Financieel toezicht op omroepverenigingen; Rapport 'Financieel toezicht op omroepverenigingen'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25120, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

11-12-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25120 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud SAMENVATTING1 INLEIDING 1.1 AlgemeenTabel 1 Baten en lasten omroepverenigingen in 1993 en
1994 (x f 1 miljoen) 1.2 Verdeling taken en verantwoordelijkheden MinisterCommissariaat voor de Media1.3 Organisatie MinisterieCommissariaat voor de Media1.4 Onderzoeksvragen2. COMMISSARIAAT VOOR DE MEDIA 2.1 Wettelijke instrumenten2.2 Toezicht 2.2.1 Algemeen2.2.2 Indiening en behandeling jaarstukken2.2.3 Vermogenspositie omroepverenigingen 2.2.3.1 ReservesTabel 2 Reserves omroepverenigingen (x f 1 miljoen) 2.2.3.2 VoorzieningenTabel 3 Voorzieningen omroepverenigingen (x f 1 miljoen) 2.2.4 Neveninkomsten en -activiteiten2.2.5 Exploitatie intellectuele eigendomsrechten2.2.6 Dienstbaarheid aan winst door derden2.2.7 Sancties3 MINISTERIE 3.1 Wettelijke instrumenten3.2 Toezicht 3.2.1 Algemeen3.2.2 Indiening en behandeling stukken3.2.3 Uitvoering4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 4.1 Commissariaat voor de Media 4.1.1 Wettelijke instrumenten4.1.2 Toezicht4.2 Ministerie 4.2.1 Wettelijke instrumenten4.2.2 Toezicht5 REACTIES BETROKKENEN EN NAWOORD REKENKAMER 5.1 Hoofdlijn reactiesNawoord Rekenkamer5.2 Toezicht op het financieel beheer van de omroepverenigingenNawoord Rekenkamer5.3 VoorzieningenNawoord Rekenkamer5.4 Rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangstenNawoord Rekenkamer5.5 Toezicht op regionale en lokale omroepenNawoord Rekenkamer5.6 Samenhangende visie op toezichtBIJLAGE 1In het onderzoek gehanteerde voorwaardenVoorwaarden ten aanzien van het Commissariaat voor de
MediaDoelmatigToereikend voor een gefundeerd oordeelRechtmatigVoorwaarden ten aanzien van de ministerDoelmatigToereikend om te kunnen steunen opBIJLAGE 2Wettelijke instrumenten Commissariaat en ministerInstrumenten voor het Commissariaat voor de MediaInstrumenten voor de minister
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25120Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 76 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 120Financieel toezicht op omroepverenigingennr. 2RAPPORTInhoud      Blz.   Samenvatting5   1Inleiding71.1Algemeen71.2Verdeling taken en verantwoordelijkheden7 1.3Organisatie81.4Onderzoeksvragen9    2Commissariaat
voor de Media102.1Wettelijke instrumenten102.2Toezicht10 2.2.1Algemeen10 2.2.2Indiening
en behandeling jaarstukken12 2.2.3Vermogenspositie omroepverenigingen142.2.4Neveninkomsten en -activiteiten16 2.2.5Exploitatie
intellectuele eigendomsrechten17 2.2.6Dienstbaarheid aan
winst door derden17 2.2.7Sancties18    3Ministerie203.1Wettelijke instrumenten20 3.2Toezicht203.2.1Algemeen20 3.2.2Indiening en behandeling
stukken20 3.2.3Uitvoering21    4Conclusies
en aanbevelingen234.1Commissariaat voor de Media234.1.1Wettelijke instrumenten23 4.1.2Toezicht234.2Ministerie24 4.2.1Wettelijke instrumenten244.2.2Toezicht24    5Reacties betrokkenen
en nawoord Rekenkamer265.1Hoofdlijn reacties265.2Toezicht op het financieel beheer van
de omroepverenigingen27 5.3Voorzieningen27 5.4Rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten28 5.5Toezicht op regionale
en lokale omroepen28 5.6Samenhangende visie op toezicht28   Bijlage 1In het onderzoek gehanteerde voorwaarden30Bijlage 2Wettelijke instrumenten Commissariaat en minister32SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer onderzocht het financiële toezicht van het
Commissariaat voor de Media op de omroepverenigingen in de boekjaren 1993
en 1994 en de wijze waarop de verantwoordelijke bewindspersoon toezicht hield
op het Commissariaat.De omroepverenigingen worden voor het grootste deel gefinancierd uit publieke
middelen. In 1994 ging het om f 642 miljoen. Daarnaast hebben zij neveninkomsten,
in 1994 f 446 miljoen. Bij het financiële toezicht gaat het er in
hoofdzaak om dat het Commissariaat erop toeziet dat de omroepverenigingen
al hun inkomsten besteden aan programma's. Het Commissariaat verdeelt de middelen
die de minister beschikbaar heeft gesteld over de omroepverenigingen en stelt
de definitieve vergoedingen vast op grond van een beoordeling van de jaarrekeningen.De uitvoering van het financiële toezicht vertoonde gebreken. Weliswaar
heeft het Commissariaat een aanzet tot verbetering van zijn toezicht gegeven
door in 1992 de eis te stellen dat de omroepverenigingen voortaan een integrale
verantwoording moesten indienen. Daarmee ontstond inzicht in al hun activiteiten
en de daarmee gepaard gaande geldstromen. De controles van het Commissariaat
beperkten zich echter tot die verantwoordingen, terwijl het financieel beheer
buiten beschouwing bleef. Terecht werd veel aandacht besteed aan de vermogenspositie
en de verantwoording van neveninkomsten. Welke nevenactiviteiten de omroepen
ontplooien en welke inkomsten hieraan verbonden zijn onderzoekt het Commissariaat
echter niet structureel. Het accepteert dat bepaalde posten als voorzieningen
worden opgenomen, terwijl ze tot het eigen vermogen horen. Het maakte niet
goed gebruik van zijn wettelijke sanctiemogelijkheden. Ook de dossiervorming
liet te wensen over.Het Commissariaat heeft op zichzelf voldoende wettelijke instrumenten
voor het financiële toezicht. Weliswaar ontbreekt het sanctie-instrument
om de jaarrekeningen van de omroepverenigingen af te keuren, maar dit wordt
gecompenseerd door het feit dat het Commissariaat de definitieve vergoedingen
voor de omroepen zonodig lager kan vaststellen. Hiermee beschikt het Commissariaat
over een afgewogen geheel aan wettelijke instrumenten.De minister heeft niet genoeg instrumenten om zijn toezichthoudende rol
ten opzichte van het Commissariaat waar te kunnen maken. Zo zou de minister
het recht moeten krijgen inzage te nemen in de administratie van het Commissariaat,
algemene voorschriften te geven voor het financieel beheer door het Commissariaat
en maatregelen te treffen als het Commissariaat niet naar behoren functioneert.Het ministerie verwacht van het Commissariaat dat het toeziet op de naleving
van de mediawetgeving en op de besteding van de gelden door de omroepverenigingen
overeenkomstig hun doel. De werkzaamheden van het ministerie beperkten zich
tot het toezien op de rechtmatigheid van de betalingen door het Commissariaat
aan de omroepen. Het ministerie had geen zicht op de rechtmatigheid van de
bestedingen door de omroepverenigingen.De Rekenkamer beveelt aan dat zowel het Commissariaat als de minister
zich nader bezint op hun rolinvulling met betrekking tot het financiële
toezicht op de omroepverenigingen. Het Commissariaat zou daarbij moeten betrekken
hoe het om wil gaan met het financiële toezicht op de overige onderdelen
van het publieke bestel, waaronder de circa 230 regionale en lokale publieke
omroepen. Het Commissariaat zou aan moeten geven hoe het tot een
dekkend toezicht wil komen, waar de controles zich inhoudelijk op moeten richten,
welke controle-instrumenten worden gebruikt en wat de rol van de extern accountants
hierbij is, welke normenkaders moeten worden gehanteerd, welk sanctiebeleid
past bij het financiële toezicht en welke gevolgen een en ander heeft
voor de vormgeving en werkwijze van de organisatie. De minister zou aan moeten
geven wat hij verwacht van het financiële toezicht door het Commissariaat
en hoe dit zich verhoudt tot de comptabele verantwoordelijkheid van de minister.
Ook zou de minister aandacht moeten besteden aan de vraag hoe gebruik moet
worden gemaakt van de bestaande controlestructuur en wat er moet gebeuren
als het financiële toezicht van het Commissariaat niet aan zijn verwachting
of aan de bedoelingen van de wetgever voldoet.De uitvoering en organisatie zouden verbeterd kunnen worden. Zo zou het
Commissariaat structureel toezicht moeten houden op de naleving van de nevenactiviteitenregeling.
Het toezicht op het financieel beheer van de omroepverenigingen zou onderdeel
moeten zijn van het financiële toezicht door het Commissariaat. Het initiatief
van het Commissariaat dat leidde tot het Handboek financiële verantwoording
waaraan de omroepverenigingen zich met ingang van 1996 moeten houden is een
stap in de goede richting voor het waarborgen van een behoorlijke boekhouding
als onderdeel van het financieel beheer. Het Commissariaat zou verder beter
gebruik moeten maken van de verschillende sanctie-instrumenten. Bij het ministerie
verdienen de schriftelijke vastlegging van uitgevoerde werkzaamheden en de
dossiervorming bijzondere aandacht.In zijn reactie gaf het Commissariaat aan verbeteringen in de organisatie
en uitvoering van het financiële toezicht aan te zullen brengen. De minister
gaf in zijn reactie aan in algemene zin bereid te zijn het toezichtsregime
te willen verbeteren. Zowel het Commissariaat als de minister zeiden dat een
bezinning op het toezicht niet nodig was omdat in 1995 de mediawetgeving was
aangescherpt. Die aanscherping kan echter volgens de Rekenkamer niet in de
plaats treden van het ontwikkelen van een samenhangende visie hoe het toezicht
in te zetten, en wat de betekenis van het financiële toezicht is met
het oog op de toekomst van het publieke bestel. 1 INLEIDING 1.1 AlgemeenDe Algemene Rekenkamer deed tussen januari 1995 en juli 1996 onderzoek
naar het financiële toezicht van het Commissariaat voor de Media op de
omroepverenigingen over de boekjaren 1993 en 1994 en naar de wijze waarop
de bewindspersoon die verantwoordelijk is voor het omroepbestel toezicht hield
op het Commissariaat.Het totale omroepbudget ten laste van de rijksbegroting bedroeg in 1994
circa f 1,4 miljard. Hiervan kwam circa 65% uit de omroepbijdragen en
35% uit de ster-inkomsten. Zowel de geïnde omroepbijdragen als de ster-inkomsten
worden afgedragen aan het Rijk dat de gelden vervolgens via de rijksbegroting
door tussenkomst van het Commissariaat voor de Media verdeelt over alle omroepinstellingen.De omroepverenigingen ontvingen in 1994 circa f 642 miljoen ten laste
van de rijksbegroting. Daarnaast hebben de omroepverenigingen opbrengsten
uit nevenactiviteiten. Tabel 1 Baten en lasten omroepverenigingen in 1993 en
1994 (x f 1 miljoen)  19931994Baten uit omroepmiddelen630642 Overige
batenM.n. inkomsten uit omroepbladen maar ook bijvoorbeeld sponsorbijdragen
en subsidies van het Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties.423446 Totaal baten1 0531 088Lasten omroepbedrijf700730 Overige lasten341342Totaal lasten1 0411 072Bron: Bedrijfsmatige positie omroepen 1993 en 1994; Reyn, de Blaey Rotterdam. 1.2 Verdeling taken en verantwoordelijkheden MinisterEind augustus 1994 is de verantwoordelijkheid voor het omroepbestel van
de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (wvc) overgegaan op de
staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (ocw). In de rest
van het rapport wordt met «minister» bedoeld de minister van wvc
respectievelijk de staatssecretaris van ocw. De eindverantwoordelijkheid van
de minister voor het publieke omroepbestel houdt onder meer in dat hij zich
ervan moet vergewissen dat het Commissariaat zijn toezichthoudende taak naar
behoren vervult. Zonodig moet hij ingrijpen. De minister is niet verantwoordelijk
voor het dagelijkse doen en laten van de omroepen.Daarnaast heeft de minister een comptabele verantwoordelijkheid, omdat
de financiering van het publieke bestel via zijn begroting loopt. In dat kader
stelt de minister jaarlijks de totale vergoeding voor de gezamenlijke omroepverenigingen
ten laste van de rijksbegroting voor het komende jaar vast. Hij doet dit aan
de hand van een jaarlijks bijgewerkt meerjarenplan van de omroepen, dat een
periode van vier jaar bestrijkt. In dit plan moeten de omroepen de hoogte
van de bedragen aangeven die zij nodig achten om hun omroeptaken te kunnen
uitvoeren. Het plan is opgebouwd uit de begrotingen van alle omroepverenigingen.
De nos moet deze begrotingen coördineren en het plan naar het Commissariaat
sturen. Het Commissariaat moet vervolgens het meerjarenplan van advies voorzien en het aan de minister voorleggen. Behalve met de informatie
uit het meerjarenplan en het commentaar van het Commissariaat moet de minister
bij de vaststelling van de totale vergoeding ook rekening houden met de jaarlijks
te verwachten loon- en prijsstijging. De minister stelt vervolgens de benodigde
middelen ter beschikking aan het Commissariaat, die de gelden moet verdelen. Commissariaat voor de MediaHet Commissariaat voor de Media is bij de Mediawet ingesteld (Stb. 1987,
249, laatstelijk gewijzigd bij wet van 4 juni 1996, Stb. 343). Artikel 134
regelt in algemene zin de toezichthoudende taak van het Commissariaat. In
de praktijk wordt hierbij onderscheid gemaakt in toezicht op de programmavoorschriften
en op de financiële voorschriften. Bij het financiële toezicht op
de omroepverenigingen gaat het er in hoofdzaak om dat het Commissariaat erop
toeziet dat zij in beginsel al hun inkomsten besteden aan programma's.Een belangrijke andere taak van het Commissariaat die in dit rapport tot
het financiële toezicht wordt gerekend is de verdeling van de middelen
die de minister ter beschikking heeft gesteld over de omroepverenigingen.
Het Commissariaat berekent de vergoeding per omroepvereniging door het aantal
toegewezen uren zendtijd voor radio en televisie te vermenigvuldigen met een
vast bedrag per uur zendtijd voor radio en voor televisie. Het Commissariaat
stelt de uurbedragen vast, waarbij het rekening houdt met de vastgestelde
totale vergoeding en het aantal uren zendtijd. Vóór de vaststelling
van de vergoedingen voor de individuele omroepverenigingen moet het Commissariaat
de nos horen. Na de vaststelling stelt het Commissariaat de vergoedingen op
voorschotbasis ter beschikking aan de omroepen. De bevoorschotting vindt maandelijks
plaats en is gebaseerd op de begrotingen en liquiditeitsprognoses van de omroepverenigingen.
Na afloop van het boekjaar sturen de omroepverenigingen hun jaarrekening met
accountantsverklaring naar het Commissariaat. Het Commissariaat toetst de
jaarrekening en stelt vervolgens de definitieve vergoeding vast.Daarnaast moet het Commissariaat onder meer zendtijd toewijzen, vergunningen
verlenen voor abonnee-televisie en de Algemene Omroepreserve beheren. 1.3 Organisatie MinisterieBinnen het ministerie is de directie Media, Letteren en Bibliotheken (dmlb)
de beleidsverantwoordelijke eenheid. Eind 1990 legde het ministerie zijn visie
over de verantwoordelijkheid van de minister voor het mediabestel vast in
de notitie Project wet- en regelgeving dmlb. De Departementale Accountantsdienst
(dad) van het ministerie is belast met de controle op het financiële
beheer en de verantwoording daarover door de dmlb. Commissariaat voor de MediaHet Commissariaat voor de Media is zijn werkzaamheden in 1988 begonnen.
Het wordt betaald uit de omroepmiddelen (1994: f 5,4 miljoen). Ten tijde
van het onderzoek had het Commissariaat een driehoofdig college. Het ambtelijke
apparaat van het Commissariaat beschikte in 1994 over 30 medewerkers. Het
toezicht op de programmavoorschriften ligt bij de afdeling Zendtijd- en Toezichtzaken
(ztz, 1994: 17 medewerkers), die daarnaast onder meer met de zendtijdtoewijzing
is belast. De afdeling Financiële en Technische Zaken (ftz: in de periode
1993–1995 vijf formatieplaatsen waarvan er vier waren ingevuld) is belast
met het financiële toezicht op:♦ de omroepverenigingen. Het onderzoek richtte zich op deze groep,
waartoe in de onderzochte periode de avro, eo, kro, ncrv, tros, vara, voo
en vpro behoorden. De voo trad in 1995 uit het publieke bestel;♦ de nos, de Wereldomroep en de kleine landelijke zendgemachtigden
(bijvoorbeeld de educatieve omroepen en kerkgenootschappen);♦ de 13 regionale publieke omroepen en hun koepelorganisatie;♦ de lokale publieke omroepen (160 in 1993 en 215 in 1994) en hun
koepelorganisatie. 1.4 OnderzoeksvragenHet onderzoek richtte zich op de boekjaren 1993 en 1994 van de omroepverenigingen.
Het gaat dus om de mediawetgeving voor deze jaren en om die activiteiten van
het Commissariaat en het ministerie die betrekking hadden op deze boekjaren,
ongeacht in welk jaar deze activiteiten plaatsvonden.De volgende onderzoeksvragen stonden centraal in het onderzoek:♦ Heeft het Commissariaat voor de Media voldoende wettelijke instrumenten
voor het financiële toezicht op de omroepverenigingen?♦ Is het financiële toezicht van het Commissariaat op de omroepverenigingen
doelmatig en toereikend om tot een gefundeerd oordeel te komen over de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten van de omroepverenigingen?♦ Heeft de minister voldoende wettelijke instrumenten om zijn toezichthoudende
rol ten opzichte van het Commissariaat waar te kunnen maken?♦ Is het toezicht van de minister op het financiële toezicht
van het Commissariaat doelmatig en toereikend om te kunnen steunen op het
oordeel van het Commissariaat over de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten
van de omroepverenigingen?Voor de voorwaarden die de Rekenkamer hanteerde wordt verwezen naar bijlage
1.De Rekenkamer stuurde in oktober 1996 haar bevindingen naar het Commissariaat
en de minister van ocw. Zij reageerden eind oktober 1996. Hun reacties zijn
in hoofdlijnen weergegeven in hoofdstuk 5 en voorzien van een nawoord. Waar
de reacties daartoe aanleiding gaven heeft de Rekenkamer haar rapport aangepast. 2. COMMISSARIAAT VOOR DE MEDIA 2.1 Wettelijke instrumentenDe Mediawet biedt het Commissariaat diverse toezichtsinstrumenten. De
belangrijkste worden hier genoemd, voor een compleet overzicht wordt verwezen
naar bijlage 2.Het Commissariaat heeft het recht om de omroepverenigingen alle inlichtingen
te vragen die het redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig oordeelt
en het recht om inzage te nemen in boeken en bescheiden. Ook ontvangt het
Commissariaat de jaarverslagen en jaarrekeningen (voorzien van een accountantsverklaring)
van de omroepen. Het Commissariaat heeft het recht de reserves van de omroepen
te maximeren; zij moeten wat daar bovenuit gaat dan terugbetalen aan het Commissariaat.
Het Commissariaat mag toestaan dat omroepen nevenactiviteiten uitvoeren. De
nevenactiviteit mag niet meer zijn dan een marginaal verschijnsel en moet
een middel zijn voor het bereiken van het doel: het verzorgen van programma's.
Het Commissariaat moet goedkeuring verlenen aan een regeling voor het exploiteren
van aan programma's verbonden auteursrechten. Het Commissariaat kan sancties
opleggen door bijvoorbeeld de bevoorschotting stop te zetten of te verminderen.
Hoewel het Commissariaat de jaarrekeningen van de omroepverenigingen niet
hoeft goed te keuren, heeft het wel de mogelijkheid de definitieve vergoeding
aan een omroep lager vast te stellen. Ook kan het de zendtijd van een omroep
verminderen onder intrekking van de over de desbetreffende periode toegekende
vergoeding. Het Commissariaat kan administratieve boetes opleggen, bijvoorbeeld
wanneer een omroepvereniging weigert de gevraagde inlichtingen te verstrekken.De Rekenkamer stelde vast dat voor het Commissariaat de volgende wettelijke
mogelijkheden niet uitdrukkelijk waren geregeld:♦ het recht eisen te stellen aan de inrichting van de begrotingen,
jaarverslagen en jaarrekeningen van de omroepverenigingen. Overigens is inmiddels
geregeld dat de minister nadere voorschriften en modellen kan vaststellen
voor de indeling van de jaarrekeningen van de omroepen;♦ het recht voorschriften te geven over de noodzakelijke reikwijdte
van de controle door de extern accountants van de omroepverenigingen en over
de normen voor rapportering door de extern accountants;♦ het recht controleplannen en -rapporten van de extern accountants
van de omroepen bij hen of bij de omroepen op te vragen. Overigens is het
Commissariaat van mening dat de Mediawet voldoende mogelijkheden biedt om
de controlerapporten op te vragen;♦ het recht administratieve voorschriften te geven over het financieel
beheer van de omroepen. 2.2 Toezicht 2.2.1 AlgemeenDe Rekenkamer trof bij het Commissariaat geen stukken aan waarin op samenhangende
wijze werd afgewogen aan welke onderwerpen het Commissariaat het beste aandacht
zou kunnen besteden bij het financiële toezicht op de omroepverenigingen.
Behalve de brief uit 1989 (zie hieronder) trof de Rekenkamer ook geen interne
voorschriften en procedures aan die verband hielden met de controle-aanpak
van het Commissariaat. Het Commissariaat verricht geen risico-analyses op
basis waarvan vervolgens jaarlijks werkprogramma's voor het financiële
toezicht op de omroepverenigingen kunnen worden opgesteld. De Rekenkamer stelde vast dat de controles van het Commissariaat zich
beperkten tot de financiële verantwoordingen van de omroepverenigingen.
In het bijzonder werd daarbij aandacht besteed aan de vermogenspositie (reserves)
en de verantwoording van hun neveninkomsten. De Rekenkamer stelde vast dat
het Commissariaat geen controles deed op het financieel beheer van de omroepverenigingen
of als onderdeel daarvan de gevoerde boekhouding.In 1989 stuurde het Commissariaat een brief aan de omroepverenigingen
met eisen ten aanzien van de inrichting en indiening van de jaarstukken van
de omroepen. De brief fungeert volgens het Commissariaat als werkprogramma
en als toetsingskader bij de beoordeling van de jaarstukken. De omroepverenigingen
moeten hun jaarstukken uiterlijk eind mei, vijf maanden na afloop van het
boekjaar bij het Commissariaat indienen.Het Commissariaat maakt gebruik van de controles van de extern accountants
van de omroepverenigingen. In de brief van 1989 werden voorschriften gegeven
over de gewenste reikwijdte van de accountantsverklaring. De accountant moet
verklaren dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft. Daarnaast moet hij
expliciet verklaren dat alle verantwoorde baten en lasten voor radio, televisie
en vereniging op aanvaardbare wijze zijn gescheiden, dat de personele uitgaven
geen betalingen aan personeelsleden bevatten in afwijking van de in de betreffende
cao opgenomen bepalingen en de op deze cao gebaseerde bedrijfsregelingen en
dat de omroep geen faciliteiten in eigendom heeft verworven1 .De omroepen hoefden vroeger alleen de afrekeningen van radio- en televisieactiviteiten
in te dienen. Het Commissariaat stelde in verband met een wijziging van de
Mediawet bij brief van oktober 1992 de eis dat de omroepverenigingen voortaan
een geïntegreerde verantwoording moesten indienen, voor het eerst over
het boekjaar 1993. Dit houdt in dat in de jaarrekening over alle activiteiten
en over alle daarmee gepaard gaande geldstromen verantwoording moet worden
afgelegd. Bij activiteiten gaat het om de radio- en televisieactiviteiten
en de verenigingsactiviteiten, maar ook om alle ondersteunende en nevenactiviteiten
al dan niet ondergebracht in afzonderlijke rechtspersonen.Naast de integrale verantwoordingen moeten de omroepverenigingen van het
Commissariaat ook de financiële verantwoordingen indienen van alle rechtspersonen
die aan de omroep verbonden zijn.De jaarstukken worden als volgt behandeld:♦ de jaarstukken worden aan de hand van de brief van 1989 beoordeeld;♦ de beoordeling leidt tot een vragenbrief aan de omroepen of eventuele
aanwijzingen om bepaalde correcties aan te brengen;♦ de omroepvereniging stuurt een antwoordbrief aan het Commissariaat;♦ als het antwoord bevredigend is, volgt de definitieve vaststelling
van de vergoeding over het desbetreffende boekjaar.Het Commissariaat volgt de lijn dat in beginsel geen gebruik gemaakt wordt
van de bevoegdheid om zelf boekenonderzoek te doen. Hierop wordt een uitzondering
gemaakt als een wettelijk voorschrift dit expliciet vereist (ledentelling),
als uit de maatschappij (vooral de vakbladen) signalen komen die een dergelijk
onderzoek zouden rechtvaardigen of als de bestudering van de jaarrekening
daar in de ogen van het Commissariaat aanleiding toe geeft. In de onderzochte
periode heeft het Commissariaat geen enkele maal een boekenonderzoek uitgevoerd.
In 1990 en in 1992 is dit wel gebeurd. Volgens het Commissariaat vindt jaarlijks een bespreking met de omroepverenigingen
plaats, vaak samen met hun extern accountant. De Rekenkamer heeft daarvan
in de dossiers echter geen verslagen aangetroffen. De door de Rekenkamer geraadpleegde
extern accountant van een omroepvereniging deelde mee dat hij nog nooit een
gesprek met het Commissariaat had gevoerd. 2.2.2 Indiening en behandeling jaarstukkenDe Rekenkamer stelde vast dat geen van de omroepverenigingen de financiële
verantwoording over 1993 en 1994 tijdig indiende. De gemiddelde datum van
ontvangst op het Commissariaat was zes à zeven maanden na afloop van
het boekjaar, één à twee maanden te laat. De vragenbrieven
over de jaarstukken 1993 werden omstreeks november 1994 verzonden, circa vier
maanden na ontvangst van de jaarstukken en tien maanden na afloop van het
boekjaar. De antwoordbrieven van de omroepen over 1993 kwamen omstreeks mei–juni
1995 binnen, circa zes maanden na verzending van de vragenbrief en anderhalf
jaar na afloop van het boekjaar. De definitieve afwikkeling over 1993 varieerde,
maar vond gemiddeld plaats aan het begin van 1996, ruim twee jaar na afloop
van het boekjaar. De afhandeling van het boekjaar 1994 geeft een versnelling
te zien. Begin 1996 waren de meeste jaarrekeningen afgedaan. De tijdwinst
zat vooral in de laatste twee stappen, de antwoorden van de omroepen en de
afdoening door het Commissariaat.Over 1993 dienden veel omroepverenigingen in eerste instantie alleen de
afrekening radio- en televisieactiviteiten in. Pas na aandringen van het Commissariaat
werden de vereiste integrale verantwoordingen ingediend.De Rekenkamer stelde vast dat het Commissariaat de jaarrekeningen opvraagt
van alle hem bekende instellingen die verbonden zijn aan een omroep. Niet
altijd voldeden de omroepen (tijdig) aan dit verzoek. Zo vroeg het Commissariaat
aan twee omroepen om de jaarrekening van de hen ondersteunende stichtingen
in te dienen. Eén omroep diende de jaarrekeningen over 1992 en 1993
van zijn ondersteunende stichting inderdaad in, zij het pas twee respectievelijk
drie jaar nadat het Commissariaat daarom vroeg. De andere omroep weigerde
de jaarrekeningen van zijn ondersteunende stichting in te dienen. Het Commissariaat
nam op dit punt geen verdere actie dan het sturen van herinneringsbrieven.Het Commissariaat beschouwt de accountantsverklaring als gegeven, in die
zin dat het geen aanvullende activiteiten uitvoert om na te gaan in hoeverre
het op de verklaring van de accountant kan steunen. Hoewel het Commissariaat
de waarde van de afgegeven accountantsverklaringen niet in alle gevallen onomstreden
zegt te vinden, is dit geen aanleiding geweest om verder te controleren.De mediawetgeving bevat nog enkele relevante bepalingen voor het financiële
toezicht. Het gaat om het verbod om dienstbaar te zijn aan het maken van winst
door derden, het verbod op overeenkomsten met bestuursleden en werknemers
of rechtspersonen waarin deze een belang van 10% of meer bezitten en het verbod
op het behalen van voordeel van werknemers en bestuursleden in verband met
werkzaamheden van betrokkenen. Hoewel in de brief van 1989 niet werd aangegeven
dat de extern accountant bij zijn controle aandacht moest besteden aan deze
bepalingen, veronderstelde het Commissariaat dat de accountantsverklaring
deze onderwerpen afdekt. De inhoud van de afgegeven accountantsverklaringen
steunt deze veronderstelling niet. Ook deelde een door de Rekenkamer geraadpleegde
extern accountant van een omroep mee dat hij zijn controlewerkzaamheden in
beginsel niet richt op deze overige voorschriften uit de mediawetgeving.
Mocht hij in zijn reguliere controle op overtreding van een van deze voorschriften
stuiten, dan meldt hij dat aan het bestuur van de omroep en niet aan het Commissariaat.
Het maakt geen onderdeel uit van zijn verklaring.De vragen die het Commissariaat in de vragenbrieven stelde zijn zeer divers
van aard. Zo werd relatief vaak gevraagd om toezending van geïntegreerde
verantwoordingen en ontbrekende accountantsverklaringen (vooral boekjaar 1993).
Andere vaak gestelde vragen gingen over cijfermatige aansluitingen. Zo kwamen
cijfers in de jaarrekeningen niet altijd overeen met cijfers uit andere bronnen
zoals opgaven van het Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties.
Dit fonds verstrekt subsidies voor programma's, die de omroepen in hun jaarrekening
moeten verantwoorden. Ook werd regelmatig gevraagd bepaalde plotselinge kostenstijgingen
toe te lichten, zoals bijvoorbeeld een stijging van free-lancekosten met 50%.
Ten slotte werden regelmatig vragen gesteld over de vorming van voorzieningen.De Rekenkamer kon op basis van de vragenbrieven vaak niet vaststellen
met welk doel het Commissariaat bepaalde vragen stelde. Zo was bijvoorbeeld
in het geval van de plotselinge stijging van de free-lancekosten niet duidelijk
of de rechtmatigheid van de uitgaven in twijfel werd getrokken, of dat getwijfeld
werd aan de efficiëntie van de omroep op dit punt.Na beantwoording van de vragen door de omroepverenigingen wordt de definitieve
vergoeding vastgesteld. In de vaststellingsbrief wordt zonodig als voorwaarde
gesteld, dat de correcties die het Commissariaat voorstelt in de eerstvolgende
jaarrekening moeten worden verwerkt. Dit is een opschortende voorwaarde in
die zin, dat het Commissariaat de toekenning in latere jaren kan verlagen
als de omroep de correcties niet verwerkt. De Rekenkamer constateerde dat
in sommige vaststellingsbrieven opnieuw vragen werden gesteld. Zij kon niet
vaststellen waarom het Commissariaat in enkele gevallen tot het oordeel kwam
dat de definitieve vaststelling kon plaatsvinden, terwijl er toch opnieuw
vragen werden gesteld.Het Commissariaat stelde intern geen termijnen vast voor de afhandeling
van de jaarstukken. Ook bevatten de vragenbrieven vaak geen of geen duidelijke
termijnen voor de beantwoording door de omroepverenigingen. Overigens gaf
1994 op dit punt een beter beeld te zien dan 1993.Het Commissariaat vermeldde in zijn jaarverslag 1994, dat in mei 1995
verscheen, dat het de vergoedingen voor de omroepinstellingen voor 1992 en
1993 definitief had vastgesteld. Deze informatie was niet juist. Dossieronderzoek
bij het Commissariaat wees uit dat in mei 1995 voor één omroepvereniging
de vergoeding 1993 definitief was vastgesteld. Voor de overige zeven omroepverenigingen
vond de definitieve vaststelling plaats in de periode juli 1995 – april
1996.Het Commissariaat vormt voor iedere omroepvereniging per boekjaar een
dossier. De dossiers bevatten veelal de begroting, jaarrekening en accountantsverklaring,
de vragen- en vaststellingsbrieven van het Commissariaat en de antwoordbrieven
van de omroepen. Er worden geen (samenvattende) controlerapporten per omroep
opgesteld, waarin de bevindingen, de daaruit voortvloeiende conclusies en
de eventueel te ondernemen acties worden neergelegd. Gebleken is dat naar
aanleiding van de vragenbrieven nog regelmatig telefonisch overleg plaatsvindt
met omroepen. De dossiers bevatten hiervan geen verslagen, hoewel de omroepen in dat overleg vaak wel vragen beantwoordden. Ook trof de
Rekenkamer in de dossiers geen overzichten aan waaruit bleek dat de jaarrekening
en accountantsverklaring van de omroepen op alle door het Commissariaat gestelde
voorschriften waren getoetst. Omdat de dossiers geen voorgeschreven inhoudsopgave
bevatten, kon de Rekenkamer niet vaststellen of de dossiers compleet waren.Het Commissariaat stelde in maart 1993 aan de minister voor om in de mediawetgeving
termijnen op te nemen waarbinnen de omroepverenigingen de inlichtingen die
het Commissariaat nodig acht moeten verstrekken. Een dergelijke wetswijziging
is niet tot stand gekomen. Wel is thans een termijn voor indiening van de
jaarstukken in de wetgeving opgenomen.De minister heeft inmiddels met gebruikmaking van een wijziging van de
Mediawet en op initiatief van het Commissariaat regels gesteld voor onder
meer de inrichting van de jaarrekening van de omroepverenigingen in het Handboek
financiële verantwoording, dat op 1 januari 1996 in werking is getreden.
Hiermee is volgens het ministerie een waarborg geschapen dat de omroepverenigingen
een behoorlijke boekhouding voeren. Het is volgens de Rekenkamer echter geen
waarborg voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer van de omroepverenigingen.
Het Handboek zou volgens het Commissariaat kunnen bijdragen aan een versnelde
afhandeling van de jaarstukken. 2.2.3 Vermogenspositie omroepverenigingen 2.2.3.1 ReservesDe omroepverenigingen hebben drie soorten reserves: de algemene of verenigingsreserve,
de programmareserve en de overige reserves. Tabel 2 Reserves omroepverenigingen (x f 1 miljoen)  1991199219931994reserves400439461468Bron: Bedrijfsmatige positie omroepen 1993 en 1994; Reyn, de Blaey Rotterdam.In het verleden werd de algemene of verenigingsreserve onder meer uit
neveninkomsten opgebouwd. De stand van deze reserve is per 1 januari 1993
als gevolg van een wetswijziging feitelijk bevroren. Sindsdien moeten alle
netto-inkomsten die aan het einde van het jaar overschieten in beginsel aan
de programmareserve worden toegevoegd. De algemene reserve zou hierdoor alleen
nog maar kunnen afnemen, namelijk als verliezen op nevenactiviteiten moeten
worden afgeboekt.De programmareserve is de reserve die wordt opgebouwd uit de neveninkomsten
en eventuele overschotten in een jaar op de ter beschikking gestelde omroepmiddelen.
Het Commissariaat vond het niet nodig deze reserves te maximeren. In 1992
stelde de minister in overleg met de Tweede Kamer vast dat de vermogens van
de omroepverenigingen niet verder zouden mogen stijgen en dat zij vanaf 1993
met hun eigen vermogens een bijdrage zouden moeten leveren aan de versterking
van de programmering. De omroepen zouden hun bijdragen aan het Commissariaat
en de minister moeten aantonen (Kamerstukken II, 1991/92, 22 147, nr.
24). De Rekenkamer stelde vast dat het Commissariaat er in zijn adviezen over
de meerjarenplannen van de gezamenlijke omroepen herhaaldelijk op wees dat
daarin de eigen bijdragen uit de vermogens van de omroepen niet, zoals voorgeschreven,
werden gespecificeerd. Ook gaf het Commissariaat aan dat de vermogens van
de omroepen bleven stijgen en dat het twijfelde aan de bereidheid van de omroepverenigingen
om hun vermogens overeenkomstig de afspraken in te zetten. Het Commissariaat
merkte naar aanleiding van het meerjarenplan 1994–1997 op dat het uiteraard
aan de hand van de jaarrekeningen zou controleren of de aangegeven eigen bijdrage
daadwerkelijk zou worden geleverd.De Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen op welke wijze het Commissariaat
bij de beoordeling van de jaarstukken controleerde of de eigen bijdragen daadwerkelijk
werden geleverd. Wel heeft het Commissariaat in 1995 een brief gestuurd naar
de minister over de inzet van de eigen vermogens van de omroepen in 1992.De overige reserves van de omroepen zijn divers van aard. Een deel is
gebaseerd op het jaarrekeningenrecht, bijvoorbeeld de herwaarderingsreserve
bij waardering van de activa op actuele waarde en de reserve koersverschillen
voor beleggingen. Een ander deel van de overige reserves is echter minder
helder, zoals de «reserve beleggingsopbrengsten», «reserve
ontwikkelingsprojecten» en «reserve toekomstige ontwikkelingen».
In enkele gevallen drong het Commissariaat aan op correctie van dergelijke
reserves door aan te geven dat deze moesten worden overgeboekt naar de programmareserve.De Rekenkamer kon niet vaststellen welke criteria het Commissariaat hierbij
hanteerde, zodat niet duidelijk was wat het Commissariaat acceptabel vond
en wat niet.De Rekenkamer stelde vast dat het Commissariaat bij de beoordeling van
de jaarstukken vooral lette op de juistheid van toevoegingen of onttrekkingen
aan de verschillende reserves. 2.2.3.2 VoorzieningenVoorzieningen horen niet tot het eigen vermogen van een organisatie. Volgens
algemeen aanvaarde bedrijfseconomische normen kunnen voorzieningen worden
gevormd in de volgende gevallen:♦ concrete risico's die uitgaan boven het algemene risico dat aan
ondernemen is verbonden;♦ verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum
onzeker is, doch redelijkerwijs is te schatten;♦ op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te
verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is
te schatten;♦ kosten die in een volgend boekjaar zullen worden gemaakt, mits
het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het boekjaar of in een
voorafgaand boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van
lasten over een aantal boekjaren.De meest gangbare voorzieningen zijn die voor pensioenen, belastingen,
groot onderhoud, garanties en reorganisaties. Tabel 3 Voorzieningen omroepverenigingen (x f 1 miljoen)  1991199219931994Voorzieningen37505347Bron: Bedrijfsmatige positie omroepen 1993 en 1994; Reyn, de Blaey Rotterdam. Bij de omroepverenigingen kwamen voorzieningen voor reorganisaties het
meest voor. Er zijn echter ook voorzieningen waarvan de Rekenkamer vindt dat
deze vanuit bedrijfseconomisch oogpunt niet als voorziening zijn aan te merken;
met andere woorden dat onder de voorzieningen posten zijn opgenomen die eigenlijk
tot het eigen vermogen van de omroepen moeten worden gerekend. Voorbeelden
zijn de voorzieningen «knelpunten arbeidsmarkt», «innovatiefonds»,
«diverse bedrijfsrisico's» en «relatieve veroudering personeel».
Deze laatste voorziening heeft een omroep getroffen omdat «gesteld kan
worden dat ten aanzien van deze medewerkers [personeel werkzaam bij de onderdelen
radio en televisie] vanaf een bepaalde leeftijd afname van creativiteit optreedt,
waardoor extra medewerkers moeten worden aangetrokken om deze afname te compenseren.
Gezien het relatief jonge personeelsbestand [...] op dit moment wordt deze
problematiek over een aantal jaren manifest. Teneinde tot een gelijkmatige
en rechtvaardige verdeling van deze extra kosten te komen is reeds nu [1992]
gestart met het vormen van een voorziening. De jaarlijkse dotatie is gesteld
op f 800 000» (uit een brief van de omroep aan het Commissariaat).Hoewel het Commissariaat wel ieder jaar vragen stelde over de vorming
en besteding van de meeste vanuit bedrijfseconomisch oogpunt niet voor de
hand liggende voorzieningen, heeft het geen enkele maal aangedrongen op correctie. 2.2.4 Neveninkomsten en -activiteitenEen omroepvereniging mag nevenactiviteiten verrichten, voor zover dit
wettelijk is toegestaan (bijvoorbeeld verzorgen van een programmablad) of
voor zover het Commissariaat daarvoor toestemming heeft verleend. De omroepen
hoeven wettelijk geen toestemming te hebben van het Commissariaat voor de
oprichting van rechtspersonen waarin zij ondersteunende of nevenactiviteiten
willen onderbrengen. Het Commissariaat vindt dat hiermee voldoende gegarandeerd
is dat het overzicht heeft over alle nevenactiviteiten. Het Commissariaat
gaat dan ook niet structureel na of omroepen nevenactiviteiten ontplooien
en waar zij hun ondersteunende en nevenactiviteiten hebben ondergebracht.Het Commissariaat heeft bepaald dat nevenactiviteiten niet structureel
verliesgevend mogen zijn. Als dat wel het geval is, moeten ze worden gestaakt.
Het Commissariaat heeft het begrip «structureel» niet verder uitgewerkt.
De Rekenkamer kon niet vaststellen op welke wijze het Commissariaat naging
of nevenactiviteiten structureel verliesgevend zijn.De omroepverenigingen moeten volgens de wet alle inkomsten uit nevenactiviteiten
besteden aan programma's, tenzij het gaat om inkomsten die rechtstreeks voortvloeien
uit en besteed worden aan verenigingsactiviteiten of inkomsten die verband
houden met de uitgifte van programmabladen voor zover deze in een bepaald
jaar nodig zijn om een eventueel verlies op verenigingsactiviteiten te dekken.
Het Commissariaat rekent alle netto-inkomsten die niet uit de algemene omroepmiddelen
komen tot de neveninkomsten van de omroepen (bijvoorbeeld inkomsten uit programmabladen,
maar ook rentebaten en vermogenswinst). Compensatie tussen netto-inkomsten
uit de ene nevenactiviteit en verliezen op een andere nevenactiviteit is niet
toegestaan. Daarnaast heeft het Commissariaat bepaald dat, behalve in geval
van aanloopverliezen, compensatie tussen boekjaren is uitgesloten.Tussen het Commissariaat en de omroepverenigingen bestond verschil van
mening over de toevoeging van neveninkomsten aan de algemene reserve. De omroepverenigingen
vonden dat dit was toegestaan, het Commissariaat vond dat winsten uit nevenactiviteiten
moesten worden toegevoegd aan de programmareserve. Over dit meningsverschil
lopen nog enkele procedures bij de Raad van State en bij de rechtbank van
Amsterdam.De Rekenkamer stelde vast dat het Commissariaat bij de beoordeling van
de jaarstukken vooral nagaat of de neveninkomsten juist en volledig zijn verantwoord.
De Rekenkamer merkt hierbij op dat het Commissariaat niet zelf onderzoekt
welke nevenactiviteiten door de omroepen worden ontplooid en welke inkomsten
hieraan verbonden zijn. Hierdoor bestaat het risico dat omroepen nevenactiviteiten
verrichten waar het Commissariaat geen zicht op heeft. 2.2.5 Exploitatie intellectuele eigendomsrechtenHet Commissariaat keurde in 1993 de Regeling exploitatie intellectuele
eigendomsrechten (rexie) goed. De omroepverenigingen mogen volgens de wet
de auteursrechten van hun programma's exploiteren binnen het kader van deze
regeling, die van toepassing is op uitgezonden programma's. Voor de hieronder
vallende activiteiten (met name het uitgeven van boeken, cd's en videobanden)
hoeven omroepen geen afzonderlijke goedkeuring meer te vragen aan het Commissariaat.
Voor de exploitatie van rechten verbonden aan niet uitgezonden programma's
moet wel afzonderlijke toestemming worden gevraagd. Omdat het Commissariaat
wil voorkomen dat deze activiteiten gaan overheersen binnen het geheel aan
activiteiten van de omroepen, heeft het een maximumprijs van f 500 vastgesteld
voor de uit te geven artikelen. Het Commissariaat heeft het volume niet gemaximeerd.De rexie voegde een eis toe aan de reikwijdte van de accountantsverklaring.
In de rexie is namelijk voorgeschreven dat uit de verklaring moet blijken
of en in hoeverre de omroep zich heeft gehouden aan de financiële aspecten
van deze regeling. Indien deze verklaring ontbreekt, moet de omroep binnen
een maand nadat hij zijn jaarrekening heeft ingediend aan het Commissariaat
een volledig feitelijke en financieel overzicht verstrekken van zijn rexie-activiteiten.De Rekenkamer stelde vast dat geen van de afgegeven accountantsverklaringen
over 1993 en 1994 mede betrekking had op de financiële aspecten van de
rexie. Wel vroeg het Commissariaat in afzonderlijke brieven een specificatie
van de nevenactiviteiten (waaronder de rexie-activiteiten) van de omroepen.
Deze specificatie was niet voorzien van een accountantsverklaring. Omdat de
rexie-inkomsten vaak niet afzonderlijk in de jaarrekening waren opgenomen,
betrof de verklaring van de accountant over het getrouwe beeld niet specifiek
de rexie-inkomsten.Het Commissariaat controleert niet afzonderlijk of de omroepen zich aan
de rexie-voorschriften houden en of de rexie-activiteiten niet gaan overheersen
binnen het geheel aan activiteiten. De inrichtingsvoorschriften uit het Handboek
financiële verantwoording verbeteren de controlemogelijkheden op de rexie. 2.2.6 Dienstbaarheid aan winst door derdenHet is de omroepverenigingen wettelijk verboden dienstbaar te zijn aan
het maken van winst door derden, waarbij overigens normaal economisch handelen
wel is toegestaan. Anderzijds mogen de omroepen binnen het kader van de rexie
aan merchandising doen. Omdat het gevaar bestaat dat merchandising in conflict
komt met het dienstbaarheidsverbod, heeft het Commissariaat de grenzen aangegeven.
Uitgangspunt is dat omroepen in de prijsonderhandelingen over de produktie,
aankoop en uitzending van programma's rekening mogen houden met
het voordeel dat producenten kunnen behalen uit merchandising van uitgezonden
programma's. In principe is het echter niet toegestaan dat omroepen geld krijgen
van producenten voor het uitzenden van programma's. Het Commissariaat heeft
aangegeven dat er afwijkingen mogelijk zijn, maar heeft dit niet nader uitgewerkt.Omroepverenigingen die programma's uitzenden zijn verantwoordelijk voor
de inhoud en deels de totstandkoming hiervan. Dit betekent onder meer dat
zij er op moeten letten dat hun buitenproducenten geen bijdragen van sponsors
aannemen in het kader van de produktie van een door de omroep aangekocht programma.
In verband hiermee heeft de nos in juli 1992 vastgesteld dat de omroepen in
hun contracten met buitenproducenten moeten vastleggen dat deze producenten
een informatieplicht hebben op dit punt. Deze beleidslijn is door het Commissariaat
onderschreven.Het Commissariaat controleert niet structureel of de omroepen zich houden
aan het dienstbaarheidsverbod. 2.2.7 SanctiesBegin maart 1994 herzag het Commissariaat zijn sanctieregeling uit 1988.
In grote lijnen is vastgelegd wanneer welke sanctie wordt opgelegd en wat
de procedures zijn. Voor het financiële toezicht kunnen de volgende sancties
relevant zijn:♦ administratieve boete. In de boeteregeling wordt uitgewerkt hoe
hoog het standaard boetebedrag is per overtreding. De uitwerking betreft overigens
alleen overtredingen van bepalingen over het uitzenden van reclameboodschappen
en -uitingen;♦ intrekking van verleende toestemming of ontheffing;♦ vermindering of intrekking van zendtijd (deze wordt opgelegd als
omroepen niet meer voldoen aan de vereisten voor het verkrijgen van zendtijd
en aan de verplichtingen van de mediawetgeving (in de toelichting wordt de
wettelijke bepaling programmavoorschriften expliciet genoemd) of als de reclameregels
worden overtreden.Het Commissariaat vindt dat met name vermindering of intrekking van de
zendtijd zo zwaar is, dat uitbreiding van de sancties niet nodig is. Het ontbreken
van een goedkeuringsrecht van de jaarrekening van de omroepen ervaart het
Commissariaat niet als een gemis, omdat het immers de definitieve vergoeding
aan de omroepen kan vaststellen. Het Commissariaat gaat er daarnaast vanuit
dat negatieve publiciteit een belangrijke corrigerende werking heeft: als
een omroep slecht in het nieuws komt, zou zich dit vanzelf wreken.In de sanctieregeling wordt geen aandacht besteed aan de wettelijke mogelijkheid
om afrekeningen lager vast te stellen of de bevoorschotting te staken. Ook
wordt in de regeling niet ingegaan op de wettelijke bevoegdheid van het Commissariaat
om het jaarverslag van een omroep openbaar te maken.Het Commissariaat heeft over de boekjaren 1993 en 1994 nooit van zijn
wettelijke sanctiemogelijkheden gebruik gemaakt. Het Commissariaat ondernam
de volgende acties:♦ acceptatie van de antwoorden van de omroepen op de vragenbrief
en definitieve vaststelling van de vergoeding;♦ definitieve vaststelling van de vergoeding en vragen stellen daarbij;♦ definitieve vaststelling van de vergoeding onder de voorwaarde
dat in de eerstvolgende jaarrekening bepaalde correcties worden verwerkt,
met de toevoeging dat als hieraan niet wordt voldaan het Commissariaat
de vergoedingen in latere jaren kan verlagen of een deel van de vergoeding
alsnog terug zal vorderen.In alle gevallen werd de definitieve vergoeding over de boekjaren 1993
en 1994 vastgesteld conform de bevoorschotting. De belangrijkste correcties
waar het Commissariaat om vroeg betroffen de besteding van neveninkomsten
en de vermogensvorming.Het Commissariaat is van oordeel, dat correcties moeten worden verwerkt
in de eerstvolgende jaarrekening die wordt ingediend. Omdat de afhandeling
van de jaarstukken lang duurt, kunnen de correcties vaak pas enkele jaren
na afloop van het boekjaar worden verwerkt. Zo was er uitgebreide correspondentie
tussen het Commissariaat en een omroep over de verdeling van de overschotten
over 1993. Het Commissariaat was van mening dat per saldo een deel van de
algemene reserve moest worden overgeboekt naar de programmareserve. De definitieve
vergoeding werd in 1995 vastgesteld, onder de voorwaarde dat de omroep de
wijzigingen in de eerstvolgende jaarrekening zou verwerken. De eerstvolgende
jaarrekening is die over 1995, die in mei 1996 bij het Commissariaat zou moeten
worden ingediend. Pas dan kan het Commissariaat nagaan of de correcties 1993
goed zijn verwerkt. Een bevestiging van de omroep dat de correcties zullen
plaatsvinden is niet aangetroffen.Het Commissariaat beschikt niet over een bewakingssysteem van vereiste
correcties. In de dossiers werden geen overzichten aangetroffen van nog aan
te brengen en inmiddels verwerkte correcties. De Rekenkamer heeft ook niet
kunnen vaststellen of en hoe het Commissariaat feitelijk nagaat of vereiste
correcties inderdaad zijn aangebracht. De onderzochte dossiers gaven daar
geen uitsluitsel over. Dit werd mede veroorzaakt door de lange periode die
ligt tussen de jaarrekening waaruit de correcties voortvloeien en de jaarrekening
waarin zij moeten worden verwerkt. 3 MINISTERIE 3.1 Wettelijke instrumentenDe minister moet zich overtuigen van de goede werking van de structuur
die in de wet- en regelgeving is voorzien. Dit betekent volgens het ministerie
dat de minister op de hoogte moet zijn van het functioneren van het stelsel
en dat hij zonodig moet ingrijpen. De minister heeft diverse wettelijke instrumenten
om zijn verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. De belangrijkste worden
hier genoemd, voor een compleet overzicht wordt verwezen naar bijlage 2.Het Commissariaat moet jaarlijks over zijn werkzaamheden verslag uitbrengen
aan de minister. De minister moet het verslag doorzenden naar de Staten-Generaal.
De minister heeft het recht alle inlichtingen van het Commissariaat te vragen
die hij nodig acht. De minister moet de begroting en jaarrekening van het
Commissariaat goedkeuren. In de jaarrekening legt het Commissariaat onder
meer verantwoording af over het beheer van de omroepmiddelen.De Rekenkamer stelde vast dat de minister niet beschikte over de volgende
wettelijke mogelijkheden:♦ het recht inzage te nemen in de administratie van het Commissariaat;♦ het recht inrichtingseisen te stellen aan de begroting, het jaarverslag
en de jaarrekening van het Commissariaat en hiervoor indieningstermijnen te
stellen;♦ het recht voorschriften te geven over de noodzakelijke reikwijdte
van de controle door de extern accountant en over de normen voor rapportering
door de extern accountant;♦ het recht de controleplannen en -rapporten van de extern accountant
van het Commissariaat bij hem of het Commissariaat op te vragen;♦ het recht administratieve voorschriften te geven over het financieel
beheer door het Commissariaat;♦ het recht algemene aanwijzingen te geven aan het Commissariaat;♦ de mogelijkheid voorzieningen te treffen indien het Commissariaat
niet naar behoren functioneert. 3.2 Toezicht 3.2.1 AlgemeenOm op de hoogte te blijven van het functioneren van het stelsel is een
goede informatievoorziening een vereiste. Het ministerie ontvangt de begroting
en jaarrekening van het Commissariaat. Volgens het Handboek administratieve
organisatie moet de dmlb een recht- en doelmatigheidstoets uitvoeren op de
jaarrekening van het Commissariaat. Het ministerie ontvangt, naast de begroting en jaarrekening, ook het jaarverslag
van het Commissariaat. Over een beoordeling van het jaarverslag wordt in het
handboek niets vermeld. Het ministerie ontvangt alle besluiten van het Commissariaat,
waaronder de besluiten tot definitieve vaststelling van de vergoedingen aan
de omroepverenigingen. 3.2.2 Indiening en behandeling stukkenHet ministerie heeft met het Commissariaat afspraken gemaakt over de inhoud
en tijdige indiening van de jaarrekening en het jaarverslag van het Commissariaat.
De afspraken gingen echter niet over de verantwoording van het door het Commissariaat
uitgevoerde toezicht of de verantwoording van de resultaten van dat toezicht. De Rekenkamer trof geen voorschriften aan voor de inhoud van de controle
die het dmlb moet uitvoeren en voor de wijze van rapporteren. Ook trof de
Rekenkamer geen rapportages aan waarin de bevindingen van de recht- en doelmatigheidstoets
van de dmlb waren neergelegd.De minister heeft tot nu toe de begrotingen en jaarrekeningen van het
Commissariaat altijd goedgekeurd. De dmlb volstond met de mededeling aan de
minister dat niets een goedkeuring van de begrotingen en jaarrekeningen in
de weg stond. Over de jaarverslagen werd alleen meegedeeld dat deze inhoudelijk
geen aanleiding gaven tot opmerkingen. De Rekenkamer kon niet vaststellen
op basis waarvan deze oordelen tot stand waren gekomen. De onjuiste informatie
in het jaarverslag 1994 van het Commissariaat werd niet gesignaleerd. Geen
enkele maal heeft het ministerie een besluit van het Commissariaat voorgedragen
ter schorsing of vernietiging.Het ministerie beschikte niet over een op schrift gesteld normenkader
voor de beoordeling van de meerjarenplannen van de omroepverenigingen. Het
ministerie toetste de meerjarenplannen aan de beleidswensen van de minister
over het financiële beleid van de omroepen. Daarbij werd ook een vergelijking
gemaakt met de ramingen zoals opgenomen in de begroting van het ministerie.
In de onderzochte periode vond het ministerie de inzet van de eigen vermogens
van de omroepen voor de versterking van de programmering en het behalen van
efficiency-voordelen door structurele samenwerking tussen de omroepen belangrijke
onderwerpen.De Rekenkamer kon niet vaststellen of en hoe het ministerie bij zijn beoordeling
van de meerjarenplannen gebruik maakte van de adviezen van het Commissariaat.
Ook kon de Rekenkamer niet vaststellen of en hoe het ministerie gebruik maakte
van de resultaten van het jaarlijkse bedrijfstakonderzoek van Reyn, De Blaey
Rotterdam. In de dossiers werd geen verslaglegging aangetroffen van de beoordelingen
van de meerjarenplannen door het ministerie.Om tijdig de budgetten voor het komende jaar te kunnen vaststellen, stelde
de minister termijnen voor de indiening van de meerjarenplannen 1993–1996
en 1994–1997. Omdat beide meerjarenplannen te laat werden ingediend,
konden ze niet als wettelijk voorgeschreven basis dienen voor de tijdige vaststelling
van de budgetten. Overigens zijn de indieningstermijnen nu wettelijk verankerd. 3.2.3 UitvoeringIn enkele gesprekken met het ministerie is gevraagd hoe het ministerie
het toezicht op het Commissariaat beschouwt. Het ministerie verwacht dat het
Commissariaat toeziet op de naleving van de mediawetgeving en op de besteding
van de gelden door de omroepverenigingen overeenkomstig hun doel. Het ministerie
was van mening dat het Commissariaat niet hoeft toe te zien op het door de
omroepen gevoerde financiële beheer. Wel zou het Commissariaat moeten
toezien op een behoorlijke boekhouding van de omroepverenigingen. Het Handboek
financiële verantwoording is volgens het ministerie een waarborg voor
een behoorlijke boekhouding.De dmlb gaat ervan uit dat het doornemen van de begrotings- en verantwoordingsstukken
van het Commissariaat tot een voldoende onderbouwd oordeel leidt over het
functioneren van het Commissariaat. Ook gaat de dmlb ervan uit dat, mocht
het Commissariaat niet goed functioneren, daarover wel signalen uit het veld
komen. Komen deze niet, dan betekent dit volgens de dmlb dat het Commissariaat
goed functioneert. Overigens bleek uit gesprekken dat de dmlb
vindt dat het Commissariaat zijn taken in het algemeen goed uitvoert.De dad van het ministerie is belast met de controle op het financiële
beheer door de dmlb en de verantwoording daarover. Deze controle moet zich
volgens hun voorschriften onder meer richten op de rechtmatigheid van de betalingen
van het Commissariaat aan de omroepen.De Rekenkamer trof geen afspraken aan tussen de minister en het Commissariaat
of de extern account van het Commissariaat over de gewenste reikwijdte en
diepgang van de accountantscontrole. De accountant van het Commissariaat richt
zich bij zijn controle op de verantwoording van het beheer van de omroepmiddelen
door het Commissariaat op onder meer de bevoorschotting en de afrekening van
de vergoedingen aan de omroepverenigingen.De Rekenkamer stelde vast dat de werkzaamheden van de dad zich wat betreft
de rechtmatigheid beperkten tot de rechtmatigheid van de betalingen door het
Commissariaat aan de omroepen. De werkzaamheden strekten zich niet uit tot
de rechtmatigheid van de bestedingen door de omroepverenigingen. 4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 4.1 Commissariaat voor de Media 4.1.1 Wettelijke instrumentenOp zichzelf biedt de mediawetgeving het Commissariaat voor de Media voldoende
instrumenten voor het financiële toezicht op de omroepverenigingen. Weliswaar
ontbreekt het sanctie-instrument om de jaarrekeningen van de omroepverenigingen
af te keuren, maar dit wordt gecompenseerd door het feit dat het Commissariaat
de definitieve vergoedingen voor de omroepen zonodig lager kan vaststellen.
Hiermee beschikt het Commissariaat over een afgewogen geheel aan wettelijke
instrumenten.De Rekenkamer is desondanks van mening dat het wettelijk instrumentarium
van het Commissariaat nog zou kunnen worden verbeterd, zodat op een efficiënte
manier gebruik gemaakt kan worden van de bestaande controlestructuur bij de
omroepverenigingen. Hierbij valt met name te denken aan het recht om voorschriften
te geven over de reikwijdte van de controle door de extern accountants.De Rekenkamer is van oordeel dat het toezicht op het financieel beheer
van de omroepverenigingen onderdeel is van het financiële toezicht door
het Commissariaat (zie ook 4.1.2). In dit verband wordt aanbevolen het Commissariaat
het wettelijk recht toe te kennen om de omroepverenigingen algemene voorschriften
te geven voor het financieel beheer. 4.1.2 ToezichtHet Commissariaat voor de Media had nog onvoldoende gewaarborgd dat het
financiële toezicht op de omroepverenigingen over de boekjaren 1993 en
1994 doelmatig was en toereikend om tot een gefundeerd oordeel te komen over
de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van de omroepverenigingen.
De Rekenkamer tekent hierbij aan dat het Commissariaat in 1992 wel een aanzet
tot verbetering van zijn toezicht had gegeven, door van de omroepverenigingen
voortaan een integrale verantwoording van al hun activiteiten en geldstromen
te eisen. Ook het initiatief van het Commissariaat dat leidde tot het Handboek
financiële verantwoording waaraan de omroepen zich met ingang van 1996
moeten houden, verdient waardering.Om tot een verdere verbetering te komen beveelt de Rekenkamer het Commissariaat
aan zich nader te bezinnen op de vraag wat het, gegeven het wettelijk kader,
met het financiële toezicht op de omroepverenigingen wil bereiken en
hoe het dit vervolgens vorm wil geven. Ook zou het Commissariaat daarbij moeten
betrekken hoe het om wil gaan met het financiële toezicht op de overige
onderdelen van het publieke bestel, waaronder de circa 230 regionale en lokale
publieke omroepen. Daarbij verdienen volgens de Rekenkamer in ieder geval
de volgende punten aandacht:♦ hoe moet tot een dekkend toezicht worden gekomen;♦ waar moeten de controles zich inhoudelijk op richten en hoe wordt
dat bepaald;♦ welke controle-instrumenten worden gebruikt, wat kan boekenonderzoek
hierbij betekenen en wat kan hierbij de rol zijn van de extern accountants
van de omroepverenigingen;♦ welke uitgewerkte normenkaders moeten bij de controles worden
gehanteerd;♦ hoe moet over de uitgevoerde controles worden gerapporteerd; ♦ welk sanctiebeleid past bij het financiële toezicht en hoe
worden opgelegde sancties bewaakt;♦ welke gevolgen heeft dit geheel voor de vormgeving en werkwijze
van de organisatie.Ook de uitvoering van het financiële toezicht op de omroepverenigingen
over de boekjaren 1993 en 1994 vertoonde gebreken. Het beperkte zich tot een
beoordeling van de financiële verantwoordingen van de omroepverenigingen,
waarbij het Commissariaat overigens terecht veel aandacht besteedde aan de
reserves en voorzieningen en aan de neveninkomsten van de omroepverenigingen.De Rekenkamer vindt dat het Commissariaat de uitvoering in ieder geval
op de volgende punten verder zou moeten verbeteren:♦ het zou zijn financiële toezicht moeten aanvullen met het
toezicht op het financieel beheer van de omroepverenigingen;♦ het zou structureel toezicht moeten houden op de naleving van
de nevenactiviteitenregeling en van de financiële voorschriften in de
mediawetgeving die niet rechtstreeks gevolgen hebben voor de juistheid en
volledigheid van de financiële verantwoording van de omroepen;♦ het zou niet moeten accepteren dat bepaalde posten als voorzieningen
worden opgenomen, terwijl deze vanuit bedrijfseconomisch oogpunt tot het eigen
vermogen van een omroep behoren;♦ het zou meer gebruik moeten maken van de diversiteit aan sanctie-instrumenten
waarover het beschikt. 4.2 Ministerie 4.2.1 Wettelijke instrumentenDe minister heeft ook na de wetswijziging van de Mediawet in 1995 nog
onvoldoende instrumenten om zijn toezichthoudende rol ten opzichte van het
Commissariaat waar te kunnen maken. Om zijn instrumentarium te completeren
zou hij het wettelijk recht moeten krijgen om:♦ inzage te nemen in de administratie van het Commissariaat;♦ algemene voorschriften te geven over het financieel beheer door
het Commissariaat;♦ algemene aanwijzingen te geven aan het Commissariaat;♦ voorzieningen te treffen indien het Commissariaat niet naar behoren
functioneert.De Rekenkamer vindt dat het wettelijk instrumentarium van de minister
nog verder zou kunnen worden verbeterd met mogelijkheden om op een efficiënte
manier gebruik te kunnen maken van de bestaande controlestructuur. Hierbij
valt vooral te denken aan het recht voorschriften te geven over de begroting,
het jaarverslag en de jaarrekening van het Commissariaat en over de reikwijdte
van de controle door de extern accountant. Ook kan gedacht worden aan het
recht de controleplannen en -rapporten van de extern accountant bij hem of
het Commissariaat op te vragen. 4.2.2 ToezichtHet toezicht van de minister op het Commissariaat was onvoldoende doelmatig
en toereikend om te bepalen of de minister kon steunen op het oordeel van
het Commissariaat over de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
de omroepverenigingen over de boekjaren 1993 en 1994.De Rekenkamer beveelt de minister aan zich nader te bezinnen op de vraag
wat hij van het Commissariaat als financieel toezichthouder op het publieke
bestel verwacht, wat dat betekent voor zijn relatie met het Commissariaat
en hoe hij deze vervolgens vorm wil geven. Daarbij zou hij volgens de Rekenkamer
in ieder geval aandacht moeten besteden aan de volgende punten:♦ hoe zou het financiële toezicht door het Commissariaat er
op hoofdlijnen uit moeten zien, zodat de minister zijn eindverantwoordelijkheid
voor het publieke bestel kan waarmaken; hij zou daarbij in ieder geval aan
moeten geven dat het Commissariaat toezicht moet houden op het financieel
beheer van de omroepverenigingen;♦ hoe verhoudt het financiële toezicht door het Commissariaat
zich tot de comptabele verantwoordelijkheid van de minister;♦ hoe moet gebruik worden gemaakt van de bestaande controlestructuur;♦ welke normen moeten worden gehanteerd bij de beoordeling van het
financiële toezicht door het Commissariaat;♦ hoe moet binnen het ministerie worden gerapporteerd over de uitgevoerde
beoordeling;♦ wat moet er gebeuren als blijkt dat het financiële toezicht
van het Commissariaat niet aan de verwachting van de minister of de bedoelingen
van de wetgever voldoet.Vervolgens zou volgens de Rekenkamer de uitvoering van het toezicht door
het ministerie op het Commissariaat hieraan moeten worden aangepast, waarbij
vooral de schriftelijke vastlegging van uitgevoerde werkzaamheden en de dossiervorming
extra aandacht verdienen. 5 REACTIES BETROKKENEN EN NAWOORD REKENKAMER 5.1 Hoofdlijn reactiesHet Commissariaat schreef dat het met belangstelling heeft kennis genomen
van de gemaakte opmerkingen, conclusies en aanbevelingen. Een deel van de
bevindingen geeft het Commissariaat aanleiding verbeteringen in de organisatie
en uitvoering van het financiële toezicht aan te brengen. Enkele concrete
toezeggingen waren:♦ risico-analyses en de controle-aanpak schriftelijk vast te leggen; ♦ toe te zien op de naleving van bepalingen in de mediawetgeving
waarin staat dat bestuursleden en medewerkers van de omroepen en andere (rechts)personen
waarmee de omroepen een overeenkomst hebben gesloten, geen op geld waardeerbare
voordelen mogen bedingen of aanvaarden die verband houden met de werkzaamheden
van de omroepen;♦ de sanctieregeling aan te passen waardoor deze zich niet meer
beperkt tot een aantal specifieke toezichtstaken, maar betrekking heeft op
het totale werkterrein van het Commissariaat;♦ na te gaan hoe de controlegegevens, bevindingen en resultaten
van gesprekken op een meer formele wijze kunnen worden vastgelegd c.q. moeten
worden bevestigd door de omroepen;♦ naast het Handboek financiële verantwoording over te gaan
tot een hernieuwde vastlegging van de door de omroepen te verstrekken informatie
over de naleving van de Mediawet.Zowel het Commissariaat als de minister wezen met nadruk op het feit dat
het onderzoek betrekking had op de jaren 1993 en 1994 terwijl de mediawetgeving
met ingang van 1995 belangrijk is gewijzigd en aangescherpt. Het Commissariaat
schreef dat de wettelijke instrumenten voor het toezicht door het Commissariaat
zijn verruimd. Van de ruimere bevoegdheden zou het Commissariaat dankbaar
gebruik hebben gemaakt. Volgens het Commissariaat zouden de door de Rekenkamer
aanbevolen wettelijke instrumenten het werk van het Commissariaat vergemakkelijken.De minister wees er onder andere op dat in de huidige Mediawet inmiddels
de voorschriften voor het meerjarenplan zijn aangescherpt. Ook zijn door middel
van een algemene maatregel van bestuur specifieke regels opgesteld waaraan
de financiële rapportages van de omroepen moeten voldoen. De minister
merkte op dat hij weliswaar het recht ontbeert om de administratie bij het
Commissariaat in te zien, maar dat de dad bij de jaarlijkse review in de praktijk
alle stukken kan inzien. Verder wees hij erop dat hij over het recht van goedkeuring
van de begroting en jaarrekening van het Commissariaat beschikt, waarmee hij
naar zijn mening het Commissariaat voldoende doeltreffend kan sturen. De minister
gaf desalniettemin aan in algemene zin bereid te zijn om te bezien of het
huidige toezichtsregime nog verder kan worden verbeterd. Hij heeft de staatssecretaris
verzocht zich daarover te verstaan met het Commissariaat. Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer heeft waardering voor de verbeteringsmaatregelen die het
Commissariaat heeft aangegeven. De Rekenkamer is ermee bekend dat de mediawetgeving
met ingang van 1995 op een aantal voor het financiële toezicht belangrijke
punten is aangescherpt. Zij heeft dit waar dat aan de orde was vermeld in
haar rapport.Ook de minister wijst op de Mediawet 1995. De Mediawet is weliswaar in
1995 aangescherpt door bijvoorbeeld termijnen te stellen waarbinnen stukken
moeten worden ingediend en door het ontwikkelen van het Handboek financiële
verantwoording. Ondanks dat ontbreken nog enkele belangrijke wettelijke instrumenten,
met name voor de minister, zoals het recht algemene aanwijzingen te geven
aan het Commissariaat. Het goedkeuringsrecht van de minister op de financiële
stukken van het Commissariaat kan slechts in zeer beperkte mate als sturingsinstrument
voor de kwaliteit van het financiële toezicht door het Commissariaat
dienen. De Rekenkamer wacht met belangstelling de initiatieven van de staatssecretaris
af. 5.2 Toezicht op het financieel beheer van de omroepverenigingenHet Commissariaat bestreed de opvatting van de Rekenkamer dat het toezicht
moet houden op het financieel beheer van de omroepverenigingen. Het ging er
daarbij vanuit dat de Rekenkamer onder financieel beheer verstaat de wijze
waarop de instellingen omgaan met hun vermogens. Het Commissariaat voegde
daaraan toe dat met betrekking tot de vermogens van deze private instellingen,
die reeds lang bestonden voordat de omroep in Nederland bij wet werd gereguleerd,
in de Mediawet geen enkele bepaling voorkomt.De minister schreef naar aanleiding van de aanbeveling dat het Commissariaat
het recht zou moeten krijgen voorschriften te geven voor het financieel beheer
van de omroepverenigingen het volgende. Om aan de gedetailleerde eisen in
het Handboek financiële verantwoording te kunnen voldoen hebben de omroepverenigingen
waar nodig de administraties en boekhouding aangepast, aldus de minister. Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer handhaaft haar standpunt dat het Commissariaat toezicht
moet houden op het financieel beheer van de omroepverenigingen. Het Commissariaat
geeft in haar ogen een te beperkte inhoud aan het begrip financieel beheer.
Het begrip financieel beheer omvat namelijk het geheel aan beslissingen, handelingen
en regels ter sturing en verantwoording van de financiële transacties
en saldi van een organisatie. Belangrijke elementen van financieel beheer
zijn: het opzetten en onderhouden van (financiële) interne beheersingssystemen
die zorg dragen voor juiste en volledige management- en verantwoordingsinformatie,
het zorgen dat noodzakelijke uitgaven binnen gestelde wettelijke kaders en
ook overigens op een verantwoorde wijze tot stand komen en het opstellen van
begrotingen en financiële verantwoordingen. De Rekenkamer acht het van
belang dat het Commissariaat nagaat welke elementen in ieder geval aandacht
verdienen in zijn toezicht op financieel beheer van de omroepverenigingen. 5.3 VoorzieningenHet Commissariaat merkte op dat de door de Rekenkamer betwijfelde voorzieningen
van omroepverenigingen om juist volstrekt bedrijfseconomische redenen als
voorzieningen moeten worden gezien. De gelden zijn telkens slechts voor een
doel bestemd en in een aantal gevallen zelfs gebonden aan in het cao-overleg
gemaakte afspraken, aldus het Commissariaat. Nawoord RekenkamerHet is voor het scheppen van een voorziening niet voldoende dat de gelden
voor een bepaald doel bestemd zijn. De Rekenkamer is van mening dat bijvoorbeeld
de voorziening «relatieve veroudering personeel»
een normaal bedrijfsrisico betreft en dat deze voorziening niet voldoet aan
de norm dat de omvang van het risico redelijkerwijs is te schatten. 5.4 Rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangstenDe minister schreef dat in de meerjarenplannen een koppeling wordt gelegd
tussen plannen en financiële consequenties. In de jaarrekening wordt
hierover verantwoording afgelegd door middel van gedetailleerde verslaglegging.
Hiermee ontstaat volgens de minister een duidelijk beeld over de aanwending
en daarmee verbonden rechtmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van de
omroepverenigingen. Door de voorschriften hierover aan de omroepen is een
instrumentarium in het leven geroepen waardoor voldoende kan worden gesteund
op het oordeel van het Commissariaat, aldus de minister. Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer vindt dat dit niet afdoet aan de eigen comptabele verantwoordelijkheid
van de minister om zich, via het Commissariaat, feitelijk te vergewissen van
de rechtmatigheid van de bestedingen van de omroepen. Dit betekent dat aandacht
moet worden besteed aan de vraag hoe de bestaande controlestructuur kan worden
gebruikt, welke normen er moeten gelden, hoe intern gerapporteerd moet worden
en welke maatregelen eventueel nodig zijn. 5.5 Toezicht op regionale en lokale omroepenDe minister was van oordeel dat het financieel toezicht op de regionale
en lokale omroepen slechts van toepassing was op enkele regionale omroepen.
Hij ging er daarbij vanuit dat waar geen geldstromen via het Commissariaat
naar regionale of lokale omroepen lopen, daarover geen verantwoording hoeft
te worden afgelegd aan het Commissariaat.Het Commissariaat vond dat de relatie die de Rekenkamer legde tussen het
financiële toezicht op de omroepverenigingen en dat op de overige onderdelen
van het publieke bestel, waaronder de regionale en lokale omroepen, buiten
het kader van de rapportage viel. Nawoord RekenkamerHet financiële toezicht van het Commissariaat betreft het toezicht
op de naleving van de financiële bepalingen in de mediawetgeving. Financieel
toezicht is dus ook aan de orde als er geen sprake is van geldstromen van
het Commissariaat naar een omroepinstelling. Bijvoorbeeld: volgens de mediawetgeving
moeten lokale omroepen die toestemming hebben gekregen voor het uitzenden
van reclameboodschappen, een deugdelijke boekhouding voeren en hun jaarrekening,
vergezeld van een accountantsverklaring, toezenden aan het Commissariaat. 5.6 Samenhangende visie op toezichtZowel het Commissariaat als de minister reageerden op de aanbeveling zich
diepgaand te bezinnen op het financiële toezicht. Het Commissariaat zei
gebonden te zijn aan de taak toe te zien op de naleving van de bepalingen
uit de Mediawet. De aanpassingen in het toezicht die de Rekenkamer heeft geconstateerd
zouden volgens het Commissariaat wijzen op regelmatige bezinning. De minister
vond dat door de aanscherping van de regelgeving de aanbevelingen grotendeels
waren uitgevoerd. Het aanscherpen van het instrumentarium zoals in 1995 is gebeurd, kan
volgens de Rekenkamer niet in de plaats treden van het ontwikkelen van een
visie op wat men met het financiële toezicht wil bereiken en hoe het
beste gebruik kan worden gemaakt van het beschikbare instrumentarium. Zowel
voor het Commissariaat als voor de minister is het van belang een samenhangende
visie te ontwikkelen op de wijze waarop zij, gegeven het wettelijk kader en
ieder vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid, vorm en inhoud willen
geven aan het financiële toezicht op het gehele publieke omroepbestel.
Dit vergt tevens goede afstemming van die rollen en verantwoordelijkheden
ten opzichte van elkaar.Een samenhangende visie dient het kader te zijn waarbinnen de noodzakelijke
verbeteringen in het toezicht kunnen worden aangebracht, zodat het risico
wordt vermeden dat de getroffen maatregelen niet het beoogde effect hebben.
Het ontwikkelen van een samenhangende visie is temeer van belang vanwege de
voorgenomen herinrichting van het publieke bestel. BIJLAGE 1In het onderzoek gehanteerde voorwaardenVoorwaarden ten aanzien van het Commissariaat voor de
MediaHet financiële toezicht van het Commissariaat op de omroepverenigingen
moet doelmatig zijn en toereikend om tot een gefundeerd
oordeel te komen over de rechtmatigheid van de ontvangsten
en uitgaven van de omroepverenigingen. DoelmatigUit de opzet van het financieel toezicht moet blijken:♦ waar de uit te voeren controles zich op moeten richten en hoe
dit wordt bepaald;♦ wat de eisen zijn waaraan wordt getoetst;♦ hoe de controles moeten worden uitgevoerd en dat zij tijdig worden
uitgevoerd;♦ dat bij de uitvoering van de controles waar mogelijk gebruik wordt
gemaakt van de resultaten van de controles van de extern accountants van de
omroepen;♦ dat over de uitgevoerde controles wordt gerapporteerd en hoe dat
moet gebeuren;♦ wat er moet gebeuren als blijkt dat niet is voldaan aan gestelde
eisen;♦ dat opgelegde sancties worden bewaakt en hoe dat moet gebeuren.De uitvoering moet conform de opzet zijn. Toereikend voor een gefundeerd oordeelUit de opzet van het financieel toezicht moet blijken:♦ dat al die aspecten van het handelen van de omroepverenigingen
worden gecontroleerd die van belang zijn om een oordeel te vormen over de
rechtmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van de omroepen;♦ wat het Commissariaat verwacht van de inhoud en presentatie van
de verantwoordingsstukken van de omroepen;♦ wat het Commissariaat verwacht van de reikwijdte en diepgang van
de controles van de extern accountants van de omroepen;♦ dat het Commissariaat nagaat of de feitelijke werkzaamheden van
de extern accountant voldoen aan zijn verwachtingen;♦ dat de eventueel op te leggen sancties geschikt zijn om bij te
dragen aan het bereiken van de rechtmatigheid van ontvangsten en uitgaven
van de omroepen.De uitvoering moet conform de opzet zijn. RechtmatigHet Commissariaat moet vaststellen of de omroepen:♦ zich in financieel opzicht houden aan de mediawettelijke voorschriften,
dat wil ten minste zeggen: geen uitgaven doen die niet zijn toegestaan, gelden
alleen besteden aan het doel waarvoor zij zijn bestemd en geen ontvangsten
uit activiteiten genereren die niet zijn toegestaan;♦ een ordelijk en controleerbaar financieel beheer voeren;♦ hun financiële verantwoording juist, volledig en tijdig opstellen,
waarbij die verantwoording ook overigens moet voldoen aan wettelijke voorschriften. Voorwaarden ten aanzien van de ministerHet toezicht van de minister op het financiële toezicht van het Commissariaat
moet doelmatig zijn en toereikend om te kunnen steunen op het oordeel van het Commissariaat over de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten van de omroepverenigingen. DoelmatigUit de opzet van het toezicht moet blijken:♦ wat de minister verwacht van het financieel toezicht door het
Commissariaat;♦ wat de reikwijdte is van het toezicht door de minister op het
Commissariaat;♦ wat de minister verwacht van de inhoud en presentatie van de verantwoordingsstukken
van het Commissariaat;♦ dat bij de uitvoering van het toezicht waar mogelijk gebruik wordt
gemaakt van de bestaande controlestructuur;♦ welke normen de minister hanteert bij de beoordeling van het financieel
toezicht door het Commissariaat;♦ dat over het uitgevoerde toezicht wordt gerapporteerd en hoe dat
moet gebeuren;♦ wat er moet gebeuren als blijkt dat het Commissariaat niet voldoet
aan de verwachtingen van de minister. In ieder geval moet duidelijk zijn dat
de minister ingrijpt indien het Commissariaat niet voldoet aan de bedoelingen
van de wetgever.De uitvoering moet conform de opzet zijn. Toereikend om te kunnen steunen opUit de opzet van het toezicht moet blijken:♦ dat al die aspecten van het handelen van het Commissariaat worden
gecontroleerd die van belang zijn om vast te stellen of de minister kan steunen
op het oordeel van het Commissariaat over de rechtmatigheid van de ontvangsten
en uitgaven van de omroepen;♦ wat de minister verwacht van de reikwijdte en diepgang van de
controles van de extern accountant van het Commissariaat;♦ dat de minister nagaat of de werkzaamheden van de extern accountant
voldoen aan zijn verwachtingen.De uitvoering moet conform de opzet zijn. BIJLAGE 2Wettelijke instrumenten Commissariaat en ministerInstrumenten voor het Commissariaat voor de Media♦ het Commissariaat mag bij de omroepverenigingen alle inlichtingen
vragen die het redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig oordeelt;♦ het mag inzage nemen in boeken en bescheiden en het mag zich toegang
verschaffen tot de gebouwen;♦ het mag jaarlijks verslag vragen aan de omroepverenigingen van
hun activiteiten en financiën en het kan zo'n verslag openbaar maken;♦ het mag nadere regels stellen over de wijze waarop in de jaarrekening
inkomsten moeten worden verantwoord die verband houden met reclame-uitingen
die voorkomen in een programma-onderdeel bestaande uit een verslag of weergave
van een evenement;♦ het stelt de voorschotten en definitieve vergoedingen voor de
omroepverenigingen vast;♦ het kan een omroepvereniging een vergoeding geven voor de kosten
van investeringen in nieuwbouw. De bijbehorende begroting en jaarrekening
(inclusief verantwoording over het desbetreffende financieel beheer) moeten
worden goedgekeurd door het Commissariaat;♦ het ontvangt jaarlijks een bijgesteld meerjarenplan van de omroepen.
Het moet dit plan, voorzien van zijn commentaar, naar de minister doorsturen;♦ het mag de reserves van de omroepverenigingen maximeren; het meerdere
moet dan worden terugbetaald aan het Commissariaat;♦ het mag de omroepverenigingen toestaan nevenactiviteiten te verrichten;♦ het moet regelingen goedkeuren voor het exploiteren van auteursrechten
verbonden aan programma's;♦ het kan beschikbaar gestelde gelden terugvorderen die niet zijn
besteed overeenkomstig het doel waarvoor ze zijn bestemd dan wel de definitieve
vergoeding lager vaststellen;♦ het kan voorschotten stopzetten of verminderen indien die niet
worden besteed overeenkomstig het doel waarvoor ze zijn bestemd;♦ het kan zendtijd intrekken of verminderen indien een omroep niet
voldoet aan de verplichtingen gesteld bij of krachtens de Mediawet met intrekking
van de over deze periode toegekende vergoeding;♦ het kan administratieve boetes opleggen van onderscheidenlijk
ten hoogste f 200 000 per overtreding voor bepaalde in de wet genoemde
overtredingen of ten hoogste f 50 000 per overtreding voor alle
overige overtredingen van bij of krachtens de Mediawet gestelde voorschriften. Instrumenten voor de minister♦ de minister ontvangt jaarlijks een verslag van het Commissariaat
over zijn werkzaamheden;♦ de minister moet de begroting en jaarrekening van het Commissariaat
goedkeuren;♦ het Commissariaat moet de minister alle inlichtingen verstrekken;♦ de minister ontvangt ten behoeve van de vaststelling van het omroepbudget
de meerjarenplannen van de omroepen voorzien van advies van het Commissariaat;♦ hij kan besluiten van het Commissariaat voordragen ter schorsing
of vernietiging;♦ de minister benoemt en ontslaat de voorzitter en de overige leden
van het Commissariaat;♦ de minister moet de regels voor de werkwijze van het College van
het Commissariaat goedkeuren. XNoot1Deze voorschriften vloeien rechtstreeks voort uit de mediawetgeving,
de laatste twee voorschriften komen overigens in de huidige mediawetgeving
niet meer voor. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25120-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl