Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2009; Brief minister en staatssecretaris over decentralisatiedoelen
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134364
 2008-2009
 
 31 700 VII
 Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2009
 
 
 
 
 Nr. 
 100
 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 31 augustus 2009
 
 Eén van de doelen van dit kabinet is het verbeteren van het functioneren
van de overheid als geheel. Immers, voor de burger bestaat er maar één
overheid. En ook bedrijven en het maatschappelijk middenveld verwachten van
de overheid een eenduidige dienstverlening. De geloofwaardigheid en effectiviteit
van de overheid neemt toe naarmate de bestuurslagen met goede onderlinge verhoudingen
en vanuit eigen verantwoordelijkheden samenwerken bij het oplossen van maatschappelijke
vraagstukken en onderlinge concurrentie voorkomen. Een middel om zowel het
functioneren van de overheid als geheel, als de interbestuurlijke verhoudingen
te verbeteren, is het vergroten van de beleidsvrijheid van de decentrale overheden.
Hierover zijn afspraken gemaakt in het Coalitieakkoord. Deze zijn uitgewerkt
in doelstelling 68 van het beleidsprogramma: «Het realiseren van meer
beleidsvrijheid voor medeoverheden.»
 
 Bij het uitwerken van deze kabinetsdoelstelling is gebruik gemaakt van
de aanbevelingen die de Raad van State heeft gedaan in de eerste periodieke
beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen. Deze doelstelling is onder
meer gerealiseerd door met provincies en gemeenten afzonderlijk een bestuursakkoord
te sluiten. In beide akkoorden zijn afspraken gemaakt over te bereiken doelen
en over de decentralisatie van verantwoordelijkheden van de rijksoverheid
naar de decentrale overheden. In de kabinetsreactie op het rapport van de
Interbestuurlijke Taakgroep d’Hondt heeft het kabinet aangegeven verdergaande
stappen te willen nemen bij de decentralisatie. Daarbij is het kabinet ingegaan
op de bijdragen die gemeenten en provincies kunnen leveren aan het oplossen
van maatschappelijke vraagstukken.
 
 In verschillende debatten met uw Kamers is gesproken over deze decentralisatiedoelen:
 • In de thematische begrotingsbehandeling in de Eerste Kamer in maart
2008 is toegezegd met een nadere, geëxpliciteerde, uitwerking van het
decentralisatiekader te komen. 
 • In het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer op 4 februari
2009 (31 700 VIII, nr. 68) is toegezegd om voor de zomer van 2009
met een notitie over differentiatie te komen en de stand van zaken te geven
over de decentralisatievoorstellen van de taakgroep d’Hondt. Dit laatste
wordt meegenomen in de brief die u separaat ontvangt over de stand van zaken
uitvoering bestuursakkoorden.
 • In het kamerdebat op 14 mei 2009 (Handelingen der Kamer II,
vergaderjaar 2008–2009, nr. 84, blz. 6559–6590) heeft de
Tweede Kamer gevraagd om deze notitie te agenderen in samenhang met het vernieuwde
beleidskader gemeentelijke herindeling. In deze brief zal nader op deze samenhang
worden ingegaan.
 
 Met deze brief willen wij de gedane toezeggingen gestand doen. Wij zien
veel raakvlakken tussen de te behandelen onderwerpen en hebben er daarom voor
gekozen die in samenhang te behandelen. Tevens maken wij daarbij expliciet
hoe het kabinet de afgelopen jaren met deze onderwerpen is omgegaan, maar
ook hoe het kabinet er de komende jaren mee wil omgaan. Dit mede in het licht
van de beschouwing die de Raad van State heeft uitgebracht.
 
 De opbouw van deze brief is als volgt. In de volgende paragraaf wordt
ingegaan op de nadere invulling van het decentralisatiekader. De tweede paragraaf
beschrijft de visie van het kabinet op differentiatie. Daarna komen achtereenvolgens
de afwegingspunten bij concrete taken en interbestuurlijke samenwerking, herindeling
en bestuurskracht aan de orde.
 Deze brief gaat alleen in op decentralisatie naar medeoverheden en niet
op een taakoverdracht naar functionele instellingen.
 1. Decentralisatiekader
 Het kabinet maakt twee soorten afwegingen rond decentralisatie. De eerste
is gebaseerd op een visie op de rol van de verschillende overheidslagen. De
tweede bestaat uit aandachtspunten voor de afweging per concreet dossier.
Maar in alle gevallen geldt het algemene uitgangspunt: «decentraal wat
kan, centraal wat moet.»
 De Raad van State heeft haar tweede periodieke beschouwing de titel «Decentraal
moet, tenzij het alleen centraal kan» gegeven. Daarmee geeft de Raad
zijn interpretatie weer van de Gemeente- en Provinciewet, waarin is geregeld
dat beleid alleen regionaal of centraal wordt uitgevoerd, wanneer het lokaal,
respectievelijk regionaal niet doelmatig of doeltreffend kan.
 Het kabinet onderschrijft met de Raad het belang van decentralisatie.
Daarom is met de gemeenten en provincies een decentralisatieagenda opgesteld,
waarin wordt gewerkt aan ruimere bevoegdheden en meer beleidsvrijheid voor
de decentrale overheden. Aan deze agenda wordt in de komende jaren onverminderd
uitvoering gegeven. Het kabinet beoogt echter niet een nieuwe decentralisatieagenda
op te stellen.
 Rol van de bestuurslagen in het algemeen
 Onze visie op de rol van de verschillende overheidslagen is gegeven in
de gesloten bestuursakkoorden en is ook al beschreven in de kabinetsreactie
op het rapport van de Taakgroep d’Hondt. Deze visie vormt de basis voor
de keuze welke taak het beste bij welke bestuurslaag ondergebracht kan worden.
Gemeenten zijn daarin omschreven als de overheidslaag die het dichtst bij
de burger staat en het beste in staat is om de signalen uit de maatschappij
op te vangen. Hun kerntaak is gelegen in het vormgeven van de lokale leefomgeving,
zowel in sociale als fysieke zin. Denk daarbij aan het herstructureren van
wijken, mensen laten deelnemen aan de samenleving en het creëren van
een gemeenschap. Door de lokale verankering van gemeenten, kunnen
zij beter dan het Rijk lokaal geïntegreerd maatwerk ontwikkelen.
 De provincie heeft een duidelijke eigenstandige taak in het ruimtelijk-economische
domein voor zover de vraagstukken een bovenlokaal karakter hebben. Daarnaast
voeren de provincies nu de jeugdzorg uit, behalve in de drie Wgr+ gebieden
in de Randstad. Voor een aantal onderwerpen is het niet praktisch als gemeenten
individueel aan de slag gaan. In die gevallen hebben provincies een regisserende,
kaderstellende en toetsende rol, bijvoorbeeld via structuurplannen.
 
 Het Rijk heeft op alle onderwerpen waarbij gemeenten en provincies in
medebewind zijn geroepen, een systeemverantwoordelijkheid, maar het Rijk ondersteunt
provincies en gemeenten ook bij de uitvoering van hun taken. Bijvoorbeeld
door het signaleren van problemen. Het Rijk is hierbij verantwoordelijk voor
de wijze waarop gemeenten en provincies invulling kunnen geven aan hun taken,
zowel via bevoegdheden als via de middelen. Het Rijk richt zich dus alleen
op het wettelijk kader en niet op de wijze waarop individuele gemeenten of
provincies hun taken uitvoeren. Dat is aan de Colleges van B&W of Gedeputeerde
Staten, respectievelijk gemeenteraad of Provinciale Staten. Wanneer blijkt
dat het wettelijke systeem niet goed werkt of niet meer toegesneden is op
de problemen van deze tijd, heeft het Rijk de verantwoordelijkheid het systeem
aan te passen. Het gezamenlijk uitvoeringsresultaat van decentrale overheden,
kan een indicator zijn waaruit blijkt dat het wettelijk kader niet goed in
elkaar zit.
 Ook is het Rijk verantwoordelijk voor het waarborgen van de autonomie
van provincies en gemeenten. Een derde verantwoordelijkheid van het Rijk en
in sommige gevallen de provincie, is het toepassen van interbestuurlijke toezichtinstrumenten
indien de medeoverheden in strijd met het recht of het algemeen belang handelen.
 
 Soms staat niet één bestuurslaag het dichtst bij de doelgroep,
maar vraagt een doelgroep om samenhangende diensten op alle niveaus van de
overheid; denk bijvoorbeeld aan internationaal opererende groepen bedrijven
of burgers en bedrijven die ten behoeve van transport en verkeer samenhangende
netwerken eisen. Het gaat dan om samenwerking tussen de overheidslagen, ofwel
om «multilevel governance», waarbij de verantwoordelijkheid van
het rijk in dit geval uiteraard ruimer is dan alleen systeemverantwoordelijkheid.
 
 In de praktijk blijkt een spanning te bestaan tussen de eigen verantwoordelijkheid
van het Rijk en het recht doen aan de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten
en provincies. Deze spanning wordt bijvoorbeeld zichtbaar wanneer het Rijk
een speerpunt maakt van beleid dat het beste decentraal vormgegeven kan worden
of wanneer de Tweede Kamer een minister ter verantwoording roept als de kamer
meent dat er onder de verantwoordelijkheid van een decentrale bestuurslaag
iets mis gaat of dat er een politiek controversiële beslissing wordt
genomen. De centrale vraag is dan: hoort een geconstateerd probleem tot de
inhoudelijke verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies of functioneert
het systeem niet goed en is het Rijk verantwoordelijk?
 
 Tijdens het eerder genoemde Algemeen Overleg heeft u ons aangesproken
op de neiging van het Rijk om zich teveel te bemoeien met wat eigenlijk aan
gemeenten of provincies is. Ook de Raad van State signaleert dat het kabinet
te vaak hiërarchische instrumenten inzet terwijl de situatie daar niet
per sé om vraagt. Wij zullen ons daarvan bewust moeten zijn en terughoudendheid
betrachten bij het inzetten van die instrumenten. Eenzelfde oproep kan aan
Uw Kamer gedaan worden. Wanneer wij gezamenlijk besloten hebben een taak te
decentraliseren, vindt de verantwoording aan de volksvertegenwoordiging
primair plaats in de Gemeenteraad en Provinciale Staten. U zult vanuit het
kabinet dan ook minder informatie ontvangen over gedecentraliseerde beleidsterreinen.
 2. Differentiatie
 Inhoudelijke differentiatie tussen decentrale overheden
 De Grondwet kent slechts één soort provincies en één
soort gemeenten. Dit houdt in dat met betrekking tot de inrichting van het
provinciaal en gemeentelijk bestuur differentiatie niet aan de orde is. In
dezelfde grondwet krijgen provincie- en gemeentebesturen de bevoegdheid om
hun eigen huishouding te regelen. Dit heeft tot gevolg dat de onderscheiden
provincies en gemeenten verschillende afwegingen kunnen maken bij het opstellen
van hun eigen provinciale en gemeentelijke agenda’s. Deze verschillende
afwegingen zijn enerzijds het gevolg van de politieke keuzes die bestuurders
maken op basis van hun kiezersmandaat, waarover zij in de raad of staten verantwoording
afleggen. Anderzijds komt niet elk maatschappelijk probleem in elke provincie
of gemeente in dezelfde mate voor. In de Randstadgemeenten spelen soms andere
problemen dan in plattelandsgemeenten. Krimpgemeenten hebben een andere maatschappelijke
opgave dan groeikernen. Deze verschillen hebben gevolgen voor de voorzieningen
die verschillende provincies of gemeenten aan hun burgers aanbieden. Voor
een groot deel betreft dit voorzieningen die gemeenten op grond van hun autonomie
kunnen verstrekken.
 
 Naast differentiatie als gevolg van lokale autonomie is er ook differentiatie
tussen gemeenten in de wijze van uitvoering van taken die in medebewind worden
verricht. De taken van de decentrale overheden zijn in die gevallen dezelfde,
de uitvoering ervan is afhankelijk van het probleem dat moet worden opgelost.
Deze wijze van differentiatie maakt het openbaar bestuur flexibel. Gemeenten
en provincies hebben immers de mogelijkheid om bij het oplossen van vraagstukken
in te spelen op de lokale situatie. Deze differentiatie als gevolg van lokale
afwegingen wordt, via decentralisatie, door het kabinet gestimuleerd en verhoogt
in zijn ogen de kwaliteit, effectiviteit en het democratisch gehalte van het
openbaar bestuur.
 
 Een gevolg van decentralisatie is dat de decentrale overheden onderling
verschillen in prioriteitstelling, sturing en verantwoording en in de voorzieningen
die zij aan hun burgers aanbieden. Daarmee sluiten zij aan op de verschillen
in wensen en belangen die tussen de inwoners van verschillende decentrale
overheden bestaan Naast deze vorm van differentiatie als gevolg van de beleidsvrijheid
van de decentrale overheden kan differentiatie het gevolg zijn van een selectieve
toedeling van taken en middelen aan provincies en gemeenten.
 Differentiatie als gevolg van het selectief toedelen van
taken en middelen
 Artikel 109 van de Gemeentewet biedt het kabinet de mogelijkheid om te
differentiëren bij de toekenning van taken en middelen aan gemeenten.
Op basis daarvan kan voor elke maatschappelijke opgave worden gezocht naar
het specifieke arrangement dat slagvaardigheid voor die opgave creëert.
Dat stelt ook de Rob in het advies «Slagvaardig bestuur» van mei
2009: «Steeds dient te worden gezocht naar de voor de specifieke situatie
en context meest optimale mix van taken, middelen en bevoegdheden».
Er moet niet worden uitgegaan van blauwdrukdenken en generieke oplossingen. 
 Op deze wijze wil het kabinet het gebruik van artikel 109 van de Gemeentewet
stimuleren.
 
 Het Rijk kent verschillende motieven om in specifieke gevallen, taken
en middelen selectief aan gemeenten toe te wijzen. Het kan bijvoorbeeld efficiënter
zijn om voorzieningen geconcentreerd in te zetten in plaats van te verdunnen.
Zo zijn voor de maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en verslavingszorg
43 gemeenten met een centrumfunctie geselecteerd om de opvang te realiseren.
Ook kan een specifieke situatie vragen om een bijzondere (niet-generieke)
maatregel. Een voorbeeld hiervan is de Rotterdamwet, waarin aan gemeenten
met meer dan 100 000 inwoners bijzondere bevoegdheden worden toegekend
om probleemwijken aan te pakken. Zij mogen daarbij inkomenseisen stellen aan
het wonen in achterstandswijken en drugspanden sluiten. Gemeenten maken hierover
bilaterale maatwerkafspraken met het Rijk. Ook kan een probleem op een schaalniveau
spelen dat ligt tussen dat van gemeenten en dat van provincies. Het beleggen
van een taak bij centrumgemeenten kan dan een oplossing zijn om het optimale
schaalniveau te bereiken. Bijvoorbeeld bij de uitvoering van de Wet werk en
inkomen kunstenaars waarmee twintig gemeenten zijn belast. Ook de zeven stadsregio’s,
die taken verrichten op het terrein van het openbaar vervoer, zijn een goed
voorbeeld. De WGR+ zal in 2010 worden geëvalueerd.
 
 Uit bovenstaande voorbeelden valt op te maken dat de rode lijn bij het
differentiëren als gevolg van het selectief toedelen van taken en middelen,
is dat het kabinet daartoe over kan gaan als de inhoud van het op te lossen
vraagstuk erom vraagt.
 Differentiatie in bestuurlijke vormgeving
 Uit het bovenstaande blijkt dat gemeenten niet alleen op de inhoud van
het gemeentelijk beleid differentiatie kunnen aanbrengen, maar dat zij ook
ten aanzien van de bestuurlijke vormgeving van hun taakuitoefening eigen mogelijkheden
hebben om in te kunnen spelen op wat lokaal nodig is. Het kabinet is van mening
dat uitvoering van beleid op verschillende wijzen kan worden georganiseerd
zonder de aanspreekbaarheid van het bestuur of de duidelijkheid voor de burger
kwijt te raken. De Wet maatschappelijke ondersteuning wordt bijvoorbeeld in
veel gevallen uitgevoerd in een samenwerkingsverband tussen gemeenten. Gemeenten
kunnen er echter ook voor kiezen deze taak zelfstandig uit te oefenen.
 
 De Wet gemeenschappelijke regelingen is het wettelijke kader voor publiekrechtelijke
samenwerking. Deze wet biedt vier vormen van samenwerking: de overeenkomst
(regeling zonder meer), de centrumgemeenteconstructie, het gemeenschappelijk
orgaan en het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Daarnaast zijn er privaatrechtelijke
vormen van samenwerking mogelijk, zoals de stichting.
 De centrumgemeenteconstructie verdient in het licht van deze discussie
bijzondere aandacht. Met deze samenwerkingsvorm biedt de Wet gemeenschappelijke
regelingen de mogelijkheid aan gemeenten om een bepaalde taak in mandaat te
laten uitvoeren door een andere gemeente. De beleidsvorming en taakuitoefening
berusten bij de centrumgemeente. Gemeenten kunnen hiertoe overgaan op het
moment dat zij van oordeel zijn dat de zelfstandige uitoefening van deze taak,
binnen de specifieke situatie van die gemeente, niet nodig of niet effectief
is. 
 3. Afwegingspunten bij concrete taken
 Bovenstaand kader biedt duidelijkheid over de vraag welke rol overheidslagen
in het algemeen spelen en hun verhouding ten opzichte van elkaar, maar geeft
geen antwoord op de vraag welke criteria een rol spelen bij de vraag of, en
zo ja in welke mate, een specifieke taak gedecentraliseerd kan worden of gecentraliseerd
moet worden.
 Meerdere factoren spelen bij deze afwegingen een rol. Uiteindelijk gaat
het niet om een technische afweging die automatisch tot een antwoord leidt.
Maar dat wil niet zeggen dat er geen afwegingspunten te formuleren zijn.
 
 Het is van belang om te stellen dat de ratio achter decentraliseren is
dat uitvoering op lokaal of provinciaal niveau in veel gevallen efficiënter
of effectiever is dan uitvoering op centraal niveau. Gemeenten en provincies
zijn enerzijds beter in staat om in te spelen op wat lokaal, respectievelijk
regionaal, nodig is en anderzijds kunnen zij inspelen op de maatschappelijke
verbanden die lokaal, respectievelijk regionaal, al bestaan.
 
 De keuze tussen al dan niet decentraliseren is niet zwart-wit. Er bestaan
gradaties in het vergroten van de beleidsruimte van de decentrale overheden.
Doorgaans is de keus dan ook beperkt tot de mate waarin een taak of verantwoordelijkheid
decentraal wordt belegd en de mate waarin er nog centrale sturing nodig is,
bijvoorbeeld via wetgeving, interbestuurlijk toezicht, prestatieafspraken
of financiën.
 
 De afwegingspunten zijn:
 
 1. Integraliteit: is gekeken naar de samenhang met aanpalende beleidsterreinen?
 Om gemeenten en provincies de mogelijkheid te bieden om integraal beleid
en lokaal maatwerk te voeren, is het wenselijk dat gemeenten integraal naar
beleidsdossiers kunnen kijken en daarin een samenhangende keuze kunnen maken.
Met de per 1-1-2009 ingevoerde Wet participatiebudget ontvangen gemeenten
van het Rijk een ongedeeld budget, waarmee zij meer mogelijkheden krijgen
om eigen beleidsafwegingen te maken en om de gelden naar eigen inzicht in
te zetten voor al dan niet gecombineerde participatievoorzieningen. Gemeenten
zijn hiermee in de positie gebracht om beter in te spelen op wat burgers nodig
hebben
 2. Rechtsgelijkheid: wenst het kabinet eenheid in het hele land?
 Het kabinet vindt het op een aantal terreinen van belang dat er geen sprake
is van landelijke differentiatie. Als verschillen in voorzieningen, regels
en procedures tussen gemeenten onacceptabel zijn, ligt het voor de hand om
dit centraal te regelen, bijvoorbeeld wanneer sprake is van teveel administratieve
lasten voor burgers en bedrijven. Wanneer verschillen in het voorzieningenniveau
tussen gemeenten of provincies wel worden geaccepteerd, kan beleidsvrijheid
aan gemeenten of provincies worden toegekend of er kan worden gedifferentieerd
in de toedeling van taken.
 3. Belangenbehartiging: worden belangen naar hun aard op decentraal niveau
voldoende gewogen?
 De kerntaak van het bestuur is immers het afwegen van belangen. Deze belangenbehartiging
is veelal lokaal goed geborgd. Naarmate de weging van de belangen van beperkte
groepen lokaal minder goed uit de verf komt, wordt de behoefte aan sturing
vanuit de centrale overheid groter. Zo kunnen in de wetgeving eisen worden
gesteld aan overleg tussen de gemeente en belangengroeperingen, zoals bij
de Wmo is gebeurd. 
 4. Bestuurlijke drukte: leidt de decentralisatie tot betrokkenheid van
vele verschillende bestuursorganen op eenzelfde beleidsterrein of nauw verwante
beleidsterreinen?
 Bij het vormgeven van de decentralisatie moet aandacht worden besteed
aan de bestuurlijke drukte die kan ontstaan. Het kabinet heeft over dit onderwerp
een brief aan uw Kamer in voorbereiding. Daarin zal het begrip bestuurlijke
drukte nader worden geduid en een overzicht worden geboden van wat dit kabinet
doet om de bestuurlijke drukte te verminderen. Deze brief zal na de zomer
naar de Tweede Kamer worden gestuurd.
 5. Doelmatigheid en doeltreffendheid: Kan de taak doelmatig en doeltreffend
op gemeentelijk of provinciaal niveau worden uitgevoerd?
 In de Gemeente- en Provinciewet is opgenomen dat het onderwerp van zorg
pas regionaal of centraal uitgevoerd kan worden, indien duidelijk is dat het
niet op doelmatige of doeltreffende wijze behartigd kan worden door de lokale
of regionale overheden.
 6. Draagvlak: is er bij het departement dat decentraliseert, de medeoverheid
die er een taak of verantwoordelijkheid bij krijgt en het maatschappelijk
middenveld, draagvlak voor de decentralisatie?
 Decentralisatie is pas succesvol wanneer alle betrokkenen achter de taakoverdracht
staan. Aandachtspunten hierbij zijn bestuurskracht (zowel van het Rijk als
van de medeoverheid), de inpasbaarheid in het takenpakket van medeoverheden
en uitvoerbaarheid.
 7. Evenredigheid: is er een goede balans tussen de kosten en baten?
 De bestuurslaag die de lasten ervaart, moet ook de mogelijkheid krijgen
om in te grijpen. Als een probleem lokaal speelt, moeten we het dus vooral
aan de lokale overheid overlaten om het probleem op te lossen. Wanneer een
lokale overheid de kosten van haar beleid laat dragen door een andere overheidsorganisatie
(afwentelgedrag), kan een meer centrale aansturing wenselijk zijn om de baten
en lasten in balans te houden. Bijsturing van het Rijk dient in deze gevallen
te voorkomen dat gemeenten hun problemen exporteren naar andere gemeenten.
En omgekeerd om te voorkomen dat sommige gemeenten met de problemen van andere
worden geconfronteerd.
 Denk hierbij aan culturele instellingen waarbij randgemeenten mee kunnen
profiteren van een centrumgemeente zonder financieel bij te dragen aan het
onderhoud van de instellingen. Ook de opvang van daklozen kan leiden tot dergelijk
afwentelgedrag. In beide voorbeelden heeft het Rijk bijgestuurd via de bekostiging
of via het aanwijzen van centrumgemeenten. Van belang is ook dat onnodige
concurrentie tussen decentrale overheden wordt voorkomen en dat het Rijk,
daar waar nodig, in staat is om zijn verantwoordelijkheid te nemen.
 
 Bovenstaande zeven aandachtspunten hebben een belangrijke rol gespeeld
bij het opstellen van de decentralisatieagenda uit de bestuursakkoorden en
de reactie op het rapport van de Taakgroep d’Hondt. Het kabinet wil
deze punten in de toekomst in de eerste plaats gebruiken voor een goede uitvoering
van de al afgesproken decentralisatieoperaties. Voorts zal het kabinet dit
kader gebruiken bij toekomstige afwegingen rond decentralisatie. Het kabinet
zal geen nieuwe decentralisatieagenda opstellen. De focus ligt de komende
jaren op de uitvoering van de gemaakte afspraken. Een stand van zaken hierover
wordt u separaat toegezonden.
 
 Bovenstaande afweging is, wat het kabinet betreft, geen eenzijdige. Met
de bestuursakkoorden heeft dit kabinet samen met gemeenten en provincies een
decentralisatieagenda opgesteld, zodat de medeoverheden tijdig worden betrokken
bij de afweging om taken naar hen over te dragen. Ook bij de feitelijke invulling
van de decentralisatie is het van groot belang dat de decentrale
overheden daar nauw bij worden betrokken. Bijvoorbeeld door het gezamenlijk
voorbereiden ervan in interbestuurlijke teams.
 
 Via de decentralisatieafspraken uit de bestuursakkoorden en de reactie
op het rapport d’Hondt heeft het kabinet invulling gegeven aan bovenstaand
beeld. Het kabinet neemt nota van het feit dat de Raad van State deze visie
op de taakverdeling tussen de overheidslagen realistisch noemt.
 4. Interbestuurlijke samenwerking, herindeling en
bestuurskracht
 Tijdens het eerder genoemde AO van 4 februari ontstond een discussie
over de vraag of het kabinet, als gevolg van selectief rijksbeleid, accepteert
dat er «a» en «b» gemeenten», of «directe»
en «indirecte» gemeenten ontstaan. Ons inziens is dat niet de
goede vraag. Differentiatie ontstaat doordat het rijk, gemeenten en provincies
eigen oplossingen zoeken voor gerezen problemen. Feitelijk bestaat er daarmee
een heel alfabet aan verschillen tussen gemeenten. Juist die verschillen bieden
de overheid de mogelijkheid om flexibel in te spelen op verschillende locale
situaties. Daarbij blijft onverlet dat de lokale besturen door hun burgers
kunnen worden aangesproken op de door hen gemaakte keuzes voor de oplossing
van maatschappelijke vraagstukken.
 
 Er zijn diverse mogelijkheden om de bestuurskracht van de overheid te
versterken. Hierbij valt te denken aan verbetering van de interne organisatie,
samenwerking tussen overheden en herindeling van decentrale overheden.
 In het vernieuwde beleidskader herindeling is aangegeven dat gemeenten
als eerste aan zet zijn om maatregelen te nemen om hun eigen bestuurskracht
te versterken indien die tekortschiet. Een keuze voor samenwerking, herindeling
of andere oplossingen ligt dus als eerste bij gemeenten.
 
 Waar de bestuurskracht van een gemeente tekort zou kunnen schieten voor
het effectief uitvoeren van een gedecentraliseerde taak, kan bijvoorbeeld
de bovengenoemde centrumgemeenteconstructie, die mogelijk is gemaakt in de
Wet gemeenschappelijke regelingen, soelaas bieden. In antwoorden op de schriftelijke
vragen over het beleidskader herindeling heeft het kabinet ook aangegeven
een toenemende intensiteit te zien bij de samenwerking tussen gemeenten op
het vlak van personeel, informatie, organisatie, financiën, administratie,
communicatie en huisvesting. Al met al is de conclusie gerechtvaardigd dat
de vernieuwingskracht van gemeenten, in het vinden van voor hen passende oplossingen
op specifieke bestuurskrachtproblemen, zeer groot is. Bestuurskracht is immers
niet alleen een schaalprobleem, het betreft ook de organisatie en -bestuurscultuur,
doorzettingsvermogen, deskundigheid en ambitie van een gemeente. De praktijk
laat dan ook zien dat herindeling niet zondermeer de geijkte oplossing is
die wordt gekozen.
 
 De oplossing van veel maatschappelijke vraagstukken vraagt vaak de inzet
van meer dan één bestuurslaag. Bijvoorbeeld bij de ruimtelijke
ordening, waarbij zowel de provincies als gemeenten een eigen rol toebedeeld
hebben gekregen met betrekking tot het opstellen van structuur- en bestemmingsplannen.
Om effectief als één overheid op te treden zijn goede interbestuurlijke
verhoudingen en doeltreffende onderlinge samenwerking van groot belang. Het
kabinet werkt aan het versterken van deze samenwerking door bijvoorbeeld het
bieden van overzicht over en inzicht in de verschillende samenwerkingsvormen
in het kennisplatform samenwerkende overheden. 
 5. Tot slot
 Deze brief beschrijft de uitgangspunten en overwegingen van het kabinet
bij voorstellen voor decentralisatie en differentiatie. Door voor tenminste
de duur van deze kabinetsperiode op de beschreven manier met deze thema’s
om te gaan, zijn zowel decentralisatie als differentiatie instrumenten die
bijdragen aan de effectiviteit van de overheid als geheel. Deze inzichten
bieden geen lange termijn visie op de bestuurlijke indeling van de overheid.
Wij zijn er echter van overtuigd dat, aan de hand van het kader, zowel de
rijksoverheid als provincies en gemeenten zelfstandig en in onderlinge samenwerking,
op een democratische, doelmatige en doeltreffende wijze, problemen kunnen
aanpakken en voorzieningen voor de burger kunnen realiseren.
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten