Wet financiering decentrale overheden; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26906, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-12-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

26906 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN1. Achtergrond en uitgangspunten1.1 Achtergrond van het voorstel1.2 Aanpassing Wet filo aan actuele ontwikkelingen: doelstelling(en)
van het wetsvoorstel1.3 Uitgangspunten Wet fidoBijdragen aan kredietwaardigheidKader financieringsfunctie en renterisicoBevorderen transparantieAutonomie openbare lichamenAansluiting bij financieel toezichtMinder frequente rapportageverplichting1.4 Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Wet
filoTabel 1: Belangrijkste verschillen Wet filo en Wet fido 2. De bedrijfseconomische doelstelling2.1 Vergelijking met Wet filo2.2 Veranderde omgevingsfactorenTabel 2: Renteverschil tussen 10-jaarsleningen van openbare
lichamen en staatsleningen in Europese landen (in basispunten; 1 basispunt
= 0,01%) 2.3 Onderscheid korte en lange financiering2.4 Renterisico korte schuld: de kasgeldlimiet2.4.1 Vergelijking met Wet filo2.4.2 Uitgangspunten2.4.3 Flexibilisering2.4.4 Toespitsing op financiering van de lopende uitgaven2.4.5 Toezicht2.5 Renterisico vaste schuld: de renterisiconorm2.5.1 Vergelijking met Wet filo2.5.2 Uitgangspunten2.5.3 Beoordeling renterisico vaste schuld: de renterisiconorm2.5.4 Matching activa en passivaRekenvoorbeeld: 2.5.5 Toezicht2.5.6 Juridische vormgeving2.6 Financiële activa2.7 Vergroten transparantie treasury-activiteiten2.8 Rapportage3. De stabiliteitsdoelstelling3.1 Vergelijking met Wet filo3.2 Vormgeving in het wetsvoorstelTabel 3: EMU-saldo Rijk en openbare lichamen 1990–1997
(%BBP) 3.3 Juridische vormgeving3.4 Rapportage4. Gevolgen vervanging Wet filo5. Uitgebrachte adviezenRenterisiconormToezichtPublieke taakEMU-saldoFinancieringsstatuut en -paragrafenOverigArtikelsgewijze toelichtingArtikel 1Onderdeel bOnderdeel cOnderdeel dOnderdeel eOnderdeel fOnderdeel gOnderdeel hOnderdeel iOnderdeel jOnderdeel kArtikel 2Lid 1Lid 2Lid 3Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26906Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 82 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 906Nieuwe bepalingen inzake het financieringsbeleid van openbare lichamen
(Wet financiering decentrale overheden)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgaveBlz.   Algemeen2   1.Achtergrond en uitgangspunten21.1Achtergrond van het voorstel21.2Aanpassing Wet filo aan actuele ontwikkelingen:
doelstellingen van het wetsvoorstel2 1.3Uitgangspunten van het wetsvoorstel2 1.4Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Wet filo4    2.De bedrijfseconomische doelstelling52.1Vergelijking met Wet filo52.2Veranderde omgevingsfactoren5 2.3Onderscheid korte en lange financiering6 2.4Renterisico korte
schuld: de kasgeldlimiet8 2.4.1Vergelijking met Wet filo82.4.2Uitgangspunten8 2.4.3Flexibilisering82.4.4Toespitsing op
financiering van de lopende uitgaven92.4.5Toezicht9 2.5Renterisico vaste schuld: de renterisiconorm10 2.5.1Vergelijking
met Wet filo102.5.2Uitgangspunten10 2.5.3Beoordeling renterisico
op vaste schuld: de renterisiconorm11 2.5.4Matching activa en passiva11 2.5.5Toezicht12 2.5.6Juridische vormgeving13 2.6Financiële activa132.7Vergroten transparantie treasury-activiteiten142.8Rapportage15   3.De stabiliteitsdoelstelling153.1Vergelijking
met Wet filo15 3.2Vormgeving in het wetsvoorstel153.3Juridische vormgeving16 3.4Rapportage16   4.Gevolgen vervanging Wet filo17   5.Uitgebrachte adviezen117   Artikelsgewijze toelichting20   Artikel
120 Artikel 222 Artikel 323 Artikel
423 Artikel 525 Artikel 625 Artikel
726 Artikel 8261 Deze adviezen liggen ter inzage bij de afdeling Parlementaire
Documentatie.ALGEMEEN1. Achtergrond en uitgangspunten1.1 Achtergrond van het voorstelHet voorstel van wet financiering decentrale overheden (Wet fido) dient
ter vervanging van de Wet financiering lagere overheid (Wet filo). Deze vervanging
vindt om een drietal redenen plaats. In de eerste plaats hebben zich sinds
de inwerkingtreding van de wet in 1987 zodanige wijzigingen op het gebied
van financiële markten en producten en de treasury-functie van openbare
lichamen voorgedaan, dat de Wet filo onvoldoende ruimte bood om in te spelen
op deze ontwikkelingen. Met het wetsvoorstel wordt een nieuw kader voor het
financieringsbeleid van openbare lichamen gegeven, waarbij de nadruk ligt
op bevordering van de kredietwaardigheid van openbare lichamen, alsmede op
de flexibiliteit en transparantie van het financieringsbeleid. In de tweede
plaats zijn bij de uitvoering van de Wet filo een aantal concrete knelpunten
gesignaleerd, die in de nieuwe Wet fido worden weggenomen. Te denken valt
aan de 10-jaarstermijn voor de vaste schuld, de frequente rapportagevereisten,
de modaliteiten van de kasgeldlimiet en de bepalingen over het omgaan met
bepaalde vormen van derivaten. In de derde plaats, tenslotte, zijn de doelstellingen
van de Wet filo op hun actuele relevantie beoordeeld, op grond waarvan één
van de doelstellingen is komen te vervallen.1.2 Aanpassing Wet filo aan actuele ontwikkelingen: doelstelling(en)
van het wetsvoorstelDe Wet filo kende drie doelstellingen. Ten eerste de bedrijfseconomische
doelstelling, met als doel het bevorderen van de gezonde financiering van
de kapitaaluitgaven van de openbare lichamen en het versterken van de positie
van de openbare lichamen op de kapitaalmarkt. Ten tweede was uit hoofde van
de conjuncturele doelstelling in de wet geregeld dat de Minister van Financiën
bevoegd was om in geval van een (dreigende) verstoring van de ontwikkeling
van de overheidsbestedingen het kapitaalmarktberoep van openbare lichamen
te reguleren. De derde betrof de monetaire doelstelling, op grond waarvan
voorschriften gesteld werden ter begrenzing van de monetaire financiering
van openbare lichamen.De bedrijfseconomische doelstelling vereist aanpassing in het licht van
de eurokapitaalmarkt en de beleidsmatige wens om waar mogelijk meer ruimte
te bieden voor flexibiliteit en eigen verantwoordelijkheid van openbare lichamen.De conjuncturele doelstelling wordt in verband met de eisen vanuit het
Verdrag van Maastricht gemoderniseerd naar de stabiliteitsdoelstelling, waarbij
het karakter van deze doelstelling overigens nagenoeg onveranderd blijft.De monetaire doelstelling is niet langer relevant. De Nederlandsche Bank
heeft in 1992 het zogenaamde geldbegrip M31 gewijzigd,
waardoor kortlopend papier van het Rijk en de openbare lichamen niet langer
tot de geldhoeveelheid wordt gerekend. Hiermee samenhangend is het niet langer
noodzakelijk een monetair instrument ten aanzien van de openbare lichamen
te handhaven.1.3 Uitgangspunten Wet fidoBijdragen aan kredietwaardigheidHet wetsvoorstel bevordert, conform de Wet filo, een solide financieringswijze
bij openbare lichamen. Doel is het vermijden van grote fluctuaties in de rentelasten van openbare lichamen, die mogelijk consequenties kunnen
hebben voor hun financiële positie. De wet beoogt hiermee een bijdrage
te blijven leveren aan de uitstekende kredietwaardigheid van openbare lichamen
op de (inter-) nationale kapitaalmarkt en tevens de ook in internationaal
perspectief wenselijke continuïteit in het weten regelgevend kader te
realiseren.Kader financieringsfunctie en renterisicoIn dit wetsvoorstel is duidelijker dan in de Wet filo aangegeven welke
rol en reikwijdte de financieringsfunctie bij de openbare lichamen heeft.
Deze functie dient ter ondersteuning van de publieke taak van het openbare
lichaam en heeft niet ten doel als profitcenter te fungeren. Verder is, anders
dan in de Wet filo, het renterisico direct aangrijpingspunt van beheersing.
Er wordt een geïntegreerd kader geboden voor beheersing van het renterisico
voor zowel de korte als voor de lange financiering. De inkadering van de financieringsfunctie
en van het renterisico bieden – beter dan voorheen – de openbare
lichamen zelf en hun toezichthouders expliciete kaders voor hun beleidsbepaling
en -uitvoering en de uitoefening van het toezicht.Bevorderen transparantieEen belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is het bevorderen en
transparant maken van een solide financieringsbeleid. De in deze wet geboden
flexibiliteit vindt haar weerslag in een toename van de noodzakelijke transparantie
in de financiële verslaglegging door openbare lichamen. Hieraan wordt
invulling gegeven door de verplichting tot het opstellen van een financieringsstatuut
en het opnemen van een financieringsparagraaf in de begroting en het jaarverslag.
Het financieringsstatuut bevat de uitgangspunten, de infrastructuur voor de
uitvoering van de financieringsfunctie. De financieringsparagraaf in de begroting
geeft de beleidsplannen dienaangaande en in de financieringsparagraaf in het
jaarverslag dient ingegaan te worden op de resultaten van het beleid. Uit
het verslag zal ook moeten blijken dat het financieringsbeleid conform de
Wet financiering decentrale overheden en het financieringsstatuut is geschied.Deze verplichtingen worden overigens niet in het wetsvoorstel zelf vastgelegd.
De verplichting tot financieringsparagrafen wordt opgenomen in de comptabiliteitsvoorschriften
voor de diverse openbare lichamen. De meest geëigende juridische inkadering
voor het financieringsstatuut wordt nog onderzocht.Autonomie openbare lichamenIn de bestuurlijke en financiële verhouding tussen het Rijk en de
openbare lichamen speelt de autonomie van de openbare lichamen een belangrijke
rol. In het wetsvoorstel komt het belang dat hieraan wordt gehecht op verschillende
punten tot uitdrukking, vooral in een verbetering en versterking van de instrumentering
van openbare lichamen voor het eigen financieringsbeleid. Zo dienen –
gegeven de kaders van de wetgeving terzake – het financieringsstatuut
en de financieringsparagrafen in begroting en jaarverslag te worden ingevuld
door de openbare lichamen zelf, zodat een helder inzicht in de gelopen risico's
zowel naar het (interne) bestuur als naar de (externe) toezichthouder wordt
gegeven. De bepalingen ten aanzien van de publieke taak, uitzettingen en derivaten
zijn in zowel bedoeld om de openbare lichamen en hun besturen zelf bewust
te maken van oneigenlijke financiële activiteiten en het lopen van eventuele
risico's en een handvat te bieden voor de interne beleidsbepaling terzake,
als om de toezichthouder een expliciet handvat te bieden. Aansluiting bij financieel toezichtMet het wetsvoorstel wordt een wettelijk kader voor het financieringsbeleid
van openbare lichamen gegeven voor zowel openbare lichamen zelf als hun toezichthouders.
Voor wat betreft het toezicht wordt aansluiting gezocht bij de reeds bestaande
methodiek voor het toezicht op de begroting. Dit geldt met name ten aanzien
van de renterisiconorm. In deze wet wordt hiernaast ook ten aanzien van uitzettingen
en derivaten de nadruk gelegd op het bieden van een kader voor de beoordeling
door de toezichthouders.Minder frequente rapportageverplichtingIn het wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt dat wetgeving
geen onnodige rapportagelast met zich mee dient te brengen. In lijn met bovengenoemde
benadering ten aanzien van het toezicht, zal de rapportage ten aanzien van
de vaste schuld in grote mate meelopen in het financiële toezicht. Dit
houdt in dat rapportage over de naleving van de Wet fido op dit punt in de
financieringsparagraaf in het jaarverslag naar voren kan komen en dus geen
aparte rapportage vereist. Ten aanzien van de korte schuld en het EMU-saldo
is rapportage op kwartaalbasis voorzien.Overigens is het voor de controle door raden, staten en andere algemene
besturen van openbare lichamen van belang dat de kwartaalrapportages inzake
de korte schuld tevens worden opgenomen in de financieringsparagraaf in het
jaarverslag.1.4 Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Wet
filoIn de volgende hoofdstukken worden de wijzigingen van de Wet filo van
een uitgebreide toelichting voorzien. Tabel 1 geeft daaraan voorafgaand een
kort totaaloverzicht.Tabel 1: Belangrijkste verschillen Wet filo en Wet fido  Wet
filoWet fidoMonetaire doelstellingBeperking monetaire financiering openbare lichamenMonetaire doelstelling vervallen    Conjuncturele doelstellingBegrenzing kapitaalmarktberoepStabiliteitsdoelstelling: beheersing vorderingensaldo    Bedrijfseconomische doelstellingBevorderen solide financiering, kredietwaardigheidBevorderen solide financiering, kredietwaardigheid    Onderscheid lange en korte financiering• Rentevaste periode 10 jaar• Gemiddelde
looptijd 10 jaar• Oorspronkelijke
rentetypische looptijd 1 jaar• Derivaten mede bepalend    Renterisico korte financiering• Kasgeldlimiet per maand • Gerelateerd aan de balans•
Bij overschrijding: geen kapitaaluitgaven• Kasgeldlimiet per kwartaal • Gerelateerd aan de begroting •
Bij overschrijding: oplopend toezichtsregime • Sanctie: plan voorleggen
aan toezichthouder met mogelijkheid van voorafgaand toezicht op korte financieringRenterisico lange financiering• Rentevaste periode minimaal 10 jaar• Uitgangspunt: spreiding looptijden van leningen
(renterisiconorm) • Bij overschrijding renterisiconorm: oplopend toezichtsregime •
Sanctie: plan voorleggen aan toezichthouder met mogelijkheid van voorafgaand
toezicht op langlopende leningenFinanciële
activa• Geen kader• Doorlenen t.b.v. publieke taak• Prudent uitzettingenbeleid    Transparantie•
Geen expliciete bepalingen•
Financieringsparagrafen in de Comptabiliteitsvoorschriften, • Verplichtstelling
financieringsstatuut   Rapportage• Per kwartaal (mutatie vaste schuld) •
Per kalendermaand (liquiditeitspositie)• Per kwartaal (korte schuld en EMU-saldo) • Per kalenderjaar in
financieringsparagraaf (korte en vaste schuld)2. De bedrijfseconomische doelstelling2.1 Vergelijking met Wet filoDe bedrijfseconomische doelstelling in de Wet filo betrof het bevorderen
van een solide financieringswijze van openbare lichamen, met als achterliggende
reden dat solide openbare lichamen tegen gunstige voorwaarden middelen kunnen
aantrekken. De Wet filo bood daartoe een uniform wettelijk kader voor het
financieringsbeleid van de verschillende openbare lichamen. Aan deze doelstelling
was ten eerste invulling gegeven door de begrenzing van de mogelijkheid van
openbare lichamen om korte schuld aan te gaan. Ten tweede werd ten aanzien
van de vaste schuld een minimale rentevaste periode voorgeschreven. In de
praktijk waren openbare lichamen ten gevolge hiervan voor hun lange financiering
veelal gebonden aan leningen met een gemiddelde looptijd van langer dan 10
jaar.2.2 Veranderde omgevingsfactorenHet financiële speelveld voor openbare lichamen is sinds de invoering
van de Wet filo met de ontwikkelingen in de financiële markten en financiële
producten aanzienlijk gewijzigd. Ook bij de openbare lichamen zelf hebben
zich belangrijke wijzigingen voorgedaan. Voorbeelden zijn de toenemende professionalisering
van de treasury-functie en het gebruik van nieuwe financiële instrumenten.
Voorts is ook een aanzienlijke verandering van de activa-structuur van openbare
lichamen opgetreden, die onder meer samenhangt met de afnemende rol van gemeenten
bij financiering van woningbouw.De start van de Economische en Monetaire Unie (EMU) per 1 januari 1999
heeft een verdere ontwikkeling van het financiële speelveld voor de openbare
lichamen met zich meegebracht.Voor openbare lichamen vormt de herschikking van portefeuilles van met
name institutionele beleggers de belangrijkste ontwikkeling. Naast het feit
dat Nederlandse beleggers nu gemakkelijker over de grenzen gaan, is dit vanzelfsprekend
ook het geval voor buitenlandse beleggers, die Nederlandse openbare lichamen
kunnen ontdekken als een relatief risicovrije belegging met een iets hoger
rendement dan (Nederlandse) staatsleningen. De nog voortgaande verschuiving
in de portefeuille van institutionele beleggers naar meer risicodragende beleggingen
gaat samen met een teruglopende geldvraag vanuit overheden. Per saldo is dan
ook niet te verwachten dat voor openbare lichamen op de openbare kapitaalmarkt
een aanbodkrapte ontstaat. Hoewel met onzekerheid omgeven, is te verwachten
dat het belang van de onderhandse kapitaalmarkt weliswaar verder af zal nemen,
maar desondanks voor openbare lichamen van grote betekenis zal blijven.Gezien het feit dat Nederlandse openbare lichamen op dit moment ten opzichte
van buitenlandse openbare lichamen relatief goedkoop kunnen lenen, zal de
belangrijkste doelstelling voor de komende jaren zijn om deze situatie te
handhaven, dan wel nog verder te verbeteren. Tabel 2 geeft een overzicht van
het renteverschil in verschillende EMU-landen tussen leningen van de Staat
en van openbare lichamen. De relatief goedkope wijze waarop de
Nederlandse openbare lichamen zich op dit moment kunnen financieren, dient
blijvend te worden afgedwongen.Tabel 2: Renteverschil tussen 10-jaarsleningen van openbare
lichamen en staatsleningen in Europese landen (in basispunten; 1 basispunt
= 0,01%) Nederland15 à 20 Duitsland15 à 20Frankrijk15
à 55 Italië20 à
75 Spanje20 à 75Bron: BNG (1998)Op de kapitaalmarkt in de euro-zone zijn een uitstekende kredietwaardigheid
en profilering daarvan van groot belang. Het geheel aan wet- en regelgeving
waaraan Nederlandse openbare lichamen onderhevig zijn, bewerkstelligt dat
openbare lichamen aan hun rente- en aflossingsverplichtingen kunnen voldoen,
en draagt zodoende bij aan de (collectieve) goede kredietwaardigheid. Ten
behoeve van de profilering daarvan voor de gemeenten is door de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) in samenwerking met gemeenten, Rijk en Bank
Nederlandse Gemeenten (BNG) een prospectus opgesteld.De Wet filo leverde een bijdrage aan de goede kredietwaardigheid van openbare
lichamen door een uniform wettelijk kader te bieden voor het door hen te voeren
financieringsbeleid. Ook het wetsvoorstel beoogt de sterke positie van openbare
lichamen op de kapitaalmarkt te handhaven. Met het oog op het bieden van continuïteit
in de wet- en regelgeving richting nationale en internationale geldgevers
wordt de Wet filo aangepast aan de nieuwe omstandigheden, maar blijft het
karakter van de wet onverkort gericht op het bevorderen van een solide financieringswijze
van openbare lichamen. Immers, te grote wijzigingen in het karakter van weten
regelgeving zouden onzekerheid in de markt teweeg kunnen brengen, hetgeen
zich direct zou kunnen vertalen in hogere financieringslasten. Tevens wordt
conform de Wet filo beoogd het financieringsgedrag van openbare lichamen op
grote lijnen aan te laten sluiten bij het financieringsbeleid van de Staat
der Nederlanden.Het wetsvoorstel geeft een uniform wettelijk kader voor het financieringsbeleid
van openbare lichamen, maar biedt tegelijk waar mogelijk ruimte voor flexibiliteit
en eigen verantwoordelijkheid in het financieringsgedrag van openbare lichamen.2.3 Onderscheid korte en lange financieringBij de concrete vormgeving van de bedrijfseconomische doelstelling in
het wetsvoorstel blijft, conform de Wet filo, een onderscheid tussen regels
ten aanzien van korte financiering en regels ten aanzien van lange financiering
gehandhaafd. Korte financiering is onderdeel van het cashmanagement van openbare
lichamen om lopende uitgaven te financieren en vraagt vanwege de potentieel
grote en plotselinge fluctuaties in de bijbehorende rentelasten om een nauwe
wettelijke inkadering. Lange financiering daarentegen vormt een integraal
onderdeel van het lange termijn investeringsbeleid, waarin bij een verantwoord
financieringsbeleid en toezicht daarop de renterisico's van te voren goed
beheersbaar zijn.In de Wet filo werden bij de bepaling van de kasgeldlimiet (zie paragraaf 2.4)
in beginsel slechts leningen met een gemiddelde looptijd van 10 jaar of langer
en een vaste rente voor tenminste 10 jaar tot de vaste schuld gerekend. Hiermee
werd beoogd de gemiddelde afschrijvingsduur van de kapitaaluitgaven van de
openbare lichamen zoveel mogelijk te benaderen. Tevens werd op
deze wijze beoogd grote fluctuaties in de rentelasten op de korte termijn
te voorkomen. Hierbij werd voorbijgegaan aan het feit dat bij herfinanciering
op de langere termijn wel het risico van aanzienlijke renteverschillen werd
gelopen.Bij de financiering van vaste activa (lange financiering) waren openbare
lichamen, vanwege de kasgeldlimitering van de netto-vlottende schuld, veelal
genoodzaakt om leningen met een gemiddelde looptijd van tien jaar of langer
aan te trekken. Dit sloot niet altijd aan bij de investeringsstromen en de
cash-flow van openbare lichamen. Leningen met een gemiddelde looptijd van
10 jaar of langer waren gangbaar in de tijd dat gemeenten nog op grote schaal
doorleenden aan woningcorporaties. Heden ten dage is samenhangend met de gewijzigde
activastructuur de behoefte aan langlopende financiering afgenomen. Daar komt
bij dat de kapitaalmarkt zich dusdanig heeft ontwikkeld dat een breed spectrum
aan leningen met verschillende looptijden beschikbaar is.In de Wet filo konden leningen met een kortere gemiddelde looptijd (tussen
de twee en tien jaar) slechts als vaste schuld worden aangemerkt, indien aflossingen
werden gedekt door op de begroting, anders dan uit de opbrengst van leningen,
ter betaling van die aflossingen beschikbaar komende middelen. In dit geval
dienden derhalve de aflossingen van de lening gelijk te zijn aan de afschrijvingen
van het gefinancierde activum: «de gulden financieringsregel».
In de praktijk maakten openbare lichamen, onder meer vanwege de onbekendheid
en moeilijke toepasbaarheid, hier nauwelijks gebruik van.In het wetsvoorstel wordt het onderscheid tussen korte en lange financiering
bij één jaar gelegd. Deze grens is gekozen om aan te sluiten
bij het cashmanagement van de begroting van openbare lichamen. Dit onderscheid
wordt geconcretiseerd in de vorm van de kasgeldlimiet voor leningen met een
rentetypische looptijd korter dan één jaar en de mogelijkheid
om regels te stellen aan het renterisico op leningen met een langere looptijd.
Hierbij is niet langer de feitelijke looptijd van de financiering van belang,
maar de oorspronkelijke rentetypische looptijd. Deze geeft aan gedurende welke
periode de rente op een lening vast ligt, en dus niet eenzijdig door de geldgever
kan worden herzien.In de Wet filo was in het onderscheid tussen lange en korte financiering
geen ruimte voor bepaalde derivatenconstructies, die wel leidden tot een resultaat
overeenkomstig de geest van de wet. Te denken is aan langlopende leningen
met variabele rentebetalingen die via een swap
worden omgezet naar vaste rentebetalingen of aan langlopende leningen met
variabele rentebetalingen die aan een vast maximum zijn gebonden door middel
van een cap. Deze leningen werden niet tot de
vaste schuld gerekend en werden derhalve gelimiteerd door de kasgeldlimiet.
In het wetsvoorstel kunnen genoemde constructies wel tot de vaste schuld worden
gerekend.In het wetsvoorstel worden derivatenconstructies ingepast in het onderscheid
tussen korte en lange financiering. Voorzover derivatenconstructies het rentetypisch
karakter van leningen in substantiële mate wijzigen, kunnen openbare
lichamen bij de indeling van leningen in vaste en netto-vlottende schuld deze
derivatenconstructies toerekenen aan leningen. Zo zal een variabele lening,
waarvan via een renteswap de rente per saldo voor 5 jaar vast staat, beschouwd
kunnen worden als een vaste lening met een rentetypische looptijd van 5 jaar.
Hetzelfde kan gelden indien voor 5 jaar een plafond op de maximaal te betalen
rente wordt gezet via een cap. Deze cap dient vanzelfsprekend wel van reële
betekenis te zijn. Ten behoeve van het bedrijfseconomisch toezicht door de
toezichthouders dient dit op een transparante wijze te gebeuren. In de instrumentatie van de beheersing van de renterisico's op korte en
lange financiering is in het wetsvoorstel voor een geïntegreerde benadering
gekozen, die recht doet aan de bijzondere kenmerken van korte en lange financiering
en de verschillende behoeften aan korte en lange financiering. De daarvoor
gekozen instrumenten vullen elkaar aan en geven tezamen een kader voor de
beheersing van het renterisico over het gehele looptijdenspectrum. De beheersing
van de korte financiering heeft betrekking op de renterisico's die openbare
lichamen binnen de termijn van één jaar aangaan uit hoofde van
hun liquiditeitenbeheer ten behoeve van de lopende uitgaven. De beheersing
van de lange financiering heeft betrekking op de jaarlijkse renterisico's
die voortvloeien uit uitgaven met een meerjarig karakter.2.4 Renterisico korte schuld: de kasgeldlimiet2.4.1 Vergelijking met Wet filoIn de Wet filo stelde de kasgeldlimiet een grens aan de netto-financiering
met een oorspronkelijke rentetypische looptijd korter dan 2 jaar (netto-vlottende
schuld) en de financiering tussen de 2 en 10 jaar (overige korte schuld)1. De limiet werd berekend als een percentage van de som
van het lang vreemd vermogen en de reserves en voorzieningen.Bij aanvang van iedere kalendermaand mocht de som van de netto-vlottende
schuld en de overige korte schuld de kasgeldlimiet niet overschrijden. Indien
dit wel het geval was, mochten geen uitgaven ten laste van de kapitaaldienst
worden geraamd. Dit bleek met name voor politieregio's problemen op te leveren,
gezien de forse mutaties in de netto-vlottende schuldpositie per kwartaal
bij deze openbare lichamen. Het liquiditeitsverloop van de politieregio wordt
namelijk beïnvloed door het kwartaalpatroon van de voorschotten op de
toegekende jaarlijkse normbijdrage en vertoont ten gevolge daarvan een «zaagtandpatroon».2.4.2 UitgangspuntenEen belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is het vermijden van
grote fluctuaties in de rentelasten van openbare lichamen. De kasgeldlimiet
blijft in het wetsvoorstel dan ook als instrument van belang, aangezien deze
een grens kan stellen aan de korte financiering. Hiermee kan het renterisico
op korte financiering beperkt worden. Juist voor korte financiering geldt
dat het renterisico aanzienlijk kan zijn. Fluctuaties in de korte rente hebben
direct een relatief grote impact op de rentelasten. Het is derhalve wenselijk
dat openbare lichamen de grote potentiële beweeglijkheid van de rentelasten
op korte financiering gedurende een begrotingsjaar inkaderen.In het wetsvoorstel blijft de systematiek van de kasgeldlimiet van de
Wet filo in grote lijnen gehandhaafd, zij het in aanzienlijk geflexibiliseerde
mate en meer toegespitst op het cashmanagement van openbare lichamen. De flexibilisering
komt naar voren in de verruiming van de periode waarop de limitering van de
korte financiering betrekking heeft van één maand naar drie
maanden en de beoordeling door de toezichthouder van het structurele karakter
van de overschrijding. De toespitsing op het cashmanagement komt ten eerste
naar voren in de afbakening tot financiering met een rentetypische looptijd
korter dan één jaar, ten tweede uit de relatering van de kasgeldlimiet
aan de begroting.2.4.3 FlexibiliseringIn het wetsvoorstel wordt de gemiddelde korte financiering per drie maanden
getoetst aan de kasgeldlimiet. Hiertoe wordt het gemiddelde genomen
van de korte financiering per aanvang van de drie kalendermaanden in een kwartaal.
Door uit te gaan van een gemiddelde over drie maanden kunnen pieken in de
behoefte aan korte financiering gesaldeerd worden met een lagere financieringsbehoefte
op andere momenten gedurende die drie maanden. Hiermee wordt tot op zekere
hoogte ruimte gelaten voor pieken in de behoefte aan korte financiering en
wordt openbare lichamen meer flexibiliteit in hun middelenbeheer geboden.
Dit wordt versterkt doordat toezichthouders slechts bij een naar hun oordeel
structurele overschrijding ingrijpen.2.4.4 Toespitsing op financiering van de lopende uitgavenIn het wetsvoorstel heeft de kasgeldlimiet enkel nog betrekking op de
korte financiering met een rentetypische looptijd korter dan één
jaar. Deze begrenzing sluit aan bij het cashmanagement ten aanzien van de
financiering van lopende uitgaven. Aangezien lopende inkomsten en lopende
uitgaven in de praktijk veelal niet volledig synchroon lopen, zijn tijdelijke
liquiditeitstekorten en -overschotten mogelijk. Door middel van het cashmanagement
kunnen de openbare lichamen efficiënt verlopende geldstromen realiseren.
Korte financiering dient er daarbij slechts toe om tijdelijke liquiditeitstekorten
voor de financiering van lopende uitgaven op te vangen. Voor structurele liquiditeitstekorten
is structurele financiering door middel van langer lopende leningen aangewezen.
Dit komt overeen met het leningenbeleid van de Staat, waarbij liquiditeitstekorten
door plaatsing van Dutch Treasury Certificates (DTC's, looptijd tot 12 maanden)
worden aangezuiverd, maar in de structurele financieringsbehoefte door middel
van langer lopende staatsleningen (Dutch State Loans; DSL's) wordt voorzien.In het verlengde hiervan is de kasgeldlimiet in het wetsvoorstel gerelateerd
aan het begrotingstotaal van de openbare lichamen. Door het relateren van
de maximale korte financiering aan de begroting wordt een grens gesteld aan
de mogelijkheid om de lopende uitgaven kort te financieren. Vanzelfsprekend
dient deze limitering voldoende ruimte te geven aan openbare lichamen om een
efficiënt liquiditeitenbeheer te kunnen voeren. De voor de kasgeldlimiet
in lagere regelgeving vast te leggen percentages geven dan ook slechts een
bovengrens voor het te lopen renterisico aan waarbinnen openbare lichamen
voldoende flexibiliteit houden om naar eigen inzicht het cashmanagement vorm
te geven. Uitgangspunt bij de vaststelling van deze percentages is dat de
ruimte voor korte financiering gelijk blijft aan de huidige ruimte.2.4.5 ToezichtIn de Wet filo was opgenomen dat openbare lichamen bij overschrijding
van de kasgeldlimiet geen uitgaven ten laste van de kapitaaldienst mogen ramen.Het toezicht op de kasgeldlimiet zoals dat nu in het wetsvoorstel geregeld
wordt, kenmerkt zich ten opzichte van de Wet filo enerzijds door een grotere
flexibiliteit voor de openbare lichamen en anderzijds door meer afgebakende
bevoegdheden van de toezichthouder.Het toezicht op de kasgeldlimiet, zoals wordt voorgestaan in het wetsvoorstel,
kent de volgende hoofdlijnen. Na overschrijding van de kasgeldlimiet kan de
toezichthouder het desbetreffende openbare lichaam hierop aanspreken. De toezichthouder
verplicht het openbare lichaam tot het nemen van maatregelen indien het openbare
lichaam de kasgeldlimiet structureel overschrijdt. Daarvan is sprake indien
een openbaar lichaam twee opeenvolgende kwartalen niet aan de limiet voldoet.
In dat geval verplicht de toezichthouder het openbare lichaam maatregelen
te treffenom de overschrijding teniet te doen. Deze maatregelen
kunnen bestaan uit het consolideren van de korte schuld en/of in het beperken
van het aangaan van korte schuld.Indien een openbaar lichaam in het eerstvolgende (derde) kwartaal nadat
de toezichthouder het openbare lichaam de verplichting tot het nemen van maatregelen
heeft opgelegd, de kasgeldlimiet nog steeds overschrijdt, dan dient het openbare
lichaam een plan op te stellen waarin vermeld staat op welke wijze de overschrijding
van de kasgeldlimiet teniet gedaan zal worden. Dit plan dient ter goedkeuring
aan de toezichthouder te worden voorgelegd. Zolang het plan niet is goedgekeurd
dan wel blijkt dat het plan door het desbetreffende openbaar lichaam niet
ten uitvoer wordt gelegd, heeft de toezichthouder de mogelijkheid te bepalen
dat voor kortlopende financiering voorafgaande toestemming van de toezichthouder
vereist is.De hierboven beschreven mogelijkheid tot het eisen van voorafgaande toestemming
door de toezichthouder vervalt zodra het plan naar het oordeel van de toezichthouder
voldoende ten uitvoer wordt gelegd.Evenals in de Wet filo is er in de nieuwe Wet fido ruimte voor het verlenen
van een ontheffing door de toezichthouder.2.5 Renterisico vaste schuld: de renterisiconorm2.5.1 Vergelijking met Wet filoDoor het stellen van eisen aan de modaliteiten van leningen met een gemiddelde
looptijd van tien jaar of langer werd in de Wet filo het renterisico op lange
financiering op indirecte wijze beperkt. De belangrijkste eis in dit verband
was dat de rente voor minimaal 10 jaar vast diende te zijn.In het wetsvoorstel wordt een meer direct en tegelijk meer flexibel kader
van toepassing ten aanzien van de beheersing van het renterisico op de lange
financiering. Streven is hierbij dat openbare lichamen geen overmatige renterisico's
op de vaste schuld lopen. Daartoe wordt een kader gegeven voor de spreiding
van looptijden in de leningenportefeuille. Niet langer wordt, zoals in de
Wet filo het geval was, een minimale rentevaste periode op alle individuele
leningen voorgeschreven. Door wijziging van de definitie van de vaste schuld
is dit meer flexibele kader van toepassing voor leningen met een oorspronkelijke
rentetypische looptijd van één jaar of langer.2.5.2 UitgangspuntenIn het wetsvoorstel worden normen gesteld voor het renterisico op de vaste
schuld. Met het stellen van deze normen wordt een kader gesteld om openbare
lichamen tot een zodanige opbouw van de leningenportefeuille te laten komen,
dat het renterisico uit hoofde van rente-aanpassing en herfinanciering van
leningen in voldoende mate wordt beperkt. Hiermee wordt de toezichthouders
een expliciet kader geboden bij de beoordeling van het financieringsbeleid
van openbare lichamen.Bij een gelijkmatige opbouw van de leningenportefeuille, waarbij niet
in enig jaar een onevenredig groot deel van de leningenportefeuille geherfinancierd
behoeft te worden, wordt het renterisico op de vaste schuld gespreid over
de jaren. Een verandering van de rente werkt zodoende vertraagd door op de
rentelasten en -baten in enig jaar. Deze benadering komt overeen met het financieringsbeleid
van de Staat, waarin eveneens voor een gelijkmatig vervallen van de leningenportefeuille
wordt zorggedragen. Tevens wordt door de Staat eenbepaalde rentetypische
looptijd van de portefeuille nagestreefd. De renterisiconorm sluit hier in
zijn concrete vormgeving bij aan.2.5.3 Beoordeling renterisico vaste schuld: de renterisiconormBij ministeriële regeling zal de wijze van berekening van het renterisico
op de vaste schuld en de renterisiconorm worden bepaald. De renterisiconorm
kan worden berekend door een vastgesteld percentage te vermenigvuldigen met
de totale vaste schuld.Het renterisico op de vaste schuld kan worden berekend door te bepalen
welk deel van de portefeuille aan vaste schuld in enig jaar geherfinancierd
moet worden uit het aangaan van nieuwe leningen behorend tot de vaste schuld
(herfinanciering), en voor welk deel van de vaste schuld de geldnemer een
wijziging van de rente op basis van de leningvoorwaarden niet kan beïnvloeden
(renteherziening).Het renterisico op de vaste schuld mag de renterisiconorm in beginsel
niet overschrijden.2.5.4 Matching activa en passivaHet principe van matching van activa en passiva komt in de bij ministeriële
regeling nader vast te leggen benadering ten aanzien van het renterisico op
de vaste schuld zowel bij de renteherziening als bij de herfinanciering naar
voren. Zo is bij de bepaling van het renterisico saldering mogelijk van de
renteherziening op de vaste schuld met de renteherziening op lange financiële
activa. Immers, renteherziening van de te betalen rente en te ontvangen rente
neutraliseren elkaar. Ten aanzien van de herfinanciering in enig jaar geldt
ook dat saldering tussen aangetrokken en uitgezette gelden mogelijk is, voorzover
de aangetrokken en de verstrekte lening dezelfde rentetypische looptijd hebben.
Ook in dit geval neutraliseren rente-ontvangsten en rente-betalingen het renterisico.
De «matching gedachte» zit tenslotte impliciet in de benadering
ten aanzien van de herfinanciering vervlochten. Indien de looptijd van een
lening op de looptijd van het activum is afgestemd, is herfinanciering van
de lening niet nodig en wordt derhalve geen renterisico gelopen. De «gulden
financieringsregel» uit de Wet filo behoeft aldus in het wetsvoorstel
niet langer expliciet te worden opgenomen. In het wetsvoorstel wordt slechts
gekeken naar het eindresultaat van het financieringsbeleid in termen van het
gelopen renterisico. Zo zal het toepassen van de gulden financieringsregel
onverkort kunnen bijdragen tot verlaging van het integrale renterisico op
de balans. In die zin blijft het ook in deze wet van belang dat activa- en
passiva-stromen op elkaar worden afgestemd. Een en ander wordt verduidelijkt
in het rekenvoorbeeld op de volgende pagina. Dit rekenvoorbeeld heeft betrekking
op het aan het rapportagejaar voorafgaande jaar, hetgeen onverlet laat dat
zowel de openbare lichamen zelf als de toezichthouder bij de beoordeling van
het renterisico op de vaste schuld baat hebben bij een beoordeling in meerjarenperspectief.
Essentieel bij de beheersing van renterisico is immers een toekomstgerichte
benadering, waarin wordt geanticipeerd op verwachte risico's.Afhankelijk van het in de ministeriële regeling vast te leggen percentage
van de renterisiconorm dat voor de desbetreffende categorie decentrale overheid
geldt, resulteert – afgezien van neutraliserende uitzettingen –
een bepaalde aanbevolen gemiddelde looptijd voor de portefeuille aan vaste
schuld. Zo leidt een percentage van 20% tot een voorgeschreven rentetypische
looptijd van de portefeuille van 5 jaar. Het gelopen renterisico kan vervolgens
worden geconfronteerd met de gestelde renterisiconorm. Rekenvoorbeeld: RenterisiconormEen openbaar lichaam kan de
renterisiconorm bepalen door vermenigvuldiging van het geldende percentage
met de totale vaste schuld. Het geldende percentage wordt vastgesteld aan de hand van de
gewenste verhouding: (bedrag aan renteherziening plus bedrag aan herfinanciering)/totale vaste
schuld.           RenterisicoBedrag aan renteherziening vaste schuld= renteherziening o/g
-/- renteherziening u/g  Bedrag aan herfinanciering vaste schuld= laagste bedrag van (1) en (2):   (1) nieuw aangetrokken vaste
schuld -/- nieuw uitgezette lange leningen voor zover dezelfde looptijd als
aangetrokken vaste schuld (netto nieuw aangetrokken vaste schuld)   (2) betaalde aflossingen           Uit bovenstaande vergelijkingen volgt dat bij bepaling van het
renterisico onder voorwaarden mag worden gesaldeerd voor uitzettingen.           Ten
aanzien van het bepalen van het bedrag aan herfinanciering geldt: Indien de netto nieuw
aangetrokken vaste schuld de aflossingen overstijgt, zal deze nieuwe schuld
slechts ter grootte van de betaalde aflossingen ter herfinanciering worden
gebruikt. Indien de aflossingen de netto nieuw aangetrokken vaste schuld overstijgen,
wordt verondersteld dat de gehele netto nieuw aangetrokken vaste schuld voor
herfinanciering wordt aangewend.          Zowel bij de bepaling van de hoogte
van de vaste schuld als bij de bepaling van herfinanciering en renteherziening
kunnen gehanteerde derivaten toegerekend worden aan leningen. Een aangegane
Euriborlening met een looptijd van 5 jaar die tegelijk naar 5 jaar vast is
geswapt, geldt dus als een lening behorend tot de vaste schuld met een rentetypische
looptijd van 5 jaar.           Voorbeeld openbaar lichaam X:Renterisiconorm bedraagt 20%.        totale vaste schuld
op 1-1-2000:15 000       renteherziening
o/g in 2000: 1 000        renteherziening
u/g in 2000:  500        nieuw
aangetrokken vaste schuld in 2000: 4 000        nieuw verstrekte lange leningen in 2000: 1 000        (met dezelfde looptijd als aangetrokken vaste schuld) betaalde aflossingen
in 2000: 2 000                  Voor
OPL X geldt in 2000 dus een renterisiconorm van 20% van 15 000 = 3 000          Op 1-1-2001 kan OPL X rapporteren of zijn renterisico over het
afgelopen jaar aan de norm heeft voldaan:renteherziening:  1 000-/-  500  =  500 herfinanciering:netto nieuw
aangetrokken vaste schuld: 4 000-/-1 000=3 000     betaalde aflossingen:   =2 000     dus: bedrag aan
herfinanciering:     =2 000 Renteherziening plus
herfinanciering:     =2 500  OPL X voldoet aan
de renterisiconorm (2 500 < 3 000)        2.5.5 ToezichtDe eigen verantwoordelijkheid van openbare lichamen voor het ontwikkelen
van beleid ten aanzien van de lange termijn financieringsbehoefte speelt een
belangrijke rol. Wel wordt in dit verband door het stellen van een norm de
toezichthouders een expliciet handvat geboden bij de beoordeling van het renterisico
op de vaste schuld van openbare lichamen.Overschrijding van de renterisiconorm kan voor de toezichthouder aanleiding
zijn om voorafgaand toezicht in te stellen. De inrichting van het toezicht
op de renterisiconorm is qua systematiek vrijwel gelijk aan die voor de kasgeldlimiet.Evenals bij de kasgeldlimiet, bevat de bepaling ten aanzien van de renterisiconorm
de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing door de toezichthouder.
Om te voorkomen dat kleine gemeenten (dat wil zeggen gemeenten met een kleine
vaste schuld) onnodig worden beperkt door de renterisiconorm, zal bij ministeriële
regeling een minimumbedrag voor de renterisiconorm worden vastgesteld. De benadering voor de beoordeling van het renterisico sluit daarmee aan
bij het reeds bestaande financiële toezicht op de begroting, in die zin
dat de methodiek overeenkomt (achteraf op jaarbasis).Ten aanzien van de toetsing van de renterisiconorm geldt dat deze (overeenkomstig
het financieel toezicht op de begroting) weliswaar achteraf plaatsvindt, maar
dat dit uiteraard onverlet laat dat openbare lichamen continu voor zowel het
lopende jaar als in meerjarenperspectief het te lopen renterisico (ook afgezet
tegen de renterisiconorm) in hun financieringsbeleid dienen te laten meewegen.2.5.6 Juridische vormgevingDe bovengeschetste benadering is vastgelegd in het wetsvoorstel zelf.
In het voorstel is de renterisiconorm opgenomen, inclusief de mogelijkheid
voor toezichthouders om – bij overschrijding van de renterisiconorm –
voorafgaand toezicht in te stellen. Berekeningswijze van het renterisico op
de vaste schuld en percentages voor de renterisiconorm voor de verschillende
openbare lichamen zullen worden opgenomen in een ministeriële regeling.2.6 Financiële activaDe Wet filo bood geen kader voor het omgaan met financiële activa
als leningen aan derden en beleggingen. In het wetsvoorstel wordt hierin wel
voorzien, aangezien het uitzetten van middelen, evenals het aantrekken van
financiering, aanzienlijke financiële risico's met zich mee kan brengen.
Zo komt het voor dat openbare lichamen middelen aantrekken om dit vervolgens
door te lenen, bijvoorbeeld ten behoeve van woningbouwprojecten van derden.
Vanwege hun goede collectieve kredietwaardigheid kunnen openbare lichamen
tegen relatief lage kosten financiering aantrekken. Indien deze gelden echter
voor private activiteiten worden aangewend, wordt de collectieve kredietwaardigheid
voor een ongewenst doel gebruikt en treden openbare lichamen in de financiering
van private activiteiten in concurrentie met private geldgevers. Daar komt
bij dat openbare lichamen in deze context risico's zouden kunnen aangaan,
terwijl hun infrastructuur niet is ingericht op de beheersing van dergelijke
risico's zoals dit bij banken, mede op grond van het toezicht dat de Nederlandsche
Bank op ze uitoefent, wel het geval is.In het wetsvoorstel is opgenomen dat het aantrekken van leningen, alsmede
het verstrekken van leningen en garanties door openbare lichamen uitsluitend
dient te geschieden ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak. Het
in- en doorlenen van middelen met als doel hiermee inkomsten te genereren
(near-banking) wordt in elk geval niet tot de publieke taak van openbare lichamen
gerekend. Bankachtige activiteiten zijn daarmee verboden.De publieke taak zelf wordt in deze wet niet nader omschreven. Hiermee
wordt recht gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van openbare lichamen
ten aanzien van de afbakening van de publieke taak. Benadrukt zij dat het
niet de bedoeling is het publieke domein van de openbare lichamen in te kaderen,
maar te voorkomen dat openbare lichamen zich begeven in oneigenlijke transacties
buiten het publieke domein. In dit verband kan worden opgemerkt dat openbare
lichamen bij deze benadering in het kader van bijvoorbeeld Publiek-Private
Samenwerking (PPS) ruimte wordt gelaten om tot een taakverdeling met private
partijen te komen. Ook hoeft bijvoorbeeld een lening aan een woningcorporatie
geen commercieel karakter te hebben, maar kan ertoe dienen een publieke taak
uit te oefenen, zoals de realisatie van een project met sociale woningbouw.
Wel is het van belang dat openbare lichamen adequate voorwaarden
stellen bij het verlenen van kredieten en garanties aan woningcorporaties
(vergelijk de voorwaarden van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw).In het verlengde hiervan is in het wetsvoorstel opgenomen dat bij uitzettingen
(beleggingen en aan derden verstrekte leningen) en bij het gebruik van financiële
derivaten sprake dient te zijn van een prudent beheer. Dit beheer dient niet
te zijn gericht op het genereren van inkomen door het lopen van overmatig
risico. Een doelmatig aanwenden van tijdelijke liquiditeitsoverschotten wordt
hiermee uiteraard niet in de weg gestaan. De wet beoogt niet een uitputtende
opsomming te geven van uitzettingen en derivaten die wel en niet zijn toegestaan.
In een ministeriële regeling zal invulling worden gegeven aan het begrip
«prudent uitzettingen- en derivatenbeleid». Voor het derivatengedeelte
zal deze regeling dienen ter vervanging van de huidige derivatencirculaire
(van 15 februari 1995, kenmerk BGW95/48-M). De ministeriële regeling
zal uiteraard, evenals het geval was bij de derivatencirculaire, in goed overleg
met de betrokken partijen tot stand worden gebracht.2.7 Vergroten transparantie treasury-activiteitenAls pendant van de sterke vergroting van de vrijheidsgraden voor openbare
lichamen in hun treasurybeleid is het wenselijk de activiteiten van openbare
lichamen op treasurygebied meer inzichtelijk te maken. Toenemende flexibiliteit
en eigen verantwoordelijkheid vraagt om transparantie en verantwoording in
het financiële beleid. Dit is in de eerste plaats van belang binnen de
openbare lichamen zelf. Intern dient voldoende aandacht te worden besteed
aan de afwegingen die ten grondslag liggen aan het financiële beleid,
en aan de resultaten van dit beleid. In de tweede plaats sluit in het wetsvoorstel
de benadering voor de renterisiconorm aan bij de bestaande methodiek van het
toezicht op de begroting. Toezichthouders dienen hierbij over goede informatie
te beschikken om een beoordeling te kunnen maken van het financieringsbeleid.In samenhang met deze wet worden in de Comptabiliteitsvoorschriften (voor
gemeenten en provincies), de Comptabiliteitsvoorschriften Waterschappen, de
Comptabiliteitsvoorschriften voor gemeenschappelijke regelingen en het Besluit
comptabele regelgeving regionale politiekorpsen (Bcrrp) bepalingen opgenomen
ter bevordering van de transparantie in de financiële verslaglegging
door openbare lichamen1. Meer concreet houdt
dit in dat openbare lichamen financieringsparagrafen in hun begroting en hun
jaarverslag opnemen, waarin taken, doelstellingen en activiteiten worden opgenomen.
Hierin zal zowel aandacht dienen te zijn voor de verantwoording over het financieel
beheer («financial accounting»), als voor de interne organisatorische
processen en systemen bij openbare lichamen («management accounting»).
Een door openbare lichamen op te stellen financieringsstatuut, waarin onder
meer het kader en de uitgangspunten voor het financierings- en beleggingsbeleid
worden opgenomen, dient daarbij aan de toezichthouder maar ook met name aan
de openbare lichamen zelf het handvat te bieden om feitelijk beleid en uitgangspunten
met elkaar te vergelijken. De wettelijke inkadering van het financieringsstatuut
wordt nog nader uitgewerkt (bijvoorbeeld in de Gemeentewet, Provinciewet enz.).
De precieze invulling van financieringsparagrafen in begroting en jaarverslag
en financieringsstatuut wordt grotendeels aan de eigen verantwoordelijkheid
van de openbare lichamen overgelaten. Wel wordt in de toelichting van de wetgeving
terzake een aantal elementen genoemd waarvan het wenselijk is dat zij in de
financieringsparagrafen en financieringsstatuut worden opgenomen. In elk geval
dienen de gegevens ten aanzien van de naleving van de Wet fido, met name de
gegevens met betrekking tot de kasgeldlimiet en de renterisiconorm
(ook in meerjarenperspectief), in de financieringsparagraaf in het jaarverslag
te worden opgenomen.Met bovengenoemde elementen van het wetsvoorstel wordt een bijdrage geleverd
aan de transparantie van een verantwoord treasurybeleid van openbare lichamen,
zowel binnen de openbare lichamen zelf als naar de toezichthouders toe.2.8 RapportageOp basis van de Wet filo diende maandelijks de netto-vlottende schuld,
de overige korte schuld en de daaruit voortvloeiende overschrijding van, of
ruimte onder, de kasgeldlimiet te worden gerapporteerd. Driemaandelijks vond
de rapportage van de mutatie vaste schuld plaats, terwijl jaarlijks de stand
van de vaste schuld werd gerapporteerd. Met name de maandelijkse verplichting
werd door de openbare lichamen als een last ervaren. In het wetsvoorstel wordt
de rapportageverplichting uit hoofde van de bedrijfseconomische doelstelling
minder frequent en gedeeltelijk opgenomen in de normale rapportagestromen
richting de toezichthouders. In de praktijk komt dit erop neer dat de gegevens
ten aanzien van de kasgeldlimiet op kwartaalbasis aan de toezichthouder dienen
te worden gerapporteerd. De gegevens inzake de renterisiconorm worden eenmaal
per jaar als onderdeel van de financieringsparagraaf in het jaarverslag gerapporteerd.
Tevens dienen de vier kwartaalrapportages ten aanzien van de kasgeldlimiet
in het verslag te worden opgenomen.Ook zal de uitvoering van het beleid ten
aanzien van uitzettingen en derivaten dienen te worden opgenomen in het verslag.3. De stabiliteitsdoelstelling3.1 Vergelijking met Wet filoIn de Wet filo bestond op basis van de conjuncturele doelstelling de mogelijkheid
dat de minister van Financiën het kapitaalmarktberoep van openbare lichamen
aan banden legde in geval van een naar zijn oordeel optredende verstoring
of dreigende verstoring van de evenwichtige ontwikkeling van de bestedingen.
Hiermee kon slechts zeer indirect het EMU-saldo van de openbare lichamen worden
beïnvloed. Het EMU-saldo van de openbare lichamen betreft met name het
vorderingensaldo van gemeenten, provincies, waterschappen, gemeenschappelijke
regelingen en politieregio's.In het kader van de derde fase van de EMU is de bepaling uit de Wet filo
in het wetsvoorstel meer direct op de beheersing van het EMU-saldo van de
openbare lichamen toegesneden. De conjuncturele doelstelling is daartoe vertaald
naar de stabiliteitsdoelstelling. In de EMU is een vorderingentekort hoger
dan 3% niet langer toegestaan. Deze grens biedt lidstaten de mogelijkheid
om in tijden van conjuncturele tegenspoed een beperkt vorderingentekort te
hebben, waardoor ruimte wordt geboden aan de automatische stabilisatoren van
de conjunctuur. Deze ruimte is echter wel begrensd.3.2 Vormgeving in het wetsvoorstelEr kan op basis van de stabiliteitsdoelstelling in het wetsvoorstel worden
ingegrepen bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm van 3% voor het
vorderingensaldo van de overheid die door een ongewenste ontwikkeling van
het EMU-saldo van de openbare lichamen wordt veroorzaakt. De EMU-norm is vastgelegd
in artikel 104C en het daarop gebaseerde 5de protocol van het Verdrag betreffende
de Europese Unie (het Verdrag van Maastricht). Dat hier van een
zeer uitzonderlijke omstandigheid sprake zou zijn, blijkt uit het in tabel
3 geschetste verloop van het EMU-saldo van de openbare lichamen in het verleden.
De openbare lichamen hebben reeds jaren een gelijkmatig licht positief vorderingensaldo.
De bepaling heeft dan ook een «ultimum remedium» karakter: alleen
in uitzonderlijke situaties kan de Minister van Financiën ingrijpen.
Dit doet recht aan enerzijds de legitimiteit die de Minister van Financiën
heeft vanuit zijn brede verantwoordelijkheid voor de naleving van het Verdrag
van Maastricht, en doet anderzijds recht aan de autonomie van openbare lichamen.Om te kunnen onderbouwen of de openbare lichamen al dan niet de veroorzakers
zijn van een dreigende overschrijding van het EMU-saldo, wordt als basiselement
in acht genomen dat het EMU-tekort van de openbare lichamen aanwijsbaar bijdraagt
aan de overschrijding van de EMU-norm voor de totale overheid. Hierbij zullen
eventuele tekorten van de Rijksoverheid uiteraard niet worden afgewenteld
op de openbare lichamen. Additioneel element bij de beoordeling kan het historisch
verloop van het EMU-saldo van de openbare lichamen zijn. Mochten er maatregelen
worden genomen, dan zal dit evenwichtig verdeeld over de openbare lichamen
plaatsvinden.Tabel 3: EMU-saldo Rijk en openbare lichamen 1990–1997
(%BBP)  19901991199219931994199519961997EMU-saldo Overheid– 5,1– 2,9– 3,9– 3,2– 3,8– 4,0– 2,2– 0,9w.v. EMU-saldo OPL0,10,00,10,10,00,20,10,41Bron: Miljoenennota 1 Gecorrigeerd voor de afwikkeling van
tekorten van Amsterdam en Den Haag.Ten aanzien van tekorten op de gewone dienst lijkt er in beginsel weinig
behoefte aan aanvullende instrumenten met het oog op de beheersing van het
vorderingensaldo van de openbare lichamen. Openbare lichamen zijn immers wettelijk
verplicht een structureel sluitende begroting te hebben. Openbare lichamen
die structureel tekorten op de begroting vertonen worden onder voorafgaand
toezicht geplaatst. Dit betekent dat uitgaven goedkeuring behoeven van de
toezichthouder. Een vorderingentekort is derhalve in beginsel slechts van
tijdelijke aard, voortvloeiend uit kapitaaluitgaven die in enig jaar niet
uit de lopende inkomsten en beschikbaar komende middelen kunnen worden gefinancierd.
De maatregelen bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm zullen dan
ook in beginsel moeten aangrijpen bij de kapitaaluitgaven.3.3 Juridische vormgevingDe in de Wet filo opgenomen mogelijkheid om het kapitaalmarktberoep van
openbare lichamen te beperken komt te vervallen. In het wetsvoorstel wordt
in het verlengde daarvan wel de mogelijkheid gecreëerd om bij algemene
maatregel van bestuur maatregelen te treffen ter beheersing van het EMU-saldo.
In eerste instantie ligt het daarbij in de rede om de kapitaaluitgaven voorzover
zij niet uit de lopende begroting kunnen worden gefinancierd te beperken.3.4 RapportageMet de omvorming van de conjuncturele doelstelling tot de stabiliteitsdoelstelling,
verandert de rapportageplicht dienovereenkomstig. Deze rapportageplicht wordt
in een ministeriële regeling vastgelegd. Teneinde de ontwikkeling van
het EMU-saldo van de openbare lichamen te kunnen volgen, zullen
deze gegevens op basis van die ministeriële regeling voortaan op kwartaalbasis
worden gerapporteerd.4. Gevolgen vervanging Wet filoDe vervanging van de Wet filo heeft geen budgettaire gevolgen. De ruimte
voor korte financiering door openbare lichamen zal worden vastgelegd door
middel van bepaling van het percentage voor de kasgeldlimiet in lagere regelgeving.
Er is geen aanleiding om ten opzichte van de huidige benadering de ruimte
voor korte financiering te beperken. Uitgangspunt bij de vaststelling van
de percentages is dan ook dat de ruimte onder de kasgeldlimiet voor elke categorie
openbare lichamen gelijk blijft. Aangezien de referentiegrootheid voor de
kasgeldlimiet is veranderd, zullen er bij lagere regelgeving ook andere percentages
worden vastgesteld. Bij deze conversie zal rekening worden gehouden met het
feit dat, ook bij een gelijkblijvende macro ruimte voor de desbetreffende
categorie openbare lichamen, voor individuele openbare lichamen aanzienlijke
veranderingen op kunnen treden.Bij het vaststellen van de percentages zal er daarom naar gestreefd worden
dat de ruimte voor de individuele openbare lichamen zoveel als mogelijk gelijk
blijft, en dat de overgang van het oude naar het nieuwe percentage in het
eerste jaar na inwerkingtreding van de wet zo geleidelijk mogelijk verloopt.
Hiertoe zal in de op artikel 3 gebaseerde ministeriële regeling een specifiek
op de kasgeldlimiet toegesneden overgangsbepaling worden opgenomen. Op basis
van deze bepaling kan het percentage van de kasgeldlimiet van een individueel
openbaar lichaam in het eerste jaar na inwerkingtreding van de wet in vier
stappen (per kwartaal) van het oude naar het nieuwe percentage worden gebracht.Ten aanzien van de renterisiconorm zal in de op artikel 5 gebaseerde ministeriële
regeling een overgangsregeling worden getroffen, op basis waarvan het percentage
voor de norm in het eerste jaar na inwerkingtreding hoger zal liggen.Inzake de benadering ten aanzien van de renterisiconorm en ten aanzien
van uitzettingen en derivaten kan worden opgemerkt dat hierbij zoveel mogelijk
wordt aangesloten bij de bestaande praktijk (verondersteld mag immers worden
dat openbare lichamen een prudent financierings- en beleggingsbeleid hanteren).
Voor het grootste deel van de openbare lichamen zullen de bepalingen in de
dagelijkse praktijk weinig beperkende gevolgen hebben.Overigens is wellicht een evaluatie van de Wet fido over circa vijf jaar
zinvol om te bezien in hoeverre de inkadering van de financieringsfunctie
en het renterisico adequaat functioneert.5. Uitgebrachte adviezenIn het traject van de totstandkoming van het wetsvoorstel zijn verschillende
instanties geraadpleegd: De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Raad
voor de Financiële Verhoudingen, het InterProvinciaal Overleg, de Unie
van Waterschappen en het Nederlands Politie Instituut. Van alle geraadpleegde
instanties is een constructief advies ontvangen aan de hand waarvan bepaalde
aspecten van het voorstel verder verduidelijkt of beter werkbaar gemaakt zijn.
In het algemeen kan worden gesteld dat met instemming is gereageerd op de
grote lijnen van het wetsvoorstel. Hieronder worden beknopt de belangrijkste
inhoudelijke punten van advies – alsmede de al dan niet daaruit voortgevloeide
wijzigingen – uiteengezet. RenterisiconormHet bieden van een kader voor het renterisico op de vaste schuld werd
in de adviezen ondersteund. In het bijzonder de Raad voor de Financiële
Verhoudingen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten waren de mening toegedaan
dat de wenselijkheid van een dergelijk kader niet het wettelijk vastleggen
van een norm rechtvaardigt. Dit aangezien een dergelijke norm niet voor alle
openbare lichamen (bijvoorbeeld kleine gemeenten) werkbaar kan blijken te
zijn.Bij de benadering ten aanzien van het renterisico op de vaste schuld is
op dit punt toch gekozen voor het vastleggen van de renterisiconorm in de
wet teneinde de toezichthouder een expliciet kader te bieden bij de beoordeling.
Om te voorkomen dat bijvoorbeeld kleine gemeenten onnodig worden beperkt door
de renterisiconorm, is in de wet een ontheffingsmogelijkheid voorzien en wordt
in lagere regelgeving een minimumbedrag voor de renterisiconorm vastgelegd.
Passend in de bestuurlijke verhoudingen wordt op deze wijze ruimte gelaten
bij de beoordeling van het renterisico op de vaste schuld (zie ook paragraaf 2.5
en de artikelsgewijze toelichting).De Unie van Waterschappen gaf in haar advies aan dat de kans aanwezig
is dat bepaalde waterschappen in de komende jaren niet aan de renterisiconorm
kunnen voldoen, aangezien deze de laatste jaren veel leningen hebben afgesloten
met een lange rentevaste periode.In de artikelsgewijze toelichting is dan ook expliciet aangegeven dat
de toezichthouder bij de ontheffingverlening rekening kan houden met voor
de inwerkingtreding van de Wet fido aangegane verplichtingen.ToezichtMet name het InterProvinciaal Overleg, de Raad voor de Financiële
Verhoudingen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben aangegeven
dat een (geclausuleerde) mogelijkheid tot afwijken van de kasgeldlimiet gewenst
is.In lijn hiermee bevat het toezichtskader een mogelijkheid tot verlening
van ontheffing door de toezichthouder bij overschrijding van de kasgeldlimiet.
In de artikelsgewijze toelichting wordt een aantal uitgangspunten gegeven,
die de toezichthouder bij de ontheffingsverlening kan hanteren. Zo dient de
overschrijding tijdelijk te zijn en bij voorkeur een basis te hebben in het
financieringsbeleid zoals dat in het financieringsstatuut door het desbetreffende
openbaar lichaam is opgesteld.Voorts is in de adviezen bepleit dat de sanctie van voorafgaande toestemming
werkbaar moet zijn voor de toezichthouder en dat hieruit geen onnodige beperkingen –
ten aanzien van het tijdig doen van betalingen – voor openbare lichamen
dienen voort te vloeien.De sanctie van voorafgaande toestemming (zowel bij de kasgeldlimiet als
bij het renterisico op de vaste schuld) in het wetsvoorstel, als thans vormgegeven,
wordt werkzaam en niet onnodig beperkend geacht: Een openbaar lichaam dient
in eerste instantie een plan op te stellen, waarin wordt aangegeven op welke
wijze de overtreding van het gestelde teniet zal worden gedaan. Zolang dit
plan niet is goedgekeurd, kan de toezichthouder bepalen dat voorafgaande toestemming
ten aanzien van het verder aantrekken van financiering vereist is. Hierbij
gaat het om zowel het goedkeuren van individuele leningovereenkomsten als
het vaststellen van een plafond in het beroep op de rekening courant faciliteit
van een openbaar lichaam. Zie ook paragrafen 2.4.5, 2.5.5 en de artikelsgewijze
toelichting.Ten aanzien van het toezichtskader kan nog worden opgemerkt dat de Raad
voor de Financiële Verhoudingen in zijn advies heeft gepleit voor het
zo beperkt mogelijk houden van het toezicht. De Unie van Waterschappen merkt ten aanzien van de renterisiconorm op dat een toezichtsrelatie
waarbij sprake kan zijn van voorafgaande toestemming niet past bij de verhouding
tussen waterschappen en provincies.Toezicht op de naleving van de Wet fido wordt echter – met het oog
op het belang van een solide financiering door openbare lichamen en het uitstralingseffect
daarvan naar kredietverschaffers – van belang geacht. De invulling van
het toezichtskader ten aanzien van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm
moet derhalve als een cruciaal element worden beschouwd bij het nastreven
van de doelstellingen van de wet.Publieke taakMet name de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Raad voor de Financiële
Verhoudingen zagen geen expliciete rol voor de toezichthouder weggelegd bij
de beoordeling van leningen en garanties in verband met de publieke taak.Inzake het al dan niet aangaan en garanderen van leningen ten behoeve
van de publieke taak, het beleggingsbeleid en het gebruik van derivaten door
openbare lichamen geldt dat de bepalingen terzake in het wetsvoorstel zowel
voor openbare lichamen zelf als voor de toezichthouders als handvat dienen.EMU-saldoDe Raad voor de Financiële Verhoudingen en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten suggereerden een procedure bij het nemen van maatregelen in het
geval van een dreigende overschrijding van de 3% norm.Gelet op de wettelijke vorm (algemene maatregel van bestuur) van de maatregelen,
ligt het in de rede dat afstemming met openbare lichamen zal plaatsvinden.Financieringsstatuut en -paragrafenDe Unie van Waterschappen heeft aangegeven het financieringsstatuut in
de Wet fido zelf vast te willen leggen. De Raad voor de Financiële Verhoudingen
zag het liefst zowel het financieringsverslag als het financieringsstatuut
in de wet vastgelegd.Er is overwogen om zowel het financieringsstatuut als de financieringsparagrafen
in de begroting en het jaarverslag in de Comptabiliteitsvoorschriften neer
te leggen, aangezien deze voorschriften zich richten op de verslaglegging
door openbare lichamen. In het statuut worden de kaders voor het financieringsbeleid
door een openbaar lichaam vastgelegd. In de financieringsparagrafen wordt
ingegaan op de uitvoering van het financieringsbeleid. Zowel het statuut als
de financieringsparagrafen zijn dus waardevolle elementen in de verslaglegging.
Opname in het westvoorstel zelf is minder gewenst, ook omdat de mogelijkheid
open gehouden dient te worden om in de toekomst de hier gekozen instrumentering –
in de vorm van een statuut en paragrafen in de begroting en het jaarverslag –
ook op andere onderdelen van de financiële functie toe te kunnen passen.
Voor de financieringsparagrafen is uiteindelijk inderdaad voor de Comptabiliteitsvoorschriften
gekozen. De wijze waarop het statuut in de wetgeving verankerd zal worden
wordt nog nader onderzocht. OverigNaast de hierboven beschreven voornaamste inhoudelijke punten van advies,
is een aantal meer verduidelijkende punten in de memorie van toelichting verwerkt.
Het betreft onder meer een toelichting op de publieke taak, de consequenties
van het gebruik van derivaten op de definities van korte en lange schuld en
de percentages van de kasgeldlimiet.Artikelsgewijze toelichtingArtikel 1Onderdeel bVoor de indeling van leningen van openbare lichamen in vaste en vlottende
schuld is niet de feitelijke looptijd van een lening van belang, maar de rentetypische
looptijd. Deze geeft aan met welke periodiciteit de rente op een lening op
basis van de leningvoorwaarden door de verstrekker van de geldlening kan worden
herzien, dan wel op welke termijn de verstrekker van de geldlening op basis
van de leningvoorwaarden volledige terugbetaling van de lening kan verlangen.
Dit criterium wordt gehanteerd voor het onderscheid tussen vaste en vlottende
schuld. Voorzover het gebruik van financiële derivaten in substantiële
mate het rentetypische karakter van geldleningen beïnvloedt, telt bij
bepaling van de rentetypische looptijd het resultaat van leningvoorwaarden
van een geldlening en aan die geldlening toerekenbare financiële derivaten.Onderdeel cFinanciële derivaten ontlenen hun bestaansrecht aan bewegingen in
de marktwaarde (koers) van activa die op financiële en goederenmarkten
worden verhandeld, alsmede aan bewegingen in de marktwaarde van de onderliggende
referentieprijzen en indices. Derivaten bieden de mogelijkheid om risico's
af te dekken (hedgen) of juist om meer risico's te nemen (speculeren).Onderdeel dOnder vaste schuld worden in de eerste plaats alle door een openbaar lichaam
aangegane geldleningen verstaan met een rentetypische looptijd van één
jaar of langer bij aangaan van de lening. In de tweede plaats maken ontvangen
waarborgsommen deel uit van de vaste schuld. Deze door derden ter bewaring
in de kas van een openbaar lichaam gestorte gelden zullen immers in principe
weer op enig moment uitgekeerd worden.Onderdeel eOnder vlottende schuld worden alle aangegane geldleningen met een looptijd
korter dan één jaar verstaan, de schulden die in rekening-courant
worden aangehouden en de voor een periode korter dan één jaar
ontvangen waarborgsommen. De scheiding tussen de vaste en vlottende schuld
is op één jaar vastgesteld teneinde zoveel mogelijk aan te sluiten
bij het karakter van vlottende schuld. Vlottende schuld dient er immers enkel
toe om tijdelijke liquiditeitstekorten bij de financiering van de lopende
uitgaven op de begroting te kunnen opvangen. Onderdeel fIn het wetsvoorstel wordt de gemiddelde korte financiering per drie maanden
getoetst aan de kasgeldlimiet (zie onderdeel g). Hiertoe wordt het gemiddelde
genomen van de korte financiering per aanvang van de drie kalendermaanden
in een kwartaal. Door uit te gaan van een gemiddelde over drie maanden kunnen
pieken in de behoefte aan korte financiering gesaldeerd worden met een lagere
financieringsbehoefte op andere momenten gedurende die drie maanden. Hiermee
wordt een belemmering van de Wet filo, waarin de netto-vlottende schuld maandelijks
onder de kasgeldlimiet diende te blijven, weggenomen en wordt openbare lichamen
navenant meer flexibiliteit in het liquiditeitenbeheer geboden.Onderdeel gDe kasgeldlimiet werd in de Wet filo berekend als een percentage van het
totaal van de vaste schuld en ontvangen waarborgsommen (voor een periode van
twee jaar en langer), plus de reserves en de voorzieningen. In het wetsvoorstel
is ter aansluiting bij het cashmanagement van openbare lichamen gekozen voor
een koppeling aan het begrotingstotaal. Ten behoeve van een efficiënt
cashmanagement van de financiering van de lopende uitgaven op de begroting,
dienen openbare lichamen de mogelijkheid te hebben om korte financiering aan
te trekken. Meer specifiek wordt met het begrotingstotaal bedoeld de totale
lasten op de begroting. Dit om enige ruimte te bieden voor korte financiering
van bepaalde grote uitgaven in een jaar (zoals voorfinanciering van grondexploitatie).Onderdeel hHet renterisico op de vaste schuld dat door openbare lichamen wordt gelopen
vloeit voort uit de mate waarin het saldo van rentelasten en -baten gevoelig
is voor wijzigingen in het rentepercentage op aangetrokken langlopende leningen
en uitzettingen. Ter illustratie: Als in enig jaar een relatief groot bedrag
aan lange leningen aan herfinanciering onderhevig is, of van een groot bedrag
aan leningen de rente wordt herzien, betekent dit dat de financiële positie
van een openbaar lichaam in het desbetreffende jaar in aanzienlijke mate gevoelig
is voor veranderingen in de rente. Het openbare lichaam loopt dus aanzienlijk
renterisico. In het wetsvoorstel mag het renterisico op de vaste schuld van
een openbaar lichaam de renterisiconorm (zie onderdeel i) niet overschrijden.
De uitwerking van de wijze waarop het renterisico op de vaste schuld dient
te worden bepaald, zal bij ministeriële regeling geschieden (zie ook
paragraaf 2.5).Onderdeel iDe renterisiconorm kan worden berekend door vermenigvuldiging van een
percentage met de omvang van de vaste schuld van een openbaar lichaam. Deze
norm stelt een beperking aan het renterisico op de vaste schuld dat een openbaar
lichaam in enig jaar mag lopen.Onderdeel jIn het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht) is
een referentiewaarde voor het vorderingensaldo van de overheid vastgelegd.
De referentiewaarde, zoals vastgelegd in Protocol nr. 5, bedraagt 3% voor
de overheid. Onder overheid worden verstaan de centrale overheid,
de decentrale publiekrechtelijke lichamen, en de fondsen voor sociale zekerheid.Onderdeel kOp grond van de voor de in lid a genoemde Openbare lichamen van toepassing
zijnde toezichtswetten, is het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
toezichthouder op de begroting van de provincies en de politieregio's. De
provincies zijn de toezichthouders op de begroting van de gemeenten, waterschappen
en gemeenschappelijke regelingen.Artikel 2Lid 1Ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak kunnen openbare lichamen
beroep doen op de kapitaalmarkt en middelen uitzetten (in de vorm van het
verstrekken van leningen en het nemen van deelnemingen) of garanties verlenen.
Het in- en doorlenen van middelen met als doel hiermee inkomsten te genereren
(near-banking) wordt in elk geval niet tot de publieke taak van openbare lichamen
gerekend. Dit sluit een efficiënt middelenbeheer, bijvoorbeeld in de
vorm van het tegen rente uitzetten van tijdelijke liquiditeitsoverschotten,
niet uit (zie ook toelichting bij tweede lid).De publieke taak zelf wordt in deze wet niet nader omschreven. Hiermee
wordt recht gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van openbare lichamen
ten aanzien van de afbakening van de publieke taak en de wettelijke taakomschrijving
die zij op grond van de op hun van toepassing zijnde wetten bezitten. Activiteiten
op het grensvlak van publieke en private activiteiten zijn het verstrekken
van leningen aan woningcorporaties en het deelnemen aan PPS-constructies.
Afhankelijk van de afweging terzake van het openbaar lichaam zelf, kunnen
deze activiteiten een onderdeel van de publieke taak van een openbaar lichaam
zijn.Op basis van dit lid kunnen toezichthouders vragen om een verantwoording
over door openbare lichamen aangetrokken leningen, verstrekte leningen, deelnemingen
of verleende garanties.Lid 2Bij het hanteren van financiële derivaten en uitzetten van overtollige
middelen (middelen die niet dienen voor de uitoefening van de publieke taak)
staat een prudent gebruik voorop. Een algemeen geldende uitspraak over wat
prudent is en wat niet, wordt in de wet niet gedaan. Wel zal in een ministeriële
regeling nadere invulling aan dit begrip worden gegeven. Voorop staat in elk
geval dat openbare lichamen in hun financiële beheer geen overmatige
financiële risico's aangaan. Op basis van dit lid en de op dit lid gebaseerde
ministeriële regeling kunnen toezichthouders de openbare lichamen vragen
om een verantwoording over uitgezette middelen en het gebruik van derivaten.Voor zover bestaande verplichtingen van openbare lichamen op het moment
van inwerkingtreding strijdig zijn met het bepaalde in het eerste en tweede
lid van dit artikel, dient op een zo kort mogelijke termijn het beleid (en
de uitvoering daarvan) terzake te worden aangepast.Lid 3Overeenkomstig de Wet filo wordt in het derde lid bepaald dat voorschriften
kunnen worden gesteld aan aan te gane geldleningen en te garanderen geldleningen.
In deze wet zijn deze bepalingen uit oogpunt van consistentie tevens van toepassing
verklaard voor uitzettingen door openbare lichamen. De voorschriften kunnen
onder meer betrekking hebben op het type leningen dat kan worden aangetrokken,
verstrekt of de garanties die kunnen worden verleend. Er kunnen
geen voorschriften gesteld worden over de hoogte van de rente.Artikel 3Het percentage op basis waarvan de kasgeldlimiet wordt berekend, wordt
in lagere regelgeving vastgelegd om in geval van gewijzigde omstandigheden
bij openbare lichamen flexibel te kunnen reageren. Dit kan aan de orde zijn
bij wijzigingen in het inkomsten- en uitgavenpatroon van openbare lichamen,
ten gevolge waarvan de kasgeldlimiet een efficiënt middelenbeheer in
de weg zou staan. Vanwege verschillende inkomsten- en uitgavenpatronen van
categorieën openbare lichamen kunnen verschillende percentages worden
vastgesteld. Indien verschuivingen in deze patronen (en een daaruit voortvloeiende
veranderde verhouding van de behoefte aan korte financiering ten opzichte
van het begrotingstotaal) daartoe aanleiding geven, kunnen in de toekomst
aanpassingen van de percentages mogelijk zijn.Om te voorkomen dat de kasgeldlimiet in sommige gevallen slechts een gering
bedrag zal belopen en daardoor een efficiënt middelenbeheer in de weg
staat, is evenals in de Wet filo, een minimumbedrag bepaald.In het wetsvoorstel geldt dit minimum, vanwege de gewijzigde definitie
van de netto-vlottende schuld, voor de financiering met een oorspronkelijke
rentetypische looptijd tot 1 jaar. In de Wet filo bedroeg dit minimumbedrag
NLG 500 000. In het wetsvoorstel is dit bedrag opgehoogd naar NLG 661 113.
In de bepaling van dit bedrag is rekening gehouden met een gemiddelde prijsinflatie
sinds van 2,1% en met het nieuwe kader voor het financieringsbeleid in deze
Wet. Bij de bepaling van dit guldensbedrag is tevens reeds rekening gehouden
met de overgang naar de euro in 2002. Na omrekening in euro's resulteert een
rond bedrag van EUR 300 000. Een rond bedrag verhoogt de werkbaarheid
voor met name kleinere openbare lichamen, waarvoor dit minimumbedrag van toepassing
zal zijn. Het genoemde eurobedrag zal echter pas vanaf 1 januari 2002
gelden, aangezien dan de volledige overgang op de euro plaatsvindt. Het minimumbedrag
wordt daarom nu nog in guldens uitgedrukt. Door de Verzamelwet euro, als vermeld
in TK 1998/99, 25 107, nr. 32, die op 1 januari 2002 in werking zal treden,
wordt per die datum het huidige guldensbedrag in de Wet fido vervangen door
het genoemde eurobedrag.Evenals bij de percentages geldt dat aanpassing van dit minimumbedrag
in de toekomst mogelijk is indien verschuivingen in inkomsten- en uitgavenpatronen
daartoe aanleiding geven.Artikel 4In de Wet filo was opgenomen dat openbare lichamen bij overschrijding
van de kasgeldlimiet geen uitgaven ten laste van de kapitaaldienst mochten
ramen. In het wetsvoorstel wordt deze bepaling vervangen door een bepaling
die openbare lichamen meer ruimte geeft voor zekere fluctuaties in de netto-vlottende
schuld. Het is wel noodzakelijk een toezichtsregime voor de korte financiering
te handhaven, in verband met het belang dat de overheid als geheel heeft bij
het vertrouwen in de kredietwaardigheid van de openbare lichamen. De jaarlijkse
cyclus van het reguliere begrotingstoezicht is hiervoor niet zozeer geschikt,
aangezien het tijdsverloop tussen de overschrijding van de kasgeldlimiet en
de vaststelling van deze overschrijding in een dergelijke cyclus in de regel
te groot zijn om zinvol op te kunnen treden. Het wetsvoorstel voorziet daarom
ten aanzien van de korte financiering in een vorm van toezicht die gekoppeld
is aan het financieringsgedrag zelf. Deze toezichtsvorm heeft de volgende
drie kenmerken. Ten eerste treedt het toezicht in werking direct nadat de
overschrijding op kwartaalbasis is geconstateerd. Na een eerste overschrijding
kan de toezichthouder het desbetreffende openbare lichaam hierop
aanspreken. Ten tweede is het toezicht gericht op het tegengaan van structurele
overschrijding van de kasgeldlimiet, een kortstondige overschrijding zal namelijk
in de regel niet tot al te grote fricties ten aanzien van de rentelasten leiden.
Onder structurele overschrijding wordt – gegeven de looptijd van de
netto-vlottende schuld – verstaan een overschrijding van de kasgeldlimiet
in twee opeenvolgende kwartalen. De toezichthouder zal het openbare lichaam
dan verplichten maatregelen te treffen om de overschrijding teniet te doen.
Een derde kenmerk is de oplopende vorm van toezicht. Indien namelijk, nadat
de kasgeldlimiet structureel is overschreden, uit de derde achtereenvolgende
kwartaalrapportage nadat de toezichthouder het openbaar lichaam de verplichting
tot het nemen van maatregelen heeft opgelegd, blijkt dat nog steeds niet aan
de kasgeldlimiet wordt voldaan, treedt een strenger toezichtsregime in. Hierbij
dient het openbare lichaam een plan om de overschrijding van de kasgeldlimiet
teniet te doen ter goedkeuring aan de toezichthouder voor te leggen. Zolang
dit plan nog niet de goedkeuring van de toezichthouder heeft, kan de toezichthouder
bepalen dat voorafgaande toestemming van de toezichthouder bij een beroep
op korte financiering is vereist. Dit houdt in dat alle of nader te bepalen
individuele kortlopende geldleningen aan de toezichthouder voor akkoord dienen
te worden voorgelegd en dat de toezichthouder een maximum in het beroep op
de rekening-courant faciliteit kan bepalen. Hierbij dient de toezichthouder
rekening te houden met de op dat moment bestaande betalingsverplichtingen
van het openbare lichaam. Dit hoeft niet te betekenen dat het maximum gelijk
is aan de omvang van alle op dat moment bestaande betalingsverplichtingen.
De toezichthouder mag in elk geval niet voorbijgaan aan de betalingsverplichtingen
op dat moment.Het voorafgaand toezicht vervalt zodra het plan naar het oordeel van de
toezichthouder voldoende ten uitvoer wordt gelegd.De hierboven beschreven benadering impliceert dat op kwartaalbasis de
gemiddelde netto-vlottende schuld aan de toezichthouder gemeld dient te worden.Evenals in de Wet filo is er in het wetsvoorstel ruimte voor ontheffingverlening
door de toezichthouder. Uitgangspunt bij het verlenen van een ontheffing van
de kasgeldlimiet blijft dat aanvragen hiertoe grondig onderbouwd dienen te
zijn. Benadrukt dient te worden dat, vanwege het ten opzichte van de Wet filo
meer flexibele kader ten aanzien van de kasgeldlimiet, ontheffingverlening
alleen in uitzonderlijke situaties (incidentele wijzigingen in het inkomsten-
en uitgavenpatroon; bijvoorbeeld de voorfinanciering van grondexploitatie
zou een reden kunnen zijn) dient plaats te vinden. De toezichthouder kan voorts
de volgende elementen bij het verstrekken van een ontheffing hanteren: (i)
tijdelijkheid van de overschrijding (maximaal twee kwartalen); aannemelijk
dient te worden gemaakt dat het openbare lichaam binnen afzienbare termijn
de overschrijding ongedaan maakt, (ii) overschrijding heeft een basis in het
financieringsbeleid zoals dat in het financieringsstatuut is vastgelegd; op
deze wijze worden openbare lichamen gestimuleerd een adequate liquiditeitenplanning
te maken.Met de inwerkingtreding van de Wet fido vervalt de rechtsgrondslag van
de op dat moment bestaande ontheffingen. Indien een openbaar lichaam een ontheffing –
ook binnen het meer flexibele kader ten aanzien van de kasgeldlimiet –
nog steeds wenselijk acht, dient een aanvraag hiertoe opnieuw bij de toezichthouder
te worden ingediend. De toezichthouder beoordeelt de aanvraag vervolgens binnen
de geactualiseerde kaders van de Wet fido. Artikel 5Teneinde de benodigde flexibiliteit te behouden (bijvoorbeeld met het
oog op een mogelijk andere financieringsstructuur van openbare lichamen in
de toekomst) wordt het percentage voor de renterisiconorm bij ministeriële
regeling ingevuld.Om te voorkomen dat kleine gemeenten (d.w.z. gemeenten met een kleine
omvang van de vaste schuld) onnodig door de renterisiconorm worden beperkt
bij het aantrekken van lange financiering, zal bij ministeriële regeling
een minimum bedrag voor de renterisiconorm worden vastgesteld: de renterisiconorm
geldt dus pas bóven dit bedrag.Zowel ten aanzien van het percentage als ten aanzien van het minimum bedrag
geldt dat deze kunnen verschillen voor de verschillende categorieën openbare
lichamen.Artikel 6Ten aanzien van het renterisico op de vaste schuld is het, evenals ten
aanzien van het renterisico op de korte schuld, van belang dat openbare lichamen
een kader wordt geboden voor hun risicomanagement.Voor het toezichtskader ten aanzien van het renterisico op de vaste schuld
is dan ook een vergelijkbare benadering als die voor de kasgeldlimiet gekozen.
Er wordt een expliciete norm gesteld voor de beoordeling van het renterisico
op de vaste schuld; de renterisiconorm.De benadering voor de renterisiconorm sluit aan bij het reeds bestaande
financiële toezicht op de begroting, in die zin dat de methode overeenkomt.
Overschrijding van de norm kan voor de toezichthouder aanleiding vormen om
voorafgaand toezicht in te stellen De invulling van dit voorafgaande toezicht
is overeenkomstig die bij de kasgeldlimiet. Ook hier is sprake van een oplopend
toezichtsregime.Wanneer de toezichthouder op basis van de financieringsparagraaf in het
jaarverslag van het openbare lichaam achteraf constateert dat de renterisiconorm
niet in acht is genomen, dan dient deze het openbare lichaam via een aanwijzing
te verplichten tot een herstructurering van de schuldopbouw. De toezichthouder
bepaalt vervolgens dat, indien het openbare lichaam daarin in het volgende
jaar nalatig blijft, het openbare lichaam een plan dient op te stellen, waarin
wordt aangegeven op welke wijze zijn schuldopbouw zal verbeteren. Zolang dit
plan niet is goedgekeurd dan wel indien blijkt dat het plan niet ten uitvoer
wordt gelegd, kan de toezichthouder bepalen dat voorafgaande toestemming is
vereist voor het aangaan van nieuwe leningen. Deze vorm van (voorafgaand)
toezicht zal aan de orde kunnen komen indien blijkt dat het openbare lichaam
geen effectieve herstructurering doorvoert. Het voorafgaande toezicht vervalt
zodra het plan naar het oordeel van de toezichthouder voldoende ten uitvoer
wordt gelegd.Evenals bij de kasgeldlimiet dient, bij gemotiveerde afwijking van de
renterisiconorm, door het desbetreffende openbaar lichaam een verzoek tot
ontheffing bij de toezichthouder te worden gedaan. Via de verslaglegging van
openbare lichamen dienen toezichthouders voldoende inzicht te hebben in het
financieringsbeleid om zo een integrale afweging te kunnen maken over de soliditeit
van het beleid en over het al dan niet verlenen van een ontheffing. Indien
de toezichthouder additionele informatie nodig heeft om tot een besluit ten
aanzien van een ontheffing te komen, dient het openbare lichaam aan deze vraag
te voldoen.Bij de afweging terzake van het verlenen van een ontheffing kan de toezichthouder
in individuele gevallen een meer integrale beoordeling te maken van het gelopen
renterisico en daar ook andere factoren in te laten meewegen. Te denken is
aan het cash-flow verloop in meerjarenperspectief, de hoogte van het renterisico
in relatie tot de omvang van de begroting, de totale vaste schuld,
het meerjarenpatroon van het renterisico, de reserves en de professionaliteit
van het risicomanagement van een individueel openbaar lichaam. Tevens kan
de toezichthouder bij de ontheffingverlening rekening houden met de door de
datum van de inwerkingtreding van de Wet fido aangegane verplichtingen.Openbare lichamen moeten het afwijken van de renterisiconorm kunnen verantwoorden.Artikel 7De Wet filo kende de mogelijkheid dat de Minister van Financiën het
kapitaalmarktberoep van openbare lichamen aan banden legt in geval van een
naar zijn oordeel optredende verstoring of dreigende verstoring van de evenwichtige
ontwikkeling van de bestedingen. In het kader van de derde fase van de EMU
is het wenselijk deze bepaling meer direct op de beheersing van het EMU-saldo
van de openbare lichamen toe te snijden. De conjuncturele doelstelling uit
de Wet filo wordt dan ook vertaald naar de stabiliteitsdoelstelling in deze
wet. Concreet aangrijpingspunt is de overschrijding van de 3%-norm voor het
EMU-saldo van de overheid, zoals is vastgelegd in artikel 104C en het daarop
gebaseerde Protocol nr.5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (het
Verdrag van Maastricht). Gekozen is voor een geclausuleerde benadering; er
kan alleen worden ingegrepen bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm
die door een ongewenste ontwikkeling van het EMU-saldo van openbare lichamen
wordt veroorzaakt. Hiermee wordt recht gedaan aan het «ultimum remedium»
karakter van de voorziening; alleen in uitzonderlijke situaties kan worden
ingegrepen.Artikel 8Deze bepaling is overeenkomstig artikel 10 in de Wet filo. Toegevoegd
zijn gegevens over het renterisico, de renterisiconorm, de uitzettingen en
het EMU-saldo van de openbare lichamen. Deze gegevensverstrekking zal gedeeltelijk
mee kunnen lopen in de normale jaarlijkse verslaglegging richting de toezichthouders.
De gegevensverstrekking die betrekking heeft op de renterisiconorm zal eenmaal
per jaar dienen te geschieden in de op basis van de Comptabiliteitsvoorschriften
voor te schrijven financieringsparagraaf in het jaarverslag. Rapportage van
de kasgeldlimiet zal, met het oog op de controle op naleving ervan op kwartaalbasis
geschieden. Tevens zullen de vier kwartaalrapportages in de jaarlijkse financieringsparagraaf
van het jaarverslag worden opgenomen. Ten aanzien van het vorderingensaldo
van de openbare lichamen is een kwartaalrapportage nodig om de Minister van
Financiën voldoende inzicht te bieden in de ontwikkeling van het EMU-saldo
van de openbare lichamen. De rapportage zal geschieden aan het CBS, dat de
geaggregeerde gegevens zal doorsturen aan het ministerie van Financiën.
De modaliteiten van de rapportage worden door het CBS in overleg met Financiën
nog nader uitgewerkt.De Minister van Financiën,G. ZalmDe Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,A. PeperDe Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,J. M. de VriesXNoot1M3 bestaat uit: chartaal geld + giraal geld + korte deposito's + repo's
(zie ook Jaarverslag DNB 1998 tabel 3.2).XNoot1Dit tenzij, zoals eerder is opgemerkt, werd voldaan aan de «gulden
financieringsregel».XNoot1De rechtsbasis voor deze voorschriften is gelegen in de desbetreffende
toezichtswetten (Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet, Wet op de gemeenschappelijke
regelingen, Politiewet 1993). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26906-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl