbare beleidsdoelstellingen.
Daardoor is het moeilijk om in de verantwoording aan te geven waarin het gerealiseerde
beleid afwijkt van de doelstellingen en is nog onvoldoende sprake van een
beleidsmatige toelichting.Uit de begrotingsonderzoeken 1997 en 1998 blijkt dat de Tweede Kamer juist
aan een dergelijke toelichting behoefte heeft.De Rekenkamer concludeert dan ook dat in de financiële verantwoordingen
meer prestatiegegevens en doelmatigheidskengetallen moeten worden opgenomen,
op korte termijn gevolgd door meer doeltreffendheidskengetallen. Voorwaarde
is dan wel dat beleidsdoelstellingen uit de begroting geconcretiseerd en waar
mogelijk gekwantificeerd worden. 6.2.3 Betrouwbaarheid kengetallenDe departementale accountantsdiensten (DAD's) dienen in hun controles
op kengetallen onder andere aandacht te besteden aan de volgende punten:– de aansluiting tussen begroting en verantwoording;– de administratieve organisatie voor kengetallen;– juiste berekening kengetallen.In het onderzoek van 1997 kwam de Rekenkamer tot de conclusie dat de DAD's
nog slechts een beperkte invulling gaven aan de controles gericht op systemen
die kengetallen genereren. Zij beval toen aan om meer aandacht te besteden
aan deze specifieke controles. Uit het huidige onderzoek blijkt dat in het algemeen noch in de financiële
verantwoordingen van de ministeries, noch in de samenvattende accountantsrapporten
informatie te vinden is over de controle-inspanningen gericht op het vaststellen
van de betrouwbaarheid van kengetallen.Een inventarisatie van de Rekenkamer bij de DAD's leverde het volgende
beeld op:– in het algemeen zijn de kengetallen in de toelichting bij de rekening
beoordeeld en in een aantal gevallen heeft dit tot correcties geleid;– de controlewerkzaamheden betreffen in veel gevallen de aansluiting
op de gevoerde administraties, de rekenkundige juistheid en de aannemelijkheid
van de gepresenteerde cijfers;– controles maken in veel gevallen deel uit van de controles op
bestaande systemen;– in enkele gevallen wordt steekproefsgewijs de betrouwbaarheid
van de gebruikte niet-financiële informatie nader vastgesteld en vindt
verficatie bij de (externe) bron plaats; met name bij VWS en SZW vinden dergelijke
controles plaats;– een aantal DAD's geeft aan dat nog sprake is van een groeitraject
en dat de controle soms nog het karakter heeft van marginale toetsing; in
sommige gevallen worden gerichte acties aangekondigd gericht op verbetering
van de controle (bv. OCW).Al met al lijkt het beeld ten opzichte van vorig jaar licht verbeterd.
De controle op de betrouwbaarheid en de totstandkoming van kengetallen is,
ondanks het ontbreken van kwantitatieve controletoleranties, meer geïncorporeerd
in de vaste werkzaamheden van de DAD's. Niettemin moeten met name op het gebied
van de systeemcontroles en het vaststellen van de betrouwbare totstandkoming
van kengetallen nog de nodige inspanningen verricht worden. 6.2.4 Aanbevelingen Werkgroep Kwaliteit financiële
verantwoordingenDe Werkgroep Kwaliteit financiële verantwoordingen heeft in haar
tussenrapportage (januari 1998) een aantal aanbevelingen geformuleerd die
moeten leiden tot een betere presentatie en toegankelijkheid van de verantwoording.
Hoewel ten tijde van het opstellen van de verantwoordingen de Tussenrapportage
nog niet bij alle ministeries voldoende bekend was, waren bij een aantal ministeries
duidelijk verbeteringen in de presentatie en de structuur van de verantwoording
zichtbaar. Het betreft o.a. de ministeries van V&W, VROM, SZWen VWS. De
Rekenkamer gaat ervan uit dat deze aanbevelingen volgend jaar op grotere schaal
navolging zullen krijgen. 6.2.5 Conclusie en aanbevelingenUit het bovenstaande komt naar voren dat langzaam maar zeker de ramings-
en doelmatigheidskengetallen in omvang toenemen en kwalitatief verbeteren.
Het lijkt dan ook mogelijk om in de nabije toekomst een situatie te bereiken
waarin toe te lichten bedragen daadwerkelijk met kengetallen worden toegelicht.
Dit geldt met name voor de artikelen met ramingskengetallen. Voor de artikelen
met doelmatigheidskengetallen is nog een langere weg te gaan. Er zal naar
wegen gezocht moeten worden om meer dan nu gebeurt tot een toegankelijke presentatie
op basis van een integrale kostprijsbenadering te komen. De huidige begrotingsindelingen
waarin een scheiding in apparaats- en programma-uitgaven wordt nagestreefd
bemoeilijken dit proces. Op dit moment is alleen voor beleidsonderdelen waar
het baten-lastenstelsel wordt gevoerd een reële kostenafweging te maken.
Een dergelijke afweging heeft vanuit beleidsoogpunt uiteraard
alleen zin als ook de bijbehorende beleidsdoelstellingen bekend zijn.De Rekenkamer concludeert dat in de huidige begrotings- en verantwoordingssystematiek
de realisatie van beleid, afgezet tegen oorspronkelijke doelstellingen, te
weinig uit de verf komt. Eén van de belangrijkste tekortkomingen is
dat in de huidige begrotingen te weinig concreet wordt aangegeven voor welk
(bestedings)doel en gericht op welk beleidseffect middelen ingezet gaan worden.Om tot verbeteringen op dit punt te komen zou met kracht gewerkt moeten
worden aan concretisering en waar mogelijk kwantificering van beleidsdoelstellingen.
Als eerste stap kan aansluiting gezocht worden met het te realiseren bestedingsdoel
(het directe product) en zou vervolgens de gecompliceerde stap naar maatschappelijke
effecten («outcome») aan de orde moeten komen. Daarbij verdient
het aanbeveling ook andere instrumenten voor effectmeting, zoals evaluatie-onderzoek
en (organisatie-)doorlichtingen, uitdrukkelijk in de afwegingen te betrekken.Om tot een beleidsrelevante benadering te komen zal het in een aantal
gevallen noodzakelijk zijn de gehanteerde begrotingsindeling opnieuw te bezien.
Vanuit deze optiek hebben recentelijk de begrotingen van V&W en Defensie
ingrijpende wijzigingen ondergaan. 6.2.6 Reactie ministerDe minister van Financiën geeft in zijn reactie aan met genoegen
kennis te hebben genomen van de resultaten van het onderzoek van de Rekenkamer.
Hij onderschrijft de bevindingen en signaleert dat nagenoeg alle in gang gezette
acties navolging hebben gekregen. De minister hoopt dat het onderzoek zowel
op politiek als ambtelijk niveau ruime aandacht zal krijgen en een bijdrage
zal leveren aan het verder ontwikkelen en gebruiken van kengetallen en andere
evaluatie-instrumenten. Het ministerie van Financiën zal zich onverminderd
blijven inzetten als coördinator en stimulator van een verdere ontwikkeling
richting een transparante en slagvaardige overheidsorganisatie.De minister zegt in dit verband toe om, in samenwerking met de andere
ministeries, nadere acties te ondernemen. Deze zullen zich met name richten
op de door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen. De belangrijkste actiepunten
zijn een verdere concretisering van beleidsdoelstellingen in de begrotingen,
mede met het oog op het vergroten van inzicht in de mate van doeltreffendheid,
en een betere afstemming van de informatie op de gebleken behoeften van de
Tweede Kamer. Daartoe zal hij in overleg treden met de ministeries en gebruik
maken van lopende acties op het gebied van versnelling en kwaliteitsverbetering
van de financiële verantwoording, begrotingspresentatie en kengetallen.
Ook zal aandacht besteed worden aan een betere analyse van verschillen in
de toelichting bij suppletoire wetten en financiële verantwoordingen.
Tenslotte zal het Ministerie van Financiën in overleg treden met de DAD's
om te bezien welke mogelijkheden er bestaan om meer inhoud te geven aan de
toetsende verantwoordelijkheid van de DAD's ten aanzien van de totstandkoming
van kengetallen. Met name de systeemcontroles en de betrouwbare totstandkoming
zullen daarbij centraal staan. 6.3 Verantwoording Miljoenennota 6.3.1 InleidingIn de Miljoenennota geeft de minister van Financiën jaarlijks een
beeld van de toestand van 's Rijks financiën. Het gaat hierbij
om de uitgaven en ontvangsten op de rijksbegroting en de uitgaven en ontvangsten
van de budgetsectoren Sociale Zekerheid en Zorg (die buiten de begroting worden
verantwoord), gezamenlijk door de Rekenkamer aangeduid als het macrobudget.
In de Miljoenennota wordt achtereenvolgens behandeld: de hoofdlijnen van het
beleid, het financieel-economische beleid en het budgettaire beleid van het
voorgaande, het lopende en het komende jaar. De bijlagen bevatten onder meer:– een overzicht van uitgaven en ontvangsten over een langere periode
(in de Miljoenennota 1998 de jaren 1996 – 2002);– een toelichting op het verloop van de uitgaven en ontvangsten
over een aantal jaren (de horizontale toelichting);– een toelichting op de mee- en tegenvallers en beleidsmatige mutaties
in een aantal jaren (verticale toelichting);– een overzicht van het financieringssaldo en de budgettaire kerngegevens
van de voorafgaande 10 jaar.De Miljoenennota is in eerste instantie een ramingsinstrument: de gepresenteerde
overzichten en toelichtingen dienen voornamelijk om de overheidsfinanciën
te kunnen beheersen en om allocatieve afwegingen te kunnen maken. De ramingen
hebben betrekking op enorme bedragen (alleen al bij de uitgaven gaat het om
ongeveer de helft van het Bruto Binnenlands Product (BBP)), waarvoor het kabinet
de politieke verantwoordelijkheid draagt.De Rekenkamer heeft in de eerste plaats onderzocht of de minister van
Financiën zich op enigerlei wijze na afloop van het begrotingsjaar verantwoordt
over de realisatie van deze ramingen voor het macrobudget. In de tweede plaats
heeft de Rekenkamer onderzocht of de afgelegde verantwoording voldoet aan
haar eisen. 6.3.2 Verantwoording macrobudgetDe Rekenkamer heeft onderzocht of gedurende en na het begrotingsjaar verschijnende
verantwoordingsdocumenten de door haar bedoelde verantwoording over het macrobudget
bevatten.Tijdens het begrotingsjaar wordt aan de Staten-Generaal in een aantal
documenten informatie met een verantwoordingskarakter verstrekt. Het gaat
om de Voorjaars- en Najaarsnota en de (suppletoire) begrotingswetsvoorstellen
over de Rijksbegroting in enge zin (dat wil zeggen minus de budgetsectoren
Sociale Zekerheid en Zorg) en de voorjaarsbrieven Sociale Zekerheid en Zorg
over de budgetsectoren Sociale Zekerheid en Zorg.Het bleek echter dat deze informatie niet goed bruikbaar is (en ook niet
bedoeld is) als verantwoordingsinformatie, omdat zij voor een groot deel gebaseerd
is op voorlopige cijfers.Na afloop van het begrotingsjaar wordt in een aantal stukken verantwoording
afgelegd:– de Voorlopige Rekening en de financiële verantwoording van
het Rijk. Hierin wordt slechts in beperkte mate verantwoording over het macrobudget
afgelegd. De Voorlopige Rekening bevat geen eindverantwoording, terwijl in
de financiële verantwoording van het Rijk geen beleidsmatige informatie
wordt verstrekt. Bovendien hebben beide documenten alleen betrekking op de
uitgaven en ontvangsten die via de Rijksbegroting lopen.– de departementale financiële verantwoordingen zijn voornamelijk
gericht op de afzonderlijke departementen. De verantwoordingsinformatie is
daardoor niet van het gewenste aggregatieniveau.– het Jaaroverzicht Zorg (JOZ), de Sociale Nota en de jaarrekeningen
en jaarverslagen van de afzonderlijke fondsen bevatten verantwoordingsinformatie
over de budgetsectoren Sociale Zekerheid en Zorg. De informatie in de eerste
twee documenten is echter gebaseerd op voorlopige cijfers.Voor alle stukken geldt dat de aard van de verstrekte informatie en het
tijdstip van verstrekking aan de Staten-Generaal sterk verschilt per budgetsector.Zoals ook aangegeven door het ministerie van Financiën, blijkt het
belangrijkste document, waarin realisatiecijfers over het macrobudget worden
gegeven, de Miljoenennota te zijn (bijlage 1). Deze wordt ieder jaar gepubliceerd
in september en bevat dan definitieve realisatiecijfers over het voorafgaande
jaar en voorlopige realisatiecijfers over het lopende jaar. Deze cijfers worden
gepresenteerd als ondersteuning bij het ramen, zij hebben dus niet primair
een verantwoordingsfunctie. Niettemin bevat de Miljoenennota met name in de
horizontale en verticale toelichting voor verantwoording bruikbare cijfers. 6.3.3 Kwaliteit verantwoordingsinformatie in MiljoenennotaDe Rekenkamer gaat ervan uit dat de kwaliteit van verantwoordingsinformatie
zodanig moet zijn dat deze een goed oordeel over het gevoerde beleid mogelijk
maakt. De verantwoording dient te voldoen aan de volgende eisen:– de informatie moet juist zijn;– de informatie moet tijdig worden gegeven;– de verantwoording moet een toelichting bevatten van de verschillen
tussen raming en realisatie;– in de verantwoording moet inzicht worden geven in de mate van
betrouwbaarheid van de gepresenteerde realisaties en moeten voor zover mogelijk
bestaande onzekerheden gekwantificeerd worden;– de verantwoording moet informatie bevatten over veranderingen
in de gebruikte definities.Uit het onderzoek bleek dat in het algemeen een redelijk juist beeld werd
verschaft van de realisaties van alle drie budgetsectoren, zoals die op dat
moment bekend waren uit beschikbare bronnen. Daarbij wordt aangetekend dat
de realisatiecijfers van de budgetsectoren Sociale Zekerheid en Zorg weinig
inzichtelijk worden gepresenteerd. Dit heeft tot gevolg dat niet altijd op
eenvoudige wijze een aansluiting kan worden gemaakt tussen bijvoorbeeld het
Jaaroverzicht Zorg en de Miljoenennota.Aangezien de Miljoenennota pas in september verschijnt vindt de overheidsbrede
verantwoording over het voorgaande jaar laat plaats, gelet ook op de beoogde
versnelling van de verantwoordingsprocedure van de Rijksbegroting en de voor
de premiegefinancierde sectoren gemaakte afspraken. Voor de verschillende
sectoren komt daardoor eerder in het jaar, voor een deel voorlopige, verantwoordingsinformatie
beschikbaar.Informatie over verschillen tussen raming en realisatie is op een aantal
plaatsen in de bijlagen van de Miljoenennota opgenomen, wat de informatie
moeilijk toegankelijk maakt. In de toelichtingen op de verschillen miste de
Rekenkamer een aantal elementen. Dit betrof met name de toelichting bij de
ramingen en realisaties in het kader van de Europese Monetaire Unie (EMU).
Voorts werd in de verticale toelichting van de Miljoenennota veel gebruik
gemaakt van de post diversen, die veelal niet verder werd toegelicht. Van
tegenvallers werd niet altijd duidelijk aangegeven of deze te
voorkomen of te beperken waren geweest.De Miljoenennota bleek nauwelijks informatie te bevatten over de betrouwbaarheid
van de gepresenteerde cijfers over het macrobudget. Zo hebben bijvoorbeeld
de CBS-cijfers waarvan de minister van Financiën gebruik maakt een onzekerheidsmarge
die inherent is aan de wijze waarop deze worden afgeleid. Hierover zou duidelijkheid
gegeven moeten worden. Over de onzekerheden en onrechtmatigheden in de uitgaven en ontvangsten
wordt slechts beperkt informatie gegeven. Uit de Rekenkamerrapporten bij de
financiële verantwoordingen blijkt dat de onzekerheid en onrechtmatigheid
in de uitgaven en ontvangsten van het Rijk sterk gereduceerd is. Voor de Sociale
Zekerheidssector constateert de Rekenkamer dat de onzekerheid van de uitgaven
echter aanzienlijk is, terwijl voor de Zorgsector de mate van zekerheid en
rechtmatigheid zelfs onbekend is, zoals ook uit de figuur blijkt. Figuur 2: rechtmatigheid in de drie sectoren Uitgaven
1996 Bron: Miljoenennota 1998, Rechtmatigheidsonderzoek Rekenkamer 1996 en
de rapporten «Rechtmatigheidsonderzoek 1996» en «Rechtmatigheidsonderzoek
Volksverzekeringen 1996» van het College van toezicht sociale verzekeringen
(Ctsv) en het «Jaarverslag 1997» van de Commissie Toezicht Uitvoeringsorganisatie
(CTU).Tenslotte merkt de Rekenkamer op dat in de periode 1995–1997 de
definities van de budgetsectoren zijn gewijzigd. Deze wijzigingen werden over
het algemeen vermeld, maar niet altijd werd per wijziging het financiële
belang aangegeven. Soms werd dit gedaan in de horizontale toelichting, waarin
de ramingsbijstellingen zijn opgenomen. 6.3.4 Conclusie en aanbevelingDe Rekenkamer concludeert dat de gewenste verantwoording over het macrobudget
niet als zodanig gegeven wordt. Wel bevat de Miljoenennota informatie over
de realisatie van het macrobudget, die weliswaar niet als verantwoordingsinformatie
is bedoeld, maar deels wel die functie kan vervullen.Dit levert echter een verantwoording op die enerzijds redelijk juiste
informatie bevat, maar anderzijds op een aantal andere punten niet aan de
eisen van de Rekenkamer voldoet. De verantwoording die gegeven werd schoot
met name tekort op het punt van de tijdigheid, de toelichting op
verschillen tussen raming en realisatie en de gegeven informatie over de mate
van betrouwbaarheid en rechtmatigheid.De Rekenkamer acht het dan ook wenselijk dat de deugdelijkheid van de
verantwoording over het macrobudget wordt verbeterd. Zij beveelt aan de presentatie
van het begrotingsbeleid inzake het macrobudget in de Miljoenennota duidelijk
te scheiden van de verantwoording hierover. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren
door een apart verantwoordingsverslag voor de drie budgetsectoren te publiceren
als tegenhanger van de Miljoenennota.Een dergelijk verantwoordingsdocument sluit ook goed aan bij de eerdere
aanbevelingen van de Rekenkamer, gedaan in de brief van 11 maart jl. aan de
kamercommissies voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voor Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, voor Financiën en voor de Rijksuitgaven, en de afspraken
die inmiddels zijn gemaakt voor de budgetsectoren Zorg en Zekerheid om de
verantwoording te verbeteren. Ook voor het premiegefinancierde deel van de
budgetsectoren Sociale Zekerheid en Zorg komt daardoor eerder, onder meer
in de toelichting bij de betreffende departementale financiële verantwoordingen,
informatie over de resultaten beschikbaar. 6.3.5 Antwoord van de ministerDe minister van Financiën schreef dat de opmerkingen en aanbevelingen
van de Rekenkamer ter harte zullen worden genomen bij het opstellen van de
Miljoenennota 1999. Hij benadrukt dat de Miljoenennota geen verantwoordingsdocument
is; derhalve kunnen hieraan ook niet de door de Rekenkamer gestelde verantwoordingseisen
worden gesteld. Wel acht de minister het in de toekomst mogelijk dat de verantwoording
over het macrobudget in het kader van het traject «versnelling en verbetering
van de financiële verantwoording» een meer prominente plaats krijgt.
Hij merkt tenslotte op dat een afweging moet worden gemaakt tussen de mate
van kwaliteitsverbetering en de effecten op omvang en overzichtelijkheid van
de Miljoenennota. 6.3.6 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer heeft met instemming kennis genomen van de reactie van de
minister: zij is het met hem eens dat de Miljoenennota geen verantwoordingsdocument
is. De Rekenkamer benadrukt dat haar kritiek zich niet richt op de Miljoenennota
als zodanig, maar op de verstrekte verantwoordingsinformatie over het macrobudget.
Zij zal de uitwerking van de toezeggingen van de minister, onder andere terzake
van de verantwoording over het macrobudget, met belangstelling volgen. 7 SLOTBESCHOUWINGUit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat het financieel beheer bij
een groot aantal ministeries nog tekortkomingen vertoont. In een aantal gevallen
blijkt zelfs sprake te zijn van een verdere achteruitgang. Zo sprak de Rekenkamer
haar zorg uit over afnemende kwaliteit van het financieel beheer bij de ministeries
van Defensie, Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, terwijl
voor Binnenlandse Zaken de situatie rond de administratieve organisatie er
de oorzaak van is dat dit jaar sprake is van ernstige tekortkomingen in het
financieel beheer.Voorts wijst de Rekenkamer op een aantal belangrijke problemen die in
de nabije toekomst extra eisen zullen stellen aan de bedrijfsvoering van de departementen, waaronder de millenniumproblematiek en de invoering
van de euro. Met name de millenniumproblematiek is aanleiding tot zorg. Indien
dit probleem niet tijdig wordt opgelost kunnen de gevolgen voor de samenleving
zeer ernstig zijn.Voorts heeft de Rekenkamer dit jaar extra aandacht besteed aan de wijze
waarop de ministeries verantwoording afleggen over uitgaven en ontvangsten.
Net als in 1996 heeft de Rekenkamer de rechtmatigheid kunnen vaststellen van
het overgrote deel van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het
Rijk in 1997.Met tevredenheid is verder geconstateerd dat de versnelling van de verantwoordingsprocedure
voor de meeste ministeries op schema ligt. De Rekenkamer juicht het toe dat
er ook steeds meer aandacht van Staten-Generaal en regering bestaat voor de
kwaliteit van de financiële verantwoordingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET HUIS DER KONINGIN Inhoud  Samenvatting48   1Inleiding48   2Financieel
beheer482.1Accountantscontrole48 2.2Administratieve
organisatie48 2.3Versnelling van de verantwoordingsprocedure48   3Bezwaaronderzoeken48   4Financiële
verantwoording494.1Rekening49 4.2Toelichting
bij de rekening49 4.3Saldibalans met toelichting494.4Oordeel over de financiële verantwoording50SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Huis der Koningin.De Rekenkamer trof in de verplichtingen en uitgaven geen fouten en onzekerheden
aan. Er was geen sprake van ontvangsten. 1 INLEIDINGIn de rekening van het Huis der Koningin zijn de uitgaven verantwoord
tot een bedrag van in totaal f 13,1 miljoen.De uitgaven betreffen uitkeringen aan HM de Koningin, ZKH Prins Claus,
ZKH Prins Willem-Alexander, HKH Prinses Juliana en ZKH Prins Bernhard.De uitkering bestaat uit een drietal componenten te weten, personele en
materiële kosten alsmede een inkomensbestandeel.Het rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Huis der
Koningin. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe administratie van de begroting van het Huis der Koningin wordt gevoerd
bij het Ministerie van Algemene Zaken. De Accountantsdienst (AD) van het Ministerie
van Economische Zaken controleert de financiële verantwoording van het
Huis der Koningin en gaf over 1997 een goedkeurende verklaring af.De Rekenkamer stelde vast dat deze controle voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Administratieve organisatieHet Ministerie van Algemene Zaken is belast met de opstelling en uitvoering
van de begroting van het Huis der Koningin. De personen binnen het Ministerie
van Algemene Zaken die belast zijn met de uitvoering van de wettelijke vastgelegde
berekeningen van de uitkeringen, de controle daarop en de uitbetaling ervan
zijn functioneel gescheiden. 2.3 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 heeft
de Rekenkamer besloten het rapport bij de financiële verantwoording 1997
uiterlijk 14 mei 1998 te publiceren. Deze versnelling is conform afspraak
gerealiseerd. 3 BEZWAARONDERZOEKENDe Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 bij het Huis
der Koningin geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Huis der Koningin is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Huis der Koningin
(x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal13,113,10 Geen belangrijke
fouten/onzekerheden13,113,10 Belangrijke fouten/onzekerheden0004.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Huis der Koningin voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden).Bij «onvolledigheden» wordt een bedrag (som van) opgenomen
hetgeen betrekking heeft op onzekerheid van de volledigheid van de verantwoorde
bedragen. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Huis der Koningin (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal26,026,0Niet beoordeeld26,00 Beoordeeld026,0Geen belangrijke fouten/onzekerheden026,0 Belangrijke
fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Huis der Koningin voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen en uitgaven die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Huis der Koningin voldoet aan de genoemde
eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT EN HET KABINET DER KONINGIN Inhoud  Samenvatting52   1Inleiding52   2Financieel
beheer532.1Accountantscontrole53 2.2Administratieve
organisatie53 2.3Automatisering54 2.4Versnelling
van de verantwoordingsprocedure54 2.5Conclusie54    3Bezwaaronderzoeken54   4Financiële verantwoording554.1Rekening554.2Toelichting bij de rekening55 4.3Saldibalans
met toelichting55 4.4Oordeel over de financiële verantwoording56SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin.
In 100% van de aangegane verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten, trof
de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Over het financieel beheer van deze organisaties constateerde de Rekenkamer
dat de kwaliteit daarvan in 1997 op punten te wensen overliet. In 1997 zijn
tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot: – de opzet- en werking van de administratieve organisatie;– de volledigheid van de verplichtingen-, vorderingen- en voorschottenadministraties;– de registratie van personele uitgaven;– interne controlemaatregelen (als cijferbeoordelingen en aansluitingen);– registratie van de activa.In 1997 zijn door de diverse Colleges verbeterplannen met betrekking tot
de bedrijfsvoering opgesteld. Deze plannen hebben ondermeer tot doel de gesignaleerde
knelpunten in de bedrijfsvoering op termijn weg te nemen. De AD beveelt aan
om in een aantal gevallen reeds voorlopige maatregelen te treffen. De Rekenkamer
onderschrijft deze aanbeveling. 1 INLEIDINGDe Hoge Colleges van Staat zijn onafhankelijke Staatsinstellingen met
veelal een grondwettelijke taak. In deze financiële verantwoording zijn
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de volgende Hoge Colleges van
Staat opgenomen:– de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal;– de Raad van State;– de Algemene Rekenkamer;– de Nationale Ombudsman;– de Kanselarij der Nederlandse Orden en Kapittel voor de civiele
orden.Daarnaast zijn de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het Kabinet
der Koningin weergegeven.De werkafspraken die de minister van Binnenlandse Zaken op grond van artikel
16, lid 2 van de Comptabiliteitswet heeft gemaakt met de Hoge Colleges van
Staat en het Kabinet der Koningin betreffen onder andere het financieel beheer.
Uitgangspunt daarbij is dat de Colleges in eerste instantie zelf verantwoordelijk
zijn voor het beheer en dat de minister van Binnenlandse Zaken zich strikt
beperkt tot de verantwoordelijkheden waarop hij zelf aanspreekbaar blijft.
De begroting en financiële verantwoording van hoofdstuk II worden daarom
opgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken.In totaal is in de rekening voor f 285,8 miljoen aan verplichtingen,
f 283,1 miljoen aan uitgaven en f 8,4 miljoen aan ontvangsten verantwoord.Het belangrijkste deel van deze uitgaven is gerealiseerd door de Tweede
Kamer der Staten-Generaal (f 134,9 miljoen), de Raad van State (f 60,6
miljoen) en de Algemene Rekenkamer (f 44,1 miljoen). De uitgaven hebben
met name betrekking op personele kosten.Van de in de rekening verantwoorde ontvangsten is circa 47% (f 4
miljoen) gerealiseerd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal en 36% (f 3,0
miljoen) door de Raad van State. De ontvangsten bij de Tweede Kamer hebben
voornamelijk betrekking op kantine-opbrengsten en op afrekeningen
van in het verleden aan de fracties verstrekte voorschotten. De ontvangsten
van de Raad van State bestaan uit de griffierechten.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin. Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken.
Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd
voor bezwaaronderzoeken. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording 1997. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken controleert
de financiële verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en van het
Kabinet der Koningin.De AD heeft een goedkeurende verklaring voor 1997 afgegeven bij de financiële
verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.De Rekenkamer stelde tevens vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatieIn een aantal gevallen heeft de AD nog aanvullende controles bij de Colleges
moeten verrichten. Bij de kleinere organisaties is dit in verband met de beperkte
mogelijkheden voor het doorvoeren van functiescheidingen te rechtvaardigen.
Bij de grotere Colleges zoals de Algemene Rekenkamer werd dit evenwel veroorzaakt
door duidelijke tekortkomingen in de administratieve organisatie. In 1997
zijn door diverse Colleges verbeterplannen met betrekking tot de bedrijfsvoering
opgesteld. Deze plannen hebben onder andere tot doel gesignaleerde knelpunten
in de bedrijfsvoering op termijn weg te nemen. De AD beveelt met name bij
de Tweede Kamer aan om in een aantal gevallen reeds voorlopige maatregelen
te treffen.Bij alle genoemde onderdelen was in 1997 in meer of mindere mate sprake
van tekortkomingen in de opzet van de administratieve organisatie. Tevens
werd geconstateerd dat ook de werking op onderdelen te wensen overliet. Bij
de Algemene Rekenkamer betrof het met name de naleving van de procedures met
betrekking tot de vastlegging van de verplichtingen en de registratie van
personeelsuitgaven. Bij de Tweede Kamer was in strijd met EG-aanbestedingsregels
gehandeld en bij de Raad van State zijn ondermeer betalingen verricht op nog
niet ondertekende overeenkomsten. Ook zijn hier onjuistheden geconstateerd
in de inhoudingen in verband met kinderopvang en de kosten van het vervoerplan.Voorts komt uit de bevindingen van de AD naar voren dat de onderhavige
organisaties, met uitzondering van die van de Eerste Kamer en de Kanselarij
der Nederlandse Orden, meer aandacht zouden moeten geven aan de volledigheid
van de verplichtingenadministraties. Bij de Algemene Rekenkamer en de Raad
van State geldt dit eveneens voor de vorderingen- en voorschottenadministraties. Ten slotte is bij de Algemene Rekenkamer en bij de Tweede Kamer vastgesteld
dat belangrijke controletaken, zoals cijferbeoordelingen en het maken van
aansluitingen, niet werden opgepakt. Alleen het Kabinet der Koningin beschikte
over een volledige vastlegging van het materieel; een procedure voor het bijhouden
ervan moet nog worden ontwikkeld.In 1997 zijn door de diverse Colleges verbeterplannen met betrekking tot
de bedrijfsvoering opgesteld. Deze plannen hebben onder andere tot doel gesignaleerde
knelpunten in de bedrijfsvoering op termijn weg te nemen. De AD beveelt bij
de Tweede Kamer aan om in een aantal gevallen reeds voorlopige maatregelen
te treffen. 2.3 AutomatiseringDe Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer dienden, zo bleek uit de bevindingen
van de AD, nog meer aandacht te geven aan de beveiliging van de geautomatiseerde
gegevensverwerking. Voorts is bij de Tweede Kamer en bij de Raad van State
vastgesteld dat de geautomatiseerde systemen in 1997 niet geheel naar behoren
hebben gefunctioneerd. 2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure heeft
het Ministerie van Binnenlandse Zaken te kennen gegeven de financiële
verantwoording 1997 reeds op 10 april 1998 te willen uitbrengen. De Rekenkamer
besloot daarop het rapport bij de financiële verantwoording 1997 eveneens
eerder, namelijk uiterlijk 11 juni 1998, te publiceren, op voorwaarde dat
zij tijdig over de relevante stukken zou kunnen beschikken. In praktijk bleek
dit echter niet mogelijk te zijn. De deelrapporten over de Algemene Rekenkamer
en de Eerste Kamer der Staten-Generaal waren niet tijdig in hun definitieve
vorm beschikbaar. Hierdoor kon de Rekenkamer niet tot een volledig oordeel
komen over het bij de desbetreffende Hoge Colleges van Staat gevoerde financieel
beheer. 2.5 ConclusieDe accountantscontrole van de departementale accountantsdienst van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken (AD) vormt voor de Rekenkamer voldoende
basis voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording van
de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin. Het financieel beheer
bij de diverse Colleges liet in 1997 nog op belangrijke punten te wensen over.
In 1997 zijn door de Colleges verbeterplannen met betrekking tot de bedrijfsvoering
opgesteld. Deze plannen hebben ondermeer tot doel de gesignaleerde knelpunten
in de bedrijfsvoering op termijn weg te nemen. De AD beveelt aan om in een
aantal gevallen reeds voorlopige maatregelen te treffen. De Rekenkamer onderschrijft
deze aanbeveling. 3 BEZWAARONDERZOEKENDe Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 bij de Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van de
Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin is samengesteld.Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke
zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat
die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten
en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal285,8283,18,4 Geen belangrijke
fouten/onzekerheden285,8283,18,4 Belangrijke fouten/onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 1,0 miljoen respectievelijk f 0,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van de Hoge Colleges van Staat en
het Kabinet der Koningin voldoet aan de eisen.De AD merkte op dat de Tweede Kamer het voornemen had om het aantal kengetallen
in de begroting en verantwoording uit te breiden. In de toelichting bij de
rekening 1997 is met deze uitbreiding reeds een begin gemaakt. De AD heeft
overigens de juistheid niet kunnen vaststellen van de kengetallen die niet
reeds in de toelichting bij de primaire begroting van de Tweede Kamer waren
opgenomen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal616,5616,5Niet beoordeeld570,263,9 Beoordeeld46,3552,6Geen belangrijke fouten/onzekerheden46,3552,6.Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In het rapport bij de financiële
verantwoording 1996 was met betrekking tot de in 1996 door de Hoge Colleges
van Staat afgerekende voorschotten geen oordeel opgenomen, omdat het ministerie
ter zake geen inzicht kon verschaffen. Het ministerie zegde destijds toe dit
inzicht vanaf het begrotingsjaar 1997 wel te geven. Conform de toezegging
is in de toelichting bij de saldibalans een overzicht opgenomen die inzicht
verschaft over de in 1997 afgerekende voorschotten per Hoog College van Staat.
In totaal is f 28,4 miljoen afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat
deze afrekeningen aan de eisen voldeden. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koning voldoet aan de volgende
eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet
der Koningin voldoet aan de genoemde eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN Inhoud  Samenvatting58   1Inleiding58   2Financieel
beheer592.1Accountantscontrole59 2.2Administratieve
organisatie59 2.2.1Verbeterplan financieel beheer592.2.2Opgeloste knelpunten59 2.2.3Resterende
knelpunten60 2.2.4Verrekenregeling60 2.2.5Conclusie602.3Automatisering61 2.4Versnelling van de verantwoordingsprocedure612.5Stichting Nederland Wereldtentoonstellingen61 2.6Europese
aanbestedingsregels62    3Bezwaaronderzoeken62   4Financiële verantwoording624.1Rekening624.2Toelichting bij de rekening63 4.3Saldibalans
met toelichting63 4.4Oordeel over de financiële verantwoording64    Bijlage65SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Ministerie van Algemene Zaken. In 100% van de
aangegane verplichtingen, 97,5% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Om het financieel beheer te verbeteren, heeft het Ministerie van Algemene
Zaken een plan van aanpak opgesteld. Eind 1997 was een groot deel van de verbeteringen
gerealiseerd. Het ministerie heeft voldoende maatregelen getroffen om de resterende
tekortkomingen in 1998 te kunnen oplossen.De Stichting Nederland Wereldtentoonstellingen (SNW) heeft in 1997 f 6,0
miljoen aan voorschotten ontvangen. Volgens de basisovereenkomst met de SNW
dient de halfjaarlijkse bevoorschotting te worden gebaseerd op een liquiditeitsprognose.
De aangevraagde en toegekende voorschotten zijn aanzienlijk groter dan de
feitelijke behoefte aan liquiditeit in verband met de verwachte uitgaven.
De Rekenkamer heeft f 1,6 miljoen als onrechtmatig aangemerkt omdat het
ministerie in strijd heeft gehandeld met artikel 4, lid 1a van het Besluit
verlening voorschotten 1994. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Algemene Zaken heeft voornamelijk dienstverlenende
taken op het gebied van de rijksvoorlichting. Het grootste organisatieonderdeel
van dit ministerie is de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD). De kerntaak van deze
dienst is het geven van voorlichting over het Koninklijk Huis, het algemeen
regeringsbeleid en over het departement. Andere taken zijn het adviseren over
de inzet van publiciteitsmedia en het doen vervaardigen van door rijksorganen
te gebruiken communicatiemateriaal.In de rekening van het ministerie is voor f 120,0 miljoen aan verplichtingen,
f 65,3 miljoen aan uitgaven en f 6,8 miljoen aan ontvangsten verantwoord.
Van deze verplichtingen heeft f 60 miljoen betrekking op deelname aan
de wereldtentoonstellingen die in 1998 in Lissabon en in 2000 in Hannover
zullen worden gehouden. De belangrijkste categorie van begrotingsuitgaven
betreft «Personeel en materieel» (f 49,5 miljoen).De Rijksvoorlichtingsdienst verricht diensten (projecten en advertenties)
voor andere departementen en (semi)overheidsorganisaties. De inkomsten en
uitgaven daarvan (circa f 110 miljoen) worden niet in de financiële
verantwoording verantwoord. De vergoeding die de RVD ontvangt voor de verrichte
diensten wordt niet in de rekening verantwoord.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Algemene Zaken. Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2
is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek.
Dit heeft echter bij het Ministerie van Algemene Zaken niet plaatsgevonden.
In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1997. Het rapport sluit af met de geconstateerde fouten
en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de milleniumproblematiek, de voorbereiding
van de invoering van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek
Informatievoorziening en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe Accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Economische Zaken controleert
de financiële verantwoording van het Ministerie van Algemene Zaken. De
AD heeft een goedkeurende verklaring voor 1997 afgegeven bij de financiële
verantwoording van het ministerie.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatieIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1996 heeft de Rekenkamer
een onderzoek ingesteld naar de tekortkomingen in het financieel beheer bij
de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD). De minister van Algemene Zaken zegde de
Rekenkamer toe dat een geïntegreerd plan van aanpak zou worden opgesteld.
Dit plan zou er volgens de minister toe leiden dat nog in 1997 belangrijke
verbeteringen in het financieel beheer van de RVD zouden worden gerealiseerd.
Gedurende het rechtmatigheidsonderzoek 1997 heeft de Rekenkamer onderzocht
of dit verbeterplan inderdaad toereikend is om alle knelpunten weg te nemen
en de gewenste verbeteringen te realiseren. 2.2.1 Verbeterplan financieel beheerMedio september 1997 ontving de Rekenkamer van de minister van Algemene
Zaken het «Verbeterplan financieel beheer Algemene Zaken en Rijksvoorlichtingsdienst».
Met dit verbeterplan heeft de minister zijn toezegging aan de Rekenkamer gestand
gedaan. Het verbeterplan voldoet aan vrijwel alle eisen. Aan de beschrijving
van de voortgangsbewaking was in het plan geen invulling gegeven, maar tijdens
het onderzoek stelde de Rekenkamer vast dat het ministerie hieraan in de praktijk
voldoende invulling geeft. Voorts waren in het plan enige onduidelijke passages
over de positie van de Centrale Afdeling Financieel Economische Zaken (CAFEZ)
opgenomen. Tijdens het onderzoek zijn deze onduidelijkheden weggenomen. 2.2.2 Opgeloste knelpuntenDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat de realisatie van de belangrijkste
verbeteringsmaatregelen in 1997 voorspoedig is verlopen. De volgende knelpunten
konden daardoor eind 1997 als opgelost worden beschouwd:– Te geringe betrokkenheid van het management bij het financieel
beheer;– Onvoldoende gekwalificeerd financieel personeel;– Onduidelijkheid over het toezicht;– Onduidelijkheid over de status, taakomschrijving en rapportagelijnen
van het AO-team;– Tekortkomingen in de interne controle. Gezien de geboekte resultaten besloot het hoofd van de CAFEZ dat het aantal
maatregelen drastisch kan worden teruggebracht, en zegde medio januari 1998
toe om het plan op korte termijn te actualiseren. In de nieuwe versie zal
ook de overlap tussen verschillende maatregelen zijn weggenomen. 2.2.3 Resterende knelpuntenAan de eind 1997 nog overblijvende knelpunten, het ontbreken van actuele
AO-beschrijvingen en de tekortkomingen in de administratie, heeft het ministerie
voldoende aandacht besteed. Het verbeterplan voorziet in de noodzakelijke
maatregelen om deze knelpunten weg te nemen.De procedures die betrekking hebben op departementale richtlijnen inzake
begrotingsuitvoering zijn inmiddels beschreven. Volgens planning moeten de
diverse bedrijfsprocessen medio 1998 zijn beschreven. De verwachting is dat
dit zal worden gehaald. Een deel van de bedrijfsprocessen was eind 1997 reeds
beschreven. De AD gaf aan dat implementatie van de beschreven procedures zo
veel mogelijk met opleiding van het personeel gepaard zou moeten gaan. De
Rekenkamer onderschrijft deze aanbeveling. Om de tekortkomingen in de administratie
weg te nemen zal in 1998 een nieuw geautomatiseerd systeem worden geïmplementeerd. 2.2.4 VerrekenregelingIn het rapport naar aanleiding van de interimcontrole 1997 schreef de
controlerend accountant van de RVD dat in strijd met regelgeving diverse uitgaven
voor media-inkoop niet waren doorberekend conform de verrekenregeling, maar
rechtstreeks per bank waren betaald. Het Ministerie van Algemene Zaken dient
in verband met de vorderingen tijdig een verrekenstuk op te stellen. De controlerend
accountant van de RVD heeft vastgesteld dat dit in de eerste helft van 1997
niet tijdig is geschied. Hij gaf aan dat er een achterstand in de facturering
van deze uitgaven bestond. 2.2.5 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van Algemene Zaken een plan
van aanpak heeft opgesteld dat voorziet in de belangrijkste maatregelen ter
verbetering van het financieel beheer. Eind 1997 was een groot deel van de
verbeteringen gerealiseerd. Met betrekking tot de resterende knelpunten heeft
het ministerie voldoende maatregelen getroffen, zodat het vertrouwen bestaat
dat deze knelpunten in 1998 zullen worden opgelost. Daartoe dienen in 1998
nog diverse procedures te worden beschreven en de inmiddels geactualiseerde
AO-beschrijvingen te worden geïmplementeerd.De Rekenkamer beveelt aan om de implementatie van de beschreven procedures
zoveel mogelijk met opleidingen voor het personeel gepaard te laten gaan.
Daarmee zal het draagvlak dat noodzakelijk is voor het welslagen van de nieuwe
werkwijze binnen de organisatie worden vergroot.Om de tekortkomingen in de administratie weg te nemen zal een nieuw geautomatiseerd
systeem geïmplementeerd worden.De Rekenkamer concludeert tevens dat het ministerie in 1997 diverse uitgaven
voor media-inkoop niet had doorberekend conform de verrekenregeling maar via
de bank. Deze handelwijze leidt tot onrechtmatige betalingen c.q. ontvangsten
bij andere departementen. De Rekenkamer beveelt aan de regelgeving juist toe
te passen. 2.3 AutomatiseringEr zijn de afgelopen jaren diverse tekortkomingen gesignaleerd rond het
applicatiebeheer en de toegangsbeveiliging van het huidige financieel systeem
(MAZFIS). Dit syteem is niet gebruikers- en beheersvriendelijk en heeft niet
alle gewenste functionaliteiten. In het eerste kwartaal 1997 is gestart met
de werkzaamheden ter vervanging van het thans in gebruik zijnde financiële
informatiesysteem. Na een uitgebreide pakketselectie is eind 1997 een besluit
genomen over de vervanging. Het systeem zal worden vervangen door het CODA-pakket
dat op 1 oktober 1998 operationeel zal zijn.In overleg met de AD zijn voorlopige maatregelen door het ministerie getroffen
die een verantwoord gebruik tot 1 oktober 1998 mogelijk moeten maken. In zijn
rapportage naar aanleiding van de interimcontrole 1997 schreef de controlerend
accountant van de RVD dat ondermeer als gevolg van het ontbreken van een deugdelijke
projectadministratie de projecten financieel onvoldoende werden beheerst.
Al sinds 1993 worden er door het ministerie kosten gemaakt voor de ontwikkeling
van een adequate projectadministratie. Per 1 oktober 1998 verwacht men te
kunnen beschikken over een adequate financiële administratie (FIS) en
over een toereikende projectadministratie (PAD).In het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) is het kader
vastgelegd voor de informatiebeveiliging. De AD heeft vastgesteld dat zijn
aanbevelingen uit het beknopte onderzoek van 9 oktober 1996 in voldoende mate
zijn verwerkt in het beleidsdocument, met uitzondering van de nog ontbrekende
calamiteitenparagraaf. De AD beveelt aan in het beleidsdocument aan te geven
dat de calamiteitenparagraaf formeel wel onderdeel uitmaakt van het informatiebeveiligingsplan,
maar dat de uitwerking daarvan om praktische redenen in een totaalplan voor
de gehele organisatie wordt vastgelegd. 2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 heeft
de Rekenkamer besloten het rapport bij de financiële verantwoording 1997
uiterlijk 14 mei 1998 te publiceren. De versnelling van de verantwoordingsprocedure
is conform de afspraak gerealiseerd. 2.5 Stichting Nederland WereldtentoonstellingenHet Ministerie van Algemene Zaken heeft in 1997 f 6 miljoen aan voorschotten
verstrekt aan de Stichting Nederland Wereldtentoonstellingen (SNW). Deze betaling
is verricht voor de door SNW te organiseren wereldtentoonstellingen (Lissabon
1998; Hannover 2000) en verantwoord op uitgaafartikel 01.12 (Deelname aan
wereldtentoonstellingen).Volgens de basisovereenkomst met SNW dient de halfjaarlijkse bevoorschotting
(in januari en juli van enig jaar) te worden gebaseerd op een liquiditeitsprognose.
Uit correspondentie tussen het ministerie en SNW blijkt dat de liquiditeitsprognose
1997 is gebaseerd op de door het bestuur van SNW vastgestelde begroting 1997.In de liquiditeitsprognose voor Hannover voor het tweede halfjaar 1997
(gedateerd 20 augustus 1997) staat dat de overliquiditeit eind juni 1997 f 1,6
miljoen bedroeg en ultimo 1997 zal zijn teruggelopen tot f 844 000.De liquiditeitsprognose voor Lissabon voor het tweede halfjaar 1997 (eveneens
gedateerd 20 augustus 1997) toont aan dat er eind 1997 een overliquiditeit
wordt verwacht van f 767 000. SNW heeft deze gelden belegd op depositorekeningen en de gekweekte rente
aangewend ter dekking van kosten.De Rekenkamer acht de handelwijze van het ministerie in strijd met artikel
4, lid 1a van het Besluit verlening voorschotten 1994, omdat de aangevraagde
en toegekende voorschotten aanzienlijk groter zijn dan de feitelijke behoefte
aan halfjaarlijkse liquiditeit in verband met verwachte uitgaven.Naar de mening van de Rekenkamer is er sprake van ongewenste reservevorming
met rijksmiddelen. Zij zal een bedrag van f 1,6 miljoen dan ook als onrechtmatig
aanmerken. Dit heeft tot gevolg dat de tolerantiegrens van het artikel (f 600 000)
wordt overschreden.In zijn antwoord merkt de minister op dat van reservevorming geen sprake
is. De betreffende voorschotverlening vloeit immers geheel voort uit de overeenkomsten
tussen Staat en SNW, waarin de beschikbaar gestelde bedragen ten volle zijn
gealloceerd voor de wereldtentoonstellingen in Lissabon en Hannover.De Rekenkamer blijft van mening dat bevoorschotting dient plaats te vinden
op basis van de werkelijke liquiditeitsbehoefte, rekening houdend met de aanwezige
middelen uit hoofde van eerdere bevoorschotting. 2.6 Europese aanbestedingsregelsDe Rekenkamer constateerde dat het ministerie de aankoop van reclameruimte
(advertenties, outdoor-reclame en dergelijke) niet Europees heeft aanbesteed.
Naar de opvatting van de Rekenkamer had dit wel moeten gebeuren. Advertentie-
en reclamediensten zijn, blijkens bijlage IA van de EEG-richtlijn «Diensten»,
diensten in de zin van artikel 8 van deze richtlijn.In zijn antwoord schrijft de minister dat het ministerie nu de laatste
hand legt aan een notitie over de wijze waarop de Europese aanbestedingsvoorschriften
in aanmerking dienen te worden genomen bij de contractering van de media-inkoop
door de rijksoverheid. Deze notitie zal in het IOEA worden besproken. Verder
wil de minister voor 1 juli 1998 advies inwinnen van een externe deskundige
over de onderhavige materie.De Rekenkamer blijft van mening dat de betreffende verplichtingen onrechtmatig
zijn. 3 BEZWAARONDERZOEKENDe Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 bij het Ministerie
van Algemene Zaken geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Algemene Zaken is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft, of een post waarvan het bedrag
volgens de Rekenkamer te laag is en waarvan niet kan worden aangegeven hoeveel
te laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Algemene Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal120,065,36,8 Geen belangrijke
fouten/ onzekerheden120,063,76,8 Belangrijke fouten/
onzekerheden01,601 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 0,5 miljoen aan onderschrijding respectievelijk f 0,2 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen met uitzondering van een toelichting op de problematiek rondom
misbruik en oneigenlijk gebruik in het algemeen deel.De RVD verricht jaarlijks diensten (projecten en advertenties) voor andere
departementen en (semi)overheidsorganisaties. De inkomsten en uitgaven hiervan
(circa f 110 miljoen) worden niet in de rekening verantwoord.In de toelichting bij de rekening wordt geen inzicht gegeven in de uitgaven
en ontvangsten die betrekking hebben op de door de RVD voor andere departementen
en (semi)overheidsorganisaties verrichte diensten. Deze uitgaven en ontvangsten
worden buiten begrotingsverband geboekt. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat
de betreffende regels dit toestaan. De Rekenkamer heeft met waardering vastgesteld
dat bij de begroting 1998 enig inzicht wordt verschaft in (financiële)
omvang van deze activiteiten. Zij gaat er van uit dat dit er toe leidt dat
in de financiële verantwoording 1998 ook zicht wordt gegeven op de realisatie
van de activiteiten. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Algemene Zaken (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal246,7246,7Niet beoordeeld194,127,2 Beoordeeld52,6219,5Geen belangrijke fouten/onzekerheden52,6219,5Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het ministerie van Algemene Zaken voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 1,6 miljoen aan onrechtmatige uitgaven in
de rekening omdat dit in strijd is met artikel 4, lid 1a van het Besluit verlening
voorschotten 1994. BIJLAGE Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01.12Deelname aan wereldtentoonstellingenf 6,01,6overige
onrechtmatigheden2.7 Totaal fouten/onzekerheden1,6  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET KABINET VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting67   1Inleiding67   2Financieel
Beheer682.1Accountantscontrole68 2.2Administratieve
organisatie68 2.2.1Aanpassing procedureregels68 2.2.2Accountantscontrole
Nederlandse Antillen69 2.2.3Europese aanbestedingsregels692.3Automatisering69 2.4Versnelling verantwoordingsprocedure702.5Conclusies70    3Bezwaaronderzoek703.1Inleiding70 3.2Bevindingen70 3.2.1De
afwikkeling van overheidsprojecten70 3.2.2Acties van KABNA713.2.3Rechtmatigheid71 3.3Conclusie en aanbevelingen723.4Reactie minister73 3.5Nawoord Rekenkamer73   4Financiële verantwoording744.1Rekening744.2Toelichting bij de rekening74 4.3Saldibalans
met toelichting74 4.4Oordeel over de financiële verantwoording75SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording over 1997 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken (KABNA). Zij heeft bij haar oordelen kunnen steunen op de bevindingen
van de departementale accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij. In geen van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
trof de Rekenkamer belangrijke fouten of onzekerheden aan.De Rekenkamer voerde over 1997 een bezwaaronderzoek uit. Zij ging na of
de achterstanden in de administratieve afwikkeling van opgeleverde overheidsprojecten
uiterlijk 31 maart 1998 zouden zijn ingelopen. Medio februari 1998 had de
Rekenkamer geen duidelijke aanwijzingen dat de achterstanden tijdig zouden
worden opgeheven. Daarom maakte zij bezwaar. In maart 1998 bleken dankzij
een buitengewone inspanning van KABNA en de Antilliaanse en Arubaanse overheid
alle overheidsprojecten met een achterstand toch te zijn afgewikkeld. De Rekenkamer
heeft hiervoor grote waardering en heft haar bezwaar dan ook op. De toezeggingen
van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken komen tegemoet
aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. Zij kunnen bijdragen aan een structurele
oplossing voor het proces van administratieve afwikkeling.Helaas signaleerde de Rekenkamer in 1997 ook een aantal ontwikkelingen
die zonder een voortvarende aanpak kunnen leiden tot nieuwe achterstanden
in de afwikkeling van voorschotten. Zo is gebleken dat nieuwe richtlijnen
voor bevoorschotting niet worden nageleefd. Ook zijn over de in 1996 gedane
uitgaven voor de Wederopbouw Sint Maarten nog geen accountantsrapporten ontvangen.
Hieruit blijkt dat structurele aandacht voor het financieel beheer bij KABNA
nodig is. 1 INLEIDINGHet Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (KABNA) heeft
als taak de voorbereiding en uitvoering van het Nederlandse beleid voor de
Nederlandse Antillen en Aruba. De belangrijkste uitgaven zijn de bijdragen
aan overheidsprojecten (circa f 170 miljoen), de financiering van deskundigenhulp
ter ondersteuning en verbetering van het bestuurlijke apparaat op de Nederlandse
Antillen en Aruba (circa f 56 miljoen) en rentesubsidies (circa f 31
miljoen).De ministerraad heeft besloten KABNA per 1 januari 1998 onder te brengen
bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dit besluit is bij Koninklijk Besluit
van 15 december 1997 geëffectueerd. Met deze overgang heeft de minister
van Binnenlandse Zaken de verantwoordelijkheid gekregen voor het beheer van
KABNA. Tot de afronding van de kabinetsformatie 1998 blijft de huidige minister
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken verantwoordelijk voor het
beleid en de begroting voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (Begrotingshoofdstuk
IV). Daarna zal de dan optredende minister van Binnenlandse Zaken deze verantwoordelijkheid
overnemen. Begrotingshoofdstuk IV zal, zo heeft de ministerraad besloten,
als zodanig worden gehandhaafd.De directie FEZ van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(LNV) zal tot en met de uiteindelijke financieel-technische integratie (waarschijnlijk
per 1 januari 1999) de administratie voor Begrotingshoofdstuk IV voor de directie
FEZ van het Ministerie van Binnenlandse Zaken blijven uitvoeren. De directeur
FEZ van het Ministerie van LNV blijft tot aan de overdracht van
de ministeriële verantwoordelijkheid het voor KABNA verantwoordelijke
hoofd FEZ. Op het moment van ministeriële overdracht zal hij zijn taken
overdragen aan zijn collega van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.De minister van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken heeft de Accountantsdienst
(AD) van het Ministerie van LNV aangewezen voor de accountantscontrole over
Begrotingshoofdstuk IV. De AD van het Ministerie van LNV voerde de controle
over het boekjaar 1997 uit; de AD van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
die over het gehele boekjaar 1998.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 bij KABNA. Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken.
Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd
voor de uitkomsten van het bezwaaronderzoek naar de afwikkeling van overheidsprojecten.
Aanleiding voor dit onderzoek was de forse toename in 1996 van het saldo aan
openstaande voorschotten op deze projecten. De Rekenkamer heeft over dit bezwaaronderzoek
gecorrespondeerd met de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1997.In het Algemeen gedeelte van deze bundel rapporteert de Rekenkamer rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële
verantwoording 1997. Deze verklaring is mede gebaseerd op de werkzaamheden
van andere accountants. De AD heeft bij deze accountants een review uitgevoerd.De Rekenkamer is van mening dat de AD-controle voldoende basis bood voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Aanpassing procedureregelsDe bestuurlijke verantwoordelijkheid is geregeld in procedureregels die
zijn overeengekomen tussen de Nederlandse overheid enerzijds en de Antilliaanse
respectievelijk de Arubaanse overheid anderzijds. Hierin liggen alle voorwaarden
voor overheidsprojecten vast. Gebleken is dat deze regels niet meer in overeenstemming
zijn met de huidige werkwijze en dus verouderd zijn. De Rekenkamer beveelt
aan op korte termijn hiervoor maatregelen te nemen. Zij verwijst ook naar
de resultaten van het bezwaaronderzoek (hoofdstuk 3). 2.2.2 Accountantscontrole Nederlandse AntillenOp de Nederlandse Antillen is het Bureau Interne Deskundige (ID) belast
met het toezicht op overheidsprojecten en de administratie hiervan. Met ingang
van 1995 zijn nieuwe richtlijnen van dit bureau van kracht geworden. Deze
houden onder andere in dat aan instellingen belast met de uitvoering van dergelijke
projecten alleen voorschotten mogen worden toegekend onder de voorwaarde dat
over de besteding ervan een verantwoording wordt ingediend voorzien van een
accountantsverklaring. Bovendien dienen de instellingen schriftelijk te verklaren
de voorwaarden verbonden aan de toekenning van voorschotten te zullen aanvaarden.Op grond van in 1997 ontvangen rapporten over de controle van overheidsprojecten
over 1995 is gebleken dat over dat jaar de verantwoordingen niet waren voorzien
van een accountantsverklaring. Ook was in geen enkel geval de verklaring van
aanvaarding ondertekend. Het bureau ID heeft de desbetreffende voorschotten
hierdoor niet kunnen afwikkelen.De Rekenkamer beveelt aan er bij het bureau ID op aan te dringen dat het
pas instemt met het uitbetalen van een voorschot nadat aan alle voorwaarden
van de richtlijn van dit bureau is voldaan. Overigens is deze richtlijn, gezien
het jaar van inwerkingtreding, nauwelijks van invloed geweest op de kwaliteit
van de afwikkeling van achterstandsprojecten. Hierop zal in hoofdstuk 3 nader
worden ingegaan. Over de in 1996 gedane uitgaven in het kader van de Wederopbouw Sint Maarten
zijn nog geen accountantsrapporten ontvangen. Het totaal van de uitgaven bedroeg
afgerond f 32 miljoen. Volgens de procedureregels hadden de accountantsrapporten
uiterlijk 1 september 1997 moeten zijn ontvangen. De Rekenkamer dringt aan
op spoedige oplevering van deze rapporten. 2.2.3 Europese aanbestedingsregelsIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1996 deed de Rekenkamer
de aanbeveling om de afhandeling van de aanbestedingsprocedures voortaan beter
vast te leggen. Inmiddels heeft KABNA de administratieve organisatie dusdanig
aangepast dat deze maatregelen bevat die waarborgen dat KABNA de aanbestedingsregels
naleeft. Overigens was Europese aanbesteding in 1997 bij KABNA niet aan de
orde. 2.3 AutomatiseringKABNA maakt voor de financiële administratie gebruik van de systemen
van het Ministerie van LNV. De begrotingsadministratie wordt gevoerd door
middel van het zogeheten Financieel Administratie Pakket (FAP).In 1997 voerde de AD een onderzoek uit naar de fysieke beveiliging van
het rekencentrum in het hoofdgebouw van LNV. De conclusie was dat deze beveiliging
niet geheel voldeed aan de eisen. Inmiddels is actie ondernomen om de situatie
te verbeteren.Het FAP voldeed nog niet aan alle vereisten als gevolg van problemen bij
de invoering op 1 januari 1996. Er vond onvoldoende afstemming plaats tussen
KABNA en de directie FEZ. Ook was begin 1997 nog geen sprake van een adequaat
functionerend tellingensysteem waarmee de integriteit van de gegevensverwerking
kon worden gewaarborgd. In de loop van 1997 zijn beide knelpunten opgelost. 2.4 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
23 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De versnelling
van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd. 2.5 ConclusiesDe volgende punten behoeven volgens de Rekenkamer met name aandacht:– het in overeenstemming brengen van de procedureregels met de huidige
werkwijze;– pas instemming door het Bureau Interne Deskundige (ID) op de Nederlandse
Antillen met uitbetaling van een voorschot als aan alle voorwaarden van de
richtlijn van het bureau is voldaan;– spoedige oplevering van accountantsrapporten over de in 1996 gedane
uitgaven in het kader van de Wederopbouw Sint Maarten. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 InleidingAl enige jaren bestonden er grote achterstanden in het afwikkelen van
overheidsprojecten op de Nederlandse Antillen en Aruba door het Kabinet voor
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (KABNA). In 1994 en 1995 zijn naar
aanleiding daarvan bezwaaronderzoeken uitgevoerd. De Rekenkamer constateerde
destijds dat de achterstanden waren ingelopen en dat concrete afspraken waren
gemaakt voor 1995 en volgende jaren. Zij zag daarom af van het maken van bezwaar.
In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1996 stelde de Rekenkamer vast
dat er opnieuw sprake was van achterstanden. Op grond daarvan kondigde zij
een nieuw bezwaaronderzoek aan.De Rekenkamer onderzocht of in 1997 verbetering is opgetreden in de afwikkeling
van processen-verbaal van projectbeëindiging. Als uitgangspunt voor haar
beoordeling gold het plan van aanpak ter verbetering dat KABNA na aankondiging
van het bezwaaronderzoek in oktober 1997 heeft opgesteld voor het afwikkelen
van de door KABNA (mede)gefinancieerde projecten op de Nederlandse Antillen
en Aruba, waaronder overheidsprojecten. Dit plan zou ertoe moeten leiden dat
de achterstanden in het afwikkelen van opgeleverde overheidsprojecten uiterlijk
31 maart 1998 zouden zijn ingelopen. 3.2 Bevindingen 3.2.1 De afwikkeling van overheidsprojectenAchterstand in de afwikkeling ontstaat als projecten en hun voorschotten
twee jaar na oplevering administratief nog niet zijn afgewikkeld. Ultimo 1996
bedroeg de achterstand f 427 miljoen aan openstaande voorschotten. Ultimo
1997 was deze achterstand gestegen tot f 559 miljoen aan openstaande
voorschotten.In de eerste weken van 1998 werd als gevolg van de inhaalactie van KABNA
behoorlijke vooruitgang geboekt bij de opstelling van concept-processen-verbaal
van projectbeëindiging door het Antilliaanse bureau ID. Niettemin stelde
de Rekenkamer bij de afronding van haar onderzoek op 17 februari
1998 vast dat van de f 559 miljoen aan openstaande voorschotten er f 193
miljoen nog moest worden afgewikkeld. 3.2.2 Acties van KABNADe Rekenkamer stelde vast dat:– KABNA in 1997 geen systematische voortgangscontrole heeft uitgeoefend
op de administratieve afwikkeling van opgeleverde overheidsprojecten;– KABNA in 1997 niet geheel kon steunen op het Antilliaanse bureau
ID en te laat heeft bijgedragen aan een structurele oplossing hiervoor. De
minister bood eind november 1997 aan om de externe personele ondersteuning
van het Antilliaanse bureau ID te financieren, om de processen-verbaal van
projectbeëindiging tijdig beschikbaar te krijgen;– KABNA in een te laat stadium bij de Antillaanse overheid heeft
aangedrongen op spoedige oplevering van de ontbrekende documenten. Hierbij
moest uiteindelijk de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken
worden ingeschakeld.Het functioneren van het Antilliaanse bureau ID staat al enkele jaren
ter discussie. Problemen zijn de vaak forse en langdurige onderbezetting en
de vele personele wisselingen binnen het bureau; daarnaast is sprake van functievermenging
waarbij het bureau ID toezicht houdt op de uitvoering van projecten, het Ministerie
van Financiën bijstaat als opdrachtgever voor een deel van de projecten
en de betaalbaarstelling voor de overheidsprojecten verzorgt. Eind december
1997 is een commissie ingesteld door de Antilliaanse en de Nederlandse overheid.
Deze werd belast met een onderzoek naar de functie, taken en positionering
van het toezicht door het Antilliaanse bureau ID op de realisatie van overheidsprojecten.
Thans is een concept-rapport beschikbaar.Begin februari 1998 besloot KABNA een onderzoek in te stellen naar de
functie, taken en positionering van het toezicht op Aruba. Het is KABNA niet
bekend wanneer definitieve rapporten over de bureaus ID zullen worden uitgebracht. 3.2.3 RechtmatigheidUit het proces-verbaal van projectbeëindiging blijkt niet expliciet
wat de reikwijdte is van de goedkeuring door het bureau ID, namelijk dat de
uitvoering van een project is geschied conform het projectplan en de verantwoorde
uitgaven alleen zijn gedaan in het kader van dit project.De Stichting Overheidsaccountantsbureau van de Nederlandse Antillen (SOAB)
en de Centrale Accountantsdienst van Aruba (CAD) gebruikten bij de afwikkeling
geen accountantsprotocol. Wel stelde de AD van het Ministerie van LNV vast
dat zij een toereikende controle uitvoerden op overheidsprojecten.De procedureregels voorzien niet in een integrale terugmelding naar de
ontvangende instanties op de Nederlandse Antillen en Aruba bij goedkeuring
van overheidsprojecten. Deze eis stelt de Rekenkamer wel aan de afwikkeling
van overheidsprojecten in het kader van ontwikkelingssamenwerking.Bij een substantieel deel van de onderzochte overheidsprojecten bleek
dat was afgeweken van de in de procedureregels opgenomen bepalingen over openbare
aanbesteding. Afwijking mag indien de vertegenwoordigers van KABNA in Willemstad
en Oranjestad hiermee instemmen.Bij de Arubaanse projecten stelde de Rekenkamer vast dat bij elke afwijking
van de bepalingen de vertegenwoordiger van KABNA in Oranjestad
pas achteraf hiermee kon instemmen waardoor hij voor een voldongen feit werd
gesteld. Over de afwijking, de motivering inbegrepen, legde hij geen verantwoording
aan KABNA Den Haag af.Bij de Antilliaanse projecten was het de Rekenkamer niet duidelijk om
welke redenen de vertegenwoordiger van KABNA in Willemstad instemde met afwijking
van de bepalingen over openbare aanbesteding.De Rekenkamer merkte op dat KABNA tot op heden geen coherent integriteitsbeleid
uitvoert. Zo ontbreekt een risico-analyse op het gebied van integriteit en
een hierop gebaseerd, sluitend geheel van maatregelen vanaf de aanbesteding
tot en met de afwikkeling van projecten. Wel heeft KABNA op onderdelen procedureel-organisatorische
voorzieningen getroffen. Eind februari 1998 heeft KABNA op ambtelijk niveau
een goede aanzet gegeven voor een coherent integriteitsbeleid.Als gevolg van de problemen rond het Antilliaanse bureau ID moest aanvullende
zekerheid worden verkregen over de naleving van projectvoorstellen bij de
uitvoering van projecten. De Rekenkamer oordeelde dat vastleggingen van architecten
en bouwkundig adviseurs, betrokken bij de directievoering en het toezicht
op de uitvoering van overheidsprojecten, voldoende aanvullende zekerheid boden.In strijd met de huidige procedureregels is in 1997 afgewikkeld voordat
de Algemene Rekenkamer van de Nederlandse Antillen uitkwam met haar rapport
over de desbetreffende overheidsuitgaven. 3.3 Conclusie en aanbevelingenMedio februari 1998 had de Rekenkamer geen duidelijke aanwijzingen dat
alle achterstandsprojecten op het ijkmoment van 31 maart 1998 zouden zijn
afgewikkeld. De Rekenkamer maakte dan ook bezwaar als bedoeld in artikel 55,
eerste lid van de CW.De Rekenkamer drong aan op de opstelling van een nieuw plan van aanpak
met een nieuw tijdpad en een overzicht van in te zetten maatregelen. Daarbij
beval zij aan:– het nieuwe plan van aanpak op te stellen in samenwerking met de
betrokken Antilliaanse overheidsdiensten. De afwikkeling van overheidsprojecten
zou een regulier en efficiënt proces moeten worden met een inbedding
in de organisatie van KABNA;– een structurele oplossing te vinden voor positionering en de onderbezetting
van het bureau ID in samenwerking met de Antilliaanse overheid;– de communicatie tussen de Arubaanse overheid en de Vertegenwoordiger
van Nederland in Oranjestad te verbeteren, waardoor een voornemen tot afwijking
van de bepalingen over aanbesteding kan worden tegengehouden voordat deze
een feit is. De Vertegenwoordiger zou zich over zijn handelwijze, motivering
inbegrepen, moeten verantwoorden naar KABNA Den Haag;– een duidelijker format voor het proces-verbaal van projectbeëindiging
op te stellen;– een accountantsprotocol voor de landsaccountants van de Nederlandse
Antillen en Aruba op te laten stellen, waaruit in ieder geval duidelijk blijkt
waarover de landsaccountant moet rapporteren;– een coherent integriteitsbeleid voor het beheer van overheidsprojecten
voor de West verder uit te werken in samenwerking met de Antilliaanse en Arubaanse
overheid;– de procedureregels en de momenteel gevolgde praktijk bij afwikkeling
met elkaar in overeenstemming te brengen. 3.4 Reactie ministerIn zijn reactie stelde de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken dat aan de doelstelling van het plan van aanpak is voldaan: op f 4
miljoen na is het gehele bedrag ad f 559 miljoen aan openstaande voorschotten
van achterstandsprojecten afgewikkeld. Hij was van mening dat KABNA wat betreft
het oplopen van de achterstand niets kon worden verweten.Om tegemoet te komen aan de aanbevelingen kondigde de minister de volgende
maatregelen aan:– In overleg met het Antilliaanse bureau ID zijn voor de tijdige
verwerking van processen-verbaal van projectbeëindiging aanvullende proceduremaatregelen
voorgesteld aan de minister van Financiën van de Nederlandse Antillen
en het Bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao. Deze ontvangen
met ingang van 1998 overzichten van KABNA waarin alle eindafgerekende projecten
met de bijbehorende uitgaven expliciet zullen worden vermeld. Voorts zijn
in de nieuwe projectadministratie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
mogelijkheden ingebouwd voor voortgangscontroles op de genoemde processen.
De vertegenwoordigers van KABNA in Willemstad en Oranjestad zullen worden
gekend in de procedure-aanpassingen in de West en op het Ministerie van Binnenlandse
Zaken.– Het concept-rapport van de Antilliaans-Nederlandse commissie over
de functie, taken en positionering van het toezicht door het Antilliaanse
bureau ID zal met betrokkenen worden besproken. De minister verwacht dat dit
overleg zal resulteren in de gewenste structurele oplossing van het Antilliaanse
bureau ID.– De Vertegenwoordiger van Nederland in Oranjestad zal de Arubaanse
overheid erop wijzen dat afwijking van de procedureregels vooraf gemotiveerd
en schriftelijk aan hem zal moeten worden voorgelegd. Informatie over instemming
met of afwijzing van afwijking van de procedureregels zal als basis voor de
nieuwe projectadministratie dienen.– Een duidelijker format voor het proces-verbaal van projectbeëindiging
zal worden opgesteld waarin expliciet zal worden aangegeven dat het project
is uitgevoerd conform het goedgekeurde projectvoorstel en de verantwoorde
uitgaven zijn gedaan in het kader van dat project.– De AD van LNV zou in mei 1998 een accountantsprotocol opleveren.
De Rekenkamer constateerde dat dit inmiddels is gebeurd.– De aanzet voor een coherent integriteitsbeleid zal verder worden
uitgewerkt aan de hand van een onderzoek door een extern bureau naar de cyclus
rond de voorbereiding en uitvoering van projecten. De hieruit voortvloeiende
voorstellen zullen ertoe moeten leiden dat er een zo optimaal mogelijk functionerend
proces ontstaat waarin mogelijke valkuilen zijn afgedekt, aldus de minister.– Ten aanzien van de aanbeveling om de procedureregels en de momenteel
gevolgde praktijk met elkaar in overeenstemming te brengen, toonde de minister
zich terughoudend. Volgens hem vraagt dit proces veel tijd voor overleg met
de counterpart en is voldoende draagvlak nodig. 3.5 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer is het met de minister eens dat aan de doelstellingen van
het plan van aanpak is voldaan. Medio februari 1998 had de Rekenkamer geen
duidelijke aanwijzingen dat de achterstanden tijdig zouden worden opgeheven.
Daarom maakte zij bezwaar. In maart 1998 bleken dankzij een buitengewone inspanning
van KABNA en de Antilliaanse en Arubaanse overheid alle overheidsprojecten
met een achterstand toch te zijn afgewikkeld. De Rekenkamer heeft
hiervoor grote waardering en heft haar bezwaar dan ook op.Achteraf bezien blijken de acties die KABNA uiteindelijk heeft ondernomen
richting Antilliaanse overheid niet te laat geweest voor een tijdige afwikkeling
van nagenoeg alle overheidsprojecten met een achterstand. Dat neemt niet weg,
dat de Rekenkamer van mening is dat KABNA te laat is geweest om te voorkomen
dat deze achterstand kon ontstaan en in 1997 kon oplopen. Immers, er was geen
systematische voortgangscontrole op de administratieve afwikkeling van opgeleverde
overheidsprojecten en ook droeg KABNA te laat bij aan een structurele oplossing
voor het Antilliaanse bureau ID. Al in 1990 waarschuwde de Rekenkamer voor
het gevaar dat bij het bureau ID1 functievermenging
zou ontstaan.De Rekenkamer is van mening dat de voorgenomen maatregelen van de minister
tegemoet komen aan haar aanbevelingen. Zij zal de ontwikkelingen in de komende
jaren met belangstelling blijven volgen. Wel spreekt de Rekenkamer de wens
uit, dat de terughoudendheid om de procedureregels te actualiseren, niet zal
leiden tot afstel. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van KABNA
is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, KABNA (x f 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal507,8331,143,4 Geen belangrijke
fouten/onzekerheden507,8331,143,4 Belangrijke fouten/onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 165,7 miljoen respectievelijk f 1,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening 1997 van
KABNA voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, KABNA (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal3 990,13 990,1Niet beoordeeld1 955,82 087,4 Beoordeeld2 034,31 902,7Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 034,31 902,7Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van toelichting op de balanspost Voorschotten. Deze toelichting geeft geen
inzicht in de ouderdom van de verleende voorschotten. Ook ontbreekt infomatie
over het verloop van de voorschotten in 1997, waaronder het bedrag van de
afgerekende voorschotten. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer onderzocht of de financiële verantwoording van KABNA
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van KABNA voldoet aan de eerste eis, met uitzondering
van een deugdelijke weergave van de ouderdom en het verloop van de voorschotten
in de toelichting op de saldibalans.De Rekenkamer is van oordeel dat de verantwoording voldoet aan de tweede
eis. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting77   1Inleiding78   2Financieel
beheer792.1Accountantscontrole79 2.2Administratieve
organisatie79 2.2.1Herijking algemeen79 2.2.2Herijking
en gevolgen voor het financieel beheer80 2.2.3Europese aanbesteding812.3Automatisering82 2.4Ministeriële verantwoordelijkheid
voor uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking83 2.5Definitie
en werkwijze voorschotten85 2.6Versnelling van de verantwoordingsprocedure852.7Conclusies86    3Bezwaaronderzoek
Voorschotten Ontwikkelingssamenwerking873.1Inleiding873.2Bevindingen87 3.3Conclusie89 3.4Reactie
minister89 3.5Nawoord Rekenkamer90    4Financiële
verantwoording904.1Rekening90 4.2Toelichting
bij de rekening91 4.3Saldibalans met toelichting914.4Oordeel over de financiële verantwoording93     Bijlage94SAMENVATTINGDe Rekenkamer trof in de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken in 99,3% van de verplichtingen, 99,7% van de uitgaven,
100% van de ontvangsten en 98,1% van de afgerekende voorschotten geen belangrijke
fouten en onzekerheden aan.Bij de implementatie van de herijking van het buitenlands beleid is door
diverse oorzaken een vertraging ontstaan en werd een aantal onduidelijkheden
geconstateerd. Dit werd door het departement onderkend en heeft geleid tot
een geïntegreerde thematische planning ter bewaking van het veranderingsproces.
Een daadkrachtige uitvoering van deze geïntegreerde aanpak, die zo snel
mogelijk tot resultaten leidt, moet een tegenwicht vormen voor de geconstateerde
beheersmoeheid.De Rekenkamer heeft waardering voor de resultaten die door het departement
reeds zijn bereikt en voor het draagvlak op het ambtelijk topniveau voor het
verbeteren van de kwaliteit van het voorschottenbeheer, het overige financieel
beheer en de wijze waarop de top hiervoor draagvlak bij de dienstonderdelen
probeert te creëren. Om het gehele project Veiligstellen Financieel Beheer
(VFB) tot een succes te maken moet een hoge prioriteit behouden blijven om
te voorkomen dat het bereikte resultaat weer teniet wordt gedaan. Voorts is
nog een grote inspanning van het gehele departement vereist om de doelstelling
van het project VFB te realiseren.Door de bereikte resultaten zag de Rekenkamer af van het maken van bezwaar
tegen het gevoerde voorschottenbeheer.Het oordeel van de Rekenkamer over de kwaliteit van het belangrijkste
financiële informatiesysteem (MFA) is negatief. Dit systeem kent weinig
geprogrammeerde controles, waardoor de integriteit van de in het systeem opgenomen
financiële gegevens afhankelijk is van de blijvende en goede werking
van de gebruikerscontroles. Dit zal zo blijven tot de ingebruikname van het
nieuwe Geïntegreerde Management Informatiesysteem (GMIS). Ingebruikname
is voorzien vanaf 1 januari 2000. In de ontwikkelingsfase van het GMIS ontbreekt
het nog aan een integrale planning en is de zichtbaarheid van de onderlinge
samenhang van de deelproducten nog onvoldoende. Hierdoor bestaan risico's
in de realisatiefase.Om invulling te geven aan de informatiebeveiliging heeft de departementsleiding
een statuut informatiebeveiliging vastgesteld. Bij de invoering van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 (VIR) is een achterstand ontstaan.Om te kunnen voldoen aan de Europese aanbestedingsregels zijn in 1997
diverse activiteiten ontplooid. Zo zijn aanbestedende diensten en een aangepaste
administratieve organisatie vastgesteld. Dit kon niet voorkomen dat de Europese
aanbestedingsrichtlijnen in 1997 door diverse oorzaken nog onvoldoende werden
nageleefd. De belangrijkste tekortkomingen zijn het ontbreken van toereikende
bestedingsplannen, een contractregistratiesysteem en managementinformatie
op centraal niveau.In de nota Beheer en Toezicht heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
de uitgangspunten vastgelegd voor de ministeriële verantwoordelijkheid
voor besteding van ontwikkelingssamenwerkingsgelden. Hoofdlijn is dat de minister
altijd verantwoordelijk is tenzij aan een aantal voorwaarden is voldaan of
tenzij er sprake is van objectieve verhinderingen. De Rekenkamer is het op
hoofdlijnen eens met de door de minister geschetste verantwoordelijkheid.
De resterende kanttekeningen van de Rekenkamer hebben betrekking op het ontbreken
van criteria voor de toekenning van een beheerscapaciteit, het
in laatste instantie terugvorderen van onrechtmatig bestede gelden en het
ontbreken van toekomstgerichte maatregelen in het sanctiebeleid. Deze kanttekeningen
worden, evenals de uitgangspunten over de definitie van en werkwijze met betrekking
tot voorschotten, betrokken bij de door de minister toegezegde nadere uitwerking.
Deze nadere uitwerking wordt waarschijnlijk eind juni 1998 definitief vastgesteld.Bij het ministerie was voor 1997 geen versnelling van de verantwoordingsprocedure
voorzien. Desondanks deden zich knelpunten voor bij de opstelling van de financiële
verantwoording. Deze hadden betrekking op de logistiek rond de jaarafsluiting,
een ongelijkmatig kasritme en de veelal late aanlevering van informatie door
andere departementen.In 1997 heeft het ministerie in opzet een aantal relevante verbeteringen
in het financieel beheer bereikt. Gedurende 1998 en volgende jaren zullen
die verbeteringen verder vorm moeten krijgen en een positieve invloed uit
kunnen gaan uitoefenen op de werking van het financieel beheer. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Buitenlandse zaken, met f 8,9 miljard aan uitgaven
en f 0,1 miljard aan ontvangsten in 1997, is een ministerie met verschillende
kenmerken. Enerzijds geeft het gestalte aan het Nederlands buitenlands beleid
en draagt het de verantwoordelijkheid voor de diplomatieke vertegenwoordigingen
in het buitenland. De hieraan verbonden uitgaven zijn vooral personele, materiële
en huisvestingskosten alsmede contributies, subsidies en bijdragen in verband
met internationale betrekkingen (f 1,2 miljard). Anderzijds ondersteunt
het de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (OS). De op de begroting van
Buitenlandse Zaken opgenomen hulp aan ontwikkelingslanden en de direct daaraan
gerelateerde uitgaven, in totaal f 4,9 miljard, wordt in hoofdzaak verstrekt
aan nationale staten, internationale en non-gouvernementele organisaties in
de vorm van contributies of bijdragen en op grond van overeenkomsten met elk
een eigen beheer- en controlestructuur. De ontvangers van de hulp leggen veelal
inhoudelijk en financieel verantwoording af over de uitgevoerde activiteiten.
Hiermee gaat een omvangrijk beheer van voorschotten gepaard. Mede omdat het
financieel beheer van de voorschotten in 1996 nog tekortkomingen vertoonde
heeft de Rekenkamer op dit punt een bezwaaronderzoek uitgevoerd. Voorts wordt
ten laste van de begroting van Buitenlandse Zaken aan de Europese Unie het
zogenaamde vierde eigen middel (in 1997 f 2,8 miljard) afgedragen. Dit
middel dient naast douanerechten, landbouwrechten en BTW-afdrachten ter financiering
van de Unie.In het afgelopen jaar heeft het ministerie verder gewerkt aan de implementatie
van de in 1995 geïnitieerde herijking en delegatie van taken naar de
posten in het kader van bedrijfsvoering en uitvoering van beleid. De hoofdstructuur
van de nieuwe organisatie staat inmiddels en de introductie van integraal
management is begonnen en moet nog een impuls krijgen. Ook de delegatie heeft
inmiddels vorm gekregen.In het in 1997 opgestarte project Veiligstellen Financieel Beheer (VFB)
heeft de minister activiteiten ondergebracht op het gebied van de financiële
functie, de informatisering en het personeelsbeleid onder andere op het gebied
van de financiële functie. Dit project heeft als doelstelling om te komen
tot een goed financieel beheer, dat stevig is ingebed in de organisatie. Er
is voorzien in een duidelijk tijdschema met einddatum voor het
project VFB. De Rekenkamer heeft op dit moment een onderzoek naar de nieuwe
financiële functie in voorbereiding.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken. Zij heeft over onderdelen van dit onderzoek met de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking gecorrespondeerd. Zijn reactie is
in dit rapport verwerkt.Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor het uitgevoerde bezwaaronderzoek
naar het financieel beheer bij de voorschotten. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1997 van het
ministerie. Uit het onderzoek van het financieel beheer kunnen tekortkomingen
blijken die leiden tot fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording.
Indien dat het geval is wordt dat in het desbetreffende deel van hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.
Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke fouten
en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe Accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële
verantwoording 1997 afgegeven. De Rekenkamer stelde op grond van haar onderzoek
vast dat de controle van de AD voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming
over de financiële verantwoording. Haar oordelen zijn dan ook mede tot
stand gekomen op basis van de AD-rapportage.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van de Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. De uitvoering was conform planning. Wel constateerde
de Rekenkamer dat de AD bij de evaluatie van deze controlebevindingen een
van de Rekenkamer afwijkend standpunt heeft gehanteerd. Op grond van jurisprudentie
merkt de AD 10% van het ten onrechte niet Europees aanbestede bedrag aan als
onrechtmatig in de verplichtingen. Bij haar beoordeling van de financiële
verantwoording merkt de Rekenkamer het gehele bedrag als onrechtmatig aan
in de verplichtingen. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Herijking algemeenOp basis van een door een externe consultant uitgevoerde toets op de tot
nu toe bereikte resultaten met de herijking heeft de departementsleiding in
maart 1998 een managementletter uitgebracht, waarin de belangrijkste conclusies
zijn opgenomen samen met de door het departement te nemen maatregelen. Uit
de toetsing bleek dat bij de implementatie van de herijking door diverse oorzaken
een vertraging is ontstaan. Voorts bleek uit de toetsing dat de reorganisatie
op het departement is voltooid, met dien verstande dat de hoofdstructuur staat.
Ook is de introductie van integraal management begonnen, maar
nog niet duidelijk genoeg uitgeschreven en uitgestippeld.Tevens werd gewezen op een aantal onduidelijkheden in de reorganisatie,
die snel moeten worden opgepakt. Dit vereist enerzijds een duidelijker sturing
door de leiding en anderzijds moet worden gewaarborgd dat de implementatie
van de herijking hoog op de prioriteitenlijst blijft staan.Ten slotte werd een vorm van beheersmoeheid in de organisatie geconstateerd.Als reactie op de resultaten van de uitgevoerde toets heeft het departement
een thematische planning opgesteld ter bewaking van de voortgang van het veranderingsproces.
Daarin vormt de aanduiding van de stand van zaken per eind maart 1998 het
startpunt. Voorts worden drie ijkpunten geformuleerd (eind juni 1998, eind
december 1998 en eind juni 1999), waarop nader omschreven doelen zijn geformuleerd
voor een vijftal thema's (integraal management, vernieuwing personeelsbeleid,
informatievoorziening en automatisering, communicatie en huisstijl, centrale
diensten). Een dergelijke geïntegreerde aanpak wordt als noodzakelijk
beschouwd voor het succesvol verlopen van de herijkingsoperatie.De Rekenkamer onderschrijft het belang van deze geïntegreerde aanpak,
waarin duidelijke ijkpunten zijn geformuleerd. Een daadkrachtige uitvoering,
die zo snel mogelijk leidt tot tastbare resultaten, moet een tegenwicht vormen
voor de reeds gesignaleerde beheersmoeheid. De Rekenkamer zal de voortgang
van de herijkingsoperatie zowel in haar rechtmatigheidsonderzoek als in het
nog te starten onderzoek nieuwe financiële functie met aandacht volgen. 2.2.2 Herijking en gevolgen voor het financieel beheerIn het rapport bij de financiële verantwoording 1996 constateerde
de Rekenkamer dat er in de overgangsperiode van de herijking, nog geen sprake
was van een effectief en in de nieuwe organisatie ingebed financieel beheer.
De onvolkomenheden in het op OS-activiteiten gerichte systeem Midas baarde
de Rekenkamer extra zorgen. Daarom pleitte de Rekenkamer voor een systeem
van planning, monitoring, controle en bijsturing op basis van (permanent)
inzicht in de financiële en administratieve processen op verschillende
managementniveaus.Mede om dat te bereiken heeft het ministerie in juni 1997 een actieplan
opgesteld ter verbetering van het financieel beheer op korte, middellange
en langere termijn (zie hoofdstuk 3). Daarnaast is met ingang van het begrotingsjaar
1997 de jaarplancyclus ingevoerd, waardoor de sturing van het departement
tot hoofdlijnen beperkt kon blijven en een aantal taken en verantwoordelijkheden
duidelijker is vastgelegd. Ondanks de (overwegend) positieve ervaringen met
de jaarplancyclus is een betere integratie van beleid en beheer bij de beoordeling
van de jaarplannen en jaarverslagen door de regiodirecties noodzakelijk. Eind
1997 is het departement als aanvulling op de jaarplancyclus gestart met het
instrument organisatiedoorlichting, hetgeen moet bijdragen aan het verder
vorm geven aan de delegatie en herijking.Voor de informatiesystemen lag de nadruk in 1997 op consolidatie en een
beter gebruik van de systemen door de budgethouders. Voorts zijn een aantal
interimvoorzieningen getroffen. Eind 1997 is de Europese aanbesteding gestart
voor de selectie van een geïntegreerd managementinformatiesysteem.Het departement heeft begin 1998 de inrichting en het takenpakket van
de controllereenheden op het departement nader geconcretiseerd. In 1997 was
er op dit punt nog geen sprake van een stabiele en duidelijke situatie, waardoor de AD niet op deze werkzaamheden kon steunen. Voor de controller-organisatie
in 1997 van de posten gold dat zowel de posten als het departement nog onvoldoende
waren ingespeeld op de functie van controller, en dat deze functionaris derhalve
niet optimaal werd benut. Ook was de kwalitatieve bezetting van de controllereenheden,
zowel op het departement als op de posten, in 1997 niet altijd voldoende.De administratieve organisatie van het ministerie vertoonde op diverse
onderdelen tekortkomingen. Dit leidde echter slechts bij een beperkt aantal
artikelen in de rekening en posten in de saldibalans tot overschrijding van
de tolerantiegrenzen. Dit is mede het gevolg van de vele en omvangrijke correcties
die door de AD en overige interne controle-organen zijn aangebracht in de
financiële verantwoording. Tekortkomingen in de werking van de administratieve
organisatie deden zich vooral voor rond het afrekenen van voorschotten. Ondanks
de aangebrachte correcties resteerde in het totaal van de in 1997 afgerekende
voorschotten (circa f 3 miljard) nog f 57 miljoen aan fouten en
onzekerheden. Een goedkeurende accountantsverklaring impliceert derhalve niet
dat de administratieve organisatie en de overige elementen van het financieel
beheer op alle punten voldoende zijn. De kwaliteit van de administratieve
organisatie moet voor het ministerie dan ook een blijvend punt van aandacht
zijn. 2.2.3 Europese aanbestedingHet ministerie heeft in juni 1997 de aanbestedende diensten met terugwerkende
kracht per 1 januari 1997 vastgesteld. Zo zijn vier directoraten-generaal,
alle posten en twee departementale afdelingen elk afzonderlijk als aanbestedende
dienst aangemerkt. Voorts zijn de overige onderdelen van het departement ondergebracht
in vier clusters, die als cluster een aanbestedende dienst vormen.Het Expertise Centrum Inkoop (ECI) is belast met de coördinatie van
het de aanbestedingen. Overige participanten voor de naleving van de regels
zijn de Dienst Juridische Zaken (advisering over inhoud en formulering van
overeenkomsten en het beheer van contracten) en het selectiepanel voor de
verlening van «waivers». Door ECI is de coördinatiefunctie
onder andere ingevuld door de instelling van accountmanagement, branchespecialisme
en diverse vormen van voorlichting en ondersteuning. Voorts is in opzet per
1 januari 1997 een aangepaste administratieve organisatie voor aanbestedingen
vastgesteld.Doordat de clustervorming met terugwerkende kracht is vastgesteld kwam
samenwerking tussen onderdelen van de clusters pas geruime tijd na 1 januari
1997 tot stand. Hierdoor was de coördinatie en informatievoorziening
in 1997 binnen de clusters dan ook nog onvoldoende om vooraf goed zicht te
hebben op contracten die Europees dienen te worden aanbesteed. Voorts verkrijgt
ECI onvoldoende informatie om haar rol van coördinator voor alle aanbestedingen
op het punt van Europese aanbesteding waar te kunnen maken en de clusters
goed te kunnen laten functioneren. Dit heeft met name betrekking op het ontbreken
van toereikende informatie over aanbestedingen in de bestedingsplannen, een
contractenregistratiesysteem op centraal of clusterniveau en managementinformatie
op centraal niveau. Hierdoor wordt het toezicht op de naleving van de regels
inclusief de coördinatie door het ECI op clusterniveau bemoeilijkt. Voorts
wordt de inschakeling van ECI bij aanbestedingen in de procedures niet afgedwongen.In 1997 bleek dat de Europese aanbestedingsregels nog onvoldoende werden
nageleefd. In totaal waren zeven contracten niet volgens de regels aanbesteed.
Dit leidde tot een totaalbedrag van f 26,7 miljoen aan onrechtmatig aangegane
verplichtingen op vier begrotingsartikelen. Bij de uitgavenartikelen 07.01
«Personeel en Materieel Buitenland» en 10.04 «Bevordering
export van ontwikkelingslanden» leidde dit (mede) tot overschrijding
van de tolerantiegrens (zie hoofdstuk 4).De Rekenkamer concludeert dat in de administratieve organisatie van het
departement over 1997 nog onvoldoende waarborgen waren opgenomen om een goede
toepassing van de aanbestedingsregels te garanderen. Voorts bestond vooraf
geen zekerheid over de volledigheid van de bedragen die jaarlijks Europees
aanbesteed moeten worden. Wel beschikt het ministerie over een adequate lijst
van organisaties die als aanbestedende dienst worden opgevat, zij het dat
deze pas medio 1997 beschikbaar was.De Rekenkamer adviseert dan ook om zorg te dragen voor de naleving van
de voorgeschreven administratieve organisatie, toereikende informatie voor
ECI voor de invulling van de coördinerende functie en inschakeling van
ECI bij aanbestedingsprocedures af te dwingen. 2.3 AutomatiseringDe huidige Ministeriële Financiële Administratie (MFA) is een
samenstelsel van onder meer grootboeksystemen en gegevensaanleverende systemen.
De meeste van deze systemen worden vervangen door het Geïntegreerd Management
Informatiesysteem (GMIS). Volgens planning moeten de eerste systemen binnen
GMIS per 1 januari 2000 operationeel zijn.Op basis van prioriteitsstelling binnen de AD is besloten voor 1997 en
komende jaren nog maar in beperkte mate onderzoeken uit te voeren gericht
op mogelijke verbeteringen in de huidige informatiesystemen die door het GMIS
worden vervangen. Wel blijft de AD de nodige aandacht besteden aan de kwaliteit
van de huidige geautomatiseerde systemen. Dit is dan met name gericht op de
algemene controles, de geprogrammeerde controles en de gebruikerscontroles.
Uiteraard worden tevens controles op de organisatie van de invoer van gegevens
(procedures) en de toegang tot systemen uitgevoerd, omdat het hier onvervangbare
maatregelen van interne controle betreft.In 1997 is een begin gemaakt met het op meer gestructureerde wijze beoordelen
van geprogrammeerde controles van verschillende modules van de MFA. Deze worden
in 1998 afgerond. De opzet van de huidige MFA kenmerkt zich door beperkte
geprogrammeerde controles en relatief veel gebruikerscontroles. De integriteit
van de in de systemen opgenomen financiële gegevens is derhalve afhankelijk
van de blijvende en goede werking van de door FEZ en de budgethouders uitgevoerde
gebruikerscontroles. Zo bleek dat het applicatie- en bestandsbeheer van het
Transfer Informatiesysteem (TIS) verbetering behoeft en dat het stelsel van
maatregelen gericht op de volledigheid en tijdigheid van de boekingen geen
sluitend geheel vormt. Voorts biedt het stelsel van geprogrammeerde beveiligingsmaatregelen
van het Decentraal en Lokaal Financieel Informatiesysteem onvoldoende waarborgen
om de betrouwbaarheid van de gegevensoverdracht tussen de informatiesystemen
te kunnen garanderen.Het oordeel van de Rekenkamer over de kwaliteit van het belangrijkste
financiële informatiesysteem (MFA) is negatief. Dit systeem kent weinig
geprogrammeerde controles, waardoor de integriteit van de in het systeem opgenomen
financiële gegevens afhankelijk is van de blijvende en goede werking
van de gebruikerscontroles.Voor het GMIS zijn reeds een aantal deelproducten in ontwikkeling. Deze
voldoen op zich weliswaar aan de eisen, maar de zichtbaarheid van de onderlinge
samenhang tussen deze deelproducten en de greep op het eindproduct
zijn echter onvoldoende. Voorts ontbreekt een duidelijke integrale planning.De Rekenkamer beveelt aan zo snel mogelijk een integrale planning op te
stellen en de onderlinge samenhang van de diverse deelproducten te expliciteren
om risico's in de realisatiefase van het GMIS-project te voorkomen.In april 1998, ruim een half jaar later dan aanvankelijk beoogd, heeft
de departementsleiding een nieuw Statuut Informatiebeveiliging vastgesteld,
waarin rekening is gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer uit 1996.
Dit statuut bevat de uitgangspunten voor de te ontwikkelen informatiebeveiligingsplannen.
Daarnaast is er de Code voor Informatiebeveiliging, die als base line voor
de informatiebeveiliging fungeert. Voor de verschillende onderkende aandachtsgebieden
en informatiesystemen dienen eerst Afhankelijkheids- en Kwetsbaarheidsanalyses
(A&K-analyses) te worden uitgevoerd, die vervolgens in 1998 moeten resulteren
in informatiebeveiligingsplannen. Deze moeten door de lijnmanagers worden
opgesteld.Bij de invoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
1994 (VIR) is een achterstand ontstaan. Begin april 1998 was voor de in dit
verband belangrijke centrale directie FEZ een op basis van een A&K-analyse
opgesteld beveiligingsplan beschikbaar. Dit plan is echter nog niet door de
AD beoordeeld op toereikendheid. De voor de invoering van het VIR gestelde
einddatum van 1 januari 1998 is, ondanks het feit dat al een jaar uitstel
werd verkregen van het Ministerie van Financiën, niet gerealiseerd.Een belangrijke handicap hierbij is het te laat beschikbaar komen van
het interdepartementaal te ontwikkelen hulpmiddel voor de uitvoering van A&K-analyses.
Omdat dit hulpmiddel lang op zich laat wachten (verwachte oplevering in de
tweede helft van 1998) heeft het departement in 1997 wel pilots gestart om
met behulp een ander hulpmiddel een A&K-analyse uit te voeren teneinde
tot een informatiebeveiligingsprojectplan en vervolgens tot beveiligingsplannen
te komen. Dit wordt in 1998 voortgezet en moet dan leiden tot een enorme toename
van het aantal informatiebeveiligingsplannen.De directe gevolgen voor het financieel beheer van de geconstateerde achterstand
bij de invoering van het VIR zijn waarschijnlijk gering. Dit omdat de informatiebeveiliging
ook zonder op basis van een A&K-analyse opgestelde informatiebeveiligingsplannen
kan werken, zij het dat het zicht op de effectiviteit van de informatiebeveiliging
onvoldoende is. Hierdoor kan echter geen uitspraak worden gedaan over effectiviteit
en beheer. 2.4 Ministeriële verantwoordelijkheid voor uitgaven
voor OntwikkelingssamenwerkingIn het rechtmatigheidsonderzoek 1996 rapporteerde de Rekenkamer over onduidelijkheden
in de afhandeling van vastgestelde tekortkomingen in de besteding van uitgaven.
De Rekenkamer achtte het van belang dat een duidelijk beleid wordt geformaliseerd
waarin voor de verschillende uitgavenstromen is bepaald in welke mate de minister
zich ook achteraf verantwoordelijk acht voor de rechtmatigheid van de bestedingen.
Tevens zou vastgelegd moeten worden hoe bevindingen uit verantwoordingen en
accountantsrapporten departementaal worden afgehandeld, inclusief het geldende
sanctiebeleid. Voorts was de Rekenkamer van mening dat de minister periodiek
inzicht aan de Staten-Generaal moet verschaffen over de vastgestelde tekortkomingen.De minister antwoordde dat hij de aanbeveling van de Rekenkamer over zou
nemen. Hij verwachtte uiterlijk december 1997 een notitie hierover aan de
Staten-Generaal voor te leggen, waarin ook het sanctiebeleid wordt behandeld. De minister heeft medio januari 1998 de nota Beheer en Toezicht (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 860, nr. 1), waarin de uitgangspunten
voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor bestedingen ontwikkelingssamenwerking
zijn opgenomen, aan de Staten-Generaal aangeboden. Over de inhoud van de nota
heeft inmiddels overleg tussen de minister en de Vaste Kamercommissie van
Buitenlandse Zaken plaatsgevonden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 860, nr. 3 en 4) en is gecorrespondeerd tussen de minister en de Rekenkamer. Hoofdlijn van de nota is dat de minister altijd verantwoordelijk is voor
de rechtmatigheid van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, tenzij aan
een aantal voorwaarden is voldaan, of tenzij er sprake is van objectieve verhinderingen
(bijvoorbeeld een ramp of een oorlogssituatie). De voorwaarden hebben daarbij
betrekking op de goede werking van het proces van beoordelen, contracteren,
monitoren en sanctioneren. Indien tijdens de uitvoering bij de ontvangende
partij onrechtmatigheden voorkomen, zijn deze niet direct van invloed op het
rechtmatigheidsoordeel over de besteding van de OS-gelden, indien achteraf
kan worden vastgesteld dat de kwaliteit van het proces van beoordelen tot
en met sanctioneren goed is geweest. De minister is in die situatie wel verantwoordelijk
voor het nemen van corrigerende maatregelen teneinde de onrechtmatigheid zo
mogelijk te herstellen dan wel in ieder geval onrechtmatigheden in de toekomst
te voorkomen.Indien voor een hulpvorm wordt gekozen waarbij de uitvoering op afstand
wordt gezet (programmahulp door middel van financieringsovereenkomst en bijdrage),
ligt het accent op de in te stellen voorwaarden in de beoordeling van de beheerscapaciteit
en wordt de monitoring niet gericht op de uit te voeren activiteit, maar op
het functioneren van de ontvangende partij als geheel. Dit laat onverlet dat
de naleving van de contractvoorwaarden tijdens de monitoring wordt vastgesteld.Bij de contractuele relaties opdracht, koop en dienstbetrekking is de
monitoring in essentie gericht op de uit te voeren activiteit en daarmee op
de gestelde contractvoorwaarden.Voorts gaf de minister aan dat thans wordt gewerkt aan het gestructureerd
vastleggen van de vigerende kwaliteitscriteria voor de beoordeling van de
beheerscapaciteit en dat het sanctiebeleid binnenkort zal worden uitgewerkt
en vastgelegd in de procedurebundel.Over de inhoud van deze nadere uitwerking, welke waarschijnlijk eind juni
door de departementsleiding wordt vastgesteld, wordt overleg met de Rekenkamer
gevoerd.Tevens geeft de minister in de nota Beheer en Toezicht aan dat de Staten-Generaal
periodiek wordt geïnformeerd over tekortkomingen in de uitvoering door
de ontvangende partij.De Rekenkamer is het op hoofdlijnen eens met het door de minister weergegeven
beleid inzake zijn verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van de OS-bestedingen.
Zij plaatste daarbij echter wel enkele kanttekeningen.Ten eerste constateert de Rekenkamer dat minimumvereisten ontbreken voor
de toekenning van een beheerscapaciteit aan een land of instantie en de daarmee
samenhangende keuze van de hulpvorm, de contractuele relatie, de voorwaarden
en derhalve ook voor de invulling van de monitoringactiviteiten. De Rekenkamer
beveelt aan om, gezien het grote belang, wel minimumvereisten te formuleren.
Voorts moet er naar de mening van de Rekenkamer sprake zijn van een goede
interne controle op de kwaliteit van het toekennen van de beheerscapaciteit
door middel van controle op de invulling van de voorziene checklist. Indien
in afwijking van de uitkomsten van de beoordeling van de beheerscapaciteit voor een vorm
van programmahulp wordt gekozen, heeft dit gevolgen voor het rechtmatigheidsoordeel
indien blijkt dat er zich onrechtmatigheden bij de uitvoering voordoen.Ten tweede is de Rekenkamer van mening dat een goede kwaliteit van het
gehele proces van beoordelen tot en met sanctioneren impliceert het in laatste
instantie terugvorderen van de gelden die gepaard gaan met de onrechtmatigheden
in de uitvoering. Anders is er wel sprake van onrechtmatigheden die de minister
aan te rekenen zijn. De Rekenkamer onderkent overigens dat de minister in
bijzondere situaties, met name voor multilaterale samenwerkingsverbanden,
hier gemotiveerd van kan afwijken.Voorts moet het sanctiebeleid naast terugvordering voorzien in toekomstgerichte
maatregelen, die het risico van onrechtmatigheden in de toekomst verkleinen.De Rekenkamer zal nagaan in hoeverre bovenstaande kanttekeningen worden
ondervangen door de toegezegde nadere uitwerking. 2.5 Definitie en werkwijze voorschottenEen groot deel van de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking wordt als
voorschot verstrekt aan door derden te verrichten activiteiten. Deze derden
dienen over de besteding van de gelden verantwoording af te leggen.De Rekenkamer rapporteerde reeds in het rechtmatigheidsonderzoek 1995
over enige knelpunten in de registratie van voorschotten. Daarbij gaf de Rekenkamer
aan bereid te zijn tot overleg over de wijze waarop de eisen die aan het financieel
beheer worden gesteld doelmatig kunnen worden geëffectueerd. Dit overleg
was bij het uitbrengen van het rapport bij de financiële verantwoording
1996 nog gaande. Het belangrijkste toen nog resterende knelpunt betrof het
moment waarop voorschotten uit de voorschottenadministratie kunnen worden
afgevoerd. Het ministerie hanteerde daarbij als uitgangspunt dat een accountantsrapport
daarvoor niet altijd vereist is. De Rekenkamer was echter van mening dat objectieve
informatie over de besteding van gelden, zeker als dat in de contractvoorwaarden
is opgenomen, een vereiste is om voorschotten in de begrotingsadministratie
af te boeken. Inmiddels beschikt het ministerie over een concept van een nadere uitwerking
van de definitie en werkwijze inzake de afhandeling van voorschotten. Deze
nadere uitwerking wordt waarschijnlijk eind juni definitief vastgesteld door
de departementsleiding.Het ministerie geeft in deze nadere uitwerking aan dat een accountantsverklaring
een vereiste is voor de afboeking in de financiële administratie indien
deze in de contractvoorwaarden wordt gevraagd. Afhankelijk van de ingeschatte
risico's en de gekozen contractvorm wordt om een accountantsverklaring gevraagd.Volledigheidshalve merkt de Rekenkamer nog op dat het reeds in het RFV
1995 gesignaleerde knelpunt inzake het ontbreken van een schriftelijke mededeling
van de definitieve vaststelling aan het ontvangende land of instantie gezien
de invoering van de derde tranche van de Algemene Wet Bestuursrecht nog de
volle aandacht dient te krijgen. 2.6 Versnelling van de verantwoordingsprocedureBij het ministerie van Buitenlandse zaken was voor het jaar 1997 geen
versnelling van de verantwoordingsprocedure voorzien. De reden was met name
het verwachte tijdsbeslag dat de herijkingsoperatie en de verbetering van
de kwaliteit van het financieel beheer zouden vergen. Desondanks deed zich dit jaar nog wel een drietal knelpunten voor bij
de opstelling van de financiële verantwoording. Ten eerste door de logistiek
rond de jaarafsluiting, welke samenhangt met het sterk decentrale karakter
van het departement.Ten tweede blijkt ook dit jaar weer dat er nog geen sprake is van een
gelijkmatig kasritme, waardoor relatief veel uitgaven worden gedaan in de
laatste maanden van het jaar. Hierdoor kunnen de centrale en decentrale budgethouders
pas in een laat stadium aan de verantwoording gaan werken.Ten slotte vormt de veelal late aanlevering van informatie door andere
departementen voor de verantwoording over met name de uitgavencategorie Homogene
Groep Internationale Samenwerking nog een knelpunt voor de realisatie van
de versnelling.Voor het begrotingsjaar 1998 wordt formeel nog geen versnelling voorzien.
De Rekenkamer onderschrijft het advies van de minister van Financiën
in zijn financieel beheer-brief om reeds in 1998 met een (bescheiden) versnelling
te beginnen. 2.7 ConclusiesDe Rekenkamer komt voor de punten «administratieve organisatie»
en «automatisering» tot de volgende conclusies.– De werking van de administratieve organisatie laat op diverse
punten nog te wensen over. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de omvangrijke
correcties die op grond van vormen van interne controle zijn aangebracht.
De verdere vormgeving van de administratieve organisatie op het departement
en de posten verdient nog de nodige aandacht.– Op het punt automatisering luidt het oordeel over de kwaliteit
van het belangrijkste financiële informatiesysteem (MFA) nog negatief.
Dit systeem kent weinig geprogrammeerde controles, waardoor de integriteit
van de in het systeem opgenomen financiële gegevens afhankelijk is van
de blijvende en goede werking van de gebruikerscontroles. Zo vertonen de systemen
TIS en Delfi nog tekortkomingen. Voor de vervanging van het MFA door het GMIS
is de procedure voor Europese aanbesteding reeds gestart. In de ontwikkelingsfase
van het GMIS ontbreekt het nog aan een integrale planning en is de zichtbaarheid
van de onderlinge samenhang van de deelproducten nog onvoldoende. Hierdoor
bestaan risico's in de realisatiefase. Bij het invoeren van beveiligingsmaatregelen
in het kader van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 is
een achterstand ontstaan.De overige onderdelen van het financieel beheer waaraan de Rekenkamer
aandacht heeft geschonken leveren naast een aantal waarderende beoordelingen
ook een aantal punten op die (nog steeds) extra aandacht behoeven.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit voor:– de invoering van instrumenten ter verbetering van het financieel
beheer in het kader van de herijking. Dit betreft de jaarplancyclus gericht
op een betere integratie van beleid en beheer, organisatiedoorlichting en
de (her)inrichting van het takenpakket van de controllereenheden op het departement;– het vastgestelde beveiligingsbeleid;– het conform de aan de Rekenkamer gedane toezegging vastleggen
van de uitgangspunten voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor
bestedingen ontwikkelingssamenwerking in de nota Beheer en Toezicht, welke
aan de Staten-Generaal is aangeboden;– het nader (in concept) uitwerken van de door de Rekenkamer geconstateerde
knelpunten in het voorschottenbeheer. Extra aandacht behoeven de volgende punten:– de kwalitatieve en kwantitatieve verbetering van de controllereenheden
op het departement en de posten;– de ontstane vertraging bij de implementatie van de herijking in
combinatie met de gesignaleerde beheersmoeheid;– naleving van Europese aanbestedingsregels;– de formele vaststelling van de nadere uitwerking van de nota Beheer
en Toezicht en de uitgangspunten voor het voorschottenbeheer;– de versnelling van de verantwoordingsprocedure.De Rekenkamer zal in 1998 nagaan of deze punten voortvarend ter hand zijn
genomen. 3 BEZWAARONDERZOEK VOORSCHOTTEN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING 3.1 InleidingAls gevolg van de herijking van het buitenlands beleid werd in september
1996 bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken een nieuwe organisatiestructuur
ingevoerd. Dit hield in dat het financieel beheer werd gedecentraliseerd naar
de centrale budgethouders en de ambassades. Tevens werden in januari 1997
taken en bevoegdheden naar de ambassades gedelegeerd. Uit het rechtmatigheidsonderzoek
over 1996 bleek een aantal tekortkomingen in het financieel beheer in de overgangsperiode
van september 1996 tot en met december 1996. De belangrijkste waren:– achterstanden bij de afwikkeling van de voorschotten voor ontwikkelingssamenwerking;– afboeken van voorschotten voordat alle relevante verantwoordingsstukken
zijn ontvangen en beoordeeld;– onvolkomenheden in het gebruik en de mogelijkheden voor monitoring
en bijsturing van het administratiesysteem Midas;– een onvoldoende effectief financieel beheer.In juni 1997 deelde de minister van Ontwikkelingssamenwerking de Rekenkamer
mee een actieplan te hebben opgesteld, met als doelen:– het inlopen van achterstanden op het gebied van te delegeren activiteiten
en het opschonen van het activiteiten- en voorschottenbestand (uiterlijk eind
1997);– het verbeteren van het financieel beheer op korte termijn, door
een strakkere voortgangscontrole en op middellange termijn door vereenvoudiging
van procedures, het invoeren van organisatiedoorlichting en herziening van
geautomatiseerde informatievoorziening.Op basis van deze reactie kondigde de Rekenkamer aan in haar onderzoek
over 1997 in het bijzonder aandacht te schenken aan het beheer van de voorschotten
en de door de minister aangekondigde maatregelen. Zo nodig zou zij overwegen
bezwaar te maken. 3.2 BevindingenOm snel inzicht te krijgen in de kwaliteit van het eigen financieel beheer
hebben de budgethouders dit gedelegeerde beheer met behulp van een toegelichte
vragenlijst kunnen toetsen aan de eisen die de departementsleiding daaraan
stelt. Uit dit onderzoek bleek dat de kwaliteit van het financieel beheer
onder druk stond. Dit was voor het ministerie de aanleiding om, met ondersteuning
op hoog ambtelijk niveau, een uitgebreider verbeterplan op te stellen (oktober
1997). Tegelijkertijd werd de projectorganisatie Veiligstellen
Financieel Beheer (VFB) ingesteld voor de monitoring en bijsturing van de
verbeteracties. In het project VFB, dat onder leiding stond van de plaatsvervangend
Secretaris-Generaal en de Directeur-Generaal Internationale Samenwerking,
werden alle lopende verbeteracties ondergebracht. Centrale doelstelling van
het VFB-project was enerzijds gericht op de korte termijn (wegwerken van achterstanden)
en anderzijds op de structurele maatregelen die nodig zijn om het financieel
beheer goed in te bedden in de bedrijfsvoering. Uitgangspunt daarbij was dat
de budgethouder verantwoordelijk werd gesteld voor het wegwerken van de achterstanden.
Hiervoor moest de budgethouder zelf een substantiële capaciteitsbijdrage
leveren, mede met het oog op de duurzaamheid van de verbeteringen. Daarnaast
was er centrale ondersteuning.Tegelijkertijd werd er gewerkt aan:– het ontwikkelen en invoeren van een incentive-beleid (sancties
en beloningen);– een opleidingspakket integraal management voor directeuren en
Chefs de Post en hun plaatsvervangers;– een intensivering van de opleidingen voor financiële en beleidsmedewerkers;– diverse vormen van communicatie om de gewenste cultuurverandering
(integratie van beleid en beheer) te benadrukken en tot stand te brengen.De opzet van het aangepaste verbeterplan werd door de Rekenkamer als goed
gekwalificeerd. Het plan voorzag enerzijds in activiteiten die eind 1997 gerealiseerd
zouden moeten zijn en anderzijds in activiteiten voor de middellange termijn,
te realiseren vóór het jaar 2000. De geplande realisatiedatum
van de belangrijkste korte termijn verbeteringen werd later bijgesteld op
15 februari 1998.De Rekenkamer constateerde voor de actiepunten op de korte termijn een
aantal positieve effecten. De belangrijkste zijn:– het inlopen van achterstanden in te delegeren activiteiten;– het met name bij de centrale budgethouders substantieel terugdringen
van de werkvoorraden bij de rappellering van vereiste van derden te ontvangen
rapportages;– enige verbetering in de kwaliteit van de afboekingen van voorschotten.Deze verbeteringen hebben er mede toe geleid dat er voor 1997 geen nieuwe
opschoningsactie nodig was en dat het zicht op de stand van openstaande voorschotten
belangrijk is toegenomen.Voor de actiepunten op korte termijn kwam de Rekenkamer echter ook tot
een aantal negatieve bevindingen. Het betreft met name het ontbreken van een
controleerbare vastlegging van het verloop van de verbeterpunten en van dergelijke
vastlegging in de dossiers van de budgethouders, de onvoldoende sturing op
afhandeling van binnengekomen rapportages en het feit dat nog geen goed systeem
beschikbaar is om de achterstanden bij de budgethouders te bewaken.In het ambtelijk overleg zegde het ministerie toe om alsnog zorg te dragen
voor bovengenoemde controleerbare vastleggingen en een werkplanning op te
stellen per budgethouder om te voorkomen dat opnieuw achterstanden ontstaan
bij de afwerking van binnengekomen rapportages. Voorts gaf het ministerie
aan dat vanaf medio januari 1998 wel actuele informatie beschikbaar is over
de achterstanden in de afwerking van voorschotten en over de voorschottenstand.Ondanks de gerealiseerde verbeteringen was de feitelijke stand van openstaande
voorschotten eind 1997 niet substantieel lager dan eind 1996. Er was zelfs
sprake van een toename ter grootte van ca. f 340 miljoen
tot een bedrag van f 3,5 miljard. Dit wordt enerzijds veroorzaakt doordat
het aantal te beoordelen rapportages op basis waarvan de voorschotten kunnen
worden afgehandeld nog onvoldoende is teruggedrongen. Anderzijds kan dit het gevolg zijn van het na-ijl effect van een aangescherpte voorschotdefinitie
ingaande 1996, omdat nieuwe verplichtingen vanaf dat moment soms pas 1 of
2 jaar later tot uitgaven leiden, en/of het effect van de vervroegde jaarafsluiting
1997.Ten slotte kon de Rekenkamer over de uitwerking van de actiepunten met
een beoogd resultaat op de middellange termijn nog geen inhoudelijke uitspraken
doen. De belangrijkste maatregelen zijn voorziene verbeteringen in het bestaande
en te ontwikkelen geautomatiseerde systeem, het ontwikkelen van een opleidings-
en incentivesbeleid, oplossing van problemen in de datacommunicatie en de
vereenvoudiging van processen en procedures. Voor deze verbeterpunten waren
bij de afronding van het onderzoek over het algemeen nog slechts de eerste
aanzetten gegeven.Procedureel constateerde de Rekenkamer voorts een aantal tekortkomingen
in de uitvoering van deze actiepunten op middellange termijn, zoals het (ongemotiveerd)
verschuiven van realisatiedata en het verdwijnen van actiepunten uit de nadere
uitwerking van het plan van aanpak voordat deze zijn afgerond (bijvoorbeeld
het vaststellen van definitie en werkwijze voorschotten). Zij beveelt aan
ook hier in de toekomst voor goede controleerbare vastleggingen zorg te dragen. 3.3 ConclusieUit het onderzoek bleek dat de minister op voortvarende wijze actie heeft
ondernomen om de door de Rekenkamer gesignaleerde tekortkomingen aan te pakken.
Dit leidde tot een aantal relevante positieve effecten voor actiepunten op
de korte termijn. Voor de actiepunten op middellange termijn heeft de minister
tevens de eerste aanzetten gegeven. Deze heeft de Rekenkamer echter nog niet
inhoudelijk kunnen beoordelen.Voor de resterende tekortkomingen ten aanzien van de actiepunten op de
korte termijn werden door het departement afdoende toezeggingen gedaan. Wel beveelt de Rekenkamer aan om ook ten aanzien van de verbeterpunten
op middellange termijn zorg te dragen voor goede controleerbare vastleggingen.De Rekenkamer heeft waardering voor de resultaten die door het departement
reeds zijn bereikt en voor het draagvlak op het ambtelijk topniveau voor het
verbeteren van de kwaliteit van het financieel beheer en de wijze waarop de
top hiervoor draagvlak bij de dienstonderdelen probeert te creëren. Om
het gehele project VFB tot een succes te maken moet een hoge prioriteit behouden
blijven om te voorkomen dat het bereikte resultaat weer teniet wordt gedaan.
Voorts is nog een grote inspanning van het gehele departement vereist om de
doelstelling van het project veiligstellen financieel beheer te realiseren.Gezien de bereikte verbeteringen en de bij een consequente uitvoering
van het verbeterplan nog te verwachte verbeteringen ziet de Rekenkamer af
van het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.
Wel zal de Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek 1998 opnieuw aandacht
besteden aan de vorderingen die zijn gemaakt bij de implementatie van de maatregelen
uit het verbeterplan. 3.4 Reactie ministerDe minister antwoordde de uitkomsten van het onderzoek op hoofdlijnen
te delen, maar hij maakte hierbij wel een aantal opmerkingen. Zo gaf de minister
aan dat de hoogte van de voorschotten niets zegt over de kwaliteit
van het gevoerde financieel beheer. Naar zijn mening is de samenstelling en
de hoogte van de achterstallige voorschotten hiervoor een betere indicator.Er is volgens de minister geen sprake van het ongemotiveerd verschuiven
van realisatiedata, omdat er sprake is van streefdata die kunnen en zelfs
moeten worden aangepast aan gewijzigde omstandigheden.Voorts zegde de minister toe dat de vaststelling van de definitie en de
werkwijze inzake voorschotten, zij het met enige vertraging, op korte termijn
zal worden behandeld in de stuurgroep VFB.Ten slotte gaf de minister aan reeds maatregelen te hebben getroffen die
de voortgang van het verbetertraject moeten waarborgen. Hij verzekerde dan
ook dat de komende periode prioriteit wordt gegeven aan de werkzaamheden die
nodig zijn om het financieel beheer voor de toekomst veilig te stellen. 3.5 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer heeft waardering voor de resultaten die het departement
heeft bereikt bij de verbetering van de kwaliteit van het financieel beheer
en is blij met de toezegging van de minister om prioriteit te geven aan de
werkzaamheden die nog nodig zijn om het financieel beheer voor de toekomst
veilig te stellen. Voorts is de Rekenkamer net als de minister van mening
dat realisatiedata in een project uiteraard kunnen en soms ook moeten worden
aangepast. Voor deze aanpassingen is echter wel expliciete besluitvorming
op het juiste niveau nodig, die tevens op een ordelijke en controleerbare
wijze wordt vastgelegd. Daar ontbrak het echter in een aantal gevallen aan. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan is afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Buitenlandse Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal9 655,78 870,5123,8 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden9 584,78 848,1123,8Belangrijke fouten/onzekerheden71,022,40,0 Onvolledigheden20,00,0(20,8)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 958,2 miljoen respectievelijk f 207,8 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag. Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.Bij de verplichtingen was door verschillende oorzaken op vijf artikelen
sprake van in totaal f 61,2 miljoen aan fouten. De Rekenkamer had op
de artikelen U 07.01 «Personeel en Materieel Buitenland» en U
11.01 «Landenprogramma's m.b.t. landbouw en regionale ontwikkeling»
ook geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 9,8 miljoen aan aangegane
verplichtingen. De onzekerheden en onrechtmatigheden op artikelen U 07.01
en U 10.04 «Bevordering export naar ontwikkelingslanden» hielden
voornamelijk verband met de regelgeving voor de Europese aanbestedingen. De
fouten op de artikelen U 11.01, U 12.01 «Milieubeleid in ontwikkelingslanden»
en U 13.01 «Programma's en bijdragen m.b.t. maatschappelijke ontwikkeling»
betroffen hoofdzakelijk een ondeugdelijke weergave doordat in 1996 aangegane
verplichtingen eerst in 1997 waren geboekt.Voor de uitgaven had de Rekenkamer bij artikel U 11.01 onzekerheid over
de rechtmatigheid tot een bedrag van f 19,5 miljoen en was f 2,9
miljoen aan uitgaven onrechtmatig. De onzekerheid wordt veroorzaakt door tekortkomingen
in het departementale controlebeleid. Dit betreft met name de in 1997 gedane
uitgaven (f 33,0 miljoen) op een deel van de nog lopende contracten die
vóór 1994 zijn afgesloten. Hiervan komt f 19,5 miljoen
tot uitdrukking in overschrijdingen van de tolerantiegrenzen op artikel U
11.01. De fout, f 2,9 miljoen, betrof onjuistheden als gevolg van onverschuldigde
betalingen en overige onrechtmatigheden.De Rekenkamer had tenslotte op het ontvangstenartikel 07.02 «Kanselarijrechten
en paspoortgelden» geen zekerheid over de volledigheid van f 20,8
miljoen aan ontvangsten voor visumrechten als gevolg van tekortkomingen in
het visumopbrengstsysteem en het niet altijd naleven van de procedures bij
de ambassades. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Buitenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal37 443,837 443,8Niet beoordeeld33 278,54 367,9 Beoordeeld4 165,333 075,9Geen belangrijke fouten/onzekerheden4 122,333 075,9Belangrijke fouten/onzekerheden43,00,0 Onvolledigheden0,00,0Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De balanspost Liquide middelen bevat onzekerheden over de deugdelijke
weergave tot een bedrag van f 0,5 miljoen door onvoldoende informatie
over de aard van de weergegeven saldi. De balanspost Intra comptabele vorderingen
bevat onjuistheden tot een bedrag van f 3 miljoen door ondeugedelijke
weergave en onzekerheden over de juistheid ter grootte van f 0,6 miljoen.De Rekenkamer constateerde bij de balanspost Voorschotten voorts resterende
onzekerheden (f 23,2 miljoen) en onjuistheden in de deugdelijke weergave
ter grootte van f 15,7 miljoen, voornamelijk als gevolg van fouten en
onvoldoende onderbouwing bij het afboeken van afgerekende voorschotten.De toelichting bij de saldibalans voldoet in het algemeen aan de eisen.
Wel merkt de Rekenkamer hierbij het volgende op:Ten eerste blijkt uit de toegelichte waarderingsgrondslagen een zeer wisselend
gebruik van de gehanteerde valutakoersen bij de bepaling van de saldi van
de verschillende balansposten en bij de bepaling van de afzonderlijk saldi
binnen de balansposten Voorschotten en Openstaande verplichtingen. Niet toegelicht
is echter waarom deze het inzicht bemoeilijkende wijze van waardering wordt
toegepast.Ten tweede heeft het ministerie met betrekking tot de voorschottenstand
in 1997 het inzicht weliswaar verbeterd door ook (betere) informatie te verschaffen
over het verloop van verleende en afgerekende categorieën voorschotten
en over de oorzaken van achterstanden, maar dit inzicht kan nog verder worden
verbeterd door deze achterstanden meer dan thans te koppelen aan overeengekomen
dan wel wettelijke termijnen voor afrekenen. Voorts ontbreekt de in de regelgeving
voorgeschreven ouderdomsanalyse voor de voorschotten nog steeds. Hierin zal,
aldus de minister, eerst na vervanging van het huidige financiële administratiesysteem
kunnen worden voorzien.Ten slotte wordt in formele zin opgemerkt dat de toelichting van de grote
afzonderlijke voorschottensaldi verbetering behoeft.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 2 975
miljoen afgerekend op voorschotten die in 1997 en voorgaande jaren zijn verstrekt.
De Rekenkamer stelde vast dat na aangebrachte correcties deze afrekeningen
aan de eisen voldeden met uitzondering van een bedrag van f 57 miljoen.
Dit bestaat uit f 30,4 miljoen dat onrechtmatig is afgerekend en een
bedrag van f 26,6 miljoen waaromtrent zij geen zekerheid over de rechtmatigheid
kon krijgen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het ministerie van Buitenlandse Zaken voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:– een bedrag van f 25,9 miljoen aan verplichtingen in de rekening
dat niet deugdelijk was weergegeven;– een bedrag van f 18,7 miljoen in de saldibalans waarvan de
juiste weergave niet deugdelijk was;– een bedrag van f 24,3 miljoen in de saldibalans waarover
de Rekenkamer geen zekerheid kon verkrijgen over de juistheid.Aan de tweede eis wordt voldaan, met uitzondering van:– een bedrag van f 35,3 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen
door diverse oorzaken;– een bedrag van f 2,9 miljoen aan onrechtmatige uitgaven door
diverse oorzaken;– een bedrag van f 9,8 miljoen aan verplichtingen waarover
de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen door tekortkomingen
in de administratieve organisatie;– een bedrag van f 19,5 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen door tekortkomingen in
het departementale controlebeleid;– een bedrag van f 20,8 miljoen aan ontvangsten waarvan de
Rekenkamer onzekerheid heeft over de volledigheid;– een bedrag van f 30,4 miljoen aan afgerekende voorschotten
dat onrechtmatig was, als gevolg van fouten in de afboeking;– een bedrag van f 26,6 miljoen aan afgerekende voorschotten
waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen,
door onvoldoende onderbouwing van de afboeking. BIJLAGE Overzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 07.01Personeel en Materieel Buitenland610,128,6Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 en 2.2.3    2,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie  U
10.04Bevordering export van ontwikkelingslanden20,63,3Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 en 2.2.3 U 11.01Landenprogramma's461,51,7Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 m.b.t. landbouw en regionale ont 2,1Ondeugdelijke
weergave, onjuist, verkeerde artikel belast   wikkeling 7,0Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie  U
12.01Milieubeleid in ontwikkelingslanden499,314,6Ondeugdelijke
weergave, onjuist, verkeerde dienstjaar belast4.1 U 13.01Programma's
en bijdragen m.b.t. 484,31,7Onrechtmatig, onjuist, overige
onrechtmatigheden4.1  maatschappelijke ontwikkeling 9,2Ondeugdelijke
weergave, onjuist, verkeerde dienstjaar belast Totaalfouten/onzekerheden 71,0  Totaalonvolledigheden 0,0  Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x f 1 miljoen)1artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 11.01Landenprogramma's m.b.t. landbouw en regionale ontwikkeling444,619,5Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1   2,9Onrechtmatig, onjuist, overige
onrechtmatigheden Totaalfouten/onzekerheden 22,4  Totaalonvolledigheden 0,0  1 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen. Overzicht 1c. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 (bedragen x f 1 miljoen)1artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf07.02Kanselarijrechten en paspoortgelden38,9(20,8)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1Totaalfouten/ onzekerheden 0   Totaalonvolledigheden (20,8)  1 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen. Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen)1postnr.omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  3Liquide
middelen– 0,80,5Onzekerheid over juistheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.3 5Intra
comptabele 32,53,0Ondeugdelijke weergave, onjuist4.3 vorderingen 0,6Onzekerheid over juistheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie  10Voorschotten3 744,223,2Onzekerheid
over de juistheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.3   15,7Ondeugdelijke weergave, onjuist Totaalfouten
en onzekerheden 43,0    Totaalonvolledigheden 0,0   1 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen, maar geeft geen indicatie
over de mate van onvolledigheid. Overzicht 3. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
afgerekende voorschotten 1997 (x f 1 miljoen)  omvangparagraaf Totaal2 975,04.3Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 918,0  Belangrijke
fouten/onzekerheden57,0 RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN JUSTITIE Inhoud  Samenvatting97   1Inleiding98   2Financieel
beheer992.1Accountantscontrole99 2.2Administratieve
organisatie99 2.3Administratieve organisatie Korps Landelijke
Politiediensten103 2.4Automatisering104 2.5Misbruik
en oneigenlijk gebruik bij de reclassering104 2.6Verrekening
vakantieverlof105 2.7Bestemmingsreserves Dienst Justitiële
Inrichtingen106 2.8Versnelling van de verantwoordingsprocedure107   3Bezwaaronderzoek financieel beheer bewakingskosten
burgerluchthavens1073.1Inleiding107 3.2Bevindingen1073.3Conclusie108    4Financiële
verantwoording1094.1Rekening109 4.2Toelichting
bij de rekening110 4.3Saldibalans met toelichting1104.4Financiële verantwoording agentschap IND111 4.5Financiële
verantwoording agentschap DJI111 4.6Financiële verantwoording
agentschap CJIB112 4.7Oordeel over de financiële verantwoording112    Bijlage113SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Ministerie van Justitie. In 100% van de aangegane
verplichtingen, 99,2% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De Rekenkamer constateerde dat in 1997 een aantal instrumenten zijn ontwikkeld
die in opzet een goede basis bieden voor het in stand houden van
een adequate administratieve organisatie. Voorts zijn een in 1997
voor een aantal tekortkomingen in opzet toereikende maatregelen
getroffen. De Rekenkamer constateerde echter ook dat de administratieve organisatie
bij het Ministerie van Justitie in 1997 wat betreft de werking
op een groot aantal punten nog ernstige tekortkomingen vertoonde. Dit betreft
met name de werking van het financieel beheer bij het bestuursdepartement,
de wijze waarop de verplichtingenadministratie wordt gevoerd, de procedures
rond de personele uitgaven en de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.Voorts constateerde de Rekenkamer dat het Korps Landelijke Politiediensten
veel inspanningen heeft verricht om de tekortkomingen in de administratieve
organisatie weg te nemen. De implementatie van de divisie-specifieke processen
was eind 1997 echter nog niet geheel gerealiseerd.Op grond van het door haar uitgevoerde bezwaaronderzoek naar de bewakingskosten
burgerluchthavens concludeerde de Rekenkamer dat de minister voor 1997 toereikende
maatregelen heeft getroffen om de onzekerheid over de rechtmatigheid van de
uitgaven zo veel mogelijk weg te nemen. Voorts is de Rekenkamer van mening
dat na invoering van het nieuwe contract in 1998 de situatie in opzet zodanig zal zijn verbeterd, dat naar verwachting alle gesignaleerde
knelpunten tot het verleden zullen behoren. Op grond hiervan besloot de Rekenkamer
geen bezwaar te maken. De Rekenkamer zal in 1998 opnieuw aandacht besteden
aan het financieel beheer bij de bewakingskosten burgerluchthavens. Mocht
daaruit blijken dat er onvoldoende vorderingen zijn gemaakt bij de implementatie
en de werking van de maatregelen dan zal de Rekenkamer opnieuw
overwegen bezwaar te maken.Het Ministerie van Justitie heeft de aangekondigde maatregelen ter verbetering
van het M en O-beleid bij de Reclassering volgens plan uitgevoerd, zodat daarmee
de nog resterende tekortkomingen zijn opgeheven.De Rekenkamer constateerde dat het Ministerie van Justitie voor wat betreft
het overboeken en uitbetalen van niet genoten vakantieverlof een van het ARAR1 afwijkende regelgeving hanteert. De Rekenkamer verzocht
de minister dan ook de regelgeving op korte termijn in overeenstemming te
brengen met het ARAR en erop toe te zien dat de regelgeving op juiste wijze
wordt toegepast.In haar reactie kondigt de minister maatregelen aan om de regelgeving
van het Ministerie van Justitie zo spoedig mogelijk in overeenstemming te
brengen met het ARAR. Verder wordt de gedragslijn binnen dit departement ten
aanzien van de uitbetaling van vakantieverlof nader geëxpliciteerd. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Justitie is te typeren als een ministerie met voornamelijk
transactie-uitgaven. De taken van het ministerie hangen samen met de verantwoordelijkheid
voor de wetgeving op het terrein van het burgerlijk recht, voor de organisatie
van de rechtspraak in haar geheel en voor de hele strafrechtketen (wetgeving,
preventie, opsporing, berechting en ten uitvoerlegging van opgelegde straffen).Onder het Ministerie van Justitie ressorteren drie agentschappen, te weten:
de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI) en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB).De IND is belast met de behandeling van verzoeken om toelating en verblijf
op grond van de Vreemdelingenwet en met de behandeling van verzoeken om naturalisatie
op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap. De DJI is belast met de
zorg voor een veilige, doelmatige en menswaardige tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende
straffen en maatregelen. Het CJIB draagt zorg voor de incasso van sancties
en strafrechtboetes, alsmede bepaalde OM-transacties. Tevens is het CJIB belast
met de inning van de gelden uit hoofde van ontnemingsvorderingen en de executie
van boetevonnissen waarbij conservatoir beslag is gelegd. Voorts geeft het
CJIB uitvoering aan de wet Terwee en verzorgt het de inning van naheffingsaanslagen
vanwege onbetaalde parkeerbelastingen.Met ingang van 1998 heeft ook het Korps Landelijke Politiediensten de
agentschapsstatus gekregen.De agentschappen IND en DJI voerden tot en met 1996 nog het verplichtingen-/kasstelsel.
Met ingang van 1997 voeren ook deze agentschappen het (verplichte) stelsel
van baten en lasten.In de rekening 1997 van het Ministerie van Justitie zijn uitgaven verantwoord
tot een bedrag van f 6,5 miljard en ontvangsten van f 1,1 miljard.De grootste uitgaven werden verricht door de Dienst Rechtspleging (f 1,6
miljard) en door het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen (f 1,6
miljard). Voorts is er sprake van overdrachtsuitgaven aan het Centraal Orgaan
Opvang Asielzoekers (f 1,2 miljard) en aan de Stichting Reclassering
Nederland (f 183,8 miljoen). Van de in de rekening verantwoorde ontvangsten werd circa 72 % (f 778,6
miljoen) verantwoord door de Dienst Rechtspleging. Het betreft inkomsten uit
boeten, transacties en griffierechten. De overige ontvangsten betreffen voornamelijk
opbrengsten van de Politie (f 63,9 miljoen bewakingskosten en f 121,0
miljoen diverse ontvangsten van het Korps Landelijke Politiediensten).Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Justitie. Punten die vorig jaar reeds aan de orde kwamen in het rechtmatigheidsonderzoek
en dit jaar wederom aandacht kregen zijn: de bewakingskosten burgerluchthavens
(bezwaaronderzoek), de administratieve organisatie en de accountantscontrole
en het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
(M en O) bij de Reclassering (vervolgonderzoeken). Daarnaast besteedde de
Rekenkamer aandacht aan de implementatie in de administratieve organisatie
van de richtlijnen voor Europese aanbesteding. De Rekenkamer heeft over onderdelen
van dit onderzoek met de minister van Justitie gecorrespondeerd. Haar reactie
is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. In hoofdstuk 3 wordt aandacht besteed aan het uitgevoerde
bezwaaronderzoek. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar
de financiële verantwoording 1997 en die van de agentschappen van het
Ministerie van Justitie. Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde
fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleIn voorgaande jaren heeft de Rekenkamer gerapporteerd over tekortkomingen
in de accountantscontrole bij het Ministerie van Justitie. Op grond daarvan
is in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 een bezwaaronderzoek uitgevoerd naar
de accountantscontrole. Een van de maatregelen die de Accountantsdienst (AD)
in 1996 heeft genomen is het in uitvoering nemen van het project management-impuls
AD. Doel van dit project was het verkrijgen van een stabiele en degelijke
organisatie van de AD, die waarborgen moest bieden voor een goed verlopend
controleproces in de komende jaren. Onderdeel van het project waren een vernieuwd
personeelsbeleid, wijzigingen in de organisatiestructuur en veranderingen
in de aanpak en uitvoering van de controle.Inmiddels heeft het project management-impuls AD geleid tot een groot
aantal personele wisselingen. Voorts is de kwaliteit van de planningsmemoranda
en de controleprogramma's ten opzichte van vorig jaar verder verbeterd. De
uitvoering van de AD-controle 1997 is conform planning gerealiseerd.De AD van het Ministerie van Justitie heeft een goedkeurende verklaring
afgegeven bij de financiële verantwoording 1997 van het departement en
van de agentschappen Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND), Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) en Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De Rekenkamer
stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen. De Rekenkamer
stelde vast dat de AD de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatieDe Rekenkamer voerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 een bezwaaronderzoek
uit naar de AO van het gehele ministerie. De Rekenkamer concludeerde destijds
dat, zowel bij het bestuursdepartement als bij de decentrale diensten, over
het geheel genomen toereikende maatregelen waren getroffen om de noodzakelijke
verbeteringen in de AO te realiseren. In 1996 schoot de kwaliteit van de administratieve
organisatie echter nog op een groot aantal punten tekort. Deze hadden met
name betrekking op:– de wijze waarop de verplichtingenadministratie werd gevoerd;– de administratieve organisatie rond de salarisuitgaven en daaraan
gerelateerde ontvangsten;– de administratieve organisatie rond de uitgaven inzake de beveiligingskosten
luchthavens;– de M en O-problematiek bij de reclassering; – het financieel beheer bij het bestuursdepartement;– de administratieve organisatie rond de ontvangsten van het Korps
Landelijke Politiediensten;– de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de
administratieve organisatie rond een aantal ontvangstenstromen bij de Immigratie-
en Naturalisatiedienst.In het rechtmatigheidsonderzoek 1997 heeft de Rekenkamer in een vervolgonderzoek
opnieuw aandacht besteed aan de administratieve organisatie bij het Ministerie
van Justitie.Naar het financieel beheer bij de bewakingskosten luchthavens heeft de
Rekenkamer een bezwaaronderzoek uitgevoerd (zie hoofdstuk 3). Voorts zijn
afzonderlijke vervolgonderzoeken uitgevoerd naar de administratieve organisatie
bij het KLPD (zie paragraaf 2.3) en het M en O-beleid bij de reclassering
(paragraaf 2.5).De Rekenkamer constateerde dat de Directie Financieel Economische Zaken
(DFEZ) ten behoeve van een duurzame verbetering en beheersing van de kwaliteit
van de administratieve organisatie een aantal instrumenten heeft ontwikkeld,
te weten:– een AO-statuut;– een model onderhoudsplan AO;– een model auditplan AO en een AO-brochure «Helder toezicht
op de beheersing en besturing van de administratieve organisatie».Op dit moment hebben vrijwel alle organisatieonderdelen (concept-) onderhoudsplannen
opgesteld. De beschikbare capaciteit voor het onderhoud is in de meeste gevallen
voldoende. Alleen bij DAZB vormt de beschikbare capaciteit nog een probleem.
Bovendien dient nog een nadere invulling te worden gegeven aan de faciliterende
taak die DAZB op het gebied van de AO/IC ten aanzien van de beleidsdirecties
heeft.In opzet is hiermee een toereikend instrumentarium ontwikkeld om de AO
blijvend op een voldoende niveau te houden.Voorts constateerde de Rekenkamer dat het financieel beheer bij het bestuursdepartement
nog steeds onvoldoende ordelijk en controleerbaar is. Met name de wijze waarop
de verplichtingenadministratie wordt gevoerd is nog steeds niet verbeterd.
De AD heeft daarom bij haar controle van de financiële verantwoording
aanvullende werkzaamheden moeten verrichten om alsnog de gewenste zekerheid
te verkrijgen. Ook het contractenbeheer, de tijdige registratie van facturen,
de factuurcontrole en de procedures rond de verwerking van mutaties inzake
de personele uitgaven zijn onvoldoende. Omdat het integrale management nog
onvoldoende invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid voor het financieel
beheer, zijn de eind 1996 beschreven en geactualiseerde AO-procedures nog
onvoldoende geïmplementeerd. Ook heeft de control-functie van de Dienst
Algemene Zaken Bestuursdepartement (DAZB) nog onvoldoende inhoud, met name
op het gebied van de coördinatie van de AO en interne conrole (IC).De administratieve organisatie rond de personele uitgaven en de daaraan
gerelateerde ontvangsten is bij vrijwel alle diensten van het ministerie nog
steeds onvoldoende. Zo ontbreekt veelvuldig functiescheiding tussen invoer
en fiattering van mutaties en wordt de controle op de juiste verwerking aan
de hand van de terugkoppelingsoverzichten niet of niet tijdig uitgevoerd.De tekortkomingen bij de IND inzake de administratieve organisatie rond
de ontvangsten uit hoofde van leges waren in 1997 nog aanwezig, maar zijn
inmiddels opgelost. In 1997 zijn twee projecten opgestart, één
voor de leges uit hoofde van verzoeken tot naturalisatie en één
ten behoeve van de leges inzake verblijfsvergunningen. Deze projecten
hebben geresulteerd in toereikende oplossingen, die binnenkort zullen zijn
geïmplementeerd.Bij het agentschap DJI is de toereikendheid van het financieel beheer
bij de verschillende inrichtingen sterk wisselend. Bij een aantal inrichtingen
is geen sprake van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Dit wordt
in grote mate veroorzaakt door een gebrek aan kennis bij de financiële
medewerkers, met name wat betreft het voeren van een administratie op basis
van baten en lasten. Dit leidde tot sterke vertraging bij de oplevering van
de openingsbalans, een niet betrouwbare tussentijdse resultaatbepaling op
centraal en decentraal niveau en problemen bij het opstellen van de financiële
verantwoording over 1997.Het grootste knelpunt bij de DJI vormt de beheersing van de ontvangsten
uit hoofde van gedetineerdenarbeid. Als gevolg hiervan bestaat onzekerheid
over de volledigheid van de ontvangsten (f 6,8 miljoen).Bij het agentschap CJIB staat het financieel beheer onder druk, mede als
gevolg van de sterke groei die het agentschap doormaakt. Met name het tijdig
beschrijven en actualiseren van procedures verdient aandacht. Overige tekortkomingen
betreffen de registratie van facturen, de naleving van de procedures met betrekking
tot het bestellen en het afgeven van prestatieverklaringen, de beheersing
van de deurwaarderskosten, de administratie van projecten en de procedures
die de volledigheid van de aangeleverde vonnissen inzake Plukze en Terwee
moeten waarborgen.De «Eindrapportage toetsing verbetering financieel beheer arrondissementen»
van eind september 1997 vormde de afsluiting van het project «Verbetering
financieel beheer Arrondissementen». Ten behoeve van de consolidatie,
de verdere uitbouw en de structurele inbedding van hetgeen tot nu toe is bereikt,
is een «Plan van aanpak structurele inbedding financieel beheer arrondissementen»
opgesteld dat voorziet in een verdere versterking van de interne controlefunctie
en een onderhoudsorganisatie op lokaal niveau. Voorts is een «set kwaliteitsindicatoren
AO» voor de arrondissementen opgesteld, die de AO-kaders en -richtlijnen
bevatten voor de meest risicovolle bedrijfsprocessen in de rechterlijke organisatie.Ondanks het uitgevoerde verbetertraject constateerde de AD dat de structurele
inbedding en de werking van een aantal procedures nog vaak onvoldoende is.
De belangrijkste tekortkomingen betreffen onvoldoende primaire registratie
van facturen en contracten, onvoldoende werking van de procedures gericht
op de volledige en juiste verwerking van processen-verbaal, onvoldoende interne
controle op de juistheid van de verantwoorde griffierechten en het niet naleven
van de voorschriften met betrekking tot het beheer van vorderingen en schulden.In het rapport bij de financiële verantwoording 1996 stelde de Rekenkamer
vast dat de regelgeving rond de Europese aanbestedingen niet altijd correct
was toegepast. Het ministerie zou vanaf september 1997 audits uitvoeren om
te toetsen in hoeverre de aan de Europese regelgeving aangepaste procedures
inmiddels bij de aanbestedende diensten zijn geïmplementeerd en worden
nageleefd.Uit deze audits bleek dat de implementatie van de Europese aanbestedingsvoorschriften
nog beperkt is, waardoor het Ministerie van Justitie risico's loopt. Vooral
bij de grotere aanbestedende diensten blijkt het aspect «samenvoeging
van soortgelijke opdrachten» onvoldoende gerealiseerd.Als gevolg van de nog zwakke AO/IC rond de Europese aanbestedingsrichtlijnen
is het in 1997 voorgekomen dat niet in alle daarvoor in aanmerking komende
gevallen Europees is aanbesteed. In totaal is hierdoor een bedrag
van f 14,3 miljoen onrechtmatig. Voorts heeft de AD niet in alle gevallen
zekerheid kunnen verkrijgen over de juiste toepassing van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.
Hierdoor bestaat voor een bedrag van f 31,9 miljoen onzekerheid over
de rechtmatigheid. De Rekenkamer concludeert dat in 1997 een aantal instrumenten zijn ontwikkeld
om de AO op een voldoende niveau te houden. Verder zijn in 1997 voor een aantal
tekortkomingen in de AO in opzet toereikende maatregelen getroffen, waarvan
de werking, gelet op de datum van invoering, nog niet kon worden vastgesteld.Met betrekking tot de in 1996 nog bestaande knelpunten inzake het financieel
beheer bij het bestuursdepartement, de wijze waarop de verplichtingenadministratie
wordt gevoerd, de procedures rond de personele uitgaven en de implementatie
van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, viel in 1997 nauwelijks verbetering
te constateren. Bij deze punten gaat het met name om een juiste en consequente
uitvoering van procedures en interne controlemaatregelen. Medewerkers en managers
dienen zich daarom meer bewust te worden van de risico's die ontstaan bij
een niet adequate uitvoering.De Rekenkamer beveelt de minister daarom aan erop toe te zien dat de AO-onderhoudsplannen,
alsmede de AO-audits tijdig worden opgesteld en uitgevoerd en te bewerkstelligen
dat het lijnmanagement de uitvoering ervan onderschrijft en ondersteunt en
zich in hun gedrag richting medewerkers stimulerend en motiverend opstelt
voor wat betreft de naleving van AO-procedures en interne controlemaatregelen.In haar reactie gaat de minister met name in op de volgende knelpunten:– financieel beheer bestuursdepartement.De minister zegt toe op zeer korte termijn maatregelen te nemen om de
problematiek bij de DAZB op te lossen.– administratieve organisatie personele uitgaven en ontvangsten.De minister geeft aan dat in het kader van de planning- en controlcyclus
de adequate uitvoering van de procedures en intern de controlemaatregelen
door de medewerkers en managers bij de decentrale diensten met grote nadruk
aan de orde zal komen.– Europese aanbestedingsrichtlijnen.Volgens de bewindsvrouw betreft de nog resterende problematiek met name
het treffen van zodanige administratief-organisatorische voorzieningen, dat
op het niveau van de afzonderlijke aanbestedende diensten tijdig betrouwbare
en op basis van gelijksoortigheid gerangschikte informatie beschikbaar is
over alle voorgenomen leveringen, diensten en werken, zodat de voorgeschreven
aggregaties kunnen plaatsvinden. Zij merkt vervolgens op dat inmiddels een
stuurgroep is ingesteld die voorstellen ter verbetering zal doen. Deze voorstellen
betreffen het vaststellen van de «Aanwijzingen voor de aanbestedingspraktijk»,
het geven van aanwijzingen voor de eindejaarsproblematiek, het opnemen van
inkoopplannen in de aanschrijving jaarplannen 1999 als basis voor inkoopmanagement,
en het vaststellen van een inkoopplan door de afzonderlijke aanbestedende
diensten voor 1 juli 1998.– AO-instrumenten.De minister laat weten dat de opstelling van de onderhoudsplannen en auditplannen
onderdeel is geworden van de planning- en controlcyclus. Directie FEZ zal
ervoor zorgdragen dat ten behoeve van het bestuursdepartement de procedures
nadrukkelijk onder de aandacht van het management worden gebracht. De Rekenkamer
zal de uitvoering van deze maatregelen met aandacht volgen en zonodig zal
zij overwegen bezwaar te maken. 2.3 Administratieve organisatie Korps Landelijke PolitiedienstenIn het rechtmatigheidsonderzoek 1997 heeft de Rekenkamer onderzocht in
hoeverre het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) uitvoering heeft gegeven
aan de in het plan van aanpak opgenomen maatregelen om de tekortkomingen in
de administratieve organisatie op te heffen.Het plan van aanpak voor de verbetering van de administratieve organisatie
bevatte drie mijlpalen. De eerste mijlpaal, het beschrijven en vastleggen
van de belangrijkste processen, was reeds tijdens het rechtmatigheidsonderzoek
1996 afgerond. De tweede mijlpaal, het divisie-specifiek maken van de AO-beschrijvingen
en implementatie bij de divisies, diende op 1 september 1997 gereed te zijn.
De derde mijlpaal betrof een toets op de implementatie van de processen bij
de divisies. Deze mijlpaal diende op 1 november 1997 te zijn afgerond.De Rekenkamer constateerde dat het KLPD veel inspanningen heeft verricht
om de tekortkomingen in de administratieve organisatie weg te nemen en de
mijlpalen volgens het plan van aanpak te realiseren. De implementatie van
de divisie-specifieke processen conform mijlpaal twee was echter eind 1997
nog niet geheel gerealiseerd. Zo waren er nog tekortkomingen ten aanzien van
de processen rond de activa-administratie, het debiteurenbeheer en de inkoopprocessen
bij de divisie Logistiek, en de processen rondom de ontvangsten.Wel is begin november, conform mijlpaal drie een toets uitgevoerd op de
implementatie van de processen bij de divisies. Het KLPD heeft de bevindingen
uit de toets verwerkt in een bijgesteld plan van aanpak dat moet garanderen
dat de resterende knelpunten in de loop van 1998 worden weggenomen.Voorts heeft het KLPD een onderhoudsplan voor 1998 opgesteld en worden
in het eerste kwartaal van 1998 AO-audits uitgevoerd.Hoewel de Rekenkamer het betreurt dat met name mijlpaal twee eind 1997
nog niet volledig was gerealiseerd, is zij van mening dat het KLPD in opzet
voldoende maatregelen heeft getroffen om uiteindelijk te komen tot een adequate
beheersing van de administratieve organisatie.De Rekenkamer beveelt de minister daarom aan erop toe te zien dat het
bijgestelde plan van aanpak voortvarend wordt uitgevoerd. Tevens beveelt zij
aan toe te zien op tijdige uitvoering van het onderhoudsplan 1998 en de AO-audits
en te bewerkstelligen dat het lijnmanagement de uitvoering ervan onderschrijft
en ondersteunt.Tot slot vraagt de Rekenkamer nog aandacht voor de knelpunten bij de opstelling
van de openingsbalans, waarbij naast de activa ook tijdig de overige balansposten
voldoende aandacht dienen te krijgen.In haar reactie schrijft de minister dat het KLPD hoge prioriteit zal
blijven geven aan de maatregelen om de resterende knelpunten op te heffen.
De tekortkomingen in de werking van de AO/IC worden, samen met de daarbij
behorende verbeterpunten, opgenomen in de managementafspraken tussen de Korpschef
en de divisiechef. Tevens deelt de minister mede dat in het eerste kwartaal
1998 bij het KLPD een AO-audit is uitgevoerd waarin onder meer de opzet en
het bestaan van de AO/IC is beoordeeld.Verder geeft de minister aan dat zij de zorg van de Rekenkamer over de
openingsbalans deelt. Bij het opstellen van de openingsbalans zal, volgens
de bewindsvrouw, bij de waardebepaling van de activa onder meer worden meegenomen:– de luchtvloot en vaartuigen. De uitkomsten hiervan zijn inmiddels
ter goedkeuring voorgelegd aan de directeuren AD en FEZ; – de voertuigen, verbindingen, automatisering en overige activa.
Deze waardebepaling is inmiddels beschikbaar.Tot slot zegt de minister toe dat de directie FEZ zal toezien op de juiste
en tijdige uitvoering van een stelsel van maatregelen dat in opzet een adequate
beheersing van de AO/IC bij het KLPD mogelijk moet maken. Als maatregelen
noemt de minister het opstellen van een onderhoudsplan, de opname van de resultaten
van de AO-audit en de bevindingen van de accountantscontrole in de periodieke
managementrapportages. De Rekenkamer zal de uitvoering van deze maatregelen
met aandacht volgen. 2.4 AutomatiseringDe EDP Audit Pool (EAP) heeft in 1997 een onderzoek verricht naar de verwerkingsorganisatie
van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De belangrijkste bevindingen
en aanbevelingen betroffen:– de noodzaak van de uitvoering van een afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyse:– de verbetering van de interne regelgeving met betrekking tot de
informatiebeveiliging;– de aanscherping van de toegangsbeveiliging;– de regelmatige beoordeling en analyse van de logging en de managementrapportage
daarover.Het CJIB is begonnen met de invoering van de aanbevelingen, de voortgang
is echter nog beperkt.De Quality Assurance groep Decentrale Financiële Systemen (QA-DFS)
heeft begin januari 1998 advies uitgebracht bij de afronding van het migratietraject
van SAP/R2 naar SAP/R3. De QA-DFS concludeerde dat er, onder voorwaarden,
geen belangrijke bezwaren bestonden tegen de afronding van het migratieproject.De Rekenkamer dringt er, evenals de AD, op aan alle aanbevelingen van
de QA-DFS uit te voeren.Eind 1996 heeft het Ministerie van Justitie gerapporteerd aan de staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken over de voortgang van de implementatie van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksoverheid (VIR). De AD heeft vastgesteld dat de
in deze rapportage genoemde aandachtspunten nog niet zijn gerealiseerd. In
deze rapportage wordt de verwachting uitgesproken dat per 1 januari 1999 volledig
zal worden voldaan aan het VIR. Op basis van een globale beoordeling van de
stand van zaken begin 1998 bij de departementsonderdelen meent de AD dat deze
verwachting dient te worden bijgesteld.De Rekenkamer onderschrijft het advies van de AD om met name bij de evaluatie
van het beveiligingsbeleid aandacht te schenken aan de oorzaken en knelpunten
die ten grondslag liggen aan het achterwege blijven van de implementatie en
deze op te heffen. 2.5 Misbruik en oneigenlijk gebruik bij de reclasseringDe Rekenkamer onderzocht in het rechtmatigheids-onderzoek 1997 de voortgang
en de stand van zaken bij de uitvoering van het programma van maatregelen
ter verbetering van het M en O-beleid bij de reclassering.De Rekenkamer constateerde dat het programma van maatregelen volgens de
planning is uitgevoerd. Zo zijn voor het subsidiejaar 1997 producten vastgesteld
die de basis zullen vormen voor de subsidieafrekening 1997. Met de vaststelling
van deze producten is tevens een basis gelegd voor een voldoende meetbare
en betrouwbare productieverantwoording. De productiecijfers
over 1997 worden dan ook van een goedkeurende accountants-verklaring voorzien.
Voorts constateerde de Rekenkamer dat de afrekensystematiek en het daarbij
behorende sanctiebeleid nader zijn uitgewerkt en gepreciseerd en dat de achterstanden
in de subsidieafrekeningen zijn weggewerkt.Daarmee zijn de nog resterende tekortkomingen in het M en O-beleid opgeheven. 2.6 Verrekening vakantieverlofIn het rechtmatigheidsonderzoek 1997 heeft de Rekenkamer in het kader
van het onderzoek naar de administratieve organisatie en het financieel beheer,
mede naar aanleiding van kritische opmerkingen van de AD, in het bijzonder
aandacht besteed aan de toepassing van de regelgeving rondom aanspraken vakantieverlof.
Het gaat hierbij om de toepassing van de regelgeving voor het overboeken en
het afkopen van niet genoten vakantieaanspraken. Deze regelgeving is vastgelegd
in de artikelen 22 tot en met 26 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement
(ARAR).Sinds 1 januari 1992 is, op grond van artikel 23, lid 7 van het ARAR,
overboeking van niet genoten vakantieverlof naar het volgende kalenderjaar
aan een maximum gebonden, met als doel te voorkomen dat zogenaamde verlofstuwmeren
ontstaan. In individuele gevallen kan het bevoegd gezag op grond van artikel
23, lid 8, toestaan dat hiervan wordt afgeweken.De Rekenkamer constateerde dat het Ministerie van Justitie met betrekking
tot het overboeken van niet genoten vakantieverlof een van het ARAR afwijkende
regeling hanteert, welke is opgenomen in het handboek Rechtspositie van het
Ministerie van Justitie. Omdat het handboek Rechtspositie een algemeen karakter
draagt, kan niet worden gesproken over uitzonderingen voor individuele gevallen
zoals in het ARAR genoemd. Voor deze afwijkende regelgeving bestaat derhalve
geen rechtsgrond.Op deze wijze kan circa vijf keer zoveel vakantieverlof worden overgeboekt
dan volgens het ARAR is toegestaan, met als gevolg dat er nog steeds verlofstuwmeren
bestaan en worden opgebouwd.Overigens constateerde de Rekenkamer dat de minister van Binnenlandse
Zaken hierover reeds in 1993 een brief aan de Secretaris-Generaal van het
Ministerie van Justitie heeft gestuurd met het dringend verzoek het justitiebeleid
op het gebied van de verlofstuwmeren te herzien, nadat was geconstateerd dat
Justitie handelt in strijd met de formele voorschriften, in casu het ARAR.
Dit is niet gebeurd.Uitbetaling van niet genoten vakantieverlof is uitsluitend mogelijk op
grond van artikel 24 van het ARAR, namelijk indien de ambtenaar op de datum
van zijn ontslag nog aanspraak heeft op vakantie. In een enkel uitzonderlijk
geval is afkoop van verlof mogelijk zonder dat er sprake is van ontslag, op
grond van de overgangsbepalingen opgenomen in de BiZa-circulaire van 6 juli
1993, nr. AB93/U616. Daarbij dient dan aan de volgende voorwaarden te zijn
voldaan:– uitbetaling kan slechts betrekking hebben op uren behorend tot
het verlofstuwmeer zoals dat op 1 januari 1992 bestond;– uitbetaling kan eerst plaatsvinden na afloop van de (verlengde)
afbouwperiode van ten minste 3 jaar, dat wil zeggen op zijn vroegst per 2
januari 1995 en– er kan slechts eenmalig worden uitbetaald.De Rekenkamer constateerde dat in 1997 zonder dat er sprake was van ontslag,
aan 38 ambtenaren in totaal 7124 vakantie-uren, variërend van 3 tot 680
uur per geval, zijn uitbetaald. De uitbetaalde bedragen varieerden van
f 85 tot f 42 000 tot een totaal van circa f 350 000.
In 32 gevallen was hierbij niet voldaan aan de voorwaarden inzake de afkoop
van een deel van het verlofstuwmeer. Deze uitgaven (f 202 000) zijn
dan ook in strijd met de rijksbrede regelgeving. In de overige gevallen heeft
de Rekenkamer niet kunnen vaststellen of aan de voorwaarden is voldaan.Voorts zijn in 1997 aan ten minste 98 ambtenaren die wel met ontslag waren
gegaan meer verlofuren uitbetaald dan op grond van de juiste toepassing van
het ARAR mogelijk zou zijn geweest . In 9 gevallen werd een ambtenaar ontslagen
en direct weer in dienst genomen, uitsluitend om uitbetaling van verlof mogelijk
te maken, waarbij voor een totaalbedrag van circa f 83 500,- werd
uitbetaald. De hiermee gemoeide uitgaven zijn daarmee onjuist.De Rekenkamer beveelt de minster aan de regelgeving zoals die in het handboek
Rechtspositie is opgenomen op korte termijn, in overeenstemming te brengen
met het ARAR en het uitbetalen van verlof zonder ontslag niet meer toe te
staan. Voorts beveelt zij aan maatregelen te treffen om de bestaande verlofstuwmeren
op te heffen en zo mogelijk tot terugvordering van in strijd met de rijksbrede
regelgeving genoten uitkeringen over te gaan. Ten slotte dringt zij erop aan
er nadrukkelijk op toe te zien dat de regelgeving op correcte wijze wordt
toegepast.In haar reactie onderschrijft de minister de bevindingen van de Rekenkamer
grotendeels. Zij kondigt maatregelen aan om de regelgeving van het Ministerie
van Justitie zo spoedig mogelijk in overeenstemming te brengen met het ARAR.
De gedragslijn binnen dit departement ten aanzien van de uitbetaling van vakantieverlof
wordt nader geëxpliciteerd. Ten slotte geeft zij aan de mogelijkheid
van terugvordering te zullen overwegen in gevallen waarin (te kwader trouw)
onjuist is gehandeld. De Rekenkamer zal de uitvoering van deze maatregelen
met aandacht volgen. 2.7 Bestemmingsreserves Dienst Justitiële InrichtingenSinds 1 januari 1997 voert DJI haar administratie volgens het baten- en
lastenstelsel. De overgang naar het systeem van baten en lasten heeft ertoe
geleid dat in de openingsbalans van het agentschap onder de post bestemmingsreserve
een bedrag van f 97,7 miljoen is verantwoord. Dit bedrag dient in 1998
nog nader te worden geanalyseerd en zal tot een correctie aanleiding geven.
Naar aanleiding van deze problematiek is er in overleg met het kerndepartement
eenmalig voor gekozen het resultaat in 1997 op nihil te bepalen.Daarnaast kan DJI geen inzicht verschaffen in het gerealiseerde deel van
de voor capaciteitsuitbreiding ontvangen projectgelden. De gelden die hiervan
nog niet tot besteding zijn gekomen worden via de rekening-courant met de
Rijkshoofdboekhouding van het Ministerie van Financiën overgeheveld ten
gunste van 1998. Omdat onzekerheid bestaat over de omvang van dit bedrag is
er voor gekozen de bestemmingsreserve te verhogen met het saldo van de bij
de begroting toegewezen gelden ten behoeve van capaciteitsuitbreiding en de
overdrachten aan de Rijksgebouwendienst. De (gewenste) samenstelling van de
bestemmingsreserve wordt op dit moment onderzocht.De onzekerheid die als gevolg hiervan bestaat, bedraagt maximaal f 9
miljoen en blijft daarmee binnen de tolerantie.De Rekenkamer beveelt de minister aan erop toe te zien dat het onderzoek
naar de bestemmingsreserve voortvarend wordt uitgevoerd. Voorts beveelt zij
aan zonodig aanvullende maatregelen te nemen om de administratie bij de DJI
zodanig te verbeteren dat deze problemen zich in 1998 niet meer voordoen. 2.8 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 heeft
de Rekenkamer besloten het rapport bij de financiële verantwoording 1997
uiterlijk 4 juni 1998 te publiceren. De versnelling van de verantwoordingsprocedure
is conform de afspraak gerealiseerd. 3 BEZWAARONDERZOEK FINANCIEEL BEHEER BEWAKINGSKOSTEN BURGERLUCHTHAVENS 3.1 InleidingHet Ministerie van Justitie is verantwoordelijk voor de beveiliging van
de Nederlandse burgerluchthavens. De Koninklijke Marechaussee (KMar) van het
Ministerie van Defensie is belast met de uitvoering van de beveiligingstaak.
Een groot deel van de werkzaamheden is uitbesteed aan een externe beveiligingsdienst.
De uitgaven hiervoor komen ten laste van de begroting van het Ministerie van
Justitie (artikel 02.11 Personeel en materieel overige diensten) en zullen
voor 1997 uitkomen op circa f 78 miljoen.De Rekenkamer rapporteert sinds 1995 over de onzekerheid over de rechtmatigheid
van de uitgaven voor de beveiliging van burgerluchthavens. Deze onzekerheid
vloeit voort uit:– tekortkomingen bij de controle door de KMar op de aanwezigheid
van het externe bewakingspersoneel;– onvoldoende documentatie van de maandelijkse aanvragen, de aanpassingen
op deze aanvragen en de daaruit voortvloeiende dagelijkse planning voor het
bewakingspersoneel;– het ontbreken van een goede analyse van de afwijkingen tussen
aanvraag en planning, waardoor er jaarlijks sprake is van een niet verklaard
verschil tussen aangevraagde en gerealiseerde uren.De Rekenkamer besloot daarom in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 een
bezwaaronderzoek uit te voeren naar het financieel beheer bij de bewakingskosten
burgerluchthavens. Het onderzoek richtte zich op de toereikendheid van de
door de minister getroffen maatregelen om de gesignaleerde tekortkomingen
op te heffen. 3.2 BevindingenDe Rekenkamer constateerde dat het ministerie pas in de tweede helft van
1997 daadwerkelijk maatregelen heeft getroffen om de nog steeds bestaande
tekortkomingen in de administratieve organisatie (AO) op te heffen, nadat
de Accountantsdienst (AD) hierover naar aanleiding van tussentijdse controles
negatief had gerapporteerd. Zo constateerde de AD onder meer dat de KMar vanaf
oktober 1996 geen prestatieverklaringen meer had afgegeven en dat de daarvoor
benodigde voorbereidende en controlerende werkzaamheden niet waren uitgevoerd.
Naar aanleiding hiervan besloot het ministerie om:– de nog niet uitgevoerde voorbereidende en controlerende werkzaamheden
over de periode oktober 1996 tot en met september 1997 alsnog te laten verrichten
en– voor de gesignaleerde knelpunten oplossingen te zoeken en vast
te leggen in AO-procedures.Op 1 oktober 1997 is een nieuwe AO, in de vorm van het Handboek Vastleggingen
Beveiligingsproces, ingevoerd en na enkele aanpassingen op 1 november 1997
definitief in werking getreden. In opzet is hiermee een toereikende
werkwijze geïmplementeerd die de gesignaleerde tekortkomingen wegneemt.
De werking van de nieuwe AO is in februari nogmaals getoetst. Hierbij is met
name de wijze waarop het toezicht van de KMar op de aanwezigheid van het externe
bewakingspersoneel wordt uitgevoerd getoetst. Geconstateerd werd dat een consequente
uitvoering van de toezichtsfunctie nog wel de nodige aandacht behoeft. Inmiddels
is hiervoor door de KMar extra capaciteit toegezegd.De KMar heeft over 1997 een verificatieprogramma uitgevoerd, waarbij achteraf
alsnog de vereiste werkzaamheden en controles op de gedeclareerde uren hebben
plaatsgevonden. Hierdoor is de onzekerheid over 1997 uiteindelijk beperkt
gebleven tot circa f 0,7 miljoen.De situatie zal in 1998 verder verbeteren na invoering van het nieuwe
contract met de beveiliger dat op 24 februari 1998 door de minister is getekend.
In het nieuwe contract zijn ten opzichte van de huidige overeenkomst een groot
aantal aanpassingen aangebracht. Deze moeten leiden tot een andere werkwijze
die de nog bestaande knelpunten opheffen, dan wel tot een verdere verbetering
ten opzicht van de huidige situatie leiden. De belangrijkste aanpassingen
hebben betrekking op:– een aangepaste wijze van planning van de operationele werkzaamheden
(voorheen deed de beveiliger de planning zelf, nu gaat de KMar dit doen),
waardoor met behulp van het nieuwe planningssysteem de geleverde prestatie
(aanwezigheid) op eenvoudiger en betrouwbaarder wijze kan worden vastgesteld;– een aangepaste wijze van facturering door de externe beveiliger,
gekoppeld aan een gewijzigde vergoedingssystematiek;– een verklaring van de externe accountant van de beveiliger met
betrekking tot de geleverde en gedeclareerde uren;– het door de KMar steekproefsgewijs toetsen van de kwaliteit van
de geleverde werkzaamheden.Het conceptcontract van 5 december 1997 is door de AD beoordeeld op aspecten
van controleerbaarheid, gerelateerd aan de bestaande knelpunten van het huidige
contract.De opmerkingen van de AD zijn door de beleidsdirectie meegenomen in de
verdere afwikkeling van de contractbesprekingen. Mede op verzoek van de AD
zijn de in het contract opgenomen eisen voor het factureringsproces en de
eisen voor de door de KMar uit te voeren controlewerkzaamheden met betrekking
tot het factureringsproces nog eens afzonderlijk vastgelegd in een controleprotocol.Voorafgaande aan de daadwerkelijke invoering van het contract moet nog
een groot aantal werkzaamheden worden uitgevoerd. Hiervoor is een projectgroep
gevormd die de nog uit te voeren activiteiten moet opstarten en ondersteunen,
alsmede de voortgang hiervan zal bewaken. De projectgroep heeft hiervoor een
plan van aanpak opgesteld. Uiterlijk 1 september 1998 moet volledig conform
het nieuwe contract worden gewerkt. 3.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat het ministerie voor 1997 toereikende maatregelen
heeft getroffen om de onzekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven voor
de bewakingskosten burgerluchthavens zo veel mogelijk weg te nemen. De Rekenkamer
is voorts van mening dat de situatie zich in 1998 in opzet zodanig verder
zal verbeteren, dat naar verwachting alle gesignaleerde knelpunten tot het
verleden zullen behoren. Op grond hiervan besloot de Rekenkamer geen bezwaar
te maken. Wel zal de Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek 1998 opnieuw aandacht besteden aan het financieel beheer bij de bewakingskosten
burgerluchthavens. Mocht daaruit blijken dat er onvoldoende vorderingen zijn
gemaakt bij de implementatie en de werking van de maatregelen dan zal de Rekenkamer
opnieuw overwegen bezwaar te maken.In haar reactie gaf de minister aan dat één van de voorwaarden
die van groot belang is om de nieuwe werkwijze volgens het nieuwe contract
te kunnen implementeren, de invulling van de decentrale planningsfunctie door
de KMar is. Het Ministerie van Defensie heeft inmiddels, na intensief overleg,
toegezegd gevolg te zullen geven aan de invulling van de decentrale planningsfunctie.
Voorts merkte de minister nog op dat momenteel de laatste hand wordt gelegd
aan een controleprotocol. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Justitie is samengesteld (exclusief agentschappen). Daarvan
is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en
onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Justitie (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal6 700,16 544,41 082,5 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden6 700,16 492,81 082,5Belangrijke fouten/ onzekerheden051,60 Onvolledigheden2  (8,7)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 167,4 miljoen respectievelijk f 24,4 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. De fouten en onzekerheden in de uitgaven en ontvangsten hadden
betrekking op drie uitgavenartikelen en een ontvangstenartikel.Bij artikel U01.01 (Personeel en materieel ministerie) constateerde de
Rekenkamer fouten als gevolg van het doen van onverschuldigde betalingen voor
een bedrag van f 0,3 miljoen en als gevolg van ten onrechte niet Europees
aanbesteden voor een bedrag van f 7,0 miljoen (zie ook paragraaf 2.2.8).
Voorts bestond op dit artikel onzekerheid over de rechtmatigheid voor een
bedrag van f 8,4 miljoen, als gevolg van tekortkomingen in de administratieve
organisatie. De AD heeft niet kunnen vaststellen of voor dit
bedrag al dan niet terecht geen Europese aanbesteding heeft plaatsgevonden
(zie ook paragraaf 2.2.8).Bij artikel U01.09 (Diversen) constateerde de Rekenkamer fouten als gevolg
van het doen van onverschuldigde betalingen voor een bedrag van f 0,5
miljoen en als gevolg van ten onrechte niet Europees aanbesteden voor een
bedrag van f 4,4 miljoen (zie ook paragraaf 2.2.8). Voorts bestond op
dit artikel onzekerheid over de rechtmatigheid voor een bedrag van f 6,4
miljoen, als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie,
waarvan voor een bedrag van f 5,9 miljoen de AD niet heeft kunnen vaststellen
of voor dit bedrag al dan niet terecht geen Europese aanbesteding heeft plaatsgevonden
(zie ook paragraaf 2.2.8).Bij artikel U06.01 (Personeel en materieel rechtspraak) constateerde de
Rekenkamer fouten als gevolg van het doen van onverschuldigde betalingen voor
een bedrag van f 3,9 miljoen en als gevolg van ten onrechte niet Europees
aanbesteden voor een bedrag van f 2,3 miljoen (zie ook paragraaf 2.2.8).
Ook waren uitgaven voor een bedrag van f 0,5 miljoen ondeugdelijk weergegeven.
Voorts bestond op dit artikel onzekerheid over de rechtmatigheid voor een
bedrag van f 17,7 miljoen, als gevolg van tekortkomingen in de administratieve
organisatie, waarvan voor een bedrag van f 17,3 miljoen de AD niet heeft
kunnen vaststellen of voor dit bedrag al dan niet terecht geen Europese aanbesteding
heeft plaatsgevonden (zie ook paragraaf 2.2.8). Tot slot bestond onzekerheid
over de deugdelijke weergaven voor een bedrag van f 0,2 miljoen.Bij het ontvangstenartikel O 01.01 (Diverse ontvangsten ministerie) constateerde
de Rekenkamer onzekerheid over de volledigheid voor een bedrag van f 8,7
miljoen, als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie.
Het betreft onzekerheid over de volledigheid van te ontvangen gelden uit hoofde
van het Algemeen Arbeidongeschiktheids-fonds (AAF). 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Justitie voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Bij «onvolledigheden» wordt een bedrag (som van) opgenomen
hetgeen betrekking heeft op onzekerheid van de volledigheid van de verantwoorde
bedragen. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Justitie (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal17 802,517 802,5Niet beoordeeld14 076,36 168,7 Beoordeeld3 726,211 633,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden3 723,911 633,8Belangrijke fouten/onzekerheden2,30Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De Rekenkamer merkt een bedrag van f 2,3 miljoen op de post uitgaven
buiten begrotingsverband aan als ondeugdelijke weergegeven, als gevolg van
tekortkomingen in de administratieve organisatie. Het betreft voornamelijk
uitgaven die ten onrechte buiten begrotingsverband zijn verantwoord.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 2 126
miljoen afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de
eisen voldeden. 4.4 Financiële verantwoording agentschap INDDe Immigratie en Naturalisatiedienst is een in 1994 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten
f 333,4 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 319,8 miljoen.
Het voordelig resultaat over 1997 bedroeg f 13,6 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en -ontvangsten waren respectievelijk f 6,1 miljoen en f 24,3 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen f 98,1 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.5 Financiële verantwoording agentschap DJIDe Dienst Justitiële Inrichtingen is een in 1995 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten
f 1 670,7 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 1 670,7
miljoen. Het resultaat over 1997 was derhalve nihil (voor toelichting zie
paragraaf 2.7). De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk
f 52,1 miljoen en f 104,5 miljoen. De totalen van de balans per
31 december 1997 bedroegen f 514,3 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.6 Financiële verantwoording agentschap CJIBHet Centraal Justitieel Incassobureau is een in 1996 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten
f 45,7 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 40,6 miljoen.
Het voordelig resultaat over 1997 bedroeg f 5,1 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en -ontvangsten waren respectievelijk f 3,2 miljoen en f 1,6 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen f 22,0 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.7 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Justitie, waarin opgenomen de financiële verantwoordingen
van de agentschappen IND, DJI en CJIB voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respec-tievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten, die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:– een bedrag van f 0,5 miljoen in de rekening dat niet deugdelijk
was weergegeven;– een bedrag van f 2,3 miljoen in de saldibalans dat niet deugdelijk
was weergegeven;– een bedrag van f 0,2 miljoen in de rekening waarvan de juiste
weergave onzeker was.Aan de tweede eis, met uitzondering van:– een bedrag van f 18,4 miljoen aan onrechtmatige uitgaven
als gevolg van onverschuldigde betalingen dan wel niet Europees aanbesteden
van contracten;– een bedrag van f 32,5 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen als gevolg van tekortkomingen
in de administratieve organisatie, waaronder het naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen;– een bedrag van f 8,7 miljoen aan ontvangsten waarvan de Rekenkamer
onzekerheid heeft over de volledigheid.De financiële verantwoordingen van de agentschappen IND, DJI en CJIB
voldoen aan eerstgenoemde eis. Aan de tweede eis voldoen deze verantwoordingen
ook. BIJLAGE Overzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 ( bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01.01Personeel en materieel ministerie212,60,3Onrechtmatig,
onjuist als gevolg van onverschuldigde betalingen4,1    7,0Onrechtmatig,
onjuist als gevolg van Europese aanbesteding4,1/2.2.8    8,4Onrechtmatig,
onjuist als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1/2.2.801.09Diversen977,00,5Onrechtnatig, onjuist als
gevolg van onverschuldigde betalingen4.1    4,4Onrechtmatig,
onjuist als gevolg van niet Europees aanbesteden4.1/2.2.8    6.4Onzekerheid
over de rechtmatigheid, als gevolg van tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1/2.2.8 06.01Personeel en materieel rechtspraak1 122,03,9Onrechtmatig,
onjuist als gevolg van onverschuldigde betalingen4,1    2,3Onrechtmatig,
onjuist als gevolg van niet Europees aanbesteden4,1/2.2.8    0,5Ondeugdelijke
weergave, onjuiste artikelbelasting4,1    17,7Onzekerheid
over de rechtmatigheid als gevolg van tekortkomingen in de administratieve
organisatie4,1/22.8     0,2Onzekerheid
over de deugdelijke weergave als gevolg van tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1 Totaal fouten/onzekerheden51,6  Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 ( bedragen x 1 miljoen)a)artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01.01Diverse ontvangsten ministerie37,6(8,7)Onzekerheid
over de volledigheid als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1Totaal onvolledigheden(8,7)  a) Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen.Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  5Uitgaven
buiten begrotingsverband11,92,3 Ondeugdelijke weergave,
verkeerde artikel belast4.3 Totaal fouten en onzekerheden2,3   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting115   1Inleiding115   2Financieel
beheer1162.1Accountantscontrole116 2.2Administratieve
organisatie117 2.2.1Uitvoering subsidieregelingen1172.2.2Reisdocumenten117 2.2.3Financieel beheer
DZVO117 2.2.4Verloop project OOW119 2.2.5Politieregio's1192.2.6Overige tekortkomingen120 2.3Automatisering1202.4Versnelling van de verantwoordingsprocedure122 2.5Conclusie122   3Bezwaaronderzoek122   4Financiële
verantwoording1234.1Rekening123 4.2Toelichting
bij de rekening123 4.3Saldibalans met toelichting1234.4Financiële verantwoording agentschap Informatievoorziening
Overheidspersoneel (IVOP)124 4.5Financiële verantwoording
agentschap Centrale Archief Selectiedienst (CAS)124 4.6Oordeel
over de financiële verantwoording124     Bijlage126SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. In 100% van de aangegane
verplichtingen, 99,9% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten, trof de
Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Over het financieel beheer van het ministerie merkte de Rekenkamer op
dat de kwaliteit daarvan in 1997 was afgenomen. In 1997 zijn tekortkomingen
geconstateerd met betrekking tot:– de uitvoering van een aantal subsidieregelingen door het Directoraat
Generaal Openbaar Bestuur (DGOB);– de controle op beveiliging van reisdocumenten;– de kwaliteit van het financieel beheer bij de Dienst Ziektekostenvoorziening
Overheidspersoneel (DZVO). De minister onderschreef de constateringen van
de Rekenkamer en gaf aan er op toe te zullen zien dat de voorgenomen verbeteracties
ook daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. De Rekenkamer zal in het kader
van het rechtmatigheidsonderzoek 1998 een bezwaaronderzoek instellen bij de
DZVO;– het project OOW (Onder de werknemersverzekeringen brengen van
overheidspersoneel);– het ontbreken van uniformiteit onder andere in de wijze waarop
door de politiekorpsen met de vorming van het eigen vermogen en reserves wordt
omgegaan;– de administratieve organisatie van de precontractuele fase van
het inkoopproces van het ministerie;– de kwaliteit van de voorschottenadministratie;– de uitvoering van de verplichtingenadministratie.Een aantal gesignaleerde knelpunten waren al eerder waargenomen, maar
konden in 1997 niet worden opgelost. De Rekenkamer meent dat het departement
in 1998 structurele maatregelen moet treffen om de gesigbnaleerde tekortkomingen
op te heffen.De Rekenkamer vraagt nadrukkelijk aandacht voor de kwaliteit van de geautomatiseerde
systemen. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Binnenlandse Zaken is te typeren als een ministerie
met vooral overdrachtsuitgaven. Het heeft voornamelijk coördinerende
taken op het gebied van openbaar bestuur, beheer van het Gemeente- en Provinciefonds
(grote stedenbeleid, sociale vernieuwing en minderhedenbeleid), openbare orde
en veiligheid (Politie, coördinatie bij calamiteiten, Brandweer en rampenbestrijding)
en op het terrein van management, informatisering en personeelsbeleid (arbeidsvoorwaardenbeleid
voor de overheid als geheel en voor de sector Rijk in het bijzonder).Voorts is het ministerie verantwoordelijk voor de totstandkoming en ordelijke
uitvoering van de overeenkomst inzake wachtgelders met de Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheid en onderwijs (USZO). Daartoe heeft het ministerie
tevens een aantal coördinerende taken.Onder het ministerie ressorteren twee agentschappen, te weten: het Informatievoorziening
Overheidspersoneel (IVOP) en sinds 1 januari 1997 ook de Centrale Archiefselectiedienst
(CAS). Met ingang van 1 januari 1998 heeft voorts de Gemeentelijke Basisadministratie
Persoonsgegevens (GBA) de agentschapsstatus gekregen. 33Het IVOP is belast met het ontwerpen, ontwikkelen, bouwen, in stand
houden en exploiteren van personeelsinformatiesystemen als instrument voor
het personeelsmanagement, zowel op het terrein van de salarisadministratie
als op het terrein van het personeelsbeleid en het personeelsbeheer. Zij verzorgt
deze diensten voor een groep samenwerkende deelnemers uit de kring van de
rijksoverheid en de universiteiten. Het CAS verricht archiefbewerkingsactiviteiten,
adviseert over archiefvorming, -documentatie en -beheer en doet voorstellen
aan de voor archiefzorg verantwoordelijke ministers (Binnenlandse Zaken en
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen) over de wijze waarop de achterstand in
de selectie en inventarisatie van archiefbestanden kan worden verkleind.Het IVOP en de CAS voeren het voor agentschappen verplichte stelsel van
baten en lasten.In de rekening zijn verplichtingen verantwoord tot een bedrag van f 7,2
miljard, uitgaven van f 7,8 miljard en ontvangsten van f 0,6 miljard.
De belangrijkste categorie van uitgaven is de bijdragen aan derden (circa
f 5 miljard1 waarvan de bijdrage aan de
politie (f 4,3 miljard) de omvangrijkste uitgave is. Van de in de rekening
verantwoorde ontvangsten is circa 54% (f 334,9 miljoen) gerealiseerd
door de directies Politie en Brandweer van het directoraat-generaal Openbare
Orde en Veiligheid. Bij de directie Politie betreft dit hoofdzakelijk ontvangsten
van de Dienst Geneeskundige Verzorging (f 273,8 miljoen). Bij de directie
Brandweer betreft het vooral de ontvangen middelen van het Nationaal Rampenfonds
(f 14,6 miljoen).Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1997
dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek gecorrespondeerd met
de minister van Binnenlandse Zaken. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoeken. Dergelijke
onderzoeken zijn bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken niet uitgevoerd.
In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording 1997. Uit het onderzoek naar de financiële verantwoording
blijken in een aantal gevallen tekortkomingen in het financieel beheer, die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Waar
dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de
financiële verantwoording betrokken.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
gegeven bij de financiële verantwoording 1997 van het departement en
van de agentschappen Centrale Archiefselectiedienst (CAS) en Informatievoorziening
Overheidspersoneel (IVOP). De Rekenkamer stelde vast dat de departementale
accountantscontrole voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over de
financiële verantwoording. Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van
de AD-rapportages tot stand gekomen. Voorts stelde de Rekenkamer vast dat
de AD de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in de controle
heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Uitvoering subsidieregelingenDe uitvoering van een aantal van de subsidieregelingen door het Directoraat
Generaal Openbaar Bestuur (DGOB) liet in 1997 veel te wensen over. Het betrof
ondermeer de regelingen «Melkertbanen» (f 496,9 miljoen),
het «grote stedenbeleid» (f 125 miljoen), «Werkgelegenheidsimpuls
1994» (f 49,5 miljoen) en «Urban» (f 20 miljoen).
De totale uitgaven van het DGOB in verband met de bijdragen aan lagere overheden
bedroegen in 1997 f 733 miljoen. Door de inrichting van de organisatie
rond de uitvoering van de specifieke uitkeringen komt de verantwoordelijkheid
van de minister voor het beheer van deze gelden onvoldoende tot zijn recht.
De beschrijvingen van de administratieve organisatie met betrekking tot deze
bijdragen zijn niet of slechts gedeeltelijk aanwezig. Als gevolg van capaciteitsgebrek
bij de uitvoeringsorganisatie komt de goede werking van de organisatie in
gevaar.Indien de fase van afwikkeling van de regelingen aanbreekt zal de niet-toereikende
opzet en werking van de AO leiden tot een situatie waarin niet meer gesproken
kan worden van een ordelijk financieel beheer. Inmiddels zijn bij het ministerie
maatregelen getroffen die ertoe moeten leiden dat eind 1998 een groot deel
van de problemen is opgelost. 2.2.2 ReisdocumentenIn het rapport bij de financiële verantwoording 1996 gaf de Rekenkamer
aan dat de controle op de beveiliging van reisdocumenten te wensen overliet.
In de controleopdracht aan hun accountants hadden veel gemeenten verzuimd
op te nemen dat deze de naleving van de beheer- en beveiligingseisen voor
reisdocumenten in hun controle moesten betrekken. Voorts gaf de Rekenkamer
aan dat de voorraad-opgaven door de gemeenten niet aansloten bij de stand
in het geautomatiseerde systeem en dat dit risico's met zich meebracht indien
in 1997 tot vernietiging van de voorraad oude paspoorten werd overgegaan.De uitvoeringsorganisatie van het DGOB heeft in 1997 aan de controleproblematiek
bij de gemeenten met betrekking tot het beheer en de beveiliging van de voorraad
reisdocumenten geen prioriteit gegeven. De Rekenkamer wijst erop dat volgens
artikel 59 van de Paspoortwet de minister regels stelt met betrekking tot
de administratie en de beveiliging van reisdocumenten aan de autoriteiten
die belast zijn met de uitvoering. Deze regels zijn vastgelegd in de zogenoemde
Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 1995. De minister dient erop toe te
zien dat deze regels door de uitvoerende instanties op de juiste wijze worden
toegepast. De Rekenkamer dringt erop aan dat het ministerie in 1998 daadwerkelijk
invulling aan deze taak geeft. Met betrekking tot de organisatie van de vernietiging
van de in 1997 ingenomen documenten stelde de AD vast dat deze met voldoende
waarborgen was omkleed. 2.2.3 Financieel beheer DZVODe Rekenkamer heeft speciale aandacht besteed aan het financieel beheer
bij de Dienst Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel (DZVO) van het Directoraat
Generaal Management en Personeelsbeleid (DGMP). Deze dienst is belast met
de uitvoering van de gelijknamige ziektekostenregeling (de ZVO-regeling).
Jaarlijks worden circa 100 000 aanvragen door de dienst in behandeling
genomen. In 1997 werd voor f 164 miljoen aan uitkeringen door de dienst
betaald. Al sinds 1995 krijgt de dienst geen goedkeurende verklaring bij de
financiële verantwoording. De kwaliteit van het financieel beheer van de DZVO is, ondanks de vele
andere activiteiten van de dienst, in 1997 niet afgenomen. Het foutpercentage
is ten opzichte van het voorafgaande jaar iets gedaald maar is nog altijd
te hoog voor een goedkeurende accountantsverklaring. De dienst had onvoldoende
inzicht in de oorzaken van de fouten. Evenmin kon bij het onderzoek worden
vastgesteld waardoor de daling van het foutpercentage werd veroorzaakt. Als
mogelijke oorzaken van het te hoge foutpercentage bracht de dienst naar voren:
een tekortschietende kennis en kunde van de dossierbehandelaars, onduidelijke
instructies, een tekort aan informatie en een gebrek aan discipline en accuratesse.
Een belangrijk knelpunt voor het financieel beheer van de organisatie was
dat de kwaliteitsrapportage van de afdeling Interne Controle nog te wensen
overliet. De afdeling kwam niet toe aan een adequate terugkoppeling van, en
rapportage over haar bevindingen. Dit had tot gevolg dat de DZVO onvoldoende
van de gemaakte fouten kon leren. De Rekenkamer achtte het daarom van belang
dat in 1998 door de dienst wordt vastgesteld wat de oorzaken van het te hoge
foutpercentage zijn. Om dit te bereiken dienen de resultaten van diverse verificaties
en controles systematisch te worden verwerkt en te worden omgevormd tot een
goede managementrapportage die op verschillende niveaus de oorzaken van de
fouten in kaart brengt. Dergelijke stuurinformatie voor het management ontbreekt.Het jaarplan 1998 van de DZVO voorzag wel in de activiteiten die de geconstateerde
knelpunten moesten wegnemen. Echter, voor de realisatie van dit plan is het
volgens de Rekenkamer noodzakelijk dat de belangrijke sleutelfuncties definitief
door de organisatie worden ingevuld en dat aandacht wordt besteed aan de overdraagbaarheid
van activiteiten. De Rekenkamer beveelt aan om de wijze waarop de dienst daaraan
in 1998 denkt vorm te geven aan de voortgangsbewaking, te verankeren in een
beheersplan.De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat het financieel beheer van de DZVO
in 1997 evenals het daaraan voorafgaande jaar op belangrijke punten nog te
wensen overliet. De tekortkomingen hadden geen gevolgen voor het oordeel van
de Rekenkamer over de financiële verantwoording omdat de hoogte van de
hiermee gemoeide bedragen beneden haar tolerantiegrenzen zijn gebleven. Het
betrof echter op zich een vrij fors bedrag aan uitgaven waarvan de rechtmatigheid
niet kon worden vastgesteld. De diverse knelpunten in het financieel beheer
van de DZVO bestaan reeds enige jaren, er is in 1997 weinig gedaan om de knelpunten
op te lossen en er zijn onvoldoende waarborgen dat de knelpunten in 1998 wel
zullen worden opgelost. In verband hiermee zal de Rekenkamer in het kader
van het rechtmatigheidsonderzoek 1998 een bezwaaronderzoek bij de DZVO instellen.In zijn reactie gaf de minister aan dat de weergave van de geconstateerde
knelpunten en vermoedelijke oorzaken daarvan een herkenbaar beeld opleverden.
Omdat er in de door de Rekenkamer onderzochte periode bij de DZVO een aantal
grote veranderingen tegelijk speelden was het volgens de minister onontkoombaar
dat er prioriteiten moesten worden gesteld om althans de meest belangrijke
uitdagingen het hoofd te bieden. Hij was voorts van mening dat in 1997 het
maximaal haalbare door de DZVO was gedaan. De minister onderschreef de constatering
van de Rekenkamer dat daarmee de zorgen ten aanzien van het beheer nog niet
zijn weggenomen. Hij gaf verder aan dat thans met voorrang aandacht zou worden
gegeven aan de noodzakelijke verbeteringen in het beheer. Ook hij achtte het
voor het slagen van het verbeterplan van groot belang dat een aantal sleutelfuncties
structureel goed werd ingevuld. In verband hiermee liet hij weten dat, met
uitzondering van de directeursfunctie, alle cruciale posten inmiddels waren
bezet. De aanbeveling van de Rekenkamer om een beheersplan op
te stellen nam de minister over. Hij gaf aan erop te zullen toezien dat de
voorgenomen acties ook daadwerkelijk werden uitgevoerd en dat er regelmatig
en systematisch zou worden gerapporteerd over de voortgang van het verbeterplan.
Voor zover knelpunten echter samenhingen met het automatiseringssysteem, kon
de minister niet garanderen dat de problemen in 1998 werden opgelost. 2.2.4 Verloop project OOWVerder constateert de Rekenkamer met betrekking tot het DGMP dat het project
OOW al sinds 1995 onordelijk en oncontroleerbaar verloopt. De zorg voor het
onder de werknemersverzekeringen brengen van overheidspersoneel heeft het
ministerie opgedragen aan de USZO. Over 1996 is een accountantsverklaring
met beperking gegeven omdat er binnen de veranderorganisatie onvoldoende interne
controle heeft plaatsgevonden. Ook over 1997 zijn weer tekortkomingen geconstateerd.
Het DGMP heeft USZO in de gelegenheid gesteld zelf oplossingen aan te dragen.
De Rekenkamer meent dat gezien de geschiedenis van het project een meer sturende
rol van het departement had mogen worden verwacht.Begin 1998 heeft de Rekenkamer gerapporteerd over een onderzoek naar de
totstandkoming en vormgeving van de USZO (TK 1997–1998, 25 935,
nr 1–2). Kortheidshalve wordt naar deze rapportage verwezen. Voorts
gaf de Rekenkamer in het rapport bij de financiële verantwoording 1996
aan dat de USZO en het ABP per uit te voeren uitkeringsregeling door de minister
moeten worden gemandateerd. Inmiddels is dit geschied. In genoemd rapport
werd ook stilgestaan bij het feit dat in verband met deze uitkeringsregelingen
overeenkomsten met deze uitvoeringsinstellingen moesten worden gesloten die
formeel dienen te worden bekrachtigd. In deze overeenkomsten wordt ondermeer
de informatieverstrekking door de uitvoeringsinstellingen geregeld. Hierover
kon het departement voor een aantal clusters van regelingen tot op heden nog
geen overeenstemming met de uitvoeringsinstellingen bereiken. Hoewel dit geen
gevolgen heeft voor het oordeel over de financiële verantwoording van
het ministerie beveelt de Rekenkamer aan om op dit punt zo spoedig mogelijk
tot overeenstemming met de uitvoeringsinstellingen te komen. 2.2.5 Politieregio'sDe AD signaleert in zijn rapport dat door de politiekorpsen niet op uniforme
wijze met de vorming van het eigen vermogen en de reserves wordt omgegaan.
Twee regio's maken daarbij zelfs gebruik van financiële constructies
als het aanhouden van een beperkte aandelenportefeuille. De vermogenspositie
van de korpsen in totaliteit werd daardoor diffuus. Wel is duidelijk dat het
totale eigen vermogen van de korpsen in 1996 is toegenomen (van f 2 460
miljoen in 1995 naar f 2 561 miljoen in 1996). Ook de post voorzieningen
vertoonde een stijging (van f 126 miljoen in 1995 tot f 143,3 miljoen
in 1996). Voorts beschikten de korpsen over een saldo aan liquide middelen
van f 375 miljoen en over f 132 miljoen aan kortlopende beleggingen.Ook op andere terreinen signaleerde de AD dat door de politieregio's niet
op uniforme wijze met zaken werd omgegaan. Zo merkte zij op dat er maar weinig
regio's zijn waar op adequate wijze invulling is gegeven aan het M en O beleid.De Rekenkamer onderzoekt momenteel het financieel beheer bij de politieregio's.
De onderzoeksresultaten hiervan zullen, naar verwachting, eind 1998 worden
gepubliceerd. 2.2.6 Overige tekortkomingenTen slotte bleek dat het ministerie in 1997 niet voldoende aandacht had
besteed aan constateringen van de Rekenkamer in het rapport bij de financiële
verantwoording 1996 aangaande:– de administratieve organisatie van de precontractuele fase van
het inkoopproces. Evenals in 1996 zijn er in 1997 weer tekortkomingen geconstateerd
met betrekking tot de vastleggingen in contractdossiers en het ontbreken van
een motivatie voor afwijkingen van de Europese aanbestedingsregels;– de uitvoering van de verplichtingenadministratie. Ook in 1997
heeft de uitvoering van de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie
niet altijd conform voorgeschreven procedures plaatsgevonden. De volledigheid
van deze administratie zal blijvend de nodige aandacht vragen;– de kwaliteit van de voorschottenadministratie is in 1997 enigzins
afgenomen. Voorts blijft het toekennen van voorschotten een punt van aandacht.
De AD heeft een tendens waargenomen om onverschuldigde betalingen te verrichten.
In een enkel geval heeft dit geleid tot het parkeren van begrotingsgeld. Verder
kan circa f 58 miljoen aan voorschotten uit 1995 en 1996 met betrekking
tot samenwerkingsprojecten van het Ministerie van Justitie & Binnenlandse
Zaken niet worden afgerekend omdat verantwoordingsinformatie bij het Ministerie
van Justitie en het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) ontbreekt. 2.3 AutomatiseringMet betrekking tot de invoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst (VIR) bij het ministerie constateerde de Rekenkamer dat de afhankelijkheids-
en kwetsbaarheidsanalyse nog moet worden uitgevoerd en dat er nog veel moet
worden geregeld voor ontwikkeling van aanpak en instrumenten.De departementale financiële administratie wordt gevoerd met behulp
van het CAFAS. Het departementale deel van de administratieve organisatie
rond het beheer voldoet aan de eisen. De EDP-Audit Pool bevestigde dat begin
1998 de opzet en de naleving van het stelsel van procedures gedurende het
jaar 1997 hebben beantwoord aan de kwaliteitscriteria voor het beveiligingsniveau
(exclusiviteit, integriteit, controleerbaarheid en beschikbaarheid). De AD
heeft de in 1997 aangebrachte wijzigingen in de functionaliteit van het systeem
positief beoordeeld.In het voorjaar van 1997 is onder verantwoordelijkheid van de AD een onderzoek
door de EDP Audit Pool uitgevoerd naar de betrouwbaarheidsaspecten van het
besturingssysteem van het netwerk van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Het doel van het onderzoek was tweeledig:– vaststellen dat het minimale beheersniveau voor de beveiliging
van de informatievoorziening werd gehaald (aspecten die zijn beoordeeld zijn:
exclusiviteit, integriteit, continuïteit en controleerbaarheid).– vaststellen dat de inrichting van de organisatie (onder andere
systeeminstellingen en systeembeheer) een adequate distributie en onderhoud
van de software mogelijk maakt.De conclusie was dat de getroffen maatregelen in opzet en bestaan medio
januari 1997 onvoldoende waren om een minimaal beheersniveau te kunnen garanderen.
Inmiddels zijn veranderingen aangebracht en is een «Informatiebeveiligingsplan
Exploitatie IT-infrastructuur» vastgesteld. In 1998 is een vervolgonderzoek
door de EDP Audit Pool gepland. In opdracht van de AD heeft een extern accountantskantoor een onderzoek
uitgevoerd naar de technische beveiliging en het beheer van de Internet-firewall.
Het accountantskantoor concludeerde dat de gesignaleerde kleine technische
tekortkomingen voor een groot gedeelte met minimale inspanning kunnen worden
opgeheven. De verantwoordelijke directie heeft dit al opgepakt. Verder concludeert
het kantoor dat adequate procedures voor het beheer van de Internet-firewall
ontbreken. Het ministerie heeft het accountantskantoor opdracht gegeven de
ontbrekende procedures te beschrijven.In de tweede helft van 1996 heeft de Rekenkamer een onderzoek uitgevoerd
naar de politiesterkte (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 385,
nrs. 1–2). De Rekenkamer beval aan de betrouwbaarheid van de sterkte-informatie
in onder meer het beleidsinformatiesysteem Politie (POLBIS) te verbeteren
door:– de te hanteren definities en uitgangspunten te verduidelijken
en vast te stellen;– de ten behoeve van het POLBIS aangeleverde informatie door een
externe accountant te laten beoordelen;– de aan het POLBIS te stellen voorwaarden op te nemen in een structuurschets
voor de informatievoorziening.In het kader van de herziening van het POLBIS heeft de AD, op verzoek
van de directie Politie, medio 1997 een onderzoek ingesteld naar de betrouwbaarheid
van de gegevensverwerking door en de informatievoorziening met POLBIS. Daaruit
bleek dat:– de comptabele regelgeving en het hiervan afgeleide gegevensmodel
van POLBIS veel ruimte voor interpretatie open laat;– de betrouwbaarheid van analyses op omvang en hoogte van posten
in de geconsolideerde jaarrekening en tussen de regio's onderling als laag
moeten worden aangemerkt;– de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne controle
rondom POLBIS zich nog op een onvoldoende niveau bevindt.Bij de medio 1997 uitgevoerde nieuwbouw van POLBIS is door het ingrijpende
karakter van de vorenstaande voorstellen maar een beperkt aantal zaken opgepakt.
Een interne projectgroep is momenteel bezig met de geconstateerde leemtes
in de comptabele regelgeving. Verder is aan een extern kantoor recentelijk
opdracht verstrekt te adviseren hoe de administratieve organisatie en interne
controle voor POLBIS kan worden opgezet. De verwachting is dat de verbeteringsvoorstellen
uit deze onderzoeken eind 1998 hun beslag zullen krijgen.De automatiseringsprojecten van de DZVO en het agentschap IVOP zijn niet
erg succesvol verlopen. Veel van de hiermee verbandhoudende kosten dienen
als inefficiënt te worden beschouwd.Het geautomatiseerde systeem van de DZVO dat al ruim tien jaar de uitvoering
van de uitkeringen bij de DZVO ondersteunt sluit niet meer aan bij de huidige
werkwijze en schiet ook op vele andere punten tekort. Daarom is in 1996 besloten
tot de bouw van een nieuw systeem. Eind 1997 is het gehele project na gereedkomen
van het functionele ontwerp echter stopgezet en heeft men besloten eerst een
kritische analyse op de bedrijfsprocessen van de organisatie uit te voeren.
Over een opdracht tot ontwikkeling van dit ontwerp is destijds kennelijk niet
voldoende door de leiding van de dienst nagedacht. Met name de kosten van
het vervaardigen en beoordelen van dit functioneel ontwerp en van de aangeschafte
apparatuur, ad circa f 0,6 miljoen moeten als inefficiënt worden
beschouwd. Ook is het project «renovatie van het salarissysteem van het agentschap
IVOP» waartoe in 1995 was besloten in 1997 stopgezet. Aanvankelijk waren
de kosten voor dit project geraamd op 15 miljoen. De AD wees erop dat in verband
met de voortijdige afbreking van dit project aanzienlijke kosten zullen moeten
worden gemaakt. Naast een afwaardering van geactiveerde kosten ad f 15,6
miljoen en nog nader te bepalen kosten in verband met de afwikkeling van het
project zal het huidige systeem toch voor circa f 10 miljoen «millenniumbestedig»
moeten worden gemaakt.Het IVOP heeft op 27 januari 1998 een «Rapportage Interne Controle
1998 IPA-salarissysteem» uitgebracht. Hierin was opgenomen een accountantsmededeling
van de EDP Audit Pool met betrekking tot het IPA-salarissysteem, de IVOP-beheersorganisatie
en de verwerkingsorganisatie bij het RCC. De mededeling bevestigt dat opzet
en werking van het stelsel van interne controle- en beveiligingsmaatregelen
gedurende 1997 in voldoende mate hebben beantwoord aan de gestelde kwaliteitscriteria.De Rekenkamer beveelt aan om gelet op vorenstaande constateringen meer
aandacht te geven aan de kwaliteit van de geautomatiseerde systemen. 2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
10 april 1998 zou aanbieden aan het Ministerie van Financiën en de Rekenkamer.
De versnelling van de verantwoordingsprocedure is conform planning gerealiseerd. 2.5 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat de kwaliteit van het financieel beheer van
het ministerie in 1997 is afgenomen. Met name voor het DGOB geldt dat indien
de kwaliteit van het financieel beheer nog verder afneemt de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het gevoerde financiële beheer ter discussie
kunnen komen te staan. Omdat de diverse knelpunten in het financieel beheer
van de DZVO reeds enige jaren bestaan, er in 1997 weinig is gedaan om de knelpunten
op te lossen en er onvoldoende waarborgen bestaan dat de knelpunten in 1998
zullen worden opgelost, zal de Rekenkamer in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1998 een bezwaaronderzoek bij de DZVO instellen.De AD signaleerde in zijn rapport dat door de politieregio's niet op uniforme
wijze werd gewerkt. De Rekenkamer onderzoekt momenteel het financieel beheer
bij de politieregio's en zal naar verwachting eind 1998 de resultaten hiervan
publiceren.Tenslotte bleek dat de geautomatiseerde systemen nog vele tekortkomingen
vertonen. De Rekenkamer beveelt derhalve aan om meer aandacht te geven aan
de kwaliteit van deze systemen. 3 BEZWAARONDERZOEKDe Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 bij het Ministerie
van Binnenlandse Zaken geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken is samengesteld (exclusief agentschappen).
Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en
onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Binnenlandse Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal7 2347 805622 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden7 232,67 803,6622Belangrijke fouten/onzekerheden1,41,401 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 248 miljoen respectievelijk f 13 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.De onzekerheid in de uitgaven ter grootte van f 1,4 miljoen op artikel
05.15 (financiële rechtspositie rampenbestrijding) werd evenals in 1996
ook in 1997 veroorzaakt door tekortkomingen in het M en O beleid. Door de
directie Brandweer was medio 1997 ten aanzien van deze door de IZA/IZR ingediende
afrekeningen toegezegd aan de Rekenkamer dat in samenwerking met de AD zou
worden gezocht naar een doelmatige oplossing voor deze controleproblematiek.
Kennelijk is deze oplossing in 1997 niet gevonden. De Rekenkamer dringt erop
aan dat het ministerie in 1998 een adequaat beleid ten aanzien van deze problematiek
ontwikkelt. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen)  debetcreditTotaal28 758,528 758,5Niet beoordeeld21 062,18 958,7 Beoordeeld7 696,419 799,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden7 696,419 799,8Belangrijke fouten/onzekerheden00De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 3,9 miljard
afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de eisen voldeden. 4.4 Financiële verantwoording agentschap Informatievoorziening
Overheidspersoneel (IVOP)Het IVOP is een in 1995 ingesteld agentschap met een stelsel van baten
en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 16,0 miljoen.
Het totaal van de lasten bedroeg f 18,6 miljoen. Het nadelig resultaat
over 1997 bedroeg f 2,6 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 6,4
miljoen en f 2,7 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997
bedroegen f 25,4 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.5 Financiële verantwoording agentschap Centrale
Archief Selectiedienst (CAS)De CAS is een in 1997 ingesteld agentschap met een stelsel van baten en
lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 11,2 miljoen. Het
totaal van de lasten bedroeg f 10,4 miljoen. Het voordelig resultaat
over 1997 bedroeg f 0,8 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 0,6
miljoen en f 1,0 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997
bedroegen f 4,1 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en van de agentschappen IVOP en CAS
voldoen aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, de baten, lasten,
kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen zijn
rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten
en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek is de Rekenkamer van oordeel dat de financiële
verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis.Voorts is zij van oordeel dat deze ook aan de tweede eis voldoet, met
uitzondering van een bedrag van f 1,4 miljoen aan uitgaven waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen in verband
met tekortkomingen in het M &O beleid van het ministerie.De financiële verantwoordingen van de agentschappen IVOP en CAS voldoen
aan vorenstaande eisen. BIJLAGE Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 ( bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf05.15financiële rechtspositie rampenbestrijding5,01,4M+O4.1Totaal fouten/onzekerheden1,4  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Inhoud  Samenvatting128   1Inleiding129   2Financieel
beheer1302.1Accountantscontrole130 2.2Administratieve
organisatie130 2.2.1Beschrijving en onderhoud130 2.2.2Agentschap
Rijksarchiefdienst130 2.2.3Europese aanbestedingsrichtlijnen1312.2.4Financieel beheer bij de directie Kunsten131 2.3Automatisering1312.4Bestuurlijke relatie universiteiten en academische ziekenhuizen1322.4.1Inleiding132 2.4.2Bevindingen1332.4.3Reactie minister133 2.5Financieel toezicht
op de omroepverenigingen133 2.5.1Inleiding133 2.5.2Bevindingen1342.5.3Reactie minister134 2.5.4Nawoord Rekenkamer1352.6Misbruik en oneigenlijk gebruik135 2.6.1Inventarisatie
van regelingen135 2.6.2Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie
Monumenten135 2.7Kwaliteit controles instellingsaccountants1362.8Controle- en sanctiebeleid137 2.8.1Inleiding1372.8.2Bevindingen137 2.8.3Reactie minister1382.8.4Nawoord Rekenkamer138 2.9Versnelling van
de verantwoordingsprocedure138 2.10Conclusies139    3Bezwaaronderzoek1393.1Financieel beheer kunstenfondsen139 3.1.1Inleiding1393.1.2Bevindingen140 3.1.3Reactie minister1403.2Misbruik en oneigenlijk gebruik ten aanzien van de educatie
in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs141 3.2.1Inleiding1413.2.2De Wet Educatie en Beroepsonderwijs141 3.2.3Bevindingen1423.2.4Conclusies143 3.2.5Reactie minister143   4Financiële verantwoording1434.1Rekening1434.2Toelichting bij de rekening143 4.3Saldibalans
met toelichting144 4.4Financiële verantwoording agentschappen1444.5Oordeel over de financiële verantwoording145     Bijlage146SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
In 100% van de verplichtingen, in 99,8% van de uitgaven en in 100% van de
ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.In 1997 zijn tekorten in het financieel beheer, die vaak al een reeks
van jaren bestonden, geheel of nagenoeg geheel opgeheven. Op de meeste onderzochte
punten is het financieel beheer verbeterd. De Rekenkamer constateerde met
name verbeteringen op de volgende punten:– de aanwezigheid en inhoud van de samenwerkingsdocumenten tussen
universiteiten en academische ziekenhuizen. Deze bevatten in 1996 nog onvoldoende
kwantitatieve en financiële gegevens, die nodig zijn voor het afleggen
van verantwoording over de besteding van de rijksbijdrage;– het toezicht van het Commissariaat voor de Media op de besteding
van de omroepgelden door de omroepverenigingen;– het totstandkomen van een inventarisatie van M en O-gevoelige
regelingen. Op basis hiervan heeft het departement een traject uitgezet voor
de aanscherping van het MenO-beleid;– de controle van subsidie-aanvragen in het kader van het Besluit
Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten.De tekortkomingen die de Rekenkamer constateerde betroffen in de eerste
plaats de automatiseringsprojecten. Deze hadden vertraging opgelopen, doordat
de invoering van de Euro en de millenniumproblematiek veel aandacht eisen.
Aan de eisen uit het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst was nog
niet op alle punten voldaan. Bijzondere aandacht verdienen de rekencentra
van de IB-groep. Daar bleef met name de beveiliging in gebreke.Verder behoefden de bestrijding van M en O bij de IB-groep en het ontwikkelen
van een sanctiebeleid bij het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten
nog extra aandacht.In de tweede plaats waren er tekortkomingen in de beschrijving en het
onderhoud van de administratieve organisatie. Hoewel er op beide punten verbeteringen
waren, blijven er achterstanden die aandacht behoeven. Het ministerie moet
nog een manier vinden om informatie te leveren ten behoeve van de uitvoering
van de Europese aanbestedingsprocedure op het punt van de vooraankondigingen.De financiële administratie van de Rijksarchiefdienst en de toelichtingen
op de financiële verantwoording behoeven verbetering.De Rekenkamer had aanmerkingen op de uniformiteit en de consistente toepassing
van het sanctiebeleid voor onderwijsinstellingen die niet voldoen aan de regels
voor het verstrekken van informatie in het kader van de bekostigingsregeling.Zij acht aanscherping van de regelgeving voor het treffen van sancties
gewenst, bijvoorbeeld door uitbreiding van het assortiment sancties met een
aantal lichtere sancties en de vervanging van de mogelijkheid om
sancties te treffen door een verplichting om sancties te treffen.
De minister schreef in zijn reactie dat een uniform sanctiebeleid reeds voor
een aantal sectoren was vastgelegd in een beleidsregel van september 1997.
Ten aanzien van de dosering van sancties schreef hij dat er wetgeving in voorbereiding
is ter verduidelijking van al bestaande mogelijkheden tot het opleggen van
sancties. Hij verwachtte dat het sanctiebeleid in de toekomst meer aan periodieke
evaluaties zou worden onderworpen. De Rekenkamer vindt dat een verdere uitwerking van het sanctiebeleid in
algemeen gepubliceerde beleidsregels voor alle sectoren de voorkeur verdient.De Rekenkamer voerde twee bezwaaronderzoeken uit. Het onderzoek naar het
MenO-beleid voor de bekostiging van educatie onder de Wet Educatie en Beroepsonderwijs
sloot af met een positief oordeel. Het onderzoek naar knelpunten met betrekking
tot het financieel beheer van de Kunstenfondsen bij de directie Kunsten leidde
tot het oordeel: voldoende. Beide onderzoeken leidden dus niet tot het maken
van bezwaar.In het financieel beheer van de directie Kunsten kwamen echter op andere
onderdelen ervan tekorten aan het licht. Hier waren voor f 6 miljoen
onverschuldigde betalingen gedaan en waren er achterstanden in de meerjarige
subsidiecyclus. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) is te typeren
als een ministerie met vooral overdrachtsverplichtingen, -uitgaven en -ontvangsten.
De rekening van het ministerie heeft een totaal aan uitgaven van f 37,7
miljard en aan ontvangsten van f 3,4 miljard. De uitgaven worden voor
het grootste deel besteed ten behoeve van het onderwijs (f 33 miljard,
inclusief studiefinanciering), onderzoek en wetenschapsbeleid (f 1,3
miljard) en cultuur (f 2,5 miljard). De ontvangsten bestaan voor het
grootste deel uit aflossingen studiefinanciering en lesgelden (f 1,5
miljard) en ontvangsten media (f 1,5 miljard).Bij de departementsonderdelen die zich met onderwijs en onderzoek bezighouden
is een scheiding aangebracht in begrotings- en uitvoeringsverantwoordelijken.
De begrotingsverantwoordelijken zijn verantwoordelijk voor het beheer van
de begrotingen voor programma- en/of apparaatskosten van een directie of beleidsterrein.
De begrotingsuitvoering voor de programmakosten voor het onderwijs en het
onderzoek is ondergebracht bij de uitvoeringsverantwoordelijken: de Centrale
Financiën Instellingen (CFI) in Zoetermeer en de Informatie Beheer Groep
(IB-Groep), die zijn hoofdvestiging in Groningen heeft. CFI is sinds 1996
een agentschap, de IB-groep is sinds 1994 een publiekrechtelijk zelfstandig
bestuursorgaan. In de Wet Verzelfstandiging Informatiseringsbank is vastgelegd
welke taken de IB-groep voor de minister van OCenW moet uitvoeren en de minister
kan aanwijzingen geven over het financieel beheer en de verantwoording daarover.
Bij de cultuurdirecties is geen scheiding aangebracht in begrotings- en uitvoeringsverantwoordelijken.Sinds 1996 is ook de Rijksarchiefdienst (RAD) een agentschap.De onderwijs-, onderzoeks- en cultuurinstellingen voeren hun activiteiten
in steeds grotere autonomie uit. Inmiddels is, behalve voor het primair onderwijs,
de lump sum bekostiging ingevoerd. In 1997 is de rol van de lokale overheid
ten aanzien van zowel het primair als het voortgezet onderwijs vergroot door
de decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de huisvesting naar de
gemeenten.Het bevoegd gezag van de instellingen met lump sum bekostiging benoemt
accountants, die vrijwel de gehele controle van de verantwoordingen uitvoeren
aan de hand van controleprotocollen. Hierin wordt met name ingegaan op de
controle van de naleving van wet- en regelgeving onder andere op het punt
van de besteding van de gelden. De controleprotocollen komen tot stand in
een overleg tussen de begrotingsverantwoordelijke directie,
de uitvoeringsorganisatie en de departementale accountantsdienst (AD).Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van OCenW. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek gecorrespondeerd
met de minister van OCenW. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 betreft het financieel
beheer. In hoofdstuk 3 wordt verslag gedaan van de bezwaaronderzoeken die
bij het ministerie zijn uitgevoerd. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1997. Indien uit
het onderzoek naar het financieel beheer blijkt dat tekortkomingen van invloed
zijn op de financiële verantwoording, wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld
en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken. Het rapport
sluit af met een overzicht van geconstateerde fouten en onzekerheden.In het Algemeen gedeelte van deze bundel rapporteert de Rekenkamer rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding voor de invoering
van de Euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe Accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende accountantsverklaring
bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 1997 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis bood voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van de Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beschrijving en onderhoudEind 1996 waren er tekorten in de beschrijving van de administratieve
organisatie (AO) bij vier organisatie-eenheden van het departement en bij
de Informatie Beheer Groep (IB-groep). Eind 1997 bestond nog achterstand bij
de directie Personeel en Organisatie; daar had een reorganisatie het inlopen
van de achterstand bemoeilijkt. Ook bij het agentschap CFI waren de achterstanden
nog niet ingelopen. Voor beide organisaties luidt de verwachting dat zij medio
1998 de beschrijving hebben voltooid.Bij een aantal directies is sprake van enige vertraging in het voor 1997
voorziene onderhoud van de administratieve organisatie. Blijvende aandacht
van Financieel Economische Zaken (FEZ) en de directies voor de beschrijving
van de AO is gewenst. 2.2.2 Agentschap RijksarchiefdienstDe Rijksarchiefdienst (RAD) is een in 1996 ingesteld agentschap. De RAD
heeft slechts met moeite tijdig haar jaarrekening 1997 kunnen opstellen. De
belangrijkste oorzaak hiervan is het tekortschieten van de kwaliteit van de
financiële administratie en met name van de procedures voor de jaarafsluiting.
Ook de toelichtingen op de financiële verantwoording van de RAD vertoonde
tekortkomingen. Zo ontbreken een overzicht van en toelichting op de in de
begroting opgenomen kengetallen, terwijl deze juist van belang zijn om de
prestaties van het agentschap te kunnen volgen. De Rekenkamer dringt aan op
verbetering op deze punten en zal de ontwikkelingen met aandacht volgen. 2.2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnenBij Europees aanbesteden speelt de zogenaamde vooraankondiging een rol.
In 1997 zijn door het Ministerie van OCenW geen vooraankondigingen gedaan
omdat nog geen goede manier voor het tijdig genereren van de daarvoor benodigde
informatie is gevonden.Bij een enkele directie zijn de aanbestedingsregels nog niet in het Handboek
administratieve organisatie uitgewerkt. De Rekenkamer gaat ervan uit dat deze
zaken in 1998 zullen worden opgelost. 2.2.4 Financieel beheer bij de directie KunstenDe Rekenkamer voerde in 1997 bezwaaronderzoek uit naar het financieel
beheer door de directie Kunsten van de kunstenfondsen. Na vijf jaar van gerichte
aandacht van de Rekenkamer is het aspect Financieel beheer kunstenfondsen
nu nagenoeg in orde ( zie hoofdstuk 3.1).Andere aspecten van het financieel beheer van de directie Kunsten geven
echter nog aanleiding voor verdere aandacht, in eerste instantie van de departementsleiding
en de directie Kunsten zelf. De Rekenkamer meent dat het rapport van de Accountantsdienst
(AD) over de financiële verantwoording 1997 van de directie Kunsten aangeeft
dat verbetering gewenst is van met name de werking van de administratieve
organisatie. De AD gaf over deze verantwoording een verklaring met een beperking
af. Deze betrof in totaal f 6 miljoen onverschuldigde betalingen, of
betalingen die om een andere reden niet in 1997 hadden mogen plaatsvinden.
Hierbij speelt onder andere de procedure een rol die voorschrijft dat voor
bedragen boven de f 100 000 de handtekening van de staatssecretaris
nodig is. Voor een gedeelte van het bedrag is de paraaf pas verkregen nadat
de betaling was verricht. Dit vermindert de mogelijkheid voor de staatssecretaris
om zijn verantwoordelijkheid te dragen.In de voortgang van de doorgaans meerjarige subsidiecyclus bestaat achterstand.
Er staan nog 439 posten (oudste uit 1990) voor bij elkaar f 363 miljoen
open, waarvan nog tussentijdse verslagen of afrekeningen moeten worden afgehandeld.
Eén van de redenen van deze achterstand is dat de directie er onvoldoende
in slaagt de instellingen tijdig de gewenste stukken te laten leveren. Wellicht
zou het sneller toepassen van sancties bij in gebreke blijven op dit punt
een oplossing kunnen bieden. Tenslotte komt het voor dat ontvangsten ten onrechte
in mindering op de uitgaven worden geboekt.De Rekenkamer zal in haar rechtmatigheidsonderzoek over 1998 opnieuw aandacht
besteden aan de tekorten in het financieel beheer bij de directie Kunsten. 2.3 AutomatiseringBij OCenW zijn twee grote geautomatiseerde financiële systemen. Het
betreft het begrotingssysteem Gefis en het systeem voor de salarisadministratie
onderwijs CASO. Op beide systemen is een EDP-audit uitgevoerd. De eindrapportages
van deze audits zijn nog niet gereed. Uit de reguliere accountantscontrole
zijn geen problemen met de systemen naar voren gekomen.De millenniumproblematiek en de invoering van de Euro leggen beslag op schaarse voor automatisering in te zetten capaciteit. Dit leidt tot
vertraging bij andere automatiseringsprojecten. Het voornemen om in 1997 een
departementale regiegroep informatiebeleid in te stellen is niet uitgevoerd.
De taak van de regiegroep zou zijn het beheersen en sturen van ontwikkelingen
op het gebied van informatievoorziening en automatisering. Deze taak is overigens
wel op deelterreinen uitgevoerd door het uitwerken van strategieën. Ook
is een aanzet gegeven voor een totaalstrategie voor de jaren 1998–2000
voor Informatie- en Communicatietechnologie (ICT). Volgens planning moet deze
strategie medio 1998 beschikbaar zijn.Het bestuursdepartement en CFI hebben als beleid automatiseringsen telematicadiensten
uit te besteden. Dit duurt door de voorgeschreven Europese aanbestedingsprocedures
en inhoudelijke complexiteit langer dan verwacht. Directies dienen intussen
de gebruikte procedures actueel te houden. Om de bedrijfsvoering niet in gevaar
te brengen, moeten volgens de AD de relevante procedures geactualiseerd worden.
Ook de Rekenkamer acht dit van belang.Per 1 januari 1997 diende aan alle eisen uit het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst 1994 (VIR) te zijn voldaan. Van alle informatiesystemen moet duidelijk
zijn welke betrouwbaarheidseisen voor informatiebeveiliging er moeten zijn
en of aan deze eisen ook wordt voldaan. Het departement heeft het voornemen
in de tweede helft van 1997 volledig aan de eisen van het VIR te voldoen niet
kunnen verwezenlijken. De AD rapporteert als belangrijkste oorzaken: de dynamiek
van de materie, de millenniumproblematiek en de beperkte beschikbaarheid van
deskundigheid. Als nieuwe streefdatum voor het bestuursdepartement, de agentschappen
en een aantal cultuurdiensten geldt eind 1998.Bijzondere aandacht verdient de IB-groep. De afdeling EDP-auditing van
de AD heeft een audit over 1997 uitgevoerd op de rekencentra van de IB-groep.
Dit resulteerde in een positief oordeel over de integriteit en de beschikbaarheid,
maar een negatief oordeel (onvoldoende) over de exclusiviteit, beheersbaarheid
en controleerbaarheid. Er zijn geen gevolgen geconstateerd voor de betrouwbaarheid
van de financiële verantwoording over 1997.De tekortkomingen die de AD constateerde waren onder andere:– de procedures voor logische toegangsbeveiliging waren niet toereikend
en aanwezige procedures werden onvoldoende nageleefd;– er worden onvoldoende formele uitgangspunten voor de beheersbaarheid
vastgelegd;– er is te weinig aandacht voor beveiliging.Het project Herontwerp (dit is een grootscheeps reorganisatieproject)
vergt veel aandacht van de IB-groep. Hierdoor komt de aandacht voor interne
controle in het gedrang. Van de interne-controlewerkzaamheden die wel worden
uitgevoerd is te weinig terug te vinden.De Rekenkamer dringt erop aan bij de IB-groep op korte termijn de aandacht
voor beveiliging op toereikend niveau te brengen. Het ministerie dient daarbij,
als opdrachtgever, een initiërende rol te vervullen. De Rekenkamer zal
in het rechtmatigheidsonderzoek over 1998 opnieuw aandacht aan dit onderwerp
besteden. 2.4 Bestuurlijke relatie universiteiten en academische
ziekenhuizen 2.4.1 InleidingIn het rapport bij de financiële verantwoording 1996 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (punt 2.5) signaleerde de
Rekenkamer dat de voorgeschreven samenwerkingsdocumenten voor universiteiten
en de daaraan verbonden academische ziekenhuizen onvoldoende kwantitatieve
en financiële gegevens bevatten, waardoor onzekerheid bestond over de
besteding van de rijksbijdragen voor onderwijs en onderzoek. Als gevolg daarvan
merkte de Rekenkamer f 643,8 miljoen als onzeker aan. In deze samenwerkingsdocumenten
worden afspraken vastgelegd over de afstemming van werkzaamheden op het gebied
van wetenschappelijk geneeskundig onderwijs en onderzoek. De kwantitatieve
en financiële gegevens uit de samenwerkingsdocumenten moeten de instellingen
in de toelichting van hun exploitatierekeningen vermelden om aan het ministerie
verantwoording af te leggen over de daadwerkelijke besteding van de rijksbijdrage.De minister deelde naar aanleiding van deze kritiek mede een aantal maatregelen
te hebben genomen, zoals een gewijzigde bekostigingsopzet ingaande 1997 en
de toepassing van een gedragscode tussen universiteiten en academische ziekenhuizen.
Hij vertrouwde er op dat de problematiek met ingang van 1997 zou zijn opgelost. 2.4.2 BevindingenIn het rechtmatigheidsonderzoek over 1997 heeft de Rekenkamer nagegaan
of dit inderdaad het geval was. Het bleek dat alle universiteiten en daaraan
verbonden academische ziekenhuizen inmiddels hun werkzaamheden op het gebied
van wetenschappelijk geneeskundig onderwijs en onderzoek hebben afgestemd
en de resultaten daarvan in een nieuw samenwerkingsdocument hebben vastgelegd.
Zeven samenwerkingsdocumenten bevatten kwantitatieve en financiële gegevens
die de instellingen in de toelichting van hun exploitatierekeningen kunnen
vermelden om aan het departement verantwoording af te leggen over de besteding
van de rijksbijdrage 1997. In één samenwerkingsdocument ontbreekt
echter de financiële informatie over 1997, zodat dit document niet voldoet
aan de eisen. Hierdoor bestaat voor één universiteit en daaraan
verbonden academisch ziekenhuis nog onzekerheid over de besteding van de rijksbijdrage
voor onderwijs en onderzoek. Het betreft een bedrag van f 88,2 miljoen
dat is verantwoord op uitgaafartikel 22.01 «Universiteiten». 2.4.3 Reactie ministerIn zijn reactie deelde de minister mede dat OCenW in de komende tijd aandacht
zal besteden aan een verdere optimalisering van de plandocumenten en de verantwoording
van de rijksbijdrage bestemd voor de academische ziekenhuizen. 2.5 Financieel toezicht op de omroepverenigingen 2.5.1 InleidingDe omroepverenigingen worden voor een groot deel (in 1997 f 645,4
miljoen) gefinancierd uit publieke middelen. Het Commissariaat voor de Media
verdeelt de middelen die de minister ter beschikking stelt en stelt de definitieve
vergoeding vast op grond van een beoordeling van de jaarrekening van de omroepverenigingen.
Het Commissariaat fungeert als toezichthouder. In december 1996 publiceerde
de Rekenkamer haar rapport over het Financieel toezicht op de omroepverenigingen
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 120, nrs. 1–2).
In het rapport constateerde de Rekenkamer tekorten in het wettelijk instrumentarium,
de systematiek van het toezicht en het sanctiebeleid van zowel
de minister als de toezichthouder.De Rekenkamer deed in 1997 vervolgonderzoek naar het financieel toezicht
op de omroepverenigingen in 1996. Zij merkte toen een bedrag van f 877
miljoen aan definitief vastgestelde toekenningen aan als onzeker. Dit bedrag
betrof de afrekening van de vergoeding aan omroepen over eerdere jaren. De
onzekerheid vloeide voort uit tekortkomingen in het toezicht op het financieel
beheer bij de omroepverenigingen, waardoor de minister geen zicht had op de
rechtmatigheid van de bestedingen door de omroepverenigingen. De minister
was het daar niet mee eens: volgens hem beperkt zijn taak zich tot het vaststellen
van de rechtmatigheid van de betalingen door het Commissariaat aan de omroepen.
Volgens de Rekenkamer moet de minister het Commissariaat ook aansturen tot
het toezicht houden op het financieel beheer bij de omroepen, gezien de eis
dat de omroepverenigingen de ontvangen rijksgelden besteden aan programma's.
De Rekenkamer stelde vast dat een samenhangende visie (controlefilosofie)
op de vorm en de inhoud van het financiële toezicht ontbrak. Ook ontbrak
een controleprotocol voor de accountant van het Commissariaat en voor de accountants
van de omroepverenigingen.De minister zegde toen toe de mogelijkheden tot verbetering van de systematiek
na te zullen gaan. 2.5.2 BevindingenIn februari 1998 zond de minister de Rekenkamer een tussentijdse rapportage,
die de vorderingen op de door de Rekenkamer gesignaleerde knelpunten behandelt:
tekorten in de accountabilityketen voor het vaststellen van de rechtmatigheid
en tekorten in het wettelijk instrumentarium en het sanctiebeleid.Uit de rapportage komt naar voren dat de minister de problematiek samenhangend
met de laatstgenoemde knelpunten heeft opgepakt door deze in te brengen in
overlegsituaties met bijvoorbeeld het Commissariaat en in toekomstige regelgeving,
zoals de op stapel staande Concessiewet. Op het punt van tekorten in de accountabilityketen
zijn concrete verbeteringen ingevoerd. Er is een controleprotocol (inclusief
een voorziening voor review) voor de accountant van het Commissariaat tot
stand gekomen. Ook zijn eisen waaraan de accountantsverklaring van de accountants
van de omroepverenigingen moet voldoen in het Handboek financiële verantwoording
(ten behoeve van de omroepen) opgenomen, in aanvulling van wat reeds verplicht
is gesteld in Titel 9 Boek 2 BW. De facto doet dit dienst als controleprotocol.De Rekenkamer merkt op dat formeel een titel als basis voor het voorschrijven
van een controleprotocol ontbreekt in de Mediawet. Daardoor ontbreekt ook
een formele grondslag tot review van de werkzaamheden van deze accountants.Voor het overige concludeert zij dat voortgang is gemaakt in de verbetering
van het toezicht op de besteding van de omroepgelden door de omroepverenigingen.
De besluitvorming over de verder nog benodigde aanpassing (in bijvoorbeeld
de Concessiewet) van de regelgeving is in gang gezet, maar vergt nog de nodige
tijd. Het toezicht gericht op rechtmatige besteding van gelden is nagenoeg
sluitend. Er is niet langer aanleiding de afgerekende bedragen van de vergoeding
voor de omroepen als onzeker aan te merken. 2.5.3 Reactie ministerIn zijn antwoord vermeldt de minister dat op grond van de Mediawet regels kunnen worden gesteld voor de inrichting van de jaarrekening.
Tevens is het Mediabesluit van kracht op grond waarvan een Handboek Financiële
verantwoording wordt vastgesteld. Hierin wordt een controleprotocol voorgeschreven. 2.5.4 Nawoord RekenkamerDe opname van een controleprotocol in het Handboek Financiële verantwoording
betreft een recente ontwikkeling, die met ingang van 1999 effectief zal worden.
Hiermee wordt de gewenste formele titel tot stand gebracht. De Rekenkamer
zal de verdere ontwikkelingen met aandacht volgen. 2.6 Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.6.1 Inventarisatie van regelingenAl enige jaren besteedt de Rekenkamer aandacht aan het beleid ter voorkoming
van misbruik en oneigenlijk gebruik (MenO) van regelingen. Vanaf 1995 werkte
het departement aan een inventarisatie van voor MenO-gevoelige regelingen
en maatregelen om M en O tegen te gaan.Deze inventarisatie is in december 1997 gereedgekomen. De inventarisatie
omvat 135 regelingen op alle beleidsterreinen van het departement plus de
Informatie Beheergroep (IB-groep, studiefinanciering) in Groningen. Buiten
de inventarisatie gehouden zijn regelingen waarvan bekend is dat zij binnen
een jaar ingrijpend gaan wijzigen. Dit geldt met name voor de bekostiging
van instellingen in de sector Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie (BVE).Uit de analyse van de geïnventariseerde regelingen en de reeds genomen
maatregelen volgde de wenselijkheid van een aantal aanpassingen. Deze betreffen
de regelgeving (8 regelingen), de voorlichting (6 regelingen), de controle
(18 regelingen) en het sanctiebeleid (1 regeling). De meeste (26 van de 33)
aanpassingen betreffen het beleidsveld primair onderwijs. Naast aanpassing
op de genoemde velden is bij de IB-groep ook verbetering van het intern functioneren
van de organisatie voor wat betreft het tegengaan van MenO nodig.De realisatie van de benodigde aanpassingen is de verantwoordelijkheid
van de diverse directies en eenheden van de beleidsvelden. FEZ volgt het verloop
van de realisatie, de AD controleert de uitkomsten. De Rekenkamer zal de verdere
ontwikkeling volgen. Tot die verdere ontwikkeling behoort ook een AO-richtlijn
voor Beleidsvoorbereiding, -verantwoording en -evaluatie (met daarin expliciete
aandacht voor MenO) die het departement voor na 1998 gepland heeft. Het departement
is voornemens in afwachting van de richtlijn in het najaar een gedragslijn
MenO uit te brengen. 2.6.2 Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie MonumentenAl enkele jaren achtereen onderzocht de Rekenkamer het beleid ter voorkoming
en bestrijding van Misbruik en Oneigenlijk gebruik (MenO) van het Besluit
Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten (BRRM; financieel belang 1997
f 77,5 miljoen). Zij stelde vast dat het risico dat subsidie zou worden
verstrekt voor het BTW-gedeelte van de restauratiekosten (terwijl dit door
eigenaar-ondernemers kan worden verrekend), niet door controlemaatregelen
was afgedekt.In het rechtmatigheidsonderzoek 1996 bleek dat de maatregelen, die de
minister had genomen om het al dan niet BTW-plichtig zijn van de subsidie-ontvangers
te verifiëren, een verbetering ten opzichte van voorgaande jaren inhielden.
Naar de mening van de Rekenkamer waren deze maatregelen nog
niet voldoende. De Rekenkamer stelde dat volledige screening van subsidie-aanvragen
van particulieren mogelijk is. De minister kondigde aanvullende maatregelen
aan om de onzekerheid (in 1996 over f 12 miljoen) op te heffen. De Rekenkamer
onderzocht dit onderwerp opnieuw in haar rechtmatigheidsonderzoek over 1997.Uit het onderzoek bleek dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ)
in samenwerking met de Belastingdienst de in 1996 toegekende, maar nog niet
definitief vastgestelde subsidies had onderzocht. Van de 492 monumenteneigenaren
bleken 39 een omzetbelastingnummer te hebben, terwijl ze op de subsidieaanvraagformulieren
hadden aangegeven geen omzetbelasting terug te vorderen. Daarop werd deze
monumenteneigenaren om nadere informatie gevraagd. Dit had als gevolg dat
de RDMZ één subsidieaanvraag heeft gecorrigeerd (opbrengst f 21 000)
en dat één aanvrager liet weten dat door de wijziging van het
bestemmingsplan alsnog een gedeelte van de restauratiekosten onder de omzetbelasting
kon worden gebracht (opbrengst circa f 80 000). Twee aanvragen zijn
nog in onderzoek (eventueel te corrigeren bedrag maximaal f 11 000).
Er moesten 5 subsidieaanvragers worden aangemaand. De resultaten hiervan zijn
nog niet bekend. De kosten van het onderzoek bedroegen f 25 000.Op grond van het nieuwe BRRM 1997 zijn nieuwe aanvraagformulieren voor
restauratiesubsidie, onderhoudssubsidie en onderhoudssubsidie beschermde kerkgebouwen
ontworpen, waarop de aanvragers hun SoFi-nummer, omzetbelastingnummer en inschrijfnummer
Kamer van Koophandel dienen aan te geven. Deze formulieren worden voor het
eerst gebruikt in 1998. Hierdoor is de RDMZ in staat rechtstreeks informatie
in te winnen bij de Belastingdienst.De RDMZ en de Directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCenW
zijn van plan een dergelijke screening één keer per jaar uit
te voeren.De Rekenkamer merkt nog het volgende op: Het BRRM bevat geen sanctiebepalingen.
De minister kan wel op grond van de Algemene wet bestuursrecht (AWB) de subsidieverlening
intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen indien de subsidie-ontvanger
onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt of als de subsidieverlening
onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten (artikel
4.48 AWB). De minister kan ook de subsidievaststelling (gedurende vijf jaar
na de vaststelling) intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen
indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist
of behoorde te weten (artikel 4.49, lid 1 en 3 AWB). De minister beschikt
echter niet over sanctiemaatregelen (bijvoorbeeld opleggen van boetes) indien
de monumenteneigenaren weigeren (achteraf) nadere informatie te verstrekken,
of indien gebleken is dat ten onrechte niet was opgegeven dat BTW teruggevorderd
kon worden (potentiële fraude).De Rekenkamer concludeert dat de minister met de uitvoering van de bovengenoemde
controlehandelingen en de aanpassing van het BRRM tegemoet is gekomen aan
de wensen van de Rekenkamer inzake het beleid ter voorkoming en bestrijding
van MenO van het BRRM. De Rekenkamer acht het wel wenselijk dat de minister
een sanctiebeleid uitwerkt, dat toepasselijk is voor het BRRM. 2.7 Kwaliteit controles instellingsaccountantsBij autonomie van instellingen past een controlestructuur waarbij de instellingsaccountants
de juistheid van de basisgegevens die bepalend zijn voor de bekostiging controleren.
De AD constateerde in 1996 in de review van de controles van de accountants
bij Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie en bij de Kunstenfondsen
dat de controle niet aan de eisen voldeed. De controle is toen alsnog goed
uitgevoerd. In de review 1997 bleek dat deze controles in dat jaar goed waren
uitgevoerd. Het Koninklijk NIVRA startte in 1996 een project «Verklaringen
ten behoeve van de overheid». Hieraan nemen ook openbare accountantskantoren
en departementale accountantsdiensten deel. Het project heeft nog niet tot
een eindrapport geleid.De Rekenkamer spreekt haar ongerustheid over de geschetste ontwikkeling
uit. Hoewel op de eerder genoemde gebieden verbetering is opgetreden, blijft
alertheid op het punt van de kwaliteit van de controle door instellingsaccountants
geboden. Dit blijkt uit het feit dat de AD van OCenW bij de review toch nog
tekorten constateerde in andere beleidsterreinen. Bij het Primair Onderwijs
vermelden instellingsaccountants fouten in de Aanvragen Rijksvergoeding personele
uitgaven niet in hun verklaring. Dit geldt ook in het Voortgezet Onderwijs.
Daar worden bovendien nog fouten in de naleving van de wachtgeldbepalingen
niet gemeld. In het Hoger Beroepsonderwijs hanteren instellingsaccountants
niet de in het controleprotocol voorgeschreven tekst van de mededeling over
de kwaliteit van de studievoortgangsregistratie.De Rekenkamer zal de voortgang bij het oplossen van deze problematiek
met aandacht blijven volgen. 2.8 Controle- en sanctiebeleid 2.8.1 InleidingDe Rekenkamer constateerde reeds eerder een aantal malen in haar onderzoeken
bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen dat dit ministerie
geen sancties toepaste in gevallen waarin daar wel aanleiding voor was (Voorrangsbenoemingen
wachtgelders in de sectoren primair en voortgezet onderwijs (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1994–1995, 24 275, nrs. 1–2) en Instellingen
van het middelbaar beroepsonderwijs (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996,
24 830, nrs. 1–2)). Dit was voor haar reden om apart aandacht te
besteden aan het controle- en sanctiebeleid bij dit ministerie. Omdat dit
beleid voor de subsidieverstrekking aan de kunstenfondsen al eens aan de orde
was geweest (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 470, nrs.,
1–2, blz. 106–107) concentreerde dit onderzoek zich op het sanctiebeleid
ten opzichte van onderwijs- en onderzoeksinstellingen.In de wet- en regelgeving voor de bekostiging van onderwijs en onderzoek
is een aantal verplichtingen tot informatieverstrekking door onderwijs- en
onderzoeksinstellingen vastgelegd. De Rekenkamer onderzocht of het ministerie
de naleving van deze verplichtingen adequaat controleert en of sancties worden
toegepast wanneer instellingen daarbij in gebreke blijven. De onderzochte
periode was het jaar 1996, met als peildatum 31 december 1996. 2.8.2 BevindingenUit het onderzoek bleek dat de controle door het ministerie voldoende
was. De onderzochte onderwijs- en onderzoeksinstellingen hadden redelijk aan
hun informatieverplichtingen in het kader van de bekostigingswet- en regelgeving
voldaan. Toch werd wel een aantal overtredingen en onvolkomenheden geconstateerd.
In gevallen waarin daartoe wel aanleiding was (bijvoorbeeld bij niet op tijd
inzenden van gegevens of niet reageren op een verzoek om aanvullende gegevens)
bleken echter in de meeste onderwijssectoren geen sancties te worden toegepast.De Rekenkamer ziet hiervoor twee mogelijke oorzaken. Ten eerste is het treffen van sancties in de regelgeving niet verplicht gesteld. Ten
tweede voorziet het sanctie-instrumentarium alleen in vrij zware financiële
sancties, waarmee de financiële positie van de betrokken instelling in
gevaar zou kunnen komen (denk aan het voor kortere of langere tijd opschorten
van de uitbetaling, het terugvorderen van subsidies of het uitsluiten van
verdere subsidiëring). Het ministerie kan dus niet beschikken over lichtere
sancties (zoals het opleggen van een geldboete) voor lichtere vergrijpen.Volgens de Rekenkamer biedt deze situatie geen waarborgen voor de uniformiteit
van het sanctiebeleid voor alle sectoren, noch voor de consistente toepassing
van het sanctiebeleid door het ministerie. Bovendien wordt niet voldoende
duidelijkheid voor het onderwijsveld geschapen, waardoor de preventieve werking
van het sanctiebeleid niet tot haar recht kan komen. Daarom behoeft volgens
haar de regelgeving voor het treffen van sancties aanscherping. Deze aanscherping
kan bestaan uit een uitbreiding van het assortiment sancties met een aantal
lichtere sancties, zoals geldboetes, en de vervanging van de mogelijkheid om sancties te treffen door een verplichting om sancties
te treffen. Voor uitzonderlijke situaties kan een «hardheidsclausule»
worden opgenomen. 2.8.3 Reactie ministerDe minister schreef in zijn reactie dat het vastgestelde sanctiebeleid
wel degelijk daadwerkelijk wordt toegepast, bijvoorbeeld in de sectoren primair
en voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Toepassing
van het sanctiebeleid achtte hij echter niet opportuun wanneer uiteindelijk
aan de informatieverplichtingen werd voldaan. Een uniform sanctiebeleid is
reeds voor een aantal sectoren vastgelegd in een beleidsregel van september
1997 (regeling toepassing sancties in verband met het niet inzenden van gegevens).
Voor de sector hoger onderwijs acht hij zo'n regeling minder voor de hand
liggend, aangezien hij daar ook bestuurlijk overleg kan toepassen in plaats
van sancties. Niettemin wil hij bezien of er voor deze instellingen ook een
meer algemene beleidsregel kan komen. Ten aanzien van de dosering van sancties
schrijft de minister dat er wetgeving in voorbereiding is ter verduidelijking
van al bestaande mogelijkheden tot het opleggen van sancties. Volgens de minister
biedt de mogelijkheid tot het opleggen van sancties die in wetgeving is opgenomen
(«kan»-bepaling) hem de mogelijkheid om maatwerk te leveren waar
het sancties betreft. Hij verwachtte dat het sanctiebeleid in de toekomst
meer aan periodieke evaluaties zou worden onderworpen. 2.8.4 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer blijft van mening dat gestreefd moet worden naar een consistente
toepassing van het sanctiebeleid en helderheid voor het onderwijsveld. Zij
vindt daarom dat een verdere uitwerking van het sanctiebeleid in algemeen
gepubliceerde beleidsregels voor alle sectoren de voorkeur verdient. Ter voorbereiding
van nieuw sanctiebeleid kunnen de uitkomsten van periodieke evaluaties hun
bruikbaarheid bewijzen. 2.9 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
9 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De versnelling
van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd. 2.10 ConclusiesDe Rekenkamer komt voor de punten «administratieve organisatie»
en «automatisering» tot de volgende conclusies.Hoewel de beschrijving en het onderhoud van de administratieve organisatie
verbeterd zijn, blijven er op beide punten achterstanden die aandacht behoeven.
Het ministerie moet nog een manier vinden om informatie te leveren ten behoeve
van de uitvoering van de Europese aanbestedingsprocedure op het punt van de
vooraankondigingen.Bij de directie Kunsten behoeft de werking van de administratieve organisatie
verbetering. Hier was voor f 6 miljoen onverschuldigde betalingen gedaan
en waren er achterstanden in de meerjarige subsidiecyclus.Automatiseringsprojecten hadden vertraging opgelopen, doordat de invoering
van de Euro en de millenniumproblematiek veel aandacht eisen. Aan de eisen
uit het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst was nog niet op alle
punten voldaan. Bijzondere aandacht verdienen de rekencentra van de IB-groep.
Daar bleef met name de beveiliging in gebreke.De overige onderdelen van het financieel beheer waaraan de Rekenkamer
aandacht heeft geschonken leveren naast een aantal positieve beoordelingen
ook een aantal punten op die (nog steeds) extra aandacht behoeven.De Rekenkamer oordeelt positief over:– de verbeteringen in de aanwezigheid en inhoud van de samenwerkingsdocumenten
tussen universiteiten en academische ziekenhuizen;– de verbetering van het toezicht op de besteding van de omroepgelden
door de omroepverenigingen;– het totstandkomen van een inventarisatie van M en O-gevoelige
regelingen en benodigde aanpassingen;– de verbetering in de controle van subsidie-aanvragen in het kader
van het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten.Extra aandacht behoeven nog:– de bestrijding van M en O bij de IB-groep;– het ontwikkelen van een sanctiebeleid bij het Besluit Rijkssubsidiëring
Restauratie Monumenten;– de uniformiteit en de consistente toepassing van het sanctiebeleid
voor onderwijsinstellingen die niet voldoen aan de regels voor het verstrekken
van informatie in het kader van de bekostigingsregeling;– verbetering van de financiële administratie van de Rijksarchiefdienst
en de toelichtingen op de financiële verantwoording;– de vooraankondigingsprocedure voor de Europese aanbesteding.Tenslotte spreekt de Rekenkamer haar zorg uit over de ontwikkelingen met
betrekking tot de controles van instellingsaccountants. Deze controles blijken
niet altijd aan de eisen te voldoen: geregeld constateert de departementale
accountantsdienst tekorten op verschillende beleidsterreinen. Een project
van het Koninklijk NIVRA om hierin helderheid te scheppen heeft nog niet tot
een eindrapport geleid. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Financieel beheer kunstenfondsen 3.1.1 InleidingDe Rekenkamer besteedde in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
vanaf 1993 aandacht aan de controlesituatie ten aanzien van de kunstenfondsen. Dit leidde in 1995 en in 1996 tot bezwaaronderzoeken naar
respectievelijk de opzet en de werking van het controlebeleid voor de subsidieverstrekking
door het ministerie aan de kunstenfondsen. Zij stelde in deze onderzoeken
vast dat de minister, waar het het functioneren van het ministerie zelf betrof,
adequate maatregelen had getroffen, waardoor de opzet en de werking van het
controlebeleid voldeed. Wel constateerde de Rekenkamer een aantal knelpunten
in het financieel beheer bij de directie Kunsten van het Ministerie van OCenW
met betrekking tot de kunstenfondsen. Deze betroffen:– de werking van de administratieve organisatie: de beoordelingen
van de subsidieaanvragen en de jaarrekeningen van de kunstenfondsen werden
onvoldoende vastgelegd;– de uitvoering van de subsidiecyclus: de directie hield niet voldoende
de hand aan de naleving van de regelgeving voor de subsidiëring van de
kunstenfondsen. Het betrof hier met name de tijdigheid van de indiening van
de subsidie-aanvraag, van de toekenning en vaststelling van de subsidie.De minister zegde maatregelen toe om het financieel beheer bij de directie
Kunsten op deze punten te verbeteren. De Rekenkamer heeft in het kader van
het rechtmatigheidsonderzoek 1997 een bezwaaronderzoek gedaan naar de nakoming
van deze toezeggingen aan de hand van de aanvraag en de verlening van de subsidie
1997 en de vaststelling van de subsidie 1996 voor de kunstenfondsen. Met de
Cultuurnota 1997–2000 kwam een eind aan de cyclus van jaarlijkse subsidiëring
en kwam er met ingang van 1997 een meerjarige subsidiesystematiek voor de
kunstenfondsen. De Rekenkamer betrok deze overgangssituatie in 1997 bij haar
beoordeling van de tijdigheid van de subsidieaanvraag en de subsidieverlening. 3.1.2 BevindingenDe Rekenkamer stelde vast dat de situatie ten opzichte van voorgaande
jaren duidelijk is verbeterd: de administratieve organisatie op het terrein
van de kunstenfondsen is adequaat en de werking van de subsidiecyclus is voldoende,
op enkele punten na, bijvoorbeeld voor wat betreft de tijdigheid van de informatie
op grond waarvan de subsidie wordt vastgesteld en de tijdigheid van de subsidieverlening.
Over de regelgeving voor de subsidiëring van de kunstenfondsen merkt
de Rekenkamer op dat deze geen eis voor de tijdigheid van de subsidievaststelling
bevat.De Rekenkamer ziet af van het maken van bezwaar als bedoeld in artikel
55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. Dat laat echter onverlet dat er
nog verbeteringen mogelijk zijn in de tijdigheid en de volledigheid van de
subsidiecyclus. Wel acht zij het noodzakelijk dat de bestaande opzet van de
subsidiecyclus en subsidieregelgeving wordt afgestemd op de nieuwe meerjarige
systematiek. De directie Kunsten heeft reeds laten weten dat zij zal bezien
of de procedures rond de totstandkoming van de Cultuurnota en de procedures
rond de Wet op het specifiek cultuurbeleid beter op elkaar afgestemd kunnen
worden. Ook zal de directie Kunsten de indieningstermijnen uit de regelgeving
nog eens kritisch tegen het licht houden. De Rekenkamer zal, ook met het oog
op de toegezegde maatregelen, in de toekomst opnieuw aandacht schenken aan
het financieel beheer door de directie Kunsten van de kunstenfondsen. 3.1.3 Reactie ministerDe minister schreef in zijn reactie dat de directie Kunsten verder zal
werken aan de verbetering van de subsidiecyclus. 3.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik ten aanzien van de
educatie in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs 3.2.1 InleidingDe rijksbijdragen educatie zijn een specifieke uitkering aan gemeenten.
In 1997 is in totaal f 369,5 miljoen verstrekt (exclusief de gelden voor
«inburgering»).In de rechtmatigheidsonderzoeken over de jaren 1994 en 1995 bij het Ministerie
van OCenW kwam een aantal tekortkomingen aan het licht in het beleid van het
ministerie ter voorkoming en bestrijding van MenO bij de Regeling voor de
bekostiging van Basiseducatie. Dit leidde tot een bezwaaronderzoek naar dit
beleid in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1996.Uit dat bezwaaronderzoek bleek dat er nog geen in opzet toereikend MenO-beleid
was ten aanzien van de rijksbijdragen aan de gemeenten voor educatie, zoals
geregeld in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), die per 1 januari 1996
de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie was opgevolgd. De Rekenkamer
maakte dan ook bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet
en deelde de minister mede geen zekerheid te hebben over de rechtmatigheid
van de afrekeningen over 1994 en 1995, in totaal f 316,3 miljoen, van
de rijksbijdragen educatie.De minister deed een aantal toezeggingen om de gesignaleerde knelpunten
te ondervangen. Deze betroffen:– verduidelijking van de afbakening van de ministeriële verantwoordelijkheid;– verduidelijking van de verantwoordingsplicht van de gemeenten;– richtlijnen voor de herbestemming niet bestede gelden;– het opstellen van een controleprotocol;– het expliciteren van het sanctiebeleid;– onderzoek naar de mogelijkheid om de MenO-gevoeligheid van de
verdeelmaatstaven «opleidingsniveau» en «etnische achtergrond»
te verminderen;De Rekenkamer achtte de voorgenomen maatregelen voldoende aanleiding om
het bezwaar op te heffen, maar kondigde een nieuw bezwaaronderzoek aan in
het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1997 om na te gaan of de minister
zijn toezeggingen gestand heeft gedaan en of de maatregelen hebben geleid
of zullen leiden tot een in opzet toereikend MenO-beleid. 3.2.2 De Wet Educatie en BeroepsonderwijsMet de invoering van de WEB zijn voorschriften ten aanzien van de verschillende
educatie-activiteiten in één wet samengevoegd. Ter uitvoering
van de wet stelt de minister van OCenW de gemeenten jaarlijks een rijksbijdrage
ter beschikking. De bijdrage per gemeente is voorlopig bepaald aan de hand
van voor de diverse educatie-opleidingen verschillende berekeningswijzen.Volgens de WEB dient de berekeningswijze van derijksbijdrage
educatie aan de gemeenten bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) te worden
vastgesteld. De berekening dient te worden uitgevoerd aan de hand van voor
alle gemeenten gelijkelijk geldende maatstaven. Een dergelijke uniforme berekeningsmethodiek
impliceert dat voor de rijksbijdrage een nieuw bekostigingsmodel dient te
worden opgesteld. Onder meer vanwege de daardoor te verwachten herverdelingseffecten
werd een overgangsregime ingevoerd: de Tijdelijke regeling rijksbijdrage educatie. 3.2.3 BevindingenMet ingang van 1 januari 1998 is een faciliteringsregeling met afrekening
van kracht geworden. De Tijdelijke regeling rijksbijdrage educatie is op een
aantal punten aangepast of aangescherpt (Uitleg nr. 31A van 17 december 1997).
De Rekenkamer ging na of hiermee de toezeggingen van de minister gestand waren
gedaan:Toezeggingen: verduidelijking van de afbakening van de ministeriële
verantwoordelijkheid en het opstellen van een controleprotocol.De minister is verantwoordelijk voor de verdeling van de bijdrage voor
educatie over de gemeenten. De gemeenten leggen jaarlijks verantwoording af
over de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage. De verantwoording dient
te zijn voorzien van een verklaring van getrouwheid door een accountant. Voor
de door de accountant te verrichten werkzaamheden is voor de jaren 1997 en
1998 één controleprotocol opgesteld.Toezeggingen: verduidelijking van de verantwoordingsplicht van de
gemeenten en richtlijnen voor de herbestemming niet bestede gelden.De gemeenten sluiten voor het hen toegekende bedrag overeenkomsten met
instellingen. De uitvoering van de overeenkomsten door de instellingen blijft
geheel de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Toetsing of de bijdrage metterdaad
door de instelling voor de overeengekomen opleidingen is aangewend, wordt
de expliciete verantwoordelijkheid van de gemeente geacht. Niet bestede gelden
dienen het volgende jaar alsnog besteed te worden aan educatie. Ook hierover
moeten de gemeenten zich verantwoorden.Bij de vormgeving van deze specifieke uitkering is op het punt van de
ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtmatige besteding van gelden
gewerkt volgens de inzichten daarover van de commissies Griffioen en Pennekamp
en van het Kabinetsstandpunt (Tweede Kamer, 1996–1997, 24 036,
nr. 35). Deze uitkering is hierop inmiddels getoetst door de daartoe ingestelde
departementale werkgroep. De resultaten van deze toetsing zijn echter nog
niet bekend.De Rekenkamer merkt op dat het gehanteerde rechtmatigheidsbegrip en de
gemeentelijke verantwoordingsplicht gebaseerd zijn op de tijdelijke regeling
onder de WEB. Het is daarom nodig te bewaken dat deze verplichting ook na
de opheffing van de tijdelijke regeling een juridische basis heeft. Deze noodzaak
geldt overigens ook voor de mogelijkheid tot het opleggen van sancties.Toezegging: het expliciteren van het sanctiebeleid.Het sanctiebeleid is uitgewerkt in sancties naar soort van overtreding. Toezegging: onderzoek naar de mogelijkheid om de MenO-gevoeligheid
van de verdeelmaatstaven «opleidingsniveau» en «etnische
achtergrond» te verminderen.Het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven onderzocht alternatieve
gegevensbronnen voor de verdeelmaatstaven «etnische achtergrond en opleidingsniveau».
Voor wat betreft de eerste maatstaf zijn alternatieven voorhanden die voldoen
aan de te stellen eisen. Met het CBS wordt nog gesproken over de meest geschikte
statistiek, als basis voor de maatstaf «opleidingsniveau». De
Rekenkamer heeft de geschiktheid van de maatstaven nog niet beoordeeld.De minister verwacht nog voor de zomer nadere beslissingen te kunnen nemen.Voor de verdeling van de gelden over de gemeenten in 1997 is in de tijdelijke
regeling een vaste verdeelsleutel opgenomen, op basis van de
situatie in 1996, waardoor de MenO-gevoelige basisgegevens geen rol meer speelden.
De Rekenkamer dringt er bij de minister op aan om een datum te noemen waarop
hij een structurele oplossing bewerkstelligd zal hebben. 3.2.4 ConclusiesUit het onderzoek bleek dat de minister zijn toezeggingen gestand heeft
gedaan, wat heeft geleid tot verheldering en aanscherping van het MenO-beleid.
Op het punt van het minder MenO-gevoelig maken van de verdeelmaatstaven zijn
wel vorderingen gemaakt, maar besluitvorming moet nog plaatsvinden. De resultaten
van deze besluiten moet de Rekenkamer nog beoordelen.De Rekenkamer komt tot de conclusie dat het beleid gericht op het tegengaan
van MenO nagenoeg aan de te stellen eisen voldoet. Zij ziet daarom af van
het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 3.2.5 Reactie ministerDe minister antwoordde geen opmerkingen over de conclusies in het rapport
te hebben. Hij vermeldde er naar te streven een structurele oplossing voor
de Educatie, door bekostiging op basis van de nieuwe parameters, op 1 januari
2000 te laten ingaan. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is samengesteld (exclusief
agentschappen). Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal38 468,337 672,23 429,8 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden38 468,337 584,03 4298Belangrijke fouten/onzekerheden088,201 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 582,2 miljoen respectievelijk f 156,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. De fouten en onzekerheden zijn reeds behandeld in hoofdstuk
2. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december 1997
zien, het gedeelte dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal126 678126 678Niet beoordeeld98 30935 147 Beoordeeld28 36991 531Geen belangrijke fouten/onzekerheden28 36991 531fouten/onzekerheden00 onvolledigheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 16 722,0
miljoen afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de
eisen voldeden. 4.4 Financiële verantwoording agentschappenCentrale Financiën Instellingen (CFI) is een in 1996 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten
f 92,9 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 88,7 miljoen.
Het voordelig resultaat over 1997 bedroeg f 4,2 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 2
miljoen en f 6,4 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997
bedroegen f 40,4 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.De Rijksarchiefdienst (RAD) is een in 1996 ingesteld agentschap met een
stelsel van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 43,8
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 45,3 miljoen. Het nadelig
resultaat over 1997 bedroeg f 1,5 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 2,1
miljoen en f 3,3 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997
bedroegen f 22,2 miljoen. De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden niet aan de eisen:– de meeste posten van de balans zijn niet toegelicht, waardoor
het inzicht in de cijfers en hun achtergrond tekortschiet;– de toelichting op de rekening geeft geen overzicht van en toelichting
op de in de begroting vermelde kengetallen;– de buitengewone lasten en buitengewone baten, die in de begroting
afzonderlijk zijn opgenomen worden in de rekening gesaldeerd opgenomen; de
toelichting is onvoldoende inzichtelijk;– de toelichting op de personele lasten geeft aan dat de bezetting
319 formatieplaatsen kende op een formele formatie van 360 plaatsen (– 11%).
Niettemin was er een overschrijding van het personeels-budget van circa 20%.
De toelichting hieromtrent geeft de reden van deze verschillen niet aan. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voldoet aan de volgende
eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 88,2 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoordingen van de agentschappen van CFI en RAD
voldoen aan beide eisen, met uitzondering van de toelichtingen op de financiële
verantwoording van de RAD. BIJLAGE Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf22 01Universiteiten4 920,288,2Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2,4Totaal fouten/onzekerheden88,2  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
DE NATIONALE SCHULD Inhoud  Samenvatting148   1Inleiding148   2Financieel
Beheer1482.1Accountantscontrole148 2.2Administratieve
organisatie149 2.3Automatisering149 2.4Versnelling
van de verantwoordingsprocedure149    3Bezwaaronderzoek149   4Financiële verantwoording1494.1Rekening1494.2Toelichting bij de rekening150 4.3Saldibalans
met toelichting150 4.4Oordeel over de financiële verantwoording150SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van de Nationale Schuld. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGDe minister van Financiën is verantwoordelijk voor het schuld- en
financieringsbeleid van de Staat, de voorbereiding en het beheer van de begroting
van de Nationale Schuld en het beheer en de administratie van staatsleningen.
Het Agentschap van het Ministerie van Financiën voert deze taken uit.De uitgaven (rente en aflossing) bedroegen in 1997 in totaal f 49,4
miljard, tegenover ontvangsten (uitgifte van vaste schuld) van in totaal f 19,8
miljard. Het totaal van de nationale schuld per 31 december 1997 was f 393,5
miljard.De uitgifte van vaste schuld hangt sterk samen met de financieringsbehoefte,
die in 1997 f 29,9 miljard bedroeg. Dit is de som van het feitelijke
financieringstekort en de aflossingen op de bestaande leningen. In verband
met de totstandkoming van de EMU is afgesproken dat het schatkistsaldo dat
het Rijk aanhoudt bij De Nederlandsche Bank (dagelijks) wordt gestabiliseerd
op f 50 miljoen. Dit betekende in 1997 een vermindering van f 14,4
miljard ten opzichte van vorig jaar. De uitgifte van (langlopende) staatsleningen
kon zodoende beperkt blijven tot f 18,5 miljard.Teneinde dagelijks een saldo van f 50 miljoen te realiseren, zuivert
het Agentschap tekorten aan en zet het liquiditeitsoverschotten uit in de
geldmarkt. Het Agentschap is door het uitvoeren van dit zogenoemde saldoreguleringsbeleid
voor de schatkist in toenemende mate actief op de geldmarkt.De personele en materiële uitgaven van het Agentschap, die in 1997
circa f 6,3 miljoen bedroegen, worden verantwoord in de begroting van
Financiën.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de Nationale
Schuld.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft bij de Nationale Schuld echter niet plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt
gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording over
1997. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantscontrole van het Agentschap wordt uitgevoerd door de accountantsdienst
van het Ministerie van Financiën (AD). Deze heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1997 afgegeven. De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Administratieve organisatieDe administratieve organisatie en de maatregelen van interne controle
worden steeds aangepast aan de voortdurend veranderende omstandigheden en
taakverdelingen die het gevolg zijn van onder meer de ontwikkelingen in Europees
verband. De administratieve organisatie is beschreven en actueel. 2.3 AutomatiseringBij het Agentschap is in 1997 het nieuwe systeem Modernisering Nationale
Schuld Systeem (MNSS) ingevoerd. Daarnaast is er een grootboekpakket in gebruik.In de rapportages en memoranda van de AD zijn geen knelpunten met betrekking
tot de automatisering gesignaleerd. 2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedureEr was nog geen sprake van versnelling van de verantwoordingsprocedure. 3 BEZWAARONDERZOEKBij de Nationale Schuld is dit jaar geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van de
Nationale Schuld is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Nationale
Schuld (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal 49 416,549 416,519 751,8 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden49 416,549 416,519 751,8Belangrijke fouten/onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 18,9 miljoen respectievelijk f 8,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van de Nationale Schuld voldoet aan
de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Nationale Schuld (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal512 397,1512 397,1Niet beoordeeld 505 537,160 202,0Beoordeeld6 860,0452 195,1 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden6 860,0452 195,1 Belangrijke
fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
de Nationale Schuld voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van de Nationale Schuld voldoet aan de eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN FINANCIËN Inhoud  Samenvatting152   1Inleiding153   2Financieel
Beheer1542.1Accountantscontrole154 2.2Administratieve
organisatie154 2.3Automatisering154 2.3.1Kerndepartement1542.3.2Belastingdienst155 2.3.3Informatiebeveiliging
Belastingdienst155 2.4Versnelling van de verantwoordingsprocedure1562.5Werking interne controle decentrale eenheden Belastingdienst1562.5.1Inleiding156 2.5.2Werkwijze IAB1562.5.3Stand van zaken interne controle decentrale eenheden/douaneposten1572.5.4Conclusie158 2.6M en O-beleid van de Belastingdienst1582.6.1Inleiding158 2.6.2Beheersverslag1592.6.3Accountantscontrole M en O-beleid159 2.6.4Kwaliteitsborging1612.7Rijkshoofdboekhouding161 2.8Subsidie tankstations1622.9Europese aanbestedingsrichtlijnen162 2.10Afdracht
eigen middelen Europese Gemeenschap162 2.11Conclusies163   3Bezwaaronderzoek163   4Financiële
verantwoording1634.1Rekening163 4.2Toelichting
bij de rekening164 4.3Saldibalans met toelichting1644.4Oordeel over de financiële verantwoording164SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële verantwoording
1997 van het Ministerie van Financiën. In de verplichtingen, de uitgaven
en de ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Het Belastingdienst Automatiseringscentrum heeft in 1997 veel aandacht
gegeven aan de betrouwbaarheid van de geautomatiseerde gegevensverwerking.
Zo wordt de planning om met ingang van 1998 tot een oordeel te komen over
de opzet van de beheers- en beveiligingsmaatregelen, en met ingang van 1999
over de werking hiervan, tot dusverre tijdig gerealiseerd. In dit traject
worden tevens de problemen welke zich nog voordoen op het punt van de interne
controle en de beveiligingsfunctie aangepakt.De Rekenkamer heeft de werking van de interne controle bij de decentrale
eenheden van de Belastingdienst in kaart gebracht op basis van de conclusies
van de Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) in de managementletters
over 1996 en 1997. De Rekenkamer stelde vast dat in 1997 bij 28 van de 68
decentrale eenheden van de Belastingdienst en bij 10 van de 49 douaneposten
de werking van de interne controle van één of meer belangrijke
belastingmiddelen of processen (op onderdelen) tekortkomingen vertoonde. Dit
beeld komt overeen met de bevindingen over 1996. De Rekenkamer is van mening
dat de werking van de interne controle bij de Belastingdienst aandacht blijft
verdienen.Het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
(MenO) bij de Belastingdienst en de uitvoering daarvan is voor de Rekenkamer
een permanent punt van onderzoek.Het Beheersverslag van de Belastingdienst geeft meer inzicht in het gevoerde
beleid en haar effecten dan in voorgaande jaren.De Rekenkamer concludeerde dat haar aanbevelingen uit 1996 om het dossier
dat de AD en de IAB onderhouden om hun oordeel over het MenO-beleid te onderbouwen
op twee onderdelen na zijn gerealiseerd. Het gaat echter om essentiële
aanvullingen van dit dossier. Daarom vroeg de Rekenkamer of de staatssecretaris
van Financiën, zoals hij indertijd had aangegeven, haar visie nog steeds
deelde. In zijn reactie bevestigde hij dit.De verdere ontwikkeling van het systeem van kwaliteitsborging bij de Belastingdienst
heeft vertraging opgelopen. De Rekenkamer gaat ervan uit dat dit systeem in
1998 volledig wordt toegepast en zij neemt zich voor in het rechtmatigheidsonderzoek
1998 aandacht aan de werking en de resultaten van het systeem te schenken.De Rijkshoofdboekhouding administreert rekeningen-courant met derden,
welke ten laste van delen van de rijksbegroting worden gevoed. Binnen de huidige
opzet van financiële verantwoording krijgen de Staten-Generaal geen inzicht
in de samenstelling en omvang van deze rekeningen-courant terwijl die mogelijk
tot reservevorming kunnen leiden.De Rekenkamer is daarom van mening dat de minister van Financiën
de Staten-Generaal meer inzicht moet geven in de samenstelling en omvang van
deze rekeningen-courant.De Rekenkamer constateerde dat de uitvoeringsafspraken van de Tijdelijke
regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland niet tijdig waren geregeld.
Zij beveelt aan dit in toekomstige situaties wel tijdig te doen opdat situaties
van onordelijk financieel beheer worden voorkomen. De afdracht van eigen middelen door de minister van Financiën aan
de Europese Gemeenschap bedroeg in 1997 ruim f 11 miljard. Evenals voorgaande
jaren beoordeelde de Rekenkamer deze verantwoording en constateerde dat de
bedragen overeenkwamen met de aan deze verantwoording ten grondslag liggende
administraties. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor het algemene
financiële beleid en het doelmatig beheer van de overheidsfinanciën,
samen meestal het begrotingsbeleid genoemd. Daarnaast heeft het ministerie
ook nog twee taken als vakministerie: de zorg voor het monetaire en voor het
fiscale beleid. De taken die voortvloeien uit het algemene financiële
beleid en het doelmatig beheer van overheidsfinanciën bestaan voor een
belangrijk deel uit het ontwikkelen van kaders en instructies voor andere
ministeries en het toezicht op de naleving daarvan. Het monetaire beleid houdt
zich bezig met de gang van zaken rond geld en kapitaal in het belang van een
gezonde economische ontwikkeling. Het fiscale beleid betreft de wetgeving
en de inning van belastingen.Deze taken leiden tot een begroting en financiële verantwoording,
waarin een zeer groot bedrag aan ontvangsten en een relatief kleine uitgavenstroom
zijn te zien. In 1997 is er in totaal f 5,1 miljard uitgegeven en f 148,7
miljard ontvangen.De uitgaven bestaan ieder jaar overwegend uit personele en materiële
uitgaven: f 3,9 miljard in 1997. Grofweg had de rest van de uitgaven
in 1997 de volgende bestemmingen: f 0,4 miljard aan heffings- en invorderingsrente
Belastingdienst; f 0,5 miljard voor deelnemingen in het kapitaal van
multilaterale ontwikkelingsbanken, f 0,1 miljard aan Bijzondere Financiering
en Exportkredietverzekering en f 0,1 miljard voor Domeinen. Kenmerkend
voor de niet-personele uitgaven van het Ministerie van Financiën is dat
er nogal wat regelingen zijn waarbij sprake is van delegatie van uitvoerende
en beherende werkzaamheden aan externe partijen.De bruto belastingontvangsten bedroegen f 161,7 miljard; hierop is
een bedrag van ruim f 19,7 miljard in mindering gebracht omdat met ingang
van 1997 de middelen voor het Gemeentefonds bij begrotingswet worden afgezonderd.
Daarmee komen de verantwoorde belastingontvangsten op f 142 miljard.Andere belangrijke ontvangstenposten waren: verkoop- en exploitatie-opbrengsten
Domeinen f 1,1 miljard, winstuitkering De Nederlandsche Bank f 1,8
miljard en premies en schaderestituties Exportkredietverzekering f 1,0
miljard, heffings- en invorderingsrente Belastingdienst f 0,6 miljard
en vergoedingen voor werkzaamheden door de Belastingdienst f 0,9 miljard.Bijzonder is dat de Belastingdienst nog zo'n f 90 miljard méér
inde dan hierboven is aangegeven. Deze f 90 miljard bestaat uit bedragen
die niet in de financiële verantwoording van Financiën voorkomen,
maar elders verantwoord worden. Het betreft aandelen in de belastingopbrengsten
(invoerrechten en omzetbelasting) ten behoeve van de Europese Unie en ontvangsten
ten behoeve van derden, waarvan de premies volksverzekeringen, welke worden
geïnd voor de sociale fondsen, het belangrijkste deel zijn (ca. f 78
miljard). De Belastingdienst legt de heffingen op met behulp van gegevens afkomstig
van belanghebbenden. Dit maakt het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik
(MenO) aanzienlijk.Enkele jaren geleden is de Algemene Rekenkamer gestart met een meerjarig
onderzoeksprogramma naar het MenO-beleid van de Belastingdienst. Het gaat
daarin enerzijds om het inzicht dat het ministerie dient te bieden in het
MenO-beleid en anderzijds om het oordeel dat de Rekenkamer gaat geven over
het MenO-beleid van de Belastingdienst. De uitvoering van dit programma nadert
zijn voltooiing.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Financiën.Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd
voor het bezwaaronderzoek. Dit heeft echter bij het Ministerie van Financiën
niet plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording over 1997. Uit het onderzoek naar het
financieel beheer kunnen in een aantal gevallen tekortkomingen blijken, die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Waar
dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de
financiële verantwoording betrokken.In het Algemeen Gedeelte van deze bundel rapporteert de Rekenkamer over
de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het Integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van Financiën
afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
1997. Haar oordelen zijn mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.Bij de controle van de financiële verantwoording van de Belastingdienst
werken de IAB en de sector Belastingdienst van de AD intensief samen.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van de Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatieDe beschrijving van de administratieve organisatie is grotendeels actueel.
Dit geldt zowel voor het kerndepartement als de Belastingdienst. Achterstanden
worden veroorzaakt door organisatorische wijzigingen, andere werkwijzen en
gewijzigde regelgeving. Deze achterstanden zijn meestal na een jaar ingelopen. 2.3 Automatisering 2.3.1 KerndepartementVoor de informatievoorziening over de begrotingsuitvoering beschikt het
Ministerie van Financiën over het Financieel Beheer Systeem (FBS). Dit
was in 1997 geen apart controle-object van de AD. Wel heeft de AD de procedures voor de toegekende autorisaties en de betaalorganisatie
gecontroleerd. Dat bracht geen knelpunten aan het licht.Als gevolg van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR)
dient ieder ministerie met ingang van 1 januari 1995 van alle («bestaande»)
systemen zogenaamde afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses (A&K-analyses)
uit te voeren om te komen tot een adequaat stelsel van maatregelen uit hoofde
van informatiebeveiliging. De Rekenkamer constateerde dat binnen het kerndepartement
is besloten om deze analyses vooralsnog alleen bij het invoeren van nieuwe
systemen uit te voeren. Met het uitvoeren van A&K-analyses op bestaande
systemen wordt gewacht tot het door het Ministerie van Binnenlandse Zaken
toegezegde geautomatiseerd hulpmiddel beschikbaar is. De ontwikkeling daarvan
heeft echter vertraging opgelopen. Hiermee voldoet het Ministerie van Financiën
niet aan het VIR. Dit knelpunt is echter van zodanige aard dat het geen gevolgen
heeft voor het financieel beheer. 2.3.2 BelastingdienstHet Belastingdienst Automatiseringscentrum (BAC) beheert het grootste
deel van de geautomatiseerde systemen van de Belastingdienst. In het rechtmatigheidsonderzoek
1996 concludeerde de Rekenkamer dat bij het BAC nog tal van verbeteringen
noodzakelijk waren. Gezien de in 1996 geboekte vooruitgang in het oplossen
van de tekortkomingen en de eveneens verbeterde besturing en beheersing van
het BAC zijn de vooruitzichten voor het realiseren hiervan gunstig. De Rekenkamer
wees erop dat, gelet op de mogelijke risico's, de inrichting van de interne
controle en de beveiligingsfunctie prioriteit dienden te krijgen.In 1997 heeft het BAC verdere verbeteringen gerealiseerd. De Rekenkamer
kwam tot het volgende beeld van de stand van zaken. Door het BAC is een traject
gestart om te komen tot een Third Party Mededeling (TPM). Het is de bedoeling
dat eind 1998 een mededeling wordt gegeven over de opzet en eind 1999 over
de werking van de beheers- en beveiligingsmaatregelen bij de sector Beheer
en Exploitatie van het BAC. In het TPM-traject worden tevens de problemen
rond de inrichting van de interne controle en de beveiligingsfunctie opgelost.
De Rekenkamer constateerde dat het TPM-traject een extra impuls heeft gegeven
aan het beter functioneren van het BAC. De activiteiten die nodig zijn om
te komen tot een TPM lagen begin 1998 op schema.De IAB en de AD constateerden dat inzake het beheer en de beveiliging
van de automatisering bij de decentrale eenheden van de Belastingdienst bij
meerdere eenheden achterstand bestaat in de uitvoering van de interne controle.
Gezien de gesloten service-overeenkomsten is de eenheid Eerstelijns Beheer
en Exploitatie van het BAC voor een groot deel verantwoordelijk voor de uitvoering
van deze interne controle. De IAB en de AD deden de aanbeveling deze interne
controles met voortvarendheid op te pakken.Bij de invoering van het VIR is bij enkele eenheden van de Belastingdienst
een afhankelijkheidsanalyse uitgevoerd. De daarmee samenhangende kwetsbaarheidsanalyse
zou in het voorjaar van 1998 worden afgerond. Beide activiteiten moeten resulteren
in een methode voor een A&K-analyse voor de gehele Belastingdienst. 2.3.3 Informatiebeveiliging BelastingdienstIn april 1997 publiceerde de Rekenkamer het rapport «Informatiebeveiliging Belastingdienst». Naar aanleiding van de kritische
bevindingen van dat onderzoek zijn inmiddels een aantal maatregelen getroffen:– versnelling van bouwkundige aanpassingen voor toegangs- en inbraakbeveiliging;– versterking van de interne controle;– invoering van draagplicht legitimatiepasjes;– invoering van een «clean desk policy».Om houding en gedrag van het personeel ten opzichte van informatiebeveiliging
te meten is een «beveiligingsmonitor» ontwikkeld. Deze zal in
de loop van 1998 worden geïntroduceerd bij alle eenheden. 2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedureEr was bij het Ministerie van Financiën nog geen sprake van een versnelling
van de verantwoordingsprocedure.In de op 23 april 1998 ontvangen financiële verantwoording was een
voorbehoud opgenomen van de juistheid van gegevens van de Nationale Investeringsbank
en de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij. Op dat moment waren
die gegevens nog niet door de accountants van de desbetreffende instellingen
gecertificeerd. De Rekenkamer ontving op 4 juni 1998 wijzigingsbladen voor
de financiële verantwoording waaruit bleek dat de bewuste gegevens inmiddels
wel gecertificeerd zijn. 2.5 Werking interne controle decentrale eenheden Belastingdienst 2.5.1 InleidingDe Rekenkamer heeft de werking van de interne controle bij de decentrale
eenheden van de Belastingdienst in kaart gebracht. Daarbij is gebruik gemaakt
van de managementletters over 1996 en 1997 van de Interne Accountantsdienst
Belastingen (IAB).De Rekenkamer onderzocht in welke mate de IAB in haar samenvattende conclusies
in de managementletters gewag maakte van tekortkomingen in de werking van
de interne controle bij de decentrale eenheden. 2.5.2 Werkwijze IABDe IAB voert in het algemeen twee à drie keer per jaar een controle
uit bij de eenheden. De belangrijkste bevindingen worden vastgelegd in de
managementletters. De IAB oordeelt in deze managementletters of sprake is
van ordelijk en controleerbaar financieel beheer met een toereikend stelsel
van interne controle. In voorkomende gevallen wordt daarbij aangegeven welke
belastingmiddelen en/of processen hierop een uitzondering vormen. In beginsel
zijn alle (concept)managementletters onderhevig aan een systeem van kwaliteitsborging
binnen de IAB en worden zij besproken met het hoofd van de desbetreffende
eenheid.Naast de managementletters aan de eenheden brengt de IAB ieder half jaar
een managementletter uit aan de divisies welke op hoofdlijnen een overzicht
geeft van de stand van zaken bij de eenheden. Tenslotte wordt elk halfjaar
een managementletter aan de Directeur-Generaal uitgebracht, waarin de bevindingen
van de controle voor de Belastingdienst als geheel zijn opgenomen.De IAB is van mening dat zij bij de uitvoering van haar controleonderzoeken
moet kunnen steunen op een in opzet en werking deugdelijke interne controle
binnen. De eisen die aan deze interne controle worden gesteld heeft de IAB
vastgelegd in de nota «Te stellen eisen aan interne controle
bij eenheden van de Belastingdienst». Het uitgangspunt hierbij is dat
het lijnmanagement primair verantwoordelijk is voor de opzet en werking van
de administratieve organisatie/interne controle.Daarnaast legt de IAB bij de uitvoering van haar controlewerkzaamheden
het accent op de belangrijkste belastingmiddelen en belastingprocessen. De
belangrijkste belastingmiddelen zijn volgens de IAB: de Vennootschapsbelasting,
de Omzetbelasting, de Loonheffing en de Inkomstenbelasting, welke worden uitgevoerd
door de divisies (Grote-) Ondernemingen en Particulieren. Als belangrijkste
processen worden door de IAB aangemerkt de Klantenregistratie en de Inning.
Bij de divisie Douane merkt de IAB de Accijnzen en de Belasting van personenauto's
en motorrijwielen (BPM) aan als belangrijkste middelen en als belangrijkste
processen: de Invoer, Opslag, Uitvoer, Inning en Klantenregistratie.De IAB gaf desgevraagd aan dat niet precies vastligt waar het draaipunt
ligt tussen een positief of negatief oordeel over het financieel beheer bij
een eenheid. Zij gaf aan dat de bevindingen over de opzet en werking van de
interne controle zwaar wegen in de oordeelsvorming. In sommige gevallen kunnen
daarbij volgens de IAB ook andere overwegingen een rol spelen, bijvoorbeeld
wanneer er sprake is van concrete ontwikkelingen waardoor naar verwachting
het financieel beheer zal verbeteren. 2.5.3 Stand van zaken interne controle decentrale eenheden/
douaneposten 2.5.3.1 Convenant interne controleIn het tweede halfjaar 1997 zijn voor alle divisies interne controleconvenanten
voor 1998 gesloten. Een belangrijk element hierbij is dat de IAB aan het begin
van het jaar het interne controleprogramma van de eenheden beoordeelt waardoor
deze vooraf duidelijkheid hebben over de toereikendheid van hun controleprogramma
voor de accountantscontrole. Voorts is in het convenant vastgelegd dat de
eenheden achterstanden in de uitvoering van de interne controle aan de doelgroepdirecteur
en aan de IAB rapporteren. De IAB verwacht dat hierdoor het instrument interne
controle als beheersinstrument beter gestalte zal krijgen. Bij die divisies
echter waar al in 1997 een convenant werd gehanteerd merkte de IAB in haar
managementletters (maart 1998) op dat de materie nog niet zo op de eenheden
leeft: overeengekomen data en acties werden niet door alle eenheden nagekomen. 2.5.3.2 Decentrale eenheden Belastingdienst en DouaneDe IAB bracht zowel in 1996 als in 1997 aan alle 68 decentrale eenheden
van de Belastingdienst managementletters uit. Daarnaast werd in deze jaren
aan alle 49 douanedistricten en -posten een managementletter uitgebracht.De Rekenkamer onderzocht, voor de belangrijkste middelen en/of processen,
in welke mate de IAB in haar samenvattende conclusie gewag maakte van tekortkomingen
in de werking van de interne controle bij de decentrale eenheden.De Rekenkamer stelde vast dat de IAB het financieel beheer bij de decentrale
eenheden van de Belastingdienst over 1997 als volgt beoordeelde. Bij 40 eenheden
(59%) was volgens de IAB sprake van een ordelijk en controleerbaar financieel
beheer. Bij 5 eenheden (7%) was volgens de IAB sprake van onordelijk en/of
niet controleerbaar financieel beheer (1996: 8 eenheden). Bij de overige 23
eenheden (34%) oordeelde de IAB positief over het financieel beheer maar werden
wel (op onderdelen) tekortkomingen in de werking van de interne
controle gesignaleerd (1996: 19 eenheden).De Rekenkamer stelde vast dat de IAB het financieel beheer bij de douaneposten
in 1997 als volgt beoordeelde. De IAB concludeerde dat bij 39 posten (8o%)
sprake was van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Bij 2 posten
(4%) was volgens de IAB sprake van onordelijk en/of niet controleerbaar financieel
beheer (1996: 2 posten). Bij de overige 8 posten (16%) oordeelde de IAB positief
over het financieel beheer maar werden in de samenvattende conclusie met betrekking
tot de belangrijkste belastingmiddelen en/of processen wel (op onderdelen)
tekortkomingen in de werking van de interne controle genoemd (1996: 6 posten). 2.5.3.3 Aard van de tekortkomingen in de werking van de
interne controle bij de decentrale eenheden/douanepostenDe IAB geeft in de managementletters op divisieniveau een samenvattend
beeld van de interne controle bij de decentrale eenheden. In het algemeen
wordt opgemerkt dat de interne controle op eenheden nog niet in alle gevallen
voldoet aan de IAB nota «Te stellen eisen aan interne controle bij eenheden
van de Belastingdienst». Meer specifiek werden de volgende tekortkomingen
gesignaleerd:– bij een aantal eenheden wordt de (al dan niet goede) werking van
de interne controle in de lijn niet vastgesteld;– niet alle eenheden beschikken over (adequate) IC-compilaties met
samenvattende informatie over de uitkomsten van de interne controle;– bij niet alle eenheden is sprake van een onafhankelijke selectie
van de in de interne controle betrokken posten;– bij vrij veel eenheden was medio 1997 sprake van achterstanden
in de uitvoering van de interne controle. Veel van deze achterstanden worden
in de tweede helft van het jaar ingelopen maar bij enkele eenheden werd het
Interne Controle Programma (ICP) pas zeer laat uitgevoerd. Hierdoor wordt
van interne controle als instrument voor de beheersing van de processen onvoldoende
gebruik gemaakt;– soms beperken eenheden zich bij de uitvoering van de interne controle
tot uitvoering en registratie van de bevindingen. Het ontbreekt daarbij aan
gestructureerde vervolgacties bij geconstateerde tekortkomingen.De Rekenkamer stelde op grond van de managementletters vast dat het hiervoor
geschetste beeld op hoofdlijnen voor alle divisies van toepassing is. 2.5.4 ConclusieDe Rekenkamer stelt vast dat in 1997 bij 28 van de 68 decentrale eenheden
van de Belastingdienst de werking van de interne controle van één
of meer belangrijke belastingmiddelen of processen (op onderdelen) tekortkomingen
vertoonde. Binnen de divisie Douane was dat het geval bij 10 van de 49 douaneposten.
Dit beeld komt overeen met de bevindingen over 1996.Het voorgaande betekent dat de IAB bij haar controlewerkzaamheden niet
geheel kon steunen op de werking en de uitkomsten van de interne controle.
De Rekenkamer is van mening dat de werking van de interne controle bij de
Belastingdienst aandacht blijft verdienen. 2.6 M en O-beleid van de Belastingdienst 2.6.1 InleidingDe Rekenkamer heeft al enkele malen gerapporteerd over de voortgang van het onderzoek naar het beleid van de Belastingdienst ter voorkoming
en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (zie hiervoor het rechtmatigheidsonderzoek
1996 en 1997). Deze onderzoeksactiviteiten betreffen:– de (jaarlijkse) onderzoeken naar de opzet en werking van het MenO-beleid
bij één belastingmiddel, waarbij aandacht wordt besteed aan
de werking van de planning- en controlcyclus bij de Belastingdienst;– de beoordeling van het Beheersverslag Belastingdienst, als aanvulling
op de toelichting bij de financiële verantwoording voor wat betreft het
inzicht in opzet en werking van het MenO-beleid;– het onderzoek naar de onderbouwing van het oordeel van de accountantsdienst
over de toereikendheid van het MenO-beleid van de Belastingdienst;– het onderzoek naar (de ontwikkeling van) het systeem van kwaliteitsborging
bij de Belastingdienst.Over deze activiteiten, met uitzondering van de eerste, wordt hierna verslag
gedaan.Mede als gevolg van de versnelling van de financiële verantwoording
en de vertraging in de afronding van het onderzoek naar het MenO-beleid voor
de Vennootschapsbelasting laat het afsluitende onderzoek van de Rekenkamer,
waarin de bevindingen van de verschillende onderzoeksactiviteiten in hun samenhang
worden bekeken, nog op zich wachten. Naar verwachting zal hierover in 1999
gerapporteerd kunnen worden. 2.6.2 BeheersverslagHet Beheersverslag Belastingdienst geeft jaarlijks een overzicht van de
resultaten van de primaire en ondersteunende processen bij de Belastingdienst.
De Rekenkamer beschouwt het Beheersverslag als een essentiële aanvulling
op de toelichting bij de financiële verantwoording voor wat betreft het
kunnen verkrijgen van het vereiste inzicht in de opzet, werking en resultaten
van het MenO-beleid. Omdat de paragraaf over het MenO-beleid in de toelichting
bij de financiële verantwoording ingaande 1997 sterk is ingekort, is
het Beheersverslag op dit punt alleen maar belangrijker geworden.De Rekenkamer hecht zeer aan de verantwoording over realisatie en effecten,
waaronder opbrengsten, van het MenO-beleid en vroeg daarvoor vorig jaar de
bijzondere aandacht. In het Beheersverslag 1997 is meer informatie over beleidsrealisatie
en effecten opgenomen dan in het Beheersverslag 1996. Het ligt in haar bedoeling
om op basis van nader onderzoek aanbevelingen te geven om de informatie in
het Beheersverslag over beleidsrealisatie en effecten verder te verbeteren. 2.6.3 Accountantscontrole M en O-beleid 2.6.3.1 InleidingDe AD en de IAB beoordeelden in 1995 het door de Belastingdienst gevoerde
MenO-beleid als Niet Evident Ontoereikend (NEO). Ter onderbouwing van dat
oordeel onderhouden zij een apart dossier, het NEO-dossier genoemd. De Rekenkamer
gaf in haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 aan in hoeverre dat dossier inzicht
biedt in de onderbouwing van het oordeel van AD/IAB. Zij deed daarbij aanbevelingen
voor de verbetering van het NEO-dossier, die de staatssecretaris van Financiën
toezegde over te nemen, met uitzondering van de laatste. Het betrof de volgende
aanbevelingen:– bepaal door middel van een risico-analyse een minimumniveau voor de opzet en de uitvoering van het MenO-beleid zodat tijdens de controles
van AD/IAB de werkelijkheid hieraan kan worden getoetst;– maak binnen de controleprogramma's het oordeel over de MenO-gevoelige
componenten afzonderlijk zichtbaar;– neem per belastingmiddel in het afsluitingsmemorandum een expliciet
accountantsoordeel op;– breng in de voorcontroles op de kwaliteitsborging een nadere structurering
aan.In haar onderzoek naar de financiële verantwoording 1997 besteedde
de Rekenkamer opnieuw aandacht aan het NEO-dossier. Zij ging na of haar aanbevelingen
uit het rechtmatigheidsonderzoek 1996 ter verbetering van het NEO-dossier
waren gerealiseerd en of zij bij haar oordeelsvorming over het MenO-beleid
van de Belastingdienst zou kunnen steunen op het oordeel van de AD en de IAB
dat dit beleid niet evident ontoereikend is. 2.6.3.2 BevindingenDe Rekenkamer constateerde dat de AD en de IAB in 1997 zijn voortgegaan
op de weg die in voorgaande jaren werd ingezet op het terrein van het geven
van inzicht in hun oordeel over het MenO-beleid van de Belastingdienst. Het
daartoe opgebouwde NEO-dossier biedt in toenemende mate inzicht in de daartoe
verrichte accountantscontrole. Zij stelde vast dat al haar aanbevelingen over
1996 tot maatregelen hebben geleid. Dus ook voor de aanvankelijk door de staatssecretaris
niet overgenomen aanbeveling over de nadere structurering van de voorcontroles
op de kwaliteitsborging. De Rekenkamer constateerde tegelijkertijd dat bij
de uitwerking van de aanbevelingen over de invoering van twee maatregelen
kanttekeningen moeten worden geplaatst. Zo bevatten de controlememoranda in
het NEO-dossier nog geen oordeel van AD en de IAB over de handhaving van het
minimumniveau voor opzet en uitvoering van het MenO-beleid, gebaseerd op de
bevindingen uit de accountantscontrole. Voorts zijn in de accountantscontroleprogramma's
de componenten van de controledoelstellingen die MenO-gevoelig zijn niet afzonderlijk
zichtbaar gemaakt. Binnen één controledoelstelling komen zowel
MenO-gevoelige (juistheid van gegevens van belanghebbenden) als niet MenO-gevoelige
(juistheid van administratieve verwerking) voor. Dit verhindert een afzonderlijk
oordeel over de MenO-gevoelige componenten, dat de Rekenkamer nodig acht voor
het oordeel over het MenO-beleid. 2.6.3.3 ConclusieDe AD en de IAB hebben in 1997, evenals vorig jaar, vooruitgang geboekt
in de onderbouwing van het oordeel dat het MenO-beleid van de Belastingdienst
niet evident ontoereikend is. Het NEO-dossier is op vele punten aan de wensen
van de Rekenkamer aangepast. Op het punt van de invoering van twee maatregelen
moeten kanttekeningen worden geplaatst. Omdat het om essentiële aanvullingen
van het NEO-dossier gaat, is de Rekenkamer van mening dat die moeten worden
aangebracht, wil zij over voldoende inzicht in het oordeel over de opzet en
uitvoering van het MenO-beleid kunnen beschikken. Zij vroeg de staatssecretaris
of hij die visie van de Rekenkamer, die hij vorig jaar onderschreef, nog steeds
deelde. 2.6.3.4 Commentaar staatssecretarisDe staatssecretaris liet in zijn reactie weten dat hij met de Rekenkamer
van mening is dat het opnemen van een oordeel over de handhaving van het minimumniveau
in de controlememoranda van het NEO-dossier en het afzonderlijk
zichtbaar maken van de MenO-gevoelige componenten binnen de controledoelstellingen
van de accountantscontroleprogramma's een goede zaak is. Hij gaat ervan uit
dat in 1998 in goed overleg de laatste belemmeringen zullen worden weggenomen. 2.6.4 KwaliteitsborgingDe Rekenkamer kondigde in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 aan speciale
aandacht te zullen besteden aan het systeem van kwaliteitsborging bij de Belastingdienst.
Dit is niet gelukt omdat de ontwikkeling van een deel van het systeem door
de Belastingdienst meer tijd vergde dan was voorzien. Dit deel betreft een
meetinstrument, dat de naam KIEK draagt. Het werd door technische problemen
pas eind 1997 bij de eenheden van de Belastingdienst geïnstalleerd. Het
is de eenheden daarna niet meer gelukt in 1997 een nulmeting volledig uit
te voeren en daarover te rapporteren. In het Beheersverslag 1997 van de Belastingdienst
zijn enkele resultaten van de nulmeting opgenomen. Met ingang van 1998 vinden
elk kwartaal metingen plaats.De Rekenkamer gaat er vanuit dat het systeem van kwaliteitsborging in
1998 volledig zal worden toegepast. Dat zal de Rekenkamer in de gelegenheid
stellen in het rechtmatigheidsonderzoek 1998 speciale aandacht te geven aan
de werking en de resultaten van het systeem. 2.7 RijkshoofdboekhoudingIn het rechtmatigheidsonderzoek 1996 plaatste de Rekenkamer kanttekeningen
bij een aantal rekeningen-courant voor derden bij de Rijkshoofdboekhouding.
Het betrof rekeningen-courant waarop ten laste van de begroting tegoeden werden
aangehouden waarvan onzeker was wanneer uitbetaling zou moeten plaatsvinden.
De Rekenkamer achtte dit in strijd met de systematiek van de geïntegreerde
verplichtingen-kas-administratie. De minister van Financiën was het oneens
met het standpunt van de Rekenkamer dat de beschikkingsbevoegdheid over de
tegoeden op rekeningen-courant niet was overgegaan, dan nadat aan nadere voorwaarden
was voldaan, op de rekening-courant-houder. De Rekenkamer heeft destijds aangegeven
nog met de minister te zullen corresponderen over deze materie.Nadere bestudering van bestaande en nieuwe regelgeving, met name het nieuwe
Besluit Kasbeheer waarin de minister het openen van een rekening-courant met
derden onder bepaalde voorwaarden heeft geregeld, leidde de Rekenkamer tot
de conclusie dat de handelwijze inzake de rekening-courant verhoudingen formeel
juridisch niet onrechtmatig is.De Rekenkamer merkt echter op dat de mogelijkheid die de rekening-courant
verhouding biedt tot het vormen van reserves bij het Rijk niet overeenstemt
met de geest van de Comptabiliteitswet en de hierin vastgelegde systematiek
van de geïntegreerde verplichtingen-kas-administratie. Dit kan een belemmering
vormen voor een transparante begroting en kan een aantasting betekenen van
het budgetrecht van de Staten-Generaal. Temeer daar deze posten niet terug
te vinden zijn binnen de financiële verantwoordingen van de individuele
ministeries. Ook de saldibalans van de Rijkshoofdboekhouding gaat niet afzonderlijk
naar de Staten-Generaal maar wordt geconsolideerd opgenomen in de saldibalans
van het Rijk. De Staten-Generaal ontvangen dus geen informatie over de tegoeden
op rekeningen-courant met derden. De Rekenkamer heeft de minister van Financiën verzocht inzicht te
verschaffen in en zich te verantwoorden over de op de rekeningen-courant aangehouden
tegoeden aan de Staten-Generaal. 2.8 Subsidie tankstationsPer 1 juli 1997 is de Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek
Duitsland van kracht geworden. Met deze regeling werd beoogd een tegemoetkoming
te verlenen voor de daling van de omzet van de tankstations als gevolg van
de verhoging van de accijns op lichte olie. De uitvoering van de regeling
werd opgedragen aan Senter, een agentschap van het Ministerie van Economische
Zaken dat vele subsidieregelingen uitvoert.De Rekenkamer constateerde dat de uitvoeringsafspraken tussen het Ministerie
van Financiën en Senter medio juni 1998 nog niet ondertekend waren.De accountantscontrole werd uitgevoerd door een externe accountant. Deze
verstrekte op 17 juni 1998 een goedkeurende verklaring bij de financiële
verantwoording 1997 van Senter over de uitvoering van de subsidieregeling
tankstations.De Rekenkamer beveelt aan om de uitvoeringsafspraken, en daarmee de accountantscontrole,
in toekomstige gevallen tijdig te regelen om te voorkomen dat er situaties
van onordelijk financieel beheer ontstaan.De Europese Commissie heeft op 3 juni jl. besloten om een procedure ex
artikel 93, lid 2, van het EG-verdrag in te leiden voor deze regeling. Indien
de uitkomst van deze procedure zou zijn dat de regeling in strijd is met de
Europese regelgeving dan dient de Rekenkamer haar oordeel omtrent de rechtmatigheid
van deze post te herzien. 2.9 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe accountantsdienst heeft vastgesteld dat het ministerie de Europese
aanbestedingsregels in 1997, op één geval na, heeft nageleefd. 2.10 Afdracht eigen middelen Europese GemeenschapNederland draagt als lidstaat van de Europese Unie jaarlijks bij aan de
financiering van de begroting van de Europese Gemeenschap. De daarvoor bestemde
eigen middelen worden afgedragen aan de Europese Commissie en bestaan uit
heffingen bij invoer en landbouwheffingen (traditionele eigen middelen genoemd),
de afdracht van een deel van de door de lidstaat geheven omzetbelasting (BTW-afdracht)
en een bijdrage op basis van het bruto nationaal product van de lidstaat (BNP-bijdrage).
Sinds de instelling van de eigen middelen in 1971 verricht de Rekenkamer onderzoek
naar de afdracht, zoals die door de minister van Financiën wordt verantwoord
aan de Europese Commissie in het verslag over de toepassing van het Besluit
eigen middelen. Het verslag over 1997 ontving de Rekenkamer in april 1998.De afdrachten in 1997 zijn als volgt te specificeren: Douanerechten, rechten
op landbouwproducten, suikerheffingen etc.1f 4 242 755 640BTW-afdrachtf 4 027 568 372 BNP-bijdragef
2 824 895 123 Totaal afgedragen eigen middelenf
11 095 219 1351 In tegenstelling tot voorgaande jaren worden heffingen in
de landbouwsector niet afzonderlijk verantwoord. De Rekenkamer stelde in haar onderzoek, waarbij zij gebruik maakte van
de controle door de AD van het Ministerie van Financiën, vast dat de
douanerechten aansloten bij de door de Belastingdienst verantwoorde invoerrechten
en de heffingen in de landbouwsector (f 565 041 865) bij de
verantwoording daarover in het Landbouw-Egalisatiefonds. De BTW-afdracht en
de BNP-bijdrage komen overeen met de door de Europese Commissie goedgekeurde
ramingen en daarop aangebrachte correcties en afrekeningen van eerdere jaren.
De BNP-bijdrage werd ten laste van de rekening 1997 van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken gebracht. 2.11 ConclusiesIn het rechtmatigheidsonderzoek 1997 besteedde de Rekenkamer aandacht
aan een aantal aspecten van het financieel beheer.De bevindingen van de Rekenkamer leverden naast een aantal waarderende
beoordelingen ook een aantal punten op die extra aandacht behoeven.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit voor:– de verbeteringen in het functioneren van het Belastingdienst Automatiseringscentrum;– de toegenomen informatie in het Beheersverslag Belastingdienst
over de beleidsrealisatie en effecten;– de vooruitgang in de onderbouwing van het oordeel over het MenO-beleid
in het NEO-dossier.De extra aandacht vraagt de Rekenkamer voor de volgende punten:– de werking van de interne controle bij de Belastingdienst;– een goede invoering van het systeem van kwaliteitsborging bij
de Belastingdienst;– inzicht in en verantwoording over de rekeningen-courant van derden,
die worden aangehouden bij de Rijkshoofdboekhouding ten behoeve van de Staten-Generaal.De Rekenkamer zal in haar rechtmatigheidsonderzoek 1998 nagaan of deze
punten in voldoende mate ter hand zijn genomen. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Financiën is dit jaar geen bezwaaronderzoek
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Financiën is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Financiën, (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal20 067,25 118,6148 655,4 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden20 067,25 118,6148 655,4Belangrijke fouten/onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 1867,3 miljoen respectievelijk f 41,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet accoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Financiën
voldoet aan de eisen (zie ook paragraaf 2.6.2 van dit rapport). 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Financiën, (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal443 028,0443 028,0Niet beoordeeld125 694,6327 490,1Beoordeeld317 333,4115 537,9 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden317 333,4115 537,9 Belangrijke
fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Financiën voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan beide eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Inhoud  Samenvatting167   1Inleiding168   2Financieel
beheer1692.1Accountantscontrole169 2.2Administratieve
organisatie169 2.2.1Bevindingen169 2.2.2Reactie
minister171 2.2.3Nawoord Rekenkamer172 2.3Automatisering1722.3.1Relevante systemen172 2.3.2Invoering Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksoverheid173 2.4Nieuw Salarissysteem
Krijgsmacht173 2.5Woningbeheer174 2.6Versnelling
van de verantwoordingsprocedure174 2.7Conclusies174   3Bezwaaronderzoek1763.1Inleiding1763.2Uitkomsten van het onderzoek176 3.3Conclusie1773.4Reactie minister177    4Financiële
verantwoording1774.1Rekening177 4.2Toelichting
bij de rekening178 4.3Saldibalans met toelichting1784.4Financiële verantwoording agentschap Duyverman Computer
Centrum179 4.5Financiële verantwoording agentschap
Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen179 4.6Oordeel over
de financiële verantwoording179     Bijlage181SAMENVATTINGDe Rekenkamer trof in de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie
van Defensie in 100% van de ontvangsten, 99,7% van de verplichtingen en 99,7%
van de uitgaven geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.De Rekenkamer kon voor haar oordeel steunen op de bevindingen van de accountantsdienst
van het ministerie. De accountantsdienst heeft bij de financiële verantwoording
1997 van het ministerie en de agentschappen Duyverman Computercentrum en de
Dienst Gebouwen Werken & Terreinen een goedkeurende accountantsverklaring
gegeven.Voor het financieel beheer in 1997 kwam de Rekenkamer evenals in 1996
tot de conclusie dat dit een verdere verslechtering liet zien. Op onderdelen
was weliswaar sprake van een aantal verbeteringen, maar daar tegenover stond
een veel groter aantal onderdelen dat een teruggang in de kwaliteit vertoonde.
Voorts waren toezeggingen voor verbeteringen van oude tekortkomingen niet
allemaal nagekomen. De teruggang van de kwaliteit van het financieel beheer
veroorzaakte onder andere zeer veel correcties in de financiële verantwoording.De hoofdoorzaken voor de tekortkomingen in het financieel beheer betreffen
een teruggang in de kwaliteit van de administratieve organisatie rondom het
financieel beheer, een beperkte kennis op decentraal niveau van het financieel
beheer, onvoldoende administratieve discipline bij de naleving van de spelregels,
en onvoldoende toezicht op het financieel beheer.De ernstigste tekortkomingen in het financieel beheer doen zich voor bij
het Defensie Interservice Commando (Dico) en de Koninklijke Landmacht (Kl),
waarover al een aantal jaren wordt gerapporteerd zonder dat verbeteringen
optreden.De Rekenkamer merkt op dat het Ministerie van Defensie in juni 1998 een
centraal aangestuurd verbeterplan zal uitbrengen, dat is gericht op de hoofdoorzaken
van de tekortkomingen. De Rekenkamer verwacht dat met behulp van dit verbeterplan
voldoende verbeteringen mogelijk zijn en zal de voortgang van werkzaamheden
voortvloeiende uit de aangekondigde verbeteringen met interesse volgen.Voor het begrotingsadministratiesysteem geldt dat de hierin opgenomen
maatregelen van interne controle en beveiliging voldoen aan de eisen. De logische
toegangsbeveiliging behoeft echter nog verbetering. Voorts vertonen andere
voor het financieel beheer relevante systemen nog tekortkomingen. Zo vormt
de onderhoudsen ontwikkelomgeving bij het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht
(NSK) inzake het parallel onderhoud bij het wijzigen van programmatuur nog
een risico en ontbreken beheersprotocollen voor een aantal systemen.Om invulling te geven aan de informatiebeveiliging heeft de departementsleiding
een herziene versie van het Defensie Beveiligingsbeleid vastgesteld. Bij de
invoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 (VIR)
is een achterstand ontstaan.De administratieve organisatie voor het woningbeheer voldeed in de loop
van 1997 aan de eisen. Voorts zijn duidelijke afspraken gemaakt over de afbakening
van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.In het uitgevoerde bezwaaronderzoek naar het financieel beheer bij de
Dienst Gebouwen Werken en Terreinen (DGW&T) bleek dat de minister weliswaar
op een laat tijdstip de verbeteringen ter hand heeft genomen, maar dat in
opzet de tekortkomingen voldoende zijn weggenomen. De werking
van de genomen en nog te nemen maatregelen kon de Rekenkamer nog niet voor
alle verbeterpunten vaststellen.De Rekenkamer zag daarom af van het maken van bezwaar zoals bedoeld in
artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. Zij zal echter in het rechtmatigheidsonderzoek
1998 bijzondere aandacht besteden aan het financieel beheer bij het agentschap
DGW&T.Bij het ministerie was voor 1997 geen versnelling van de verantwoordingsprocedure
voorzien. De opstelling van de financiële verantwoording is in 1997 verder
gestroomlijnd. Desondanks deden zich nog enkele knelpunten voor, die voornamelijk
betrekking hadden op de kwaliteit van de toelichting bij de rekening van de
beleidsterreinen en de late aanlevering van de verantwoording door onderdelen
van het ministerie. Voor 1998 wordt nog geen versnelling van de verantwoordingsprocedure
doorgevoerd. Wel streeft het ministerie een interne versnelling na. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Defensie is te typeren als een ministerie met veel
transactie-uitgaven. Enerzijds betreft dit personeelsuitgaven (circa f 7,9
miljard) en anderzijds uitgaven voor aanschaf en onderhoud van militair materieel
(f 6,0 miljard). Personeelsbeheer, contractbeheer en materieel beheer
zijn essentiële elementen van het financieel beheer.De in 1993 ingezette herstructurering en inkrimping van de krijgsmacht
heeft het afgelopen jaar verder vorm gekregen. Tevens is verdere voortgang
gemaakt met het project Verbeterd Economisch Beheer (VEB). Dit project leidt
tot een decentralisatie van taken en bevoegdheden op financieel economisch
gebied, waardoor resultaatverantwoordelijke eenheden een grotere invloed krijgen
ten aanzien van hun bedrijfsvoering en budgetten. Dit vergt uiteraard een
goede onderlinge taakafbakening tussen de diverse resultaatverantwoordelijke
niveaus. In het jaar 2000 moet de gefaseerde invoering van het VEB-project
afgerond zijn.Het ministerie heeft twee agentschappen, te weten het per 1 januari 1994
ingestelde agentschap Duyverman Computer Centrum (DCC) en het per 1 januari
1996 opgerichte agentschap Dienst Gebouwen Werken en Terreinen (DGW&T).
Per 1 september 1997 is de Defensie Telematica Organisatie (DTO) opgericht,
die vanaf 1 januari 1998 de agentschapsstatus heeft. Vanaf 1 januari 1998
zijn in de DTO organisatieonderdelen van het ministerie ondergebracht, waaronder
het reeds bestaande agentschap DCC. In 1997 zijn voorbereidingen getroffen
om het bij DCC reeds operationele systeem ter ondersteuning van de bedrijfsvoering
verder uit te bouwen en toepasbaar te maken voor de overige partners in het
DTO.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Defensie. Zij heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister
van Defensie gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor het uitgevoerde bezwaaronderzoek
naar het financieel beheer bij het agentschap DGW&T. In hoofdstuk 4 wordt
gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording over
1997 van het ministerie en de agentschappen. Uit het onderzoek van het financieel
beheer kunnen tekortkomingen blijken die leiden tot fouten en onzekerheden
in de financiële verantwoording. Indien dat het geval is wordt dat in
het desbetreffende deel van hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de
financiële verantwoording betrokken. Het rapport sluit
af met overzichten van de geconstateerde belangrijke fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantsdienst van het ministerie (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1997 van het departement en van de agentschappen
DCC en DGW&T afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen.
De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van de Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 BevindingenIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1996 concludeerde
de Rekenkamer dat het financieel beheer bij het Ministerie van Defensie in
1996 was verslechterd ten opzichte van voorgaande jaren. Wij gaven toen reeds
aan dat het proces van reorganisaties, decentralisaties en de invoering van
het Verbeterd Economisch Beheer kan leiden tot een te laag niveau van financieel
beheer.De minister kondigde in zijn reactie aan om voorafgaand aan decentralisatie
financieel-beheersaudits uit te voeren, de opleiding van FEZ-functionarissen
te intensiveren, plannen van aanpak op te stellen ter verbetering van de aandachtspunten
in het financieel beheer en te onderzoeken hoe veranderingen op een doeltreffende
wijze in de administratieve organisatie kunnen worden doorgevoerd.Tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1997 constateerde de Rekenkamer dat
op onderdelen verbeteringen in het financieel beheer gerealiseerd zijn. Deze
betreffen met name:– de Dienst Gebouwen Werken & Terreinen (DGW&T). Zie voor
een nadere toelichting hoofdstuk 3;– Koninklijke Landmacht (KL). Hier zijn verbeteringen aangebracht
in de toezichtfunctie op het financieel beheer en zijn op onderdelen, met
name voor het personeelsproces, structurele verbeteringsmaatregelen in gang
gezet (zie paragraaf 2.4);– de Koninklijke Luchtmacht (Klu). Een deel van de verbeteringsmaatregelen
uit het rapport Deconcentratie Directie Economisch Beheer Klu-taken (DECONDEB-Klu)
is inmiddels gerealiseerd, hetgeen heeft geleid tot een verbetering van de
opzet van de centrale beheersingskaders. Dit heeft voor een deel een positief
effect gehad op de werking van het financieel beheer;– de Koninklijke Marine (KM). Hier zijn verbeteringen in de administratieve
organisatie aangebracht bij een aantal onderdelen en er zijn belangrijke vorderingen
gemaakt bij de implementatie van het Verbeterd Economisch Beheer; – de Koninklijke Marechaussee (KMAR). De aanbevelingen inzake de
bewakingskosten Schiphol zijn inmiddels geïmplementeerd;– de toelichting bij de rekening. Door de instelling van de taakgroep
coördinatie financiële verantwoording 1997 is met name de kwaliteit
van het algemeen gedeelte van de toelichting bij de rekening verbeterd.Tegenover genoemde verbeteringen stelden wij evenwel vast dat er in 1997
op onderdelen een teruggang in de kwaliteit van het financieel beheer is opgetreden
en dat in 1996 reeds bestaande tekortkomingen, ondanks de gedane toezeggingen,
niet allemaal zijn opgelost. Belangrijke tekortkomingen die mede hierdoor
in het financieel beheer over 1997 zijn opgetreden betreffen:– Defensie Interservice Commando (Dico). Bij de verantwoording van
dit beleidsterrein is evenals in 1996 een accountantsverklaring met beperking
afgegeven. De belangrijkste tekortkomingen zijn het onvoldoende inhoud geven
aan de interne controle, waardoor de begrotingsbelasting van militaire salarissen
niet is gewaarborgd. Voorts wordt onvoldoende invulling gegeven aan de controlfunctie.
Daarnaast bestaan er tekortkomingen in de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen,
in de voorafgaande financiële toetsing, het aangaan en registreren van
verplichtingen en in het verstrekken van voorschotten;– Duyverman Computer Centrum (DCC). Bij dit agentschap is sprake
van een sterke teruggang in het financieel beheer, doordat de financiële
processen inclusief de interne controle onvoldoende aandacht kregen. Dit kwam
onder andere tot uitdrukking in de bepaling van de omzet;– Centrale Organisatie (CO). Hier vergt het financieel beheer aandacht
door tekortkomingen ten aanzien van dossiervorming, verificatie en de vaststelling
en naleving van tekenbevoegdheden;– Koninklijke Marine (KM). Het feitelijke verplichtingenbeheer rondom
materiële exploitatie (raam-/afroepcontracten, procedure inhuur personeel
en naleving regelgeving) is verslechterd, hetgeen tot aanzienlijke correcties
leidde;– Koninklijke Landmacht (KL). Op decentraal niveau zijn onvoldoende
maatregelen geïmplementeerd om een ordelijk en controleerbaar financieel
beheer te waarborgen. Zo is de inrichting van de administratieve organisatie
nog niet voltooid, is er te weinig aandacht voor functiescheidingen en de
interne controle voldoet in opzet en werking nog niet aan de eisen. Voorts
blijkt de informatie uit de verplichtingenadministratie niet altijd juist
en volledig te zijn en het instrument financiële audits is binnen de
ressorts en de resultaatverantwoordelijke eenheden nog onvoldoende ontwikkeld.
Ook het personeelsproces voor de mutatiestelling van de salarissen vertoont
tekortkomingen. Tevens voldeed de interne controle op de salarissen centraal
en decentraal niet aan de eisen;– Koninklijke Luchtmacht (Klu). Bij de implementatie van de verbeteringsmaatregelen
uit het rapport DECONDEB-Klu taken is enige vertraging ontstaan. Hierdoor
zijn de effecten van het in gang gezette verbeteringsproces nog niet volledig
zichtbaar. Voorts kon de Defac nog niet geheel steunen op de door de Klu uitgevoerde
interne controle;– Het materieelbeheer vertoonde bij meerdere onderdelen tekortkomingen;– De artikelsgewijze toelichting bij de rekening was bij meerdere
departementsonderdelen aanvankelijk onvoldoende, dit gold in sterke mate voor
de DGW&T, de Klu en Dico. Hierdoor waren in de afrondende fase nog de
nodige aanpassingen noodzakelijk en moest de Defac oneigenlijke werkzaamheden
verrichten, zij het minder dan in voorgaande jaren. Onder andere als gevolg van de reeds genoemde tekortkomingen zijn op grond
van de bevindingen van de Defac omvangrijke correcties uitgevoerd in de financiële
verantwoording. Ook de omvang van de benodigde correcties duidt op tekortkomingen
in het financieel beheer. Uit het feit dat een goedkeurende accountantsverklaring
bij de financiële verantwoording is afgegeven, mag dan ook niet zonder
meer worden afgeleid dat de opzet en de wijze van functioneren van de financieel-administratieve
systemen die aan de totstandkoming van de financiële verantwoording ten
grondslag liggen, in alle opzichten voldoen aan de vanuit het oogpunt van
ordelijk financieel beheer te stellen eisen.Een aantal van genoemde tekortkomingen in het financieel beheer hebben
een groot financieel belang (Dico en Kl) en worden reeds meerdere jaren door
de Defac en de Rekenkamer gesignaleerd, zonder dat er een verbetering optreedt.De Rekenkamer is van mening dat de oorzaken voor de geconstateerde knelpunten
grotendeels gelijkluidend zijn en derhalve een sectoroverstijgende structuur
hebben. De oorzaken van de tekortkomingen in het financieel beheer zijn naar
onze mening in hoofdlijnen:– een teruggang in de kwaliteit van de administratieve organisatie
rondom het financieel beheer. Dit is onder andere het gevolg van de vele veranderingsprocessen
en komt mede tot uitdrukking in onvoldoende helderheid omtrent gedelegeerde
bevoegdheden;– een beperkte kennis op decentraal niveau van het financieel beheer;– onvoldoende administratieve discipline bij de naleving van de
spelregels voor het financieel beheer (onder andere dossiervorming, verificatie,
eindejaarsproblematiek, voorafgaande financiële toetsing);– onvoldoende toezicht op het financieel beheer.Wij hebben goede nota genomen van het feit dat het departement een centraal
aangestuurd verbeterplan opstelt, dat gericht is op de hoofdoorzaken van de
tekortkomingen. Indien genoemde oorzaken op een goede en daadkrachtige wijze
worden aangepakt, zal dat naar verwachting departementsbreed een positief
effect hebben op de kwaliteit van het financieel beheer.Voorts constateren wij dat de Defensiebedrijven en resultaatverantwoordelijke
eenheden vanaf 1998 via kwartaalrapportages financiële verantwoordingsinformatie
moeten gaan verschaffen, hetgeen moet uitmonden in de financiële verantwoording.
Hiertoe is een nieuw departementsbreed geuniformeerd format ontwikkeld. Kwalitatieve
en kwantitatieve juistheid van deze stuurinformatie is daarbij een vereiste.
Wij zijn van mening dat voldoende waarborgen moeten worden ingebouwd om de
betrouwbaarheid van de informatie, een goed toezicht daarop en een goede centrale
sturing te garanderen op financieel en inhoudelijk gebied.De voortgang hiervan zal door ons, mede gezien de omvang van de onderdelen,
in 1998 nauwlettend worden gevolgd. 2.2.2 Reactie ministerDe minister antwoordde dat de geconstateerde teruggang van de kwaliteit
van het financieel beheer hem eveneens zorgen baart. Voorts onderschreef de
minister dat een aantal van de geconstateerde knelpunten een sectoroverstijgende
structuur heeft. Vandaar dat binnen het ministerie inmiddels is besloten tot
een meer structurele aanpak van de verbetering van de kwaliteit van het financieel
beheer door middel van een centraal aangestuurd verbeterplan en een verbeterplan
per beleidsterrein. Deze plannen bevatten korte-termijn-maatregelen die moeten
leiden tot een algehele kwaliteitsverbetering en een grotere
bewustwording van de inhoud en het bestaan van de spelregels voor het financieel
beheer op decentraal niveau.Tevens zullen defensiebreed maatregelen worden genomen die gericht zijn
op versterking van de kwaliteit aan de basis. Voorts wordt aan de bestaande
opleidingen verder vorm gegeven en wordt een monitor ingevoerd, waarmee de
administratieve discipline en budgetdiscipline worden gevolgd.Ten slotte onderschreef de minister de noodzaak van een toereikend stelsel
van verantwoordingsinformatie van defensiebedrijven en resultaatverantwoordelijke
eenheden. Hiervoor is de standaard verantwoordingsstructuur nader uitgewerkt.
Daarnaast zijn maatregelen genomen om de actualiteit en juistheid van de verantwoordingsinformatie
te waarborgen. 2.2.3 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer vindt het positief dat de minister de geconstateerde tekortkomingen
onderschrijft en toezegt daar nu op meer gestructureerde wijze verbetering
in te gaan aanbrengen.Zowel bij de Koninklijke Landmacht als bij Dico bestaat een groot aantal
tekortkomingen in het financieel beheer die reeds meerdere jaren worden gesignaleerd
en een groot financieel belang hebben, zonder dat hierin relevante verbeteringen
optreden.Daarom zal de Rekenkamer in haar onderzoek over 1998 bijzondere aandacht
schenken aan de maatregelen die bij de Koninklijke Landmacht en Dico zijn
getroffen en zo nodig overwegen bezwaar te maken. Voorts zal de Rekenkamer
de voortgang van de overige verbeteringsmaatregelen met aandacht volgen. 2.3 Automatisering 2.3.1 Relevante systemenHet begrotingsadministratiesysteem van het Ministerie van Defensie is
de geïntegreerde verplichtingen kas- en kostenadministratie (GVKKA),
die uit zeven deelsystemen bestaat. De hierin opgenomen maatregelen van interne
controle en beveiliging voldoen aan de eisen. De logische toegangsbeveiliging
behoeft echter nog verbetering. Inmiddels is er wel een beheersprotocol aanwezig
met standaardprofielen voor de inrichting van de toegangsbeveiliging en de
interne controle op de verleende autorisaties. Voorts is een begin gemaakt
met het opstellen van een beveiligingsplan GVKKA.De verbijzonderde interne controle bij DCC heeft in 1997 onvoldoende invulling
gekregen, waardoor onvoldoende zekerheid bestond dat zich in 1997 in de werking
geen systematische afwijkingen hebben voorgedaan.Voor het NSK vormt de onderhouds- en ontwikkelomgeving inzake het parallel
onderhoud bij het wijzigen van programmatuur nog een risico.Voor de personeelsinformatiesystemen Human Resource System-Klu (HRS-Klu)
en bedrijfsbeheerssysteem KM (BBS-KM) ontbreken nog beheersprotocollen, waardoor
risico's bestaan met betrekking tot de betrouwbaarheid van de informatievoorziening.
Er zijn echter, evenals voor de overige voor het financieel beheer van belang
zijnde systemen, geen systeemtechnische tekortkomingen bekend. 2.3.2 Invoering Voorschrift Informatiebeveiliging RijksoverheidVoor de invoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid
(VIR) heeft de secretaris-generaal een herziene versie van het (integraal)
Defensie Beveiligingsbeleid vastgesteld.Om het beveiligingsbewustzijn te bevorderen is door de Koninklijke Landmacht
een expertisecentrum ingericht. Ook bij de Koninklijke Luchtmacht is men gestart
met het werven van medewerkers voor een nog in te stellen expertisecentrum.Centraal is een raamwerk bewustwording opgesteld. Een uitgewerkt plan
om de bewustwording decentraal te bevorderen ontbreekt echter nog.Bij de krijgsmachtdelen zijn functionarissen aangewezen en opgeleid om
de benodigde afhankelijksheids- en kwetsbaarheidsanalyses (A&K-analyses)
uit te voeren en een beveiligingsplan op te stellen.Met de uitvoering van A&K-analyses en het opstellen van beveiligingsplannen
is ten opzichte van ultimo 1996 geen substantiële verbetering opgetreden.
De toen reeds bestaande vitale systemen voldeden echter geheel aan het VIR.
De nieuw ontwikkelde cq de aangepaste vitale systemen voldoen nog niet (volledig)
aan het VIR.De onder het VIR brengen van de vitale systemen en vitale verantwoordelijhheidsgebieden
was gepland voor 1 januari 1997. De geplande realisatiedatum is inmiddels
verschoven naar 1 januari 2000. Voor de overige, veelal ondersteunende, informatiesystemen
gold reeds de geplande datum van 1 januari 2000.Om de geplande datum van 1 januari 2000 te halen is gezien het grote aantal
systemen (circa 1 000) een enorme inspanning vereist.Aangezien er nagenoeg geen voortgang is geboekt in de uitvoering van A&K-analyses
en het opstellen van beveiligingsplannen, is ook een achterstand ontstaan
bij de implementatie van de benodigde beveiligingsmaatregelen. 2.4 Nieuw Salarissysteem KrijgsmachtIn het rechtmatigheidsonderzoek 1996 rapporteerde de Rekenkamer over het
Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht (NSK). De Rekenkamer concludeerde toen dat
het wijzigingenbeheer niet voldeed, dat er bij de Kl risico's bestonden op
fouten in de salarisberekening en de uitbetaling als gevolg van een gebrekkige
administratieve organisatie rondom decentrale mutatiestelling en door tekortkomingen
in de interne controle, en dat de salarissen van militairen in het Korps Nationale
Reserve veelvuldig herberekend moesten worden.Het ministerie verwachtte door maatregelen op het gebied van administratieve
organisatie en interne controle de knelpunten op te heffen.Begin 1998 is het projectteam ondersteuning en evaluatie van de militaire
personeelsadministraties (POEMA) ingesteld. Het project POEMA richt zich op
het inventariseren van problemen die zich hebben voorgedaan of voordoen bij
de bedrijfsprocessen die de (financiële) rechtspositie van de KL-militairen
raken en via de systemen HRS en NSK uiteindelijk uitmonden in een verantwoording
van de personele uitgaven van de Kl voor militair personeel. Op basis van
deze inventarisatie worden adviezen geformuleerd voor de implementatie van
een doeltreffend pakket van maatregelen. Het project kent een aanpak in drie
fasen (pilot-, hoofd- en evaluatiefase). De afronding is voorzien medio 1999. De Rekenkamer zal het verloop van het project POEMA met aandacht blijven
volgen. 2.5 WoningbeheerDe Rekenkamer concludeerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 dat er
sprake was van een ondeugdelijk woningbeheer bij Defensie. Dit kwam door een
onordelijke administratieve organisatie rond het woningbestand en onduidelijkheden
over de afbakening van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Hierdoor
was de juistheid en volledigheid van ontvangen huren niet gegarandeerd en
was het overzicht van het woningbestand niet betrouwbaar.De minister onderschreef de conclusies van de Rekenkamer en deelde mee
maatregelen te hebben geïnitieerd om snel de administratieve organisatie
op orde te brengen en deze per 1 januari 1997 te zullen implementeren.De Rekenkamer concludeerde dat de administratieve organisatie voor het
woningbeheer in de loop van 1997 voldeed aan de eisen. Het beleid om het woningenbestand
af te bouwen wordt verder doorgevoerd. Tevens concludeerde de Rekenkamer dat
er duidelijke afspraken waren gemaakt over de afbakening van taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden. 2.6 Versnelling van de verantwoordingsprocedureBij het ministerie van Defensie was voor het jaar 1997 geen versnelling
van de verantwoordingsprocedure voorzien. Dit vindt zijn oorzaak in het tijdsbeslag
dat de kanteling van de begroting en de verbetering van het financieel beheer
vergen.Desondanks deed zich dit jaar nog wel een aantal knelpunten voor bij de
opstelling van de financiële verantwoording. Dit kwam met name tot uitdrukking
in de (tekortschietende) kwaliteit van de toelichting bij de rekening van
de beleidsterreinen en de late aanlevering van de verantwoording door onderdelen
van Defensie (met name DGW&T). Indien deze knelpunten niet tijdig worden
opgelost, wordt de realisatie van de versnelling van de verantwoordingsprocedure
bij het ministerie van Defensie problematisch.Voor het begrotingsjaar 1998 wordt formeel nog geen versnelling voorzien.
Wel is het ministerie voornemens om als interne streefdatum voor de financiële
verantwoording 15 maart 1999 te hanteren. De Rekenkamer is van mening dat
de voorziene uniformering van de controleaanpak van de AD hier een positieve
invloed op kan uitoefenen. 2.7 ConclusiesDe Rekenkamer komt in haar onderzoek naar het financieel beheer tot de
volgende conclusies.De werking van de administratieve organisatie laat op diverse punten nog
te wensen over. Dit komt onder andere tot uitdrukking in het grote aantal
en de omvang van de correcties die in de financiële verantwoording zijn
aangebracht. De oorzaken van de geconstateerde knelpunten zijn grotendeels
gelijkluidend en hebben een sectoroverstijgende structuur. De oorzaken zijn
een teruggang in de kwaliteit van de administratieve organisatie rondom het
financieel beheer, onder andere als gevolg van de vele veranderingsprocessen,
een beperkte kennis op decentraal niveau van het financieel beheer, onvoldoende
administratieve discipline bij de naleving van de spelregels en onvoldoende
toezicht op het financieel beheer. Door het grote aantal tekortkomingen en
de beperktere verbeteringen is een teruggang in de kwaliteit van het financieel
beheer opgetreden. Het departement is overigens wel doende een centraal aangestuurd
verbeterplan op te stellen dat gericht is op het wegnemen van genoemde hoofdoorzaken. Over de automatisering luidt het oordeel over de kwaliteit van het belangrijkste
financiële informatiesysteem positief. Wel behoeft de logische toegangsbeveiliging
tot het GVKKA nog verbetering. Ook de onderhouds- en ontwikkelomgeving inzake
parallel onderhoud bij het wijzigen van programmatuur bij het NSK vormt nog
een risico. Voorts ontbreken nog beheersprotocollen voor de personeelsinformatiesystemen
van de KLu en KM, waardoor risico's met betrekking tot de betrouwbaarheid
van de informatievoorziening bestaan. Tenslotte is bij de invoering van beveiligingsmaatregelen
in het kader van het VIR een achterstand ontstaan.De overige onderdelen van het financieel beheer waaraan de Rekenkamer
aandacht heeft geschonken leveren naast een aantal waarderende beoordelingen
ook een aantal punten op die (nog steeds) extra aandacht behoeven.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit over:– de in opzet gerealiseerde verbeteringen in de administratieve
organisatie bij DGW&T;– de in opzet gerealiseerde verbetering van de centrale beheersingskaders
bij de Klu;– de verbeteringen in de administratieve organisatie en de vorderingen
bij de implementatie van het VEB bij de KM;– de implementatie van de aanbevelingen inzake de bewakingskosten
Schiphol;– de gerealiseerde verbeteringen in de administratieve organisatie
bij het Woningbeheer;– de verbetering van de kwaliteit van het algemeen deel van de toelichting
bij de rekening.Extra aandacht behoeven de volgende punten:– het gehele financieel beheer bij Dico. Specifieke tekortkomingen
betreffen de interne controle, de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen,
de voorafgaande toetsing, het aangaan en registreren van verplichtingen, alsmede
het verstrekken van voorschotten;– de aandacht voor het gehele financieel beheer bij DCC, inclusief
de interne controle;– dossiervorming, verificatie en de vaststelling en naleving van
tekenbevoegdheden bij de CO;– het verplichtingenbeheer rondom de materiële exploitatie
bij de KM;– de administratieve organisatie inclusief functiescheidingen, interne
controle, verplichtingenadministratie, financiële audits, de mutatiestelling
van en interne controle op de salarissen decentraal bij de KL;– de ontstane vertraging bij de implementatie van verbeteringsmaatregelen
uit het rapport DECONDEB-Klu en de kwaliteit van de interne controle bij de
Klu;– de kwaliteit van het materieelbeheer bij meerdere onderdelen van
het ministerie;– de kwaliteit van de artikelgewijze toelichting bij de rekening
bij meerdere departementsonderdelen, maar met name bij de DGW&T, de Klu
en Dico;– de versnelling van de verantwoordingsprocedure.De Rekenkamer zal in 1998 nagaan of deze punten voortvarend ter hand zijn
genomen. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 InleidingIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 en 1996 rapporteerde de Rekenkamer
over een aantal ernstige tekortkomingen in het financieel beheer van het agentschap
DGW&T. De tekortkomingen in 1996 hadden vooral betrekking op de volgende
onderdelen:– interne organisatie. De afdeling Planning & Control was door
diverse oorzaken onvoldoende toegekomen aan haar sturende taak, terwijl de
control-taak pas bij het opstellen van de jaarcijfers 1996 enige invulling
heeft gekregen. De afdeling Financiële Zaken kon in een aantal gevallen
analyses en afstemmingen niet tijdig opleveren, waardoor vertraging ontstond
bij het opstellen van de rekening 1996;– administratieve organisatie. Beschrijvingen van de administratieve
organisatie waren niet volledig en niet actueel, de integrale bedrijfsadministratie
(IBA) werkte pas vanaf medio juli 1996 naar behoren en sommige processen verliepen
niet ordelijk, waardoor de Accountantsdienst (AD) een extra inspanning moest
leveren om de betrouwbaarheid vast te kunnen stellen;– interne controle. De AD kon niet steunen op de door het Bureau
Interne Controle (BIC) uitgevoerde controles, omdat deze niet adequaat waren
uitgevoerd;– automatisering. Er waren onvoldoende maatregelen getroffen voor
de interne controle en beveiliging bij het gebruik van het systeem Workorder
control (WOCO).De Rekenkamer was van mening dat er door deze tekortkomingen geen sprake
was van ordelijk financieel beheer en kondigde in het rechtmatigheidsonderzoek
1996 aan om in 1997 een bezwaaronderzoek uit te voeren naar het financieel
beheer bij agentschap DGW&T. 3.2 Uitkomsten van het onderzoekDe directeur DGW&T heeft in april 1997 een projectorganisatie ingesteld
die ter verbetering van het financieel beheer een plan van aanpak met tijdpad
moest opstellen. Eind september 1997 werd een gedegen verbeterplan opgeleverd
dat erin voorzag dat alle geconstateerde tekortkomingen voor ultimo 1997 opgelost
zouden zijn. Het verbeterplan voldoet aan de eisen van de Rekenkamer. Het
plan is op een goede wijze uitgevoerd en er wordt ook goed toezicht gehouden
op de voortgang. De verbeteringen zijn grotendeels gerealiseerd binnen de
in het plan aangegeven tijd.Desondanks constateerde de Rekenkamer enkele belangrijke afwijkingen van
het verbeterplan op de door haar geformuleerde ijkpunten voor de afweging
om al of niet bezwaar te maken. Deze betreffen:– de late actualisatie van de beschrijving en de implementatie van
de administratieve organisatie (begin maart 1998). Dit is inmiddels afgerond,
onder andere doordat adequaat werd gereageerd op de bevindingen van de Rekenkamer.
Wel lopen er nog reorganisaties bij de regionale directies, die tot aanpassing
van de administratieve organisatie kunnen leiden;– bureau Interne Controle functioneerde nog niet goed. Hiervoor
is inmiddels een adequate oplossing geformuleerd die geleidelijk zal worden
uitgevoerd. Dit zal, vanwege het leerproces waarin het bureau zich bevindt,
naar verwachting twee jaar in beslag nemen;– de werking van de conform het plan genomen maatregelen kon nog
niet worden getoetst. Zo zijn eind 1997 en begin 1998 tal van procedures
in de administratieve organisatie aangepast en herschreven. In het kader van
dit onderzoek kon de werking niet worden vastgesteld.Naast de hierboven genoemde tekortkomingen die een rol spelen als ijkpunten
voor het maken van bezwaar, constateerde de Rekenkamer een aantal minder zwaarwegende
tekortkomingen. Dit betreft onder andere de (toepassing van de) geautomatiseerde
systemen. Zo moet de opleveringsverklaring voor de uitwijk van het AS/400-systeem
nog worden getekend. Voorts ontbreekt een terugkoppeling van WOCO naar het
systeem Project Manager Workbench, hetgeen leidt tot ondoelmatigheden. Ook
werken de regionale directies veelal nog met spreadsheets, omdat de mogelijkheden
van het IBA voor de informatievoorziening onvoldoende bekend zijn. Dit is
eveneens ondoelmatig. Daarnaast constateerde de Rekenkamer tekortkomingen
ten aanzien van aanbestedingsregels van de Europese Unie en van de World Trade
Organisation, die ook van toepassing zijn op het agentschap DGW&T. De
regels zijn, ofschoon wel bekend bij de regionale directies, nog niet overal
opgenomen in de administratieve organisatie, zoals voorzien in het verbeterplan. 3.3 ConclusieUit het onderzoek bleek dat de minister weliswaar op een laat tijdstip
de verbeteringen in het financieel beheer bij de DGW&T ter hand heeft
genomen, maar dat in opzet de tekortkomingen voldoende zijn weggenomen. De
werking van de genomen en nog te nemen maatregelen kon de Rekenkamer nog niet
voor alle verbeterpunten vaststellen.De Rekenkamer ziet daarom af van het maken van bezwaar zoals bedoeld in
artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. Zij zal echter in het rechtmatigheidsonderzoek
1998 bijzondere aandacht besteden aan het financieel beheer bij het agentschap
DGW&T. 3.4 Reactie ministerDe minister antwoordde de wijze van samenwerking gedurende het bezwaaronderzoek
als open en constructief te hebben ervaren. Voorts gaf de minister aan dat
inmiddels de nodige voorzieningen zijn getroffen om zorg te dragen voor een
structurele verankering van de werking van de genomen maatregelen in het financieel
beheer. Een doorstart op basis van een verbeterplan, waarbij gebruik gemaakt
wordt van de bevindingen van de accountantsdienst en het bureau interne controle,
vormt hiervoor de basis. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Defensie is samengesteld (exclusief agentschappen). Daarvan
is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en
onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Defensie (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal13 797,813 908,6598,8 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden13 755,813 870,4598,8Belangrijke fouten/onzekerheden42,038,20,00Onvolledigheden1,30,30,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 429,4 miljoen respectievelijk f 92,5 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. Het betrof ondeugdelijke weergave, onrechtmatigheden en onzekerheid
over de rechtmatigheid bij artikel 03.05 Materiële exploitatie. Oorzaken
waren verkeerde artikelbelasting en tekortkomingen in de administratieve organisatie.Bij artikel 04.05 Materiële exploitatie betrof het ondeugdelijke
weergave, onrechtmatigheden, alsmede onzekerheden over de rechtmatigheid en
de deugdelijke weergave. Oorzaken waren het niet toepassen van regelgeving
en tekortkomingen in de administratieve organisatie.Een onrechtmatigheid deed zich voor bij artikel 06.06 Groot materieel.
Oorzaak was het niet toepassen van regelgeving.Onrechtmatigheden, ondeugdelijke weergave, onzekerheid over rechtmatigheid
en deugdelijke weergave kwamen voor bij artikel 09.02 Personeel en materieel
Dico. Oorzaken waren gebreken in de administratieve organisatie bij het Centraal
Militair Hospitaal, de Defensie Verkeer- en Vervoersorganisatie en de Defensie-organisatie
voor Werving en Selectie en het niet toepassen van regelgeving. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Defensie voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Defensie (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal40 092,640 092,6Niet beoordeeld35 555,25 512,2 Beoordeeld4 537,434 580,4Geen belangrijke fouten/onzekerheden4 537,434 580,4Belangrijke fouten/onzekerheden0,000,00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 2 909,9
miljoen afgerekend. De Rekenkamer is van oordeel dat de afrekeningen rechtmatig
waren. 4.4 Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer CentrumHet DCC is een in 1994 ingesteld agentschap met een stelsel van baten
en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 148,6 miljoen.
Het totaal van de lasten bedroeg f 149,8 miljoen. Het nadelig resultaat
over 1997 bedroeg f 1,2 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 9,5
miljoen en f 17,0 miljoen.De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen f 150,8 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.5 Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen,
Werken en TerreinenHet DGWT is een in 1996 ingesteld agentschap met een stelsel van baten
en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 159,5 miljoen.
Het totaal van de lasten bedroeg f 161,0 miljoen. Het nadelig resultaat
over 1997 bedroeg f 1,5 miljoen.De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen f 96,0 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het ministerie van Defensie voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:– een bedrag van f 3,0 miljoen aan verplichtingen en f 6,6
miljoen aan uitgaven in de rekening die ondeugdelijk waren weergegeven; – een bedrag van f 5,3 miljoen aan verplichtingen en f 2,1
miljoen aan uitgaven in de rekening waarvan de juiste weergave onzeker was.Aan de tweede eis wordt voldaan, met uitzondering van:– een bedrag van f 17,3 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen
en f 3,4 miljoen aan uitgaven;– een bedrag van f 17,1 miljoen aan verplichtingen en f 26,4
aan uitgaven, waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid
kon verkrijgen.De financiële verantwoordingen van de agentschappen DCC en DGWT voldoen
aan beide eisen. BIJLAGEOverzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 3.05materiële exploitatie KM555,16,1Onrechtmatig,
onjuist; overige onrechtmatigheden. 4.1    5,6Onzekerheid
over de rechtmatigheid; tekortkomingen in de administratieve organisatie. U 4.05materiële exploitatie Kl786,32,9Onrechtmatig,
onjuist; overige onrechtmatigheden. 4.1    3,4Onzekerheid
over de rechtmatigheid; tekortkomingen in de administratieve organisatie.    3,2Onzekerheid over de deugdelijke weergave;
tekortkomingen in de administratieve organisatie.     1,0Ondeugdelijke
weergave; onvolledig, ten onrechte niet verantwoord.  U 6.06groot
materieel KMar35,33,8Onrechtmatig, onjuist; overige onrechtmatigheden.4.1 U 9.02personeel en materieel Dico413,52,5Onrechtmatig,
onjuist; ontbreken wettelijke grondslag.     2,0Onrechtmatig,
onjuist; overige onrechtmatigheden.     2,3Ondeugdelijke
weergave, onjuist; verkeerde artikel belast.     8,1Onzekerheid
over de rechtmatigheid; tekortkomingen in de administratieve organisatie.    2,1Onzekerheid over de deugdelijke weergave;
tekortkomingen in de administratieve organisatie.     0,3Ondeugdelijke
weergave, onvolledig; verkeerde artikel belast. Totaal
fouten/onzekerheden  42,0  Totaal onvolledigheden  1,3  Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 3.05materiële exploitatie KM590,10,4Onrechtmatig,
onjuist; overige onrechtmatigheden. 4.1    6,3Ondeugdelijke
weergave, onjuist; verkeerde artikel belast.     9,2Onzekerheid
over de rechtmatigheid; tekortkomingen in de administratieve organisatie. U 9.02personeel en materieel Dico415,31,0Onrechtmatig,
onjuist; ontbreken wettelijke grondslag. 4.1    2,0Onrechtmatig,
onjuist; overige onrechtmatigheden.     17,2Onzekerheid
over de rechtmatigheid; tekortkomingen in de administratieve organisatie.    2,1Onzekerheid over de deugdelijke weergave,
onjuist; verkeerde artikel belast.     0,3Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, verkeerde artikel belast Totaal
fouten/onzekerheden  38,2  Totaal onvolledigheden  0,3  Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
afgerekende voorschotten 1997 (x f 1 miljoen)  omvangparagraaf Totaal2 909,9 Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 909,9  Belangrijke
fouten/onzekerheden0 RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Inhoud  Samenvatting184   1Inleiding184   2Financieel
beheer1852.1Accountantscontrole185 2.2Administratieve
Organisatie186 2.2.1Opzet en werking186 2.2.2Europese
regelgeving187 2.2.3Informele opdrachten187 2.2.4Materieel-
en Contractbeheer188 2.3Automatisering189 2.3.1Inleiding1892.3.2De systemen189 2.3.3Implementatie VIR1892.4Controlebeleid190 2.5Ander Rekenkameronderzoek1912.5.1Garanties van het Rijk191 2.5.2Afkoop van
woningsubsidies aan beleggers1912.6Versnelling verantwoordingsprocedure1912.7Conclusies192    3Bezwaaronderzoek192   4Financiële verantwoording1924.1Rekening1924.2Toelichting bij de rekening193 4.3Saldibalans
met toelichting194 4.4Oordeel over de financiële verantwoording194    Bijlage196SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. In 99,9% van de verplichtingen, nagenoeg
100% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke
fouten en onzekerheden aan.De Rekenkamer concludeerde dat een aantal van de in het rapport bij de
financiële verantwoording over 1996 vermelde tekortkomingen is opgelost.
Op een aantal onderdelen van het financieel beheer is echter sprake van een
verslechtering ten opzichte van vorig jaar. In het bijzonder nam de kwaliteit
af van de uitvoering van de Individuele Huursubsidie. Daarnaast waren er tekortkomingen
bij een aantal andere (flankerende) regelingen van het Directoraat-Generaal
van de Volkshuisvesting. Binnen het DGVH is de Individuele Huursubsidie de
qua uitgaven omvangrijkste subsidieregeling van het ministerie (f 2,6
miljard). Tekortkomingen hierin weegt de Rekenkamer relatief zwaar mee in
haar oordeelsvorming over de administratieve organisatie. De verslechterde
kwaliteit van de uitvoering van de IHS beschouwde de Rekenkamer dan ook als
ernstig.Aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen is binnen het ministerie ruime
bekendheid gegeven. Twee dienstonderdelen hebben de regelgeving reeds verwerkt
in hun administratieve organisatie; voor de overige drie dienstonderdelen
zal dit naar verwachting nog in 1998 gereed zijn.Aandacht vraagt de Rekenkamer voor:– het op orde brengen van het materieel beheer bij het hele ministerie;– de voortgang in de ontwikkeling van onderdelen van het controlebeleid
bij de (budgettair belangrijkste) directies «Bodem» en «Geluid
en Verkeer» van het Directoraat-Generaal Milieubeheer;– het bijhouden van de juiste stand van de voorschotten en het afwikkelen
ervan bij het DGVH;– het tijdig afronden van die activiteiten die verband houden met
de toekomstige status van de Rgd;– het afronden van de verbeterplannen voor het beheer van delen
van het SBB/EERSt en het PeRCC;– het invoeren van de maatregelen in het kader van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994.De Rekenkamer stelde positieve ontwikkelingen vast op de volgende punten:– de systematische wijze waarop het ministerie aandacht schenkt
aan de controle-opmerkingen van de AD;– de verbetering in opzet en werking van de administratieve organisatie
bij de Rgd, de CS, de RPD en het DGM;– de verbetering in het financieel beheer op het punt van de Informele
opdrachten;– de goede voortgang bij de verbetering van het contractbeheer;– het ordelijk verloop van de afwikkeling van de bruteringsoperatie. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM) is te typeren als een ministerie met voornamelijk overdrachtsuitgaven.
Deze uitgaven bepalen voor bijna 74% de uitgaven van het Ministerie van VROM
(f 9,1 miljard). Deze financiële stroom is op te splitsen in inkomensoverdrachten
aan met name gezinnen (ruim f 3,4 miljard ofwel bijna 38%) en kapitaalsoverdrachten
aan lagere overheden (bijna f 3,7 miljard ofwel ruim 40%). Bepalend voor de eerste stroom zijn de uitgaven voor de Individuele huursubsidie
(f 2,6 miljard). Medio 1997 is de nieuwe Huursubsidiewet van kracht geworden.
Daardoor zijn binnen één jaar twee toekenningssystemen van kracht.
Dit brengt een conversieprobleem met zich mee en vereist extra controle-inspanningen.De kapitaalsoverdrachten worden enerzijds met name gevormd door de budgetten
die in het kader van de ruimtelijke ordening aan lagere overheden ter beschikking
worden gesteld voor ondermeer het Stadsvernieuwingsfonds (f 1,1 miljard)
en het Besluit woninggebonden subsidies (f 0,4 miljard). Anderzijds wordt
die stroom gevormd door de budgetten die voor de uitvoering van het milieubeleid
ter beschikking zijn gesteld (f 0,6 miljard). De hoofdmoot daarvan vormen
de uitgaven voor Bodem en Geluid en Verkeer.De uitvoering van het milieu- en volkshuisvestingsbeleid met de daarbij
behorende budgetten zijn voor een deel overgedragen aan organisaties buiten
de rijksoverheid. Voor de volkshuisvesting betreft dit de gemeentelijke overheden
en de woningcorporaties. Voor het milieubeleid de provinciale en gemeentelijke
overheden. In 1997 werd besloten het toezicht op de woningcorporaties aan
te passen en weer (volledig) bij het Rijk te leggen.Een andere omvangrijke financiële stroom wordt gevormd door de investeringen
in en het onderhoud van gebouwen voor de rijkshuisvesting (bijna f 1,6
miljard ofwel ruim 17%). Over deze laatste stroom werd in 1997 besloten dat
de Rijksgebouwendienst met ingang van 1 januari 1999 de status van agentschap
zal krijgen binnen het Ministerie van VROM.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van VROM. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister
gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport verwerkt. Het rapport bestaat
uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit heeft echter
bij het Ministerie van VROM niet plaatsgevonden.In hoofdstuk 4
wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording.
Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en
in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken. Het rapport
sluit af met overzichten van geconstateerde belangrijke fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze Bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 1997 afgegeven.
De Rekenkamer stelde vast dat de controle van de AD voldoende basis bood voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve Organisatie 2.2.1 Opzet en werkingDe Rekenkamer stelde vast dat alle dienstonderdelen op een systematische
wijze aandacht schenken aan de controle-opmerkingen van de AD. Een aantal
van de tekortkomingen dat in het rapport bij de financiële verantwoording
1996 werd vermeld is daardoor inmiddels opgelost. De directie Financieel Economische
Zaken (DFEZ) volgt vanuit haar toezichtsfunctie de afwikkeling.In de opzet en werking van de administratieve organisatie bij de Rijksgebouwendienst
(Rgd), de Centrale Sector (CS), het Directoraat-Generaal Milieubeheer (DGM)
en de Rijks Planologische Dienst (RPD) bleken geen grote knelpunten. Uit het
onderzoek bleek ook dat de verplichtingen- en voorschotadministraties over
het algemeen op orde zijn. Alleen bij het Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting
(DGVH) is meer aandacht nodig voor het bijhouden van de juiste stand van de
voorschotten en het afwikkelen ervan.De Rgd moet nog veel activiteiten uitvoeren die verband houden met de
toekomstige status van agentschap binnen het Ministerie van VROM. Zo stond
bijvoorbeeld de keuze voor het te gebruiken financiële systeem nog niet
vast. Inmiddels is besloten dat de Rgd een eigen systeem gaat gebruiken.De werking van de administratieve organisatie bij het DGVH met betrekking
tot de afwikkeling van een van de belangrijkste stromen, namelijk de bruteringsoperatie,
verliep ook in 1997 ordelijk. Daarnaast bleken er bij dat Directoraat-Generaal
echter procedurele tekortkomingen in de uitvoering van diverse regelingen.– Bij de behandeling van een andere belangrijke regeling, namelijk
de Individuele Huursubsidie (f 2,6 miljard) was sprake van een verslechtering
van het behandelingsproces; er werden veel procedurele fouten gemaakt. Verhoogde
werkdruk als gevolg van de opzet en uitvoering van een tweetal spoedeisende
regelingen, aanzienlijk meer subsidie-aanvragen en onvoldoende gekwalificeerd
personeel voor de uitvoering van het reguliere behandelingsproces hebben elkaar
in negatieve zin versterkt. Naar verwachting zijn de problemen van tijdelijke
aard. Ook in de uitvoering van de Regeling Bijdrage Huurlasten (RBH) werden
tekortkomingen gesignaleerd. Overigens werd bij het opzetten van de regeling
binnen het ministerie op ambtelijk niveau gewezen op uitvoeringsrisico's.
Deze risico's werden aanvaardbaar geacht. Inmiddels zijn maatregelen genomen.– Bij de uitvoering van de regeling Eigen Woningen (EW) was sprake
van een onzorgvuldige naleving van de werkinstructies en waren er tekortkomingen
in de dossiervorming.– Voor de regeling Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) werd in
1996 een knelpunt geconstateerd bij de inregeling van het geautomatiseerde
financiële «Systeem Begrotingsbeheer Een op Een Registratie systeem
(SBB/EERSt)». Dit bleek nog niet opgelost. Overigens zijn inmiddels
maatregelen genomen.– In de loop van 1997 werd de behandeling van de verantwoordingsverslagen
van de gedecentraliseerde regelingen zoals de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
(WSDV) en het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) overgedragen van de
Inspectie Volkshuisvesting (IVH) naar de directie RAC. Nog niet
voor alle regelingen is de administratieve organisatie voor de behandeling
gereed.Tot slot bleken de maatregelen die het management van DGVH had getroffen
om de in eerdere jaren geconstateerde tekortkomingen in de werking van de
administratieve organisatie bij een aantal materieelartikelen op te heffen
weinig succesvol. Nog steeds wordt in de uitvoering een groot aantal procedurele
fouten gemaakt bij de artikelen voor materieel, onderzoek, volkshuisvestingsinstellingen
en experimenten en kennisoverdracht. Overigens betreft het hier begrotingsartikelen
met een relatief gering financieel belang. 2.2.2 Europese regelgevingDe Ambtelijke Staf van het Ministerie van VROM heeft in april 1996 het
VROM-forum EG-regelgeving overheidsopdrachten opgericht, om in te kunnen spelen
op de met ingang van 1997 aan te scherpen accountantscontrole en het verder
kunnen oplossen van interpretatie-problemen. Alle dienstonderdelen zijn vertegenwoordigd
in het VROM-forum.Begin 1997 is een bijgestelde DFEZ-richtlijn Europese aanbesteding overheidsopdrachten
uitgegaan. Hierin worden de EG-richtlijnen op hoofdlijnen beschreven, aangevuld
met interpretaties en besluiten over de wijze waarop binnen VROM met de regelgeving
moet worden omgegaan. Daarnaast is reeds eerder de VROM-brede «Checklist
EG-richtlijnen voor overheidsopdrachten diensten en leveringen» ontwikkeld
en verspreid. DFEZ heeft binnen VROM ruime bekendheid gegeven aan de Europese
aanbestedingsrichtlijnen. De diverse dienstonderdelen hebben vervolgens de
aanbestedingsrichtlijnen verspreid binnen hun directies. Twee dienstonderdelen
hebben de regelgeving reeds verwerkt in hun administratieve organisatie. De
overige drie dienstonderdelen zullen naar verwachting nog in 1998 de Europese
regelgeving daarin hebben verwerkt.De Europese richtlijn voor overheidsopdrachten schrijft voor dat, om resultaten
van de toepassing van de richtlijn te kunnen beoordelen, de aanbestedende
dienst een overzicht van de geplaatste opdrachten moet toezenden aan de Europese
Commissie. De aanbestedende diensten zijn verantwoordelijk voor de verzorging
van de bedoelde overzichten. Per dienst is een contactpersoon aangewezen die
de invulling van deze overzichten coördineert. De betreffende contactpersonen
hebben in 1997 de gevraagde overzichten voor 1996 opgestuurd naar het Ministerie
van Economische Zaken, opdat dit de gegevens naar de Europese Commissie kan
sturen.De AD heeft tijdens haar controles geconstateerd dat de aandacht voor
de naleving van de Europese aanbestedingsregels aanzienlijk is toegenomen. 2.2.3 Informele opdrachtenIn het rechtmatigheidsonderzoek 1996 deed de Rekenkamer een bezwaaronderzoek
naar het financieel beheer bij het aangaan van informele opdrachten bij VROM.
Zij maakte uiteindelijk geen bezwaar. Gelet op de ingangsdatum van de aangescherpte
regelgeving (april 1997) was het nog te vroeg om een uitspraak te doen of
het beoogde effect zou worden bereikt. De Rekenkamer ging dat in haar rechtmatigheidsonderzoek
1997 na.– Met name het aantal informele opdrachten afkomstig van het DGM
bleek fors gedaald. Ook de registratie was daar op orde.– Bij het DGVH en de RPD vormden ook in 1997 het aantal en het financieel belang van de informele opdrachten geen probleem. Om die
reden werd er geen afzonderlijke registratie van bijgehouden. Die dienstonderdelen
voldeden op dat punt niet aan de interne richtlijnen van het ministerie.– Bij de CS trad de verbetering met name op in het tweede halfjaar
van 1997.– Door een incidentele fout bij één regionale directie
nam het aantal informele opdrachten in het tweede halfjaar 1997 bij de Rgd
toe.De Rekenkamer concludeerde dat rond de informele opdrachten in 1997 door
de getroffen maatregelen sprake is van een verbetering van het financieel
beheer. Zij tekent daarbij aan dat de gewenste eindsituatie vooral wat betreft
de registratie nog niet is bereikt. 2.2.4 Materieel- en ContractbeheerMet ingang van 1 januari 1996 gelden er nieuwe richtlijnen voor het materieel-
en contractbeheer bij het Rijk. De Rekenkamer stelde in haar rapport bij de
financiële verantwoording 1996 vast dat implementatie van de richtlijnen
bij nagenoeg alle diensten traag verliep. Zij vroeg meer aandacht voor de
naleving van de richtlijnen.Volgens het Besluit Materieelbeheer dient er een beschrijving te zijn
van de administratieve organisatie rond het materieelbeheer en zorg te worden
gedragen voor de toepassing van de hierin vastgelegde procedures. Zo dient
er een voorraadadministratie en van bepaalde roerende zaken een locatie-administratie
te worden bijgehouden. In het najaar van 1997 heeft de AD een onderzoek uitgevoerd
naar de ordelijkheid van het gevoerde materieelbeheer bij VROM gedurende het
voorafgaande halfjaar. Volgens het bij VROM gehanteerde concept van het integraal
management is ieder(e) directoraat generaal/directie zelf verantwoordelijk
voor het eigen materieelbeheer, met uitzondering van de automatiseringsmiddelen.Uit het onderzoek bleek dat bij alle diensten of directies de registratie
en administratie van inventarisgoederen ontbrak of beperkt aanwezig was. Dit
was ook het geval voor het beheer van de automatiseringsmiddelen. De Rekenkamer
concludeerde dat het materieel beheer nog niet op orde is. Op basis van de
uitkomsten van het AD-onderzoek is inmiddels besloten tot een gefaseerde aanpak
van de problemen. In de eerste fase zal het beheer van de automatiseringsmiddelen
op orde worden gebracht. Naar verwachting zal dit medio 1998 het geval zijn.
Daarna zullen de overige middelen aan de beurt komen.DFEZ heeft een werkgroep ingesteld naar aanleiding van de in 1996 vastgestelde
tekortkomingen en afwijkingen in het contractbeheer. Deze werkgroep heeft
in 1997 een concept voor een Richtlijn Contractproces opgesteld. Deze richtlijn
zal in de loop van 1998 definitief worden vastgesteld.Overigens hebben in 1997 de directoraten-generaal/directies extra aandacht
besteed aan de vastlegging van de afgesloten contracten. Alle dienstonderdelen
hebben ervoor gezorgd dat contracten centraal geregistreerd worden in de comptabele
administratie (SBB) of een speciaal daarvoor ingericht geautomatiseerd informatiesysteem.De Rekenkamer stelde vast dat in 1997 goede voortgang is geboekt bij de
verbetering van het contractbeheer. 2.3 Automatisering 2.3.1 InleidingDe Rekenkamer besteedde aandacht aan het functioneren van de geautomatiseerde
systemen die van belang zijn voor het financieel beheer. Hierbij werd gebruik
gemaakt van de bevindingen van de AD, de EDP-Auditpool (EAP) en eventuele
andere deskundigen. 2.3.2 De systemenDe verwerking van de gegevens voor het financiële administratieen
informatiesysteem (SBB/EERSt) en twee grote subsidiesystemen op het gebied
van volkshuisvesting (de individuele huursubsidie (IHS) en woningbouwsubsidie
voor eigen woningen (EW)), zijn uitbesteed aan het RCC. Over de werking van
deze systemen gaf de EAP over 1997 een positieve TPM (Third Party mededeling)
af. De TPM heeft betrekking op de aspecten exclusiviteit, beschikbaarheid,
integriteit en controleerbaarheid.Het beheer van die systemen vindt binnen het ministerie zelf plaats. Uit
de onderzoeken over 1996 naar het SBB/EERSt kwamen diverse tekortkomingen
aan het licht. Het betrof onder meer tekortkomingen in het autorisatiebeheer
en de naleving van de procedures ter waarborging van de integriteit van bestanden.
Inmiddels worden maatregelen ter verbetering genomen. In 1997 voerde de AD
geen nader onderzoek uit naar de beheersorganisatie van SBB, vanwege andere
prioriteiten.Door technische veroudering, de introductie van de Euro en gewijzigde
eisen, is het SBB/EERSt aan vervanging toe. Hierover is nog geen definitieve
beslissing genomen.Het PeRCC bevat de personeels- en salarisgegevens van VROM en is in exploitatie
bij het RCC. Uit AD-onderzoek naar de beheerprocedures zoals het RCC die uitvoert
bleek dat de getroffen maatregelen in 1997 in opzet niet aan de eisen voldeden.
De geconstateerde tekortkomingen moeten gecompenseerd worden door controles
in de gebruikersorganisatie. Bij een deel van de gebruikte systemen die voor de uitvoering van de bruteringsoperatie
zijn gebruikt, is sprake van een kleinschalige automatiseringsomgeving. Dit
brengt risico's voor de verwerking met zich mee. Bij zijn controle over 1997
heeft de AD de goede werking van de compenserende controlemaatregelen buiten
de automatiseringsomgeving vastgesteld. 2.3.3 Implementatie VIRDe implementatie van het VIR verloopt bij VROM uiterst moeizaam. In 1996
werd het Statuut voor informatiebeveiliging vastgesteld. Medio 1997 waren
de diensten volgens de AD nog niet verder gevorderd dan de inventarisatie
van hun bedrijfsprocessen en de daarvoor relevante informatiesystemen. De
Afhankelijkheids- en Kwetsbaarheids Analyse verkeerde nog in de aanvangsfase
of moest nog beginnen. Gelet op de beperkte voortgang vond de AD het niet
zinvol onderzoek te doen naar de implementatie van het VIR in 1997. Eind 1997
is een Task-force informatiebeveiliging ingesteld om de implementatie te bespoedigen.
Eén van de problemen is het verkrijgen van de nodige informatie. In
het samenvattend AD-rapport over 1997 wordt onderkend dat een beter inzicht
in de feitelijke situatie rond informatisering en automatisering binnen VROM
dringend gewenst is. De Rekenkamer onderschrijft dit. 2.4 ControlebeleidVoor de meeste subsidies die het ministerie verstrekt, zijn andere overheden
of uitvoeringsinstanties belast met de uitvoering ervan. Voor deze gedecentraliseerde
regelingen is het voor het financieel beheer van belang hoe het ministerie
toezicht houdt op de besteding van de subsidies, waarbij rekening gehouden
wordt met de beperkingen van de regelgeving.Het DGVH begon een aantal jaren geleden met de opstelling van een onderbouwing
van de MenO-gevoelige factoren voor de belangrijkste regelingen, het vigerend
controlebeleid en de omvang van eventueel resterende onzekerheid. De finale
afwerking is nog niet geheel afgerond. Daarnaast was een aantal nieuwe regelingen
nog niet opgenomen. De actualisering dient medio 1998 gereed te zijn.De voor de besteding van de gelden verantwoordelijke instanties (de budgethouders)
dienen door middel van een verslag verantwoording af te leggen. De regelgeving
schrijft niet bij elke regeling voor dat zo'n verslag vergezeld moet gaan
van een accountantsverklaring. Waar dat wel het geval is voert de AD reviews
bij de desbetreffende accountants uit. Uit die reviews bleek dat de werkzaamheden
over het algemeen conform de opgestelde controleprotocollen werden uitgevoerd.Bij de regeling EW bleek dat het ministerie een grote achterstand heeft
in het verwerken van gegevens uit de Gemeentelijke Basis Administratie. Het
gevolg daarvan was dat in 1997 nog weinig gebruik kon worden gemaakt van dit
voor deze regeling nieuwe controlemiddel. Het ministerie werkt aan het wegwerken
van de achterstand.Bij het DGM bleek onvoldoende voortgang in de ontwikkeling van delen van
het controlebeleid bij de (budgettair belangrijkste) directies Bodem en Geluid
en Verkeer. Onder ander zijn in eerdere jaren ingezette activiteiten niet
afgerond of zijn geen maatregelen getroffen naar aanleiding van uitgevoerde
controles.In 1997 werden met succes «stuitingsacties» uitgevoerd, om
te voorkomen dat door het Rijk gemaakte kosten door het verstrijken van de
tijd niet meer bij derden verhaald kunnen worden. De uitkomsten daarvan zijn
in een geautomatiseerd systeem opgenomen. Inmiddels bevat dat systeem ruim
8000 projecten. In het merendeel van de gevallen (80%) is nog geen sanering
uitgevoerd. Overigens bestaat het bestand uit veel projecten van relatief
gering financieel belang, waarvan het de vraag is of gelet op de kosten tot
terugvordering moet worden overgegaan.Van de gevallen waar wel een sanering werd uitgevoerd zijn er ruim 300
in behandeling bij de Landsadvocaat. De resterende gevallen zijn wel gestuit,
maar er heeft nog geen gedetailleerde juridische behandeling plaatsgevonden.
Inmiddels zijn voorstellen gedaan om verwerkingscapaciteit vrij te maken voor
een versnelde afwikkeling. De verwachting is dat de werkvoorraad over vijf
jaar nagenoeg is weggewerkt. De lange duur houdt verband met de voor de terugvordering
in te stellen juridische procedures en de ongewisse afloop daarvan.Lagere overheden die grond, gebouwen en woningen verwerven om de bodem
te kunnen saneren dienen bij verkoop van deze activa de opbrengsten toe te
voegen aan de beschikbare budgetten voor bodemsanering. Eerder stelde de Rekenkamer
vast dat het ministerie een gebrekkig inzicht had in de volledigheid en juistheid
van de op dit punt door de lagere overheden verantwoorde kosten en opbrengsten.Inmiddels bestaat wel inzicht in de omvang van de posten. Daadwerkelijke
afwikkeling heeft nog niet plaatsgevonden. Hierover moet nog verder worden
onderhandeld met de Dienst Domeinen van het Ministerie van Financiën.Rond onderdelen van het controlebeleid zoals de uitvoering van de technische
toets bij bodemsanering en geluidswerende voorzieningen bleek dat in eerdere
jaren vastgestelde afwijkingen van de regelgeving nog niet waren afgewikkeld.
Daarnaast worden de controleresultaten niet tijdig genoeg gebruikt voor evaluatie
en beheer en hebben deze daardoor onvoldoende betekenis voor het subsidie-instrumentarium.DGM gaat er bij het controlebeleid in eerste instantie vanuit dat de accountantsverklaringen
bij de afrekeningen zijn opgesteld volgens het geldende controleprotocol.
Uit AD-onderzoek blijkt dat de controle die op grond van het controleprotocol
mocht worden verwacht niet in alle gevallen werd uitgevoerd. Inmiddels is
besloten een stuurgroep te belasten met het analyseren van de problemen en
oplossingen voor de knelpunten voor te bereiden. Gelet op de recent genomen
beslissing zijn nog geen definitieve plannen opgesteld. De Rekenkamer beveelt
aan om deze controleerbaar te maken door die van een tijdplanning en mijlpalen
te voorzien. 2.5 Ander Rekenkameronderzoek 2.5.1 Garanties van het RijkDe Rekenkamer bracht in maart 1998 het rapport «Garanties van het
Rijk» uit. Hieruit bleek dat het Ministerie van VROM een departementaal
beleid voor garanties op schrift had gesteld. In de praktijk komt het beleid
neer op «terughoudend toepassen». De Rekenkamer deed de ministeries
de aanbeveling om in samenspraak met het Ministerie van Financiën een
rijksbreed garantiebeleid te formuleren. 2.5.2 Afkoop van woningsubsidies aan beleggersOp verzoek van de Tweede Kamer onderzocht de Rekenkamer het akkoord over
de afkoop van langlopende woningsubsidies van het Rijk aan vastgoedbeleggers.
Het akkoord werd op 12 december 1997 gesloten tussen het Rijk, de Vereniging
van institutionele beleggers in vastgoed Nederland (IVBN) en de Raad voor
Onroerende Zaken (ROZ). Met het akkoord is een bedrag gemoeid van ruim f 1,4
miljard gulden. Hiermee komt een einde aan langlopende subsidieverplichtingen
voor het Rijk. Volgens de Rekenkamer heeft het Rijk in het algemeen voldoende
zorgvuldigheid betracht in de onderhandelingen. 2.6 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 was
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording 1997 uiterlijk
op 8 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De verantwoording
werd echter pas op 14 april 1998 door de minister getekend en werd daarna
aan de Rekenkamer aangeleverd. Conform de in 1997 hierover gemaakte afspraak
had dat als consequentie dat de Rekenkamer besloot het rapport bij de financiële
verantwoording van het Ministerie van VROM niet op 11 juni maar op 30 juni
1998 te publiceren. De Rekenkamer beveelt aan de procedures rond het tekenen
van de verantwoording 1998 zodanig in te richten dat deze wel op de afgesproken
datum beschikbaar zal zijn. 2.7 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat een aantal van de in het rapport bij de
financiële verantwoording over 1996 vermelde tekortkomingen is opgelost.
Op een aantal onderdelen is echter sprake van een verslechtering ten opzichte
van vorig jaar. In het bijzonder nam de kwaliteit af van de uitvoering van
de Individuele Huursubsidie. Daarnaast waren er tekortkomingen bij een aantal
andere (flankerende) regelingen van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting.
Binnen het DGVH is de Individuele Huursubsidie de qua uitgaven omvangrijkste
subsidieregeling van het ministerie (f 2,6 miljard). Tekortkomingen hierin
weegt de Rekenkamer relatief zwaar mee in haar oordeelsvorming over de administratieve
organisatie. De verslechterde kwaliteit van de uitvoering van de IHS beschouwde
de Rekenkamer dan ook als ernstig.Aandacht vraagt de Rekenkamer voor:– het op orde brengen van het materieel beheer bij het hele ministerie;– de voortgang in de ontwikkeling van onderdelen van het controlebeleid
bij de (budgettair belangrijkste) directies «Bodem» en «Geluid
en Verkeer» van het Directoraat-Generaal Milieubeheer;– het bijhouden van de juiste stand van de voorschotten en het afwikkelen
ervan bij het DGVH;– het tijdig afronden van die activiteiten die verband houden met
de toekomstige status van de Rgd;– het afronden van de verbeterplannen voor het beheer van delen
van het SBB/EERSt en het PeRCC;– het invoeren van de maatregelen in het kader van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994.De Rekenkamer stelde positieve ontwikkelingen vast op de volgende punten:– de systematische wijze waarop het ministerie aandacht schenkt
aan de controle-opmerkingen van de AD;– de verbetering in opzet en werking van de administratieve organisatie
bij de Rgd, de CS, de RPD en het DGM;– de verbetering in het financieel beheer op het punt van de Informele
opdrachten;– de goede voortgang bij de verbetering van het contractbeheer;– het ordelijk verloop van de afwikkeling van de bruteringsoperatie. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van VROM zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningDe begroting van het Ministerie van VROM bestaat uit twee delen: een gedeelte
voor de rijkshuisvesting en een gedeelte voor de overige taken van het ministerie.
De rekening 1997 van het Ministerie van VROM bestaat derhalve uit verschillende
staten voor het gehele ministerie (exclusief de Rijkshuisvesting) en afzonderlijk
voor de Rijkshuisvesting.Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van VROM is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (exclusief rijkshuisvesting
x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal5 797,57 493,6250,5 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden5 792,37 493,1250,5Belangrijke fouten/onzekerheden5,20,50,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 25,1 miljoen respectievelijk f 9,7 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.De bij de verplichtingen geconstateerde fout betreft het begrotingsartikel
03.16 (Individuele Huursubsidie); de onvolledigheid betreft artikel 03.18
(Locatiegebonden subsidies). Deze zijn reeds in paragraaf 2.2.1 in algemene
zin toegelicht.Overzicht 2 laat de totaalbedragen zien waaruit de staten van de rekening
1997 voor de rijkshuisvesting zijn samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Bedragen van de rekening 1997, Rijkshuisvesting
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal1 752,11 564,879,4 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden1 746,81 564,879,4Belangrijke fouten/onzekerheden5,30,00,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 65,5 miljoen respectievelijk f 19,8 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.De fouten betreffen twee begrotingsartikelen (01.09 en 01.10) waarop de
verplichtingen ten onrechte ten laste van 1997 gebracht. Dit had 1998 moeten
zijn. In totaal ging het om f 5,3 miljoen.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat ten opzichte van 1996 de verantwoording
qua toelichting inhoudelijk is verbeterd. De toelichting bij de rekening 1997
van het Ministerie van VROM voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 3 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 3. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal111 393,9111 393,9Niet beoordeeld73 906,338 122,1 Beoordeeld37 487,673 271,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden37 487,673 271,8Belangrijke fouten/onzekerheden0,00,0De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting
bij de saldibalans aan de eisen voldoet.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 5 565,0
miljoen afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de
eisen voldeden. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het ministerie van VROM voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis.
De financiële verantwoording voldoet aan de tweede eis, met uitzondering
van– een bedrag van f 9,9 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen/uitgaven/ontvangsten– een bedrag van f 1,1 miljoen aan verplichtingen/ uitgaven/ontvangsten waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon
verkrijgen BIJLAGE Overzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafXI-A U 03.16Subjectsubsidies2 771,84,6*)Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden2.2.1 XI-A U 03.18Infrastructuur
en locatiesubsidie   19,10,6*)Onzekerheid over de rechtmatigheid
wegens tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.1 XI-B
U 01.09Onderhoud en exploitatie rijksgebouwen  305,32,6*)Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 XI-B U 01.10Investeringskosten
rijkshuisvesting  584,32,7*)Onrechtmatig, onjuist,
overige onrechtmatigheden4.1 Totaal fouten/onzekerheden  10,5  Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafXI-A U 03.03Onderzoek Volkshuisvesting15,80,2*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid wegens tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.1XI-A U 03.05Volkshuisvestings-instellingen, experimenten en kennisoverdracht10,40,3*)Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden2.2.1 Totaal fouten/onzekerheden  0,5  * Deze bedragen vormen de uitkomst van een departementaal accountantsonderzoek;
er was sprake van overschrijding van de tolerantiegrensuitgaande van de maximale
fout; de meest waarschijnlijke fout wordt gerapporteerd. RAPPORTAGE BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997
VAN HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT Inhoud  Samenvatting198   1Inleiding199   2Financieel
beheer2002.1Accountantscontrole200 2.2Administratieve
Organisatie200 2.2.1Opzet en werking200 2.2.2Vervolgonderzoek
GWW-contracten200 2.2.3Europese regelgeving201 2.3Automatisering2012.3.1Systemen201 2.3.2Implementatie VIR2022.4Aanleg Maaskaden202 2.4.1Achtergrond2022.4.2Stand van zaken203 2.5Wet Verontreiniging
Oppervlaktewateren203 2.6Subsidiebeheer204 2.7Ander
Rekenkameronderzoek204 2.7.1Garanties van het Rijk2042.7.2VSN204 2.8Versnelling verantwoordingsprocedure2052.9Conclusies205    3Bezwaaronderzoek
Onderzoeks- en Overige Contracten2063.1Inleiding2063.2Tekortkomingen 1996206 3.3Financieel beheer
1997206 3.4Maatregelen207 3.5Conclusie208   4Financiële verantwoording2084.1Rekening2084.2Toelichting bij de rekening209 4.3Saldibalans
met toelichting210 4.4Financiële verantwoording agentschap
KNMI211 4.5Financiële verantwoording agentschap RDR2114.6Oordeel over de financiële verantwoording211     Bijlage212SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
In 99,6 % van de verplichtingen en de uitgaven en in 100 % van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan. Zij heeft
bij haar onderzoek kunnen steunen op de bevindingen van de departementale
accountantsdienst.De werking van de administratieve organisatie vertoont nog ernstige tekortkomingen,
vooral ten aanzien van de naleving van de procedures rond het uitvoeren van
werken en bij het afsluiten van contracten. De controle op de geleverde prestaties
is nog onvoldoende. Deze problemen bleken uit de in 1996 en 1997 uitgevoerde
bezwaaronderzoeken. Over 1996 handhaafde de Rekenkamer haar bezwaar rond de
grond-, water- en wegenbouwcontracten. Naar aanleiding hiervan (Rechtmatigheidsonderzoek
1996, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2)
informeerde de minister de Staten-Generaal in september 1997. De verbeteracties
die zij voorstelde sloten aan op de aanbevelingen van de Rekenkamer. Uit het
bezwaaronderzoek 1997 naar de onderzoeks- en overige contracten bleek, dat
de tekortkomingen ook bij dit type contracten grotendeels waren blijven bestaan.
De Rekenkamer zag echter af van het maken van bezwaar, omdat de voorgestelde
verbeterplannen, het tijdpad en de toezeggingen van de minister voldoende
waarborgen bieden voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer rond
de onderzoeks- en overige contracten eind 1999. Naar aanleiding van beide
onderzoeken heeft de minister toegezegd dat het financieel beheer rond de
contracten zowel wat betreft de opzet als de werking ultimo 1999 zal voldoen
aan de geldende regelgeving. De Rekenkamer zal dat bij haar rechtmatigheidsonderzoek
1999 nagaan.Bij de uitvoering van de maatregelen rond de grond-, water- en wegenbouwcontracten
ligt het ministerie overigens op schema. Hiervoor heeft de Rekenkamer waardering.
Ook is zij positief over de wijze waarop gestalte werd gegeven aan de toezichthoudende
rol van DFEZ, het feit, dat de AD een reviewbeleid heeft ontwikkeld en dit
op voldoende wijze uitvoert, en de positieve werking van het controlebeleid
van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren.De Rekenkamer vraagt daarnaast aandacht voor de volgende punten:– De Rekenkamer concludeerde dat de «financiële systemen»
die bij het ministerie en het agentschap KNMI in gebruik zijn voldoende betrouwbaar
zijn. Dat was nog niet het geval voor het personeelssysteem COMI-P. De Rekenkamer
beveelt aan daarvoor op korte termijn maatregelen te treffen.– De Europese regelgeving is in de administratieve organisatie van
het ministerie verwerkt en de AD heeft de naleving in de controle betrokken.
Deze naleving behoeft meer aandacht.– De stand van zaken rond de aanleg Maaskaden is nu zover gevorderd
dat na een review van de AD in de loop van 1998 begonnen kan worden met de
definitieve afrekening.– De Rekenkamer trof een aantal tekortkomingen aan in het beheer
van een aantal subsidiestromen bij het Directoraat-Generaal Personenvervoer
en het Directoraat-Generaal Goedervervoer. Zij beveelt aan deze op te heffen.– Ten slotte behoeft de afronding van het invoeren van beveiligingsmaatregelen
in het kader van het Voorschrift Informatiebeveiling Rijksdienst 1994 aandacht. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) is te typeren als een
departement met hoofdzakelijk overdrachtsuitgaven. Van de totale uitgaven
1997 ad f 11,0 miljard was f 5,45 miljard bestemd voor het Infrastructuurfonds.
De overdrachtsuitgaven aan lokale overheden beliepen ruim f 2,48 miljard.
Gezamenlijk bepalen die twee stromen voor ruim 72% de uitgaven van het ministerie.
Veel van die overdrachtsuitgaven aan derden worden verricht op basis van contracten.
De Rekenkamer stelde zowel vorig jaar als dit jaar een bezwaaronderzoek in
naar het financieel beheer rond contracten.Personele en materiële uitgaven bepalen als derde grote stroom (f 1,4
miljard) de uitgaven. Verder worden op de begroting van VenW twee agentschappen
vermeld: het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) en de Rijksdienst
voor de Radiocommunicatie (RDR).Ontvangen dividend, rente en aflossing van de NV KPN (f 1,2 miljard)
en de bij de verkoop van de aandelen N.V. KLM behaalde inkomsten vormen de
belangrijkste stroom aan de ontvangstenkant.Door overheveling van artikelen van de begroting van VenW naar het Infrastructuurfonds
neemt de omvang van de VenW-begroting zelf verder af.Over de organisatie van het ministerie wordt opgemerkt dat de activiteiten
op het terrein van het personenvervoer en het goederenvervoer in twee nieuwe
directoraten-generaal zijn gebundeld, namelijk het Directoraat-Generaal Personenvervoer
(DGP) en het Directoraat-Generaal Goederenvervoer (DGG). Daarnaast werd een
deel van de taken van de Hoofddirectie Telecommunicatie en Post (HDTP) ondergebracht
in het zelfstandige bestuursorgaan de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit en het agentschap RDR. Door deze activiteiten werd het op orde
houden van het financieel beheer bemoeilijkt.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van VenW. Voor de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek dat is uitgevoerd
bij het Infrastructuurfonds, wordt verwezen naar elders in deze bundel. De
Rekenkamer heeft over onderdelen van haar onderzoek met de minister gecorrespondeerd.
Haar reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. In hoofdstuk 3 zijn de resultaten van het bezwaaronderzoek
onderzoeks- en overige contracten opgenomen. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie
over 1997 (en die van het agentschap KNMI en het agentschap RDR).Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is, wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en
in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1997 afgegeven. De deelverklaringen
waren goedkeurend, met uitzondering van de HDTP, waarover wederom een verklaring
met beperking werd afgegeven en de Meetkundige Dienst (MD), waarover eveneens
een verklaring met beperking werd afgegeven. De Rekenkamer stelde vast dat
de AD-controle voldoende basis bood voor haar oordeelsvorming over de financiële
verantwoording 1997. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op
basis van de AD-rapportages.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken.De Rekenkamer heeft bij haar review aandacht besteed aan de opzet en uitvoering
van het reviewbeleid van de AD.De Rekenkamer is van mening dat de opzet de uitgangspunten helder weergeeft
en voldoet aan de eisen. Zij stelde vast dat de reviews met voldoende diepgang
worden uitgevoerd. 2.2 Administratieve Organisatie 2.2.1 Opzet en werkingDe directie Financieel Economische Zaken (DFEZ) plaatste het toezicht
«meer in het daglicht». Om het toezicht op meer gestructureerde
wijze uit te voeren heeft DFEZ een toezichtsmodel ontworpen. Dit model zal
in de loop van 1998 operationeel worden.Uit het onderzoek blijkt dat er in de opzet van de administratieve organisatie
in het algemeen geen grote knelpunten zijn. De werking van de administratieve
organisatie vertoont echter nog ernstige tekortkomingen. Weliswaar is er op
onderdelen vooruitgang, maar in zijn algemeenheid is de naleving van de procedures
rond het uitvoeren van werken en bij het afsluiten van contracten en de controle
op de geleverde prestaties onvoldoende. 2.2.2 Vervolgonderzoek GWW-contractenIn 1996 voerde de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uit naar de grond-,
water- en wegenbouwcontracten (GWW). Hieruit bleek dat ondanks de inspanningen
van Rijkswaterstaat het financieel beheer rond deze contracten in 1996 nog
niet geheel aan de eisen voldeed. De Rekenkamer oordeelde dat er sprake was
van een nog onvoldoende ordelijk financieel beheer. Als gevolg daarvan maakte
zij bezwaar. De Rekenkamer was van mening dat de toezeggingen van de minister
onvoldoende concreet en controleerbaar waren. Zij handhaafde haar bezwaar
en plaatste een aantekening bij de rekening 1996 van het Rijk.De minister diende haar standpunt, overeenkomstig het bepaalde in artikel
56, lid 4 van de Comptabiliteitswet aan de Staten-Generaal uiteen te zetten.
Zij heeft de Staten-Generaal per brief op 22 september 1997 geïnformeerd.
De verbeteringsacties die zij voorstelde, sluiten aan op de aanbevelingen
van de Rekenkamer. De minister gaat ervan uit dat het financieel beheer bij
Rijkswaterstaat op het punt van de GWW-contracten ultimo 1999 zal voldoen
aan de eisen, zoals neergelegd in de aanschrijving UCA (Uniformering Contractenadministraties). De Rekenkamer is in 1997 nagegaan in hoeverre de door de minister toegezegde
«producten» daadwerkelijk zijn gerealiseerd. De Rekenkamer stelde
vast dat Rijkswaterstaat op schema ligt met het uitvoeren van de toegezegde
maatregelen. Voor een gedetailleerde beschrijving wordt verwezen naar het
rapport bij de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds.
De Rekenkamer zal in haar rapport bij de financiële verantwoording 1999
rapporteren of de opzet en werking overeenkomstig de regelgeving functioneren. 2.2.3 Europese regelgevingReeds in augustus 1996 werd de departementale aanschrijving Europese aanbestedingen
binnen VenW verspreid. Daarmee zijn de kaders en verantwoordelijkheden voor
de dienstonderdelen helder aangegeven. Tegelijkertijd is een «Systematische
vragen- en antwoordenlijst EG-aanbestedingsrichtlijnen» op ruime schaal
binnen VenW verspreid. In deze aanschrijving is opgenomen dat de diensten
de Europese aanbestedingsregels dienen op te nemen in de voor hun dienst beschreven
en vastgelegde administratieve organisatie. De aanbestedende diensten staan
op de lijsten, zoals deze in de loop van 1996 en 1997 naar Brussel (Europese
Commissie) zijn gestuurd.De Rekenkamer stelde vast dat de Europese aanbestedingsregels in de administratieve
organisatie van de diverse dienstonderdelen zijn verwerkt.De AD dringt erop aan dat er meer aandacht wordt besteed aan een juiste
naleving van de Europese regelgeving. De AD merkte op dat voor de aanbesteding
van werken, leveringen en diensten geconstateerd is dat soms niet-Europees
is aanbesteed waar dat op basis van de Europese Richtlijnen voor aanbestedingen
strikt genomen wel had gemoeten. Voorts werd procedureel niet in alle gevallen
geheel overeenkomstig de richtlijnen gehandeld.De Europese richtlijn voor overheidsopdrachten schrijft voor dat, om resultaten
van de toepassing van de richtlijn te kunnen beoordelen, de aanbestedende
dienst jaarlijks een overzicht van de geplaatste opdrachten moet toezenden
aan de Europese Commissie. Een volledig inzicht in de omvang van de Europese
aanbestedingen is (nog) niet aanwezig, omdat enkele aanbestedende diensten
de gevraagde informatie niet hebben verstrekt. 2.3 Automatisering 2.3.1 SystemenDe Rekenkamer besteedde aandacht aan het functioneren van de geautomatiseerde
systemen die van belang zijn voor het financieel beheer. Hierbij werd gebruik
gemaakt van de bevindingen van de AD, EDP-Auditpool en andere deskundigen.Ten eerste is het centrale financiële begrotingssysteem FAIS relevant.
In 1995 werd voor het laatst een systeemaudit op het FAIS uitgevoerd, gevolgd
door een onderzoek naar de beheersorganisatie in 1996. De uitkomst van beide
onderzoeken was positief. Door de aanwezige kwaliteitsborgen bij de beheersorganisatie,
voortdurende monitoring van ontwikkelingen bij die beheersorganisatie, de
aandacht voor het systeem in het kader van de jaarlijkse financiële verantwoording
en het ontbreken van negatieve signalen uit andere bronnen, zijn nadien geen
verdere gerichte controle-activiteiten naar de werking van het FAIS uitgevoerd. Ten tweede is het COMI-P (Computer Ondersteund Management Informatiesysteem
Personeel) relevant, dat de personeels- en salarisgegevens van VenW bevat.
De mutaties van personele gegevens, die in COMI-P worden geregistreerd, vormen
voor een belangrijk deel de invoer voor de mutaties in het IPA-salarissysteem.
De mutaties uit het COMI-P worden handmatig via documenten aan het IPA aangeleverd.
Het IPA verzorgt de berekening en betaling van de medewerkers.De kwaliteit van de uit het COMI-P aangeleverde gegevens wordt mede gewaarborgd
door de afdeling Salarisvoorziening en Advisering. De AD heeft geconstateerd
dat de reorganisatie van deze afdeling eind 1997 in verhoogde mate leidde
tot onjuiste salarisberekeningen.Uit een eind 1997 uitgevoerd onderzoek van de EDP-Audit Pool naar het
beheer van het COMI-P bij de Rijkswaterstaat, bleken verdere belangrijke tekortkomingen,
zoals:– risico op ongeautoriseerde mutaties door de aanwezigheid van diverse
voor alle gebruikers overschrijfbare bestanden en directories;– te ruime rechten voor het systeembeheer, waaronder de mutatiebevoegdheid;– ontbreken formele overdracht nieuwe en aangepaste programmamodules
van ontwikkelorganisatie aan productie-organisatie.De Rekenkamer onderschrijft de noodzaak om aandacht te besteden aan de
goede werking van de noodzakelijke compenserende maatregelen in de gebruikersorganisatie.
Voor zover mogelijk zou het echter de voorkeur verdienen om de tekortkomingen
alsnog zoveel mogelijk door dwingende maatregelen in het geautomatiseerde
deel van het systeem op te heffen.Ten derde kon de Rekenkamer beschikken over de resultaten van een onderzoek
naar het eigen financieel beheerssysteem dat bij het agentschap KNMI wordt
gevoerd: het EBS-Fin. Eind 1997 concludeerde de EDP-Audit Pool dat het systeem
toereikende ondersteuning aan het KNMI biedt om tot een betrouwbare informatievoorziening
te komen. 2.3.2 Implementatie VIROp basis van het VIR 1994 heeft de Bestuursraad van VenW op 8 maart 1995
het Beleid voor de informatiebeveiliging vastgesteld. In februari 1997 is
een Leidraad voor informatiebeveiliging uitgebracht door de Directie Organisatie
en Informatie. Het beleid en de leidraad zijn opgenomen in een viertal «bundels»
voor de informatiebeveiliging van VenW.De Bestuursraad wordt halfjaarlijks door de DOI over de voortgang van
de implementatie van het VIR geïnformeerd. Volgens de voortgangsrapportage
van eind 1997 is inmiddels bij alle diensten het plan van aanpak voor de implementatie
opgesteld en zouden de Afhankelijkheids- en Kwetsbaarheids Analyses in november
1998 kunnen worden afgerond. Uitzondering hierop vormt echter de Rijkswaterstaat
(waar 80% van de totale automatisering van VenW onder valt).De AD moet de kwaliteit van de informatiebeveiliging beoordelen. De AD
heeft voor 1997 in het kader van het VIR een afzonderlijk controleplan opgesteld.
Daarnaast neemt de AD deel aan de Projectgroep Informatiebeveiliging Centrale
Diensten die zich bezighoudt met de nadere invulling van het VIR. 2.4 Aanleg Maaskaden 2.4.1 AchtergrondDe Rekenkamer deed in 1996 op verzoek van de minister van VenW onderzoek
naar de aanleg van de Maaskaden in Limburg. De Rekenkamer drong onder andere
aan op de totstandkoming van een controleprotocol, waarin zou
worden geregeld hoe bij de afrekening van het project de rechtmatige besteding
zou worden vastgesteld.In het Rapport bij de financiële verantwoording 1996 gaf de Rekenkamer
aan tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1997 opnieuw aandacht te zullen besteden
aan de afrekening van de rijksbijdrage Maaskaden, omdat het de verwachting
was dat de eindafrekening voor 31 december 1997 opgemaakt zou worden. 2.4.2 Stand van zakenOp 13 december 1996 is het controleprotocol «Maaskaden» opgesteld.
Over de inhoud daarvan is overeenstemming bereikt tussen het ministerie, de
provincie en de beide waterschappen. Het controleprotocol gaat in op de van
toepassing zijnde regelgeving en de algemene en specifieke uitgangspunten
voor de accountantscontrole van de besteding van de rijksbijdrage. Voorts
biedt het controleprotocol de AD de mogelijkheid een review uit te voeren
bij de fungerend accountant van de Provincie ter toetsing van de naleving
van het controleprotocol. De Provincie heeft op 25 november 1997 een eerste declaratie ingediend
bij het ministerie. De declaratie betreft de uitgevoerde werkzaamheden van
het waterschap Peel en Maasvallei en de gemeente Gennep en heeft betrekking
op de periode 1 augustus 1995 (aanvang kade-aanleg) tot en met 30 juni 1997.
De kosten bedragen over die periode f 112,5 miljoen. Rekening houdend
met het reeds door het Rijk betaalde voorschot en de toegepaste verdeelsleutel
voor de meerkosten bedraagt de declaratie f 5,9 miljoen. Conform de in
1996 gesloten overeenkomst, het controleprotocol «Maaskaden» en
de subsidiebeschikkingen van de Provincie was de declaratie voorzien van een
goedkeurende accountantsverklaring van de Provincie, de onderliggende declaraties
van het waterschap en de gemeente en de daarbij afgegeven goedkeurende accountantsverklaringen.De Provincie Limburg raamt de totale kosten van de kade-aanleg per januari
1998 op f 193,6 miljoen (nagenoeg gelijk aan de raming per september
1996). De verwachting is dat de restantbetalingen zullen plaatsvinden in 1998
en 1999. Pas daarna kan de definitieve afrekening opgemaakt worden.Na ontvangst van de eerste declaratie is er door Rijkswaterstaat en de
AD overleg gevoerd over een uit te voeren review. Naar verwachting zal die
in de loop van 1998 worden uitgevoerd. 2.5 Wet Verontreiniging OppervlaktewaterenIn haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 concludeerde de Rekenkamer over
de controle op de volledigheid van de verantwoording van ontvangsten in het
kader van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, dat de RWS veel aandacht
had geschonken aan het controlebeleid. Er kon echter nog geen definitieve
uitspraak gedaan worden over de toereikendheid van het controlebeleid voor
de langere termijn. Gelet op de positieve tendens werd afgezien van het maken
van bezwaar.Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat de positieve tendens zich
heeft voortgezet. Zowel de opzet als de uitvoering van het controlebeleid
waren in 1997 toereikend. Dit neemt niet weg dat op onderdelen kanttekeningen
zijn te plaatsen. Zo is vanwege reorganisatieperikelen bij de RWS de aandacht
voor het opstellen en beoordelen van de uitvoeringsverslagen van gehouden
controles minder geweest dan was voorgenomen. Daarnaast zijn de aansturing
en coördinatie van de uitvoering van het controlebeleid niet duidelijk
geregeld. 2.6 SubsidiebeheerUit het onderzoek blijkt dat het subsidiebeheer bij de Directoraten-Generaal
Personenvervoer en Goederenvervoer tekortkomingen vertoont. Het betreft onder
andere de volgende subsidiestromen:– Sociale VeiligheidVoor deze subsidies is nog niet aangegeven aan welke eisen de verantwoording
moet voldoen en welke kosten subsidiabel zijn. Ook ontbreekt een controleprotocol.– NS TaaksectorIn verband met de veranderde financiële relatie tussen het Rijk en
de NS zouden bekostigingsmodellen ontwikkeld moeten worden. Zolang die niet
bestaan is er volgens de Rekenkamer een risico met betrekking tot de beheersbaarheid
van de uitgaven. In het samenvattend AD-rapport 1997 is opgemerkt dat de ontwikkeling
van de bekostigingsmodellen meer tijd in beslag neemt dan werd verwacht. De
Rekenkamer is in de loop van 1998 gestart met een onderzoek «Publieke
Taken NS». Daarin wordt de stand van zaken rond de ontwikkeling van
de bekostigingsmodellen betrokken.– BedrijfsvervoerBij deze subsidiestroom voldoet de verantwoordingsinformatie niet aan
de eisen. In de regeling wordt niet verwezen naar het controleprotocol. Betaling
vindt in sommige gevallen plaats terwijl de verantwoording niet overeenkomstig
de regeling is opgesteld en de accountantsverklaring niet in overeenstemming
is met het controleprotocol. Naar aanleiding van de opmerkingen van de AD
stelt de directie een aanvullend onderzoek in naar alle in het verleden betaalde
bijdragen. Daarnaast wil de directie strikt de hand houden aan de eisen.– Bereikbaarheidsbevorderende en mobiliteitsgeleidende maatregelenVastgesteld werd dat de subsidiebeschikkingen niet voldoen en de naleving
onvoldoende wordt getoetst. De dossiervorming behoeft verbetering. De AD adviseert
dit punt alsnog op te nemen in het «actieplan verbetering financieel
beheer DGG». 2.7 Ander Rekenkameronderzoek 2.7.1 Garanties van het RijkDe Rekenkamer bracht in maart 1998 het rapport «Garanties van het
Rijk» uit. Hieruit bleek dat het Ministerie van VenW geen departementaal
beleid voor garanties op schrift had gesteld. In de praktijk komt het beleid
neer op «terughoudend toepassen». De Rekenkamer deed de aanbeveling
om in samenspraak met het Ministerie van Financiën een rijksbreed garantiebeleid
te formuleren. 2.7.2 VSNDe Rekenkamer bracht in mei 1998 het rapport Streekvervoer uit. Het onderzoek
betrof de periode 1994–1996. Zij concludeerde dat de feitelijke ontwikkelingen
in het streekvervoer nog niet aansluiten bij de «dubbeldoelstelling»
van het Rijk. Deze doelstelling houdt forse verbeteringen in van enerzijds
het aantal reizigers en anderzijds de kostendekkingsgraad van de exploitatie.
De maatregelen van de minister – de rijksbijdragesystematiek, verbeteringen
in de infrastructuur, decentralisatie en de invoering van marktwerking –
droegen nog maar beperkt bij aan de dubbeldoelstelling.De controle van het ministerie op de vaststelling van de rijksbijdrage
wordt uitgevoerd door de eigen interne controle-afdeling van het DGP en de AD. De Rekenkamer stelde vast dat de opzet en de uitvoering van
de controle op de vaststellingen van de rijksbijdragen voldeden aan de eisen.De controle op de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage voor de exploitatie
kende tekortkomingen. Het ministerie kon volgens de Rekenkamer niet zonder
meer steunen op het oordeel van de externe accountant omdat het controleprotocol
op een aantal punten onduidelijk was en omdat een aantal punten ten onrechte
buiten de controle van de externe accountant bleef. Hoewel werd ingeschat
dat de omvang van de gebreken niet van materiële betekenis was, blijft
het noodzakelijk de naleving van de regelgeving in de praktijk te toetsen.
Volgens de Rekenkamer was er dan ook aanleiding voor het ministerie om een
helder reviewbeleid te formuleren. Zoals in paragraaf 2.1 is aangegeven, werd
dat in 1997 gerealiseerd.De Rekenkamer stelde vast dat de regeling niet sluitend was voor het voorkomen
van kruissubsidiëring. Vormen van kruissubsidiëring bleken zich
voor te doen, maar het financieel belang bleef binnen de controletolerantie.
De Rekenkamer beval het ministerie onder meer aan de haalbaarheid van de dubbeldoelstelling
opnieuw te toetsen. 2.8 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
15 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De financiële
verantwoording van Hoofdstuk XII (Verkeer en Waterstaat) en het samenvattend
AD-rapport werden tijdig afgerond. De door de minister getekende verantwoording
werd echter niet tijdig aan het Ministerie van Financiën aangeleverd.
De Rekenkamer kon wel tijdig beschikken over het samenvattend AD-rapport en
de (ongetekende) verantwoording. 2.9 ConclusiesAlgemeen gesproken vertoont de werking van de administratieve organisatie
nog ernstige tekortkomingen, vooral ten aanzien van de naleving van de procedures
rond het uitvoeren van werken, bij het afsluiten van contracten. De controle
op de geleverde prestaties is onvoldoende. De minister heeft toegezegd dat
het financieel beheer zowel wat betreft de opzet als de werking ultimo 1999
zal voldoen aan de geldende regelgeving.De overige onderdelen van het financieel beheer waaraan de Rekenkamer
aandacht heeft geschonken leveren naast een aantal waarderende beoordelingen
ook een aantal punten op die aandacht behoeven.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit voor:– de wijze waarop gestalte werd gegeven aan de toezichthoudende
rol van DFEZ;– het op schema uitvoeren van de toezeggingen rond de GWW-contracten;– het feit, dat de AD een reviewbeleid heeft ontwikkeld en dit op
voldoende wijze uitvoert;– de positieve werking van het controlebeleid van de Wet Verontreiniging
Oppervlaktewateren.De Rekenkamer concludeerde dat de «financiële systemen»
die bij het ministerie en het agentschap KNMI in gebruik zijn voldoende betrouwbaar
zijn. Aandacht behoeven de volgende punten:– de afronding van het invoeren van beveiligingsmaatregelen in het
kader van het Voorschrift Informatiebeveiling Rijksdienst 1994;– de afrekening van de kosten voor de aanleg van de Maaskaden;– maatregelen rond de tekortkomingen in het personeelssysteem COMI-P;– de opheffing van de tekortkomingen in het subsidiebeheer bij de
Directoraten-Generaal Personenvervoer en Goederenvervoer. 3 BEZWAARONDERZOEK ONDERZOEKS- EN OVERIGE CONTRACTEN 3.1 InleidingReeds enige jaren maakte de Rekenkamer in haar rapporten bij de financiële
verantwoording van het Ministerie van VenW melding van tekortkomingen in het
financieel beheer rond de onderzoeks- en overige contracten, die leidden tot
onzekerheid over de rechtmatigheid. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1994 en 1995 voerde de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uit. Zij constateerde
dat het financieel beheer bij de betreffende dienstonderdelen inmiddels op
orde was en dat de onzekerheid ruim beneden de tolerantiegrenzen bleef. Zij
zag dan ook af van het maken van bezwaar. De AD signaleerde over 1996 echter
opnieuw tekortkomingen. De Rekenkamer kondigde aan in 1997 wederom een bezwaaronderzoek
uit te voeren.De Rekenkamer onderzocht of het ministerie naar aanleiding van de bevindingen
van de AD over 1996 maatregelen had genomen ter verbetering van het financieel
beheer rond de onderzoeks- en overige contracten. Tevens onderzocht zij of
het financieel beheer in 1997 voldeed aan de eisen van de betreffende regelgeving. 3.2 Tekortkomingen 1996De belangrijkste tekortkomingen die de AD opmerkte in zijn rapporten betroffen
het niet naleven van de regelgeving en de onvoldoende zichtbare onderbouwing
van de prestatieverklaringen. Oorzaak hiervoor was het gebrek aan discipline
bij het naleven van de procedures en instructies. 3.3 Financieel beheer 1997De Rekenkamer heeft mede aan de hand van rapportages van de AD en de Interne
Controle-organen onderzocht in hoeverre de tekortkomingen in 1997 zijn blijven
bestaan. Zij stelde vast dat dit over het algemeen het geval was. Wel was
er bij een aantal diensten sprake van een lichte verbetering.Bij 18 van de 22 dienstonderdelen hebben de Interne Controle-organen op
het punt van de onderzoeks- en overige contracten gefunctioneerd. Vanwege
reorganisaties lag de prioriteit van vier dienstonderdelen elders, te weten
bij de Rijksluchtvaartdienst, het DGP het DGG (bij deze twee lag de prioriteit
bij de grote geldstromen) en de HDTP (de controlecapaciteit bij dit onderdeel
was beperkt).De Interne Controle-organen, en ook de AD, maakten onder meer opmerkingen
over:– Geen of onvoldoende kostenramingen waardoor vooraf onvoldoende
inzicht bestaat in de financiële omvang;– Het niet naleven van de offerteprocedure waardoor er onvoldoende
concurrentie wordt gesteld; – Het aanvangen van werkzaamheden voordat een contract is gesloten
waardoor nadien problemen kunnen ontstaan over de omvang van de prestatie;– Het niet tijdig vastleggen van de verplichting in de administratie
waardoor die niet volledig is;– Geen zichtbare onderbouwing van de prestatieverklaring waardoor
er onzekerheid bestaat over de rechtmatigheid van de uitgaven. Bij acht specifiek onderzochte diensten beoordeelde de Rekenkamer in totaal
88 contracten. Bij de keuze hield de Rekenkamer rekening met een verdeling
van de contracten over de diverse onderdelen van de betreffende dienst en
een verdeling naar de diverse contractsoorten (urencontracten, vaste prijscontracten).
In totaal werden bij die diensten in 1997 ruim 1400 contracten afgesloten
met een financieel belang van ruim f 190 miljoen. De Rekenkamer constateerde
dat:– vanwege de Europese regels voor aanbesteding het belang van een
vooraf opgestelde kostenraming toeneemt. Volgens de Rekenkamer werd dit aspect
nog onvoldoende onderkend;– bij een aantal diensten onvoldoende kennis van de desbetreffende
Europese regelgeving werd onderkend;– de wijze waarop prestatieverklaringen werden gegeven bij de helft
van de onderzochte contracten niet in de dossiers onderbouwd werd weergegeven
(ook wanneer die wel had plaatsgevonden);– bij een aantal diensten de projectdossiers niet volledig waren
of op diverse plekken binnen de organisatie werden gearchiveerd. 3.4 MaatregelenDe ambtelijke top reageerde adequaat op het signaal van de AD over 1996.
Er werden voor de dienstonderdelen werkconferenties georganiseerd over financieel
beheer in relatie tot het functioneren van de organisaties, waarin ook de
problemen rond de onderzoeks- en overige contracten aan de orde kwamen. Dit
draagt bij aan de vorming van draagvlak voor het naleven van de regelgeving.
Daarnaast kregen de dienstonderdelen de opdracht de AD-rapporten te bespreken
en plannen van aanpak op te stellen om de tekortkomingen weg te nemen.De Rekenkamer stelde vast dat DFEZ de diensten heeft gewezen op de tekortkomingen
in het financieel beheer. Voorts heeft DFEZ zijn toezicht op het financieel
beheer bij de diensten aangescherpt. Daartoe zijn checklists ontworpen. Deze
checklists worden gefaseerd ingevoerd. Eén van de onderwerpen die daarbij
de hoogste prioriteit hebben gekregen, zijn de onderzoeks- en overige contracten.De Rekenkamer onderzocht bij acht dienstonderdelen hoe zij invulling hebben
gegeven aan het oplossen van de tekortkomingen. Zij stelde vast dat alle diensten
hebben gereageerd op de rapporten van de AD: er werden verbeterplannen opgesteld,
er werden concrete maatregelen getroffen of er werd voortgeborduurd op in
eerdere jaren gestarte plannen. In de aanpak voor de verbetering van het financieel
beheer werd het belang onderkend van meer voorlichting en begeleiding voor
het naleven van de regelgeving. Dit is uitgewerkt in acties.Er is voorzien in monitoring van en voortgangsrapportages over de verbeterplannen.De Rekenkamer constateerde dat een aantal van de voornemens al tot stand
was gebracht: met betrekking tot de administratieve organisatie en interne
controle stelde zij vast dat er een in opzet sluitend geheel van procedures
en instructies bestaat en dat de actualisering en beschrijving van de administratieve
organisatie voldoende aandacht heeft. Niet in alle plannen is een tijdpad aangegeven waarop de verbeteringen
gerealiseerd dienen te zijn. Medio februari 1998 is op ambtelijk topniveau
besloten dat uiterlijk eind 1999 de verbeterplannen moeten zijn gerealiseerd.
Tevens zijn besluiten genomen over maatregelen gericht op het terrein van
kennis omtrent Europese aanbestedingsregels, het opstellen van kostenramingen
en het bijhouden van contractdossiers. Deze besluiten komen tegemoet aan de
kritiek van de Rekenkamer naar aanleiding van de dossiercontroles. 3.5 ConclusieZowel op centraal niveau als op dienstonderdeelniveau werd positief gereageerd
op de rapportering van de AD over 1996 over het financieel beheer rond de
onderzoeksen overige contracten. Er zijn verbeteracties gestart, er werd voortgeborduurd
op de eerder ingezette acties en specifieke maatregelen zijn genomen. In monitoring
van de voortgang van de verbeteracties heeft het departement voorzien. Op
ambtelijk topniveau is besloten dat uiterlijk eind 1999 de tekortkomingen
rond de onderzoeks- en overige contracten moeten zijn weggenomen.De minister bevestigde aan de Rekenkamer dat de problemen rond de onderzoeks-
en overige contracten naar verwachting eind 1999 structureel zullen zijn opgelost.
Zij wees daarbij wel op het inherente risico dat aan dit soort contracten
verbonden is en de afweging van het verantwoordelijke (decentrale) management
tussen de financiële risico's enerzijds en de kosten en «baten»
van de controlemaatregelen anderzijds.De tekortkomingen die aanleiding waren voor het bezwaaronderzoek zijn
in 1997 grotendeels blijven bestaan. De Rekenkamer was van mening dat er in
dit verband sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat de tekortkomingen
zodanig van aard zijn, dat die niet op korte termijn konden worden weggenomen.
Voorts was zij van mening dat de verbeterplannen, het tijdpad en de toezeggingen
van de minister voldoende waarborgen bieden voor een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer rond de onderzoeks- en overige contracten eind 1999. De
Rekenkamer zag daarom af van het maken van bezwaar. Wel zal zij de vorderingen
bij het op orde brengen van het financieel beheer volgen bij haar rechtmatigheidsonderzoeken.
In haar rapport bij de financiële verantwoording 1999 zal de Rekenkamer
rapporteren of het financieel beheer in opzet en werking aan de eisen van
de regelgeving voldoet. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningBij het opstellen van de financiële verantwoording heeft het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat rekening gehouden met de aanbevelingen die de werkgroep
Kwaliteit financiële verantwoordingen (ingesteld door de Staf van de
Commissie voor de Rijksuitgaven) in haar Tussenrapportage van januari 1998
deed. Het Ministerie van Financiën heeft erop aangedrongen de aanbevelingen
van de werkgroep te betrekken bij de opstelling van de financiële verantwoordingen
1997. Hiermee wordt op onderdelen afgeweken van de huidige voorschriften.
De Rekenkamer heeft die (beperkte) afwijkingen gelet op het voorgaande niet
in haar rechtmatigheidsoordeel betrokken.Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van VenW is samengesteld (exclusief agentschappen). Daarvan is
afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft
kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat
die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten
en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Verkeer en Waterstaat (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal11 391,211 034,02 708,7 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden11 344,210 994,52 708,7Belangrijke fouten/onzekerheden2,039,00 Onvolledigheden45,00,501 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 398,8 miljoen respectievelijk f 153,8 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.Voor wat betreft de fouten die onder de verplichtingen zijn geconstateerd,
kan het volgende worden opgemerkt:– Voor de Bijdragen openbaar vervoer (03.10) is ruim f 32 miljoen
te weinig verplicht omdat verzuimd is om een indexering toe te passen bij
toezegging van gelden.– Op de artikelen 03.16 (Bedrijfsvervoer) en 05.32 (Zeehavenontwikkeling)
zijn ten onrechte enkele verplichtingen (f 13 miljoen) niet in de verantwoording
opgenomen.– Ten slotte was op artikel 03.16 een verplichting opgenomen (f 2
miljoen), waarvan onzeker was of deze nog wel actueel was. Op die verplichting
was gedurende lange tijd geen uitgave verricht.Het merendeel van de fouten/onzekerheden in de uitgaven is toe te schrijven
aan de problematiek met betrekking tot de onderzoeks- en overige contracten
(zie hoofdstuk 3). Deze fouten (f 36,6 miljoen) zijn verdeeld over een
groot aantal begrotingsartikelen.Voor de overige fouten zijn diverse redenen:– Op de artikelen 04.01 (Personeel en materieel Rijksluchtvaartdienst)
en 04.03 (Onderhoud en exploitatie van een vliegtuig ten behoeve van de regering
en van de leden van het Koninklijk Huis) zijn ten onrechte bedragen in mindering
van bezwaar geboekt (f 0,5 miljoen) en op artikel 05.31 (Stimulering
goederenvervoer) is onzekerheid blijven bestaan omtrent de rechtmatigheid
van een uitgave van f 0,8 miljoen omdat deze uitgaaf mogelijkerwijs ten
onrechte niet is opgegeven bij de Europese Commissie als steunmaatregel. Verder
ontbrak voor een uitgave op artikel 06.02 (Bijdragen aan het agentschap RDR)
een formeel besluit tot het verstrekken van die bijdrage, terwijl het geld
(f 1,6 miljoen) bovendien nog niet besteed was in 1997. 4.2 Toelichting bij de rekeningEr is een duidelijke verbetering in de kwaliteit van onder andere het
algemene deel van de toelichting te constateren. Ook de toelichting op artikelniveau
is ten opzichte van voorgaande jaren verder verbeterd.In het algemeen gedeelte wordt ingegaan op het organisatorische kader en het financieel beheer. Ook wordt in het algemeen gedeelte ingegaan
op opmerkingen van de Rekenkamer over het jaar 1996.De conclusie luidt dat de toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat aan de eisen voldoet, behoudens de presentatie van
de rekening. Deze voldoet formeel niet aan de huidige regelgeving, omdat deze
vooruitloopt op toekomstige regelgeving. De Rekenkamer kan hiermee instemmen.De toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal39 397,039 397,0Niet beoordeeld30 242,513 754,4 Beoordeeld9 154,525 642,6Geen belangrijke fouten/onzekerheden9 134,225 642,6Belangrijke fouten/onzekerheden15,90,0 Onvolledigheden4,40,0Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De Rekenkamer merkt op dat een bedrag van f 20,3 miljoen op de post
voorschotten niet deugdelijk is weergegeven. Een aantal voorschotten is ten
onrechte niet dan wel te hoog of te laag opgenomen.De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 342,4 miljoen
afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de eisen voldeden. 4.4 Financiële verantwoording agentschap KNMIHet KNMI is een per 1 januari 1995 ingesteld agentschap met een stelsel
van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 81,3
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 78,4 miljoen. Het voordelig
resultaat over 1997 bedroeg f 2,9 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 8,2
miljoen en f 13,0 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997
bedroegen f 57,5 miljoen.De financiële verantwoording over 1997 van het KNMI is door de ad
van een goedkeurende accountantsverklaring voorzien.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.5 Financiële verantwoording agentschap RDRHet RDR is een per 1 januari 1996 ingesteld agentschap met een stelsel
van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 52,9
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 52,4 miljoen. Het voordelig
resultaat over 1997 bedroeg f 0,5 miljoen (plus f 0,7 miljoen rentebaten).De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 11,3
miljoen en f 7,3 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997
waren f 50,3 miljoen.De financiële verantwoording over 1997 van de RDR is door de ad van
een goedkeurende accountantsverklaring voorzien.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het ministerie van Verkeer en Waterstaat waarin opgenomen de financiële
verantwoording van de agentschappen KNMI en RDR voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en respectievelijk de baten, lasten,
kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen zijn
rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten
en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van– een bedrag van f 20,3 miljoen in de saldibalans dat niet
deugdelijk was weergegeven.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 56,8 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen
en uitgaven;– een bedrag van f 29,7 miljoen aan verplichtingen en uitgaven
waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoordingen van de agentschappen KNMI en RDR voldoen
aan eerstgenoemde eis. Aan de tweede eis voldoen deze verantwoordingen ook. BIJLAGEOverzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 03.10Bijdragen Openbaar vervoer2 189,432,0Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, ten onrechte niet verantwoord4.1 U 03.16Bedrijfsvervoer11,00,3Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, ten onrechte niet verantwoord4,1    2,0Onzekerheid
over de deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie U 05.32Zeehavenontwikkeling4,212,7Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, ten onrechte niet verantwoord4.1 Totaal
fouten/-onzekerheden  2,0   Totaal onvolledigheden  45,0  Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 02.05Voorlichtingsuitgaven Rijkswaterstaat1,21,2Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 02.12Onderhoud waterkeringen191,92,3*)Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling2.2.2;3    6,8*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.2;3U 02.17Cultuurtechnische werken IJsselmeerpolders13,80,8*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.2;3U 02.20Specifieke uitgaven IJsselmeerpolders10,40,8*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.2;3U 02.22Onderhoud IJsselmeerpolders7,40,2Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling2.2.2;3    0,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.2;3U 02.37Onderzoek waterbeheer en meting basisgegevens18,50,2*)Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling3    0,2*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 02.53Informatieverstrekking mobiliteit5,30,6Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 02.54Westerscheldetunnel21,81,1*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.2U 02.62Registratie van en onderzoek naar verkeersonveilig-heid10,30,2*)Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling3    0,1*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 03.02Onderzoek en ontwikkeling Personenvervoer26,60,7*)Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling3    1,6*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 03.03Specifieke uitgaven Personenvervoer5,50,8Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling3 U 03.04Voorlichtingsuitgaven
Personenvervoer4,30,5Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigde
betaling3    0,2Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 03.18Bereikbaarheids-bevorderende en mobiliteitsgeleidende maatregelen40,50,8*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 03.31Taakstelling verkeersveilig-heidsbeleid11,30,5Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling3    0,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 04.01Personeel en materieel RLD49,20,1*)Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, ten onrechte niet verantwoord3    3,4*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1U 04.03Onderh. en exploitatie van een vliegtuig t.b.v. de Regering
en 4,80,4Ondeugdelijke weergave, onvolledig, ten onrechte
niet verantwoord4,1  leden van het Koninklijk Huis 0,3Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 04.10Beheer en ontwikkeling luchthavens22,11,7*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 04.20Veiligheid en toe-zicht op het gebied van de luchtvaart7,01,1Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 05.12Bereikbaarheidsbevorderende en mobiliteitsgeleidende maatregelen26,60,7*)Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 05.31Stimulering goederenvervoer30,05,2Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling0,8    0,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1U 06.02Bijdrage aan het agentschap RDR9,01,6Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1U 06.10Telecommunicatie en Post9,80,6Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling3    0,6Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3U 07.01Personeel en materieel KNMI2,51,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3Totaal fouten/-onzekerheden  39,0   Onvolledigheden  0,5  * Deze bedragen vormen de uitkomst van een departementale steekproef;
er was sprake van overschrijding van de tolerantiegrens uitgaande van de maximale
fout; de meest waarschijnlijke fout wordt gerapporteerd. Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen).  omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit   voorschotten1 593,320,3 ondeugdelijke
weergave, onjuist of onvolledig4.3 Totaal fouten en onzekerheden  15,9nihil  Totaal onvolledigheden   4,4   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN Inhoud  Samenvatting216   1Inleiding217   2Financieel
beheer2182.1Accountantscontrole218 2.2Administratieve
organisatie219 2.2.1Algemeen219 2.2.2Centraal
bureau voor de Statistiek220 2.2.3Werking van de interne
controle inclusief het toezicht door de directie Financiën220 2.2.4Economische
Controledienst220 2.2.5Europese aanbestedingsrichtlijnen2212.2.6Aanmelding van steunmaatregelen221 2.2.7Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling221 2.2.8Garanties2222.2.9Projectbeheer222 2.3Automatisering2242.3.1Financieel Administratief Systeem224 2.3.2Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst224 2.4Eindejaarsuitgaven2242.4.1Inleiding224 2.4.2Het Nederlands Instituut
voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart225 2.4.3Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling226 2.4.4Het Besluit Stimulering
ruimte voor economische activiteit226 2.4.5Stichting Economische
Samenwerking Nederland-Opkomende markten227 2.4.6Conclusies2292.4.7Reactie minister van EZ229 2.4.8Commentaar
Rekenkamer230 2.5Versnelling verantwoordingsprocedure2312.6Conclusies231    3Bezwaaronderzoek232   4Financiële verantwoording2324.1Rekening2324.2Toelichting bij de rekening233 4.3Saldibalans
met toelichting233 4.4Financiële verantwoording agentschap
Senter234 4.5Oordeel over de financiële verantwoording235    Bijlage236SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van Economische Zaken,
waarin opgenomen de financiële verantwoording 1997 van het agentschap
Senter.In 100% van de verplichtingen en ontvangsten en 96% van de uitgaven trof
de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Bij haar onderzoek naar het financieel beheer heeft de Rekenkamer in de
administratieve organisatie een aantal, voor een deel ernstige, tekortkomingen
geconstateerd. De opzet van de administratieve organisatie behoeft bij diverse
onderdelen van het ministerie serieuze aandacht. Bij een aantal onderdelen
zijn achterstanden in de AO ontstaan of opgelopen, waardoor de AD aanvullende
werkzaamheden moest verrichten. De actualisatie van de AO is bij een aantal
onderdelen nog niet afgerond. Op de uitkomsten van het toezicht door de Directie
Financiën kon de AD nog onvoldoende steunen.Een positieve ontwikkeling nam de Rekenkamer waar bij het Centraal Bureau
voor de Statistiek. De AO-beschrijvingen hebben een zodanig niveau bereikt,
dat gesproken kan worden van een normaal actualisatieproces. Wel moeten de
controletaken nog nader uitgewerkt worden.De Rekenkamer stelde vast dat de Europese aanbestedingsrichtlijnen deel
uitmaken van de beschreven AO. De oplevering van gegevens voor het statistisch
overzicht voor de Europese Commissie vond echter nog niet gecoördineerd
plaats.Bij zijn afweging inzake de melding van steunmaatregelen bij de Europese
Commissie paste het ministerie de hiervoor opgestelde interne procedure toe.
De dossiervorming bleek controleerbaar en de besluitvorming transparant. Wel
vraagt de Rekenkamer aandacht voor de kwaliteit van de afwegingen bij het
doorlopen van deze procedure. Deze is zodanig dat financiële risico's
niet kunnen worden uitgesloten.Uit het vervolgonderzoek naar het tijdig afrekenen van voorschotten bleek,
dat het percentage onterecht openstaande voorschotten daalde van 4,3 over
1996 naar 2,75 over 1997. Ondanks de gunstige ontwikkeling, voldoet het projectbeheer
niet aan de norm van 1%. Het gevolg voor het oordeel over de rechtmatigheid
is dat het saldo aan afgerekende voorschotten onvolledig is voor een bedrag
van afgerond f 110 miljoen. Meer inspanningen zullen nodig zijn om aan
de 1%-norm te voldoen.De Rekenkamer stelde over 1996 vast dat bij de controle van de gelden
in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling de Comités
van Toezicht nauwelijks of geen aandacht besteedden aan de bevindingen van
de provinciale accountants. Inmiddels heeft het ministerie de provincies er
schriftelijk op gewezen dat de bevindingen van hun accountants aandacht moeten
krijgen in de Comités van Toezicht. De Rekenkamer tekent hierbij aan
dat het ministerie ook actief zal moeten nagaan of zijn aanwijzing effect
sorteert.De Rekenkamer oordeelde dat er op het gebied van de automatisering geen
sprake was van grote tekortkomingen. In 1997 was er een positieve ontwikkeling
in het begrotingsadministratie-systeem (het Financieel Administratief Systeem),
waardoor inmiddels een redelijk stabiele situatie is bereikt. Wel behoeven
totaal- en verbandscontroles, de toekenning van autorisaties en de aansluiting
tussen de uitkomsten van dit systeem en de financiële verantwoording
nog aandacht. Ook bij dit systeem moest de AD aanvullende controlewerkzaamheden
verrichten. Ook is goede voortgang gemaakt met het wegwerken van de knelpunten bij
de invoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst. Wel dienen
nog beveiligingsplannen te worden opgesteld en dient het normenkader voor
de informatiebeveiliging te worden uitgebreid.Bij een aantal aanzienlijke uitgaven in de maand december 1997 ontbrak
een goede reden om deze op dat moment te doen. In een aantal gevallen bezat
de ontvanger al ruime liquide middelen (de regio's belast met de uitvoering
van het beleid voor het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en de Stichting
Economische Samenwerking Nederland-Opkomende Markten (SENO)). Bij het Nederlands
Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart en het Besluit Stimulering
Ruimte voor Economische Activiteit kon de noodzaak tot overmaking van geld
niet afdoende worden aangetoond. Waar de uitgaven werden verricht in de vorm
van voorschotten, meende de Rekenkamer dat op grond van het Besluit Verlening
Voorschotten 1994 sprake was van onrechtmatigheid. Het totaal aan voorschotten
bedroeg (afgerond) f 130 miljoen. Onzekerheid over de rechtmatigheid
bestond voor (afgerond) f 5 miljoen aan voorschotten. Bij de SENO was
geen sprake van bevoorschotting en dus ook niet van onrechtmatigheid. Niettemin
oordeelde de Rekenkamer vanuit het oogpunt van financieel beheer dat het beleid
van het ministerie om geld naar de SENO over te maken heroverweging verdient.
De minister van Economische Zaken deelde de conclusies van de Rekenkamer niet.
Volgens hem was binnen de ruimte die het Besluit biedt sprake geweest van
verantwoorde en zorgvuldige voorschotverlening. Het meningsverschil tussen
de Rekenkamer en de minister berust voornamelijk op een verschil in interpretatie
van het Besluit. De Rekenkamer blijft bij haar oordeel.In de financiële verantwoording zijn de uitgangspunten voor de voorzieningen
van het agentschap Senter niet helder vastgelegd. Aangezien al enkele jaren
onduidelijkheden bestaan rond het voorzieningenbeleid van Senter zal de Rekenkamer
in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1998 hiernaar een bezwaaronderzoek
uitvoeren. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Economische Zaken heeft een belangrijke regulerende
en toezichthoudende functie op het gebied van bijvoorbeeld marktwerking en
energievoorziening. Daarnaast vervult het ministerie met de inzet van subsidies
een stimulerende rol op het gebied van technologische vernieuwing, kennisuitwisseling,
kennismanagement en ondernemerschap. De uitvoering van deze taak berust voor
een belangrijk deel bij het agentschap Senter.De uitgavenstromen in de rijksbegroting (f 3,6 miljard) bestaan naast
personeels- en apparaatskosten bijna geheel uit subsidies. De ontvangsten
bedragen f 7,7 miljard. Hiervan is f 6,3 miljard afkomstig van aardgasbaten.Het ministerie kent een aantal buitendiensten, zoals het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS), het Centraal Plan Bureau (CPB) en de Economische
Controledienst (ECD). Deze diensten maken geen deel uit van het kernministerie
en hebben een eigen jaarrapportage.De Centrale Dienst voor In- en Uitvoer is per 1 januari 1997 naar de Douane
overgegaan. De taken van de Rijks Geologische Dienst (RGD) zijn per 1 september
1997 overgenomen door het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen,
onderdeel van de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk
Onderzoek (TNO). Europese regelgeving bepaalt in belangrijke mate de beleidskaders van
het ministerie op het gebied van marktwerking en energievoorziening. Ook ontvangt
het ministerie gelden uit Europese structuurfondsen. Voor de besteding van
deze gelden (f 0,2 miljard) is het ministerie eindverantwoordelijk.Het ministerie is (samen met het Ministerie van Financiën) ook verantwoordelijk
voor het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Over de verantwoording
van dit fonds heeft de Rekenkamer een apart rapport bij de financiële
verantwoording uitgebracht.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheids-onderzoek over
het begrotingsjaar 1997 bij het Ministerie van Economische Zaken. De Rekenkamer
heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister van Economische Zaken
gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de implementatie
van verbeteringen in de administratieve organisatie van het CBS, die de minister
naar aanleiding van het bezwaaronderzoek over 1996 heeft toegezegd. Hoofdstuk
3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek, maar dit heeft bij het ministerie
niet plaatsgevonden over 1997. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het
onderzoek naar de financiële verantwoording over 1997.In het Algemeen Gedeelte van deze bundel rapporteert de Rekenkamer over
de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de Euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
afgegeven bij de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van
Economische Zaken, waarin opgenomen de financiële verantwoording 1997
van het agentschap Senter.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Ook stelde
zij vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels in de controle
heeft betrokken. De oordelen van de Rekenkamer zijn dan ook mede op basis
van de AD-rapportages tot stand gekomen.Voor een optimale functievervulling dient de AD een toereikende personele
bezetting te hebben. De werkelijke bezetting van de AD bedroeg per 30 juni
1997 30,9 full time equivalenten (fte) maar bleef onder de formatieve bezetting
van 38,75 fte per dezelfde datum. De onderbezetting bestaat al een aantal
jaren en wordt deels ondervangen door de inhuur van tijdelijk personeel (ongeveer
4 fte). De Rekenkamer dringt erop aan dat op korte termijn de onderbezetting
van de AD structureel wordt weggewerkt.De Rekenkamer stelde vast dat er discrepantie bestond tussen een aantal
bevindingen en oordelen uit onderliggende stukken van de AD en die in het
samenvattend accountantsrapport. Hierdoor werd de controle van de Rekenkamer
bemoeilijkt. De Rekenkamer beveelt de AD aan in het vervolg bevindingen en
oordelen duidelijker in het samenvattend accountantsrapport weer te geven. In het rapport bij de financiële verantwoording over 1996 constateerde
de Rekenkamer dat de AD veel aanvullend werk moest uitvoeren. Deze situatie
is thans nog nauwelijks veranderd. Ook in het kader van de controle over 1997
moest de AD als gevolg van onvolkomenheden in het Financieel Administratief
Systeem (FAS) en in de administratieve organisatie bij het Directoraat-Generaal
voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen (DG BEB) en het Directoraat-Generaal
voor Energie (DG E) aanvullende controle- en advieswerkzaamheden uitvoeren
(zie ook paragrafen 2.2 en 2.3). De AD kon nog onvoldoende steunen op de uitkomsten
van het toezicht door de Directie Financiën. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 AlgemeenHet actualiseren van de opzet van de administratieve organisatie (AO)
behoeft bij diverse onderdelen van het ministerie serieuze aandacht.Bij het DG BEB zijn achterstanden in de AO ontstaan. Ondanks het feit
dat men in 1997 begon met het actualiseren van de AO, moet de AO van een aanzienlijk
deel van de subsidieregelingen nog worden opgesteld. Volgens een eigen richtlijn
van het ministerie moet de AO van een regeling beschreven zijn alvorens tot
uitvoering mag worden overgegaan. Met name voor de Stichting Economische Samenwerking
Nederland-Opkomende Markten (SENO-faciliteit), de Investeringsbevordering
en Technische Assistentie (IBTA), het Exportfinancieringsarrangement Indonesië
(EFI) en het Besluit Subsidies Exportfinanciering (BSE) heeft DG BEB zich
niet aan deze procedure gehouden.Belangrijkste oorzaak van de achterstand is een onderbezetting van de
financiële functie binnen DG BEB. De Rekenkamer dringt aan op spoedige
opheffing ervan aangezien deze situatie structureel dreigt te worden. Voorts
beveelt zij in navolging van de AD aan om binnen DG BEB zowel op managementniveau
als op operationeel niveau structureel overleg te voeren over het financieel
beheer en het management de rapportages door de afdeling Financieel Beheer
als sturingsinstrument te laten gebruiken.Bij het DG E is sprake van een oplopende achterstand in het onderhoud
van de AO. Zo ontbreken AO-beschrijvingen of zijn ze niet afgerond. Het betreft
met name het verplichtingenbeheer, de ontvangsten uit hoofde van de mijnwetgeving,
de samenwerkingsfinanciering van het Energie-onderzoek Centrum Nederland en
de doelfinanciering van het Nederlands Instituut Toegepaste Geowetenschappen.
Ook ontbraken procedures om de kwaliteit van de aangeleverde project- en betalingsvoorstellen
te toetsen.Bij het Directoraat-Generaal voor Industrie en Diensten (DG I&D) was
de actualisatie van de AO nog niet afgerond. Naast het beheer van stamgegevens
bij decentrale invoer dienen de AO-beschrijvingen voor de Nederlandse Organisatie
voor Toegepast-Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO) en het Europees Ruimte
Agentschap (ESA) op onderdelen te worden geactualiseerd.Bij de directie Personeel, Organisatie en Informatie is de AO voor de
wachtgelden, overige personeelsuitgaven en de personele ontvangsten nog niet
geheel op orde. Bij de directie Interne Zaken dient met name de invulling
van de interne controlefunctie te worden verbeterd. Beide directies waren
overigens in 1997 begonnen met het actualiseren van hun AO. Bij de Economische Controledienst en het Staatstoezicht op de Mijnen waren
de AO-beschrijvingen van het materieel- en contractbeheer niet afgerond. 2.2.2 Centraal bureau voor de StatistiekBij het CBS constateerde de Rekenkamer al in het rechtmatigheidsonderzoek
1994 gebreken in de AO. Aanvankelijk concentreerden haar onderzoeken zich
op het vorderingenbeheer. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1996
voerde de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uit, waarbij zij naast het vorderingenbeheer
ook de uitwerking van de hoofdlijnen van de vernieuwde AO betrok. Op grond
van haar onderzoek maakte de Rekenkamer bezwaar. De maatregelen die de minister
vervolgens aankondigde waren voor de Rekenkamer aanleiding het bezwaar op
te heffen. Wel kondigde zij aan de uitvoering van de voornemens van de minister
te zullen volgen.De Rekenkamer concludeerde met voldoening dat met het opstellen van de
AO-beschrijvingen thans een zodanig niveau is bereikt dat sprake is van een
normaal doorlopend verbeteringsproces. Hierdoor heeft de afdeling Interne
Controle van het CBS zich in 1997 kunnen toeleggen op het toetsen van de werking
van de beschreven AO.De taken en bevoegdheden van de divisiecontrollers binnen de divisies
van het CBS en ten opzichte van de centrale staf zijn op hoofdlijnen opgenomen
in de AO. Voor een goede uitvoering van deze taken is het gewenst dat er een
nadere uitwerking komt van de controletaken van de divisiecontrollers. 2.2.3 Werking van de interne controle inclusief het toezicht
door de directie FinanciënHet toezicht door de directie Financiën op de besteding van gelden
binnen het ministerie was over het algemeen voldoende. Wel zijn verbeteringen
noodzakelijk wil de AD in de toekomst voldoende kunnen steunen op de uitkomsten
van dit toezicht. De verbeteringen dienen zich met name te richten op de vastlegging
van bevindingen en de onderbouwing van oordelen in bijzondere situaties. Voorts
zijn de toezichtsplannen van de directie Financiën voor de meeste dienstonderdelen,
evenals over 1996, nog niet geactualiseerd.DG BEB zag onvoldoende toe op zijn uitvoeringsorganisaties buiten het
ministerie. Het aanvullende toezicht hierop door de directie Financiën
had kritischer moeten worden ingevuld. Door deze gebreken in het toezicht
moest de AD aanvullende werkzaamheden verrichten.De kwaliteit van de bij DG E aangeleverde project- en betalingsvoorstellen
schoot in 1997 op punten tekort. De toetsing op deze voorstellen behoeft meer
aandacht. 2.2.4 Economische ControledienstMet ingang van 1 januari 1997 is de wetgeving over de reis- en verblijfkosten
gewijzigd. De AD stelde vast dat als gevolg van een onjuiste toepassing van
deze wetgeving een gedeelte van de vergoedingen voor de reis- en verblijfkosten
als fiscaal bovenmatig moet worden aangemerkt. De AD heeft de te verwachten
additionele afdracht loonheffing becijferd op een bedrag van circa f 0,5
miljoen.Ook constateerde de AD dat onvoldoende interne controle plaatsvond op
het aantal gedeclareerde kilometers. De AD wijst als belangrijkste oorzaak van het onvoldoende functioneren
van de interne controle de onderbezetting van de financiële functie bij
de ECD aan. De Rekenkamer dringt erop aan dit knelpunt zo spoedig mogelijk
op te heffen. 2.2.5 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer stelde vast dat de Europese aanbestedingsrichtlijnen deel
uitmaken van de beschreven AO en op deze wijze bekend zijn binnen het ministerie.De oplevering van gegevens voor het statistisch overzicht voor de Europese
Commissie vindt tot op heden niet gecoördineerd plaats: elk dienstonderdeel
levert zelf de gegevens aan. Hierdoor kan het ministerie geen toets uitvoeren
op de volledigheid en juistheid van de aangeleverde informatie. 2.2.6 Aanmelding van steunmaatregelenDe Rekenkamer heeft in haar rapport bij de financiële verantwoording
1995 gerapporteerd over de procedures rond de aanmelding van steunmaatregelen
bij de Europese Commissie. Zij constateerde toen dat het ministerie van plan
was deze procedures op een aantal punten aan te vullen. Zo zouden steunmaatregelen
eerst aan een kleine groep ter zake deskundige ambtenaren worden voorgelegd
alvorens zou worden besloten over de melding aan de Europese Commissie. Overwegingen
en uitspraken van deze groep zouden in het dossier worden vastgelegd.De Rekenkamer stelde in het kader van het onderzoek naar de financiële
verantwoording 1997 vast dat de gewijzigde procedure was ingevoerd en toegepast.
De dossiervorming bleek controleerbaar en de besluitvorming transparant. Wel
vraagt de Rekenkamer aandacht voor de kwaliteit van de afwegingen bij het
doorlopen van deze procedure. Deze is zodanig dat (financiële risico's)
niet kunnen worden uitgesloten. 2.2.7 Europees Fonds voor Regionale OntwikkelingHet ministerie is volgens het communautair recht eindverantwoordelijk
voor de besteding van gelden uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
(EFRO). Deze gelden worden beschikbaar gesteld aan een aantal provincies in
Nederland, waarbij ministerie, lagere overheden en regionale instellingen
ook gelden beschikbaar stellen (co-financieren). De controle op de rechtmatige
besteding van de gelden is in handen van de provinciale accountants. Het ministerie
houdt zicht op de uitvoering in de provincies door vertegenwoordiging in de
diverse besluitvormende en toezichthoudende organen, de zogeheten Comités
van Toezicht.In het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 constateerde de Rekenkamer
dat de Comités van Toezicht nauwelijks of geen aandacht besteedden
aan de bevindingen van de provinciale accountants. Ook zouden provincies nadrukkelijker
een beleid gericht op de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (het
M&O-beleid) moeten formuleren en ter hand nemen. Ten slotte stelde de
Rekenkamer vast dat de overdracht van de financiële verantwoordelijkheden
naar de provincies nog steeds niet tot stand is gekomen.Inmiddels wees het ministerie de provincies er schriftelijk op dat de
bevindingen van de provinciale accountants aandacht dienen te krijgen in de
Comités van Toezicht. Ook is met ingang van 1998 een nieuwe EU-verordening
van kracht waarmee op het gebied van de controle zwaardere eisen gaan gelden.
Deze betreffen onder meer het M&O-beleid. De AD vroeg het ministerie aandacht
voor deze onderwerpen. Ten slotte kende het ministerie in 1997 co-financieringsgelden in het
kader van EFRO-programma's toe aan de provincies onder de uitdrukkelijke voorwaarde
dat zij schriftelijk verklaren hun verantwoordelijkheid te nemen. Doen de
provincies dit niet, dan zal het ministerie de laatste tranche (20%) van de
co-financiering vasthouden totdat de Europese Commissie de eindafrekening
van het gehele programma heeft vastgesteld.Naar aanleiding van haar onderzoek Informatievoorziening bij uitvoering
van EU-beleid1 concludeerde de Rekenkamer
dat het ministerie over voldoende informatie over de invulling van het EU-beleid
beschikte. Wel meende zij dat het ministerie niet alleen kan volstaan met
een schriftelijke aanwijzing voor de provincies maar ook actief zou moeten
nagaan of haar aanwijzing effect sorteert. In samenhang hiermee zou het ministerie
ook zorg moeten dragen voor voldoende informatie over de door de provincies
bestede gelden. Daarnaast zouden de bevindingen uit de reviews van de AD ter
beschikking moeten komen van de Comités van Toezicht.In het algemeen beveelt de Rekenkamer een meer actieve houding van het
ministerie aan waar het gaat om het stimuleren en initiëren van verbeteringen
in de uitvoering door de provincies. Zij verwijst hierbij naar het genoemde
rapport. 2.2.8 GarantiesDe Rekenkamer voerde in 1996 en 1997 een rijksbreed onderzoek uit naar
garanties. Over haar bevindingen en conclusies rapporteerde zij in haar rapport Garanties van het Rijk, dat in maart 1998 werd uitgebracht2. De Rekenkamer deed de algemene aanbeveling een afwegingskader op
te stellen voor de keuze van een financiële binding. Bij de afweging
zouden criteria kunnen worden geformuleerd. Een eerste stap om inzicht te
krijgen in de doelbereiking en effectiviteit van het garantiebeleid, is het
formuleren van toetsbare doelstellingen. Tevens zou naar de mening van de
Rekenkamer beleidsevaluatie gerichter ingezet moeten worden, zodat meer informatie
beschikbaar komt.In zijn reactie gaf de minister van EZ aan dat volgens hem de aanbevelingen
over het formuleren van een beleid voor garantieverlening niet logisch voortvloeiden
uit het onderzoek. Volgens hem heeft het garantiebeleid een sterk ad-hoc karakter,
waarbij de eerste afweging niet is «garantie of een ander instrument»
maar «wel of niet steun». De minister toonde zich wel voorstander
van het expliciteren van de afwegingen die hebben geleid tot het kiezen van
het garantie-instrument.Voorts zegde de minister toe doelen zoveel mogelijk in toetsbare termen
te formuleren. Evaluaties van financiële instrumenten, waaronder garantieregelingen,
vinden eenmaal in de vijf jaar plaats, aldus de minister. 2.2.9 ProjectbeheerIn haar rechtmatigheidsonderzoeken over 1993 tot en met 1996 onderzocht
de Rekenkamer of het beheer van projecten zodanig was dat voorschotten tijdig
werden afgerekend. Voor de beoordeling van achterstand hanteerde zij een tolerantiegrens
van 1% over het uitstaande saldo aan voorschotten.Uit het onderzoek over 1996 bleek dat het projectbeheer bij DG E en, in
mindere mate, bij DG BEB onbevredigend was. Voor het gehele ministerie stond
per 31 december 1996 4,3% van de uitstaande voorschotten onterecht open. Het
projectbeheer was op dit punt niet op orde.De Rekenkamer beval de directoraten-generaal aan in hun rapportages over de onterecht openstaande projecten de Rekenkamer-norm van 1%
te hanteren. Zodoende zou zowel voor de directoraten-generaal als voor de
Directie Financiën (als controller) inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre
het projectbeheer voldoende is.Over 1997 voerde de Rekenkamer een vervolgonderzoek uit. Evenals over
1996 was het agentschap Senter hierin niet inbegrepen. De Rekenkamer stelde
vast dat, met uitzondering van DG E, de directoraten-generaal per 31 december
1997 een achterstand hadden bij het afrekenen van voorschotten. De bevindingen,
gebaseerd op de toezichtsverslagen van Directie Financiën, zijn in onderstaande
tabel weergegeven. Criterium voor het al dan niet ten onrechte openstaan van
projecten was de wettelijke termijn van drie maanden, waarbinnen een project
op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht na ontvangst van alle vereiste
verantwoordingsstukken moet worden afgerekend. Tabel 1 Score directoraten-generaal projectbeheer 1234DGOpenstaande voorschotten
per 31/12/97 (x f 1 000)Projecten met een einddatum voor
of op 01/10/97 (x f.1000)Percentage onterecht openstaande voorschotten
(3 als % van 2) I&D654 71247 6827,28ES1 435 00246 1823,22 E1 423 2116 9300,49BEB474 2888 9051,88  3 987 213109 6992,75De Rekenkamer concludeerde dat het projectbeheer nog steeds niet voldoet
aan de norm van 1% maar wel is verbeterd: het percentage onterecht openstaande
voorschotten daalde van 4,3 over 1996 naar 2,75 over 1997.Hierbij tekent de Rekenkamer het volgende aan:– Bij DG I&D werd de overschrijding vooral veroorzaakt door
twee posten met een complex karakter. Gecorrigeerd met deze posten zou resulteren
in een score van 1,99%.– Hetzelfde gold voor DG ES. Als één groot project
buiten beschouwing werd gelaten, resteerde een score van 0,62%.– DG E bleef ook zonder eliminatie van grote projecten onder de
tolerantie van de Rekenkamer. Directie Financiën stelde evenwel vast
dat bij verschillende projecten geen sprake was van actief projectbeheer.
Soms werden einddata zonder onderbouwing gewijzigd.– Bij de score van DG BEB was een aantal projecten inbegrepen dat
geen geplande einddatum van afwikkeling had meegekregen. Het was de Rekenkamer
niet duidelijk waarom deze projecten niet zijn voorzien van een einddatum.De Rekenkamer onderkent de verbeteringen in het projectbeheer: de norm
van 1% is ingevoerd in het ministerie en er valt een gunstige ontwikkeling
in het projectbeheer waar te nemen. Zij tekent hierbij aan dat geen volledige
zekerheid bestaat over de juistheid van het bedrag van f 109,7 miljoen
aan openstaande voorschotten per 1-10-1997. Meer inspanningen zullen nodig
zijn om aan de 1%- norm te voldoen. Voor de consequenties voor de rechtmatigheid
wordt verwezen naar paragraaf 4.3. 2.3 Automatisering 2.3.1 Financieel Administratief SysteemIn 1996 voerde het ministerie een nieuw Financieel Administratief Systeem
(FAS) in. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1996 constateerde
de Rekenkamer dat de invoering van het FAS niet vlekkeloos is verlopen. Met
name waren er problemen bij het functioneren van de Funds Managementmodule.
Deze module is van belang voor de koppeling van verplichtingen met bijbehorende
uitgaven.De Rekenkamer stelde vast dat in het laatste kwartaal van 1997 de module
was aangepast zodat op dat punt verbetering was opgetreden. Ook zijn andere
verbeteringen aangebracht, zodat inmiddels een redelijk stabiele situatie
is bereikt. De volgende punten behoeven nog aandacht: – Verdere uitbouw en verankering van totaal- en verbandscontroles
in de organisatie; De Directie Financiën heeft controles uitgevoerd op
de afwikkeling van het betalingsverkeer voor het kernministerie. De AD stelde
vast dat de integriteit van de gegevensbestanden in voldoende mate is gewaarborgd;– Mede als gevolg van de complexiteit van de toegangsbeveiliging
binnen het FAS is niet op eenduidige wijze vast te stellen of de aan de gebruikers
toegekende autorisaties mogelijk ongewenste bevoegdheden bevatten. Ook hier
moest de AD aanvullende werkzaamheden verrichten. Hierbij stelde de dienst
vast dat geen ongeautoriseerd gebruik van het FAS werd gemaakt;– Een verdere uitbouw van de selectiemogelijkheden is gewenst om
te kunnen beschikken over gegevens die naar elk gewenst inzicht kunnen worden
gerubriceerd;– De aansluiting tussen de departementale administratie en de financiële
verantwoording over 1997 liet verschillen zien als gevolg van het tekortschieten
van de functionaliteit van de voornoemde module binnen het FAS. De AD heeft
aanvullende werkzaamheden moeten verrichten voor de beoordeling van de financiële
verantwoording. 2.3.2 Voorschrift Informatiebeveiliging RijksdienstDe Rekenkamer is van mening dat goede voortgang is gemaakt met het wegwerken
van de knelpunten bij de invoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst (VIR), zeker als wordt bedacht dat de benodigde automatiseringsexpertise
ook moest worden ingezet voor het millennium-probleem.Duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de systemen en van het overgrote
deel van de informatiesystemen is een afhankelijkheidsen kwetsbaarheidsanalyse
uitgevoerd. Ook bestaat thans een informatiebeveiligingsplatform waarmee men
het beveiligingsbewustzijn van het management wil vergroten. Wel dienen nog
beveiligingsplannen te worden opgesteld en dient het normenkader voor de informatiebeveiliging
te worden uitgebreid. 2.4 Eindejaarsuitgaven 2.4.1 InleidingHet Ministerie van EZ deed in de maand december 1997 diverse uitgaven
die, vergeleken met de rest van het jaar, opvallend groot waren. De Rekenkamer
toetste deze uitgaven op rechtmatigheid en op een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer. De Rekenkamer ging na of het Besluit verlening voorschotten 1994 (Besluit)
werd gerespecteerd. Voorschotverlening dient verantwoord te zijn in verband
met het doel van de overdracht en de daaraan verbonden voorwaarden. Dit moet
uit de wettelijke regeling waarop de overdracht is gebaseerd of uit de voorwaarden
die aan de overdracht zijn gesteld kunnen worden afgeleid. De beoordeling
daarvan komt een minister zelfstandig toe. De bepalingen van het Besluit hebben
tot doel te voorkomen dat begrotingsgelden worden «geparkeerd»,
wat wil zeggen dat via voorschotverlening een eerder begrotingsjaar wordt
belast dan het jaar waarin de betrokken uitgaven anders zouden zijn gedaan.Het onderzoek betrof de volgende uitgaven. OmschrijvingArtikelBedrag
(x f 1 miljoen) Dotatie aan het Nederlands
Instituut voor Vliegtuig-ontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR)02.08
Bevordering van de vliegtuigindustrie en ruimtevaart75,0Versnelling bevoorschotting in het kader van de co-financiering van
het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)04.09 Regioprogramma's49,5Extra voorschotten aan de grote steden04.10 Stimulering Ruimte
voor Economische Activiteit (STIREA)11,7 Garantiefaciliteit Opkomende
Markten (GOM)07.03 Stimulering Exportactiviteiten42,5 Garantiefaciliteit
ten behoeve van Oost-Europa07.05 Economische hulp Oost-Europa50,0Totaal onderzochte uitgaven 228,72.4.2 Het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling
en RuimtevaartNaar aanleiding van het faillissement van Fokker besloot de overheid in
1996 tot een evaluatie van het luchtvaartcluster. Dit resulteerde eind 1997
in een standpunt van de regering om over de periode 1997 2003 in totaal
f 320 miljoen te investeren in de Airbus A.3XX programma's. De minister
van EZ deelde dit op 15 december 1997 per brief mee aan de Voorzitter van
de Tweede Kamer1. Deze brief vermeldde voorts
dat f 75 miljoen was opgenomen in de EZ-begroting 1997 voor de overbruggingsperiode
van 1997 tot 2002 voor de financiering van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten
in het vliegtuigcluster.Aan de bevoorschotting van het NIVR ligt geen wettelijke regeling ten
grondslag. De voorwaarden voor subsidiëring zijn opgenomen in een toezeggingsbrief
van 16 december 1997 aan het NIVR. Hierin werd het NIVR verzocht een meerjarig
programma op te stellen gericht op een adequate participatie van Nederlandse
bedrijven in de Airbus-programma's. Vervolgens zou het NIVR dit programma
ter goedkeuring moeten voorleggen aan de minister van EZ. Voorafgaande hieraan
werd het NIVR verzocht geen verplichtingen aan te gaan in het kader van deze
nieuwe programma-onderdelen.De Rekenkamer meende op grond van het Besluit dat deze voorschotverlening
niet verantwoord was in verband met het doel van de overdracht en de daaraan
verbonden voorwaarden. Doel was immers de financiering van voorbereidende
programma's; de reden om hiervoor in 1997 een voorschot te verstrekken kon
echter niet worden afgeleid uit de toezeggingsbrief. Integendeel, er blijkt
duidelijk uit dat het NIVR de f 75 miljoen niet mag aanspreken totdat
de minister van EZ zijn goedkeuring heeft gegeven aan het meerjarig programma.
Tot op heden heeft de minister dit nog niet gedaan. De gang van zaken is tevens niet in lijn met de tussen het Rijk en het
NIVR overeengekomen begrotingssystematiek, waarbij het NIVR eerst een (aangepaste)
begroting moet indienen voordat de minister deze goedkeurt. 2.4.3 Europees Fonds voor Regionale OntwikkelingIn de Voorjaarsnota 1997 werd aangekondigd dat f 90 miljoen extra
verplichtingenruimte in 1997 benodigd was voor de co-financiering van EFRO-projecten.
Na ophoging met dit bedrag van de verplichtingenruimte in de eerste suppletore
begroting 1997 volgde in december 1997 een bevoorschotting van f 72 miljoen
(80% van f 90 miljoen). Hiermee week het ministerie af van het betalingsritme
in het kader van het programma 1994–1996. Toen verstrekte het ministerie
jaarlijks 25% van het totale voor dit programma beschikbaar gestelde bedrag.
De versnelling van de bevoorschotting bedroeg dus f 49,5 miljoen (55
(80 – 25)% van f 90 miljoen). De redenen voor deze versnelling
werden uiteengezet in de tweede suppletore begroting 1997. Daarin werd aangevoerd
dat de goedkeuring op de programma's 1997–1999 door de Europese Unie
inmiddels was afgekondigd, de projecten versneld werden ingediend en vooruitlopend
op de committeringen reeds in uitvoering waren genomen, waardoor de betrokken
regio's hoge kosten maakten.De Rekenkamer constateerde dat er geen aanwijzingen bij de regio's waren
dat inderdaad sprake zou zijn van het versneld in uitvoering nemen van projecten
of van het maken van kosten daarvoor. Zo stelde het ministerie voorschotten
versneld ter beschikking zonder dat sprake was van verzoeken hiertoe door
de regio's. Tevens bleek dat op de daarvoor bestemde EFRO-bankrekeningen sprake
was van overliquiditeit ten opzichte van de werkelijke behoefte aan geldmiddelen:
de regio's zouden volgens de Rekenkamer ultimo 1997 behalve over de f 72
miljoen, ook beschikken over f 173,3 miljoen voor de financiering van
EFRO-programma's. De argumentatie uit de tweede suppletore begroting 1997
deelde de Rekenkamer dan ook niet.Om sturing te geven aan de aanwending van rente-opbrengsten van uitstaande
gelden bepaalde het ministerie in zijn toezeggingsbrieven dat deze gelden
moeten worden aangewend voor het programma 1997–1999.Op grond van het Besluit achtte de Rekenkamer het verlenen van het hogere
voorschot van f 49,5 miljoen niet verantwoord in verband met het doel
van de overdracht. Doel was versnelde financiering van EFRO-programma's mogelijk
te maken. De versnelde uitvoering van deze programma's – en hiermee
de reden de bevoorschotting te versnellen – kon niet worden afgeleid
uit toezeggingsbrieven of andere informatie (verzoeken, EFRO-bankrekeningen). 2.4.4 Het Besluit Stimulering ruimte voor economische
activiteitHet Besluit stimulering ruimte voor economische activiteit (Besluit STIREA)1 bestaat uit twee delen: een deel voor de vier grote
steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, en een deel voor de overige
gemeenten. Voor de vier grote steden is f 25 miljoen per jaar gereserveerd.Eind 1997 zijn de steden Den Haag, Utrecht en Rotterdam uit hoofde van
het Besluit STIREA bevoorschot boven de reguliere bevoorschotting van 25%
per toekenningsjaar. Met deze extra voorschotten wilde het ministerie –
in de geest van de regeling – stimuleren dat deze gemeenten uitvoering
gaven aan het STIREA-beleid. De extra bevoorschotting bedroeg f 11 718 750,
die als volgt was verdeeld: – Den Haag f 4 125 000– Utrecht f 2 250 000– Rotterdam f 5 343 750Aan de overmaking verbond de Staatssecretaris van EZ de voorwaarde dat
indien door de versnelde bevoorschotting sprake was van rente-inkomsten op
openstaande STIREA-voorschotten, deze inkomsten ingezet dienden te worden
voor uit te voeren STIREA-projecten.De Rekenkamer achtte op grond van het Besluit het verlenen van een extra
voorschot ad f 6 375 000 aan Den Haag (f 4 125 000)
en Utrecht (f 1 250 000)1 niet
verantwoord in verband met het doel van de overdracht. Doel was de realisatie
van STIREA-projecten. De versnelde uitvoering van deze projecten – en
hiermee de reden de bevoorschotting te versnellen – kon niet worden
afgeleid uit toezeggingsbrieven of andere stukken als verzoeken en voortgangsrapportages.
De door het ministerie verworven telefonische informatie over de voortgang
van projecten vond de Rekenkamer onvoldoende onderbouwing.Aan het extra voorschot voor Rotterdam lag wel een verzoek ten grondslag.
Uit de voortgangsrapportage bleek echter niet dat verplichtingen waren aangegaan
voor STIREA-projecten zodat de Rekenkamer onzekerheid heeft over de rechtmatigheid
van het extra voorschot ad f 5 343 750.De Rekenkamer drong aan op een betere dossiervorming. Het frequente beroep
op telefonische informatie ter onderbouwing van de reden van bevoorschotting
achtte de Rekenkamer onordelijk en oncontroleerbaar. 2.4.5 Stichting Economische Samenwerking Nederland- Opkomende
markten Garantiefaciliteit voor Oost-EuropaHet ministerie verstrekte in het kader van de garantie-faciliteiten voor
Oost-Europa in 1997 een aanvullende achtergestelde lening aan de Stichting
Economische Samenwerking Nederland-Opkomende Markten (SENO) van f 50
miljoen. Hiertoe is met de najaarsnota 1997 en de nota van wijziging op deze
najaarsnota van 16 december 1997 de begroting met f 15 miljoen respectievelijk
f 35 miljoen opgehoogd.De voorwaarden van deze garantiefaciliteit zijn opgenomen in twee overeenkomsten,
een leningsovereenkomst tussen het ministerie en de SENO en een herverzekeringsovereenkomst
tussen de SENO en de NCM Credietverzekering voor Opkomende Markten NV (NCM).In de leningsovereenkomst verplicht de SENO zich de leningen uitsluitend
aan te wenden om te voldoen aan verplichtingen, voortvloeiend uit de herverzekerings-overeenkomst.
NCM kan pas een dekkingstoezegging naar de exporteur afgeven, als de SENO
de aanvraag daarvóór heeft goedgekeurd. De SENO hoeft pas tot
uitbetaling over te gaan als de schadeclaim van de exporteur door de NCM is
ingediend en door de SENO is gehonoreerd.De recente ontwikkelingen in de verzekeringsportefeuille van de SENO lieten
zien dat de aangegane verplichtingen stegen van circa f 193 miljoen per
1 januari 1997 naar circa f 382 miljoen per 30 september 1997. Deze verplichtingen
omvatten zowel de aanvragen in behandeling bij de SENO als de door de NCM
afgegeven dekkingstoezeggingen en polissen. Op grond van deze ontwikkelingen
en op grond van een inschatting van de aan te gane verplichtingen
in het eerste kwartaal van 1998 werd de hoogte van de aanvullende lening op
f 50 miljoen bepaald.Het totale bedrag aan schade-uitkeringen door de SENO blijft sterk achter
bij de ontwikkelingen in het obligo van de SENO. Tot en met 1997 heeft de
SENO nog geen f 4 miljoen aan schaden uitgekeerd aan de NCM.Uit de jaarrekening 1996 van de SENO blijkt dat deze stichting ultimo
1996 circa f 215 miljoen aan termijndeposito's had uitstaan; hiertegenover
stond een voorziening voor te verwachten schaden van nog geen f 1 miljoen.
Ultimo 1997 was het uitstaande kasgeld bij de SENO gestegen tot circa f 332
miljoen. Garantiefaciliteit Opkomende MarktenEind augustus 1997 heeft het kabinet besloten een nieuwe faciliteit in
te stellen, de zogeheten Garantiefaciliteit Opkomende Markten (GOM). Hiermee
kunnen export-transacties naar opkomende markten worden herverzekerd. De faciliteit
beperkt zich tot transacties waarvoor de Nederlandse overheid (Ontwikkelingssamenwerking)
gebonden ontwikkelingshulp heeft toegezegd. De uitvoering van deze faciliteit
geschiedt eveneens door de SENO. De Tweede Kamer is met de najaarsnota 1997
en de ontwerp-begroting 1998 op de hoogte gesteld van de introductie van de
garantiefaciliteit. In de najaarsnota werd voorgesteld nog voor 1997 een bedrag
van f 25 miljoen ter beschikking te stellen. Met nota van wijziging op
de najaarsnota werd dit bedrag opgehoogd tot f 42,5 miljoen.Evenals bij de garantiefaciliteit voor Oost-Europa kent de GOM een leningsovereenkomst
tussen het ministerie en de SENO en een herverzekeringsovereenkomst tussen
de SENO en de NCM. De overeenkomsten zijn ondertekend op 17 december 1997.
Op het moment van overmaking van het leningbedrag zouden volgens de AD door
de NCM geen aanvragen in het kader van de GOM zijn ingediend bij de SENO.
De storting is gedaan op basis van projecten in behandeling bij Ontwikkelingssamenwerking
en is bedoeld om de faciliteit in de eerste maanden op gang te brengen. SamenvattingDe overeenkomsten voor beide garantiefaciliteiten zijn getekend voordat
de leningbedragen aan de SENO zijn overgemaakt, zodat sprake is van leningen
en niet van voorschotten. Op grond van het Besluit kan dus, formeel gezien,
geen sprake zijn van het parkeren van begrotingsgelden. Voor de garantiefaciliteit voor Oost-Europa was de Rekenkamer van mening
dat bij de bepaling van de hoogte van de bijstorting van f 50 miljoen
ten onrechte geen rekening is gehouden met het feitelijke beslag door de faciliteit
op de liquiditeiten van de SENO tot nu toe. Hierdoor staat momenteel een aanzienlijk
bedrag aan liquide middelen uit bij de SENO. De Rekenkamer deed de aanbeveling
de liquiditeitspositie van de SENO tezamen met de ontwikkeling van het obligo
te betrekken in toekomstige besluitvorming over mogelijke bijstortingen.Ten aanzien van de GOM merkte de Rekenkamer op dat aan de dotatie van
f 42,5 miljoen geen reële liquiditeitsbehoefte van de SENO ten grondslag
lag; eind 1997 waren immers in het kader van de GOM nog geen aanvragen bij
de SENO ingediend.De Rekenkamer meende dat in 1997 sprake was van een ondoelmatige inzet
van geldmiddelen in het kader van de beide faciliteiten. 2.4.6 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat bij een aantal aanzienlijke uitgaven in
de maand december 1997 een goede reden ontbrak om deze op dat moment te doen.
In een aantal gevallen bezat de ontvanger al ruime liquide middelen (EFRO,
SENO) of kon de noodzaak tot overmaking van geld niet afdoende worden aangetoond
(NIVR, STIREA). Waar de uitgaven werden verricht in de vorm van voorschotten,
meende de Rekenkamer dat op grond van het Besluit sprake was van onrechtmatigheid.
Het totaal van de hiermee gemoeide voorschotten bedroeg f 129 875 000.
Onzekerheid over de rechtmatigheid bestond voor f 5 343 750
aan voorschotten.Vanuit het oogpunt van financieel beheer concludeerde de Rekenkamer dat
het beleid van het ministerie om geld naar de SENO over te maken heroverweging
verdient. Ook deed zij de aanbeveling aandacht te schenken aan de dossiervorming
in het kader van de STIREA, in het bijzonder aan een betere onderbouwing van
de noodzaak tot bevoorschotting. Voorts meende de Rekenkamer dat de Staten-Generaal
omwille van het budgetrecht voortaan geïnformeerd zouden moeten worden
over bepalingen rond de aanwending van rente-opbrengsten. Dergelijke bepalingen
hanteerde het ministerie bij de EFRO en de STIREA. 2.4.7 Reactie minister van EZDe minister deelde de conclusies van de Rekenkamer over de onrechtmatigheid
en onzekerheid niet. Volgens hem was sprake van verantwoorde voorschotverlening
waarbij de nodige zorgvuldigheid is betracht. De minister verweet de Rekenkamer
de norm voor de voorschotverlening te hebben versmald tot het uitgangspunt
dat voor een voorschot moet zijn aangetoond dat er op het moment van bevoorschotting
sprake dient te zijn van een werkelijke liquiditeitsbehoefte bij de ontvanger.
Daarnaast meende hij dat de Rekenkamer als doel van de overdracht ten onrechte
het doel van de betreffende voorschotverlening beschouwt en niet het doel
van de als basis dienende publiekrechtelijke overdracht zoals het Besluit
voorschrijft. In het Besluit wordt zo'n strak regiem niet geformuleerd, aldus
de minister. In zijn visie heeft de beherende minister ruimte voor een eigen
invulling, waarbij blijft gelden dat het verantwoord moet zijn in verband
met het doel van de overdracht en de daaraan verbonden voorwaarden en in verband
met de geest van het Besluit.De Minister concludeerde dat, waar de Rekenkamer en het ministerie een
verschillende meetlat gebruiken, dit ook tot verschillende uitkomsten leidt.Daarnaast houdt de Rekenkamer volgens de minister geen rekening met het
feit dat de in 1997 geplande uitgaven binnen het vigerende begrotingsregime
en huidige stelsel (kas/verplichtingen) niet zonder meer in latere jaren wel
kunnen worden gedaan. Hij benadrukte dat de uitgaven een beleids- en planmatig
onderdeel zijn geweest van de reguliere uitvoering van de begroting 1997 en
aan de Staten-Generaal zijn voorgelegd via het begrotingsproces. De minister
stelde de tegenvraag of er redenen waren om de betreffende uitgaven in december
alsnog niet te doen. Die redenen waren er volgens hem niet.Ten aanzien van het Besluit STIREA benadrukte de minister dat het primair
een stimuleringsinstrument is en geen financieringsinstrument. Met betrekking
tot de SENO stelde de Minister het niet juist te vinden behoedzaamheid met
het oog op mogelijke schades als ondoelmatig te bestempelen, temeer omdat
optredende schades direct een groot bedrag zullen vergen. Hij gaf overigens
te kennen dat binnen het ministerie een onderzoek is gestart naar de vraag
of de bestaande financieringswijze moet worden gehandhaafd. De aanbeveling van de Rekenkamer dat de Staten-Generaal zouden moeten
worden ingelicht over de rentebepalingen bij de EFRO en de STIREA nam de Minister
over. 2.4.8 Commentaar RekenkamerDe Rekenkamer benadrukt dat bij de beoordeling van de voorschotten evenals
voor de minister ook voor haar de vraag centraal stond of deze tot zodanige
bedragen waren verleend als verantwoord was in verband met het doel van de
overdracht en de daaraan verbonden voorwaarden. Onder het doel verstaat zij
het doel van de als basis dienende publiekrechtelijke overdracht. Zij blijft
de mening toegedaan dat uit het doel en de voorwaarden die aan de door haar
onderzochte overdrachten waren gesteld niet positief kon worden beantwoord
voor bevoorschotting in het kader van het NIVR, de EFRO en het Besluit STIREA.Bij de bevoorschotting aan het NIVR was investering in het Airbus-programma
het door de minister beoogde doel van de overdracht. Wordt gekeken naar de
voorwaarden die verbonden waren aan de overmaking van dit voorschot (de beperkende
bepalingen bij de aanwending van het voorschot, waaruit blijkt dat het geld
niet direct behoefde te worden geïnvesteerd en waarmee ook werd afgeweken
van de overeengekomen begrotingssystematiek) dan kan de Rekenkamer niet tot
een andere conclusie komen dan dat de voorschotverlening niet verantwoord
was in verband met dat doel. Melding aan de Staten-Generaal doet hier niets
aan af.Hetzelfde geldt voor de bevoorschotting in het kader van het EFRO. Het
door de minister beoogde doel ervan was versnelde financiering van EFRO-programma's
mogelijk te maken. Gezien de ruime middelen waarover de regio's toen beschikten
ontbrak de noodzaak voor hen om verzoeken voor versnelde bevoorschotting in
te dienen, waardoor de voorschot-verlening naar de mening van de Rekenkamer
niet verantwoord was.Uit het stimuleringskarakter van het Besluit STIREA mag niet worden afgeleid
dat het louter overmaken van geld gemeenten aanzet tot het beoogde doel, te
weten de versnelde uitvoering van het STIREA-beleid. Indien wordt gekeken
naar de voorwaarden, wordt duidelijk dat gemeenten al bij de aanvraag voor
subsidies in actieplannen moeten aangeven hoe de middelen in onderlinge samenhang
zullen worden besteed. Er is, kortom, sprake van een planmatige financiering
en een dito uitvoering welke nauwelijks zullen worden verstoord door plotselinge
versnellingen in de bevoorschotting. Dat bleek ook uit het feit dat tegenover
een groot deel van de extra voorschotten geen aangegane verplichtingen door
de gemeenten stonden.De Rekenkamer concludeert dat de minister de toepassing van het Besluit
beleidsmatig heeft geïnterpreteerd. Zij meent dat het niet kunnen verschuiven
naar latere jaren van niet-gerealiseerde uitgaven inherent is aan het kasstelsel
dat binnen de rijksoverheid wordt gehanteerd. Wel deelt de Rekenkamer de mening
van de minister dat de uitgaven zijn gedaan na het doorlopen van een proces
van beleidsvoorbereiding en in dat opzicht passen binnen een beleids- en planmatige
begrotingsuitvoering.Voor een uitspraak over de rechtmatigheid moet naar de mening van de Rekenkamer
evenwel alleen worden volstaan met een beoordeling van hetgeen in het Besluit
is opgenomen, namelijk de relatie tussen bevoorschotting enerzijds en doel
en voorwaarden anderzijds. Hierbij dienen voorschotten te worden afgestemd
op de liquiditeitsbehoefte van de bevoorschotte organisatie.
De Rekenkamer verwijst hierbij naar haar rapport «subsidiebeheer»1.Op grond van deze beoordeling blijft de Rekenkamer van mening dat voorschotten
tot een bedrag van f 129 850 000 onrechtmatig verstrekt zijn
en onzekerheid over de rechtmatigheid bestaat voor een bedrag van f 5 343 750.De Rekenkamer stelt met voldoening vast dat bij de SENO een onderzoek
zal worden gestart naar de vraag of de bestaande financieringswijze moet worden
gehandhaafd. Zij wijst erop dat de huidige situatie bij de SENO niet alleen
ondoelmatig is maar, gezien de beschikkingsbevoegdheid over de ruime liquide
middelen, ook risicovol. 2.5 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
9 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De Rekenkamer
constateerde dat het ministerie erin is geslaagd om de financiële verantwoording
1997 inclusief accountantsverklaring en het samenvattend accountantsrapport
volgens planning op 9 april 1998 te presenteren aan de minister van Financiën.De afsluitingsmemoranda en deelrapporten ontving de Rekenkamer later en
in fasen, mede door de late oplevering van de financiële verantwoordingen
van de desbetreffende controle-objecten. Afsluitingsmemoranda worden door
de AD per controle-object opgesteld en bevatten zijn belangrijkste bevindingen
en oordelen.De vertragingen in de oplevering leidde ertoe dat de Rekenkamer de publicatiedatum
van dit rapport moest verschuiven van 11 juni 1998 naar 30 juni 1998.In het kader van de verdere versnelling van de verantwoordingsprocedure
met ingang van 1998 vraagt de Rekenkamer aandacht voor deze vertragingen.
Met name zullen verantwoordingsstukken tijdiger moeten worden opgeleverd,
opdat ook de AD-controle tijdiger kan worden afgerond. 2.6 ConclusiesOp grond van haar onderzoek naar het financieel beheer bij het Ministerie
van Economische Zaken heeft de Rekenkamer voor de onderdelen «accountantscontrole»
en «administratieve organisatie» een aantal, voor een deel ernstige,
tekortkomingen geconstateerd. Tot de ernstige tekortkomingen behoren volgens
de Rekenkamer:– ontbrekende of niet-actuele beschrijvingen van de administratieve
organisatie bij een aantal onderdelen van het ministerie;– mede als gevolg daarvan: aanvullende werkzaamheden door de accountantsdient;– onrechtmatige verlening van voorschotten tot een bedrag van f 130
miljoen.De Rekenkamer constateerde daarnaast de volgende tekortkomingen:– de op onderdelen onduidelijke weergave van bevindingen en oordelen
in het samenvattend rapport van de AD;– het ontbreken van coördinatie van de oplevering van gegevens
over de aanbesteding voor de Europese Commissie;– mogelijk tekortschietende kwaliteit van de afwegingen rond de
procedures voor de aanmelding van steunmaatregelen bij de Europese Commissie;– het niet voldoen aan de norm van 1% bij het afrekenen van voorschotten
in het kader van projectbeheer. Overigens viel over 1997 een gunstige ontwikkeling
waar te nemen; – te passieve opstelling van het ministerie tegenover de provincies
bij het financieel beheer van gelden uit het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling.De Rekenkamer stelde daarnaast een aantal positieve ontwikkelingen vast:– Het CBS heeft zijn administratieve organisatie geactualiseerd;
de controletaken moeten nog nader uitgewerkt worden;– In en rond het Financieel Administratief Systeem zijn in 1997
verbeteringen opgetreden, waardoor inmiddels een redelijk stabiele situatie
is bereikt. Een aantal punten behoeft nog aandacht;– Met het wegwerken van de knelpunten bij de invoering van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst is goede voortgang gemaakt. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Economische Zaken zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Economische Zaken is samengesteld (exclusief het agentschap
Senter). Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke
zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat
die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten
en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Economische Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal4 835,33 648,17 675,1 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden4 835,33 502,37 675,1Belangrijke fouten/onzekerheden0145,80 Onvolledigheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 20,1 miljoen respectievelijk f 102,6 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.In 1997 is een ontwikkelingskrediet toegekend zonder dit te melden aan
de Europese Commissie. Op dit ontwikkelingskrediet werd in 1997 een eerste
voorschot verstrekt van f 10,6 miljoen onder de voorwaarde van restitutie
indien de Europese Commissie achteraf bezwaar zou maken. Inmiddels heeft de
vereiste melding alsnog plaatsgevonden. Het voorschot is verantwoord op artikel
02.09 Speur- en ontwikkelingswerk.Voor een toelichting op de overige fouten en onzekerheden wordt verwezen
naar paragraaf 2.4. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Economische
Zaken voldoet in het algemeen aan de eisen. Niet alle artikelen zijn overigens
toegelicht. Tevens merkt de Rekenkamer op dat in de omschrijving van het financieel
beheer niet specifiek wordt ingegaan op het controlebeleid van de AD.Daarnaast kan bij artikel 01.01 «Apparaatsuitgaven EZ» de
informatieve waarde worden vergroot als tabellen en overzichten beter op elkaar
aansluiten. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Economische Zaken (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal35 132,735 132,7Niet beoordeeld17 666,024 968,0 Beoordeeld17 466,710 164,7Geen belangrijke fouten/onzekerheden17 466,710 164,7Belangrijke fouten/onzekerheden00 Onvolledigheden00Het in de saldibalans opgenomen saldo van de rekening-courant met de Rijkshoofdboekhouding(RHB)
van f 7 077,7 miljoen betreft het saldo zoals dit is vermeld op
het laatste rekening-courant overzicht 1997 van het Ministerie van Financiën.
Bij de RHB staat echter een bedrag van f 7 066,8 miljoen vermeld
voor Economische Zaken. Dit bedrag betreft echter een saldo dat het Ministerie
van Economische Zaken niet heeft geaccepteerd. Over het verschil ad f 10,9
miljoen heeft de Rekenkamer onzekerheid over de juistheid van het saldo.De toelichting bij de saldibalans voldoet over het algemeen aan de eisen,
met uitzondering van informatie die op grond van comptabele regelgeving wel
had moeten worden opgenomen. Het betreft de toelichting van de garantieverplichtingen
en de toelichting op omvangrijke negatieve bijstellingen van de openstaande
verplichtingen. De genoemde voor 1997 ontbrekende toelichtingen werden in de financiële
verantwoording 1996 nog wel gepresenteerd. Als oorzaak van het beperkter toelichten
van de posten van de saldibalans noemt het ministerie het anticiperen op nieuwe
voorschriften voortvloeiende uit de werkzaamheden van de rijksbrede werkgroep
«Kwaliteit financiële verantwoordingen». Hierin zouden de
saldibalans en de bijbehorende toelichting een andere rol gaan vervullen.Naar aanleiding van de tussenrapportage van de werkgroep heeft het Ministerie
van Financiën erop aangedrongen, waar mogelijk, invulling te geven aan
de aanbevelingen. Een van de aanbevelingen betrof een beperking van de omvang
van de toelichting op de saldibalans. Dit betekent niet dat garantieverplichtingen
en negatieve bijstellingen helemaal niet meer hoeven te worden toegelicht.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze aan de eisen voldeden. In totaal is f 2 968,8 miljoen aan
voorschotten afgerekend. Zij stelde vast dat dit rechtmatig is gebeurd. Tevens
constateerde zij dat f 109,7 miljoen ten onrechte niet was afgerekend
(zie paragraaf 2.2.9). Het bedrag aan afgerekende voorschotten is daardoor
voor dit bedrag onrechtmatig/onvolledig. 4.4 Financiële verantwoording agentschap SenterSenter is een in 1994 ingesteld agentschap dat zich onder andere bezighoudt
met de uitvoering van regelingen op het terrein van technologie, energie,
milieu, export en internationale samenwerking. Over 1997 bedroeg het totaal
van de baten f 70,2 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 68,4
miljoen. Het voordelig resultaat bedroeg derhalve f 1,8 miljoen. Onderdeel
van de lasten is de dotatie aan voorzieningen ten bedrage van f 4,8 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 3,6
miljoen en f 1,9 miljoen.De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen f 26,1 miljoen.
De hierin begrepen voorzieningen waren groot f 6,0 miljoen.Over 1995 stelde de minister van Financiën vast dat de dotaties aan
de voorzieningen niet in de rekening van baten en lasten werden verantwoord,
maar werden gevoed uit de winstbestemming. Overleg tussen de betrokken partijen
leidde ertoe dat met ingang van de financiële verantwoording 1996 de
dotaties aan de voorzieningen als een afzonderlijke post in de exploitatierekening
werden gepresenteerd.Over 1996 plaatste de minister van Financiën wederom kritische kanttekeningen
bij de manier waarop door Senter met voorzieningen wordt omgegaan. Naar zijn
mening werden ten onrechte voorzieningen gevormd voor toekomstige investeringen
en/of risico's die niet voorzienbaar zijn dan wel vallen onder het algemeen
bedrijfsrisico. Aan de andere kant zouden onder de winstbestemming bijzondere
beloningen zijn opgenomen, waarvan de minister van Financiën meende dat
deze in de resultatenrekening 1996 hadden moeten worden opgenomen.Over 1997 stelde de Rekenkamer stelde vast dat de onduidelijkheden rond
het voorzieningenbeleid nog steeds niet geheel zijn opgelost. Weliswaar werden
de voorzieningen zoals opgenomen in de jaarrekening 1997 van Senter, door
de AD aanvaardbaar geacht, de uitgangspunten voor deze voorzieningen zijn
naar zijn mening tot op heden nog niet helder vastgelegd. De AD adviseerde
Senter met de departementsleiding een gedragslijn voor het voorzieningenbeleid
af te spreken, die tegemoet komt aan de specifieke risico's waarmee Senter
wordt geconfronteerd.Gezien de relatieve omvang van de voorzieningen en het feit dat deze problemen
reeds enige jaren bestaan, zal de Rekenkamer in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1998 een bezwaaronderzoek uitvoeren naar het voorzieningenbeleid van Senter
en het hieraan verwante winstbestemmingsbeleid van dit agentschap. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoordingen
van het Ministerie van Economische Zaken en die van het agentschap Senter
voldoen aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:– het niet geheel volgens de eisen toelichten van de saldibalans
(zie paragraaf 4.3);– de onduidelijkheden in de uitgangspunten voor de voorzieningen
van Senter (zie paragraaf 4.4).De financiële verantwoording voldoet aan de tweede eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 140,5 miljoen aan onrechtmatige uitgaven
waarbij sprake was van het ontbreken van een wettelijke grondslag (zie paragraaf
2.4);– een bedrag van f 5,3 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen vanwege tekortkomingen
in de administratieve organisatie (zie paragraaf 2.4);– een bedrag van f 109,7 miljoen aan onrechtmatig niet-afgerekende
voorschotten als gevolg van niet-tijdige afwikkeling van de desbetreffende
projecten (zie paragraaf 4.3). BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1997
(bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf0208Bevordering van de vliegtuigindustrie en ruimtevaart100,075,0onrechtmatig,
onjuist, ontbreken wettelijke grondslag2.4 0209Speur- en
ontwikkelingswerk95,310,6onrechtmatig, onjuist, ontbreken
wettelijke grondslag4.1 0409Regio-programma's207,249,5onrechtmatig,
onjuist, ontbreken wettelijke grondslag2.4 0410Stimulering
Ruimte voor Economische Activiteit67,65,4onrechtmatig, onjuist,
ontbreken wettelijke grondslag2.4    5,3onzekerheid
rechtmatigheid; tekortkomingen in de AO2.4 Totaal fouten/onzekerheden  145,8  Totaal onvolledigheden  0  Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  ....rek.crt RHB7 077,710,9 onzekerheid a.g.v.
tekortkomingen in de AO4.3 Totaal fouten en onzekerheden  10,9   Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1997 (x 1 miljoen, exclusief Senter)  omvangparagraafTotaal2 968,84.3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 859,14.3Belangrijke fouten/onzekerheden109,72.2.9, 4.3RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Inhoud  Samenvatting238   1Inleiding239   2Financieel
beheer2412.1Accountantscontrole241 2.2Administatieve
organisatie241 2.2.1Inleiding241 2.2.2Onderhoudsorganisatie
administratieve organisatie242 2.2.3Reorganisaties en verzelfstandigingen2422.2.4Concern Control Systeem243 2.2.5Aansturing
uitvoerende diensten243 2.2.6Europese aanbestedingsregelingen2442.2.7Beheer Europese Structuurfondsen245 2.2.8Garanties2452.3Automatisering245 2.4Versnelling van de verantwoordingsprocedure2472.5Conclusies247    3Bezwaaronderzoek2473.1Inleiding247 3.2Bevindingen en conclusies2483.2.1Tijdigheid van actualisatie van de administratieve organisatie2483.2.2Kwaliteit van de geactualiseerde administratieve organisatie2493.2.3Toezicht door de directie FEZ249 3.3Eindoordeel
en aanbevelingen249 3.4Reactie minister250 3.5Nawoord
Rekenkamer251    4Financiële verantwoording2514.1Rekening251 4.2Toelichting bij de rekening2524.3Saldibalans met toelichting253 4.4Financiële
verantwoording agentschap Plantenziektenkundige Dienst254 4.5Oordeel
over de financiële verantwoording254     Bijlage256SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (LNV). In de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen trof zij
nagenoeg geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Bij haar onderzoek naar het financieel beheer heeft de Rekenkamer in de
administratieve organisatie en de automatisering een aantal, voor een deel
ernstige, tekortkomingen geconstateerd. Daarbij moet worden bedacht, dat 1997
voor het ministerie in het teken van de bestrijding van de varkenspest stond.
De extra capaciteit die hiervoor was vereist leidde in het algemeen tot een
verminderde aandacht voor de interne controle op de reguliere bedrijfsvoering,
met name bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV).Het ministerie beoogde het inzicht in de relatie tussen de financiering
van en de uitgaven voor de bestrijding van de varkenspest te vergroten door
deze in een overzicht op te nemen in de toelichting op de rekening. Dit overzicht
draagt volgens de Rekenkamer echter niet bij aan een goed inzicht in de rekenkundige
verbanden tussen de bedragen die zijn opgenomen in de financiële verantwoordingen.Omdat het ministerie ervoor koos om de uitgaven voor de bestrijding in
1997 te doen via bevoorschotting van de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren
(SGD), hoefden deze uitgaven niet in het kader van de controle over 1997 te
worden getoetst aan alle relevante wet- en regelgeving. Deze keuze is gemaakt
om redenen van complexiteit en omvang van de varkenspestcrisis en ontmoet
daarom begrip van de Rekenkamer.Volledige zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven voor de bestrijding
van de varkenspest zal in het kader van de controle over 1998 worden verkregen.
In dat jaar zal de SGD, belast met de uitbetaling en administratie van de
uitgaven, haar verantwoording hebben opgesteld; op basis hiervan zullen de
declaraties aan de Europese Unie worden opgesteld waarna het aandeel van Nederland
in de kosten van de varkenspestbestrijding zal kunnen worden vastgesteld.Naast de varkenspest hebben ook reorganisaties en verzelfstandigingen
een druk gelegd op de normale bedrijfsvoering en het financieel beheer negatief
beïnvloed. Deze situatie heeft zich met name voorgedaan bij het Staatsbosbeheer,
de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO).Voorts behoeft de aansturing tussen de beleidsdirecties en de uitvoerende
diensten aandacht. Zo is bij de Directie Wetenschap en Kennisoverdracht onvoldoende
invulling gegeven aan de controllersfunctie, waardoor de werking van de aansturingsrelatie
met de DLO gebreken vertoonde. Wel is de aansturing door de directies Landbouw
en Natuurbeheer van de dienst Landelijke Service bij Regelingen (LASER) door
middel van een protocol verbeterd.Bij de co-financiering van de Europese subsidiëring vanuit de structuurfondsen
was sprake van gebreken in de informatievoorziening vanuit de provincies naar
de betreffende beleidsdirecties. Ten aanzien van het beheer van de Europese
subsidies behoefde de accountantscontrole van de provincies verbetering. De
betreffende dienstonderdelen hebben acties ter verbetering geïnitieerd.De Europese aanbestedingsregels waren in 1997 nog niet optimaal verankerd
in de administratieve organisatie. Bij het gehele ministerie is een verhoogde aandacht voor het beveiligingsbewustzijn
met betrekking tot de automatisering nodig. Richtlijnen ten behoeve van de
informatiebeveiliging zijn nog niet voldoende gerealiseerd. Bij de DLO ontbrak
nog een noodzakelijk stelsel van tellingen en verbandscontroles in zijn geautomatiseerde
begrotingsadministratie. Een dergelijk stelsel is nodig voor de bewaking van
de integriteit van de gegevensbewaring en -verwerking.De Rekenkamer voerde over 1997 een vervolgbezwaaronderzoek uit naar de
actualisatie van de administratieve organisatie. Het onderzoek richtte zich
op de Dienst Landbouwkundig Onderzoek, de Rijksdienst voor de keuring van
Vee en Vlees, de Facilitaire Dienst en LASER. De omissies in de administratieve
organisaties van de DLO en de RVV brachten de Rekenkamer ertoe bezwaar te
maken. In zijn reactie deelde de minister aan de Rekenkamer mee dat zijn ministerie
stappen heeft gezet om de gesignaleerde tekortkomingen weg te nemen. De Rekenkamer
is van mening dat de maatregelen van de minister tegemoet komen aan haar aanbevelingen
en heft haar bezwaar op. Wel vraagt zij aandacht voor een goede onderhoudsorganisatie
voor elk dienstonderdeel waardoor de administratieve organisatie actueel kan
blijven. De noodzaak van een geactualiseerde administratieve organisatie geldt
in het bijzonder voor de RVV, aangezien de minister voornemens is dit dienstonderdeel
om te vormen tot een agentschap. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) richt zich
op het bevorderen van een concurrerende en duurzame landbouw en visserij.
Tevens beoogt het ministerie een duurzame ontwikkeling en instandhouding van
natuurwaarden en landschappen.Het beleid krijgt vooral gestalte via subsidies op basis van nationaal
beleid en beleid van de Europese Unie (EU-beleid).De belangrijkste uitgavenstromen in 1997 betreffen het onderwijs en de
kennisinfrastructuur ter ondersteuning van het beleid van LNV (circa f 1,3
miljard) en de verwerving, inrichting en het beheer van landelijk gebied (circa
f 1,1 miljard). Bijzondere aandacht verdient de klassieke varkenspest.
In de financiële verantwoording is een bedrag van circa f 1,6 miljard
aan uitbetaalde voorschotten begrepen ter bestrijding van deze calamiteit.
Dit voorschot is uitbetaald aan de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren (SGD).
Deze beheerde het voorschot in een zogenoemd Fonds Politionele Dierziektenbestrijding
waaruit de betalingen aan de rechthebbenden (met name varkenshouders, veevervoerders
en slachthuizen) plaatsvond.Het ministerie is ook verantwoordelijk voor de uitvoering van onderdelen
van het EU-beleid dat wel op het terrein van het ministerie ligt maar niet
via de eigen begroting loopt. Deze onderdelen kennen een aparte financiële
verantwoording of een aparte declaratie, waarvan die van het Landbouw-egalisatiefonds
(LEF) en de structuurfondsen de belangrijkste zijn. Over de financiële
verantwoording 1997 van het LEF brengt de Rekenkamer een apart rapport uit
dat onderdeel uitmaakt van deze bundel.Het al enige jaren durende proces van scheiding tussen beleid en uitvoering
zal ook de komende jaren worden doorgezet.– Bij de Dienst Landelijke Service bij Regelingen (LASER) is gekozen
voor verzelfstandiging in de vorm van een agentschap, volgens planning per
1999 te realiseren;– De Dienst Landelijk Gebied (DLG) zal in de toekomst fungeren als
een gezamenlijk uitvoeringsorgaan van Rijk en provincies. Hun
verantwoordelijkheden voor de DLG zijn vastgelegd in een concept-wetsvoorstel
«financiering en programmering inrichting, beheer en grondverwerving
landelijk gebied». Dit concept-wetsvoorstel is nog niet ingediend bij
de Tweede Kamer;– Staatsbosbeheer (SBB) is per 1 januari 1998 verzelfstandigd in
de vorm van een zogeheten zelfstandig bestuursorgaan;– Bureau Heffingen is per 1 januari 1998 een agentschap geworden.
Hiermee beschikt het ministerie over een tweede agentschap. Het eerste, de
Plantenziektenkundige Dienst (PD) bestaat sinds 1 januari 1994 en is belast
met het uitvoeren van de Plantenziektenwet en de Bestrijdingsmiddelenwet.– Ook de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO) en de daaronder ressorterende
stichtingen zijn met ingang van 1 januari 1998 juridisch verzelfstandigd door
de oprichting van de Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek. Aangezien
de taken waarmee DLO openbaar gezag uitoefent ook na de verzelfstandiging
onder de ministeriële verantwoordelijkheid blijven, is de stichting geen
zelfstandig bestuursorgaan.In 1997 werd het financieel beheer van het Ministerie van LNV wezenlijk
beïnvloed door de bestrijding van de klassieke varkenspest. Met name
bij de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV), de dienst Landelijke
Service bij Regelingen (LASER) en de Algemene Inspectiedienst (AID) maar ook
bij de Accountantsdienst (AD), de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ)
en de directie Juridische Zaken moesten hiervoor veel extra werkzaamheden
worden verricht. Naast de daadwerkelijke bestrijding van de ziekte moesten
in een kort tijdsbestek veel werkafspraken worden gemaakt tussen de betrokken
instanties. Om de vele vraagstukken te kunnen oplossen, die van invloed kunnen
zijn op de bij de Europese Commissie in te dienen declaratie, werd per 1 september
1997 een centrale begeleidingsgroep ingesteld onder voorzitterschap van de
directeur FEZ.Naast de betalingen door de SGD is, via LASER, circa f 1 miljard
uitgekeerd in het kader van de beteugeling van welzijnsproblemen. Dit bedrag
en de financiering ervan door de Europese Unie is verantwoord in de financiële
verantwoording 1997 van het LEF.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 bij het Ministerie van LNV. Het rapport bestaat uit
vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk
3 is gereserveerd voor de uitkomsten van een vervolgbezwaaronderzoek naar
de actualisatie van de administratieve organisatie bij vier dienstonderdelen.
Hierin is ook de reactie van de minister op de bevindingen van dit onderzoek
verwerkt. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1997 van het ministerie, waarin inbegrepen de verantwoording
van de Plantenziektenkundige Dienst.In het Algemeen Gedeelte van deze bundel rapporteert de Rekenkamer over
de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de Euro en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële
verantwoording 1997 van het Ministerie van LNV. De Rekenkamer stelde vast
dat de accountantscontrole voldoende basis bood voor haar oordeelsvorming
over de financiële verantwoording. Ook constateerde zij dat de AD de
naleving van Europese aanbestedingsregels in de controle heeft betrokken.
De oordelen van de Rekenkamer zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis
van de AD-rapportages.Bij de controle van het voorschot aan de Stichting Gezondheidszorg voor
Dieren (SGD) hoefde de AD zich alleen te richten op de vaststelling van de
rechtmatige aanwending van gealloceerde verplichtingenruimte en op de vaststelling
van een rechtmatige bevoorschotting. De AD hoefde over 1997 niet te toetsen
op de naleving van de relevante Europese en nationale regelgeving bij uitbetaling
van het voorschot. Pas bij de eindafrekening van dit voorschot – na
afloop van de crisis – kan de AD hierover volledige zekerheid krijgen
en kan hij zijn controle van de uitgaven voor de bestrijding van de varkenspest
afronden. Deze eindafrekening zal in het kader van de controle over 1998 plaatsvinden.
In dat jaar zal de SGD, belast met de uitbetaling en administratie van de
uitgaven, haar verantwoording hebben opgesteld; op basis hiervan zullen de
declaraties aan de Europese Unie worden opgesteld waarna het aandeel van Nederland
in de kosten van de varkenspestbestrijding zal kunnen worden vastgesteld.
De afwikkeling van de varkenspestcrisis is overigens uiteengezet in het rapport
«Eindevaluatie klassieke varkenspest» dat de minister van LNV
in het voorjaar van 1998 heeft laten opstellen.Evenals over 1996 heeft de AD ook over 1997 aanvullende controlewerkzaamheden
moeten verrichten bij de RVV en de DLO. Bij de DLO lag hieraan een aantal
factoren ten grondslag, zoals een niet optimaal functionerende aansturingsrelatie
met de directie Wetenschap en Kennisoverdracht (DWK), het verzelfstandigingsproces
(onder andere bij de opstelling van de openingsbalans) en de gebreken in en
rond de geautomatiseerde financiële administratie. De Rekenkamer dringt
erop aan dat het financieel beheer rond deze zaken zodanig verbetert dat dergelijke
aanvullende werkzaamheden voortaan tot een minimum zullen worden beperkt. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 InleidingIn hoofdstuk 3 van dit rapport wordt aandacht besteed aan het vervolgbezwaaronderzoek
dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd naar de opzet van de administratieve organisatie
(AO) bij een aantal dienstonderdelen. In deze paragraaf worden overwegend
opmerkingen gemaakt over de werking van de AO, waaronder tevens wordt begrepen
de interne controle (IC). Voorts worden voor enkele dienstonderdelen, die
niet binnen het aandachtsveld van het bezwaaronderzoek vielen, kanttekeningen
bij de opzet van hun AO gemaakt.Volgens de AD heeft de extra capaciteit die was vereist voor de bestrijding
van de varkenspest in het algemeen, en in het bijzonder bij de RVV en de AID,
geleid tot:– een verminderde aandacht voor de interne controle op de reguliere
bedrijfsvoering; – vertraging in de realisatie van gestelde doelen in de verbetering
van het financieel beheer. 2.2.2 Onderhoudsorganisatie administratieve organisatieEen goede administratieve organisatie, die een rechtmatige, doelmatige
en zo efficiënt mogelijke uitvoering van de werkzaamheden waarborgt,
is de verantwoordelijkheid van het management. De organisaties en de regelgeving
zijn voortdurend aan veranderingen onderhevig. Het is daarom van belang om
na het opzetten van een goede AO te beschikken over een goede onderhoudsorganisatie
om de AO actueel te kunnen houden. De directie FEZ constateerde bij de uitvoering van haar toezicht relatief
veel gebreken in de onderhoudsorganisatie bij de dienstonderdelen. De Rekenkamer
drong er bij de directie FEZ op aan de dienstonderdelen te laten bevestigen
dat zij aandacht aan dit punt moeten schenken. Inmiddels heeft deze directie
alle dienstonderdelen verzocht haar te bevestigen dat zij al beschikken over
een adequate onderhoudsprocedure of van plan zijn er één in
te stellen. De Rekenkamer zal de ontwikkelingen rond de opzet en werking van
de onderhoudsorganisaties in de komende jaren met belangstelling blijven volgen. 2.2.3 Reorganisaties en verzelfstandigingenReorganisaties, meestal ter voorbereiding op verzelfstandigingen, hebben
veel druk gelegd op de normale bedrijfsvoering. Dit heeft een negatief effect
gehad op de kwaliteit van het financieel beheer, met name op het gebied van
de interne controle en het regulier onderhoud van de AO en van de informatiesystemen.
Deze situatie heeft zich met name voorgedaan bij het Staatsbosbeheer, de Dienst
Landelijk Gebied en de DLO.Staatsbosbeheer is met ingang van 1 januari 1998 verzelfstandigd tot een
zelfstandig bestuursorgaan. In 1997 moest hierdoor vooral aandacht worden
geschonken aan de omslag naar een stelsel van baten en lasten. Aan de afronding
van de activiteiten op dat gebied wordt thans gewerkt. Voorts was de impact
van de reorganisatie op de interne organisatie aanzienlijk. Veel medewerkers
werden geplaatst op voor hen nieuwe functies en er moest veel gebruik worden
gemaakt van tijdelijke krachten. Het niveau van de interne controle, het onderhoud
van de AO en van informatiesystemen werd hierdoor nadelig beïnvloed.Het geheel heeft geleid tot een financieel beheer dat weliswaar toereikend
is, maar kwalitatief minder ten opzichte van voorgaande jaren. In de komende
periode zullen de activiteiten moeten worden gericht op het onderhoud van
de ontwikkelde AO en verbetering van reeds bestaande informatiesystemen.Ook het financieel beheer bij de DLG – met name op het niveau van
de interne controle – heeft onder druk gestaan als gevolg van wijzigingen
in de organisatie. Tussen het Interprovinciaal Overleg en het Ministerie van
LNV is een akkoord gesloten over decentralisatie van het Natuur- en Land-inrichtingsbeleid.
Daarbij is overeengekomen dat de DLG zal worden verzelfstandigd tot een zelfstandig
bestuursorgaan.Ten aanzien van de DLO bestonden sinds een aantal jaren plannen om de
Dienst en de daaronder ressorterende onderzoeksinstituten te verzelfstandigen.
In 1997 is dit proces in een versnelling terechtgekomen wat heeft geresulteerd
in de oprichting per 1 januari 1998 van de Stichting DLO. Hiermee is de juridische
verzelfstandiging van DLO een feit.Inmiddels hebben de minister van LNV, het bestuur van de Landbouwuniversiteit
Wageningen (LUW) en het bestuur van de Stichting DLO een convenant
getekend. Ook is overeengekomen dat de AD in ieder geval tot en met 2001 de
huisaccountant van de nieuwe combinatie zal zijn. In de loop van 1998 zullen
de huidige onderzoeksinstituten, die thans nog aparte stichtingen en rijksdiensten
zijn, opgaan in de nieuwe stichting. De openingsbalans van de nieuwe stichting
is mede door de AD opsteld en inmiddels in concept gereed.Begin 1999 zal de organisatorische verzelfstandiging van DLO naar verwachting
zijn afgerond. De nieuwe stichting is een tussenstap op weg naar een integratie
met delen van het praktijkonderzoek en de LUW in het Kenniscentrum Wageningen.Met het oog op het voornemen van de minister de RVV intern te verzelfstandigen
als agentschap zal een organisatie-ontwikkelingstraject binnen de RVV worden
ingezet. Mede naar aanleiding van de evaluatie van de varkenspestcrisis is
het besef ontstaan dat de RVV over flexibiliteit moet kunnen beschikken in
geval van een grote uitbraak van dierziekte. Daartoe zal de RVV van de huidige
negen kringen overgaan naar een kleiner aantal regio's. Gedacht wordt aan
vijf regio's. Dit gaat gepaard met de overdracht van bedrijfsvoeringstaken
van de centrale directie naar de regio.De DLO en de RVV zijn in het vervolgbezwaaronderzoek naar de actualisatie
van de administratieve organisatie betrokken (zie hoofdstuk 3). 2.2.4 Concern Control SysteemDe Rekenkamer maakte in het rapport bij de financiële verantwoording
over 1996 melding van de ontwikkeling en implementatie van het Concern Control
Systeem (CCS) bij het Ministerie van LNV. In het Rekenkamer-rapport «Informatievoorziening
en kengetallen» werd tevens aandacht aan dit syteem besteed. Het CCS
is een systeem, dat erop is gericht gestructureerde en beknopte wijze voortgangs-,
sturings- en verantwoordingsinformatie te genereren, onder andere door het
gebruik van kengetallen. De ontwikkeling en implementatie van het CCS is een
randvoorwaarde om te komen tot een juiste presentatie van volume- en prestatiegegevens
en kengetallen.De Rekenkamer meende dat in 1997 goede voortgang is bereikt met het ontwikkelen
en implementeren van het CCS. Het systeem was ultimo 1997 echter nog niet
bij alle directies ingevoerd. Met name de afbakening en nauwkeurige definiëring
van de relevante voortgangs- en sturingsinformatie bij de beleidsdirecties
bleek ingewikkeld en vergde als gevolg daarvan meer tijd dan aanvankelijk
verwacht. Ook moest als gevolg van (voorgenomen) verzelfstandigingen het CCS
bij enkele diensten worden aangepast. Inmiddels worden door vrijwel alle uitvoerende
diensten kwartaalrapportages met de gewenste informatie verstrekt aan de Bestuursraad
en aan de directie FEZ. Het ministerie verwacht dat het CCS in 1998 verder
wordt ontwikkeld en zal bijdragen aan een adequate bestuurlijke informatievoorziening. 2.2.5 Aansturing uitvoerende dienstenBij het Ministerie van LNV zijn een aantal beleidsdirecties die veel en
gecompliceerde aansturingsrelaties hebben met uitvoerende instellingen. LASER
is bijvoorbeeld belast met de uitvoering van subsidieregelingen, en DLO houdt
zich bezig met de uitvoering van onderzoek.De belangrijkste beleidsdirecties zijn:– De directie Wetenschap en Kennisoverdracht (DWK);– De directie Landbouw;– De directie Natuurbeheer;– De directie Groene Ruimte en Recreatie.Voorts is er sprake van een bijzondere aansturingsrelatie van verschillende beleidsdirecties met lagere overheden, die optreden als intermediair,
in het kader van de co-financiering van de Europese subsidiëring via
de Structuurfondsen.DWK heeft complexe aansturingsrelaties met de DLO, het praktijkonderzoek,
de Stichting Landbouwvoorlichting en het agrarisch onderwijs. Voor een goede
werking van deze relaties is een controllersfunctie en een verbijzonderde
interne controle bij DWK noodzakelijk. In 1997 is nog onvoldoende invulling
aan deze functies gegeven. Dit heeft geleid tot een verhoogd risico voor onrechtmatige
beheershandelingen bij de subsidiëring van de uitvoerende organisaties.
Deze tekortkomingen in het financieel beheer hebben geleid tot relatief veel
aanvullende controles en correcties door de AD.Naar aanleiding van de geconstateerde tekortkomingen heeft DWK recentelijk
enkele organisatorische wijzigingen doorgevoerd. Zo is een nieuwe afdeling
«Beheer instrumenten» opgericht, die met name als taak heeft het
financieel beheer te monitoren en te optimaliseren.De directies Landbouw en Natuurbeheer hebben een aansturingsrelatie met
de directie LASER. Een juiste en tijdige informatievoorziening is vooral van
belang voor een adequate begrotingsbewaking door de directies Landbouw en
Natuurbeheer. Voor de regulering van de aansturingsrelatie hebben de betrokken
directies in 1997 een protocol getekend. De Rekenkamer is met de AD van mening
dat voor een betere budgetbewaking dit protocol moet worden aangevuld met
bepalingen over de kwalitatieve eisen die aan de onderlinge informatievoorziening
moeten worden gesteld.Het Ministerie van LNV heeft ervoor gekozen om de co-financiering van
de Europese subsidiëring uit de structuurfondsen, rechtstreeks te doen
plaatsvinden aan de eindbegunstigden en niet via de regio's (meestal de provincies).De AD constateerde dat de beleidsdirecties die bij de co-financiering
betrokken zijn onvoldoende rekening houden met de in de regio's geconstateerde
onrechtmatigheden in de declaraties die de eindbegunstigden hebben ingediend.
De directies waren niet op de hoogte van de door de provincies toegepaste
correcties, waardoor de verstrekte voorschotten onjuist werden afgerekend.
De over 1997 geconstateerde onjuistheden waren echter van beperkte omvang.De Rekenkamer tekent hierbij aan dat het niettemin om een gebrek in de
opzet van de AO gaat. De betreffende beleidsdirecties dienen naar haar mening
hun AO op dit punt aan te passen zodat een adequate informatievoorziening
voortaan is gewaarborgd. Voor haar opmerkingen over de Europese subsidiering
vanuit de structuurfondsen verwijst de Rekenkamer naar paragraaf 2.2.7. 2.2.6 Europese aanbestedingsregelingenIn zijn samenvattend rapport deelde de AD mee dat de Europese aanbestedingsregels
nog niet optimaal verankerd zijn in de AO. De belangrijkste redenen voor deze
uitspraak waren:– de beschrijvingen van de te volgen procedures waren niet altijd
actueel of uniform;– er was niet altijd sprake van een adequate interne controle op
de naleving van deze wet- en regelgeving;– Bij regionaal georganiseerde directies en diensten bestond er
veelal geen landelijk inzicht in de samenstelling (clustering) van leveringen
en diensten. 2.2.7 Beheer Europese StructuurfondsenHet Ministerie van LNV is op grond van Verordening (EG) Nr. 2052/88 subsidiair
verantwoordelijk voor het financieel beheer van de Europese subsidies die
via de structuurfondsen worden verstrekt. De regio's (de provincies), die
een intermediair vormen ten opzichte van de eindbegunstigden zijn primair
verantwoordelijk voor de programmering, de uitvoering, de controle en de eindrapportage
van het communautaire structuurfondsenbeleid. De «Brusselse gelden»
gaan rechtstreeks naar de provincies en lopen niet via de begroting van het
Ministerie van LNV.Om inhoud te geven aan zijn verantwoordelijkheid participeert het ministerie
in de regionale Comité's van Toezicht en laat het door zijn AD reviews
uitvoeren op de in de provincies verrichte accountantscontrole op de besteding
van communautaire structuurfondsgelden.De Rekenkamer concludeerde dat deze controles over het algemeen toereikend
zijn. Wel gaven zij aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen:– De communautaire wet- en regelgeving, vooral op het gebied van
fysieke inspecties en het melden van onregelmatigheden, diende beter te worden
nageleefd;– Er was niet expliciet genoeg gerapporteerd over de opzet en werking
van het stelsel van administratieve organisatie en interne controle. Dit bleek
met name uit de rapportages aan het Comité van Toezicht.Voorts bleek dat de opdracht aan de externe accountants niet expliciet
is gericht op de beoordeling van de communautaire controledoelstellingen.Inmiddels wordt in samenwerking met het Ministerie van Financiën
en andere vakdepartementen de implementatie van de nieuwe controleverordening
van de Europese Commissie begeleid. Daarbij zal tevens aandacht worden geschonken
aan de opdrachtverlening aan externe accountants.Deze problematiek doet zich ook voor bij het Ministerie van Economische
Zaken (zie het rapport bij de financiële verantwoording 1997 van dit
ministerie). 2.2.8 GarantiesDe Rekenkamer voerde in 1996 en 1997 een rijksbreed onderzoek uit naar
garanties. Over haar bevindingen en conclusies rapporteerde zij in haar rapport
«Garanties van het Rijk», dat in maart 1998 werd uitgebracht1 . In dit rapport concludeerde de Rekenkamer onder andere
dat informatie in de begroting over garanties op onderdelen afwijkt van de
voorschriften. In zijn reactie gaf de minister van LNV aan dat bij de komende
begrotingsvoorbereiding ten aanzien van de presentatie van garanties in de
ontwerp-begroting rekening gehouden zal worden met de kritiek van de Rekenkamer. 2.3 AutomatiseringHet Ministerie van LNV maakt voor de gegevensverwerking gebruik van verschillende
geautomatiseerde systemen. Er is sprake van een complex geheel, wat veroorzaakt
wordt door de sterk gedecentraliseerde en gedeconcentreerde organisatie van
het ministerie en de sterk uiteenlopende aard en omvang van de systemen.Het ministerie heeft voor de informatiebeveiliging een voldoende stelsel
van centrale richtlijnen vastgesteld. Daarvan zijn de voornaamste de Basisnormen
Verwerkingsorganisatie LNV en het Voorschrift informatiebeveiliging Rijksdienst
1994. De Rekenkamer heeft in haar vorige rapporten bij de financiële
verantwoording enkele keren de aandacht gevraagd voor de implementatie van
die richtlijnen. Volgens het samenvattend AD-rapport geldt ook voor 1997 dat,
ondanks de inspanningen van de Facilitaire Dienst om het beveiligingsbewustzijn
te verhogen, de implementatie van die richtlijnen nog niet voldoende is gerealiseerd.
Voornaamste oorzaak hiervan is het geringe beveiligingsbewustzijn, mede ontstaan
doordat reorganisaties van de afgelopen jaren meer aandacht vroegen. Daarnaast
bleek de sterk gedecentraliseerde organisatie van het ministerie met zijn
vele informatiesystemen het opstellen van een compleet overzicht van kritieke
en niet-kritieke informatiesystemen te belemmeren. Hierdoor bestaat thans
achterstand in het opstellen van afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses
en beveiligingsplannen.Een voorbeeld van het niet toepassen van richtlijnen op het gebied van
informatiebeveiliging is het gebruik van het AGRONET II. Dit netwerk is in
1994 operationeel geworden en reguleert de geautomatiseerde gegevensstromen
tussen alle geografisch verspreide vestigingen van het ministerie. Voor de
aansluiting op AGRONET II werd de implementatie van de Basisnormen Verwerkingsorganisatie
verplicht gesteld. Aangezien deze normen voor de meeste verwerkingsorganisaties
niet zijn geïmplementeerd, betekent dit dat het AGRONET II operationeel
is in strijd met de interne richtlijnen.In het rapport bij de financiële verantwoording 1996 heeft de Rekenkamer
melding gemaakt van de aanschaf en invoering van een nieuw financieel administratie
pakket ten behoeve van de begrotingsadministratie van het ministerie. Daarbij
werd de aandacht voor enkele tekortkomingen gevraagd. Inmiddels werd in 1997
ter waarborging van de integriteit van de bestanden een tellingensysteem ingevoerd.
Voorts werden de nodige maatregelen genomen om de logische beveiliging te
versterken. De geautomatiseerde begrotingsadministratie vertoont als gevolg
van deze verbeteringen geen ernstige tekortkomingen meer.De DLO heeft separaat hetzelfde pakket aangeschaft en ingevoerd. Hoewel
het systeem reeds enkele jaren operationeel is, zijn alle problemen rond de
werking nog niet opgelost en vormt de integriteit van de gegevensverwerking
ten behoeve van de begrotingsadministratie een verhoogd risico. In 1997 werd
nog steeds geen stelsel van tellingen en verbandscontroles geïmplementeerd.
Volgens de AD zal hierin worden voorzien vóór 1 augustus 1998.
Wel werden in 1997 enkele verbeteringen in de logische toegangsbeveiliging
doorgevoerd, maar nog niet bij alle instituten van de DLO. De Rekenkamer concludeerde
dat goede vooruitzichten bestaan op een definitieve oplossing. Wel merkte
zij op dat al sinds haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 kanttekeningen zijn
geplaatst bij het geautomatiseerd financieel informatiesysteem bij de DLO.
De Rekenkamer acht het daarom niet uitgesloten dat de DLO zal worden betrokken
in het voorgenomen onderzoek naar betaalorganisaties bij ministeries1.Bij DLO werd een pakket in gebruik genomen dat speciaal was ontwikkeld
voor de projectadministratie. Al in 1996 constateerde de AD belangrijke tekortkomingen
in dit pakket. DLO heeft in 1997 gewerkt aan de opheffing van deze tekortkomingen
en vroeg de AD om in 1998 een vervolgonderzoek uit te voeren. Op basis hiervan
zal nader overleg plaats vinden over de inrichting van functiescheidingen.De Rekenkamer concludeert dat bij het hele ministerie een verhoogde aandacht
voor het beveiligingsbewustzijn noodzakelijk is. Gezien de gebleken nadelige
invloed van reorganisatieprocessen hierop, geldt dit in het bijzonder voor
de DLO. 2.4 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het Ministerie van LNV zijn financiële verantwoording
1997 uiterlijk 23 april 1998 zou aanbieden aan de minister van Financiën
en de Rekenkamer. De versnelling van de verantwoordingsprocedure is conform
de afspraak gerealiseerd. 2.5 ConclusiesOp grond van haar onderzoek naar het financieel beheer bij het Ministerie
van LNV heeft de Rekenkamer voor de onderdelen administratieve organisatie
en automatisering een aantal, voor een deel ernstige, tekortkomingen geconstateerd.
Tot de ernstige tekortkomingen behoren volgens de Rekenkamer:– het vaak voorkomen van gebreken in de onderhoudsorganisaties ten
behoeve van de actualisering van de AO;– de afnemende kwaliteit van het financieel beheer van de DLO, als
gevolg van reorganisaties; Bij de RVV en de AID stond de aandacht voor de
interne controle en de bedrijfsvoering onder druk als gevolg van de bestrijding
van de varkenspestcrisis;– het niet voldoende toepassen van richtlijnen op het gebied van
informatiebeveiliging, waardoor achterstanden in de opstelling van beveiligingsplannen
ontstonden.De Rekenkamer constateerde daarnaast de volgende tekortkomingen:– de afnemende kwaliteit van het financieel beheer van Staatsbosbeheer
en de DLG als gevolg van reorganisaties;– onvoldoende invulling van de controllersfunctie bij DWK. Deze
functie is nodig voor een goede aansturing van de DLO;– onvoldoende rekening houden door het Ministerie van LNV met de
in de regio's geconstateerde onregelmatigheden in de declaraties van eindbegunstigden
in het kader van de co-financiering van Europese subsidies;– niet optimale verankering van de Europese aanbestedingsregels
in de AO;– onvolkomenheden in in de provincies verrichte controles op de
besteding van communautaire structuurfondsgelden.Daarnaast vielen de volgende positieve ontwikkelingen waar te nemen: – de goede voortgang die is bereikt met het ontwikkelen en implementeren
van het Concern Control System in 1997;– verbetering in de aansturing door de beleidsdirecties Landbouw
en Natuurbeheer van de uitvoeringsorganisatie LASER in 1997 door middel van
een protocol. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 InleidingIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1996 voerde de Rekenkamer
een bezwaaronderzoek uit naar de actualisatie van de AO bij het Ministerie
van LNV en de begeleiding van dit proces door de Directie FEZ. De Rekenkamer
concludeerde dat onvoldoende voortgang was geboekt met de actualisatie van
de AO en maakte daartegen bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van
de Comptabiliteitswet. In zijn reactie deelde de minister mee uiterlijk 1
augustus 1997 de kritieke processen van de AO te zullen hebben beschreven.
De Rekenkamer stelde vast dat dit op vier dienstonderdelen na het geval zou
zijn. Dit was voor haar voldoende reden om haar bezwaar op te
heffen. Wel kondigde zij een nieuw bezwaaronderzoek aan.Dit onderzoek richtte zich op de vier dienstonderdelen die niet in staat
waren gebleken de nieuwe termijn van 1 augustus 1997 te halen. Het betrof:– De Dienst Landbouwkundig Onderzoek; door de verzelfstandiging
bestond in 1997 niet voldoende duidelijkheid over de beleidskaders waarbinnen
de DLO in de nieuwe situatie zou opereren. De DLO heeft voor het verzelfstandigingsproces
een werkplan opgesteld;– De Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV);– De Facilitaire Dienst (FD);– De Dienst Landelijke Service bij Regelingen (LASER).De Rekenkamer onderzocht of er tijdig AO-beschrijvingen gereed kwamen
en als ze gereed waren of ze qua opzet toereikend waren. Daarnaast bekeek
de Rekenkamer welke consequenties de directie FEZ en de betreffende dienstonderdelen
trokken uit de uitkomsten van de toetsen naar de kwaliteit van de (beschrijvingen
van de) AO, die de directie FEZ uitvoerde.Voor de vier dienstonderdelen werd een nieuwe datum vastgesteld, waarop
moest zijn voldaan aan de eisen, te weten 1 januari 1998. De dienstonderdelen
hebben voldaan aan het verzoek van de directie FEZ om per 1 september 1997
een gedetailleerd plan van aanpak te doen toekomen aan de directie en voortgangsrapportages
te sturen.Bij de RVV werd oorspronkelijk gepland dat het geautomatiseerde systeem
voor de tijdsregistratie en de hierop gebaseerde facturering (FATIJDEC) niet
eerder kon worden opgeleverd dan 1 maart 1998. Later verschoof deze datum
naar 1 september 1998. Met behulp van de tijdsregistratie worden keuringsgelden
in rekening gebracht bij ondernemers voor wie de dienst keuringen heeft verricht.
Met de keuringen is een bedrag aan ontvangsten van circa f 113 miljoen
gemoeid. De Rekenkamer constateerde dat de AD en de RVV door middel van aanvullende
controlemaatregelen voldoende zekerheid hebben verkregen over de rechtmatigheid
van de verantwoording van deze ontvangsten in 1997.Ten tijde van het onderzoek was het ministerie bezig met een actualisatie
van het draaiboek Varkenspest, reden waarom de Rekenkamer dit niet in haar
onderzoek heeft betrokken. Wel beoordeelde zij het in november 1997 gereedgekomen
handboek «Opkoopregelingen varkenspest». 3.2 Bevindingen en conclusies 3.2.1 Tijdigheid van actualisatie van de administratieve
organisatieDe Rekenkamer stelde vast dat bij twee van de vier dienstonderdelen de
AO op 1 januari 1998 onvoldoende was geactualiseerd. De AO van de DLO en de
RVV hadden op dat moment belangrijke omissies die volgens het plan van aanpak
hadden moeten zijn verholpen:– Bij de instituten van de DLO ontbrak een beschrijving van de AO
van de automatiseringsorganisatie. Een van de oorzaken was dat onduidelijkheid
bestond over de toepassing van het centraal opgestelde Handboek Verwerkingsorganisatie
LNV waarin onder andere AO-procedures zijn opgenomen voor de automatisering;– De DLO en de AD voerden kwaliteitstoetsen uit op de conceptbeschrijvingen
van de AO van de afzonderlijke vestigingen. Opmerkingen naar aanleiding van
de toetsen konden niet tijdig worden verwerkt in de definitieve beschrijvingen; – De inhaalslag die de RVV uitvoerde om te komen tot een geactualiseerde
AO bracht een aantal doublures en onvolkomenheden naar voren. Deze zijn geïnventariseerd
maar moeten nog wel worden geëlimineerd uit de AO. 3.2.2 Kwaliteit van de geactualiseerde administratieve
organisatie De Rekenkamer was van mening dat de kwaliteit van de geactualiseerde administratieve
organisatie over het algemeen voldoende is. Zij maakte hierbij de volgende
kanttekeningen:– Bij de DLO bleek de kwaliteit van de concept-AO-beschrijving bij
het Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid (ID-DLO) onvoldoende te
zijn. Overigens oordeelden de centrale vestiging van DLO en de AD zelf kritisch
en vond terugkoppeling plaats naar de betrokken AO-coördinator. De Rekenkamer
oordeelde positief over het systeem van eigen kwaliteitsbeoordeling.– De AO-beschrijvingen van de instructie van LASER voor het Besluit
Inbeslaggenomen Voorwerpen en de AO van DLO-LEI behoeven op onderdelen verbetering.– Bij de FD kan de globale AO-beschrijving meer worden toegespitst
op de afzonderlijke afdelingen of sectoren binnen de FD. De FD heeft algemeen
geldende procedures ontwikkeld voor de autorisatie van de toegang tot systemen
en bestanden. Deze voorzien echter niet in een interne controle van het management
op de veranderingen in de autorisaties bij het verlaten van het desbetreffende
dienstonderdeel en het veranderen van functies. Daardoor ontstaan «slapende»
autorisaties die een risico kunnen inhouden voor de integriteit van bestanden. 3.2.3 Toezicht door de directie FEZDe Rekenkamer was van mening dat de directie FEZ de kwaliteit van de door
de dienstonderdelen opgeleverde AO toereikend heeft beoordeeld. Zij baseerde
haar mening op het aantal uitgevoerde reviews door de directie (8 van de 31
dienstonderdelen die LNV kent), de kwaliteit ervan, het materiële belang
dat de beoordeelde dienstonderdelen vertegenwoordigen (meer dan eenderde van
de begroting) en de overeenstemming tussen de ernst van de bevindingen en
inschatting vooraf door een risico-analyse. Uit de reviews kwam naar voren
dat de meeste gebreken voorkwamen in de onderhoudsorganisatie, de geautomatiseerde
systemen en een (voldoende logische) proceshiërarchie. 3.3 Eindoordeel en aanbevelingenDe onvoldoende geactualiseerde AO bracht de Rekenkamer ertoe bezwaar te
maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de CW. Zij drong aan op de
opstelling van een nieuw plan van aanpak met een nieuw tijdpad en een overzicht
van in te zetten maatregelen. Zij beval aan aandacht te besteden aan het volgende:– de omissies bij de DLO en de RVV;– inbouw van interne controles door de FD bij de toepassing van
autorisatieprocedures voor de toegang tot systemen en bestanden. De goede
toepassing van die procedures is uiteraard een verantwoordelijkheid van het
management van de dienstonderdelen;– de actualisatie van de administratieve organisatie van niet-kritieke
processen binnen het Ministerie van LNV;– inplannen van de actualisatie van de AO in het werkplan voor de
verzelfstandiging van de DLO in samenhang met de activiteiten die al in dit
plan zijn opgenomen;– een goede onderhoudsorganisatie bij elk dienstonderdeel van het Ministerie van LNV. Een dergelijke organisatie geeft een garantie
dat een AO na actualisatie ook actueel kan blijven in de toekomst.Voorts beval zij de directie FEZ aan de overige, niet-beoordeelde dienstonderdelen
aan te schrijven en hen te laten bevestigen dat zij bij de beschrijving aandacht
hebben geschonken aan die aspecten van de AO waarin de meeste gebreken voorkomen. 3.4 Reactie ministerIn zijn antwoord stelde de minister dat zowel bij de DLO als de RVV in
1997 goede voortgang is geboekt met de actualisatie van de AO-beschrijving.
Hij tekende hierbij aan dat de RVV deze inspanning heeft geleverd in een situatie
waarin praktisch alle menskracht waarover de dienst kon beschikken, moest
worden ingezet voor de bestrijding van de varkenspest. De minister beaamde
dat de AO-beschrijving bij zowel de DLO als de RVV nog niet volmaakt was.
Wel meende hij dat de resterende tekortkomingen niet de kwalificatie verdienen
die de Rekenkamer eraan geeft, namelijk «belangrijke omissies».De minister deelde mee dat de directie FEZ begin 1998 de nodige stappen
heeft gezet om de laatste tekortkomingen in de AO-beschrijvingen van de DLO
en de RVV te doen wegnemen. De activiteiten in dit kader zijn gericht op:– het verzekeren van de toepassing van het standaardwerk Handboek
verwerkingsorganisatie LNV voor automatiseringsafdelingen binnen de instituten
van de DLO;– het verwerken van de opmerkingen die de DLO en de AD bij de concept-beschrijvingen
maakten in de definitieve AO-beschrijving van de afzonderlijke instituten;– het verwijderen van enkele doublures en onvolkomenheden uit de
aanwezige AO-beschrijving bij de RVV.Met de betreffende directies zijn hiertoe de vereiste afspraken gemaakt,
aldus de minister. Uit deze afspraken tussen de directie FEZ enerzijds en
de DLO en RVV anderzijds viel het volgende op te maken:– Bij de DLO zouden, op twee instituten na, de concept-AO-beschrijvingen
zijn aangepast aan eerder gemaakte opmerkingen en hiermee definitief gemaakt.
De DLO zegde aan de directie FEZ toe dat de twee instituten die thans geen
definitieve AO-beschrijving hebben, uiterlijk 1 juli 1998 hierover zullen
beschikken. Het betreft hier het Staring Centrum (DLO-SC) en het Agrotechnologisch
Onderzoeksinstituut (ATO-DLO).– Om binnen de automatiseringsafdelingen van DLO risicovolle processen
op het gebied van de informatiebeveiliging en de informatie- en communicatietechnologie
beter te sturen en te beheersen zou een plan van aanpak zijn opgesteld. Dit
plan beoogt om begin november 1998 te komen tot een kwaliteitshandboek. Bij
de opstelling van dit handboek zal worden aangesloten op het standaardwerk
Handboek verwerkingsorganisatie LNV. Voor de verdere implementatie ervan zal
de centrale vestiging van DLO een vergelijkbaar kader aanreiken aan de instituten.– De RVV deelde de directie FEZ mee dat het traject van beschrijven
van de AO is afgerond. De resterende knelpunten zijn inmiddels geïnventariseerd
en zullen vóór 1 juli 1998 worden opgelost.Naast deze afspraken heeft de directie FEZ alle dienstonderdelen verzocht
haar vóór 1 juli 1998 te bevestigen dat zij al beschikken over
een adequate onderhoudsprocedure of van plan zijn er een in te stellen. 3.5 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer stelt met voldoening vast dat het Ministerie van LNV stappen
heeft gezet om de tekortkomingen in de AO-beschrijvingen van de DLO en de
RVV te doen wegnemen. Zij is van mening dat de maatregelen van de minister
tegemoet komen aan haar aanbevelingen en heft dan ook haar bezwaar op. De
Rekenkamer spreekt de wens uit dat de aandacht voor een geactualiseerde AO
niet verwatert; ook bij verzelfstandigingen (DLO), maar vooral in tijden van
een crisis als de varkenspest (RVV) is een dergelijke AO onontbeerlijk. Voor
de DLO herhaalt de Rekenkamer haar aanbeveling om de actualisatie van de AO
in het werkplan voor de verzelfstandiging van de DLO in te plannen in samenhang
met de activiteiten die al in dit plan zijn opgenomen.Ten aanzien van de RVV gaat de Rekenkamer ervan uit dat het geautomatiseerde
systeem FATIJDEC volgens planning op 1 september 1998 zal worden opgeleverd.
Voor de afgeronde onderdelen van de komende reorganisatie (zie paragraaf 2.2.3)
meent zij dat deze zo snel mogelijk zullen moeten worden gevolgd door een
beschrijving van hun AO. Dit geldt des te meer nu de minister voornemens is
de RVV om te vormen tot een agentschap. De Rekenkamer wijst erop dat voor
de resultaatgerichte wijze van sturen van een agentschap de administratie
en daarmee ook de bedrijfsvoorziening moet voldoen aan de eisen, die aan een
dergelijke bedrijfsvoering worden gesteld. Er moet een garantie zijn dat het
agentschap inderdaad kan steunen op de grootheden, waarop achteraf wordt afgerekend.
Aan de basis ligt een goedkeurende accountantsverklaring op het moment dat
een dienst agentschap wordt en een reëel perspectief op continuering
hiervan als men agentschap wordt1. Dit perspectief
zal er alleen zijn bij een AO die toereikend is opgezet en goed functioneert.De Rekenkamer zal de ontwikkelingen rond de DLO en de RVV in de komende
jaren met belangstelling volgen. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is samengesteld (exclusief
agentschap Plantenziektenkundige Dienst). Daarvan is afgetrokken het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden.Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstpost, waarvan niet zeker is
of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet kan worden aangegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal5 108,14 953,5488,1 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden5 108,14 953,5488,1Belangrijke fouten/ onzekerheden000 Onvolledigheden0(0,3)(0,3)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 44,3 miljoen respectievelijk f 28,3 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.De Rekenkamer heeft onzekerheid over de volledige weergave van de uitgaven
voor een bedrag van f 0,3 miljoen (artikel 10.05 Overige Subsidies en
uitgaven) vanwege tekortkomingen in de administratieve organisatie bij de
stafdirecties van het ministerie. De Rekenkamer heeft onzekerheid over de
volledigheid van de ontvangstverantwoording voor een bedrag van f 0,3
miljoen (artikel 13.02 Verkopen) vanwege tekortkomingen in de administratieve
organsatie bij Staatsbosbeheer. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij voldoet aan de eisen.Ten aanzien van de verantwoording van de financiering en besteding van
gelden in het kader van de bestrijding van de varkenspest maakt de Rekenkamer
de volgende kanttekeningen.In de toelichting bij de rekening heeft het ministerie een overzicht gegeven
van de uitgaven gemoeid met de bestrijding van de varkenspest, die van het
LEF en van de hiervoor benodigde gelden (de financiering van de operatie).
De vermelde bedragen betreffen ramingen en niet de werkelijke uitgaven van
het ministerie. Hierdoor is geen rekenkundig verband te leggen tussen deze
bedragen en de verschillende financiële verantwoordingen.Naast het ontbreken van werkelijke uitgaven biedt het overzicht onvoldoende
inzicht in de verhoudingen tussen het aandeel van de Europese Unie in de financiering
en het aandeel van het Ministerie van LNV hierin. Deze verhoudingen verschillen
al naar gelang sprake is van veterinaire maatregelen, uitvoeringskosten of
van maatregelen uit hoofde van dierwelzijn. De uitgaven, die verband houden
met de veterinaire maatregelen, worden naar verwachting voor ongeveer 50%
gefinancieerd uit het veterinair budget van de Europese Commissie. De uitgaven
die verband houden met dierwelzijn (de opkoopregelingen voor varkens en biggen)
komen voor ongeveer 70% voor rekening van de Europese Unie en zijn verantwoord
in de rekening van het LEF.Deze gebreken hebben consequenties voor de inzichtelijkheid in de financiële
verantwoordingen. Zo is voor de opkoopregeling geen goed verband te leggen
tussen het bedrag, dat in de rekening 1997 van het Ministerie van LNV is verantwoord,
en het bedrag dat is opgenomen in de rekening van het LEF.Het ministerie gaf te kennen dat een overzicht over 1997 van werkelijke
uitgaven en ontvangsten weinig zinvol was. Als redenen voerde het aan dat de varkenspestcrisis eind 1997, financieel gezien, nog niet kon
worden afgewikkeld en uitgaven werden bevoorschot waardoor een aansluiting
niet mogelijk was. De ramingen werden bovendien gehanteerd om een aansluiting
te vergemakkelijken met de desbetreffende ramingen uit de tweede suppletore
begroting 1997. Overigens is het ministerie voornemens om na de financiële
afwikkeling van de varkenspestcrisis een dergelijk overzicht te presenteren
aan de Tweede Kamer.De Rekenkamer merkte hierbij op dat het ministerie niet had hoeven te
wachten tot de financiële afwikkeling. Een overzicht van werkelijke uitgaven
en ontvangsten had naar haar mening bijgedragen aan een beter inzicht in de
rekenkundige verbanden tussen de in de financiele verantwoordingen opgenomen
bedragen. Hierbij had een verschil tussen de financiering en het lagere bedrag
aan uitgaven zeer goed kunnen worden verklaard door een toelichting op de
bevoorschotting van de SGD. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2 Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal18 575,018 575,0Niet beoordeeld11 330,28 227,3 Beoordeeld7 244,810 347,7Geen belangrijke fouten/onzekerheden7 244,810 347,7Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van toelichting bij de balanspost Voorschotten. Deze toelichting geeft geen
inzicht in de ouderdom van de verleende voorschotten. Ook het verloop ervan
in 1997 is niet vermeld, dus ook niet het bedrag aan afgerekende voorschotten.Onderdeel van de post voorschotten vormt het voorschot ad circa f 1,6
miljard uitbetaald aan de SGD ter financiering van de uitgaven voor de bestrijding
van de varkenspest. De SGD beheerde dit voorschot in een fonds, het Fonds
Politionele Dierziektenbestrijding. De SGD ontving dit voorschot onder de voorwaarde dat zij aan de juiste
rechthebbenden diende te betalen en wel op basis van door de RVV geslagen
beschikkingen. Door deze voorwaarde te verbinden aan de overmaking van de
f 1,6 miljard, kan dit bedrag terecht worden aangemerkt als een voorschot.De betalingen van de SGD aan de rechthebbenden zijn daarentegen geen voorschotten,
maar eindbetalingen; in de beschikkingen van de RVV werden de tegemoetkomingen
namelijk niet onder voorwaarden toegekend.Het ministerie had ervoor kunnen kiezen om het Fonds Politionele Dierziektenbestrijding
te financieren op basis van de voortgang van de door dit fonds uitbetaalde beschikkingen. In dat geval was er geen sprake geweest van bevoorschotting
van de SGD.Door de keuze voor uitbetaling aan het fonds op basis van geslagen beschikkingen zijn de aan het fonds uitbetaalde bedragen als een voorschot
aan te merken en behoefde de AD in 1997 niet te toetsen op de rechtmatigheid
van de uitbetalingen aan de rechthebbenden. Deze keuze is gemaakt om redenen
van complexiteit en omvang van de varkenspestcrisis en ontmoet daarom begrip
van de Rekenkamer.Overigens blijkt uit het rapport Eindevaluatie klassieke varkenspest dat
het ministerie van plan is om zo snel mogelijk na afloop van deze crisis volledige
zekerheid te geven over de rechtmatigheid van de uitgaven in het kader van
de varkenspestbestrijding. 4.4 Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
DienstDe Plantenziektenkundige Dienst is een agentschap met een stelsel van
baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 35,8 miljoen.
Het totaal van de lasten bedroeg f 36,1 miljoen. Het nadelig resultaat
over 1997 bedroeg f 0,3 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 1,2
miljoen en f 0,8 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen
f 18,0 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, waarin opgenomen de
financiële verantwoording van het agentschap Plantenziektenkundige Dienst,
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten, die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:– een bedrag van f 0,3 miljoen in de rekening van uitgaven,
waarvan de weergave onvolledig is, maar waarvan de Rekenkamer de mate van
onvolledigheid niet kan aangeven; – de toelichting bij de saldibalans, waarin geen inzicht is gegeven
in de ouderdom en het verloop van de voorschotten.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van
een bedrag van f 0,3 miljoen aan ontvangsten dat onvolledig is, maar waarvan
de Rekenkamer de mate van onvolledigheid niet kan aangeven.De financiële verantwoording van het agentschap Plantenziektenkundige
Dienst voldoet aan de eisen. BIJLAGE Tabellen behorende bij Rekening Overzicht 1a Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 ( bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf10.05Overige subsidies en uitgaven0,9(0,3)onzekerheid
over de deugdelijke weergave, onvolledig, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1 Totaal onvolledigheden (0,3)  Overzicht 1b Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 ( bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf13.02Verkopen2,0(0,3)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1Totaal onvolledigheden (0,3)  RAPPORTAGE BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997
VAN HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Inhoud  Samenvatting258   1Inleiding258   2Financieel
beheer2602.1Accountantscontrole260 2.2Administratieve
organisatie260 2.2.1Beschrijvingen administratieve organisatie
en beheersconcepten260 2.2.2Knelpunten in de administratieve
organisatie261 2.2.3Europese gelden262 2.2.4Europese
aanbestedingsregels263 2.3Automatisering264 2.3.1Geautomatiseerde
systemen264 2.3.2Informatiebeveiliging265 2.4Voorschotten
Abw en WSW265 2.5Misbruik en oneigenlijk gebruik2662.6Arbeidsmarkt266 2.7Sociale verzekeringen2672.8Bijstandszaken269 2.8.1Algemene Bijstandswet2692.8.2Rijksbijdrageregeling Banenpools271 2.8.3Tijdelijke
specifieke uitkering sociale vervoersvoorzieningen Wvg271 2.9Subsidieregeling
experimenten activering van uitkeringsgelden272 2.10Versnelling
van de verantwoordingsprocedure273 2.11Conclusies273   3Bezwaaronderzoeken274   4Financiële
verantwoording2744.1Rekening274 4.2Toelichting
bij de rekening275 4.3Saldibalans met toelichting2764.4Oordeel over de financiële verantwoording277     Bijlage278SAMENVATTINGDe Rekenkamer trof in de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 100% van de ontvangsten, bijna 100%
van de verplichtingen en 98% van de uitgaven geen belangrijke fouten en onzekerheden
aan.De Rekenkamer kon voor haar oordeel steunen op de bevindingen van de accountantsdienst
van het ministerie. De accountantsdienst heeft bij de financiële verantwoording
1997 van het ministerie een goedkeurende accountantsverklaring gegeven.De Rekenkamer stelt vast dat het ministerie aandacht heeft voor de ontwikkeling
van een visie op administratieve organisatie en de ontwikkeling van een financieel
beheersconcept. Bij twee van de in totaal twintig directies was er in 1997
sprake van een ontoereikend financieel beheer. Het ministerie heeft inmiddels
de nodige maatregelen getroffen om orde op zaken te stellen.Ten aanzien van de volgende punten verwacht de Rekenkamer nog activiteiten
van het ministerie:– het toepassen van het financieel beheersconcept op nieuwe regelgeving;– het toepassen van de Europese aanbestedingsregels in de voorgeschreven
omstandigheden;– het verder invoeren van beveiligingsmaatregelen in het kader van
het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994;– het oplossen van de laatste knelpunten in de geautomatiseerde
subadministratie (BIAS) voor de voorschotadministratie;– het afhandelen van de afrekeningen van oude jaren bij de Wet Sociale
Werkvoorziening;– het aandacht geven aan de uitvoering van de Algemene Bijstandswet
bij die gemeenten, waarbij een verbetertraject loopt;– het nagaan of de subsidie-ontvangers aan de subsidievoorwaarden
voldoen bij de afrekening van de subsidies van het Europees Sociaal Fonds.– bespoediging van een definitieve oplossing voor de financiering
van de specifieke uitkering sociale vervoersvoorzieningen Wet voorzieningen
gehandicapten. 1 INLEIDINGDe rekening 1997 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) kenmerkt zich door het grote aandeel van uitgaven aan de sector Sociale
Zekerheid. Het betreft met name uitgaven in het kader van uitkeringen voor
kinderbijslag en bijstand alsmede uitgaven aan arbeidsmarktinstrumenten.De gelden worden hoofdzakelijk ter beschikking gesteld aan uitvoeringsorganisaties
die wettelijke regelingen uitvoeren. Bij de kinderbijslag is dat de Sociale
Verzekeringsbank. De Algemene Bijstandswet (Abw) wordt uitgevoerd door de
gemeenten. Bij al deze uitgaven is sprake van een uitgebreide en ingewikkelde
regelgeving, die sterk aan verandering onderhevig is. De rol van het ministerie
bij deze uitgaven is gericht op de financiering van de uitvoeringsorganisatie
en het uitoefenen van toezicht.Het ministerie heeft een totaal aan uitgaven van f 27,7 miljard en
aan ontvangsten ad f 1,0 miljard. De uitgaven zijn onder te verdelen
in specifieke beleidsuitgaven, overige beleidsuitgaven (met name subsidies)
en uitgaven voor Personeel en materieel. De beleidsuitgaven betreffen uitgaven voor de Arbeidsmarkt van f 5,9 miljard, voor de Sociale
Verzekeringen van f 11,3 miljard en voor de Bijstandszaken van f 10,1
miljard. De overige uitgaven bedragen f 0,4 miljard.Bij Sociale Verzekeringen zijn de grootste posten de Rijksbijdragen aan
de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en aan de Toeslagenwet (TW). De premiegefinancierde
uitgaven in de sociale zekerheid (f 88,6 miljard1), zoals onder meer voor de werkloosheidsverzekering, vallen buiten
het kader van dit rapport. De beoordeling van uitgaven van deze sectoren geschiedt
nu nog op basis van specifieke, op de premiesector toegesneden onderzoeken,
waarover afzonderlijk wordt gepubliceerd. Een en ander ook aansluitend op
de strategie van de Rekenkamer, waarvan het doel is te bevorderen dat verantwoordelijke
bestuurders van rechtspersonen met wettelijke taken de wetgever redelijke
zekerheid verschaffen dat zij hun taken naar behoren uitvoeren en dat publiek
geld in hun sector uitsluitend wordt besteed aan het doel waarvoor het ter
beschikking is gesteld.Eind 1997 hebben vier kamercommissies aan de Rekenkamer gevraagd te overwegen
wat de voor- en nadelen zijn van het betrekken van de sectoren zorg en zekerheid
bij het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek en welke belemmeringen eventueel
zouden moeten worden opgeheven om dat mogelijk te maken. De Rekenkamer heeft
naar aanleiding van deze vragen op 11 maart 1998 geschreven dat het mogelijk
structureel jaarlijks rapporteren over deze sectoren afhankelijk is van de
(verdere) inrichting van de verantwoordingsstructuren en de wensen van de
Staten-Generaal. Nadere gedachtenvorming hierover zou samen kunnen gaan met
de verdere ontwikkeling van de Organisatiewet Sociale Verzekeringen en de
nog tot stand te komen regels voor de sector zorg.De ontvangsten bestaan voor f 0,7 miljard uit gelden op grond van
de verrekening van de samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met
loon ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening (samenloop WSW).Buiten begrotingsverband wordt nog ruim f 0,3 miljard besteed uit
door het Europees Sociaal Fonds (ESF) beschikbaar gestelde middelen. De minister
van SZW is namens de lidstaat Nederland verantwoordelijk voor de uitvoering,
het beheer en de controle van de met ESF-middelen gefinancierde activiteiten.
Dit geldt ook voor de f 0,3 miljard ESF-subsidies, die uitgegeven worden
door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.Nieuw in de rekening zijn uitgaven voor Rijksbijdragen aan het Spaarfonds
AOW, het Ouderdomsfonds en het Nabestaandenfonds van f 4,2 miljard. Deze
bijdragen zijn in het geval van het Ouderdomsfonds en het Nabestaandenfonds
bedoeld om te voorzien in de tekorten. Het Spaarfonds AOW is opgericht om
een bijdrage te leveren aan de financiering van de AOW-uitgaven na 2020.Daarnaast is er sprake van een nieuwe regeling voor de financiële
tegemoetkoming aan ouders van thuiswonende gehandicapte kinderen, uitgaven
f 70 miljoen. Tenslotte zijn er middelen vrijgemaakt voor het project
Samenwerking Werk en Inkomen (SWI) f 7 miljoen.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van SZW. Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd
aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek.
Dit heeft echter bij het Ministerie van SZW niet plaatsgevonden. In hoofdstuk
4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording
over 1997. Uit het onderzoek van het financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken
die leiden tot fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording.
Indien dat het geval is wordt dat in het desbetreffende deel van hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding voor de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe Accountantsdienst van het ministerie (AD) heeft een goedkeurende accountantsverklaring
bij de financiële verantwoording 1997 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen.
De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van de Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beschrijvingen administratieve organisatie en beheersconceptenIn 1997 zijn bij het ministerie activiteiten ontwikkeld ten behoeve van
het onderhoud van de administratieve organisatie. De beschrijvingen van de
administratieve organisatie van met name financiële regelgeving zijn
opgenomen in een handboek. De beschrijvingen komen ook in een nieuw electronisch
departementaal communicatiesysteem: het SZW-web. Het onderhoud is met dit
systeem doelmatiger uit te voeren. Een volledig overzicht van de gerealiseerde
beschrijvingen binnen het ministerie ontbreekt echter nog.Tegelijkertijd is in 1997 een projectgroep ingesteld met als taak het
creëren van een nieuwe visie van het ministerie op de administratieve
organisatie (ao-visie). In het Rechtmatigheidsonderzoek 1996 (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1996–1997, 25 470) was reeds melding gemaakt van dit
initiatief. Het doel van de projectgroep is om de administratieve organisatie
eenvoudig, toegankelijk en praktisch bruikbaar te maken, zodat het als ondersteunend
instrument kan werken voor de praktische uitvoering van departementale werkprocessen.
Het vorig jaar vooral met het oog op nieuwe wet- en regelgeving ontwikkelde
financieel beheersconcept is door de projectgroep betrokken bij de nu ontwikkelde
ao-visie. Het inrichten, vastleggen en onderhouden van de administratieve
organisatie vormt een belangrijk onderdeel van elk beheersconcept. Het beheersconcept
is van belang voor het inrichten en het documenteren van de werkorganisatie,
opdat de uitvoering van een bedrijfsproces aan alle eisen van doelmatigheid
en rechtmatigheid kan voldoen.In de ao-visie, die eind 1997 is vastgesteld door de departementale leiding,
is beschreven hoe de departementale directies de verantwoordelijkheid, de
samenwerking en de coördinatie dienen te regelen. Het plan van aanpak
voorziet eerst in het uitvoeren van een tweetal pilots. Daarna zal een verder
stappenplan worden ontwikkeld. De pilots zijn nu nog niet afgerond. Eind 1997 heeft het ministerie een wetgevingstoets ontwikkeld. In deze
toets zijn allerlei aspecten gecombineerd teneinde het voorbereidingsproces
van wetgeving efficiënter in te richten en aandachtspunten systematisch
bijeen te brengen om uiteindelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en stuurbaarheid
van het beleid verder te verbeteren. In tien stappen wordt het wetgevingsproces
geordend en getoetst. Er wordt aandacht gevraagd voor onder meer risico's
van misbruik en oneigenlijk gebruik, toezichtsaspecten, het beheersconcept
en de informatiebehoefte. In 1998 moet deze toets verder verankerd worden
in de procedures van het ministerie.De Rekenkamer stelt vast dat een overzicht van reeds ontwikkelde beheersconcepten
en gerealiseerde beschrijvingen van de administratieve organisatie ontbreekt.
Daarnaast is ook in 1997 nog niet voor alle per 1 januari 1998 ingaande nieuwe
of aangepaste wet- en regelgeving (Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) en
de nieuwe WSW) en de nieuwe uitgaven uit 1997 (rijksbijdragen aan AOW-Spaarfonds,
Ouderdomsfonds en Nabestaandenfonds) het financieel beheersconcept gereed.Met het initiatief van de ao-visie wordt een nieuwe aanzet gegeven voor
de ontwikkeling en het onderhoud van de administratieve organisatie. De Rekenkamer
beoordeelt de aandacht voor deze zaken positief, maar dringt aan op voortgang
bij het ontwikkelen van beheersconcepten bij nieuwe wet- en regelgeving. 2.2.2 Knelpunten in de administratieve organisatieNaast de ontwikkeling van de ao-visie is er ook gewerkt aan een verdere
uitwerking van de bekostigingstaken bij het ministerie. Zoals vorig jaar in
het Rechtmatigheidsonderzoek is gerapporteerd was dit een knelpunt, aangezien
er nog onduidelijkheid bestond over de positionering van de bekostigingstaken.
Het gaat daarbij om de verantwoordelijkheids- en taakverdeling bij de activiteiten,
die verband houden met het overdragen van geld naar de uitvoeringsorganisaties,
waarbij de bekostiging plaatsvindt aan de hand van vooraf opgestelde criteria,
voorwaarden of modellen. Begin 1998 is een nota vastgesteld, waarin de verantwoordelijkheden
op strategisch, tactisch en operationeel niveau zijn verduidelijkt.Er zijn bij het ministerie geen ernstige tekortkomingen ten aanzien van
de administratieve organisatie.De AD oordeelt bij vrijwel alle directies dat de opzet, het bestaan en
in het algemeen de werking van de administratieve organisatie voldeed aan
de eisen voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Eventuele
tekortkomingen worden in managementletters aan de directies kenbaar gemaakt.
Bij twee directies is er gerapporteerd over een nog niet toereikend financieel
beheer. Het betreft de uitvoering van de werkzaamheden bij het Bureau Uitvoering
Europese Subsidie-instrumenten (BUESI, zie verder paragraaf 2.2.3) en bij
de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE). Bij beide directies
is inzet van extra personeel van de AD en de directie Financieel-Economische
Zaken (FEZ) nodig geweest om de administratie op orde te krijgen. Bij DCE
hebben de tekortkomingen onder meer betrekking op het niet opnemen van voorschotbetalingen
in de voorschottenadministratie, het ontbreken van een contractenadministratie
en het doen van onverschuldigde betalingen kennelijk met de bedoeling de begrotingsgelden
versneld te besteden (prestatie nog niet geleverd, onrechtmatige uitgaven
van f 0,3 miljoen op artikel 15.02). Daarnaast is er voor f 1,4
miljoen het verkeerde begrotingsartikel belast (artikel 15.02 in plaats van
11.01 Personeel en materieel). Waar mogelijk zijn correcties in de administratie
aangebracht. De Rekenkamer constateert dat het ministerie inmiddels de nodige maatregelen
getroffen heeft om orde op zaken te stellen. De Rekenkamer zal bij het rechtmatigheidsonderzoek
in 1998 nagaan of deze knelpunten zijn weggenomen. 2.2.3 Europese geldenDe Europese Unie houdt de ministers van de lidstaten verantwoordelijk
voor de uitvoering en naleving van het beleid van de Europese Unie en voor
het beheer van en de controle op de EU-geldstromen. Bij het ministerie van
SZW betreft het Europese subsidieregelingen, die uit het Europese Sociaal
Fonds (ESF) gefinancierd worden.De uitvoering van één van deze regelingen, te weten de subsidieregeling
ter bestrijding van langdurige werkloosheid en het vergemakkelijken van de
inschakeling van jongeren in het arbeidsproces (doelstelling 3) heeft de minister
van SZW in een bestuursovereenkomst gedelegeerd aan Arbeidsvoorziening. In
1997 beschikte Arbeidsvoorziening op grond hiervan over een budget van f 338
miljoen, dat rechtstreeks uit Brussel overgemaakt werd.De Rekenkamer publiceerde op 6 april het rapport Bestrijding werkloosheid
met Europese gelden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 965)
over het financieel beheer van deze ESF middelen. De belangrijkste conclusies
luidden dat de ESF-subsidies een succesvol hulpmiddel kunnen zijn in het bestrijden
van langdurige werkloosheid, maar dat het inzicht in de doelbereiking onvoldoende
was. Dit werd onder meer veroorzaakt doordat het financieel beheer op projectniveau
teveel tekortkomingen vertoonde om het te kwalificeren als ordelijk en controleerbaar.
Tevens bleek het rapportagesysteem van Arbeidsvoorziening een aantal «weeffouten»
te bevatten en bovendien niet altijd juist toegepast te worden. Tenslotte
werd ook de doelgroep «(zeer) moeilijk bemiddelbare werkzoekenden»
volgens de werkzoekendengegevens van Arbeidsvoorziening het minst bereikt.De uitvoering van andere ESF-regelingen (Employment, Adapt en Doelstelling
4) geschiedt door het per 1 mei 1995 opgerichte Bureau Uitvoering Europese
Subsidie-instrumenten (BUESI) van het ministerie van SZW. In totaal heeft
BUESI in 1997 f 289 miljoen aan subsidies toegezegd (verplichtingen aangegaan)
en f 86 miljoen als voorschot uitbetaald. De beschikbare middelen staan
niet op de departementale begroting maar worden verantwoord in de departementale
saldibalans.De Rekenkamer rapporteerde in het Rechtmatigheidsonderzoek 1996 over de
bevindingen van onderzoek van de AD naar de subsidietoekenning door BUESI,
de (financiële) administratie van BUESI en de externe projectadministraties.
Naar aanleiding van de toen geconstateerde tekortkomingen onderzocht de Rekenkamer
de stand van zaken met betrekking tot het financieel beheer, waaronder het
toekennen en definitief vaststellen van subsidies en de externe projectadministraties.De AD onderzocht in 1997 het proces van subsidietoekenningen opnieuw.
De AD concludeerde dat de procedure voor het beoordelen van subsidie-aanvragen
in opzet goed was en dat geen structurele tekortkomingen in de werking waren
geconstateerd.De procedure voor het definitief vaststellen van subsidies was in 1997
echter nog niet op orde. Voor 45 projecten werd in 1997 bij BUESI een einddeclaratie
ingediend. Bij vijf van de declaraties had de AD eind maart 1998 een review
van de accountantsverklaring afgerond. Deze reviews vonden plaats nadat BUESI
de subsidie definitief had vastgesteld. De Rekenkamer constateerde
dat in drie gevallen de uitkomst van de review tot een aanpassing van de subsidie
had behoren te leiden. De AD en BUESI hebben inmiddels afgesproken dat BUESI
alleen subsidies vaststelt bij een einddeclaratie die vergezeld is van een
voorgeschreven accountantsverklaring. De AD beoordeelt alle afwijkende verklaringen
voordat BUESI de subsidie definitief vaststelt.Daarnaast meldde de AD dat, hoewel een verbetering is opgetreden, nog
steeds tekortkomingen voorkomen bij de externe projectadministraties. Deze
bevindingen komen overeen met die van de Rekenkamer bij haar eigen onderzoek
naar het financieel beheer bij ESF-3 projecten.De Rekenkamer is daarom van mening dat er, mede gezien de ervaringen tot
nu toe, nog steeds een risico voor het onrechtmatig vergoeden van subsidies
bestaat. Gezien het feit dat BUESI in 1998 circa 200 einddeclaraties verwacht
te ontvangen en dat de AD in haar jaarrapport vermeldde dat in circa 50% van
de nu ontvangen einddeclaraties de bijbehorende accountantsverklaring afwijkt
van de voorgeschreven verklaring, vraagt de Rekenkamer extra aandacht voor
de zorgvuldige afwikkeling van deze declaraties.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat BUESI per 30 september 1997 geen
aansluiting heeft gemaakt tussen de decentrale financiële administratie
van BUESI en de financiële administratie van het ministerie (CAFAS).
De uitvoering van de procedure voor een afstemming per kwartaal, zoals die
bij alle directies van het ministerie bestaat, bleek niet goed te werken.
De directie FEZ controleert nu maandelijks de afstemming tussen CAFAS en de
decentrale financiële administratie van BUESI.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer bij BUESI in 1997
nog niet op orde was. De financiële administratie was in 1997 nog niet
op orde en de procedure voor de definitieve afrekening van subsidies werkte
nog niet goed. Er was een verbetering opgetreden bij de subsidietoekenningen
en de opzet van de financiële (project) administratie. Inmiddels is er
een aantal afspraken gemaakt met FEZ en AD om een beter financieel beheer
te waarborgen.De Rekenkamer zal de ontwikkelingen met aandacht blijven volgen en dringt
erop aan dat het ministerie de nodige aandacht geeft aan het financieel beheer
bij BUESI. 2.2.4 Europese aanbestedingsregelsHet ministerie heeft in concept procedures voor de Europese aanbesteding
opgesteld, die binnen de belangrijkste directie waar aanbestedingen kunnen
voorkomen, reeds ingevoerd zijn. Daar deze procedures nog niet voor het gehele
ministerie gelden wordt niet geheel gewaarborgd dat de aanbestedingsregels
op voldoende wijze worden nageleefd. Bij de categorie diensten laten de regels
voor onderzoeksopdrachten ruimte tot interpretatieverschillen. Het interdepartementale
overleg voor overheidsbestedingen is niet met een oplossing voor deze problematiek
gekomen. In 1996 is binnen het eigen ministerie aan de Directie Wetgeving,
Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden (WBJA) gevraagd hiervoor een eenduidige
richtlijn te ontwikkelen. Begin 1998 is een concept-richtlijn opgesteld. De
Rekenkamer zal de afwikkeling van dit probleem met belangstelling volgen.Zowel de AD als de directie FEZ toetsen elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid
of verplichtingen mogelijk onder de aanbestedingsregels vallen.In 1997 bleek dat voor verschillende posten de procedures voor de Europese
aanbesteding niet waren nageleefd. Deze posten leiden tot onrechtmatige
uitgaven. Voor een deel van de posten was er tevens sprake van betalingen,
voordat de prestatie was geleverd (ofwel parkeren van begrotingsgelden). Er
was voor goederen ter waarde van f 3,5 miljoen zonder Europese aanbesteding
aangeschaft en voor diensten was er ter waarde van f 2,3 miljoen niet
volgens de regels aanbesteed. In totaal bleek er bij deze posten ook voor
f 2,6 miljoen sprake te zijn van het parkeren van begrotingsgelden. De
posten hebben betrekking op verschillende artikelen, waardoor er niet in alle
gevallen sprake is van overschrijding van de tolerantiegrens (zie verder hoofdstuk
4).De Rekenkamer heeft er kennis van genomen dat de procedures voor de Europese
aanbestedingsregels per 1 april 1998 voor het gehele ministerie geldend zijn
verklaard. 2.3 Automatisering 2.3.1 Geautomatiseerde systemenBij het Ministerie van SZW vormt CAFAS het financiële informatiesysteem
voor de uitvoering van de departementale begrotingsadministratie. Zowel de
begrotingscijfers als de realisatiecijfers zijn hiertoe in dit systeem opgenomen.
De centrale computer is opgesteld bij RCC Informatieservices BV te Apeldoorn.
De EDP Audit Pool (EAP) heeft een onderzoek ingesteld naar het stelsel van
maatregelen en procedures van de verwerkingsorganisatie RCC Informatieservices
BV. Op grond van dit onderzoek komt de EAP tot het oordeel dat over 1997 de
opzet en werking van het stelsel in voldoende mate heeft beantwoord aan de
eisen voortvloeiend uit de criteria exclusiviteit, integriteit, controleerbaarheid
en beschikbaarheid.Een onderzoek in 1996 naar de informatiebeveiliging binnen het departement
resulteerde in een aantal bevindingen en aanbevelingen ten behoeve van de
beveiliging van CAFAS. Dit heeft onder meer geleid tot een aanscherping van
autorisaties met betrekking tot CAFAS.De AD rapporteert positief over kwaliteit en werking van dit systeem.Een ander belangrijk systeem voor het departement is BIAS. Dit is een
systeem dat dient ter ondersteuning van het financiële beheer rond onder
meer de Abw, WSW, Jeugdwerkgarantiewet (JWG) en banenpools. Het systeem is
fasegewijs ontwikkeld; de eerste fase is februari 1996 in gebruik genomen.
In 1997 is vooral aandacht besteed aan de inbedding van het systeem in de
organisatie. Ter afronding van de formele acceptatie zal op korte termijn
onderzocht worden of dit systeem voldoet aan de gestelde eisen. Verbetering
van de informatievoorziening over de uitvoering van de verschillende wettelijke
regelingen aan gebruikers, alsmede het millennium-bestendig maken van het
systeem zijn buiten de acceptatieprocedure gehouden en zullen op een later
tijdstip gerealiseerd worden.Ter ondersteuning van de personele functie is binnen het ministerie tot
eind 1997 het personeelsinformatiesysteem Interpers operationeel geweest.
Augustus 1996 adviseerde een stuurgroep tot aanschaf van P/View, ter vervanging
van Interpers. Als gevolg van verschillen bij de conversie en capaciteitsproblemen
tijdens het testen kon P/View uiteindelijk in zijn geheel per 1 januari 1998
ingevoerd worden in plaats van 1 juli 1997. Er blijft nog een projectgroep
actief, omdat nog niet alle gewenste aanpassingen zijn geïmplementeerd.De Rekenkamer zal de ontwikkelingen met betrekking tot de informatiesystemen
met aandacht volgen. 2.3.2 InformatiebeveiligingPer 1 januari 1997 diende aan alle artikelen uit het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst 1994 (VIR) te zijn voldaan. Voor alle informatiesystemen moet
duidelijk zijn welke betrouwbaarheidseisen voor informatiebeveiliging er moeten
zijn en of aan deze eisen wordt voldaan. De AD is intensief betrokken bij
de advisering over de normen en de uiteindelijke resultaten. De departementsleiding
heeft ten behoeve van de uitvoering van het VIR het Informatiebeveiligingsbeleid
SZW en de Basisnormen Informatiebeveiliging SZW vastgesteld. Vanaf 1996 is
gewerkt aan de implementatie van deze basisnormen. Eind 1997 heeft het ministerie
met name voor de essentiële systemen de basisnormen uitgewerkt in maatregelen
en procedures (voor meer dan 70% van de normen is verwerking gerealiseerd).
In 1997 heeft het ministerie voor verschillende systemen de in het VIR voorgeschreven
afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses gemaakt.Het ministerie legde in 1997 de prioriteiten meer bij de millenniumproblematiek
en de invoering van de euro. Voor beide onderwerpen zijn in 1997 binnen het
departement projectorganisaties ingericht.De Rekenkamer dringt aan op de invoering van de overige nog noodzakelijke
beveiligingsmaatregelen om te voldoen aan het VIR. 2.4 Voorschotten Abw en WSWGedurende het jaar verstrekt het ministerie aan de verschillende uitvoeringsorganisaties
maandelijks een voorschot. Na afloop van het jaar worden de definitieve kosten,
vergezeld van een accountantsverklaring, gedeclareerd bij het ministerie en
door de rijksconsulenten gecontroleerd. Hierna volgt de definitieve vaststelling
door de directie Toezicht.De directie FEZ zorgt voor de voorschotbetalingen en de verwerking daarvan
in een aparte subadministratie (BIAS) en werkt aan de hand daarvan de departementale
financiële administratie (CAFAS) bij. BIAS bevat de subadministratie
van met name de Abw en WSW.De Rekenkamer rapporteerde in het Rechtmatigheidsonderzoek 1996 dat de
voorschotadministratie in 1996 gedurende het jaar onvoldoende inzicht in de
stand van de voorschotten bood, dat het evenmin mogelijk was om automatisch
vanuit BIAS de financiële administratie van het departement bij te werken,
en tenslotte dat BIAS een aantal definitieve vaststellingen van de directie
Toezicht «weigerde» te verwerken.Naar aanleiding van deze bevindingen ging de Rekenkamer na welke verbeteringen
in 1997 waren gerealiseerd.De Rekenkamer constateerde in 1997 dat de procedure voor afstemming per
kwartaal van de uitstaande verplichtingen, voorschotten, gedane betalingen
en vorderingen («de matrices») niet goed werkte. De overeenstemming
tussen CAFAS en BIAS was daardoor alleen met extra werkzaamheden vast te stellen.
Begin 1998 is in deze situatie verbetering gekomen en zijn de voor een doelmatige
aansluiting benodigde overzichten uit BIAS beschikbaar.Daarnaast werd in november 1997 de module in BIAS geïmplementeerd
waarmee de maandelijkse journaalpost ten behoeve van CAFAS kon worden opgesteld.
Een automatische koppeling tussen de beide systemen is overigens nog niet
gerealiseerd.Het probleem dat BIAS een aantal definitieve vaststellingen niet verwerkte
was eind 1997 nog niet opgelost. Begin 1998 is duidelijk geworden waardoor
dit werd veroorzaakt. FEZ werkte eind maart 1998 aan een definitieve oplossing.Door bovenstaande oorzaken is op aanwijzing van de AD in 1997 een aantal
correcties in de stand van de voorschotten van de Abw en WSW aangebracht.
De stand per 31-12-1997 is zodoende akkoord.De Rekenkamer concludeert dan ook dat evenals in 1996 gedurende het jaar
1997 de voorschotadministratie nog onvoldoende inzicht in de stand van de
uitstaande voorschotten bood. De Rekenkamer is van oordeel dat ook gedurende
het jaar inzicht in de stand van de voorschotten geboden is.Inmiddels heeft de directie FEZ voor twee van de drie knelpunten maatregelen
getroffen en wordt aan het derde knelpunt gewerkt, zodat deze situatie in
1998 zal kunnen verbeteren. 2.5 Misbruik en oneigenlijk gebruikRegelgeving is gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O),
indien de verstrekking van uitkeringen en subsidies afhankelijk is van gegevens,
die door de belanghebbende zelf verstrekt moeten worden. Bij het Ministerie
van SZW is dat het geval bij een groot aantal uitgaven. In het algemeen deel
bij de financiële verantwoording wordt ingegaan op de activiteiten van
het ministerie ter bestrijding van M en O. Het ministerie ontwikkelt deze
activiteiten gericht op de uitgaven ten laste van de begroting. Daarnaast
maakt het ministerieel toezicht op de bestrijding van M en O onderdeel uit
van het toezicht op een rechtmatige wetsuitvoering door zelfstandige bestuursorganen
en gemeenten. Het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv) heeft
de taak om toezicht te houden op de recht- en doelmatigheid van de uitvoering
van deze wetten door de verschillende uitvoeringsorganen. Het Ctsv rapporteerde
naar aanleiding van het eigen rechtmatigheidsonderzoek dat zij de toereikendheid
van het beleid van de uitvoeringsinstellingen gericht op M en O niet kan vaststellen
(zie verder 2.8). Het Ctsv besteedde ook aandacht aan M en O in het kader
van de beoordeling van de handhavingsbeleid van de uitvoeringsinstellingen
(rapport «Handhaving 1996»). Het ministerie heeft deze rapportage
beoordeeld en doet verschillende aanbevelingen. De rapportage van het Ctsv,
het commentaar van de minister en de reactie van het Ctsv zullen te zijner
tijd aan de Tweede Kamer worden aangeboden.Naar de mening van de AD vormen de bestaande M en O-risico's geen belemmeringen
voor een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording, omdat
er in het algemeen een toereikend beleid ter bestrijding van M en O is, dat
beleid ook voldoende wordt uitgevoerd en de (toch nog bestaande) onzekerheid
voldoende wordt toegelicht.De Rekenkamer waardeert de aandacht van het ministerie voor het verminderen
van risico's uit hoofde van het M en O voor daarvoor gevoelige uitgaven en
regelingen. De Rekenkamer signaleert tevens dat het M en O-beleid van de uitvoeringsorganisaties
een punt van zorg is. 2.6 Arbeidsmarkt Wet Sociale WerkvoorzieningDe Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) draagt gemeenten op te voorzien in
aangepaste werkgelegenheid voor mensen met een arbeidshandicap, voor wie werkgelegenheid
onder normale omstandigheden (vooralsnog) niet aanwezig is. Het Rijk subsidieert
deze voorziening. Vanaf de afrekeningen van het jaar 1994 geldt dat bij de decharge van
de WSW er rekening gehouden moet worden met het maatregelenbeleid dat is gaan
gelden bij een ondoeltreffende uitvoering van de WSW. Maatregelen worden opgelegd
bij verwijtbare ondoeltreffendheid. Doeltreffendheid gaat dan om:– realisatie arbeidsplaatsen versus vastgesteld budget voor arbeidsplaatsen;– zorgvuldige en evenwichtige plaatsing vanaf de wachtlijst;– 1% uitstroomrealisatie van WSW-werknemers.De decharges over 1994, die doorgaans in 1996 zouden moeten worden afgewikkeld,
zijn voor een groot deel pas eind 1997 en begin 1998 na een heroverweging
van de maatregelen verleend. De onverkorte toepassing van het maatregelenbeleid
zou ertoe leiden dat er voor 1994 circa f 15,2 miljoen en voor 1995 f 20,8
miljoen gekort zou moeten worden (circa 0,6%). De minister heeft van zijn
discretionaire bevoegdheid gebruik gemaakt om voor 1994 tot en met 1997 de
maatregelen te versoepelen.De decharges over 1995 zijn in verband met de bestuurlijke zorgvuldigheid
rond de toepassing van dit maatregelenbeleid nog niet afgewikkeld. De stand
van de voorschotten is in 1997 hierdoor verder opgelopen naar f 13,0
miljard.De AD doet onderzoek gericht op het vaststellen van de rechtmatigheid
van de uitvoering van de WSW. Evenals bij de Abw gaat het daarbij om het departementale
traject, om de toereikendheid van het werk van de accountants van de subsidie-ontvangers,
die een verklaring geven bij de afrekening en om de toereikendheid van het
werk van de rijksconsulenten van de afdeling Toezicht, die met name ook aandacht
besteden aan de doeltreffendheid van de uitvoering. De AD constateerde dat
de kwaliteit van de accountantscontrole in het algemeen aan de eisen voldoet.
Ook de werkzaamheden van de rijksconsulenten waren van voldoende niveau en
het departementale traject is op toereikende wijze uitgevoerd.De Rekenkamer zal in 1998 nagaan of de decharge van 1994 en latere jaren
voortvarend ter hand wordt genomen. 2.7 Sociale verzekeringenUitgaven op grond van de AKW, TW en Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen
arbeidsongeschiktheidscriteria (BIA) en de ontvangsten vanwege de Samenloop
WSW staan op de begroting. De wettelijke grondslag voor het toezicht op deze
verzekeringen is geregeld in de Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV).
Het Ctsv heeft de taak om toezicht te houden op de recht- en doelmatigheid
van de uitvoering van deze wetten door de verschillende uitvoeringsorganen.
De minister ziet vervolgens toe op de rechtmatige en doelmatige uitvoering
van het toezicht door het Ctsv. De directie Toezicht draagt zorg voor de beoordeling
van de uitvoeringsrapportages en accountantsverklaringen. De AD gaat door
middel van een review na of de opzet en uitvoering van de controle en rapportage
van het Ctsv ten aanzien van het aspect rechtmatigheid toereikend is. Het
sluitstuk van het toezicht is het maatregelenbeleid (hier is dat vooral bestuurlijke
bijsturing) dat de minister kan gebruiken, om de uitvoering van het toezicht
door het Ctsv en daarmee de uitvoering door de uitvoeringsorganen te verbeteren.In het kader van deze rapportage beperkt de Rekenkamer zich tot de beoordeling
van het departementale traject en het toezichtstraject van het ministerie
op de begrotingsgefinancierde uitgaven. De premiegefinancierde uitgaven, waarvan
het toezichtstraject overigens grotendeels samenvalt met deze begrotingsgefinancierde
uitgaven, vallen buiten het kader van dit onderzoek. De AD is voor zijn oordeel van de departementale verantwoording over 1997
uitgegaan van de rechtmatigheidsverklaringen die het Ctsv in november en december
1997, over 1996, aan de minister heeft aangeboden. Het Ctsv heeft een positieve
verklaring afgegeven over de rechtmatigheid van de AKW-uitgaven van 1996.
Bij de TW-uitgaven van 1996 werd een afkeurende verklaring afgegeven: de onrechtmatigheid
bedroeg 4,6% en de verwachte onzekerheid bedroeg 3,75%. Daarnaast heeft het
Ctsv de toereikendheid van het beleid van de uitvoeringsinstellingen gericht
op misbruik en oneigenlijk gebruik niet kunnen vaststellen.Voor de Samenloop WSW werd een positieve verklaring met beperking afgegeven.
De onrechtmatigheid bedroeg 2% en de onzekerheid 0,3%. Het Ctsv deelde mee
dat de uitvoering ten opzichte van 1995 is verslechterd.Ten aanzien van de BIA is in het OSV 1997 en de Regeling Rechtmatigheid
opgenomen dat ook voor deze wet een rechtmatigheidsverklaring dient te worden
afgegeven. Voor 1996 ontbrak een dergelijke bepaling.Voor de BIA bedroegen de uitgaven f 1,1 miljoen, waarvan f 0,8
miljoen aan uitkeringen en f 0,3 miljoen aan administratiekosten. Gelet op
het totale uitkeringsbedrag van f 0,8 miljoen acht de Rekenkamer de administratiekosten
aan de hoge kant. Het ministerie verwacht dat bij de definitieve afrekening
de uitvoeringskosten lager zullen zijn.Het Ctsv tekende bij deze oordelen aan dat de uitvoeringsinstellingen
in 1996 te maken hadden met onderling samenhangende omstandigheden die van
invloed waren op de uitkomsten, zoals onder meer de ingrijpende reorganisaties
in het stelsel van de sociale zekerheid, de wijzigingen in een aantal sociale
verzekeringswetten en het streven naar marktwerking. De conclusies en bevindingen
moeten ook worden gezien in het licht van het verbeterd inzicht dat de afgelopen
jaren is verkregen doordat controle op de rechtmatigheid zowel bij de uitvoeringsinstellingen
als bij het Ctsv is verbeterd, aldus het Ctsv.Over 1996 concludeerde het Ctsv ook dat de aandacht van de uitvoeringsinstellingen
voor rechtmatigheid nog te gering is geweest.De geconstateerde onrechtmatigheid en onzekerheid bij de uitvoeringsinstellingen
leiden niet tot onrechtmatigheid en onzekerheid van de departementale financiële
verantwoording, zolang het ministerie deze bestedingen niet vergoedt zonder
wettelijke mogelijkheden. Daarnaast dient het ministerie conform de daarvoor
geldende criteria actie te ondernemen en aanwijzingen te geven om de onrechtmatigheid
en de onzekerheid weg te nemen. Wanneer de onzekerheid toereikend wordt toegelicht
in de departementale verantwoording, heeft ook deze onzekerheid geen invloed
op het oordeel bij de verantwoording. De Rekenkamer is nagegaan op welke wijze het Ctsv en de Minister van SZW
bewerkstelligen dat in 1997 en voor de jaren daarna het toezichtstraject verder
wordt verbeterd en met name dat de uitvoering van de wettelijke regelingen
door de uitvoeringsinstellingen sterk wordt verbeterd.Het ministerie heeft in dit kader als eerste stap het reguliere contact
met het Ctsv verbeterd en uitgewerkt in het Communicatieprotocol SZW-Ctsv.
In dit protocol is onder meer geregeld het overleg tussen de minister en het
Ctsv, de wederzijdse informatieuitwisseling over werkprogramma's en het plan
van werkzaamheden van het Ctsv. De toetsingskaders en procedures voor een
recht- en doelmatige uitvoering worden ter afstemming en goedkeuring ter kennis
gebracht aan de minister. In het kader van sturing en bijsturing van de uitvoeringsinstellingen
zijn eveneens afspraken gemaakt.Het Ctsv rapporteert aan het ministerie elk kwartaal over de genomen maatregelen
en de toezichtsacties. Elk halfjaar wordt gerapporteerd over de
verbetertrajecten bij de uitvoeringsinstellingen. De verbeterplannen betreffen
onder andere nieuwe besturingsconcepten zoals contractmanagement, de decentralisatie
van de interne controle en inrichting kwaliteitszorg. Het Ctsv acht met de
door de uitvoeringsinstellingen aangekondigde structurele maatregelen de voorwaarden
voor een toekomstige verbetering van de wetsuitvoering in beginsel aanwezig,
maar het Ctsv verwacht over 1997 nog geen belangrijke verbetering van de rechtmatigheidspercentages.Het ministerie vindt dat de rechtmatigheidssituatie ernstig is, mede gelet
op het feit dat over 1997 geen verdere verbeteringen zijn te verwachten. Het
ministerie zal over deze situatie in de uitvoering dan ook in contact treden
met het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) en de uitvoeringsinstellingen
om ook op deze manier de vereiste aandacht voor de rechtmatigheid te verkrijgen.De Rekenkamer concludeerde dat de AD heeft vastgesteld dat het departementaal
traject en het toezichttraject van het Ctsv voldeed aan de te stellen eisen.
De uitvoering bij de uitvoeringsinstellingen liet vanwege de onvoldoende aandacht
voor de rechtmatigheid van de uitgaven en het M en O-beleid nog te wensen
over.De Rekenkamer stelde vast dat het ministerie en het Ctsv het toezicht
in 1997 hebben verscherpt en maatregelen hebben getroffen om de verslechterde
rechtmatigheidssituatie bij de uitvoeringsinstellingen te verbeteren. De begrotingsgefinancierde
uitgaven in de sociale zekerheid zijn rechtmatig.De Rekenkamer zal de activiteiten met aandacht blijven volgen.De Rekenkamer heeft in december 1997 het rapport Rijksbijdragen in
zorg en sociale zekerheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 765, nrs. 1–2) uitgebracht. In dit rapport wordt verslag gedaan
van het onderzoek naar de doelen en doelbereiking, financieel beheer en toezicht,
en een rechtmatige verstrekking van de rijksbijdragen. Voor de TW en AKW werd
vastgesteld dat er wel duidelijke doelen zijn gesteld, maar dat als gevolg
van het onvoldoende onderzoeken van de rol van mogelijk optredend misbruik
en onderbenutting er geen volledig inzicht was of de doelen werden bereikt.
Over het gevoerde beheer op het ministerie werd gerapporteerd dat dit op hoofdlijnen
goed was, verbetering was nog mogelijk door het tijdiger afrekenen van de
voorschotten van TW en AKW. Bij het ministerie was er ook sprake van een sluitende
controlestructuur en een voldoende wettelijke grondslag voor de bevoorschotting. 2.8 Bijstandszaken 2.8.1 Algemene BijstandswetDe uitvoering van de Abw is in handen van de gemeenten, die de uitkeringen
aan de rechthebbenden betalen. Het Rijk vergoedt 90% van de kosten van de
algemene bijstand. De gemeenten dienen per kwartaal een declaratie met betrekking
tot de Abw in op basis waarvan de drie voorgaande maandvoorschotten verrekend
worden. Jaarlijks worden de verstrekte vergoedingen opgenomen in de jaaropgave.
Deze jaaropgave (of definitieve kostenopgave) wordt door de bij de gemeente
fungerende accountant voorzien van een verklaring.De minister en de gemeentebesturen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor
de uitvoering van de Abw. Bij zijn toezicht op de uitvoering zal de minister
zich richten op een beoordeling van de rechtmatigheid en het doelbereik van
het uitvoeringsproces. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de werkzaamheden
en de verklaring van de gemeente-accountant. Daarnaast toetsen de rijksconsulentschappen,
een onderdeel van de directie Toezicht, de rapportages over
en de uitvoering van de verschillende sociale zekerheidswetten. De directie
Toezicht stelt de rijksvergoeding vast aan de hand van de definitieve kostenopgaven.
In 1997 heeft de vaststelling van de rijksvergoeding hoofdzakelijk plaatsgevonden
over het vergoedingsjaar 1995. De AD tenslotte reviewt het werk van de gemeente-accountants
en de rijksconsulentenschappen en beoordeelt het departementale behandelingsproces.Bij de controle van de definitieve afrekeningen over 1995 bleek dat de
software die voor de brutering van de Abw-uitkeringen is gebruikt, bij circa
280 gemeenten een onvolkomenheid heeft vertoond. Hierdoor is de definitieve
afrekening over 1995 bij deze gemeenten in totaal naar schatting f 13,5
miljoen (90% van f 15 miljoen) te hoog. Uit pragmatische overwegingen
en gezien de hoge uitvoeringskosten is aan de gemeenten toestemming verleend
van herstel af te zien, waardoor voor 1997 f 13,5 miljoen onrechtmatig
aan gemeenten is afgerekend. Hoewel de onvolkomenheid thans nog niet uit de
software is verdwenen, leidt dit vanaf het vergoedingsjaar 1996 door correctie
in de jaaropgave niet meer tot onrechtmatige uitgaven.Het toezicht op de uitvoering bij gemeenten is onder meer neergelegd in
wetten en besluiten. Bij de oude Abw werden maatregelen opgelegd op basis
van de nota Uitgangspunten en normering toetsings- en maatregelenbeleid. Thans
worden op basis van het Besluit weigering rijksvergoeding, bij verschillende
tekortkomingen maximale forfaitaire percentages gegeven, welke als financiële
maatregel opgelegd kunnen worden aan gemeenten bij het niet-voldoen aan de
voorschriften. In dit besluit is opgenomen dat de minister (gedeeltelijk)
van maatregelen af mag zien wanneer de tekortkoming van bijzondere aard is
of wanneer de gemeente zich voldoende heeft ingespannen om de tekortkoming
op te heffen.Voor het vergoedingsjaar 1995 heeft de minister besloten tot een terughoudend
maatregelenbeleid in verband met de invoeringsproblematiek van de nieuwe Abw.
Als gevolg van dit beleid is de omvang van de opgelegde financiële maatregelen
sterk teruggelopen. Vorig jaar ontving het ministerie nog circa f 20
miljoen hiervoor, doch voor 1997 werd circa f 3 miljoen inzake de opgelegde
maatregelen ontvangen.Op 1 juli 1997 is de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering
sociale zekerheid (Wet Boeten) in werking getreden voor de Abw, Ioaw en Ioaz.
Deze wet beoogt een nadere vaststelling van een stelsel van administratieve
sancties, terugvordering van ten onrechte betaalde uitkeringen en invordering
van ten onrechte betaalde bedragen. Uit onderzoek juni 1997 door het ministerie
bleek dat circa 20% van de gemeenten op 1 juli 1997 niet gereed zou zijn voor
een adequate uitvoering van de Wet Boeten. Ongeveer de helft hiervan verwacht
hiervoor nog 3 tot 6 maanden meer tijd nodig te hebben, terwijl een klein
deel denkt nog meer dan een half jaar nodig te hebben. Daarnaast blijken er
problemen met betrekking tot de formatie-uitbreiding en knelpunten bij het
automatiseringssysteem door nog niet aangepaste software.In het kader van het nieuwe maatregelenbeleid kunnen gemeenten ten behoeve
van de opheffing van bepaalde tekortkomingen in de uitvoering Abw verzoeken
om op basis van een projectplan een verbetertraject te mogen starten. Bij
goedkeuring van het traject zal de minister voor de betreffende tekortkomingen
tijdens de looptijd van het traject van een maatregel afzien. Aan de gemeenten
is kenbaar gemaakt dat de duur van het verbetertraject maatwerk is en afgestemd
zal worden op de specifieke situatie. In de operationalisering van dit beleid,
dat is opgenomen in het Handboek Uitvoering Toezicht, wordt
een voorlopig maximum voor de duur van een traject gehanteerd van twee jaar.In de praktijk wijkt de minister bij diverse gemeenten af van deze maximumtermijnen.
In één geval wordt zelfs een verbetertraject van vier jaar toegestaan.
Wanneer een verbetertraject loopt vindt er geen repressief onderzoek door
de rijksconsulenten plaats. De minister dient echter door het rijkstoezicht
onder andere inzicht te verkrijgen in de zuivere wetstoepassing en doelbereiking
van de betreffende uitgaven. Aan ongeveer honderd gemeenten is eind 1997 een
verbetertraject of gedoogperiode toegekend. Van een aantal andere gemeenten
is de aanvraag nog in behandeling.De Rekenkamer vraagt aandacht voor het feit dat gedurende de verbetertrajecten,
door de verminderde controle door de rijksconsulenten bij gemeenten met onvolkomenheden,
inzicht in zuivere wetstoepassing en doelbereiking verloren kan gaan. De Rekenkamer
zal de uitvoering van het maatregelenbeleid met aandacht blijven volgen.De Rekenkamer zal in 1998 een onderzoek uitvoeren naar het functioneren
van de rijksconsulentschappen. In dit onderzoek zal ook aandacht worden besteed
aan het effect van de verbetertrajecten op het inzicht in de juistheid van
de uitvoering van de regelgeving. 2.8.2 Rijksbijdrageregeling BanenpoolsDe Rekenkamer meldde in haar Rapport bij de financiële verantwoording
de laatste drie jaren dat de in die jaren verrichte uitgaven in het kader
van de Rijksbijdrageregeling Banenpools onrechtmatig waren omdat de daarvoor
vereiste wettelijke regeling ontbrak. De minister heeft aanvankelijk meegedeeld
dat de voorbereiding van de wettelijke regeling voor de banenpools bij de
aanvang van het parlementaire jaar 1995–1996 ter hand zou worden genomen.
Uiteindelijk heeft het nog tot het najaar 1997 geduurd voor de Rijksregeling
Banenpools werd opgenomen in de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW). De WIW
is per 1 januari 1998 operationeel geworden.Voor de uitgaven van artikel 12.04 Banenpools ontbrak in 1997 derhalve
ook nog de vereiste wettelijke regeling. Deze uitgaven ad f 560,5 miljoen
zijn daarmee onrechtmatig. 2.8.3 Tijdelijke specifieke uitkering sociale vervoersvoorzieningen
WvgIn het rapport bij de financiële verantwoording 1996 rapporteerde
de Rekenkamer over de wijze waarop het ministerie bij de in 1996 ingevoerde
ministeriële regeling Tijdelijke specifieke uitkering sociale vervoersvoorzieningen
Wvg (Wet voorzieningen gehandicapten) de ministeriële verantwoordelijkheid
had geregeld. De minister voelde zich alleen verantwoordelijk voor de verdeling
van de gelden. De Rekenkamer was van mening dat de minister ook aansprakelijk
blijft voor het invoeren en toepassen van bestuurlijke monitor- en handhavingsinstrumenten.De Rekenkamer gaf aan met belangstelling de uitkomst van de door het kabinet
aangekondigde doorlichting van ook deze specifieke uitkering naar aanleiding
van de rapporten van de commissie Griffioen en de werkgroep Pennekamp te zullen
volgen.De genoemde regeling is in 1996 als een regeling voor de jaren 1996 en
1997 ingevoerd. De bedoeling was om per 1 januari 1998 de middelen rechtstreeks
toe te voegen aan het Gemeentefonds. Medio 1997 is de regeling met een jaar
verlengd en de verwachting is dat de regeling ook in 1999 nog zal gelden.
De vertraging hangt samen met de onzekerheid over de uiteindelijke kosten
en de juiste verdeling van de gelden over de gemeenten. In 1997
is er f 50,0 miljoen ter beschikking gesteld aan de gemeenten.Het ministerie van SZW heeft in samenspraak met de coördinatiecommissie
van het ministerie van Binnenlandse Zaken besloten deze regeling niet door
te lichten, aangezien de regeling binnen twee à drie jaar zal vervallen.De Rekenkamer heeft begrip voor het standpunt de regeling niet door te
lichten gezien het tijdelijke karakter, maar dringt er op aan dat er zo spoedig
mogelijk een definitieve oplossing komt voor de financiering van deze regeling. 2.9 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgeldenDe Subsidieregeling experimenten activering uitkeringsgelden (EAU), de
zogenaamde Melkert II-regeling, heeft ten doel langdurig werklozen te reïntegreren
in het arbeidsproces. Werkgevers krijgen daartoe onder bepaalde voorwaarden
een subsidie van maximaal f 18 000 per aangenomen langdurig werkloze
per jaar.De Rekenkamer maakte in 1995 een aantal kanttekeningen bij de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer. In 1996 is geconstateerd
dat het financieel beheer van de EAU ten opzichte van 1995 verbeterd was,
aandacht werd nog gevraagd voor de controleerbaarheid van het aspect onaanvaardbare
verdringing. In 1997 is wederom nagegaan of de ingezette verbeteringen en
maatregelen in de praktijk hebben voldaan.Met betrekking tot de departementale opzet en werking van de administratieve
organisatie stelde de AD ook in 1997 vast dat deze toereikend was. De in 1997
aangegane verplichtingen ten bedrage van f 8,5 miljoen en de verstrekte
voorschotten ten bedrage van f 139,5 miljoen voldoen aan de rechtmatigheidseisen.Naast deze departementale controle heeft de AD in navolging van 1996,
waarbij 15 subsidieontvangers werden gecontroleerd, bij de subsidieontvangers
voor 55 projecten een onderzoek verricht naar met name de inzichtelijkheid
en controleerbaarheid van de administratie rond de uitvoering van het project
en de naleving van de subsidievoorwaarden. De AD heeft daarbij ook aandacht
besteed aan het aspect verdringing.De AD concludeerde dat er ten opzichte van de controle 1996 sprake was
van een verbetering. Een gering aantal administraties voldeed nog niet of
niet geheel aan de te stellen eisen. De gesignaleerde tekortkomingen zijn
over het algemeen nog te herstellen. Waarnodig leiden deze controles tot verrekening
of terugvordering van teveel verstrekte voorschotten. Afrekening van de projecten
vindt plaats in 1999.De minister van SZW heeft in februari 1997 het begrip verdringing geoperationaliseerd
en in een circulaire kenbaar gemaakt aan de projecten. De AD heeft bij de
projecten de afgesloten arbeidscontracten getoetst op de volgende indicaties:– is bij de inlenende werkgever voor dezelfde of soortgelijke functie
geen sprake was van een recent ontslag;– is er geen bezwaar van de medezeggenschapsraad geuit;– is er geen klacht bij de werkgever, medezeggenschapsraad of ombudsman
ingediend.Op grond van deze indicaties heeft de AD bij de onderzochte projecten
geen aanwijzingen van verdringing aangetroffen.De Rekenkamer stelde vast dat de subsidieontvangers naar aanleiding van
de controle ter plaatse, geattendeerd zijn op nog te verbeteren punten. Het aspect verdringing geeft het ministerie geen aanleiding verbeteracties
te ontwikkelen.De Rekenkamer zal te zijner tijd bij de afrekeningen nagaan of projecten
aan de subsidievoorwaarden hebben voldaan. 2.10 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording 1997 uiterlijk
15 maart 1998 aanbiedt aan de Minister van Financiën en de Rekenkamer.
De versnelling van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd.Om de versnelling te realiseren had het ministerie een dr.;.aaiboek opgesteld.
Per 30 september 1997 heeft een proefafsluiting plaatsgevonden, waardoor tijdig
een aantal knelpunten werd onderkend en maatregelen genomen konden worden.
De versnelling betekent voor de informatievoorziening in de financiële
verantwoording dat met name bij de volumegegevens van derden (de uitvoeringsorganisaties)
er vaker sprake is van schattingen op basis van de gegevens van drie kwartalen.
Definitieve cijfers zullen overigens bij de begroting 1999 worden gepresenteerd. 2.11 ConclusiesDe Rekenkamer komt voor de punten «administratieve organisatie»
en «automatisering» tot de volgende conclusies.– Het Ministerie van SZW besteedt voldoende aandacht aan de
ontwikkeling van de administratieve organisatie. Veel of grote knelpunten
werden er dan ook niet geconstateerd. Niettemin stuitte de Rekenkamer op twee
punten die nog verbetering behoeven:– er is geen overzicht van gerealiseerde beschrijvingen van de administratieve
organisatie en van reeds ontwikkelde financieel-beheersconcepten;– in de voortgang van de ontwikkeling van beheersconcepten bij nieuwe
wet- en regelgeving constateert de Rekenkamer evenals vorig jaar enige stagnatie.– Op het punt van de automatisering luidt het oordeel
over de kwaliteit en werking van het belangrijkste financiële informatiesysteem
(CAFAS) over het algemeen positief. Het tweede belangrijke geautomatiseerde
systeem, de subadministratie voor de voorschotten, het BIAS, wordt op korte
termijn onderzocht voor de formele acceptatie. Er waren nog enkele knelpunten
in de werking van de procedures rond deze voorschotadministratie. In vergelijking
met het jaar 1996 was er wel vooruitgang geboekt. Het invoeren van beveiligingsmaatregelen
in het kader van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 is
nog niet afgerond.De overige onderdelen van het financieel beheer waaraan de Rekenkamer
aandacht heeft geschonken leveren naast een aantal waarderende beoordelingen
ook een aantal punten op die (nog steeds) extra aandacht behoeven.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit voor:– de aandacht die door het ministerie is gegeven aan de activiteiten,
waar de Rekenkamer in het Rechtmatigheidsonderzoek 1996 op aandrong; nog niet
alle knelpunten zijn opgelost, maar in het algemeen is er -zoals uit deze
paragraaf blijkt- bij die punten van verbetering of voortgang sprake;– de aandacht van het ministerie voor het verminderen van risico's
van het M en O voor daarvoor gevoelige uitgaven en regelingen; – het feit dat de minister acties onderneemt om de rechtmatigheid
bij de uitvoering van de sociale verzekeringen op het gewenste peil te brengen.Een punt van zorg hierbij is de in 1996 nog geringe aandacht van de uitvoeringsinstellingen
voor rechtmatigheid en het M en O-beleid. Zoals in de inleiding al is aangegeven
is de uitvoering door uitvoeringsinstellingen niet betrokken bij het jaarlijkse
rechtmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer.Extra aandacht behoeven de volgende punten:– de verbetering van het ontoereikend financieel beheer bij twee
van de twintig directies (directie Coördinatie Emancipatiebeleid en het
Bureau Uitvoering Europese Subsidie-instrumenten); bij dit laatste Bureau
was in 1996 ook sprake van een aantal knelpunten, de situatie is ten opzichte
van 1996 verbeterd;– de naleving van de Europese aanbestedingsregels;– de achterstand bij de verwerking van de afrekeningen als gevolg
van heroverweging van het maatregelenbeleid bij de WSW;– de uitvoering van de Algemene bijstandswet bij die gemeenten,
waarbij een verbetertraject loopt, gezien de veelal verminderde controle van
de rijksconsulenten bij die gemeenten;– de beoordeling of subsidie-ontvangers hebben voldaan aan de subsidievoorwaarden
van het Europees Sociaal Fonds en van de subsidieregeling experimenten activering
uitkeringsgelden.– de bespoediging van een definitieve oplossing voor de financiering
van de specifieke uitkering sociale vervoersvoorzieningen Wet voorzieningen
gehandicapten.De Rekenkamer zal in 1998 nagaan of deze punten voortvarend ter hand zijn
genomen. 3 BEZWAARONDERZOEKENBij het Ministerie van SZW zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Ministerie van SZW is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van SZW (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal24 243,127 692,31 049,4 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden24 240,127 123,71 049,4Belangrijke fouten/ onzekerheden3,0568,60,0 Onvolledigheden0,00,00,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 105,9 miljoen respectievelijk f 33,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.De fouten betreffen twee verplichtingenartikelen en zes uitgavenartikelen.
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.De onrechtmatigheden in de verplichtingen betreffen de artikelen 11.o4
(Automatisering) f 1,6 miljoen als gevolg van onvoldoende interne controle
en 15.02 (Emancipatie) f 1,4 miljoen in verband met een onjuiste artikelbelasting
(zie ook hoofdstuk 2.2.2).De fouten met betrekking tot artikel 12.04 Banenpools (ontbreken wettelijke
grondslag f 560,5 miljoen) en artikel 15.02 Emancipatie (f 0,3 miljoen,
onverschuldigde betaling) zijn reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige
fouten wordt hierna ingegaan.Er is een onrechtmatigheid van circa f 6,2 en f 1,4 miljoen
aan uitgaven op artikel 11.04 (Automatisering) respectievelijk artikel 11.05
(Onderzoek) eveneens als gevolg van het doen van onverschuldigde betalingen,
omdat de prestaties nog niet zijn geleverd. Op artikel 11.06 (Voorlichting)
is een onrechtmatigheid geconstateerd van ruim f 0,2 miljoen wegens onvoldoende
interne controle.In 1996 was er sprake van onzekerheid omtrent de volledigheid van de Algemene
ontvangsten (artikel 11.01). Als gevolg van de extra aandacht van het ministerie
voor deze problematiek, ontbreekt in 1997 deze onzekerheid. 4.2 Toelichting bij de rekeningNaast de gerealiseerde versnelling van de financiële verantwoording
is er intern bij het ministerie ook aandacht geweest voor de kwaliteitsverbetering.
Deze uit zich met name in meer aandacht in het algemeen deel voor de beleidsmatige
toelichting en een stroomlijning van de artikelsgewijze toelichting.De toelichting bij de rekening 1997 van het Ministerie van SZW voldoet
aan de eisen met uitzondering van de toelichting bij de Rijksbijdrage aan
de Arbeidsvoorziening (artikel 12.01).De Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt onder meer gefinancierd door het
ministerie van SZW. De rijksbijdrage is een bedrag, dat per jaar wordt bepaald.
In 1997 bedroeg de rijksbijdrage f 1,1 miljard. In het Financieel Beheerreglement
is geregeld dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie het bedrag aan liquide middelen
dat de 10%-reservevorming te boven gaat aan het Rijk terug moet storten. Zowel
over 1995 als 1996 is er sprake geweest van een overschrijding van dit saldo.
In beide jaren heeft de minister na overleg met de minister van Financiën,
conform de mogelijkheden die het Financieel Beheerreglement biedt, besloten
dat het liquiditeitssaldo inclusief surplus behouden mag worden. In 1996 was
het argument dat het overschot van 1995 kon dienen als compensatie voor de
aanzienlijke verlaging van de rijksbijdrage in 1996. In 1997 speelde daarnaast ook een rol dat de reorganisatie, die nodig was om bezuinigingen
te realiseren in eerste instantie meer geld vroeg. Over 1995 ging het in totaal
om f 288 miljoen en over 1996 om f 183 miljoen.De Rekenkamer constateerde dat de toelichting bij de rekening op dit punt
onvoldoende informatie bood. De rechtmatigheid van de uitgaven is niet in
het geding.In 1996 was het ministerie niet juist omgegaan met de aanwijzing van artikelen
voor Verplichting = Kas. In 1997 zijn de procedures conform de Comptabiliteitswet,
artikel 4, lid 6 zorgvuldig toegepast. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Bij het ministerie van SZW zijn geen fouten of onzekerheden die de tolerantiegrenzen
overschrijden aangetroffen. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van SZW (bedragen x f 1 mljoen)  debetcredit Totaal123 251123 251Niet beoordeeld52 55872 676 Beoordeeld70 69350 575Geen belangrijke fouten/onzekerheden70 69350 575Belangrijke fouten/onzekerheden0,00,0 Onvolledigheden0,00,0De saldibalans en de toelichting daarbij voldoen aan de eisen. In de toelichting
bij de saldibalans geeft het ministerie inzicht in de afgerekende voorschotten
per artikel. In 1997 is voor f 9,3 miljard afgerekend. Per 31 december
1997 stond nog f 70,7 miljard aan voorschotten uit.De Rekenkamer publiceerde op 31 maart 1998 het rapport Garanties
van het Rijk (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 945).
Het rapport doet verslag van het onderzoek naar het rijksbrede beleid en het
beleid van de ministeries inzake garanties en de informatievoorziening over
garanties aan de Staten-Generaal. Ten aanzien van het Ministerie van SZW is
opgemerkt dat het ministerie, evenals de meeste andere ministeries, geen eigen
beleid op schrift heeft gesteld noch criteria heeft ontwikkeld op grond waarvan
de inzet van garanties kan worden afgewogen tegen andere beleidsinstrumenten
of op grond, waarvan de keuze kan worden gemaakt om het risico aan de markt
over te laten. Het ministerie had bij de informatie in de begroting en de
toelichting daarop niet het voorgeschreven garantie-overzicht
gebruikt. De minister van SZW gaf aan dat hij vanwege het specifieke karakter
van zijn garanties geen algemeen beleid terzake heeft geformuleerd. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van SZW voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van de toelichting bij de Rijksbijdrage aan de Arbeidsvoorziening.Aan de tweede eis wordt voldaan met uitzondering van:– een bedrag f 3,0 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen
als gevolg van onvoldoende interne controle;– een bedrag van f 568,6 miljoen aan onrechtmatige uitgaven
als gevolg van onverschuldigde betalingen (f 7,9 miljoen), onvoldoende
interne controle (f 0,2 miljoen) en het ontbreken van een wettelijke
grondslag voor de Banenpools (f 560,5 miljoen). BIJLAGEOverzicht 1a. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
verplichtingen 1997 (bedragen x 1 miljoen)1artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf11.04Automatisering30,61,62onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 15.02Emancipatie5,21,4ondeugdelijke weergave, onvolledig, verkeerd artikel belast2.2.2Totaal fouten/onzekerheden3,0   Totaal onvolledigheden  (0,0)1 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen.2 Deze bedragen vormen de uitkomsten van een departementale
steekproef; er was sprake van overschrijding van de tolerantiegrens uitgaande
van de maximale fout, de meest waarschijnlijke fout wordt gerapporteerd.Overzicht 1b. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen)1artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf11.04Automatisering 31,1 6,2onrechtmatig, onjuist,
onverschuldigde betalingen4.1 11.05Onderzoek 17,41,42onrechtmatig, onjuist, onverschuldigde betalingen4.111.06Voorlichting 6,3 0,22onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 12.04Banenpools560,5560,5onrechtmatig,
onjuist, ontbreken wettelijke grondslag2.8.2 15.02Emancipatie11,7 0,32onrechtmatig, onjuist, onverschuldigde
betalingen2.2.2 Totaal fouten/onzekerheden568,6  Totaal
onvolledigheden  (0,0)1 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen.2 Deze bedragen vormen de uitkomsten van een departementale
steekproef; er was sprake van overschrijding van de tolerantiegrens uitgaande
van de maximale fout, de meest waarschijnlijke fout wordt gerapporteerd.RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud  Samenvatting280   1Inleiding281   2Financieel
Beheer2822.1Accountantscontrole282 2.2Wet
en regelgeving282 2.2.1Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid2822.2.2Wet op de Jeugdhulpverlening282 2.3Administratieve
organisatie284 2.3.1Beschrijvingen284 2.3.2Europese
aanbestedingsregels284 2.3.3Garantiebeheer284 2.3.4Automatisering2852.4Subsidiebeheer285 2.4.1Verbetertrajecten2852.4.2Uitvoering286 2.4.3Conclusie286 2.5Rijksbijdragen
in de zorg en sociale zekerheid286 2.6Intermediairs2872.7Toezicht op fondsen288 2.8Agentschap DCBG2882.9RIVM289 2.10Versnelling verantwoordingsprocedure2892.11Conclusies289    3Bezwaaronderzoek290   4Financiële verantwoording2914.1Rekening2914.2Toelichting bij de rekening291 4.2.1Inleiding2914.2.2Inhoud artikelsgewijze toelichtingen292 4.2.3Verbetering
en versnelling292 4.3Saldibalans met toelichting2934.4Financiële verantwoording agentschap DCBG294 4.5Oordeel
over de financiële verantwoording294     Bijlage296SAMENVATTINGDe Rekenkamer trof in de financiële verantwoording van het ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) in 100% van de verplichtingen,
in 90 % van de uitgaven en in 100% van de ontvangsten geen belangrijke fouten
of onzekerheden over de rechtmatigheid aan. Bij de ontvangsten was sprake
van onzekerheid over de volledigheid tot een bedrag van maximaal f 4,2
miljoen.De onzekerheid in de uitgaven betrof de specifieke uitkering Jeugdhulpverlening.
Bij deze specifieke uitkering (f 991,2 miljoen) heeft de Rekenkamer geen
zekerheid over de rechtmatigheid als gevolg van een verantwoordings- en controlestructuur
die niet reikt tot en met de uiteindelijke aanwending van deze gelden door
de instellingen in de jeugdhulpverlening. Op basis van de Wet op de Jeugdhulpverlening
meent de Rekenkamer dat de minister hiervoor verantwoordelijk is. Het ministerie
is er echter tot nu toe van uitgegaan dat de verantwoordelijkheid van de minister
niet verder dient te reiken dan tot de uitkering aan de provincies. Vorig
jaar nam de Rekenkamer genoegen met de aanduiding dat door VWS een bestuurlijke
oplossing werd gezocht, onder meer door deze kwestie te betrekken in de doorlichting
van haar specifieke uitkeringen. Dit jaar constateerde de Rekenkamer dat de
minister nog steeds niet is gekomen tot de beoogde verduidelijking van de
ministeriële verantwoordelijkheid. De minister liet in haar reactie weten
een traject in te zullen zetten dat gericht is op die gewenste verduidelijking.
De Rekenkamer zal dit traject nauwlettend volgen. Intussen resteert echter
onzekerheid over de rechtmatigheid van deze uitgaven.Uit de AD-rapportage blijkt dat er bij het ministerie geen ernstige tekortkomingen
ten aanzien van de administratieve organisatie zijn. Het beschrijven van de
administratieve organisatie is nog niet afgerond, hoewel er wel vooruitgang
is geboekt. De Rekenkamer wijst met name op het ontbreken van de vastlegging
van de definitieve procedures rond de Europese aanbesteding.De betrouwbare en continue werking van het geïntegreerde financiële
administratiesysteem IFIS is voldoende gewaarborgd. De uitvoering van de analyses
in het kader van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 is
voor de in het kader van het financieel beheer minder belangrijke systemen
nog niet afgerond.Het subsidiebeheer is ten opzichte van voorgaand jaar verbeterd. De Rekenkamer
oordeelt positief over de voortgang van de uitvoering van het verbeterplan
voor het afrekenen van subsidievoorschotten. Wel dient het ministerie alert
te blijven op de naleving van de procedures rondom het subsidiebeheer en op
de naleving van de overige administratieve procedures.Ook het beheer van subsidie-uitgaven via intermediairs is vergeleken met
vorig jaar verbeterd. Er is sprake van een onzekerheid over de rechtmatigheid
van de besteding van f 22,0 miljoen. Dit was vorig jaar f 66,3 miljoen.
In 1997 zijn de bestaande intermediaire relaties door de accountantsdienst
(AD) geïnventariseerd en is door de directie Financieel-Economische Zaken
(FEZ) een globaal kader ontwikkeld voor de toets van nieuwe intermediaire
relaties. Het ministerie is bezig om voor deze vormen van toezicht al dan
niet wettelijke voorzieningen te treffen.Extra aandacht behoeven voorts nog de volgende punten:– Opheffing van de gebreken in het financieel beheer bij het RIVM
en het Agentschap DCBG, twee relatief zelfstandige onderdelen van het ministerie.
Dit betrof met name aspecten van de informatievoorziening. – Verbetering van het toezicht op de fondsen, met name de Stichting
Fonds voor de Topsporter.De minister van VWS schreef in haar reactie dat inmiddels overeenstemming
was bereikt met de directie van het Fonds voor de Topsporter, zowel ten aanzien
van het uitvoeringsreglement als over de informatievoorziening. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is te typeren
als een ministerie met vooral overdrachtsuitgaven en met daarnaast een belangrijke
toezichthoudende functie ten aanzien van de zorgsector. De belangrijkste uitgavenstromen
in de rijksbegroting betreffen subsidies (circa f 2,7 miljard) en de
rijksbijdragen voor de volksgezondheid (circa f 6,9 miljard), die samen
93,2 % van de uitgaven vormen. De Rekenkamer heeft het subsidiebeheer de afgelopen
jaren meermaals onderzocht vanwege het financieel belang en de specifieke
risico's die daaraan verbonden zijn. Het ministerie kent enkele relatief zelfstandige
onderdelen zoals de onderzoeksinstellingen Rijksinstituut voor de Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) en Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), het Agentschap
Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (DCBG) en de inspecties.Het rapport bij de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie
van VWS richt zich vooral op de begrotingsuitgaven. Naast deze uitgaven kent
de zorgsector premiegefinancierde uitgaven tot een totaalbedrag van f 61,6
miljard. De beoordeling van uitgaven van deze sectoren geschiedt nu nog op
basis van specifieke, op de premiesector toegesneden onderzoeken, waarover
afzonderlijk wordt gepubliceerd. Een en ander ook aansluitend op de strategie
van de Rekenkamer, waarvan het doel is te bevorderen dat verantwoordelijke
bestuurders van rechtspersonen met wettelijke taken de wetgever redelijke
zekerheid verschaffen dat zij hun taken naar behoren uitvoeren en dat publiek
geld in hun sector uitsluitend wordt besteed aan het doel waarvoor het ter
beschikking is gesteld.Eind 1997 hebben vier commissies uit de Tweede Kamer aan de Rekenkamer
gevraagd te overwegen wat de vooren nadelen zijn van het betrekken van de
sectoren zorg en zekerheid bij het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek en
welke belemmeringen eventueel zouden moeten worden opgeheven om dat mogelijk
te maken. De Rekenkamer heeft naar aanleiding van deze vragen op 11 maart
1998 geschreven dat het mogelijk structureel jaarlijks rapporteren over deze
sectoren afhankelijk is van de (verdere) inrichting van de verantwoordingsstructuren
en de wensen van de Staten-Generaal. Nadere gedachtenvorming hierover zou
samen kunnen gaan met de verdere ontwikkeling van de Organisatiewet Sociale
Verzekeringen en de nog tot stand te komen regels voor de sector zorg.In het departement hebben in 1997 nog enige reorganisaties plaatsgevonden,
waaronder de wijziging van de departementale topstructuur. Daarnaast was de
voortgang in de uitvoering van het verbeterplan met betrekking tot het subsidiebeheer
van belang voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer. Dit verbeterplan dient
om de destijds in het onderzoek naar het afrekenen van voorschotten geconstateerde
gebreken op te heffen. Volledige implementatie hiervan zal tot in 1998 voortduren.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van VWS. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk
3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit heeft echter bij het ministerie
van VWS niet plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording over 1997 (en die van het agentschap
DCBG over 1997). Uit het onderzoek naar het financieel beheer kunnen in een
aantal gevallen tekortkomingen blijken, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemene gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1997 afgegeven. De Rekenkamer stelde
vast dat de departementale accountantscontrole voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Wet en regelgeving 2.2.1 Bekostigingsbesluit welzijnsbeleidIn het rapport bij de financiële verantwoording 1996 rapporteerde
de Rekenkamer over onduidelijkheid in de regelgeving van het bekostigingsbesluit
welzijnsbeleid ten aanzien van de maximaal toegestane risicoreserve van landelijke
sportorganisaties en het vormings- en internaatswerk. Over 1997 constateerde
de AD dat de regelgeving zodanig gewijzigd is dat de instellingssubsidies
van de vormingsinternaten en de instellingssubsidies die de landelijke sportorganisaties
ontvangen voor het algemeen functioneren worden vastgesteld op basis van een
normbedrag. Dit geldt echter niet voor de overige instellingssubsidies die
de landelijke sportorganisaties ontvangen (voor sportmedisch beleid, topsport
en deskundigheidsbevordering), waardoor de vorig jaar geschetste onduidelijkheid
over de vorming van een risicoreserve blijft bestaan. Voor deze subsidies
kan nog steeds niet kan worden vastgesteld of het subsidiegeld ad f 7,3
miljoen (artikel U 24.07) volledig is besteed aan de subsidiabele activiteiten
en of per subsidiabele activiteit een risicoreserve gevormd had moeten worden.
Om deze reden heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van
deze uitgaven. 2.2.2 Wet op de Jeugdhulpverlening 2.2.2.1 Ministeriële verantwoordelijkheidDe specifieke uitkering op grond van de Wet op de Jeugdhulpverlening is
een bijdrage in de provinciale kosten voor de jeugdhulpverlening (in 1997:
f 991,2 miljoen). In haar rapport bij de financiële verantwoording
1996 van het ministerie van VWS signaleerde de Rekenkamer dat voor deze specifieke uitkering nog geen sprake was van een duidelijke afbakening
van de verantwoordelijkheid van de minister met een daarop aansluitende verantwoordings-
en controlestructuur. De minister zegde toe toe hiervoor een bestuurlijke
oplossing te zullen zoeken.Inmiddels is in opvolging van het eind 1996 genomen kabinetsbesluit een
interdepartementale toetsing van specifieke uitkeringen in gang gezet. Daartoe
ingestelde departementale werkgroepen toetsen deze uitkeringen aan het kader
uit de rapporten van de commissie Griffioen en de werkgroep Pennekamp. De
departementale werkgroep van VWS ging in 1997 na in hoeverre de controle-
en verantwoordingsstructuur voor specifieke uitkeringen toereikend aansluit
bij de ministeriële verantwoordelijkheid. In haar eindrapport (december
1997) kwam de werkgroep tot de algemene conclusie dat het ministerie van VWS
over voldoende informatie kan beschikken om de rechtmatigheid van de uitgaven
o.a. ten aanzien van de Jeugdhulpverlening vast te stellen. De werkgroep ging
ervan uit dat met de Wet op de Jeugdhulpverlening beoogd is dat de verantwoordelijkheid
van de minister met betrekking tot deze specifieke uitkering niet verder reikt
dan de overdracht aan de provincies.Volgens de Rekenkamer reikt de verantwoordelijkheid van de minister wel
degelijk tot aan de uiteindelijke besteding van de gelden. In de Wet op de
Jeugdhulpverlening is immers bepaald dat het provinciale bestuur aan de minister
een verklaring van een accountant moet overleggen waaruit blijkt of en in
hoeverre de uitkering is besteed of gereserveerd voor het doel waarvoor zij
is verstrekt. De accountants van de provincie beperken zich nu echter tot
de vaststelling dat de gelden zijn doorbetaald aan de voorzieningen voor Jeugdhulpverlening.
Volgens de Rekenkamer kan het ministerie op basis van deze informatie geen
volledige zekerheid krijgen dat de bijdrage door de voorzieningen voor jeugdhulpverlening
daadwerkelijk is besteed aan jeugdhulpverlening. Om deze reden heeft de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid van deze uitgaven ad f 991,2 miljoen
(artikel U 24.04) De minister van VWS gaf in haar reactie aan dat zij de gesignaleerde
tekortkoming zou betrekken in het herzieningstraject van de Wet op de Jeugdhulpverlening.
Verder gaf zij aan dat het Ministerie van Financiën zich in het kader
van de «Griffioentoets» zou buigen over de eisen die aan de provincies
en de gemeenten gesteld zouden moeten worden inzake het begrip «besteden»
en de daarbij behorende accountantsverklaring. Dit met als doel een heldere
en eenduidige beleidslijn voor de provincies en gemeenten te creëren
en duidelijkheid te verschaffen over de ministeriële verantwoordelijkheden.De Rekenkamer merkt op dat de minister bij dit herzieningstraject geen
tijdpad aangeeft. Zij dringt er op aan dat de minister binnen de afwikkeling
van dit traject voorrang geeft aan het scheppen van duidelijkheid over haar
verantwoordelijkheid. In het Rechtmatigheidsonderzoek 1998 zal de Rekenkamer
aan dit punt opnieuw aandacht schenken. 2.2.2.2 OuderbijdragenDe ouderbijdragen jeugdhulpverlening (in 1997 in totaal f 14,7 miljoen)
worden op grond van de Wet op de Jeugdhulpverlening deels door het Landelijk
Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) geïnd op basis van een melding
van de plaatsing van de jeugdige in een voorziening voor jeugdhulpverlening.
De wet biedt geen mogelijkheid om vast te stellen dat iedere plaatsing wordt
gemeld. Als gevolg hiervan heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid
van de in artikel M 24.03 verantwoorde ontvangsten ad f 14,7 miljoen. 2.2.2.3 Grootstedelijke regio'sIn de tekst van de Wet op de Jeugdhulpverlening ontbreekt abusievelijk
de basis om grootstedelijke regio's te financieren. In 1997 werden deze regio's
gefinancierd voor f 232,4 miljoen. Uit de toelichting op de wet «Bestuur
in verandering» kan echter worden afgeleid dat werd uitgeganen een gelijkstelling
van regio's aan provincies. Voor de beoordeling van de vraag of de vereiste
wettelijke grondslag aanwezig is baseert de Rekenkamer zich dit jaar vooralsnog
op de bovenvermelde interpretatie van de memories van toelichting. De Rekenkamer
acht het wel wenselijk dat deze gelijkstelling expliciet in de wet wordt vastgelegd.
Door het ministerie is inmiddels medegedeeld dat men werkt aan het op orde
brengen van dit punt. 2.3 Administratieve organisatie 2.3.1 BeschrijvingenMet de beschrijving van de administratieve organisatie is vooruitgang
geboekt. De departementsbrede processen zijn op een enkele uitzondering na
beschreven (zie volgende paragraaf). De directiespecifieke processen zijn
bij de meeste directies en rekenplichtige diensten echter nog niet of niet
volledig gerealiseerd. Met name een beschrijving van inkoopprocessen bleek
veelal te ontbreken. Het ministerie gaf aan dat dit één van
de gevolgen is van de onderbezetting van de financiële functies bij de
beleidsdirecties en diensten. Ter versterking van de financiële functie
worden momenteel financiële adviseurs geworven. Hoewel het departement
benadrukt dat het om de afronding van de beschrijving van processen van gering
financieel belang gaat, dringt de Rekenkamer toch aan op meer voortvarendheid
bij de afronding van dit werk. 2.3.2 Europese aanbestedingsregelsDe definitieve procedures rond de Europese aanbesteding zijn nog niet
vastgelegd. 2.3.3 GarantiebeheerIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 en 1996 rapporteerde de Rekenkamer
over gebreken in het garantiebeheer. Ook in het onderzoek Garanties van het
Rijk (Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1997–1998, 25 945,
nrs. 1–2) rapporteerde de Rekenkamer een aantal onvolkomenheden bij
het ministerie van VWS. Zo was bijvoorbeeld de garantie ten behoeve van de
Ziekenfondsraad niet opgenomen in de begroting 1995 en bleek in de saldibalans
1995 een garantie aan een Stichting GEBU te zijn opgenomen, die in werkelijkheid
niet meer bestond. Ook wees de Rekenkamer erop dat het uitsluitend in de toelichting
opnemen van de garanties niet voldoende was. De minister gaf in haar reactie
aan dat afspraken gemaakt zijn die moeten leiden tot een adequaat beheer van
garanties. In de garantiestaat is inmiddels de garantie ten behoeve van de
Ziekenfondsraad opgenomen en in de financiële verantwoording 1997 zijn
de garantieverplichtingen als aparte post in de saldibalans verwerkt.Uit het rechtmatigheidsonderzoek over 1997 bleek dat controle op de afstemming
van de gegevens in de garantie-administratie met een saldoverklaring of een
jaarrekening van de instelling nog achterwege gebleven is. Deze afstemming
is nodig om het uitstaand risico neerwaarts te kunnen bijstellen. Door geen
zorg te dragen voor geactualiseerde gegevens is op termijn geen zekerheid
over de juistheid van het bestand. De Rekenkamer concludeert dat de door het departement in gang gezette
aanpassingen nog niet in voldoende mate tot verbetering hebben geleid. 2.3.4 AutomatiseringVoor de informatievoorziening in het kader van de begrotingsuitvoering
beschikt het ministerie van VWS over een geïntegreerde financiële
administratie (IFIS: Interactief Financieel Informatie Systeem). Door de AD
is vastgesteld dat de betrouwbare en continue werking van het systeem in voldoende
mate gewaarborgd is.Als gevolg van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR)
dient het ministerie van VWS met ingang van 1 januari 1997 voor alle («bestaande»)
systemen zogenoemde afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses uitgevoerd
te hebben, ten einde te komen tot een adequaat stelsel van maatregelen uit
hoofde van informatiebeveiliging. Door de AD worden momenteel onderzoeken
ten behoeve van de directies verricht waarvan de rapportage tot in het eerste
halfjaar 1998 doorlopen. De Rekenkamer concludeert dat het ministerie van
VWS voor de in het kader van het financieel beheer belangrijkste systemen
wel, maar voor enkele overige systemen nog niet aan de bepalingen uit het
VIR voldaan heeft. 2.4 Subsidiebeheer 2.4.1 VerbetertrajectenIn de afgelopen jaren heeft de Rekenkamer de minister van VWS herhaaldelijk
gewezen op gebreken in het subsidiebeheer. In 1995 heeft dit geleid tot een
bezwaaronderzoek naar de achterstanden in het subsidiebeheer. Als reactie
op dit bezwaaronderzoek heeft de minister in 1996 een plan ontworpen dat een
structurele verbetering zou moeten aanbrengen. Implementatie zou circa twee
jaar in beslag nemen. In hoofdlijnen valt het plan uiteen in onderstaande
verbetertrajecten.– Actualisering van de handleiding Subsidiebeheer tot een Verkenning
Subsidiebeheer en de opstelling van Beleidsregels Handhaving Subsidiebepalingen. De Verkenning is in april 1997 verschenen. Door middel van voorlichtingsbijeenkomsten
zijn de directies afzonderlijk geïnformeerd. De Beleidsregels Handhaving
zijn in mei 1997 gepubliceerd in het Staatsblad en in werking getreden op
1 september 1997.– Subsidieregistratiesysteem. Op basis van een pilot is besloten het systeem voor het aanvragen van
structurele subsidies departementsbreed in te zetten. Over de wijze waarop
bij een aantal directies de bewaking van termijnen voor incidentele en projectsubsidies
dient plaats te hebben wordt nog nadere besluitvorming verwacht. Met betrekking
tot bewaking van de behandeling van de aanvraag van subsidies in het SRS is
nog geen uniformiteit bereikt. Vijf directies hebben de aanvragen ondergebracht
in het SRS, twee directies volgen op korte termijn. Met de overige vier subsidiedirecties
is nog geen overeenstemming bereikt.– Dossiervorming Een werkgroep archivering heeft voorstellen gedaan voor de verbetering
van de subsidiedossiervorming en het -beheer. In maart 1998 is blijkens een
memo van de werkgroep een groot deel van de aanbevelingen overgenomen en gerealiseerd.
Er blijkt echter nog geen formele afspraak te zijn gemaakt over een centraal
beleid ten aanzien van de inhoud en de plaatsing van de dossiers. In de praktijk
beheert de centrale bekostigingsorganisatie deze dossiers.– Standaardbrieven subsidiecyclus Er zijn standaardbrieven ontwikkeld, in combinatie met het SRS. – Versterking financiële functie. Ter versterking van de financiële functie zijn er taakomschrijvingen
ontwikkeld voor de financiële adviseurs en wordt de formatie uitgebreid. 2.4.2 UitvoeringDe implementatie van het verbeterplan heeft een gunstige uitwerking gehad
op de uitvoering van het subsidiebeheer. Met name de bewaking van het tijdig
afrekenen van voorschotten en de dossiervorming en -beheer waren verbeterd.Bij één directie is het beheer van subsidies onvoldoende.
Het gaat om een te beheren bedrag van f 183,6 miljoen. Zo is ten behoeve
van experimenten jeugdhulpverlening een subsidie van f 2,2 miljoen verstrekt
op basis van een onjuiste wettelijke grondslag; is een subsidie ad f 2,1
miljoen verleend op basis van ontoereikende bescheiden; is bij één
project voor f 0,8 miljoen te hoog bevoorschot en is de besteding van
de bijdrage in de structureel hoge huisvestingslasten van schippersinternaten
ad f 3,4 miljoen onzeker (artikel 24.04).Bij een andere directie bleken enkele bonden de bondsafdracht aan de landelijke
organisatie nog niet te hebben aangepast. De subsidie is afhankelijk gesteld
van het aantal afdragende leden. Het is onduidelijk waarom deze directie nog
steeds ontheffing verleent aan bonden die nog niet op correcte wijze de afdracht
hebben geregeld.Verder waren er nog enkele tekortkomingen die een meer incidenteel karakter
hadden. Dit betrof:– te vroege bevoorschotting bij projectsubsidies;– bij twee directies verliep het afrekenen van subsidies onvoldoende
tijdig. Het ging om circa f 45 miljoen en f 58 miljoen die per 31
december 1997 nog over 1996 dienden te worden afgerekend.– het ontbreken van inzicht in de dossiers in de wijze waarop besluitvorming
over de subsidietoewijzing of -vaststelling heeft plaats gevonden. Bij één
directie verloopt het dossierbeheer niet optimaal.– het overschrijden van behandelingstermijnen voor de toekenning
en afrekening en het verlenen van subsidie op basis van ontoereikende bescheiden
bij enkele directies. 2.4.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat de implementatie van het verbeterplan naar
wens verloopt en dat wederom het subsidiebeheer ten opzichte van voorgaand
jaar is verbeterd. Zij ziet de verdere besluitvorming en plannen rondom de
wijze van registratie met belangstelling tegemoet.De Rekenkamer beveelt aan de toepassing van de centraal vastgestelde regels
met onverminderde kracht te bewaken. Dit geldt met name voor de regels rondom
bevoorschotting en afrekenen van subsidies. 2.5 Rijksbijdragen in de zorg en sociale zekerheidDe Rekenkamer heeft in 1998 een onderzoek gepubliceerd naar de recht-
en doelmatige verstrekking van de rijksbijdragen aan de Ziekenfondswet en
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten door de minister van VWS1. Hieruit bleek dat er onduidelijkheid is over de doelen die met de
rijksbijdragen worden nagestreefd en dat de controlestructuur niet sluitend
is. De minister van VWS en de Ziekenfondsraad zegden op belangrijke punten
verbeteringen toe, zoals het verstrekken van een rechtmatigheidsverklaring
bij de fondsen zodra dit technisch mogelijk is. Tot en met 1997 moest de wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage voor
de verplichte ziekenfondsverzekering achteraf bij AMvB verkregen worden. In
de wetswijziging van 24 december 1997 (Staatsblad 779) is, met ingang van
1 januari 1998, voor de komende jaren voorzien in de grondslag voor de rijksbijdragen
aan de Algemene Kas van de Ziekenfondsverzekering en aan het Algemeen Fonds
Bijzondere Ziektekosten. 2.6 IntermediairsDe Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is volledig verantwoordelijk
voor de rechtmatige en doelmatige besteding van de subsidies, ook als deze
via een intermediair worden verstrekt. Bij subsidiëring via intermediairs
is echter nog niet altijd gezorgd voor een dusdanige informatie-, verantwoordings-
en controlestructuur dat in voldoende mate zekerheid wordt gegeven over het
rechtmatige en doelmatige gebruik van de verstrekte subsidies.In de toelichting bij de financiële verantwoording 1996 heeft de
minister reeds toegezegd de beheers- en controlestructuren van de bestaande
intermediaire organisaties te zullen verbeteren.In 1997 heeft de AD de intermediaire organisaties geïnventariseerd
en de leemtes in de informatie-, verantwoordings- en controlestructuur in
beeld gebracht. Het totaal financieel belang (inclusief éénmalige
bijdragen uit voorgaande jaren en exclusief de uit het arbeidsvoorwaardenoverleg
ontstane sectorfondsen) van de bij deze inventarisatie betrokken intermediairs
bedroeg circa f 160 miljoen. In het rapport werd onder meer geconstateerd
dat:– de beleidsdirecties in het algemeen niet in staat zijn vast te
stellen of de besteding van collectieve middelen door een intermediair voldoet
aan de vereisten van de Comptabiliteitswet;– er een expliciet geformuleerde doelstelling om te subsidiëren
met inschakeling van een intermediair ontbreekt, waardoor er geen relevant
referentiekader bestaat waarbinnen de door het ministerie en de intermediair
gekozen bekostigingsregeling kan worden beoordeeld;– essentiële informatie over de intermediair en de indirect
gesubsidieerden ontbreekt.Het is de bedoeling om op basis van het bij de inventarisatie verzamelde
materiaal per bestaande relatie met een intermediair de aard van de bestuurlijke
verhoudingen te schetsen. Vervolgens worden conclusies getrokken over de gewenste
controle- en toezichtstructuur, waarna besluitvorming over de implementatie
plaats kan vinden. Voor de toetsing van toekomstige voornemens tot inschakeling
van intermediairs wordt nog een procedureel en inhoudelijk kader opgesteld.In het accountantsrapport bij de financiële verantwoording 1997 stelt
de AD dat onvoldoende zekerheid kon worden gekregen voor een oordeel over
de doelmatige en rechtmatige besteding van een deel van de subsidies aan een
aantal van deze intermediairs.De Rekenkamer concludeerde dat bij financiering via intermediairs uiteindelijk
sprake is van een onzekerheid over de rechtmatigheid van de besteding van
de overheidsgelden van f 22,0 miljoen. Hiervan heeft f 3,4 miljoen
betrekking op artikel 24.04, f 6,3 miljoen op artikel 24.07 en f 11,2
miljoen op artikel 24.09. De overige f 1,1 miljoen betreft posten die
beneden de toleratiegrenzen vallen.Vergeleken met vorig jaar (onzekerheid f 66,3 miljoen) is er dus
wel sprake van een verbetering. 2.7 Toezicht op fondsenIn haar rapport over het jaar 1996 gaf de Rekenkamer aan dat het ministerie
onvoldoende informatie ontving om een toereikend toezicht uit te kunnen oefenen
op het Fonds voor de Topsporter en het Fonds Vrijwilligerswerk Nederland (FVN).Ook in 1997 kon het ministerie niet nagaan of alle uitgaven van het Fonds
voor de Topsporter in overeenstemming zijn met de doelstelling. Bij het fonds
ontbrak nog steeds een door de minister goedgekeurd uitkeringsregelement.Het Fonds Vrijwilligerswerk Nederland hanteerde in 1997 geen subsidievoorwaarden
overeenkomstig die van de Welzijnswet. Tevens had de betrokken directie geen
zicht op de uiteindelijke besteding door de via het FVN gesubsidieerde instellingen.
De directie wil de subsidieverlening via intermediairs geleidelijk beëindigen.Het ministerie van VWS betaalde in 1996 f 10 miljoen als waarborgkapitaal
voor het Waarborgfonds Kinderopvang. Dit fonds is tot op heden niet operationeel.
De Rekenkamer is van mening dat het toezicht op de naleving van de bij de
subsidietoekenning gestelde voorwaarden verbetering behoeft.De minister schreef in haar reactie dat inmiddels overeenstemming was
bereikt met de directie van het Fonds voor de Topsporter, zowel ten aanzien
van het uitvoeringsreglement als over de informatievoorziening. De Rekenkamer blijft de ontwikkelingen rondom het toezicht op de genoemde
fondsen volgen. 2.8 Agentschap DCBGHet Agentschap Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (Agentschap
DCBG) is de uitvoeringsorganisatie van het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen.
Op 1 januari 1996 heeft deze directie de status van agentschap gekregen.In haar rapport bij de financiële verantwoording 1996 rapporteerde
de Rekenkamer dat het Agentschap DCBG niet aan de voor agentschappen gestelde
oprichtingsvoorwaarden voldeed. Het agentschap zou op zijn vroegst pas in
1997 aan deze voorwaarden kunnen voldoen, concludeerde de Rekenkamer. Uit
de accountantscontrole 1997 is inmiddels gebleken dat deze voorwaarden nog
niet door het agentschap zijn gerealiseerd. De systemen voor de bepaling van
de kostprijzen en voor de bewaking van de doorlooptijden waren nog niet operationeel.
Daardoor beschikt het agentschap nog niet over een goed systeem voor een volledige
toerekening van de baten en lasten aan het jaar waar deze betrekking op hebben.
Ook is een tweetal uit bovengenoemde systemen af te leiden kengetallen niet
beschikbaar (beoordelingstermijn en kosten per beoordeling).De AD constateerde dat het beheer van overeenkomsten door het Agentschap
DCBG dient te worden verbeterd. Dat gold eveneens voor de interne budget bewakingssystematiek
en de interne controle door de DCBG op de volledigheid van de opbrengsten.
Ook diende het Handboek administratieve organisatie te worden geactualiseerd.
Uit de accountantscontroles bleek overigens dat alle uitgaven 1997 rechtmatig
zijn gedaan. Het ministerie heeft inmiddels in 1998 een adjunct-directeur
en een financieel deskundige van het departement op tijdelijke basis bij het
Agentschap DCBG geplaatst ter oplossing van bovengenoemde punten. De Rekenkamer concludeert dat het Agentschap DCBG in 1997 onvoldoende
prioriteit heeft gegeven aan het opheffen van de geconstateerde gebreken,
waardoor de situatie in 1997 in het geheel niet verbeterd is. Het Agentschap
voldoet nog steeds niet aan de oprichtingsvoorwaarden.In het Rechtmatigheidsonderzoek 1998 zal de Rekenkamer aan dit punt opnieuw
aandacht schenken. 2.9 RIVMIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1996 drong de Rekenkamer
aan op verbetering van de interne beheersorganisatie van het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en op verduidelijking van de verantwoordelijkheden
en bevoegdheden voor de uitvoering van het Nationaal Onderzoeksprogramma Luchtverontreinigingen
en Klimaatveranderingen (NOP).Het RIVM is in 1997 gereorganiseerd. De ontwikkeling van het nieuwe besturingsmodel,
alsmede de uitvoering van de nieuwe taken en verantwoordelijkheden heeft veel
tijd en inzet gevergd. Hierdoor heeft het financieel beheer over 1997 onder
druk gestaan.Over 1997 rapporteerde de AD dat een heldere verantwoordelijkheidstoedeling
nog werd gemist, vooral ten aanzien van het bewaken van de geldstromen en
ten aanzien van het bewaken van de informatievoorziening. De AD constateerde
dat enkele interne administratieve procedures niet systematisch werden nageleefd,
dat de naleving van de regels voor internationale aanbesteding onvoldoende
gegarandeerd was en dat sommige routinematige administratieve onderzoeken
en controles te laat zijn gestart of achterwege zijn gebleven. De juistheid
en volledigheid van de benodigde informatievoorziening is pas na aandringen
van de AD vastgesteld. De AD compenseerde de tekortkomingen in het financieel
beheer door aanvullende werkzaamheden.De verbetering van de interne beheersorganisatie is nog in onvoldoende
mate door het RIVM gerealiseerd. De verantwoordelijke centrale afdeling (de
Management Informatie Dienst of MID) kampte over 1997 met een onderbezetting.
Aan de versterking van de MID wordt door de directie van het RIVM in 1998
een hoge prioriteit gegeven.Ten aanzien van het beheersingsmodel van het NOP gaf de AD aan dat dit
nu zodanig is ingericht dat het voldoet aan de daaraan te stellen eisen.De Rekenkamer concludeert dat het financieel beheer van het RIVM nog niet
op orde is. 2.10 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
15 maart 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De versnelling
van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd. 2.11 ConclusiesDe meest in het oog springende conclusie betreft de specifieke uitkering
voor Jeugdhulpverlening. Hier verklaart de Rekenkamer de rechtmatigheid van
de gehele uitkering (f 991,2 miljoen) onzeker, omdat de verantwoordings-
en controlestructuur niet reikt tot en met de uiteindelijke aanwending van
deze gelden door de instellingen in de jeugdhulpverlening. Op basis van de
Wet op de Jeugdhulpverlening meent de Rekenkamer dat de minister hiervoor
verantwoordelijk is. Het ministerie is er echter tot nu toe
van uitgegaan dat de verantwoordelijkheid van de minister niet verder dient
te reiken dan tot de uitkering aan de provincies. Vorig jaar nam de Rekenkamer
op dit punt genoegen met de aanduiding dat het ministerie een bestuurlijke
oplossing zou zoeken. Dit jaar constateerde de Rekenkamer dat de minister
nog steeds niet is gekomen tot de gewenste verduidelijking van de ministeriële
verantwoordelijkheid voor deze specifieke uitkering. De minister van VWS heeft
toegezegd aan deze kwestie verder te zullen gaan werken. De Rekenkamer zal
dit nauwlettend volgen.De overige onderdelen van het financieel beheer waaraan de Rekenkamer
aandacht heeft geschonken leveren naast een aantal waarderende beoordelingen
ook een aantal punten op die (nog steeds) extra aandacht behoeven.De Rekenkamer spreekt haar waardering uit voor:– De vooruitgang in kwaliteit van het subsidiebeheer.– De voortgang van de uitvoering van het verbeterplan voor het afrekenen
van subsidievoorschotten.– De voortvarendheid in de aanpak van de ontwikkeling van het beheer
van de subsidie-uitgaven via intermediairs.De Rekenkamer komt voor de punten «administratieve organisatie»
en «automatisering» tot de volgende conclusies:– Met het beschrijven van de administratieve organisatie is weliswaar
vooruitgang geboekt, maar deze is nog niet afgerond. De Rekenkamer wijst met
name op het ontbreken van de vastlegging van de definitieve procedures rond
de Europese aanbesteding.– De betrouwbare en continue werking van het geïntegreerde
financiële administratiesysteem IFIS is voldoende gewaarborgd. Het invoeren
van beveiligingsmaatregelen in het kader van het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst 1994 is voor enkele minder belangrijke systemen nog niet afgerond.Extra aandacht behoeven de volgende punten:– Opheffing van de gebreken in het financieel beheer bij het RIVM
en het DCGB, twee relatief zelfstandige onderdelen van het ministerie. Dit
betrof met name aspecten van de informatievoorziening.– Verbetering van het toezicht op de fondsen, met name het Fonds
Vrijwilligerswerk Nederland, het Waarborgfonds Kinderopvang en het Fonds voor
de Topsporter. De minister liet weten dat de problematiek rond dit laatste
fonds zo goed als opgelost was.– De afronding van het invoeren van beveiligingsmaatregelen in het
kader van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994.De Rekenkamer zal in 1998 nagaan of deze activiteiten voortvarend ter
hand zijn genomen. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het ministerie van VWS zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is samengesteld (exclusief
agentschappen). Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal10 516,610 286,1387,6 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden10 516,69 261,6387,6Belangrijke fouten/onzekerheden01 024,50 Onvolledigheden2  (14,7)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 15,9 miljoen respectievelijk f 3,0 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.Het onder «onvolledigheden» opgenomen bedrag betreft onzekerheid
over de volledigheid van f 14,7 miljoen aan ontvangsten op artikel 24.03
Jeugdbeleid. Het Landelijk Bureau Inning Ouderbijdragen (LBIO), een onderdeel
van het ministerie van Justitie, is verantwoordelijk voor de inning van de
ouderbijdragen. De onzekerheid over de volledigheid van de ouderbijdragen
wordt veroorzaakt doordat het LBIO onvoldoende mogelijkheden heeft om vast
te stellen dat iedere plaatsing bij haar wordt gemeld. De accountantsdienst
van het ministerie van VWS heeft berekend dat het maximale bedrag van de onzekerheid
f 4,2 miljoen bedraagt. 4.2 Toelichting bij de rekening 4.2.1 InleidingDe toelichting bij de financiële verantwoording bestaat uit vier
onderdelen, te weten: een algemeen gedeelte, een toelichting bij de afzonderlijke
uitgaven- en ontvangstenartikelen, een toelichting bij de saldibalans en een
toelichting bij de rekening van het agentschap. Met name het algemene deel
en de toelichting bij de saldibalans zijn duidelijke en prettig leesbare stukken
geworden. Deze onderdelen en ook de toelichting bij de rekening van het agentschap
gaven geen aanleiding tot opmerkingen.De toelichtingen bij de uitgavenartikelen zijn door de Rekenkamer op twee
aspecten onderzocht. In de eerste plaats is nagegaan of de toelichtingen voldoen
aan de eisen die in artikel 65 van de Comptabiliteitswet worden gesteld. Derhalve
is nagegaan of een overzicht gegeven is van gerealiseerd beleid, activiteiten,
prestaties en effecten en of een overzicht gegeven is van de uitkomsten (verplichtingen,
ontvangsten en uitgaven) van de artikelonderdelen en andere cijfermatige gegevens
die het inzicht in het gerealiseerd beleid kunnen vergroten. In de tweede
plaats is een onderzoek uitgevoerd naar het gebruik van kengetallen
in de toelichtingen. Kengetallen kunnen worden gezien als een hulpmiddel dat
het inzicht in de mate waarin voorgenomen beleid is gerealiseerd, kan vergroten. 4.2.2 Inhoud artikelsgewijze toelichtingenHet schrijven van de artikelsgewijze toelichting is een zaak van de beleidsdirecties
in overleg met enkele centrale directies. De kwaliteit van de verschillende
toelichtingen wisselt sterk.Figuur 1 geeft weer dat ter toelichting van gerealiseerd beleid en aktiviteiten
vooral gebruik wordt gemaakt van ramingskengetallen. Volumegegevens (waaronder
het noemen van prestaties) komen in mindere mate voor. Slechts één
keer werd een doelmatigheidskengetal genomen. Geen enkele maal werd in de
toelichtingen ingegaan op gerealiseerde effecten. Figuur 1. Aantal toelichtingen dat ingaat op de financiële uitkomsten
van beleid, andere cijfermatige gegevens en het aantal doelmatigheidskengetallen,
ramingskengetallen, volumegegevens en de effecten van het beleid (n = 23)De AD heeft ten aanzien van het gebruik van deze kengetallen opgemerkt
dat de bronnen en uitgangspunten niet altijd systematisch zijn vastgelegd
en dat er weinig uniformiteit is geweest in de gehanteerde kengetallen. Ook
hebben de kengetallen nog geen vaste plaats in het beheersproces van de beleidsdirecties
waardoor het opnemen van kengetallen in de financiële verantwoording
een doel op zich lijkt te zijn geworden. 4.2.3 Verbetering en versnellingBij de totstandkoming van de financiële verantwoording heeft het
departement zich gericht op de versnelling van de verantwoording. Daarnaast
zijn er ten opzichte van de financiële verantwoording 1996 bij de artikelsgewijze
toelichting enige verbeteringen tot stand gebracht. Zo zijn dit jaar kengetallen
opgenomen bij het artikel over Jeugdbeleid en is er bij de meeste rekenplichtige
diensten een ramingskengetal opgenomen. Ook het omgekeerde kwam echter voor;
in 1996 waren er bij het uitgavenartikel Sportbeleid kengetallen opgenomen,
in 1997 is dat niet meer gebeurd.De Rekenkamer concludeert dat de artikelsgewijze toelichtingen vooral
een omschrijving geven van de uitgevoerde activiteiten en de financiële
uitkomsten. Er wordt onvoldoende ingegaan op de in het verslagjaar gerealiseerde
prestaties en effecten en ook beleidsmatige aspecten zijn te weinig
aan de orde gekomen. Tevens constateerde de Rekenkamer dat de kwaliteit van
de verschillende artikelsgewijze toelichtingen sterk wisselt. De Rekenkamer
constateerde dat het werk van het departement aan verdere kwaliteitsverbetering
van de artikelsgewijze toelichtingen goede voortgang boekt maar nog niet afgerond
is. Ten opzichte van 1995 en 1996 zijn duidelijk verbeteringen tot stand gebracht.Het departement gaf aan dat men volgens een stappenplan werkt naar een
financiële verantwoording over 1999 met een toelichting die op alle aspecten
toereikend moet zijn. Daarbij is er bewust voor gekozen om eerst het algemeen
gedeelte van de toelichting een hogere prioriteit te geven waarna de kwaliteit
van de artikelsgewijze toelichting in twee stappen verhoogd kan worden. Het
ministerie wees er op dat eerst de artikelsgewijze toelichting in de (ontwerp)begroting
verbeterd moet worden alvorens daar in de verantwoording middels realisatiegegevens
op ingegaan kan worden. Verder is nog gerefereerd aan de activiteiten die
op initiatief van de Commissie van de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer ontplooid
worden door de Werkgroep Kwaliteit Financiële verantwoording. De resultaten
van deze werkgroep zullen in belangrijke mate richtinggevend zijn voor de
vorm en de inhoud van de artikelsgewijze toelichting. De Rekenkamer zal de
resultaten van de uitvoering van het stappenplan en de genoemde ontwikkelingen
met belangstelling volgen.De toelichting bij de rekening 1997 van het ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport voldoet aan de eisen, met uitzondering van de mate waarin
door het ministerie in de artikelsgewijze toelichting ingegaan is op de gerealiseerde
prestaties en effecten en ingegaan is op de beleidsmatige aspecten. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal31 773,131 773,1Niet beoordeeld17 866,914 286,3 Beoordeeld13 906,217 486,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden13 906,217 486,8Belangrijke fouten/onzekerheden001 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 12 174,2
miljoen afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de
eisen voldeden. 4.4 Financiële verantwoording agentschap DCBGHet Agentschap DCBG is een in 1996 ingesteld agentschap met een stelsel
van baten en lasten. Over 1997 bedroeg het totaal van de baten f 25,3
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 24,9 miljoen. Het voordelig
resultaat over 1997 bedroeg f 0,4 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en -ontvangsten waren respectievelijk f 0,6 miljoen en f 0,4 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1997 bedroegen f 11,4 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden met uitzondering van de toerekening van baten en lasten
aan het jaar waarop zij betrekking hebben. Dit wordt veroorzaakt door het
ontbreken van een goed systeem voor de kostprijsberekening.De toelichtingen voldeden aan de eisen met uitzondering van het overzicht
van de geraamde en gerealiseerde opbrengsten waarin de vergelijking tussen
de planning en de realisatie niet goed mogelijk is. Dit komt doordat de bij
de raming verwachte aanpassingen van de hoogte en structuur van de tarieven
uiteindelijk niet of te laat zijn gerealiseerd. Daarnaast is aan het gebruik
van kengetallen onvoldoende inhoud gegeven in de toelichting. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport waarin opgenomen de financiële
verantwoording van het Agentschap Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis. Aan de tweede eis wordt voldaan, met uitzondering van:– een bedrag van f 5,1 miljoen aan onrechtmatige uitgaven;– een bedrag van f 1 019,4 miljoen aan uitgaven waarover
de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 14,7 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoording van het Agentschap Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelen voldoet aan eerstgenoemde eis, met uitzondering
van– de rekening van baten en lasten, omdat de baten en lasten nog
niet toegerekend kunnen worden aan het jaar waarop ze betrekking hebben.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording wel. BIJLAGE Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf24.04Jeugdbeleid1 219,52,2Onrechtmatig,
onjuist, ontbreken wettelijke grondslag2.4    0,8Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigde betaling2,4    2,1Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden2.4    991,2Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de adminstratieve organisatie2.2   3,4Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de adminstratieve organisatie2.4 24.07Sportbeleid52,46,3Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.6   7,3Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie2.2 24.09Sociaal
Beleid251,711,2Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie2.6 Totaal fouten/onzekerheden1 024,5  Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1997 (bedragen x 1 miljoen)a)artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf24.03Jeugdbeleid20,0(14,7)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2Totaal onvolledigheden(14,7)  a) Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET PROVINCIEFONDS Inhoud  Samenvatting298   1Inleiding298   2Financieel
beheer2982.1Accountantscontrole298 2.2Administratieve
organisatie298 2.3Versnelling van de verantwoordingsprocedure299   3Bezwaaronderzoek299   4Financiële
verantwoording2994.1Rekening299 4.2Toelichting
bij de rekening299 4.3Saldibalans met toelichting3004.4Oordeel over de financiële verantwoording300SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Provinciefonds. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGHet Provinciefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken
en van Financiën. De eerstverantwoordelijke voor het beleid is de minister
van Binnenlandse Zaken. De administratie en de departementale accountantscontrole
van het Provinciefonds vallen eveneens onder verantwoordelijkheid van de minister
van Binnenlandse Zaken. Het fonds ressorteert onder het Directoraat-Generaal
Openbaar Bestuur (DGOB).De uitgaven van het fonds betreffen voor het overgrote deel de algemene
uitkering aan de provincies. De uitkering wordt vastgesteld op basis van de
verdeelmaatstaven, zoals bepaald in de Provinciewet.De ontvangsten van het fonds bestaan uit een percentage van de opbrengsten
van alle belastingmiddelen, met uitzondering van de Motorrijtuigenbelasting.
Op basis van ramingen worden voorschotten aan provincies verstrekt. De definitieve
afrekening vindt plaats nadat de totale opbrengst van de belastingmiddelen
is vastgesteld.Het batig saldo 1997 bedraagt f 169,7 miljoen.De uitgaven van het Provinciefonds worden bij begrotingswet vastgesteld.
In 1997 is door het Provinciefonds voor in totaal ruim f 1,6 miljard
aan de provincies uitgekeerd. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft
een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële verantwoording
1997 van het Provinciefonds.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Administratieve organisatieSinds 1 januari 1989 is bij het DGOB binnen het kader van de bestaande
wet- en regelgeving zelfbeheer ingevoerd. In dit kader zijn een aantal werkzaamheden
toebedeeld aan de Financieel-Economische Afdeling (FEA) van het DGOB. De FEA
verifieert de betalingen, muteert de bestanden met betrekking tot de begrotingsadministratie
en accordeert de betaaladvieslijst. De directie Financieel-Eonomische Zaken
(FEZ) verricht de daadwerkelijke betalingen en voert de financiële administratie,
zoals bedoeld in artikel 21 van de Comptabiliteitswet.In 1994 zijn ten aanzien van de administratieve organisatie door het DGOB
de begrotingsuitvoeringsprocessen inzake het Provinciefonds beschreven.Met ingang van 1997 is in overleg met onder andere het Rijk en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten besloten tot de vorming van een behoedzaamheidsreserve
binnen het Provinciefonds. Immers, als zich binnen de bestaande
normeringsmethodiek onderuitputting op de rijksbegroting voordoet, kan blijken
dat de bevoorschotting voor het lopende begrotingsjaar te hoog is geweest
ten opzichte van het feitelijke nagecalculeerde accres van het begrotingsjaar.
De behoedzaamheidsreserve komt binnen het lopende begrotingsjaar niet tot
uitkering, maar wordt na afloop van het begrotingsjaar verrekend met de uitkomsten
van de nacalculatie. Hiermee wordt vooraf rekening gehouden met het mogelijk
effect van de terugwerkende kracht van de nacalculatie. Conform de afspraken
zal vooraf f 40,0 miljoen worden gereserveerd. Het Rijk draagt in 1997
eenmalig f 20,0 miljoen bij in de vorming van deze reserve De middelen
van het Provinciefonds bestaan uit een jaarlijks bij de wet vast te stellen
percentage van de opbrengst van een aantal belastingen. Dit percentage bedroeg
in 1997 0,970 (1996: 1,252). Omtrent de juistheid en de volledigheid van de
aan het fonds afgedragen middelen is over 1997 door de departementale accountantsdienst
van het Ministerie van Financiën een goedkeurende verklaring afgegeven. 2.3 Versnelling van de verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording 1997 uiterlijk
op 10 april 1998 aanbiedt aan de minister van Financiën en de Rekenkamer.
De versnelling van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd. 3 BEZWAARONDERZOEKDe Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 bij het Provinciefonds
geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Provinciefonds is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Provinciefonds
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal1 659,91 619,91 584,7 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden1 659,91 619,91 584,7Belangrijke fouten/onzekerheden000In verband met de invoering van de behoedzaamheidsreserve bedraagt de
realisatie van de totale verplichtingen over 1997 f 40,0 miljoen meer
dan het bedrag van de gerealiseerde uitgaven over 1997 (zie paragraaf 2.2). 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Provinciefonds voldoet aan
de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden).Bij «onvolledigheden» wordt een bedrag (som van) opgenomen
hetgeen betrekking heeft op onzekerheid van de volledigheid van de verantwoorde
bedragen. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Provinciefonds (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal1 829,61 829,6Niet beoordeeld1 659,91 789,6 Beoordeeld169,740,0Geen belangrijke fouten/onzekerheden169,740,0Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Provinciefonds voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Provinciefonds voldoet aan de genoemde
eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET LANDBOUW-EGALISATIEFONDS Inhoud  Samenvatting302   1Inleiding302   2Financieel
beheer3032.1Accountantscontrole303 2.2Administratieve
organisatie304 2.2.1Betaalorganen304 2.2.2Controle
derdengegevens door de Algemene Inspectiedienst305 2.2.3Controlememoranda3062.3Automatisering306 2.4Versnelling van de verantwoordingsprocedure3072.5Conclusies307    3Bezwaaronderzoek307   4Financiële verantwoording3084.1Rekening3084.2Toelichting bij de rekening308 4.3Saldibalans
met toelichting308 4.4Oordeel over de financiële verantwoording309    Bijlage310SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Landbouw-Egalisatiefonds. Tevens zijn de financiële
verantwoordingen over het EOGFL-boekjaar 1997 van negen van de tien betaalorganen
voorzien van een accountantsverklaring. Bij het Productschap Vis heeft de
AD een verklaring van oordeelonthouding afgegeven wegens onzekerheid over
de rechtmatigheid van een – overigens relatief gering – bedrag
van f 125 000.Het financieel beheer bij het LEF en de betaalorganen was over het algemeen
op orde. De invoering van het kwaliteitsborgingssysteem van de Algemene Inspectiedienst
heeft in 1997 vertraging opgelopen. De Rekenkamer betreurt dit, maar kan zich
indenken dat de reguliere bedrijfsvoering te lijden heeft gehad onder de bestrijding
van de varkenspest. Zij dringt aan op voortvarendheid bij de invoering van
het kwaliteitsborgingssysteem en zal deze in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1998 beoordelen. Voorts vraagt de Rekenkamer aandacht voor het volgende:– voortgang in de opstelling van controlememoranda; hierbij is geringe
voortgang geboekt in 1997;– inlopen van de achterstand die is ontstaan bij de uitvoering van
administratieve nacontroles bij ondernemingen die restituties hebben ontvangen;– onderhoud aan de geautomatiseerde systemen van betaalorganen,
met name bij het Hoofdproductschap Akkerbouw. 1 INLEIDINGDe minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) beheert op grond
van artikel 2 van de Landbouwwet het Landbouw-Egalisatiefonds (LEF). Dit fonds
bestaat uit twee afdelingen. Afdeling A (LEF-A) is een apart hoofdstuk van
de Rijksbegroting, waarvan het saldo wordt verrekend met hoofdstuk XIV van
de Rijksbegroting. In LEF-A worden verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
verantwoord die samenhangen met de uitvoering van het (Europese) gemeenschappelijke
landbouwbeleid en die ten laste van Nederland komen. In afdeling B (LEF-B),
die posten buiten begrotingsverband omvat, worden ontvangsten en uitgaven
verantwoord die Nederland uiteindelijk ten bate, dan wel ten laste van de
Europese Unie moet of wil brengen. Hierbij gaat het om zogenoemde Eigen Middelen
(ondermeer heffingen in het verkeer met niet-lidstaten) en diverse landbouwsubsidies.Hoewel het LEF twee afdelingen kent, is er sprake van één
geïntegreerde administratie en één saldibalans, waarop
zowel posten uit het LEF-A als het LEF-B voorkomen.De regelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden
in medebewind met de minister van LNV uitgevoerd door zogenoemde betaalorganen.
Hiertoe ontvangen ze voorschotten uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-garantie). Om zich over de besteding
te verantwoorden, dienen alle betaalorganen van een lidstaat een jaardeclaratie
in ter goedkeuring door de Europese Commissie (Commissie). Na goedkeuring
door de Commissie volgt de eindafrekening. Indien de Commissie (onderdelen
van) de Nederlandse declaraties afkeurt moet het bedrag dat hiermee gemoeid
is (de korting) ten laste van het LEF-A worden gebracht. Uiteindelijk komt
deze daarmee ten laste van de Rijksbegroting. Het EOGFL-boekjaar 1997 en de declaraties van de betaalorganen die hierop
betrekking hebben lopen van 16 oktober 1996 tot en met 15 oktober 1997. Dit
betekent dat de uitgaven en ontvangsten zoals deze in de financiële verantwoording
1997 van het LEF-B zijn verantwoord de EOGFL-boekjaren 1997 en 1998 betreffen.De Accountantsdienst (AD) van het Ministerie van LNV is belast met de
controle van de financiële verantwoording van zowel het LEF-A als het
LEF-B.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 bij het LEF. Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken.
Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer bij het LEF. Hoofdstuk 3 is
gereserveerd voor bezwaaronderzoek, maar dit heeft bij het LEF niet plaatsgevonden
over 1997. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1997.In het Algemeen Gedeelte van deze bundel rapporteert de Rekenkamer over
de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de Euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring met een onverplicht toelichtende
paragraaf bij de financiële verantwoording 1997 van het LEF afgegeven.
De toelichtende paragraaf betreft de tekortkomingen in het stelsel van kwaliteitsborging
van de Algemene Inspectiedienst (AID) bij de uitvoering van zijn werkzaamheden
(zie ook paragraaf 2.2.2). Daarnaast benadrukte de AD in de toelichtende paragraaf
de onduidelijkheden over de mate waarin de Europese Commissie eigen aanvullende
controles (zogeheten conformiteitsaudits) uitvoert en de wijze waarop de Commissie
de uitkomsten ervan interpreteert en evalueert.Naast de financiële verantwoording 1997 van het LEF heeft de AD ook
de hieraan ten grondslag liggende financiële verantwoordingen en declaraties
van de betaalorganen over het EOGFL-boekjaar 1997 gecertificeerd (zie ook
paragraaf 2.2.1).De Rekenkamer is van mening dat de AD-controles van de financiële
verantwoordingen over het EOGFL-boekjaar 1997 van de betaalorganen en de financiële
verantwoording 1997 van het LEF voldoende basis boden voor haar oordeelsvorming
over de financiële verantwoording 1997. Ook constateerde zij dat de AD
de naleving van Europese aanbestedingsregels in de controle heeft betrokken.
De oordelen van de Rekenkamer zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis
van AD-rapportages.Een punt van aandacht vormen de controles van de geautomatiseerde gegevensverwerking.
Uit het certificeringsrapport over het EOGFL-boekjaar 1997 van de Dienst Landelijke
Service bij Regelingen (LASER) bleek dat de AD zijn laatste controles van
de geautomatiseerde gegevensverwerking (de zogeheten EDP-audits) in 1994 had
uitgevoerd. Voor de AD gold als afweging voor de inzet van deskundigheid dat
in de eerste plaats een intensieve ondersteuning diende te worden geleverd
bij de ontwikkeling van nieuwe geautomatiseerde systemen. De Rekenkamer toont
begrip voor deze afweging, maar wijst op de aandacht die oudere systemen nodig
hebben (zie ook paragraaf 2.3). 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 BetaalorganenMet de implementatie van EG-verordening 1663/95 (de zogeheten Belle-verordening)
beoogde de Europese Commissie, door middel van erkenning vooraf en controles
achteraf van betaalorganen, te bewerkstelligen dat deze organen zelf voldoende
garanties kunnen bieden voor de betrouwbaarheid van de bij hen ingediende
declaraties.Een betaalorgaan wordt erkend als de opzet van de administratieve organisatie
voldoende waarborgen biedt om regelingen in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid naar behoren uit te voeren. Met de erkenning is de directie
Financieel-Economische Zaken (FEZ) van het ministerie van LNV belast. Per
15 oktober 1997 heeft deze directie overeenkomstig de Belle-verordening bij
alle tien betaalorganen de bestaande erkenning gecontinueerd.Na erkenning dient ingevolge EG-verordening 729/90 (later gewijzigd door
EG-verordening 1663/95) de jaarlijkse declaratie van ieder erkend betaalorgaan
te worden gecertificeerd. Als certificerende instantie wees de minister van
LNV zijn AD aan. De certificeringsaudits geven inzicht in de werking van de
administratieve organisatie in het desbetreffende EOGFL-boekjaar en hiermee
ook in de kwaliteit van uitvoering van bedoelde regelingen. Onder de administratieve
organisatie werd ook het beleid gericht op het voorkomen en bestrijden van
misbruik en oneigenlijk gebruik (MenO-beleid) begrepen. De AD bracht voor
de tien betaalorganen een certificeringsrapport uit over het EOGFL-boekjaar
1997.Bij negen van de tien betaalorganen bevatten deze rapporten een goedkeurende
accountantsverklaring. In één geval, het Productschap Vis, is
bij de declaratie een verklaring met oordeelonthouding afgegeven.De volgende tien erkende betaalorganen hebben in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid een gecertificeerde declaratie bij de Europese Commissie ingediend. Tabel 1: overzicht betaalorganen en hun declaraties BetaalorgaanJaar
declaratie EOGFL-dienstjaar 1997 (x f 1 mln) Productschap voor
Zuivel (PZ)1 142,5 Dienst Landelijke Service bij Regelingen
(LASER)1 400,5 Hoofdproductschap Akkerbouw (HPA)857,5De (twee) productschappen voor Vee, Vlees en Eieren (PVVE)455,4Productschap Tuinbouw (PT, voorheen het Productschap voor Groente en
Fruit)13,2 Dienst Landelijk Gebied (DLG)10,7 Stichting
STOAS3,6 Productschap Vis (PVis)0,3 Productschap voor
Margarine, Vetten en Oliën (MVO)0,1 Afrekening
Europese Commissie over 1993 en 1996– 14,3 Totaal3 869,5Uit de tabel blijkt dat de Europese Commissie in 1997 de declaraties over
de EOGFL-boekjaren 1993 en 1996 definitief heeft afgewikkeld. De omvang van
deze declaraties over deze jaren bedroeg circa f 8,3 miljard. De afrekening
van de ingediende declaraties heeft geleid tot een korting van circa f 14
miljoen (circa 0,2%). Deze is verantwoord in de rekening van het LEF-A. De
afwikkeling van de declaraties over de EOGFL-dienstjaren 1994 en 1995 bevindt
zich in een vergevorderd stadium. Over het EOGFL-boekjaar 1997 hebben de controlediensten van de Europese
Commissie de ingediende declaraties goedgekeurd en hierbij geen kortingen
voorgesteld aan de Commissie. Bij het Productschap Vis heeft zij een conformiteitsaudit
aangekondigd naar de uitvoering van de Interventieregeling voor vis. De onzekerheden
die aan deze uitvoering kleefden waren voor de AD reden om bij de declaratie
van het Productschap Vis een verklaring van oordeelsonthouding af te geven.
Met deze onzekerheid is overigens een, relatief bezien, zeer gering financieel
belang gemoeid (circa f 125 000).Het totaal van declaraties over het EOGFL-boekjaar 1996 bedroeg circa
f 3,3 miljard; over het EOGFL-boekjaar 1997 bedroeg het totaal circa
f 3,9 miljard. De stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door de uitgaven
in het kader van de Opkoopregeling Varkens en Biggen die door LASER werden
gedeclareerd. Met deze opkoopregeling werd beoogd varkenshouders die als gevolg
van de varkenspest werden geconfronteerd met welzijnsproblemen bij hun varkens
en biggen, financieel schadeloos te stellen voor het ruimen van de stallen.
Deze uitgaven worden voor 70% gefinancieerd door de EOGFL-garantie.LASER moest, evenals de andere betaalorganen, zijn declaratie uiterlijk
7 februari 1998 indienen. Het bleek toen nog niet mogelijk een sluitend verband
te leggen tussen het aantal opgekochte varkens en de uiteindelijk vernietigde
en/of opgeslagen hoeveelheden varkensvlees. Op grond van een door LASER zelf
geïnitieerde herstelactie heeft de AD op 5 maart 1998 een goedkeurende
verklaring bij de door LASER ingediende declaratie afgegeven.De bestrijding van de varkenspest kende, naast de opkoopregeling ook een
tweede traject. Bij dit traject (van veterinaire aard) werden kosten gemaakt
die verband hielden met het ruimen van besmette en verdachte bedrijven. Het
door de Europese Unie te financieren deel van deze kosten komt niet ten laste
van het EOGFL, maar komt ten laste van het veterinaire budget van de Unie.
De kosten zijn derhalve niet zichtbaar in de financiële verantwoording
van het LEF. Voor de opmerkingen van de Rekenkamer over het veterinaire traject
wordt verwezen naar het Rapport bij de financiële verantwoording 1997
van het Ministerie van LNV. 2.2.2 Controle derdengegevens door de Algemene InspectiedienstIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1996 stelde de Rekenkamer
vast dat het communautair beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) door de AID nog niet optimaal was
uitgevoerd en verantwoord. De dossiervorming was gebrekkig, de teamleiders
toetsten de dossiers van de controlemedewerkers slechts incidenteel en er
waren achterstanden in het opstellen van controleprogramma's op bedrijfsniveau.
De AID beoogde met een kwaliteitsborgingssysteem dergelijke gebreken in de
bedrijfsvoering te voorkomen. De Rekenkamer was van mening dat dit systeem
zou moeten zijn ingevoerd vóór het einde van het EOGFL-boekjaar
1997 (vóór 16 oktober 1997).De Rekenkamer stelde evenwel vast dat het kwaliteitsborgingssysteem niet
vóór 16 oktober 1997 is ingevoerd, mede door de inzet van extra
capaciteit voor de bestrijding van de varkenspest. Door middel van inhuur
van externe accountants wil de AID de invoering van dit systeem versnellen.
Hun inzet zal met name gericht zijn op het opstellen van controleprogramma's
op bedrijfsniveau, het ontwerpen van de inrichting van controledossiers en
de standaardisatie van de interne en externe controlerapportages. De AID verwacht
dat uiterlijk 1 maart 1999 deze werkzaamheden zullen zijn afgerond. De Rekenkamer betreurt het dat de invoering van het kwaliteitsborgingssysteem
vertraging heeft opgelopen, maar kan zich indenken dat de reguliere bedrijfsvoering
te lijden heeft gehad onder de bestrijding van de varkenspest. Zij dringt
aan op voortvarendheid bij de invoering en zal deze in het kader van haar
rechtmatigheidsonderzoek 1998 beoordelen. De Rekenkamer concludeerde overigens
dat de tekortkomingen bij de AID niet hebben geleid tot onzekerheden over
de rechtmatigheid van de verantwoorde uitgaven. Er is geen sprake geweest
van onjuiste uitvoering en rapportage en het communautair voorgeschreven en
afgesproken aantal inspecties is gerealiseerd.Wel bestaat een achterstand bij de uitvoering van administratieve nacontroles.
Deze controles zijn een aanvulling op de fysieke controles op hoeveelheden
en aard van producten, en worden uitgevoerd bij ondernemingen die restituties
hebben ontvangen uit het EOGFL-garantiefonds. Met ingang van 1 januari 1998
is de AID met deze controles belast; daarvóór was de Controle
Coördinatiegroep verantwoordelijk voor de aansturing van dit onderdeel
van het M&O-beleid.De Rekenkamer stelde vast dat over de controleperiode 1996/1997 uit te
voeren inspecties voor een aanzienlijk deel (20%) nog in behandeling zijn
en dat 20 controles zijn doorgeschoven naar het nieuwe controlejaar. Hierdoor
wordt de druk op het tijdig afronden van de voor het controlejaar 1997/1998
geplande controles nog extra verhoogd. De Rekenkamer onderschrijft het advies
van de AD om erop toe te zien dat het management van de AID het inlopen van
de thans bestaande achterstanden bewaakt. 2.2.3 ControlememorandaIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1996 stelde de Rekenkamer
vast dat de betaalorganen niet voortvarend te werk zijn gegaan bij het opstellen
van controlememoranda. Een controlememorandum wordt voor elke regeling opgesteld.
Met behulp van dergelijke memoranda kunnen risico's op het gebied van misbruik
en oneigenlijk gebruik worden geëxpliciteerd waardoor het controle-instrumentarium
beter kan worden ingezet. Ter onderbouwing van deze risicobeschrijving moet
voor elke regeling het gehele wettelijke kader inclusief de jurisprudentie
worden vermeld. Zodoende is ook een juiste implementatie van communautaire
regelgeving gewaarborgd.De Rekenkamer meende dat ook in 1997 geringe voortgang is geboekt bij
het opstellen van de controlememoranda. Ultimo februari 1997 waren slechts
voor drie van de 49 regelingen controlememoranda opgesteld. Ultimo maart 1998
waren van de in totaal 64 op te stellen memoranda er 30 goedgekeurd of bevonden
deze zich in de goedkeuringsfase.De Rekenkamer zal in het rechtmatigheidsonderzoek 1998 een vervolgonderzoek
uitvoeren naar de voortgang. 2.3 AutomatiseringBij alle betaalorganen is sprake van geautomatiseerde gegevensverwerking.
In de gegevensverwerking van de grootste vier betaalorganen zijn de volgende
gebreken geconstateerd.– Bij het Productschap voor Zuivel en de Productschappen voor Vee,
Vlees en Eieren ontbraken controletechnische functiescheidingen waardoor een
risico bestond dat ongeautoriseerde wijzigingen in de programmatuur konden
worden aangebracht. De AD heeft dergelijke wijzigingen overigens niet vastgesteld
bij de uitvoering van zijn controle over 1997.– Bij het Hoofdproductschap Akkerbouw (HPA) zijn de programmabeschrijvingen in veel gevallen niet meer actueel. Gevoegd bij de
ouderdom van de programmatuur en het teruglopen van de beschikbare kennis
hierover bij het externe rekencentrum van HPA leidde dit ertoe dat het onderhoud
van deze programmatuur veelal niet in het gewenste tempo kan worden uitgevoerd.
Door tijdgebrek worden ook testverslagen niet tijdig opgesteld wat ten koste
kan gaan van het beheer van de desbetreffende programmatuur.– Bij LASER werd de blijvende integriteit van de in twee systemen
opgenomen kritische databestanden, zoals bank- en girorekeningnummers van
relaties, niet bewaakt met controletotalen. De uitkomsten van de AD-controle
over 1997 brachten overigens geen ongeautoriseerde inbreuken op deze data
aan het licht.Volgens het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) behoren
geen van de betaalorganen, LASER en de DLG uitgezonderd, tot de rijksdienst.
Voor opmerkingen over de toepassing van het VIR bij het Ministerie van LNV,
waaronder LASER en de DLG ressorteren, wordt verwezen naar het Rapport bij
de financiële verantwoording 1997 van dit ministerie. 2.4 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
23 april zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De versnelling
van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd. 2.5 ConclusiesOp grond van haar onderzoek naar het financieel beheer heeft de Rekenkamer
een aantal tekortkomingen geconstateerd in de administratieve organisatie
en op het gebied van de automatisering. De volgende punten behoeven volgens
de Rekenkamer aandacht:– Voortvarendheid bij de invoering van het kwaliteitsborgingssysteem
van de Algemene Inspectiedienst. Deze liep in 1997 vertraging op, mede vanwege
de bestrijding van de varkenspest;– inlopen van de achterstand die is ontstaan bij de uitvoering van
administratieve nacontroles bij ondernemingen die restituties hebben ontvangen
door de AID;– het opstellen van controlememoranda; in 1997 was, evenals in 1996,
hierbij geringe voortgang geboekt;– Het onderhoud aan de geautomatiseerde systemen van betaalorganen,
met name bij het Hoofdproductschap Akkerbouw.Daarnaast is de Rekenkamer positief over het volgende:– Bij negen van de tien betaalorganen bracht de AD een goedkeurende
accountantsverklaring uit bij de declaratie over het EOGFL-boekjaar 1997.
Er was slechts onzekerheid over de declaratie van het Productschap Vis; hiermee
is overigens, relatief bezien, een zeer gering financieel belang gemoeid;– De controlediensten van de Europese Commissie stelden over het
EOGFL-boekjaar 1997 geen kortingen voor aan de Commissie. 3 BEZWAARONDERZOEKInzake het LEF zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
LEF-A is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, LEF-A (x f 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal79,979,979,9 Geen belangrijke
fouten/onzekerheden79,979,979,9 Belangrijke fouten/
onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 5,1 miljoen respectievelijk f 5,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening 1997 van
het LEF-A voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, LEF (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal2 831,72 831,7 Niet beoordeeld202,21 591,8Beoordeeld2 629,51 239,9 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden2 629,51 239,1 Belangrijke
fouten/onzekerheden00,8Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de juiste weergave van de extra-comptabele
schulden van het LEF voor een bedrag van f 0,8 miljoen vanwege tekortkomingen
in de administratieve organisatie.De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de saldibalans voldoet
aan de eisen, met uitzondering van de toelichting bij de balanspost Voorschotten.
Deze geeft geen inzicht in de ouderdom van de verleende voorschotten. Ook
het verloop ervan in 1997 is niet vermeld, dus ook niet het bedrag aan afgerekende
voorschotten. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het LEF voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:– een bedrag van f 0,8 miljoen in de saldibalans waarvan de
juiste weergave onzeker was;– de toelichting bij de saldibalans waarvan ten aanzien van de voorschotten
noch de ouderdom noch het verloop is weergegeven.De verantwoording voldoet eveneens aan de tweede eis. BIJLAGE Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  9bExtra-comptabele
schulden afd. B7,6 0,8onzekerheid over de deugdelijke
weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1 Totaal
fouten en onzekerheden  0,8  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET GEMEENTEFONDS Inhoud  Samenvatting312   1Inleiding312   2Financieel
beheer3132.1Accountantscontrole313 2.2Automatisering
en Administratieve organisatie313 2.3Versnelling van de
verantwoordingsprocedure313    3Bezwaaronderzoek313   4Financiële verantwoording3134.1Rekening3134.2Toelichting bij de rekening314 4.3Saldibalans
met toelichting314 4.4Oordeel over de financiële verantwoording315SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële verantwoording
1997 van het Gemeentefonds. In de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De nieuwe Financiële-verhoudingswet, die op 1 januari 1997 van kracht
werd, leidde tot aanzienlijke veranderingen in het beheer van het fonds. Voor
de uitvoering van die wet is een nieuw geautomatiseerd systeem in gebruik
genomen. Dit systeem voldoet niet geheel aan de vereisten van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR). De aanpassing van de administratieve
organisatie aan dit systeem is nog niet gereed. 1 INLEIDINGDe uitgaven van het Gemeentefonds betreffen voor het overgrote deel de
algemene uitkering aan de gemeenten en bedroegen in 1997 ruim f 21,6
miljard. Het Gemeentefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse
Zaken en Financiën. De minister van Binnenlandse Zaken is eerstverantwoordelijke
voor het fonds. De administratie van het fonds wordt gevoerd door de directie
Financiën Publiekrechtelijke Lichamen (Fipuli) van het Ministerie van
Financiën en de controle geschiedt door de accountantsdienst van dat
ministerie.Op 1 januari 1997 is de nieuwe Financiële-verhoudingswet van kracht
geworden. Omvang en verdeling van het Gemeentefonds worden bepaald door een
nieuwe normeringsmethodiek en nieuwe verdeelmaatstaven. Bij begrotingswet
wordt een bedrag aan middelen van het Rijk afgezonderd voor het fonds; de
afgezonderde middelen zijn over ieder jaar gelijk aan de uitgaven. Om er voor
te kunnen zorgen dat het nieuwe stelsel goed blijft aansluiten op ontwikkelingen
in takenpakketten en kostenstructuren van gemeenten zijn er voorzieningen
getroffen voor «periodiek onderhoud».Mede vanwege de invoering van de nieuwe Financiële-verhoudingswet
is het financieel informatiesysteem Gemeentefonds van het Ministerie van Financiën
geheel vernieuwd. De uitkeringen uit het Gemeentefonds worden nu volledig
met behulp van enkele geautomatiseerde systemen berekend. Wijzigingen in het
verdeelstelsel van de algemene uitkering of nieuwe uitkeringen kunnen met
het nieuwe systeem in eigen beheer worden doorgevoerd.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Gemeentefonds.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft bij het Gemeentefonds echter niet plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt
gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording over
1997. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (AD) heeft
een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording van het
Gemeentefonds over het jaar 1997 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Automatisering en Administratieve organisatieDoor het van kracht worden van de nieuwe Financiële-verhoudingswet
is per 1 januari 1997 een nieuw geautomatiseerd systeem, genaamd GEF.97, in
gebruik genomen.In het programma van eisen is gesteld dat het GEF.97 millennium-proof
moet zijn; testen door de gebruikers toonden aan dat het systeem aan deze
eisen voldoet.Ingevolge het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) is een
afhankelijkheids-en kwetsbaarheidsanalyse voor het informatiesysteem GEF.97
opgesteld. Deze analyse had betrekking op het functionele ontwerp en belicht
de componenten mensen, gegevens en diensten; de componenten apparatuur, programmatuur
en organisatie werden daar niet bij betrokken.De analyse bracht ondermeer aan het licht dat inzicht ontbreekt in de
samenhang van de getroffen beveiligingsmaatregelen en de mate waarin de vereiste
beschikbaarheid, integriteit en exclusiviteit van het bedrijfsproces wordt
gewaarborgd.Op basis van een voor 1998 geplande EDP-audit zou dit inzicht verkregen
moeten worden danwel aanvullende maatregelen getroffen moeten worden.De invoering van het GEF.97 maakte een actualisering van de beschrijving
van de administratieve organisatie noodzakelijk; naar verwachting zal deze
beschrijving in het najaar 1998 voltooid zijn. 2.3 Versnelling van de verantwoordingsprocedureVan versnelling van de verantwoordingsprocedure over het jaar 1997 is
nog geen sprake; het Gemeentefonds behoort tot de staartgroep. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Gemeentefonds is dit jaar geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Gemeentefonds is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Gemeentefonds
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal21 157,521 664,319 734,2 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden21 157,521 664,319 734,2Belangrijke fouten/onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 0,9 miljoen respectievelijk f 0,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Gemeentefonds voldoet aan
de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Gemeentefonds (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal82 749,282 749,2Niet beoordeeld42 443,782 219,6 Beoordeeld40 305,5529,6Geen belangrijke fouten/onzekerheden40 305,5529,6Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van de toelichting op de post voorschotten op de saldibalans. Hoewel in een
afzonderlijke bijlage een specificatie is gegeven van de saldi van de voorschotten
ultimo het verslagjaar en het voorafgaande jaar, is geen inzicht verschaft
in de tussenliggende mutaties. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Gemeentefonds voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Gemeentefonds voldoet aan de eerste
eis, met uitzondering van:– de toelichting op de saldibalans, omdat de informatie van de afgerekende
voorschotten ontbreekt.Aan de tweede eis voldoet deze verantwoording. RAPPORTAGE BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997
VAN HET MINISTERIE VAN HET INFRASTRUCTUURFONDS Inhoud  Samenvatting317   1Inleiding317   2Financieel
beheer3182.1Accountantscontrole318 2.2Administratieve
Organisatie318 2.2.1Opzet en werking algemeen318 2.2.2Vervolgonderzoek
GWW-contracten319 2.2.3Europese regelgeving320 2.3Automatisering3202.4Versnelling verantwoordingsprocedure320 2.5Conclusies320   3Bezwaaronderzoek onderzoeks- en overige contracten321   4Financiële verantwoording3214.1Rekening3214.2Toelichting bij de rekening322 4.3Saldibalans
met toelichting322 4.4Oordeel over de financiële verantwoording323    Bijlage324SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1997 van het Infrastructuurfonds, dat wordt
beheerd door de minister van Verkeer en Waterstaat. In 100% van de verplichtingen
en ontvangsten en 98,8% van de de uitgaven trof de Rekenkamer geen belangrijke
fouten en onzekerheden aan. Zij heeft bij haar onderzoek kunnen steunen op
de bevindingen van de departementale accountantsdienst.De werking van de administratieve organisatie vertoont nog ernstige tekortkomingen,
met name in de naleving van de procedures rond het uitvoeren van werken en
bij het afsluiten van contracten. De controle op de geleverde prestaties is
nog onvoldoende. Deze problemen bleken uit de in 1996 en 1997 uitgevoerde
bezwaaronderzoeken. Over 1996 handhaafde de Rekenkamer haar bezwaar rond de
grond-, water- en wegenbouwcontracten. Naar aanleiding hiervan (Rechtmatigheidsonderzoek
1996, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2)
informeerde de minister de Staten-Generaal in september 1997. De verbeteracties
die zij voorstelde sloten aan op de aanbevelingen van de Rekenkamer. Uit het
bezwaaronderzoek 1997 naar de onderzoeks- en overige contracten bleek, dat
de tekortkomingen ook bij dit type contracten grotendeels waren blijven bestaan.
De Rekenkamer zag echter af van het maken van bezwaar, omdat de voorgestelde
verbeterplannen, het tijdpad en de toezeggingen van de minister voldoende
waarborgen bieden voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer rond
de onderzoeks- en overige contracten eind 1999. Naar aanleiding van beide
onderzoeken heeft de minister toegezegd dat het financieel beheer rond de
contracten zowel wat betreft de opzet als de werking ultimo 1999 zal voldoen
aan de geldende regelgeving. De Rekenkamer zal dat bij haar rechtmatigheidsonderzoek
1999 nagaan.Bij de uitvoering van de maatregelen rond de grond-, water- en wegenbouwcontracten
ligt het ministerie overigens op schema. Hiervoor heeft de Rekenkamer waardering.Voor wat betreft de Europese aanbestedingsregels stelde de Rekenkamer
vast dat de desbetreffende regelgeving in de administratieve organisatie was
opgenomen. De Rekenkamer vraagt aandacht voor de naleving; hieraan was niet
altijd strikt de hand gehouden.Het beheer van de Integraal Verkeer en Vervoer-subsidies vertoonde tekortkomingen.
Het ministerie verwacht dat de in 1996 gestarte verbeteracties in 1998 zullen
worden afgerond. De Rekenkamer zal dat bij haar rechtmatigheidsonderzoek 1998
nagaan. 1 INLEIDINGHet Infrastructuurfonds is met ingang van 1 januari 1994 ingesteld bij
de Wet Infrastructuurfonds (Stb. 1993, 319). Het fonds vloeide voort uit de
wens van de Tweede Kamer om een adequaat wettelijk instrument te hebben, dat
bijdraagt aan een integraal verkeer- en vervoerbeleid. Uit dit fonds worden
investeringen in en onderhoud aan infrastructuur voor verkeer en vervoer betaald.
Bij deze transactie-uitgaven gaat het om de aanleg en het onderhoud van rijkswegen
(f 2,5 miljard), rijksvaarwegen (f 0,7 miljard), railinfrastructuur
(f 3,0 miljard) en de lokale en regionale infrastructuur (f 1,1
miljard).Van bijzonder belang voor de uitgaven voor het Structuurfonds zijn de
EU-aanbestedingsregels, omdat de meeste uitgaven op basis van contracten
van grote omvang worden gedaan. Ook het contractbeheer is derhalve van groot
belang. De Rekenkamer verwijst naar het vorig jaar uitgevoerde bezwaaronderzoek
naar de grond-, water- en wegenbouwcontracten en het dit jaar uitgevoerde
bezwaaronderzoek naar de onderzoeks- en overige contracten.Het belang van het Infrastructuurfonds neemt meer en meer toe. Door de
overheveling van een aantal activiteiten van de begroting van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat (VenW) is de betekenis van het fonds nog toegenomen.
Het wetsvoorstel hiervoor werd op 19 april 1997 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
ingediend.Naast de bijdrage uit de begroting van het Ministerie van VenW (f 5,5
miljard) bestaat de voeding uit een bijdrage van het Fonds Economische Structuurversterking
(f 1,4 miljard). Daarnaast wordt een aantal kosten aan derden doorberekend
(f 0,3 miljard).Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Infrastructuurfonds.
Het rapport bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel
beheer. Een samenvatting van het bezwaaronderzoek naar onderzoeks- en overige
contracten is opgenomen in hoofdstuk 3. Voor de volledige tekst wordt verwezen
naar het rapport bij de financiële verantwoording van het Ministerie
van VenW. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording.Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en
in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1997 van het Infrastructuurfonds afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis bood voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1997. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.De Rekenkamer stelde vast dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels
in de controle heeft betrokken. 2.2 Administratieve Organisatie 2.2.1 Opzet en werking algemeenDe begrotingsuitvoering is geheel geïntegreerd in de departementale
organisatie. Er is geen sprake van een afgescheiden financieel beheer. De
uitvoering vindt hoofdzakelijk plaats door het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat
(Rijkswaterstaat). Daarnaast zijn de Directoraten-Generaal Personenvervoer
(DGP) en Goederenvervoer (DGG) bij de uitvoering betrokken.Uit het onderzoek blijkt dat er in de opzet van de administratieve organisatie
in het algemeen geen grote knelpunten zijn. De werking van de administratieve
organisatie vertoont echter nog ernstige tekortkomingen. Weliswaar is er op
onderdelen vooruitgang, maar in zijn algemeenheid is de naleving van de procedures
rond het uitvoeren van werken en bij het afsluiten van contracten en de controle
op de geleverde prestaties nog onvoldoende.Een punt van aandacht is de beheersing van de zogenaamde Integraal Verkeer
en Vervoer-subsidies (IVV-subsidies) voor regionale openbaar-vervoer infrastructuur.
Omvang en complexiteit van de projecten en de interpretatie van de regelgeving
zijn van invloed op de door de subsidie-ontvanger te verstrekken verantwoordingsinformatie.
Dit vormt nu nog een probleem. Het ministerie verwacht dat de in 1996 gestarte
acties om hierbij tot een eenduidige handelwijze te komen in 1998 zullen worden
afgerond. 2.2.2 Vervolgonderzoek GWW-contractenIn 1996 voerde de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uit naar de grond-,
water- en wegenbouwcontracten (GWW). Hieruit bleek dat ondanks de inspanningen
van Rijkswaterstaat het financieel beheer rond deze contracten in 1996 nog
niet geheel aan de eisen voldeed. De Rekenkamer oordeelde dat er sprake was
van een nog onvoldoende ordelijk financieel beheer. Als gevolg daarvan maakte
zij bezwaar. De Rekenkamer was van mening dat de toezeggingen van de minister
onvoldoende concreet en controleerbaar waren. Zij handhaafde haar bezwaar
en plaatste een aantekening bij de rekening 1996 van het Rijk.De minister diende haar standpunt, overeenkomstig het bepaalde in artikel
56, lid 4 van de Comptabiliteitswet aan de Staten-Generaal uiteen te zetten.
Zij heeft de Staten-Generaal per brief op 22 september 1997 geïnformeerd.
De verbeteringsacties die zij voorstelde, sluiten aan op de aanbevelingen
van de Rekenkamer. De minister gaat ervan uit dat het financieel beheer bij
Rijkswaterstaat op het punt van de GWW-contracten ultimo 1999 zal voldoen
aan de eisen, zoals neergelegd in de aanschrijving UCA (Uniformering Contractenadministraties).De Rekenkamer is in 1997 nagegaan in hoeverre de door de minister toegezegde
«producten» daadwerkelijk zijn gerealiseerd.– Formalisering van het «Herenakkoord» Toegezegd was
dat dit akkoord in de maand december 1997 uitgewerkt zou worden in een aanschrijving.
Het Hoofdkantoor van de Waterstaat heeft op 19 december 1997 de aanschrijving
«Interne controle en toezicht» doen uitgaan. De aanschrijving
heeft als datum van ingang 1 januari 1998.In deze aanschrijving is een uitwerking opgenomen van de kwaliteitseisen
voor de verbijzonderde interne controle, en een beknopte beschrijving van
de gewijzigde procedures. De aanschrijving regelt onder meer dat alle diensteenheden
van Rijkswaterstaat jaarlijks een jaarplan Interne Controle moeten indienen
en dat twee keer per jaar over de resultaten van de controle moet worden gerapporteerd.
Tevens is in de aanschrijving opgenomen wat het toezicht van het hoofdkantoor
op de Rijkswaterstaatsdiensten dient in te houden.– Evaluatie van de Handreiking Interne Controle Toegezegd was dat
de definitieve handreiking gereed zou zijn in de maand maart 1998. Het Hoofdkantoor van de Rijkswaterstaat heeft op 23 maart 1998 de handreiking
verzonden aan de Rijkswaterstaatsdiensten.– Beoordeling van de werkwijze Elementair bij de Bouwdienst Toegezegd
was dat de beoordeling van de werkwijze Elementair in het eerste kwartaal
van 1998 zou plaatsvinden. De beoordeling van Elementair werd uitgevoerd door
de afdelingen Markt en Divisiecontroller van het Hoofdkantoor in nauw overleg
met vertegenwoordigers van de AD. De beoordeling heeft eind maart 1998 geleid
tot een rapport met bevindingen. In dit rapport zijn tevens de met de Bouwdienst
gemaakte afspraken vastgelegd. De afspraken betreffen hoofdzakelijk door te
voeren wijzigingen in de opzet van de werkwijze Elementair. Naar verwachting
zullen de wijzigingen in Elementair nog voor de zomer plaatsvinden.De Rekenkamer stelde vast dat Rijkswaterstaat op schema ligt met het uitvoeren
van de toegezegde maatregelen. De Rekenkamer zal in haar rapport bij de financiële
verantwoording 1999 rapporteren of de opzet en werking overeenkomstig de regelgeving
functioneren. 2.2.3 Europese regelgevingDe Rekenkamer stelde vast dat de Europese aanbestedingsregels in de administratieve
organisatie van de diverse dienstonderdelen zijn verwerkt. Er werd niet in
alle gevallen overeenkomstig de richtlijnen gehandeld; aan de naleving werd
niet strikt de hand gehouden. Voor details wordt verwezen naar het rapport
bij de financiële verantwoording van het Ministerie van VenW. 2.3 AutomatiseringVoor dit onderdeel wordt verwezen naar het rapport bij de financiële
verantwoording van het Ministerie van VenW. 2.4 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording uiterlijk
15 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De werkzaamheden
met betrekking tot het opstellen van de financiële verantwoording van
het Infrastructuurfonds en het samenvattend AD-rapport werden tijdig afgerond.
De door de minister getekende verantwoording werd echter niet tijdig aan het
Ministerie van Financiën aangeleverd. De Rekenkamer kon echter wel tijdig
beschikken over het samenvattend AD-rapport en de (ongetekende) verantwoording. 2.5 ConclusiesAlgemeen gesproken vertoont de werking van de administratieve organisatie
nog ernstige tekortkomingen, met name in de naleving van de procedures rond
het uitvoeren van werken en bij het afsluiten van contracten. De controle
op de geleverde prestaties is nog onvoldoende. De minister heeft toegezegd
dat het financieel beheer zowel wat betreft de opzet als de werking ultimo
1999 zal voldoen aan de geldende regelgeving. De Rekenkamer spreekt haar waardering
uit voor het feit dat het ministerie op schema ligt bij het uitvoeren van
de naar aanleiding van het bezwaaronderzoek GWW-contracten toegezegde maatregelen.
De Rekenkamer volgt de ontwikkelingen en zal in haar rapport bij de financiële
verantwoording 1999 rapporteren of de toezeggingen van het ministerie zijn
gerealiseerd. Aandacht behoeft het beheer rond de IVV-subsidies voor regionale openbaar-vervoer
infrastructuur. 3 BEZWAARONDERZOEK ONDERZOEKS- EN OVERIGE CONTRACTENIn voorgaande jaren rapporteerde de Rekenkamer reeds enige malen over
tekortkomingen in het financieel beheer rond de zogenoemde onderzoeks- en
overige contracten. Bij het rechtmatigheidsonderzoek 1994 en 1995 voerde de
Rekenkamer hiernaar een bezwaaronderzoek uit.Uit de rapportering van de AD over de controle 1996 bleek dat het financieel
beheer opnieuw was verslechterd. Op basis daarvan kondigde de Rekenkamer in
haar rapport bij de financiële verantwoording 1996 aan dat zij in haar
rechtmatigheidsonderzoek 1997 een onderzoek zou uitvoeren ter onderbouwing
van een bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.De tekortkomingen die aanleiding waren voor het bezwaaronderzoek zijn
in 1997 grotendeels blijven bestaan. De Rekenkamer is echter van mening dat
er in dit verband sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat de tekortkomingen
zodanig van aard zijn, dat die niet op korte termijn konden worden weggenomen.
Voorts is zij van mening dat de verbeterplannen, het tijdpad en de door de
minister gedane toezeggingen voldoende waarborgen bieden voor een ordelijk
en controleerbaar financieel beheer rond de onderzoeks- en overige contracten
eind 1999. De Rekenkamer zag af van het maken van bezwaar als bedoeld in artikel
55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. Wel zal zij de vorderingen bij het
op orde brengen van het financieel beheer volgen bij haar rechtmatigheidsonderzoeken
in de komende jaren.In haar rapport bij de financiële verantwoording 1999 zal de Rekenkamer
rapporteren of het financieel beheer in opzet en werking aan de eisen van
de regelgeving voldoet. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningBij het opstellen van de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds
heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat rekening gehouden met de aanbevelingen
die de werkgroep Kwaliteit financiële verantwoordingen (ingesteld door
de Staf van de Commissie voor de Rijksuitgaven) in haar Tussenrapportage van
januari 1998 deed. Het Ministerie van Financiën heeft erop aangedrongen
de aanbevelingen van de werkgroep te betrekken bij de opstelling van de financiële
verantwoordingen 1997. Hiermee wordt op onderdelen afgeweken van de huidige
voorschriften. De Rekenkamer heeft die (beperkte) afwijkingen gelet op het
voorgaande niet in haar rechtmatigheidsoordeel betrokken.Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Infrastructuurfonds is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Met een tussen haakjes geplaatst bedrag, in de weergegeven overzichten,
wordt een post aangeduid, meestal een ontvangstenpost, waarvan niet zeker
is of deze het volledige bedrag weergeeft of een post waarvan het bedrag volgens
de Rekenkamer te laag is en waarvan niet aan kan worden gegeven hoeveel te
laag. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal12 112,27 378,17 256,7 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden12 112,27 289,97 256,7Belangrijke fouten/onzekerheden0,088,20,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f1244 miljoen respectievelijk f 255 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.De fouten en onzekerheden zijn geheel toe te schrijven aan de in punt
2.2.2 en hoofdstuk drie vermelde tekortkomingen. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Infrastructuurfonds voldoet
aan de eisen. Er is een duidelijke verbetering in de kwaliteit van het algemene
deel van de toelichting en ook de toelichting op artikelniveau is verder verbeterd
ten opzichte van voorgaande jaren. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal33 440,633 440,6Niet beoordeeld32 040,624 662,5 Beoordeeld1 400,08 778,1Geen belangrijke fouten/onzekerheden1 375,68 778,1Belangrijke fouten/onzekerheden23,80,0 Onvolledigheden0,8 Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De Rekenkamer merkt op dat een bedrag van f 24,6 miljoen op de post
voorschotten niet deugdelijk is weergegeven. Een aantal voorschotten is ten
onrechte niet, te hoog of te laag op de saldibalans opgenomen.De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 773 miljoen
afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de eisen voldeden. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Infrastructuurfonds voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds voldoet aan de
eerste eis, met uitzondering van:– een bedrag van f 24,6 miljoen in de saldibalans dat niet
deugdelijk was weergegeven.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 24,9 miljoen aan onrechtmatige uitgaven;– een bedrag van f 63,3 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen. BIJLAGEOverzicht 1. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1997 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafInfrastruc- tuurfonds U 01.01Investeringen rijkswegen1 395,515,4Onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigd betaald 2.2.2.;3    39,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie 2.2.2;3 Infrastruc- tuurfonds U 01.02Onderhoud
rijkswegen864,4 4,5Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigd
betaald 2.2.2;3    11,3Onzekerheid over
de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie 2.2.2;3 Infrastruc- tuurfonds U 01.03Apparaatsuitgaven
Rijkswegen140,24,8*Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigd
betaald 2.2.2;3    2,6*Onzekerheid over
de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie 2.2.2;3 Infrastruc- tuurfonds U 02.02Onderhoud
rijksvaarwegen431,70,2*Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigd
betaald 2.2.2;3    9,6*Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie 2.2.2;3 Totaal fouten/onzekerheden  88,2  * Deze bedragen vormen de uitkomst van een departementale steekproef;
er was sprake van overschrijding van de tolerantiegrens uitgaande van de maximale
fout; de meest waarschijnlijke fout wordt gerapporteerd. Tabellen behorende bij Saldibalans en toelichting Overzicht 2. Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1997 (bedragen x f 1 miljen).apostnr.omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  geenvoorschotten 975,224,6ondeugdelijke
weergave, onjuist of onvolledig4.3Totaal fouten en onzekerheden   23,8nihil Totaal onvolledigheden  0,8   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING Inhoud  Samenvatting326   1Inleiding326   2Financieel
beheer3272.1Accountantscontrole327 2.2Administratieve
organisatie327 2.3Automatisering327 2.4Versnelling
verantwoordingsprocedure327    3Bezwaaronderzoek328   4Financiële verantwoording3284.1Rekening3284.2Toelichting bij de rekening328 4.3Saldibalans
met toelichting328 4.4Oordeel over de financiële verantwoording329SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Fonds Economische Structuurversterking. In de
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of
onzekerheden aan.In 1996 beoordeelde de Rekenkamer de storting vennootschapsbelasting over
de aardgasbaten in het FES als onrechtmatig. De minister van Economische Zaken
was het hiermee oneens. De Rekenkamer drong aan op een oplossing, maar de
minister handhaafde zijn opvatting. Overigens is in 1997 geen vennootschapsbelasting
ten gunste van het FES gebracht. 1 INLEIDINGHet Fonds Economische Structuurversterking (FES) werd op 21 december 1995
met de Wet Fonds economische structuurversterking ingesteld, met terugwerkende
kracht tot 1 januari 1993 (Stb. 1996, nr. 51). Het fonds wordt beheerd door
de ministers van Economische Zaken en Financiën. Het wordt gevoed door
een deel van de aardgasbaten en door de opbrengsten uit het vervreemden van
vermogensbestand-delen van het Rijk. Uit het fonds kunnen bijdragen worden
toegekend aan andere begrotingen van het Rijk voor de financiering van investeringsprojecten
van nationaal belang op het gebied van onder andere verkeers- en vervoersinfrastructuur,
technologie-, telecommunicatie- en kennisinfrastructuur en de stedelijke hoofdstructuur.Ten laste van het fonds worden geen directe betalingen aan projecten gedaan.
De verantwoording van de projecten vindt plaats in de financiële verantwoording
van het ministerie, onder wiens verantwoordelijkheid de projecten worden uitgevoerd.De uitgaven van het fonds bedroegen voor 1997 f 1,5 miljard, met
name ten gunste van het Infrastructuurfonds (f 1,4 miljard) ten behoeve
van uitgaven voor «Verkeer en vervoer» (waaronder Betuweroute
en HSL) en «Bodemsanering». Het Infrastructuurfonds wordt beheerd
door de minister van Verkeer en Waterstaat. De ontvangsten van het fonds bedroegen
voor 1997 f 1,5 miljard uit hoofde van export van aardgas. Het bedrag
in het fonds is in 1997 nagenoeg gelijk gebleven, namelijk f 7,9 miljard.
In 1997 zijn geen ontvangsten uit verkoop van deelnemingen van het Rijk in
het fonds opgenomen.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheids-onderzoek over
het begrotingsjaar 1997 bij het FES. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel
beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek, maar dit heeft
bij het FES over 1997 niet plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording van het FES over
1997.De Rekenkamer rapporteert in het Algemeen gedeelte van deze bundel rijksbreed
over de aanpak van de millenniumproblematiek, de voorbereiding van de invoering
van de euro, het integriteitsbeleid en over het vervolgonderzoek Informatievoorziening
en kengetallen. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantscontrole op het FES wordt verricht door de accountantsdienst
(AD) van het Ministerie van Economische Zaken. De AD gaf een goedkeurende
accountantsverklaring af bij de financiële verantwoording van het FES
over 1997. De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording van het FES
over 1997. Haar oordeel is dan ook mede tot stand gekomen op basis van de
AD-rapportage. 2.2 Administratieve organisatieOver 1996 constateerde de Rekenkamer dat de Instellingswet FES geen rechtmatige
titel bood voor een storting vennootschapsbelasting over de aardgasbaten ter
grootte van f 1,1 miljard. Zij beoordeelde deze storting derhalve als
onrechtmatig. In hun reactie lieten de ministers van Economische Zaken en
Financiën weten deze mening niet te delen.In het overleg met de Commissie voor de Rijksuitgaven op 10 september
1997 gaf de minister van Financiën, mede namens zijn collega van Economische
Zaken, te kennen vast te houden aan zijn overtuiging.De Rekenkamer achtte dit onbevredigend en drong per brief aan op een afdoende
oplossing. Zij gaf de minister van EZ de volgende oplossingen in overweging:– het aanpassen van de Instellingswet FES;– de vennootschapsbelasting over de aardgasbaten verantwoorden onder
de ontvangsten bij het Ministerie van Financiën en via suppletore begrotingswet
middelen toevoegen aan het FES;– in de begrotingswet zelf of een suppletore wet een artikel opnemen
waarin expliciet wordt vermeld dat de storting in het FES plaatsvindt in afwijking
van de instellingswet FES (artikel 2, lid a en lid b).De minister antwoordde, mede namens zijn collega van Financiën, dat
hij zijn zienswijze in zijn brief van 29 september 1997 heeft uiteengezet
aan de Tweede Kamer. Aangezien de Tweede Kamer niet op dit onderwerp terugkwam,
kon hij geen andere conclusie trekken dan dat de Tweede Kamer de visie die
de minister van Financiën naar voren had gebracht deelde. Hij achtte
het dan ook niet nodig een wettelijke voorziening voor eventuele toekomstige
stortingen te creëren.De Rekenkamer constateerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 dat er
geen vennootschapsbelasting ten gunste van het FES is gebracht, zodat er voor
dat jaar geen probleem ligt. 2.3 AutomatiseringVoor de begrotingsregistratie en -boekhouding van het FES werd over 1997
een geautomatiseerde administratie gevoerd. Het beheer van deze administratie
leidde niet tot opmerkingen van de AD. 2.4 Versnelling verantwoordingsprocedureIn het kader van de versnelling van de verantwoordingsprocedure 1997 is
afgesproken dat het ministerie de financiële verantwoording 1997 uiterlijk
9 april 1998 zou aanbieden aan Financiën en de Rekenkamer. De versnelling
van de verantwoordingsprocedure is conform de afspraak gerealiseerd. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het FES zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
FES is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, FES (x f 1
miljoen)  UitgavenOntvangsten Totaal1 479,21 473,5Geen belangrijke fouten/onzekerheden1 479,21 473,5Belangrijke fouten/onzekerheden004.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het FES voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingJaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Daarvan worden afgetrokken:– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden). Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, FES (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal9 371,89 371,8Niet beoordeeld1 479,21 473,5 Beoordeeld7 892,67 898,3Geen belangrijke fouten/onzekerheden7 892,67 898,3Belangrijke fouten/onzekerheden00De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het FES voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het FES voldoet aan de eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET SPAARFONDS AOW Inhoud  Samenvatting331   1Inleiding331   2Financieel
beheer3312.1Accountantscontrole331 2.2Administratieve
organisatie331 2.3Versnelling332    3Bezwaaronderzoeken332   4Financiële verantwoording3324.1Rekening3324.2Toelichting bij de rekening332 4.3Saldibalans
met toelichting332 4.4Oordeel over de financiële verantwoording333SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1997 van het Spaarfonds AOW.In de ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.
Over 1997 hebben geen uitgaven plaatsgevonden.Het fonds is ingesteld per 1 december 1997. 1 INLEIDINGHet Spaarfonds AOW is een apart begrotingsfonds conform artikel 2 van
de Comptabiliteitswet. De oprichting van het fonds is geregeld in een wijzigingswet
op de Wet financiering volksverzekeringen. De minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid beheert de begroting van dit fonds.Ontvangsten van het Spaarfonds AOW worden gevormd door bijdragen ten laste
van de begroting van het Ministerie van SZW en door renten op het saldo van
het fonds. De uitgaven van dit fonds strekken ter bekostiging van lasten van
de algemene ouderdomsverzekering.De regering besloot in 1997 tot de instelling van een Spaarfonds AOW.
De komende veertig jaar zal namelijk naar verwachting het aantal AOW'ers verdubbelen
van ongeveer twee miljoen tot meer dan vier miljoen. Het is de bedoeling van
dit fonds op lange termijn de piek in de AOW-uitgaven op te kunnen vangen
en een stijging van de belasting- en premiedruk voor dit onderdeel zo veel
mogelijk te voorkomen.Het betreffende wetsvoorstel werd op 28 april 1998 door de Eerste Kamer
aanvaard, waarbij het fonds met terugwerkende kracht op 1 december 1997 kon
worden ingesteld. In december 1997 bedroeg de eerste storting in het fonds
door het Ministerie van SZW f 750 miljoen.Dit bedrag vormt tevens het fondssaldo eind 1997.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
1997 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Spaarfonds AOW. Dit rapport
bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer.
Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek, maar dit heeft bij het
Spaarfonds AOW niet plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1997. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantscontrole op het Spaarfonds AOW wordt verricht door de accountantsdienst
van het Ministerie van SZW (AD). De AD heeft een goedkeurende accountantsverklaring
bij de financiële verantwoording 1997 afgegeven. De Rekenkamer stelde
vast dat de departementale accountantscontrole voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Administratieve organisatieDe activiteiten binnen het fonds zullen van geringe omvang zijn. De komende
jaren wordt er hoofdzakelijk in het fonds gestort, terwijl uitgaven pas na
2020 te verwachten zijn.De Europese aanbestedingsrichtlijnen spelen bij dit fonds nog geen rol. 2.3 VersnellingDe Eerste Kamer is op 28 april 1998 akkoord gegaan met de instelling van
het Spaarfonds AOW. Op 8 mei 1998 zijn de jaarstukken ingediend bij het Ministerie
van Financiën. De officiële einddatum van inlevering was 23 april
1998. Aangezien het fonds op deze datum formeel nog niet bestond, vond de
indiening van de jaarstukken over 1997 pas na deze officiële einddatum
van inlevering plaats. 3 BEZWAARONDERZOEKENBij het Spaarfonds AOW is dit jaar geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1997 van het
Spaarfonds AOW is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.De Minister van Financiën stelt jaarlijks de rentevergoeding over
het saldo van het fonds vast. In 1998 zal voor de eerste maal deze vergoeding
over het voorgaande eindsaldo worden ontvangen. Inzake 1997 betroffen de ontvangsten
de eerste storting in het fonds door het Ministerie van SZW.Over 1997 vonden nog geen uitgaven plaats. De minister van SZW kan in
overeenstemming met de minister van Financiën besluiten vanaf het jaar
2020 uit het Spaarfonds AOW lasten van de algemene ouderdomsverzekering te
betalen.Het Spaarfonds AOW is vormgegeven als een apart begrotingsfonds als bedoeld
in artikel 2 van de Comptabiliteitswet. Op basis van artikel 31 van de Wet
financiering volksverzekeringen, zoals deze is gewijzigd bij de wet van 29
april 1998, is bij de instelling van het fonds bepaald dat de begroting en
de financiële verantwoording van het fonds uitsluitend op kasbasis worden
gepresenteerd. Verplichtingen worden derhalve niet opgenomen in deze financiële
verantwoording. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1997, Spaarfonds
AOW (x f 1 miljoen)  UitgavenOntvangsten Totaal0750Geen belangrijke fouten/onzekerheden0750 Belangrijke
fouten/onzekerheden00 Onvolledigheden004.2 Toelichting bij de rekeningDe toelichting bij de rekening 1997 van het Spaarfonds AOW voldoet aan
de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1997. Het creditbedrag wordt gevormd door de ontvangen storting, terwijl het
debetbedrag bestaat uit het eindsaldo 1997. De Rekenkamer heeft bij het
Spaarfonds AOW geen fouten of onzekerheden aangetroffen, die de tolerantiegrenzen
overschrijden. De saldibalans en de toelichting daarbij voldoen aan de eisen. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans per 31 december
1997, Spaarfonds AOW (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal750750Niet beoordeeld–750Beoordeeld7500Geen
belangrijke fouten/onzekerheden7500 Belangrijke fouten/onzekerheden00Onvolledigheden004.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Spaarfonds AOW voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Spaarfonds AOW voldoet aan de beide
eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN
HET RIJK Inhoud 1Inleiding335   2Financiële verantwoording 1997 van het Rijk3352.1Procedure335 2.2Accountantscontrole3352.3Oordeel Rekenkamer335 2.4Verklaring van goedkeuring336   3Financiële verantwoording 1996 van het Rijk336   4Financiële verantwoording 1995 van het Rijk3371 INLEIDINGDe minister van Financiën stelt elk jaar op grond van artikel 66
Comptabiliteitswet de financiële verantwoording van het Rijk samen.De financiële verantwoording van het Rijk bevat:– de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, zo nodig
voorzien van een toelichting;– de op deze rekening aansluitende saldibalans van het Rijk per
31 december, zo nodig voorzien van een toelichting.De accountantsdienst van het Ministerie van Financiën onderzoekt
de financiële verantwoording van het Rijk en brengt daarover een rapport
uit.De Algemene Rekenkamer beoordeelt de werkzaamheden van de accountantsdienst,
de zogenaamde review, en stelt een verklaring van goedkeuring op bij de financiële
verantwoording van het Rijk.Behalve de verklaring van goedkeuring 1997 bevat dit rapport ook informatie
over de stand van de dechargeverlening door de Staten-Generaal met betrekking
tot de begrotingsjaren 1995 en 1996. 2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1997 VAN HET RIJK 2.1 ProcedureDe minister van Financiën stelt de financiële verantwoording
van het Rijk samen. Deze bevat de rekening van uitgaven en ontvangsten van
het Rijk en de op deze rekening aansluitende saldibalans per 31 december.
De minister zendt deze verantwoording uiterlijk op 15 mei van het jaar volgend
op het begrotingsjaar aan de Rekenkamer ter goedkeuring.De Rekenkamer stelt een verklaring van goedkeuring op bij de financiële
verantwoording van het Rijk en zendt deze verklaring uiterlijk op 1 sep- tember
van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Staten-Generaal en aan de
betrokken ministeries. 2.2 AccountantscontroleDe accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (AD) heeft
de financiële verantwoording 1997 van het Rijk onderzocht en daarover
een rapport uitgebracht. De AD is van oordeel dat deze financiële verantwoording
aansluit op de financiële verantwoordingen van de departementen en de
begrotingsfondsen en dat deze verantwoording volgens de daarvoor gegeven voorschriften
is opgesteld. 2.3 Oordeel RekenkamerDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat de AD de noodzakelijke werkzaamheden
goed heeft uitgevoerd. De totalen van de uitgaven en ontvangsten van de financiële
verantwoordingen van de departementen en de begrotingsfondsen sluiten aan
op de totalen van uitgaven en ontvangsten die opgenomen zijn in de financiële
verantwoording van het Rijk.De Rekenkamer voert geen verdere werkzaamheden uit voor de goedkeuring
van de financiële verantwoording. Het onderzoek naar het financieel beheer
van de ministers en de financiële verantwoordingen van de departementen
en begrotingsfondsen biedt naar haar oordeel voldoende basis om tot goedkeuring
te besluiten. Over alle financiële verantwoordingen 1997 heeft zij een
rapport uitgebracht.De verklaring van goedkeuring van de financiële verantwoording 1997
van het Rijk heeft betrekking op het totaal van de rijksuitgaven
ten bedrage van f 229 140,0 miljoen en het totaal van de rijksontvangsten
ten bedrage van f 218 232,9 miljoen. Op de saldibalans per 31 december
1997 staat een debet- en creditbedrag van f 1 600 838,2 miljoen. 2.4 Verklaring van goedkeuringDe minister van Financiën heeft de financiële verantwoording
1997 van het Rijk op 8 mei 1998 aan de Algemene Rekenkamer aangeboden. Zij
ontving de laatste wijzigingsbladen op 23 juni 1998.De financiële verantwoording 1997 bestaat uit de rekening 1997 van
het Rijk en de saldibalans per 31 december 1997 van het Rijk.Artikel 52 van de Comptabiliteitswet geeft de Rekenkamer tot taak van
deze financiële verantwoording uitsluitend te onderzoeken of zij aansluit
op de financiële verantwoordingen 1997 van de ministeries en de begrotingsfondsen
en volgens de daarvoor gegeven voorschriften is opgesteld.Bij dit onderzoek heeft de Rekenkamer geen belangrijke tekortkomingen
geconstateerd. Ingevolge artikel 105 van de Grondwet keurt de Rekenkamer de
financiële verantwoording van het Rijk, zoals deze op 23 juni 1998 samengesteld
was, goed onder voorbehoud dat de bij deze financiële verantwoording
horende slotwetten worden vastgesteld door de Staten-Generaal.Ingevolge artikel 56 van de Comptabiliteitswet tekent de Rekenkamer aan
dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen het tekortschietend financieel beheer
bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbehoud en Visserij en bij het Kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken.Deze bezwaren heeft zij niet gehandhaafd. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN HET RIJKOp 28 augustus 1997 keurde de Rekenkamer de financiële verantwoording
van het Rijk 1996 goed onder het voorbehoud dat: de bij deze financiële
verantwoording horende slotwetten worden vastgesteld door de Staten-Generaal.Op 28 augustus 1997 zond de Rekenkamer het rapport bij de financiële
verantwoording van het Rijk 1996 met daarin opgenomen de verklaring van goedkeuring
aan de Staten-Generaal en aan de betrokken ministers.De bij de financiële verantwoording van het Rijk 1996 behorende slotwetten
zijn vastgesteld door de Staten-Generaal.Hiermee is het voorbehoud, dat de Rekenkamer maakte in de verklaring van
goedkeuring 1996, opgeheven.De Staten-Generaal hebben alle betrokken ministers decharge verleend over
het gevoerde financiële beheer met betrekking tot het begrotingsjaar
1996.De Tweede Kamer heeft op 25 oktober 1997 de minister van Financiën
decharge verleend met betrekking tot de financiële verantwoording van
het Rijk over 1996.De Eerste Kamer heeft op 18 november 1997 decharge verleend. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN HET RIJKIn het rapport bij de financiële verantwoording 1996 van het Rijk
was vermeld dat de Eerste Kamer de minister van Financiën nog geen decharge
had verleend met betrekking tot de financiële verantwoording van het
Rijk over 1995.Dat heeft de Eerste Kamer uiteindelijk op 17 maart 1998 gedaan. BIJLAGE 1 De verantwoording over de realisatiebudgetgrootheidverantwoording
realisatiebron van de cijfersacc. verklkas of transoordeel
Rekenkamer uitgaven en ontvangsten Rijksbegroting     begrotingshoofdstukkenMiljoenennotafinanciële verantwoording
Rijkjakasja begrotingsfondsenMiljoenennotafinanciële
verantwoording Rijkjakasja agentschappen (uitgaven
en ontvangsten)afzonderlijke agentschappen: interne informatie
Financiën vanaf 1997 in FV van agentschap voor alle agentschappen
samen mutatie in saldibalans bijlage 3 Miljoenennotainterne informatie 
Financiënjatransja mutatie
netto vlottende schuld: liquiditeiten saldo uitgaven en ontvangsten 
buiten begrotingsverband)Miljoenennotafinanciële verantwoording
van het Rijk (saldibalans) financiële verantwoording van hoofdstuk
IXaja neekasnee (wel controle geen oordeel)afdrachten EU buiten begrotingMiljoenennotaverantwoording
Financiën aan EU, diverse departementale financiële verantwoordingenneekasnee (wel
controle, geen oordeel) beleidsrelevant tekort (perc. BBP)Miljoenennotafinanciële
Verantwoording van Financiën en rekening van het Rijkneekasneetekort RijkMiljoenennotaCBS NR/R.61.1neetransneetekort rest CO + LOMiljoenennotaCBS NR/R.61.2)neetransneetekort SFMiljoenennotaCBS NR/R.63)neetransneetekort Rijk + rest CO + LOMiljoenennotaCBS NR/R.61)neetransneeEMU-tekort (absoluut)      absoluutCBS
intern neetransnee perc BBPMiljoenennotaCBSneetransneestaatsschuldMiljoenennotasaldibalans IX-Ajakasjaschuld LOMiljoenennotaCBSneetransnee Schuld
SFMiljoenennotaCBSneetransnee Consolidatie
schuld CO, LO en SFMiljoenennotaCBSneetransneeEMU-schuld      absoluutMiljoenennotaCBSneetransnee perc BBPMiljoenennotaCBSneetransnee BBPMiljoenennotaCBS
NR/M1neetransnee       NETTO UITGAVEN BUDGETSECTOREN     Rijksbegroting
engMiljoenennotafinanciële verantwoording van het RijkjakasjaSociale Zekerheid totaalMiljoenennota    binnen RijksbegrotingMiljoenennotafinanciële verantwoording
van SoZaWejakasja buiten Rijksbegroting*MiljoenennotaCTSV
(toezicht fondsen)jatransnee Zorg totaalMiljoenennota    binnen RijksbegrotingMiljoenennotafinanciële verantwoording
van VWSjakasja buiten Rijksbegroting**MiljoenennotaZFR
(toezicht fondsen)jatransnee* AOW AWW AAW TF AKW etc.** AWBZ ZFW en particuliere verzekeraars BIJLAGE 2 Vergelijking miljoenennota 1997 met de rekening (bedragen
in mln. guldens) UITGAVENONTVANGSTENIn mln gld   Verschil   Verschil  MN 97REKabsprocMN
97REKabsproc Begrotingen        HdK131300    HCvS Kab K2702831358800AZ61654747375 KABNA
en Arub.Z337331– 6– 25643– 13– 23BuiZa excl afdracht EU5 8626 04618431051241918Justitie5 9606 544584109601 08212213BiZa7 2017 804603841762220549OCW37 29737 67237513 3413 430893Nat.Schuld30 10030 46336311131 2981 1851 049Fin excl Belastingen5 7185 119– 599– 105 0946 6391 54530Fin belastingen    151 605161 74610 1417Defensie13 64413 90926525215997815VROM7 0507 49444462002505025RGD1 4021 56516312397940103V&W10 67311 03436131 7672 70994253Econ.Z3 3753 64827385 8487 6751 82731LNV3 2814 9531 67251501488– 13– 3SZW23 53327 6924 159187531 04929639VWS9 95210 286334323238815667Sub-totaal165 729174 9219 1926171 564188 23616 67210         Fondsen*        Gem. Fonds20 71721 664947520 71719 734– 983– 5Prov. Fonds1 6291 620– 9– 11 4841 5851017Infr. Fonds7 1457 37823337 0087 2572494Fonds Ec. Str.1 8141 479– 335– 188001 47467484LEF-A6680142166801421Spaarfonds Aow     750750 Subtotaal31 37132 221850330 07530 8808053         Afdracht EU10 75111 09534437 4757 390– 85– 1         Consolidatie**– 7 297– 7 355– 581– 7 297– 7 355– 581         Aanvullende posten        Diversen    1 0500– 1 050 Akw3000– 300     Loonbijst1 4720– 1 472     Prijsbijst7690– 769     Ombuig370– 37     Ontw samenwerking250– 25              Subtotaal2 6030– 2 603 1 0500– 1 050          Agentschappen373218– 155– 42395393– 2– 1         Totale uitg en ontv203 530211 0507 5204203 262219 54416 2828         Aflossing en uitgifte schuld12 45618 9536 4975222 75818 454– 4 304– 19         Totaal uitg en ontv. incl. schuld215 986230 05314 0677226 020237 99811 9785         Mutatie saldo10 0347 945– 2 089– 21             Totaal226 020237 99811 9785226 020237 99811 9785* Exclusief saldo vorige dienstjaren** In plaats van de rekening: stand MN98 BIJLAGE 3 Overzicht 1: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1997  BegrotingenTotaalbedrag
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Onzekerheden
(%)Fouten (%)    19971996juistheidvolledigheidonjuistonvolledig          IHuis
der Koningin13,1100,0100     IIHoge Colleges van
Staat285,8100,0100     IIIAlgemene Zaken120,0100,0100    IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken507,8100,0100    VBuitenlandse Zaken9 655,799,399,90,1 0,6 VIJustitie6 700,1100,0100     VIIBinnenlandse
Zaken7 234,0100,0100     VIIIOnderwijs, Cultuur
en Wetenschappen38 468,3100,098,5     IXANationale
Schuld49 416,5100,0100     IXBFinanciën20 067,0100,0100    XDefensie13 797,899,799,90,2 0,1 XIAVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne5 797,599,9100  0,1 XIBRijkshuisvesting1 752,199,7100  0,3 XIIVerkeer en Waterstaat11 391,2100,0100   0,4XIIIEconomische Zaken4 835,3100,0100     XIVLandbouw,
Natuurbeheer en Visserij5 108,1100,0100     XVSociale
Zaken en Werkgelegenheid24 243,1100,0100     XVIVolksgezondheid,
Welzijn en Sport10 516,6100,0100     Totaal
begrotingen209 910,099,999,70 00 Begrotingsfondsen1                VIIProvinciefonds1 659,9100,0100,0    IXBGemeentefonds22 158,0100,0100,0     XIIIFonds
Economische Structuurversterking0,0100,0100,0     XIIInfrastructuurfonds12 112,2100,0100,0    XIVLandbouw-Egalisatiefonds, afdeling A79,9100,0100,0    XVSpaarfonds AOW0100,0100,0     Totaal
begrotingsfondsen36 010,0100,0100,0     Totaal
generaal245 920,099,71000 00 Agentschappennvt      1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds. Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1997  BegrotingenTotaalbedrag
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Onzekerheden
(%)Fouten (%)    19971996juistheidvolledigheidonjuistonvolledig          IHuis
der Koningin13,1100100     IIHoge Colleges van Staat283,1100100    IIIAlgemene Zaken65,397,5100  2,5 IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken331,1100100    VBuitenlandse Zaken8 870,599,799,10,2 0,1 VIJustitie6 544,499,299,50,5 0,3 VIIBinnenlandse Zaken7 804,5100100     VIIIOnderwijs,
Cultuur en Wetenschappen37 672,299,81000,2    IXANationale
Schuld49 416,5100100     IXBFinanciën5 118,6100100    XDefensie13 908,699,799,90,2 0,1 XIAVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne7 493,6100100    XIBRijkshuisvesting1 564,8100100     XIIVerkeer
en Waterstaat11 034,099,699,70,3 0,1 XIIIEconomische Zaken3 648,196,01000,1 3,9 XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij4 953,5100100    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid27 692,397,997,8  2,1 XVIVolksgezondheid,
Welzijn en Sport10 286,190,098,39,9 0,1  Totaal
begrotingen196 700,399,099,60,6 0,4  Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds1 619,9100100    (IXB)Gemeentefonds21 664,3100100     (XIB
+ XIII)Fonds Economische Structuurversterking1 479,2100100    (XII)Infrastructuurfonds7 378,198,897,60,9 0,3 (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, 
afdeling A79,9100100     (XV)Spaarfonds
AOW0100nvt     Totaal
begrotingsfondsen32 221,499,799,50,2 0,1  Totaal
generaal228 921,799,199,50,6 0,3  Agentschappen1       (VI)Immigratie- en Naturalisatiedienst         lasten van
exploitatie319,8100100      kapitaaluitgaven6,1100100    (VI)Dienst Justitiële inrichtingen         lasten van
exploitatie1 670,7100100      kapitaaluitgaven52,1100100    (VI)Centraal Justitieel Incassobureau         lasten van exploitatie40,6100100     kapitaaluitgaven3,2100100     (VII)IVOP        lasten van exploitatie18,6100100      kapitaaluitgaven6,4100100    (VII)Centrale Archief Selectiedienst         lasten van exploitatie10,4100nvt     kapitaaluitgaven0,6100nvt     (VIII)Centrale
Financiën Instellingen         lasten van exploitatie88,7100100     kapitaaluitgaven2,0100100     (VIII)Rijksarchiefdienst        lasten van exploitatie45,3100100      kapitaaluitgaven2,1100100     (X)Duyverman Computer Centrum         lasten van
exploitatie149,8100100      kapitaaluitgaven9,5100100    (X)Dienst Gebouwen, Werken, Terreinen         lasten van exploitatie161,0100100     kapitaaluitgaven6,5100100     (XII)KNMI        lasten van exploitatie78,4100100      kapitaaluitgaven8,2100100    (XII)Rijksdienst voor de Radiocommunicatie         lasten
van exploitatie52,4100100      kapitaaluitgaven11,3100100    (XIII)Senter         lasten van exploitatie68,4100100     kapitaaluitgaven3,6100100     (XIV)Plantenziektenkundige
dienst         lasten van exploitatie36,1100100      kapitaaluitgaven1,2100100    (XVI)Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen         lasten
van exploitatie24,9100100      kapitaaluitgaven0,6100100     Totale
lasten van exploitatie2 765,1100100     Totale
kapitaaluitgaven113,4100100    1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. Overzicht 3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1997  BegrotingenTotaalbedrag
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Onzekerheden
(%)Fouten (%)    19971996juistheidvolledigheid1onjuistonvolledig          IHuis
der Koningin0,0100100     IIHoge Colleges van Staat8,4100100    IIIAlgemene Zaken6,8100100     IVKabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken43,4100100    VBuitenlandse Zaken123,8100100 [16,8]  VIJustitie1 082,510098,6 [0,8]  VIIBinnenlandse Zaken621,5100100     VIIIOnderwijs,
Cultuur en Wetenschappen3 429,8100100     IXANationale
Schuld19 751,8100100     IXBFinanciën148 655,4100100    XDefensie598,8100100     XIAVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne250,5100100     XIBRijkshuisvesting79,4100100    XIIVerkeer en Waterstaat2 708,7100100     XIIIEconomische
Zaken7 675,1100100     XIVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij488,1100100 [0,1]   XVSociale
Zaken en Werkgelegenheid1 049,410095,5     XVIVolksgezondheid,
Welzijn en Sport387,6100100 [3,8]   Totaal
begrotingen186 961,0100100 [0]   Begrotingsfondsen2                (VII)Provinciefonds1 584,7100100    (IXB)Gemeentefonds19 734,0100100     (XIB
+ XIII)Fonds Economische Structuurversterking1 473,510074,5    (XII)Infrastructuurfonds7 256,7100100     (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, 
afdeling A79,9100100     (XV)Spaarfonds
AOW750,0100nvt     Totaal
begrotingsfondsen30 878,810096,6     Totaal
generaal217 839,810099,50[0]   Agentschappen2                (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst         baten van exploitatie333,4100100     kapitaalontvangsten24,3100100     (VI)Dienst
Justitiële inrichtingen         baten van exploitatie1 670,7100100     kapitaalontvangsten104,5100100     (VI)Centraal
Justitieel Incassobureau         baten van exploitatie45,7100100     kapitaalontvangsten1,6100100     (VII)IVOP        baten van exploitatie16,0100100      kapitaalontvangsten2,7100100    (VII)Centrale Archief Selectiedienst         baten van exploitatie11,2100nvt     kapitaalontvangsten1,0 nvt     (VIII)Centrale
Financiën Instellingen         baten van exploitatie92,9100100     kapitaalontvangsten6,4100100     (VIII)Rijksarchiefdienst        baten van exploitatie43,8100100      kapitaalontvangsten3,3100100     (X)Duyverman Computer Centrum         baten van exploitatie148,6100100     kapitaalontvangsten17,0100100     (X)Dienst
Gebouwen, Werken, Terreinen         baten van exploitatie159,5100100     kapitaalontvangsten7,1100100     (XII)KNMI        baten van exploitatie81,3100100      kapitaalontvangsten13,0100100    (XII)Rijksdienst voor de Radiocommunicatie         baten van
exploitatie52,9100100      kapitaalontvangsten7,3100100    (XIII)Senter         baten van exploitatie70,2100100     kapitaalontvangsten1,9100100     (XIV)Plantenziektenkundige
dienst         baten van exploitatie35,8100100      kapitaalontvangsten0,8100100    (XVI)Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen         baten
van exploitatie25,3100100      kapitaalontvangsten0,4100100     Totale
baten van exploitatie2 787,3100100     Totale
kapitaalontvangsten191,3100100    1 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de mate
van onvolledigheid.2 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de saldibalans
1997  BegrotingenSubtotaal
(x f 1 miljoen)1Geen belangrijke fouten/onzeker-heden
(%)Geen zekerheid over (%)Fouten (%)   debetcredit19971996juistheidvolledigheidonjuistonvolledig           IHuis
der Koningin0,026,0100100    IIHoge
Colleges van Staat46,3552,6100100    IIIAlgemene
Zaken52,6219,510099,4    IVKabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken2 034,31 902,7100100    VBuitenlandse Zaken4 165,333 075,999,899,80,1 0,1 VIJustitie3 726,211 633,8100100    VIIBinnenlandse Zaken7 696,419 799,8100100    VIIIOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen28 369,091 531,0100100    IXANationale Schuld6 860,0452 195,1100100    IXBFinanciën317 333,0115 538,0100100    XDefensie4 537,434 580,4100100    XIAVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne37 487,673 271,8100100    XIIVerkeer en Waterstaat9 154,525 642,6100100    XIIIEconomische Zaken17 466,710 164,710099,8    XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij7 244,810 347,7100100    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid70 693,050 575,0100100    XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport13 906,217 486,8100100     Totaal begrotingen530 773,3948 543,41001000 0  Begrotingsfondsen2                  (VII)Provinciefonds169,740,0100100    (IXB)Gemeentefonds40 305,5529,6100100    (XIII)Fonds Economische Structuurversterking7 892,67 898,3100100    (XII)Infrastructuurfonds1 400,08 778,1100100   0,2 (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling
A2 629,51 239,9100100    (XV)Spaarfonds
AOW750,0750,0100nvt     Totaal
begrotingsfondsen53 147,319 235,9100100     Totaal generaal583 920,6967 779,31001000 0  Agentschappen3                  (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst98,198,1100100    (VI)Dienst
Justitiële inrichtingen514,3514,3100100    (VI)Centraal
Justitieel Incassobureau22,022,0100100    (VII)IVOP25,425,4100100    (VII)Centrale
Archief Selectiedienst4,14,1100nvt    (VIII)Centrale
Financiën Instellingen40,440,4100100    (VIII)Rijksarchiefdienst22,222,2100100    (X)DCC150,8150,8100100    (X)Dienst,
Gebouwen, Werken, Terreinen96,096,0100100    (XII)KNMI57,557,5100100    (XII)Rijksdienst
voor Radiocommunicatie50,350,3100100    (XIII)Senter26,126,1100100    (XIV)Plantenziektenkundige
dienst18,018,0100100    (XVI)Directie
College ter Beoordeling van Geneesmiddelen11,411,4100100     Totaal
agentschappen1 136,61 136,6100100    1 Subtotaal = totaal -/- ontvangsten en uitgaven -/- tegenrekeningen.
[2 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt
op onzekerheid over de volledigheid zonder dat een indicatie gegeven kan worden
over de mate van onvolledigheid.]2 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. XNoot1Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en de minister van
Economische Zaken aan de Tweede Kamer van 20 juni 1997.XNoot2Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer
van 19 december 1997.XNoot1Deze planning is weergegeven in de brief van 6 oktober 1997 van de staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en de minister van Economische Zaken aan de Tweede
Kamer.XNoot1IODAD = Interdepartementaal Overlegorgaan Departmentale AccountantsdienstenXNoot1Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer
van 5 juni 1998.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 655, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 24 655 nr. 4.XNoot2September 1997.XNoot1Exclusief de begrotingsfondsen.XNoot2Volgens de Rekenkamer is sprake van een doelmatigheidskengetal wanneer
de kostprijs per prestatie of activiteit is vermeld. Bij de beoordeling heeft
de Rekenkamer ook de vermelding van uitgaven per prestatie of activiteit tot
de doelmatigheidskengetallen gerekend. In ieder geval dient sprake te zijn
van koppeling van een financiële component aan prestatiegegevens. Vermeldingen
van aantallen prestaties of activiteiten kunnen in deze optiek niet tot de
doelmatigheidskengetallen gerekend worden.XNoot3Een begrotingsartikel wordt door het Ministerie van Financiën als
zinvol toe te lichten beschouwd indien het technisch mogelijk is een prijs
en homogene hoeveelheid te onderscheiden.XNoot1Meerjarenplanprojecten Nederlandse Antillen, Tweede Kamer, vergaderjaar
1990–1991, 21 816, nrs. 1–2, blz. 14.XNoot1ARAR = Algemeen Rijksambtenarenreglement.XNoot1Provincies en gemeenten 02.04 f 733 miljoen; Politie 05.23 f 4 315
miljoen; 05.26 Brandweer f 11,4 miljoen; Werknemersorganisaties 07.17
f 8,3 miljoen; Werkgeversbijdrage overlegstelsel 07.18 f 4,3 miljoen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 735, nrs. 1–2,
blz. 27.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 945, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 820, nr. 1, blz. 19XNoot1Staatsblad 1996, 161.XNoot1Van het voorschot ad f 2 250 000 was f 1 000 000
gedekt door aangegane verplichtingen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 825, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 945, nrs. 1–2XNoot1Verslag 1997 Rekenkamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 955, nrs.
1–2, blz. 45XNoot1Handleiding agentschappen.XNoot1Bron: Sociale Nota 1998, bijlage 7 excl. lasten zorgsector.XNoot1Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1997–1998, 25 765,
nrs. 1–2. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26100-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl