Gemeentelijke herindeling in de Bommelerwaard; Brief minister met de Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 19981999-25655, nr. 102

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

04-12-1998

Eerste Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

25655 nr. 102

27-11-1998

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamBELEIDSNOTITIE GEMEENTELIJKE HERINDELING NOVEMBER 1998 InleidingDeel I 1.1. Historisch perspectiefFiguur 1: Afname van het aantal gemeenten in Nederland,
1970–1998 Figuur 2: Percentage gemeenten naar inwonerscategorie Figuur 3: Percentage van de bevolking naar inwonerscategorie
(getallen x 1000) 1.2. Maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingenFiguur 4: Ontwikkeling in bevolkingsdichtheid/km2Tabel 1: Bevolkingsdichtheid 1960–1998 Figuur 5: Bevolkingsdichtheid/km2 per provincie
1998 Financiële OrganisatieFiguur 6: Opbouw gemeentelijke inkomsten 1984–1997
(percentages van het geheel) DecentralisatieFiguur 7: Ontwikkeling gemeentefonds (index 1985 = 100) 1.3. Ontwikkelingen in het gemeentelijk herindelingsbeleidKnelpuntenbenadering (beleid 1986/1987)Beleidskader gemeentelijk herindelingsbeleid (1995)1.4. Resultaten van wetenschappelijk onderzoek1.5. Praktijkervaringen van bestuurdersErvaringen van betrokken bestuurdersOvereenkomstige reacties burgemeesters in onderzoek-Toonen
c.s.IdentiteitFiguur 8 : Aantal woonkernen binnen gemeenten Beoordeling ontvangen reacties van betrokken bestuurdersDiscussie binnen de VNGTabel 2: Aantal gemeenten naar inwonerscategorie Beoordeling herindelingsbeleid tot nu toeDeel II 2. Opgaven voor de toekomst2.1. Verwachte maatschappelijke ontwikkelingenTabel 3 : Bevolkingsprognose 1980–2030 2.2. Consequenties voor gemeenten2.3. Beschouwingen voor de langere termijnDeel III 3. Inzet voor deze kabinetsperiode3.1. Versterking centrumgemeenten3.2. Versterking (te) kleine gemeenten3.3. Vrijwillige herindeling3.4. Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet arhi3.5. ConclusieBIJLAGE 1BIJLAGE 2
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25655Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 380 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 655Gemeentelijke herindeling in de Bommelerwaardnr. 102BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESAan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 27 november 1998Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel tot gemeentelijke
herindeling in de Bommelerwaard (25 655) in Uw Kamer op 8 september
jongstleden, heb ik toegezegd mijn opvattingen over het gemeentelijke herindelingsbeleid
in een beleidsnotitie neer te leggen.In bijgaande Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling, die in de ministerraad
van 27 november 1998 is vastgesteld, schets ik mijn denkbeelden over het openbaar
bestuur, met name wat de gemeenten betreft, en ga ik – met als grondslag
het regeerakkoord – in op de benadering die mijnerzijds zal worden gekozen
waar het gaat om de beoordeling van herindelingsvoorstellen.Ik spreek de hoop en de verwachting uit, dat mede op basis van deze beleidsnotitie
voldoende overeenstemming is te verkrijgen om de komende periode op een vruchtbare
wijze het wetgevingstraject op het gebied van gemeentelijke herindeling uit
te voeren. Ik zie uit naar een vruchtbare gedachtewisseling.Voorts meen ik, dat met deze notitie de mogelijkheid wordt geopend de
mondelinge behandeling van het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet algemene
regels herindeling, de Provinciewet en de Gemeentewet (25 234) met uw
Kamer voort te zetten. Ik hecht daar ook zeer aan. Een belangrijk argument
voor de suggestie uwerzijds tijdens de mondelinge behandeling op 22 april
1998 met de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mevrouw Van
de Vondervoort, om het voorstel aan te houden, was immers gelegen in de vraag
of het niet beter zou zijn aan het nieuwe kabinet over te laten of het wil
doorgaan met de verdediging van het onderhavige wetsvoorstel. Ik kan u, na
consultatie in de ministerraad, meedelen dat ik hiertoe ten volle bereid ben.Een ander argument betrof uw wens om een inhoudelijke discussie over het
beleidskader mogelijk te maken. Ik meen hieraan door middel van deze
notitie, die eveneens aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is gezonden, te
hebben voldaan. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,A. Peper BELEIDSNOTITIE GEMEENTELIJKE HERINDELING NOVEMBER 1998 InleidingTijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel tot gemeentelijke
herindeling in de Bommelerwaard (25 655) in de Eerste Kamer op 8 september
1998, heb ik toegezegd mijn opvattingen over het gemeentelijke herindelingsbeleid
te geven. Hieronder zal ik mijn denkbeelden over het openbaar bestuur, met
name wat de gemeenten betreft, nader schetsen en ingaan op de inzet die mijnerzijds
zal worden gekozen waar het gaat om de beoordeling van herindelingsvoorstellen.Het regeerakkoord is daarbij vanzelfsprekend richtinggevend, daar waar
het richting geeft. Er blijft natuurlijk ook, of misschien wel juist in het
openbaar bestuur ruimte voor nieuwe ontwikkelingen en gedachten. Vast staat
dat gemeentelijke herindeling al decennia lang een veelbesproken onderwerp
is. Ook voor de komende periode staat dit onderwerp op de agenda, waarbij
ik mij verbonden voel met het uitgangspunt van consistentie en continuïteit
van beleid, maar vooral ook gebonden aan het regeerakkoord. Dat gaat in op
een groot aantal aspecten die het openbaar bestuur betreffen. In deze notitie
beperk ik mij evenwel tot het onderwerp gemeentelijke herindeling. In een
afzonderlijke notitie zal worden ingaan op de andere aspecten die inwerken
op het functioneren en de kwaliteit van het openbaar bestuur.Het regeerakkoord bevat de volgende passages die richtinggevend zijn voor
de bestuurlijke reorganisatie, voorzover toegespitst op het gemeentelijk herindelingsbeleid:Centrumgemeenten moeten in staat zijn hun centrumfunctie te vervullen.
Indien zich ruimtelijke knelpunten voordoen, dan wel samenwerkende gemeenten
er onvoldoende in slagen daar bevredigende oplossingen voor te vinden, kan
worden overgegaan tot grenscorrecties tussen gemeenten, dan wel tot gemeentelijke
herindeling. Ook als het bestuurlijk draagvlak van kleinere gemeenten te gering
is voor de uitvoering van (toenemende) gemeentelijke taken, kan worden overgegaan
tot gemeentelijke herindeling. Herindelingsvoorstellen, waaronder die voor
Den Haag en de regio Eindhoven/Helmond, waarmee een aanvang is gemaakt worden
verder in procedure gebracht en in principe uitgevoerd conform de provinciale
voorstellen.Die gebieden waar de laatste jaren geen herindeling heeft plaatsgevonden
worden binnen een jaar geanalyseerd op knelpunten om daar eventueel te komen
tot versterking van het lokaal bestuur door gemeentelijke herindeling.Nagegaan wordt of en hoe vrijwillige gemeentelijke herindeling kan
worden gestimuleerd.In het eerste deel van deze notitie zal ik na een korte historische terugblik
(1.1.) ingaan op relevante maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen
(1.2.), de ontwikkelingen in het herindelingsbeleid (1.3.), resultaten van
wetenschappelijk onderzoek (1.4.) en praktijkervaringen van bestuurders (1.5.).
In het tweede onderdeel van de notitie zal ik de verwachte ontwikkelingen
schetsen (2.1.) en de consequenties daarvan voor gemeenten (2.2.), alsmede
mijn beschouwingen voor de langere termijn geven (2.3.). Het laatste deel
van de notitie wordt gebruikt om de praktische uitwerking van het herindelingsbeleid
voor de komende periode te schetsen. Daarbij wordt tevens ingegaan op de consequenties
van de tekst van het regeerakkoord ten aanzien van versterking centrumgemeenten
(3.1.), versterking (te) kleine gemeenten (3.2.) en vrijwillige herindeling
(3.3.). Vervolgens wordt ingegaan op de wijziging van de Wet algemene
regels herindeling (3.4.) en tenslotte volgt mijn conclusie (3.5.).Ik spreek de hoop en de verwachting uit, dat over de hoofdlijnen van de
door mij gekozen benadering voldoende overeenstemming is te verkrijgen om
de komende periode op een vruchtbare wijze het wetgevingstraject op het gebied
van gemeentelijke herindeling uit te voeren. Het is overigens mijn opvatting
dat het proces van gemeentelijke herindeling – daar waar het geurgeerd
is – wordt gesteund met een zorgvuldig, doch straf tempo.Het moet toch denkbaar zijn deze processen – in nauwe samenwerking –
een hoger bestuurlijk tempo mee te geven. Deel I 1.1. Historisch perspectiefHet staatsrechtelijk begrip «gemeente» wordt voor het eerst
gebruikt in de Staatsregeling van 1798 van de Bataafse Republiek. Stad en
platteland werden administratief gelijkgesteld door middel van deze benaming.
Daarmee vervielen op dat punt de verschillen tussen steden en platteland,
hetgeen overigens vooral ten koste ging van de (stads)rechten van de steden.Ruim een halve eeuw later werden in de gemeentewet van 1851 de samenstelling,
inrichting en bevoegdheden van de gemeentebesturen geregeld.Onlosmakelijk met deze wet verbonden is de naam van de toenmalige Minister
van Binnenlandse Zaken, Thorbecke, wiens geboortejaar overigens samenvalt
met het jaar van de zojuist genoemde Staatsregeling. In het kader van gemeentelijke
herindeling wordt hij nog wel eens opgevoerd als degene die tegen opheffing
van gemeenten zou zijn geweest. Dat is echter geenszins het geval. Al onder
zijn bewind werden de eerste gemeenten opgeheven. Thorbecke wenste gemeenten
die minder dan 25 kiesgerechtigden voor de gemeenteraad kenden, zo snel mogelijk
met andere samen te voegen. Overigens was uitgangspunt in de Franse periode
1810 tot 1813 dat het aantal inwoners van een gemeente tenminste 500 moest
zijn.Van vermindering van het aantal gemeenten is reeds over langere tijd sprake.
Zo waren er bij de aanvaarding van de gemeentewet in 1851 nog 1209 gemeenten,
in 1900 nog 1121, in 1950 1012.Vervolgens gaat het aanzienlijk sneller: in 1975 waren er 842 gemeenten,
in 1985 nog 741 en in 1995 was het aantal gemeenten 633. Op 1 januari aanstaande
zullen er 538 gemeenten zijn.Onderstaande grafiek geeft het verloop van het aantal gemeenten vanaf 1970
tot heden weer, waarin ter vergelijking tevens de vermindering van het aantal
gemeenten met minder dan 5 000 inwoners zichtbaar is gemaakt. Figuur 1: Afname van het aantal gemeenten in Nederland,
1970–1998 Bron: CBS (Bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1998) Tevens kan worden geconstateerd dat, zowel door de autonome bevolkingsgroei
van gemeenten als door gemeentelijke herindeling, vooral een toeneming van
het aantal gemeenten met een inwonertal tussen 20 000 en 50 000
heeft plaatsgevonden. Dat is niet het geval met gemeenten tussen 50 000
en 100 000 inwoners. Dit heeft te maken met het gegeven, dat dergelijke
gemeenten, gelet op hun schaal, slechts zelden betrokken zijn (geweest) bij
gemeentelijke herindelingen. Het aantal gemeenten met minder dan 5 000
inwoners is echter sterk gedaald, terwijl tevens een afname plaats vond van
gemeenten in de groep 5 000–10 000 inwoners. In figuur 2 is
dit voor de periode 1985–1998 zichtbaar gemaakt. Figuur 2: Percentage gemeenten naar inwonerscategorie Bron: CBS (Bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1998)Overigens moet worden bedacht, dat het percentage van de bevolking naar
inwonerscategorie het hiervoor geschetste beeld van het aantal gemeenten per
categorie nuanceert. In figuur 3 is dit weergegeven. Figuur 3: Percentage van de bevolking naar inwonerscategorie
(getallen x 1000) Bron: CBS (Bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1998)In bijlage 1 is tenslotte een overzicht opgenomen van de sedert 1985 als
gevolg van gemeentelijke herindeling opgeheven en nieuwgevormde gemeenten. 1.2. Maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingenNa deze korte historische terugblik wil ik eerst een aantal maatschappelijke
ontwikkelingen aangeven die een directe relevantie voor (de grootte van) gemeenten
hebben c.q. hebben gehad.Deze ontwikkelingen hebben hun invloed gehad op de hierna te schetsen
veranderingen in het recente beleid ten aanzien van herindeling.Onlangs verscheen het Sociaal en Cultureel Rapport 19981, dat als jubileumrapport van het 25 jaar bestaande Sociaal en Cultureel
Planbureau ook op deze achterliggende periode terugkijkt. Die analyse is verhelderend, omdat in het kader van gemeentelijke herindeling
een van de uitgangspunten is, dat nieuw te vormen gemeenten voor een periode
van tenminste vijfentwintig jaar vooruit moeten kunnen. In dat licht is de
constatering relevant dat Nederland er in deze periode drie miljoen inwoners
bij kreeg, het aantal huishoudens met 70% toenam (onder andere als gevolg
van de voortgaande individualisering, emancipatie en gezinsverdunning), en
vooral de grote steden, qua bevolkingssamenstelling, door de komst van etnische
minderheden een ander aanzien hebben gekregen, terwijl vooral ook de toepassing
van informatietechnologie grote veranderingen van organisaties mogelijk maakt
door het overbruggen van tijd en afstand. Al deze ontwikkelingen hebben voor
de overheid in het algemeen grote gevolgen gehad en voor de gemeentelijke
overheid in het bijzonder. Het zijn immers vooral de gemeenten die op grond
van de praktijk van alledag primair een antwoord moeten vinden op maatschappelijke
veranderingen en vraagstukken, omdat deze voor een aanzienlijk deel daar plaatsvinden
en hun plaats vinden. Zo waren de gevolgen van de bevolkingstoename en de
gezinsverdunning direct merkbaar in een forse groei van het aantal woningen.
Dit heeft als consequentie gehad dat er een stevig beslag op de openbare ruimte
werd gelegd, met indringende consequenties voor vele, binnen en buiten de
«grenzen» voortbestaande gemeenten. Ik laat hier overigens de
forse bestuurlijke opgave voor gemeenten buiten beschouwing die samenhangt
met de sterk gegroeide mobiliteit en openbare orde- en veiligheidsvraagstukken.Figuur 4 geeft een heldere illustratie van het toenemende ruimtebeslag.
De grafiek toont aan, dat het inwonertal per km2 land gemiddeld
sinds 1960 sterk is gestegen en de komende decennia nog verder zal stijgen. Figuur 4: Ontwikkeling in bevolkingsdichtheid/km2Bron: CBS Statistisch jaarboek 1998In onderstaande tabel is de ontwikkeling van de bevolkingsdichtheid in
Nederland in de periode 1960–1998 geschetst aan de hand van indexcijfers.Het jaar 1960 is daarbij op 100 gesteld. Uit de tabel blijkt, dat de bevolkingsdichtheid
met name in Utrecht, Noord-Brabant en Gelderland sterk is toegenomen. Hierin
manifesteert zich mede de verdere verbreding van de «economische motor»
die zich in het verleden vrijwel volledig concentreerde in het westen van
Nederland. In Noord- en Zuid-Holland is de groei van de bevolkingsdichtheid
relatief achtergebleven. Met name in de grote steden c.q. centrumsteden ging
dit gepaard met verlies aan inwoners en vitaliteit van die steden. Tabel 1: Bevolkingsdichtheid 1960–1998 Index19601970198019901998 Nederland100109118125131Groningen100107112112113 Friesland100104118121124Drenthe100116133140147 Overijssel100102113129135Flevoland–––100143 Gelderland100118133142150Utrecht100118132147157 Noord-Holland100108111114120Zuid-Holland100109111117122 Zeeland100105117119125Noord-Brabant100120137146155 Limburg100116124128132Bron: CBS Bevolking der gemeenten in Nederland op 1 januari 1998. Overigens moet worden bedacht, dat de bevolkingsdichtheid in ons land
grote regionale verschillen kent. In figuur 5 wordt het aantal inwoners per
km2 per provincie weergegeven (situatie per 1998). Figuur 5: Bevolkingsdichtheid/km2 per provincie
1998 Bron: CBS Bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1998. Financiële OrganisatieDe bestuurlijke opgaven met name op lokaal niveau zijn, zoals in het voorgaande
geïndiceerd, verdicht. Aanvankelijk werd hierop van rijkszijde probleemgeoriënteerd
gereageerd. Zo ontstond op nationaal niveau in de naoorlogse periode een heel
stelsel van «specifieke» uitkeringen voor de gemeenten. Deze specifieke
uitkeringen konden door de gemeenten doorgaans voor slechts één
beperkt doel worden gebruikt; de bestedingsvrijheid was minimaal. Deze beleidsverkokering
deed in elk geval onvoldoende recht aan de samenhang van de vraagstukken waarvoor
het lokaal bestuur zich gesteld zag.Daarenboven was vanuit economisch opzicht de vorm van specifieke geldstromen,
met elk hun eigen doelen en regels, sub-optimaal. Dit was dan ook –
zij het wel laat – de belangrijkste reden eind jaren tachtig en begin
jaren negentig van de decentralisatieoperatie. Daarmee werd het stelsel van
specifieke uitkeringen gesaneerd. Dat gebeurde door bundeling van uitkeringen
(bijv. Stadsvernieuwingsfonds, Sociale Vernieuwingsgelden, GSB-gelden, Werkfonds),
òf door overheveling naar het Gemeentefonds.Resultaat van deze actie was dat het aantal specifieke uitkeringen van
ca. 500 werden teruggesnoeid naar ruim 100. Daarnaast werden in
de loop der jaren de eigen belastinginkomsten van de gemeenten relatief groter.
Dit alles droeg bij aan een groeiende slagkracht van gemeenten en gaf betere
mogelijkheden de maatschappelijke opgaven integraal op lokaal niveau op te
lossen. De toegenomen financiële onafhankelijkheid van de gemeenten blijkt
uit onderstaande figuur 6. Figuur 6: Opbouw gemeentelijke inkomsten 1984–1997
(percentages van het geheel) Bron: Ministerie van BZK DecentralisatieWanneer de ontwikkeling van het gemeentefonds wordt bezien, blijkt dat
de algemene uitkering over een periode van 12 jaar met ruim f 10 miljard
ofwel 83% is gestegen. De uitkering over 1985 bedroeg in totaal circa f 12
miljard. In de begroting voor 1998 is voor de algemene uitkering een bedrag
opgenomen van ca. f 22 miljard (stand Miljoenennota 1998). Deze forse
stijging kan voor een belangrijk deel worden toegeschreven aan de wijziging,
in casu verzwaring, van het gemeentelijke takenpakket (ruim f 7 miljard).
Ik wijs in dit verband op de decentralisatie van taken op het gebied van de
Wet Voorzieningen Gehandicapten, het onderwijs, het jeugdbeleid, het beleid
ten aanzien van nieuwkomers en de nieuwe Algemene Bijstandswet. De reële
ontwikkeling van het gemeentefonds van 1985 tot en met 1998 bedraagt cumulatief – 2,8%
(of 1% bij volledige uitkering van de behoedzaamheidsreserve 1998). In
figuur 7 is dit weergegeven. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen nominale
ontwikkeling, ontwikkeling in verband met taakmutaties en reële ontwikkeling.
De lijn «volume» geeft de ontwikkeling weer van het gemeentefonds,
bij taken en prijzen van 1985.1Overigens wordt voor de lopende kabinetsperiode een reële toename
van het gemeentefonds voorzien van gemiddeld 1,8% per jaar, hetgeen duidelijk
uitstijgt boven de groei in de vorige periode (0,3%). Figuur 7: Ontwikkeling gemeentefonds (index 1985 = 100) Ook in het Sociaal en Cultureel Rapport 1998 wordt geconcludeerd dat «de
financiële afhankelijkheid van gemeenten ten opzichte van de rijksoverheid
is afgenomen, mede dankzij de forse reductie van het aantal specifieke uitkeringen.»
Daarmee zijn gemeenten beter in staat gesteld tot integraal bestuur. 1.3. Ontwikkelingen in het gemeentelijk herindelingsbeleidDoor de jaren heen hebben diverse argumenten ten grondslag gelegen aan
het fenomeen «herindeling».Veelal vormde het – te lage – inwonertal van gemeenten daarbij
een belangrijk criterium. Zo gaf de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken,
Wiegel, in 1978 als wenselijke ondergrens van gemeenten een inwonertal aan
van 10 0001. Ook minister Rietkerk ging van
dit criterium uit als een nuttig ijkpunt dat niet los van andere argumenten
gebruikt kon worden2. Nadien zijn de uitgangspunten
voor het herindelingsbeleid, midden jaren tachtig en midden jaren negentig,
nader vastgesteld. Knelpuntenbenadering (beleid 1986/1987)In 1986–1987 zijn de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid vastgelegd,
zoals die tót september 1995 golden. Dat is gebeurd in de Nota naar
aanleiding van het verslag bij de begroting van Binnenlandse Zaken aan de
Tweede Kamer3 en in de memorie van antwoord aan
de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel tot gemeentelijke herindeling in de Midden-Betuwe4. Dit was ten tijde van het Tweede Kabinet-Lubbers, waarin
minister Van Dijk als minister van Binnenlandse Zaken zitting had.Het onderwerp gemeentelijke herindeling behoorde destijds tot de portefeuille
van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mevrouw De Graaff-Nauta. De
toen vastgelegde uitgangspunten komen neer op een knelpuntenbenadering. In
hoofdzaak ging het om de volgende rubricering van knelpunten:1. juridisch-bestuurlijke (bijv. ontbreken van bestuurskracht en onvoldoende
mogelijkheid tot ambtelijke specialisatie, kwetsbaarheid van de bestuurlijke
en ambtelijke organisatie, kwetsbaarheid als gevolg van verhouding draagvlak
en opgedragen taken);2. sociaal-geografische (bijv. woonkernen die een eenheid vormen maar
tot meer dan één gemeente behoren; aaneengegroeide hoofdkernen die feitelijk deel uitmaken van een aangrenzende gemeente; isolement
van delen van gemeenten als gevolg van natuurlijke barrières);3. financieel-economische (bijv. een relatief hoog kostenniveau bij te
kleine schaal; gering weerstandsvermogen om problemen op te vangen; afhankelijk
van het voorzieningenniveau van andere gemeenten);4. Ruimtelijke (bijv. geografisch ruimtegebrek waardoor lokale en regionale
functie niet op eigen grondgebied kan worden verwezenlijkt, grote verschillen
in inwonertal en grootte tussen de aan samenwerkingsverbanden deelnemende
gemeenten, die een effectieve samenwerking in de weg staan).Op basis van deze knelpuntenbenadering werden gemeenten van minder dan
6000 à 7000 inwoners in hun bestuurlijke en ambtelijke mogelijkheden
te kwetsbaar geacht. Daarom werden in beginsel vraagtekens geplaatst bij het
zelfstandig voortbestaan van dergelijke gemeenten. Nieuw te vormen gemeenten
zouden tenminste 8000 inwoners moeten tellen. Dat was dus minder dan minister
Wiegel en minister Rietkerk voordien op het oog hadden. Overigens gold ook
toen dat de beoordeling van de levensvatbaarheid van gemeenten op basis van
een samenstel van overwegingen diende te geschieden en niet alleen op grond
van een inwonercriterium. Daarbij diende tevens aandacht te worden gegeven
aan de positie van de betrokken gemeenten in relatie tot hun buurgemeenten.Het inwonercriterium van 8 000 voor nieuw in te stellen gemeenten
was nadrukkelijk als ondergrens vastgelegd, maar in de praktijk bleek dit
getal vooral een richtinggevende norm te worden. Hoewel dus op basis van dit
uitgangspunt zeer wel gemeenten konden worden ingesteld van grotere omvang,
is het merendeel van de in de periode 1987–1994 op grond van het inwonercriterium
samengevoegde gemeenten ongeveer van die omvang.Dit is opvallend, omdat het verschil in omvang met gemeenten die op grond
van het inwonertal als te kwetsbaar werden beschouwd niet zeer groot is.Met name gerelateerd aan het juridisch-bestuurlijke knelpunt leidde het
gehanteerde inwonercriterium naar mijn opvatting en gerekend naar het huidig
tijdsgewricht, tot veelal slechts relatieve versterking van gemeenten. Mede
gelet op het feit, dat de wenselijke schaalgrootte van gemeenten evenzeer
van andere factoren dan het inwonertal afhankelijk is, is het getalscriterium
als uitgangspunt voor gemeentelijke herindeling naar mijn mening terecht losgelaten.Het in 1986/1987 vastgestelde beleid, dat vooral zag op de uitgangspunten
van herindeling voor heel kleine gemeenten, gaf onvoldoende richting aan de
bestuurlijk-organisatorische oplossing met name ten aanzien van centrumgemeenten.
Ten aanzien van die gemeenten speelden ook andere factoren een rol die de
behoefte aan nieuwe beleidsuitgangspunten deden groeien. Ik denk met name
aan de accommodatie van de groeiende bevolking in een nieuw ruimtelijke beleidskader,
het grotestedenbeleid, de opkomst van de Vinexbouwlocaties, de (toenemende)
problematiek van de regio, ook in haar bestuurlijke verhoudingen (BoN, Kaderwet,
stads- provincies) en de problemen van centrumgemeenten.Daarnaast speelde de Europese dimensie, vooral de in het midden van de
jaren tachtig in gang gezette bewustwording over de gevolgen van «Europa
1992», een belangrijke rol. Dit leidde op een aantal terreinen tot een
versnelling, die ook in het openbaar bestuur doorwerkte, zeker ook in ons
land. In economisch opzicht kwamen er signalen dat het negatieve tij aan het
keren was.Nederland kon zich weer opmaken om te werken aan de toekomst. Dit alles
leidde ook tot aanpassing van het herindelingsbeleid in 1995. Beleidskader gemeentelijk herindelingsbeleid (1995)In september 1995 is het kabinetsstandpunt Vernieuwing bestuurlijke organisatie
vastgesteld, waarvan het Beleidskader gemeentelijke herindeling onderdeel
uitmaakte1. De volgende zeven punten waren als
richtingwijzend nader ingevuld:1. Gemeentelijke herindeling dient betere mogelijkheden te bieden voor
de bestuurlijke aanpak van maatschappelijke problemen en voorwaarden te scheppen
voor een passende bestuurlijke inrichting van gemeenten.2. De maatschappelijke problemen zijn niet voor alle gemeenten gelijk.
Gemeenten in stedelijke gebieden worden met meer en andere problemen geconfronteerd
dan gemeenten in landelijke gebieden. Hetzelfde geldt voor gemeenten die een
(regionale) centrumfunctie vervullen, in vergelijking met gemeenten die deze
functie niet hebben.Bij het bepalen van de wenselijke schaal van gemeenten dient met deze
verschillen rekening te worden gehouden.3. Gemeenten dienen in potentie over een zodanige (politieke en ambtelijke)
bestuurskracht te beschikken dat zij, in principe voor een periode van ten
minste 25 jaar, in staat zijn zelfstandig een substantieel pakket van sturende
en verdelende lokale taken te behartigen.De schaal van de gemeenten dient hierop te worden afgestemd, zowel wat
betreft inwonertal, draagvlak als oppervlakte.4. Bij het bepalen van de wenselijke schaal van gemeenten moet er voorts
van worden uitgegaan dat het lokale takenpakket zal groeien (decentralisatie).
Het kabinetsbeleid inzake de bestuurlijke inrichting van ons land is daarop
uitdrukkelijk gericht.5. Voorstellen tot gemeentelijke herindeling dienen mede gericht te zijn
op vermindering van intergemeentelijke samenwerkingsvormen, opdat gemeenten
zoveel mogelijk in staat worden gesteld de lokale taken zelfstandig uit te
voeren.6. Voorstellen tot gemeentelijke herindeling dienen, wat het gebied betreft
waarop die voorstellen betrekking hebben, niet te beperkt te worden opgezet.
In de meeste gevallen zullen de problemen die met behulp van herindeling kunnen
worden opgelost of verminderd, zich manifesteren in een samenhangend gebied
dat het territoir van meerdere bestaande gemeenten beslaat.In ieder geval moet worden voorkomen dat, door een te beperkte geografische
opzet van herindelingsvoorstellen, problemen worden verschoven naar het aangrenzende
gebied.7. Gemeenten die in een regio mede ten behoeve van de omliggende gemeenten
een centrumfunctie vervullen, moeten door middel van gemeentelijke herindeling
in staat worden gesteld die functie naar behoren uit te voeren en woningbouw-
, kantoor- of bedrijfslocaties op eigen grondgebied te verwezenlijken.Deze zeven invalshoeken geven uitdrukking aan de opvatting dat gemeenten
een slagvaardige partner moeten zijn om maatschappelijke ontwikkelingen, zowel
in economisch, fysiek als in sociaal opzicht, te accommoderen.Prioriteit in het herindelingsbeleid werd gelegd bij mogelijke schaalvergroting
van centrumgemeenten, terwijl (overige) herindelingsvoorstellen bovendien
niet te beperkt dienden te worden opgezet. Deze uitgangspunten waren in overeenstemming
met kort daarvoor in overleg met de Tweede Kamer genomen beslissingen in het
kader van gemeentelijke herindeling.Daarbij ontstonden, in reactie op maatschappelijke veranderingen, grotere
gemeenten dan in de jaren daarvoor. Bovendien was de lijn ingezet dat centrumgemeenten
de ruimte moesten krijgen om de met name in die gemeenten opeengestapelde
maatschappelijke opgaven (zoals verlies van koopkrachtige inwoners, aantasting
van de economische functie, aantasting van het leefklimaat enzovoorts) adequaat
aan te pakken.Een belangrijke wijziging ten opzichte van het daarvoor gevoerde beleid
was, dat niet langer werd uitgegaan van een bepaald inwonertal als criterium
voor opheffing of nieuwvorming van gemeenten. Het beleid werd minder gericht
op (incidentele) knelpunten, maar meer gebaseerd op algemeen bestuurlijk-organisatorische
argumenten.Zoals hiervoor al is opgemerkt is de reden hiervoor, dat de wenselijke
schaalgrootte van gemeenten evenzeer van andere factoren dan het inwonertal
afhankelijk is. Maatwerk en differentiatie, waardoor met speciale plaatselijke
of meer regionale verschillen rekening kan worden gehouden, zullen bij beslissingen
over herindelingsvoorstellen altijd een belangrijke rol blijven spelen. Daarnaast
werd het beleid ten aanzien van centrumgemeenten, voorzover deze waren gelegen
buiten de kaderwetgebieden, nader uitgewerkt. Dit beleidsonderdeel raakte
spoedig bekend als het C20-beleid.Aangezien het beleidskader aansloot bij eerdere beslissingen en uitspraken
in de Tweede Kamer in het kader van ingediende herindelingsvoorstellen, was
de verwachting, dat het beleidskader van het vorige kabinet in overeenstemming
zou zijn met de wensen die omtrent herindeling in het parlement leefden. De
(politieke) praktijk wees in veel gevallen echter anders uit. Het nieuwe herindelingsbeleid
is immers al vrij kort na vaststelling van het nieuwe beleidskader onderwerp
van uitgebreide discussie geweest. Dat gebeurde bij de behandeling van de
herindelingsvoorstellen inzake Noord-Brabant.De eerste toets was de herindeling in de regio Den Bosch1. Het meest in het oog springend onderdeel daarin was de samenvoeging
van Den Bosch en Rosmalen. Dit was, passend binnen het kort daarna uitgebrachte
nieuwe beleidskader, door het kabinet ingebracht en ging verder dan het provinciale
advies. In het kabinetsvoorstel werd tevens Heusden bij Den Bosch gevoegd,
dat er later weer, bij amendement, uit is verdwenen ten gunste van de latere
samenvoeging Heusden/Vlijmen/Drunen.Daarna kwam het wetsvoorstel voor overig Brabant2 aan de orde, waarin relatief stevige samenvoegingen van randgemeenten
met centrumgemeenten (Breda, Tilburg) waren opgenomen, passend in het nieuwe
beleidskader en het C20-beleid.De wetsvoorstellen werden uiteindelijk door beide Kamers der Staten-Generaal
aanvaard, maar duidelijk werd dat de door het vorige kabinet ingediende voorstellen
in de ogen van diverse fracties op onderdelen té vergaand waren. Dit
leidde bij de behandeling van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken voor 1997 tot een door de leden Remkes (VVD), Scheltema-de Nie (D66),
Van der Hoeven (CDA) en Oedayraj Singh Varma (GroenLinks) ingediende motie3. Daarin sprak de Kamer uit dat herindeling of grenscorrecties
rond centrumgemeenten wenselijk kunnen zijn indien deze aantoonbaar leiden
tot de oplossing van ruimtelijke knelpunten en dat andere argumenten als zelfstandig
gegeven in het algemeen onvoldoende basis zijn om rond centrumgemeenten tot
herindeling over te gaan.Niet alleen de politiek maar ook de wetenschap heeft zich met gemeentelijke
herindeling beziggehouden. Daarover volgen hieronder enkele opmerkingen. 1.4. Resultaten van wetenschappelijk onderzoekDe laatste jaren zijn er ook diverse onderzoeken geweest naar de gevolgen
van herindeling op verschillende terreinen.Allereerst noem ik hier het rapport «Effecten van herindeling»,
dat onder verantwoordelijkheid van prof. dr. M. Herweijer c.s. is opgesteld1. Uit het onderzoek werd onder andere geconcludeerd dat
er twee soorten herindelingseffecten optreden, namelijk:– schaaleffecten, die een duurzaam karakter hebben en het directe
gevolg zijn van de toename van de schaal van de heringedeelde gemeente, en– fusie-effecten, die tijdelijk van aard zijn en die rechtstreeks
te maken hebben met het fusieproces waar de gemeenten mee te maken krijgen
bij gemeentelijke herindeling.Uit het onderzoek was gebleken dat de (negatieve) fusie-effecten soms
langer duren dan verwacht en de (positieve) schaaleffecten kunnen overschaduwen.
Vooral deze conclusie heeft veel aandacht gekregen, veel meer bijvoorbeeld
dan de waarneming van positieve effecten op het gebied van de ambtelijke en
bestuurlijke organisatie.Ook de onderzoekers van genoemd rapport hebben expliciet aangegeven dat
pas op langere termijn een compleet en zeker overzicht ontstaat van alle effecten
van herindeling.Bedacht moet worden dat het rapport slechts is gebaseerd op onderzoek
dat is gedaan naar de effecten van de gemeentelijke herindeling in de provincie
Groningen die per 1 januari 1990 is ingegaan. In het onderzoek zijn de bestuurlijke
en ambtelijke organisatie zowel als de prestaties op verschillende beleidsterreinen
van drie (clusters van) gemeenten vóór de herindeling vergeleken
met die in de situatie na de herindeling. Tevens zijn de heringedeelde gemeenten
vergeleken met twee niet heringedeelde Groningse gemeenten.In een antwoord van 22 december 1995 op vragen van het lid van de Eerste
Kamer, de heer Wiegel (VVD), en in een beoordeling van het rapport bij brief
van 5 februari 1996, kenmerk BW95/2403, aan de Vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken van de Tweede Kamer is uitgebreid ingegaan op het rapport. De belangrijkste
conclusies van het onderzoek zoals die in de brief zijn opgenomen, vat ik
hier kort samen:Op het gebied van de ambtelijke organisatie viel een toename in specialisatie
en professionalisering waar te nemen. De kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie
nam hierdoor af.In de sfeer van de bestuurlijke organisatie hadden meer wethouders
een (bijna) voltijdsbaan, in tegenstelling tot de periode vóór
de herindeling, maar de werkdruk van de wethouders nam niet af. Dit kon trouwens
zeker in verband staan met het proces van samenvoeging, aldus de onderzoekers.
De portefeuilleverdeling liet korte tijd na de herindeling meer interne samenhang
en een consequente afbakening zien. Per saldo hadden de onderzoekers een sterkere
positie van de democratisch gelegitimeerde bestuurders (raadsleden en wethouders)
geconstateerd.De politieke participatie bleek na de herindeling in de heringedeelde
gemeenten te zijn afgenomen. De politieke partijen in de nieuwe gemeenten
hadden (nog) geen vorm gevonden om in de nieuwe gemeenten de leden of de kiezers
in de kernen te mobiliseren.Gebleken was dat politieke partijen geen bijzondere inzet hadden
gepleegd teneinde de burgers na herindeling (weer) te betrekken bij de politiek.Tot zover enkele conclusies ten aanzien van het onderzoeksrapport «Effecten
van herindeling».De toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mevrouw Van de
Vondervoort, achtte het onderzoek een waardevolle bijdrage aan de systematische
vergaring van kennis en inzicht over de gevolgen van de gemeentelijke herindeling.
Een belangrijke uitkomst is gelegen in het onderscheid schaaleffecten versus
fusie-effecten. Op het gebied van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie
zijn er belangrijke positieve schaaleffecten waargenomen. Die effecten ondersteunen
het uitgangspunt dat herindeling van gemeenten voorwaardenscheppend is en
daarmee de inhoudelijke argumenten die ten grondslag liggen aan het beleid
met betrekking tot gemeentelijke herindeling. De uitkomsten van het onderzoek
gaven derhalve geen aanleiding om afstand te nemen van de inhoudelijke argumenten
die er zijn voor gemeentelijke herindeling. Daar voeg ik aan toe, dat mij
uit bestuurlijke consultaties is gebleken, dat velen de bestuurlijke schaal
van een aantal Groningse gemeenten na de herindeling nog als te klein bestempelen.Tevens was in het rapport «Effecten van herindeling» vastgesteld
dat een goede voorbereiding van gemeentelijke herindeling bijdraagt aan een
beperking van de doorlooptijd van de invoering van de organisatieverandering
en aan beheersing van andere veranderingskosten. De hierboven vermelde constatering is aanleiding geweest in oktober 1996
een commissie in te stellen die op basis van bestuurlijke ervaringen informatie
diende te verzamelen om gemeenten te ondersteunen bij de voorbereiding en
implementatie van gemeentelijke herindeling. De commissie stond onder voorzitterschap
van prof. dr. F. Fleurke (hoogleraar bestuurskunde aan de Vrije Universiteit
te Amsterdam) en was samengesteld uit (voormalige) bestuurders die persoonlijk
ervaring hadden met gemeentelijke herindeling en uit vertegenwoordigers van
IPO en VNG. De door de commissie aangedragen praktische informatie is opgenomen
in de door het ministerie uitgegeven brochure «Inspelen op herindelingseffecten»1. De brochure is op ruime schaal verspreid en onder andere
aan alle gemeenten toegestuurd. In de brochure zijn de belangrijkste praktijkervaringen
van de leden van de commissie met gemeentelijke herindeling opgenomen.In de brochure is op praktische en inzichtelijke wijze ingegaan op een
aantal onderwerpen, waar extra aandacht in het fusieproces wenselijk wordt
geacht. Zo is onder andere ingegaan op de voorbereiding op een herindeling,
de lokale politiek en de rol van politieke partijen, de afstand tussen burger
en bestuur, de ambtelijke organisatie, de financiële fusie-effecten,
de gemeentenaam en het gemeentehuis. Ten aanzien van alle behandelde onderwerpen
zijn vele nuttige tips en aanbevelingen gedaan, terwijl de brochure eindigt
met een «top 10-aanbevelingen».Gelet op de diverse ontvangen reacties en nabestellingen van de brochure
is daarmee duidelijk in een vraag voorzien. Op grond van de brochure kan worden
geprofiteerd van de praktische ervaringen bij eerdere gemeentelijke herindelingen.
Naar verwachting kan daarmee tevens worden bereikt dat negatieve fusie-effecten,
ook voor wat betreft de politieke participatie, in ernst, duur en aantal afnemen,
zodat de positieve effecten van herindeling (ook voor de betrokken burgers)
eerder optreden.Zoals hiervoor is aangegeven zijn in het rapport «Effecten van herindeling»
vooral de fusieeffecten in beeld gebracht en kwamen de schaaleffecten minder
duidelijk uit het onderzoek naar voren. Daarom heeft mijn ministerie opdracht
verleend voor een onderzoek naar de langetermijneffecten van
herindeling in relatie tot de kwaliteit van gemeenten. Dit onderzoek is uitgevoerd
door prof. dr. Th. A. J. Toonen, hoogleraar bestuurskunde aan de
Universiteit Leiden, in samenwerking met Moret Ernst & Young Management
Consultants. De verwerking van het onderzoek, waarin ook een aantal veelgehoorde
negatieve neveneffecten van herindeling (zoals verminderde politieke participatie
en toename lokale lastendruk) aan de orde worden gesteld, is onlangs afgerond.
De door velen veronderstelde negatieve effecten van gemeentelijke herindeling
op deze onderzochte onderwerpen blijken in vergelijking met gemeenten die
niet zijn heringedeeld overigens niet of nauwelijks aantoonbaar. Op 19 november
jongstleden is het rapport «Gemeenten in ontwikkeling, Herindeling en
Kwaliteit» gepubliceerd1. Op enkele aspecten
die in dit onderzoek zijn onderzocht wil ik hier ingaan.In het rapport constateren de onderzoekers, dat voor- en tegenstanders
van herindeling hun posities veelal bepalen in het perspectief van kwaliteitsverbetering
of -verslechtering van het lokale bestuur. Kwaliteit is een meerdimensionaal
begrip. De onderzoekers onderscheiden drie aspecten van kwaliteit:– operationele kwaliteit,– bestuurlijke kwaliteit en– institutionele kwaliteit.Deze drie kwaliteitsdimensies vertegenwoordigen verschillende niveaus
van analyse in de beoordeling van systemen en deelsystemen van openbaar bestuur,
in dit geval de gemeente.Op het niveau van de operationele kwaliteit spelen vooral managementwaarden
als responsiviteit, doelmatigheid en instrumentaliteit een rol. Op het niveau
van bestuurlijke kwaliteit staan waarden centraal die betrekking hebben op
het beleids- en besluitvormingsproces. De kwaliteit van het bestuurlijk proces
moet worden beoordeeld op zaken als bestuurlijke integriteit, legitimiteit,
prudentie, wederkerigheid van verhoudingen en externe verantwoording. Op het
laatstgenoemde niveau gaat het om de kwaliteit van de «constitutie»
van een bestuurlijk bestel of onderdelen daarvan. Daarbij zijn klassieke bestuurlijke
waarden als de robuustheid, weerbaarheid, veerkracht en betrouwbaarheid van
het openbaar bestuur aan de orde.De verschillende kwaliteitsdimensies worden door de onderzoekers optisch
voorgesteld als kwaliteitscirkels die in het functioneren van het openbaar
bestuur elkaar vooronderstellen en wederzijds beïnvloeden.Naast de verschillende kwaliteitsdimensies worden in het onderzoeksrapport
ook verschillende rollen en hoedanigheden voor gemeenten vastgesteld, op grond
waarvan effecten als gevolg van herindeling waarneembaar zijn. In discussies
over gemeenten in het algemeen en herindeling in het bijzonder stellen de
onderzoekers vier verschillende betekenissen van de gemeente vast. De Nederlandse
gemeente verenigt de volgende functies in zich:1. De gemeente als (bestuur van de) gemeenschap;2. De gemeente als verlener van publieke diensten;3. De gemeente als relatief zelfstandig, maar geïntegreerd onderdeel
van een groter bestuurlijk geheel;4. De heringedeelde gemeente wordt bovendien gekenmerkt door een vierde
aspect, namelijk dat sprake is van een vernieuwde of in ieder geval gereorganiseerde
bestuurlijke eenheid.De beide genoemde invalshoeken «kwaliteit» en «functies»
leiden in combinatie tot een kwaliteitskaart voor het lokale bestuur die in
het onderzoek dienst heeft gedaan als theoretisch referentiekader. Op basis
hiervan is een enquête gehouden onder een groot aantal actoren in 104 gemeenten die in de periode 1982 tot en met 1994 zijn heringedeeld.
Per heringedeelde gemeente is de mening gevraagd van de burgemeester, de secretaris,
het hoofd van de afdeling P&O, een vertegenwoordiger van respectievelijk
de grootste college- en oppositiepartij (periode 1994–1998), het sociaal-cultureel
middenveld, het bedrijfsleven, de dorpsraad en de regionale media. Daarnaast
is een vergelijking gemaakt tussen relevant geachte resultaten in heringedeelde
gemeenten met die in niet-heringedeelde gemeenten om na te gaan of het mogelijk
is de effecten ook daadwerkelijk aan de herindeling toe te schrijven.De conclusie van de onderzoekers is dat het belangrijkste in het veld
waargenomen effect van herindeling gezocht moet worden in de vermindering
van de kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisatie, op de voet gevolgd
door het waargenomen effect van vergroting van het strategisch vermogen en
van de professionaliteit binnen de ambtelijke organisatie. De onderzochte
herindelingen hebben in het beeld van de respondenten vooral effect gehad
voor de gemeente als verlener van publieke diensten.Daarbij maken de onderzoekers de kanttekening dat de effecten vooral het
ambtelijke deel van de organisatie betreffen en veel minder of niet de kwaliteit
van de politiek-bestuurlijke kaders, dus de gemeente als (bestuur van) de
gemeenschap.Waar over het algemeen een verbetering wordt waargenomen in termen van
het ambtelijk functioneren van gemeenten, is het belang dat de respondenten
hechten aan de effecten van herindeling voor de kwaliteit van de bestuurders
en het bestuur veel geringer. De gerealiseerde schaalvergroting heeft er vooral
toe geleid dat bestuurders meer tijd en aandacht kunnen besteden aan hun taken
dan voorheen. De schaalvergroting is klaarblijkelijk niet zodanig geweest
dat daarmee ook een wezenlijk nieuw of ander type bestuurder wordt aangetrokken
tot het lokale bestuur.Bovendien hebben de onderzoekers geconstateerd dat de gemeente als bestuur
van de gemeenschap het concept is dat velen het sterkst aanspreekt.Zoals al opgemerkt worden de meeste effecten van herindeling echter geregistreerd
op het punt van de gemeente als dienstverlener. Bij de stellingname omtrent
de (on)wenselijkheid van gemeentelijke herindeling worden derhalve de verwachtingen
ontleend aan het concept van de gemeente als gemeenschap, maar worden de resultaten
geboekt binnen het concept van de gemeente als dienstverlener. Om die reden
is een potentiële teleurstelling over de effecten en effectiviteit van
herindeling reeds bij voorbaat in de meningsvorming aanwezig. Dat betekent
overigens ook, dat over de wenselijkheid en de uitgangspunten van gemeentelijke
herindeling altijd discussie zal blijven bestaan, zeker op de korte termijn,
tijdens het proces en bij de afwikkeling ervan.Aanhakend bij de door de onderzoekers gegeven functionele indeling is
het mijn opvatting dat de gemeente vooral als verlener van publieke diensten
en als bestuur van de gemeenschap herkenbaar is. Ten behoeve van beide functies
kan het nodig of wenselijk zijn gemeenten door samenvoeging te versterken,
vooral ook om de basiskwaliteit die van gemeenten verwacht mag worden te kunnen
blijven leveren. Het is om deze redenen dat ik in deze notitie vooral op deze
elementen inga.Zoals hiervoor is gebleken, kan op grond van wetenschappelijk onderzoek
worden geconcludeerd, dat gemeentelijke herindeling belangrijke effecten kent.
Wetenschappelijk onderzoek kan evenwel niet plaatsvervangend zijn voor een
visie, voor politieke wilsvorming, over herindeling, terwijl bovendien niet
alleen wetenschappelijk onderzoek of evaluatie van het gevoerde beleid interessant
zijn om te betrekken bij een beoordeling van het middel gemeentelijke
herindeling. Ook de bestuurspraktijk en de denkbeelden in kringen van de VNG
horen daarbij aangehaald te worden. In de volgende paragrafen ga ik daar nader
op in. 1.5. Praktijkervaringen van bestuurdersDat bij herindeling gemeenten van behoorlijke omvang moeten worden gevormd
is een opvatting, zo is mij gebleken, die door vele recent bij herindeling
betrokken burgemeesters wordt aangereikt. Van hun praktische ervaringen alsmede
van de inzichten van de commissarissen van de Koningin heb ik vruchtbaar gebruik
kunnen maken.Ik heb hen gevraagd hun opvattingen, indrukken en beelden ten aanzien
van verwachte en gerealiseerde resultaten van gemeentelijke herindeling te
mogen vernemen. Die opvattingen zijn door de bank genomen positief. Ik vat
ze hieronder puntsgewijze samen. Ervaringen van betrokken bestuurdersAls ik de reacties van betrokkenen kort samenvat, biedt herindeling volgens
hen vooral kansen om uitgangspunten te herijken en klantgerichter te gaan
werken. Herindeling heeft een impuls gegeven aan het zoeken naar nieuwe vormen
om burgers bij de besluitvorming in de gemeente te betrekken.Met name wordt de verbeterde kwaliteit (c.q. de mogelijkheid daartoe)
van de ambtelijke organisatie ervaren. Dat geldt minder voor de bestuurlijke
kwaliteitsverbetering: daarvoor is wellicht een langere periode nodig. Bij
een goede voorbereiding van de gemeentelijke herindeling vallen de fusieproblemen
mee. De relatie burgerbestuur verbetert noch verslechtert: waar wenselijk
vervullen, als vorm van binnengemeentelijke decentralisatie, dorps- of wijkraden
een goede functie. Volgens een aantal betrokkenen neemt de afhankelijkheid
van gemeenschappelijke regelingen af en wordt men meer een volwaardig partner.
Opgemerkt is dat samenvoeging van min of meer gelijkwaardige gemeenten grotere
fusieperikelen geeft dan indeling van een kleine gemeente bij een grote(re)
gemeente. Minder positieve reacties van betrokkenen zijn vooral ingegeven
door de naar hun mening onvoldoende vergoeding van frictiekosten en het (op
kortere termijn) niet kunnen waarmaken van efficiencyverbetering. Het voorbereidingsproces
neemt veel tijd in beslag waardoor betrokken partijen te lang in onzekerheid
verkeren. Overeenkomstige reacties burgemeesters in onderzoek-Toonen
c.s.De in antwoord op mijn brief binnengekomen reacties van recent bij herindeling
betrokken burgemeesters komen in grote lijnen overeen met de als belangrijkst
aangeduide effecten van herindeling volgens burgemeesters die in het kader
van het onderzoek van prof. dr. Th. A. J. Toonen c.s. zijn geconsulteerd.
Voor dat onderzoek zijn onder andere de burgemeesters van 104 heringedeelde
gemeenten in de periode 1982–1994 geënquêteerd (respons van
50 burgemeesters = 48,1%). Daaruit komt onder andere naar voren (en ik beperk
mij tot een zeer korte samenvatting op dit moment), dat de burgemeesters een
«grotere professionaliteit in de dienstverlening voor de burger»
als belangrijkste effect zien, direct gevolgd door het effect van «vermindering
van de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie». Zij onderkennen
zeer sterk het effect van «zakelijke en integere relaties tussen burger
en gemeentepolitiek», «meer zorg voor de relatie tussen bestuur
en burgers op wijk- of dorpsniveau» en «een verbeterde kwaliteit
van de democratische besluitvorming in de gemeente». Ook kennen zij
relatief veel belang toe aan het effect van «een grotere effectiviteit
in bestuursnetwerken door een verbeterde bestuursondersteuning». IdentiteitEen punt dat op grond van de ontvangen reacties mijn bijzondere aandacht
trok, was het gegeven dat er geen aanwijzing is dat er in algemene zin negatieve
consequenties worden verbonden aan het middel gemeentelijke herindeling in
relatie tot begrippen als «lokale gemeenschap» en «identiteit».
Mijns inziens is de conclusie, mede gebaseerd op mijn eigen waarnemingen,
zeker gerechtvaardigd, dat lokale gemeenschappen met een eigen identiteit
heel goed in het grotere verband van een heringedeelde gemeente kunnen functioneren
en ontplooien. Elke enigszins grotere gemeente of stad weet hierover mee te
praten: er zijn zeer verschillende wijken en buurten, met zeer verschillende
identiteiten en culturen. Daarbij is van belang dat gemeentebesturen oog hebben
voor de (mogelijkheden van) differentiaties binnen hun gemeenten, ook hier
is bestuurlijk maatwerk denkbaar en werkbaar. Bij samenvoeging van gemeenten
kan binnengemeentelijke decentralisatie (wijk- en dorpsraden) of binnengemeentelijke
deconcentratie een belangrijk middel zijn de (fysieke) afstand tussen burger
en bestuur voor publieksaangelegenheden zo klein mogelijk te houden, of om
recht te doen aan de eigenheid van bepaalde leefgemeenschappen. Bedacht moet
daarbij worden, dat de begrippen «gemeente» en «gemeenschap»
lang niet altijd één op één samenvallen. Binnen
de administratieve grenzen van een gemeente zijn veelal meerdere kernen, gehuchten,
dorpen of anderszins gemeenschappen aanwijsbaar. Slechts weinig gemeenten
bestaan slechts uit één kern, hetgeen overigens nog niet wil
zeggen dat die kern ook een gemeenschap vormt.Zo is bijvoorbeeld in meerkernige gemeenten veelal sprake van verschillende
woongemeenschappen, terwijl de inwoners voor bijvoorbeeld winkelvoorzieningen,
werk, recreatie, zorgvoorzieningen en dergelijke soms ver buiten hun woongemeenschap
actief zijn. Een wijziging van de gemeentelijke schaal heeft als autonoom
proces geen invloed op het functioneren van de gemeenschappen in een gemeente.
Wel lijkt er veelal een negatief beeld te bestaan dat als gevolg van een gemeentelijke
herindeling de identiteit van een gemeenschap verloren gaat.Naar mijn mening staan gemeenschappen overigens vaak al onder invloed
van allerlei andere ontwikkelingen, waardoor het karakter min of meer ingrijpend
wijzigt. Te denken valt aan de wijzigende samenstelling van de woongemeenschap
als gevolg van verhuizingen, de mobiliteit ten opzichte van het werk, het
wijzigende karakter als gevolg van de leeftijdsopbouw of de toenemende arbeidsparticipatie
van vrouwen.Kortom, een gemeenschap is een levende vorm van organisatie die zich ontwikkelt,
of er nu heringedeeld wordt of niet. Dat alles neemt niet weg dat ik het wel
relevant vind dat woongemeenschappen in principe als geheel in één
gemeente liggen, maar een gemeente kan natuurlijk verschillende en meerdere
woongemeenschappen omvatten.Mijns inziens is het derhalve mogelijk een verondersteld «verlies
van identiteit», indien gemeenten samengaan via extra bestuurlijke aandacht
tot nuchtere proporties te reduceren. De fictieve grenzen van een lokale gemeenschap
vallen immers vrijwel niet meer samen met de «administratieve»
grenzen van gemeenten. In onderstaande grafiek (figuur 8, bron: CBSstat) wordt weergegeven hoeveel
gemeenten één of meer woonkernen hebben. Figuur 8 : Aantal woonkernen binnen gemeenten Uit de tabel blijkt dat 77 gemeenten bestaan uit één kern,
199 gemeenten hebben 2 tot en met 4 kernen, 191 gemeenten bestaan uit 5 tot
en met 9 kernen en 80 gemeenten in ons land hebben meer dan 10 woonkernen.Hierbij teken ik aan, dat slechts weinig onderwerpen die met de bestuurlijke
organisatie van ons land te maken hebben zóveel emoties los kunnen
maken als wanneer herindeling aan de orde is. En dat is niet alleen bij samenvoegingen
van gemeenten, maar ook bij opsplitsing van gemeenten het geval. Bij eerdere
discussies hierover in het kader van de voorgenomen vorming van stadsprovincies
is dit wel gebleken. Over de vele redenen die daaraan ten grondslag liggen
kan in deze notitie slechts op hoofdlijnen worden ingegaan. Wel is duidelijk
dat de stellingname van het gemeentebestuur in het proces van grote invloed
is op de wijze waarop burgers op een herindeling reageren. Veelal is de band
tussen burgercomités of actiegroepen met het gemeentebestuur, als zij
dezelfde richting willen uitgaan, zowel bij de oprichting als gedurende het
gehele herindelingstraject, zeer intensief.Daarnaast vervult ook de (lokale en regionale) pers een onmiskenbare rol
bij het al dan niet activeren van de bevolking. In recent verschenen literatuur
(bijvoorbeeld in «Kroniek van een gedwongen huwelijk»1 over de samenvoeging van Rosmalen en 's-Hertogenbosch)
zijn uitgebreide en leerzame beschrijvingen van dergelijke processen terug
te vinden. Daaruit blijkt onder andere ook dat besturen baat hebben bij ondersteuning
van hun verzet tegen herindeling vanuit de bevolking.Tijdelijk wordt het beeld van het samenvallen van gemeente en gemeenschap
opgevoerd om acties krachtig te mobiliseren. Het beeld dat de eigen gemeente
wordt «opgeslokt» roept begrijpelijk veel emoties op. De ervaring
leert overigens, dat na de besluitvorming alle betrokkenen zich spoedig aanpassen
aan de nieuwe situatie.Van belang is vast te stellen, dat indien sprake is van een eigen initiatief
van gemeentebesturen tot vrijwillige samenvoeging, gemiddeld genomen emoties
van de desbetreffende inwoners nagenoeg afwezig zijn. Ik noem als voorbeelden
van dergelijke initiatieven Weert en Stramproy, Gulpen en Wittem, Bergen,
Egmond en Schoorl en Hoevelaken en Nijkerk. Van onrust bij de plaatselijke
bevolking of acties is daarbij niet gebleken. De opstelling van de betrokken
gemeentebesturen, waarbij goede voorlichting aan de bevolking over de achtergronden
(voor- en nadelen) van de herindeling is gegeven, is van aanzienlijk belang.
Kennelijk is het in situaties van vrijwillige herindeling aan de burger beter
over te brengen wat de meerwaarde van de samenvoeging is. Verlies van de eigen
identiteit weegt in die situaties als zelfstandig argument klaarblijkelijk
minder of niet zwaar. Emoties als gevolg van (voorgenomen) herindelingen zullen nimmer geheel
kunnen worden voorkomen. Dat is een onderdeel van het verwerkingsproces. Wel
leert de ervaring, dat het nodig is de bij herindeling betrokken bestuurders
er dringend op te wijzen burgers en maatschappelijke groeperingen op een tijdige
en correcte manier bij het proces te betrekken, onder andere door een goede
communicatie.Vanzelfsprekend is daarbij in de eerste plaats een belangrijke rol weggelegd
voor het eigen gemeentebestuur, waar gewenst en nodig mogelijk ondersteund
door de betrokken provinciebesturen.Het gaat immers per definitie om méér dan lokale belangen
en om veelal ongelijke situaties in de betrokken gemeenten. In het laatste
deel van deze notitie zal ik op mogelijkheden hiertoe nog terugkomen. Beoordeling ontvangen reacties van betrokken bestuurdersUit onderzoek en uit inzichten en ervaringen van locale bestuurders moet
worden afgeleid, dat de gedachte dat herindeling – los van het fusieproces
als zodanig, dat evenals ieder ander reorganisatieproces in de beginfase een
aantal als negatief ervaren effecten heeft – per saldo overwegend positieve
effecten heeft. Zoals eerder is opgemerkt, is gemeentelijke herindeling één
van de middelen – zij het een zeer belangrijk middel – om de voor
gemeenten noodzakelijke voorwaarden te scheppen om aan de eisen van basiskwaliteit
om slagvaardig in te kunnen spelen op maatschappelijke ontwikkelingen te kunnen
(blijven) voldoen. Ik zeg dat bij gebrek aan bestendige, duurzame alternatieven,
die mijns inziens wel gevonden kunnen worden in allerlei, wat moeilijk te
controleren samenwerkingsverbanden.Tegelijkertijd is het duidelijk, dat hevige discussies over gemeentelijke
herindeling van alle tijden zijn. Daarbij bestaat bij velen behoefte aan enige
vorm van toetsingskader op basis waarvan voorstellen kunnen worden beoordeeld.
Het gaat in feite om het kunnen formuleren van kwaliteiten waaraan gemeenten
in ons bestuurlijke stelsel moeten kunnen voldoen.Ik wil vervolgens kort stilstaan bij de discussie die binnen de Vereniging
van Nederlandse gemeenten (VNG) is gevoerd over de toekomstige positie van
de gemeenten. Discussie binnen de VNGEnige tijd geleden is op initiatief van het bestuur van de VNG discussie
gevoerd over de toekomstige positie van de gemeenten. Die discussie heeft
weliswaar niet tot een eensluidende stellingname van de leden van de VNG geleid,
maar wel heeft zij mijns inziens bijgedragen aan het verder nadenken over
de eigen toekomstige positie van gemeenten in ons bestuurlijke bestel. Belangrijke
uitgangspunten in die discussie waren onder andere het behoud en de versterking
van de gemeente als dichtst bij de burger staande overheid en het voorkomen
van uitholling van het gemeentelijk takenpakket. In die discussie was gemeentelijke
herindeling nadrukkelijk een voor de VNG aanvaardbaar middel om tot versterking
van gemeenten te komen.Overigens verwondert mij dat niet, aangezien het bestuur van de VNG al
in 1975 in het kader van de voorgenomen reorganisatie van het binnenlands
bestuur aan de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken meldde het eens
te zijn met de noodzaak van een systematische en ingrijpende gemeentelijke
herindeling1. De discussie die wij ook nu nog
steeds voeren heeft zowel sleetse als gelooide trekjes.De discussie binnen de VNG leidde uiteindelijk tot een concept-bestuursstandpunt
waarin als oriëntatiepunt voor gemeenten werd uitgegaan
van de wenselijkheid van fulltime-bestuurders, derhalve een ondergrens van
18 000 inwoners. Los van het feit dat noch het vorige, noch het huidige
kabinet in het kader van herindeling de schaalgrootte van gemeenten wenst
te verbinden aan een vaststaand inwonertal, is het goed te beseffen dat in
ons land nog steeds méér dan de helft van de gemeenten minder
dan 18 000 inwoners telt. Ter informatie wordt in onderstaand overzicht
aangegeven hoeveel gemeenten gerangschikt naar enkele grootteklassen ons land
per 1998 telt (totaal 548 gemeenten). Tabel 2: Aantal gemeenten naar inwonerscategorie Aantal
gemeentenaantal inwoners 36< 6 000 inw. 77< 8 000 inw. 135 < 10 000 inw. 225< 14 000 inw. 291 < 18 000 inw. 376< 24 000 inw.Bron: CBS Bevolking der gemeenten in Nederland op 1 januari 1998. Beoordeling herindelingsbeleid tot nu toeZoals in de aanvang van mijn notitie is vermeld, is het fenomeen «herindeling»
van alle tijden.Vanaf het ontstaan van gemeenten in staatsrechtelijk zin zoals wij die
nu kennen, is het aantal gemeenten successievelijk afgenomen.Op basis van wetenschappelijk onderzoek en op grond van ontvangen reacties
van enkele tientallen direct betrokken bestuurders, ben ik van mening dat
het middel herindeling in zijn algemeenheid voldoet aan de voornaamste doelstelling
ervan. Het gaat dan met name om het scheppen van voorwaarden voor een zodanig
gemeentelijke bestuur dat dit ook naar de toekomst toe tenminste voor enkele
decennia in staat is kwaliteit te leveren en de te verwachten uitdagingen
als gevolg van onder andere bevolkingsgroei, verstedelijking, toenemende concurrentie
binnen Europa en ontwikkelingen op het platteland aan te kunnen.Een constatering is ook, ter relativering van spontane, vaak kortstondige
emotie, dat achteraf vrijwel nimmer zwarigheden worden vernomen die verwijzen
naar onherstelbare slechte verhoudingen in nieuw gevormde gemeenten. Als de
beslissing eenmaal is gevallen, passen zowel bestuurders als bewoners zich
in het algemeen snel aan de nieuwe situatie aan. Ik ervaar het zo, dat gelet
op de hiervoor genoemde doelstellingen zoals die uiteindelijk in de beleidsuitgangspunten
zijn vastgelegd, herindeling een succesvol en nuttig middel is om het lokale
bestuur aan de eisen van de huidige en toekomstige tijd aan te passen. Dat
wil zeggen: in een Nederland dat (verder) decentraliseert in één
Europa dat slechts burger nabij kan worden met gemeentebesturen die een volwassen,
dat wil zeggen integraal takenpakket hebben. Hierover meer in het volgende
onderdeel van deze notitie. Deel II 2. Opgaven voor de toekomstTot nu toe is vooral de groei naar de huidige stand van zaken geschetst.
Over de toekomst het volgende. Hoewel men behoort te zeggen dat de toekomst
onvoorspelbaar is, houd ik het er voorlopig op dat een aantal te verwachten
ontwikkelingen niet zo moeilijk zijn aan te geven en te sturen. Daarover –
zij het kort – in het tweede deel van deze notitie. 2.1. Verwachte maatschappelijke ontwikkelingenWat de hiervoor in paragraaf 1.3. aangegeven ontwikkelingen betreft
is het goed er zich rekenschap van te geven, dat niets er op wijst, dat deze
in de komende periode minder ingrijpend zullen zijn. Integendeel, uit de zogenoemde
missiebrieven1 blijkt, dat een voortgaande economische
groei noodzakelijk is, alleen al voor het bieden van voldoende werkgelegenheid
aan de toenemende beroepsbevolking. Bovendien vormt de groei van de beweeglijkheid
een steeds groter knelpunt. Dit alles leidt, samen met de groei van de bevolking,
tot een verdere druk op de ruimte in ons, relatief dicht bevolkte, land.De bevolkingsomvang en -prognose vanaf 1980 tot 2030 is weergegeven
in onderstaande tabel: Tabel 3 : Bevolkingsprognose 1980–2030 Jaarbevolkingsomvang198014 091 014 199014 892 574200015 801 093 201016 470 337202016 898 397 203017 201 494Bron: CBS Statistisch Jaarboek 1998De voortgaande druk op de ruimte zal zich vooral manifesteren in het gebied
buiten de steden. Het risico van een verdergaande aantasting van de groene
en open gebieden is groot. Te verwachten is, dat nieuwe vestigingsmogelijkheden
in die gebieden vooral de welgestelde bewoners en hoogwaardige bedrijven uit
het stedelijk gebied trekken. Daardoor dreigen de steden (verder) te worden
uitgehold. Specifieke aandacht is derhalve gewenst voor de sociale en economische
ontwikkeling van de grote steden. Sterke, grotere steden zijn ook van belang
om de teruglopende voorzieningen in kleinere gemeenten of dorpen te compenseren.
Om deze ontwikkelingen in goede banen te leiden, is het nodig dat het richtinggevoel
en de daadkracht op alle niveau's van het openbaar bestuur worden gecombineerd.
De meest directe uitwerking is ook hier het sterkst voelbaar op het niveau
van de gemeenten.Naast de noodzakelijke aandacht voor de grote steden is evenzeer aandacht
gewenst voor de andere gemeenten, meer of minder grote, en voor de plattelandsvernieuwing.
Ook in de traditionele plattelandsgebieden zal immers een verandering optreden,
die zich met name uit in een zich wijzigende bevolkingssamenstelling. Het
aantal min of meer permanente bewoners van landelijke gemeenten neemt toe.
Mensen die een groot deel van hun leven in de stad hebben gewoond, willen
soms op latere leeftijd «rustig» buiten leven.Omgekeerd vindt er een trek uit het landelijk gebied plaats naar de steden,
vooral door jongeren. Tegelijkertijd vindt in veel landelijke gemeenten een
(gedeeltelijke) sanering plaats van bepaalde typen bedrijfsvoeringen zoals
in de intensieve veehouderij, terwijl anderzijds schaalvergroting van bedrijven
noodzakelijk is om de concurrentie op Europees en zelfs mondiaal niveau aan
te kunnen. Het is in dat verband overigens interessant om te noteren, dat
de bijdrage van de landbouw- en visserijsector aan het bruto nationaal product
van 14,4% in 1950 is teruggelopen naar 3,4% in 1995. De uitwerking daarvan
is vooral voelbaar in plattelandsgemeenten, waar als gezegd per saldo veelal
sprake is van een terugloop van het inwonertal. Dat gaat vaak ten koste van
diverse voorzieningen zoals bijvoorbeeld buurtwinkels, postagentschappen of
openbaarvervoervoorzieningen. Om het draagvlak voor dergelijke en andere
voorzieningen ook in meer landelijke gemeenten te behouden, is schaalvergroting
meestal dringend noodzakelijk. Dat uitgangspunt van schaalvergroting van gemeenten
in meer landelijk gebied is ook ondersteund in een eindrapport van de Werkgroep
Leefbaarheid Platteland, die door de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is ingesteld.
In het rapport van april 1995 onderstreepte deze werkgroep de wenselijkheid
van bestuurlijke schaalvergroting in plattelandsgemeenten.Verder zullen de snel voortschrijdende ontwikkelingen op het gebied van
informatie- en communicatietechniek (ICT) doorwerken op het functioneren van
gemeenten. Ik voorzie dat dat met name het geval zal zijn op de door Toonen
c.s. bedoelde functies van de gemeente als publieke dienstverlener en als
bestuur van de gemeenschap. Een aantal (gemeentelijke) taken en functies zal
hierdoor veel minder plaatsafhankelijk worden. De afstand burgerbestuur krijgt
in dat kader wellicht ook een andere weging. Die burger «bezoekt»
straks vanuit zijn huis- of studeerkamer het gemeentehuis en communiceert
via de computer met de desbetreffende ambtenaren of bestuurders over de gewenste
vergunningen en dergelijke. Daarbij zal hij in veel gevallen niet meer afhankelijk
zijn van de openingstijden van het gemeentehuis. Veel informatie zal straks
24 uur per dag opvraagbaar zijn en gemeentelijke diensten zullen kunnen worden
verleend zonder dat er (rechtstreeks) een medewerker aan te pas komt. Op onderdelen
van het gemeentelijk functioneren zal derhalve een andere wijze van werken
opgang doen. Gemeenten en hun organisaties zullen zich daaraan ook moeten
aanpassen, zonder dat daarbij de kwetsbare bevolkingsgroepen in het gedrang
komen.De bovengenoemde ontwikkelingen, waarbij kortheidshalve is volstaan met
een verwijzing naar genoemde rapportages hebben in het regeerakkoord hun weerslag
gevonden op de terreinen waar de overheid specifieke verantwoordelijkheid
draagt. Daarbij is de voornaamste opgave het vinden van evenwicht tussen economische
kracht en behoud van de kwaliteit van het leefmilieu, tussen economische dynamiek
en sociale rechtvaardigheid en tussen individuele ontplooiing en wederzijdse
verantwoordelijkheid. Ten aanzien van de bestuurlijke organisatie is vooral
van belang te zorgen voor een effectief en efficiënt bestuur, dat evenwel
niet ten koste mag gaan van het democratisch functioneren daarvan. Deze opgaven
voor de toekomst zijn van direct en wezenlijk belang voor gemeenten. 2.2. Consequenties voor gemeentenHet vorenstaande houdt in dat gemeenten als belangrijke, volwaardige partners
in het publieke domein een belangrijke rol hebben te vervullen. Met deze ambitie
is ook de vraag aan de orde hoe gemeenten het best kunnen worden ingericht
om burgers en maatschappelijke organisaties bij de democratische besluitvorming
op het gemeentelijke niveau te betrekken of betrokken te houden, verantwoordelijkheden
helder te maken, macht en tegenmacht te ontwikkelen. Het gaat erom gemeenten
in staat te stellen tot het voeren van een slagvaardig beleid dat op gezaghebbende
wijze wordt gecontroleerd.Gemeenten moeten kunnen inspelen op dynamische ontwikkelingen in de samenleving,
op economisch terrein maar bijvoorbeeld ook op de verdere intensivering van
het verkeer. Dat betekent niet alleen dat gemeenten een volwaardig takenpakket
moeten hebben en in staat moeten zijn op het lokale niveau integrale afwegingen
te maken, maar ook de financiële en beleidsmatige ruimte moeten hebben
om adequaat in te spelen op de specifieke vragen die in hun gemeenschap aan
de orde zijn.Het gaat om het bereiken van vitale, robuuste gemeenten die zich kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden. Deze doelstellingen zijn
er op gericht ten dienste te zijn van de burger, waar het in het publieke
domein om begonnen is. Voor al deze kwaliteiten moeten ook voorwaarden worden
geschapen in territoriale zin, hetgeen tevens een versteviging van het draagvlak,
ook in termen van bevolkingsomvang met zich brengt. Daartoe biedt gemeentelijke
herindeling een belangrijke mogelijkheid.Zoals in de inleiding van deze notitie met verwijzing naar het regeerakkoord
is aangegeven, kies ik er dus bewust voor het proces van versterking van gemeenten,
onder andere door het middel gemeentelijke herindeling, voort te zetten. Dat
is nodig om in het perspectief van de toekomst voldoende kwaliteit te kunnen
blijven leveren. Gemeenten moeten bovendien zoveel mogelijk in staat zijn
tot integraal bestuur. Dat houdt in dat ten aanzien van onderwerpen die direct
van belang zijn voor de burger gemeenten over voldoende onderling samenhangende
en elkaar versterkende bevoegdheden moeten beschikken. Mede in dat kader is
herindeling nodig om ervoor te zorgen, dat gemeenten decentralisatie aankunnen.Hoewel op dit moment niet direct grote decentralisatievoorstellen opportuun
zijn, moet in dit kader worden bedacht, dat de implementatie van reeds genomen
besluiten tot decentralisatie in complexe sectoren als bijvoorbeeld onderwijs
of volksgezondheid, eveneens veel en langdurige inspanning van (in casu) gemeentebesturen
vergt.Ik vind dat ook wezenlijk van belang: wat mij betreft mag de uitspraak
«decentraal wat kan» niet slechts de opmaat zijn voor de veelal
daaropvolgende stelling «centraal wat moet»! Ik kies dus niet
voor opschaling van naar zijn aard gemeentelijke taken naar een ander bestuursniveau,
waardoor versterking van de gemeentelijke bestuurslaag voor een deel minder
nodig zou zijn. Ik kies evenmin voor verschillen in gemeenten in de vorm van
A- en B-gemeenten, waarbij een aldus vastgelegde status zou doorwerken op
het taken- en bevoegdhedenpakket van gemeenten in ons bestel, al ben ik niet
beducht voor enige (formele) differentiatie (vergelijk G-4).Het is zeer van belang, dat àlle gemeenten in ons land in principe
gelijkelijk in staat zijn de hen toegevallen taken en verantwoordelijkheden
zelfstandig waar te maken. Dat maakt het wenselijk te komen tot robuuste gemeenten,
gemeenten «waar je niet om heen kunt». Overigens laat dat uitgangspunt
voldoende ruimte om in de praktische situatie maatwerk te leveren. Zo kunnen
bijvoorbeeld ook regionale verschillen binnen ons land worden meegewogen bij
de uiteindelijke bepaling welke schaal van een gemeente in een concreet geval
wenselijk is.In een aantal situaties is en blijft ook samenwerking tussen gemeenten
een nuttig instrument. Het gaat er evenwel om, zoals eerder is aangegeven,
dat gemeenten in principe in staat zijn de tot hun verantwoordelijkheid behorende
taken en bevoegdheden zelfstandig uit te voeren.Daarom is dit middel niet uitwisselbaar met de mogelijkheid van herindeling,
maar bedoeld om op grond van een zelfstandige gemeentelijke beoordeling bepaalde
taken in samenwerking met anderen uit te voeren, veelal uit een oogpunt van
efficiency.Herindeling is dus nimmer doel op zich.Toetssteen is de vraag of de accommoderende rol van gemeenten ten behoeve
van maatschappelijke ontwikkelingen effectief kan worden gerealiseerd.Het gaat om het verwezenlijken en versterken van de slagkracht en het
oplossingsvermogen van gemeenten. Dat is noodzakelijk omdat Nederland tot
de meest dichtbevolkte en meest verstedelijkte landen van de wereld behoort.
De gemeenten vormen – dat inzicht wordt breed onderschreven –
de basis van ons bestuurlijk bestel. Dit betekent dat zij dan ook een minimum
aan basiskwaliteit moeten leveren. Onder basiskwaliteit wordt in elk geval
verstaan:– het samen met en ten behoeve van inwoners en de vele maatschappelijke
organisaties realiseren en instandhouden van een veilige, leefbare en geordende
woonomgeving;– het bieden van uitzicht en zingeving aan groepen van burgers via
belangrijke basisvoorzieningen als sociale zorg, onderwijs, jeugdbeleid, en
sociaal-economisch beleid;– het bieden van een klantgerichte en dienstverlenende organisatie
aan de inwoners (bijv. vergunning, rijbewijs, vuilophaal);– het hebben van een voldoende omvang (ruimtelijk, organisatorisch,
financieel, draagvlak, etc.) om ook in de komende decennia als een robuuste
gemeente een volwaardige speler te zijn in het publieke domein, d.w.z. voldoende
competent om – ook bij verdere decentralisatie – nieuwe taken
aan te kunnen.Met name het laatstgenoemde punt acht ik van wezenlijk belang om het proces
van gemeentelijke herindeling voort te zetten, specifiek ook voor die gemeenten
waarvan het bestuurlijk draagvlak te gering is voor de uitvoering van in aantal
en intensiteit (toenemende) gemeentelijke taken. 2.3. Beschouwingen voor de langere termijnAlvorens in te gaan op mijn opvattingen over het herindelingsbeleid voor
de kortere termijn, wil ik u mijn visie op de lange(re) termijn geven.Gemeenten moeten over enkele decennia – we zitten op dat moment
al een eind in de volgende eeuw – zo georganiseerd zijn om ook dan in
staat te zijn hun publieke taak waar te maken.Het is mijn stellige overtuiging, dat gemeenten in de toekomst nog méér
dan nu het geval is op zeer efficiënte wijze hun taken zullen moeten
behartigen. De voortgaande maatschappelijke schaalvergroting, de toenemende
mobiliteit van burgers en de juist ook tussen gemeenten (als vestigingsplaats
voor bedrijven, als toeristische trekpleisters e.d.) voortgaande concurrentie
door het wegvallen van de Europese binnengrenzen, maken het noodzakelijk gemeenten
zodanig uit te rusten dat zij tot deze uitdagingen in staat zullen zijn. De
aangeduide ontwikkelingen op het gebied van informatie- en communicatietechniek
zullen nog diep ingrijpen op het gemeentelijk functioneren. Gelet op de Europese
ontwikkelingen die in belangrijke mate de toekomst van het lokale bestuur
zullen bepalen (het Europa van de burger moet wel zichtbaar worden op gemeentelijk
niveau), is te voorzien dat gemeenten hoe langer hoe meer zullen gaan opereren
als politiek medebestuur en coproducent binnen grotere, voor een deel ook
complementaire Europese bestuurlijke arrangementen. Dit stelt belangrijk andere
eisen aan het functioneren van het bestuur en de ambtelijke dienstverlening
binnen de gemeente dan op dit moment nog gangbaar is. Dat betekent ook, dat
gemeenten op de langere termijn van een zodanig robuuste omvang zullen moeten
zijn, dat mede op grond daarvan de mogelijkheden worden geschapen en gegarandeerd
voor het hebben en creëren van ambtelijke en bestuurlijkdemocratische
kwaliteit van hoog niveau.Het ligt voorts in de lijn der verwachting dat het takenpakket van gemeenten
als gevolg van verdergaande decentralisatie van taken van provincies en het
Rijk verder zal (kunnen) groeien. Ook dat is een zeer belangrijk gegeven op
grond waarvan gemeenten niet al te kwetsbaar zullen kunnen blijven. Kortom:
mijn hier gegeven gedachte over de gemeentelijke inrichting van ons land op
de langere termijn is er één van schaalvergroting
waardoor gemeenten van behoorlijke omvang ontstaan. Om het eens paradoxaal
te formuleren, schaalvergroting van gemeenten is in algemene zin geurgeerd,
opdat de overigens veel verderstrekkende schaalvergroting (ook geografisch)
binnen een relatief kleinschalig, overzichtelijk bestuurlijk-sociaal verband
kan worden geplaatst, beleefd en bestuurd.Daarbij past uiteraard heel wel dat gemeenten een verschillende schaal
hebben, mede afhankelijk van de karakteristieken van onderscheiden delen van
het land. Maar juist in de gebieden waar te voorzien is dat de economische
potenties het grootst zijn, c.q. vergroot moeten worden, de bevolkingsdichtheid
meer dan gemiddeld zal toenemen en de infrastructuur een groot beslag legt
op de beschikbare openbare ruimte, de gemeenten in staat zullen moeten worden
gesteld de omvangrijke opgaven aan te kunnen. In veel gevallen zal betekenisvolle
schaalvergroting hiertoe nodig zijn. Over de weg daar naartoe voor de komende
periode ga ik vervolgens in. Deel III 3. Inzet voor deze kabinetsperiodeHet proces van aanpassing van de bestuurlijke organisatie in ons land
kenmerkt zich door geleidelijkheid. Dat past binnen onze bestuurscultuur.
Het betekent dat het onderwerp gemeentelijke herindeling niet alleen al heel
lang op de agenda staat, maar ook in de toekomst op de politieke agenda zal
figureren. Wel zouden geleidelijkheid én slagkracht in de komende jaren
een natuurlijke verbinding met elkaar aan moeten gaan. Ik wil geen grootscheepse,
rigoureuze oplossingen. In sommige andere landen (België, Denemarken,
Zweden) is dit in het verleden zo gegaan. Een dergelijke benadering past niet
in onze bestuurlijke traditie. Maar een hoger tempo – als de voorbereidingen
van herindelingen zijn afgerond – is wél dringend gewenst. De
bestuurlijke dichtheid en stroperigheid rond dit dossier is zowel indrukwekkend
als ontmoedigend.Met dit gegeven is het voor de praktische doorwerking van belang aan te
geven welke mijn opvattingen zijn over het te voeren gemeentelijke herindelingsbeleid
gedurende de komende periode.Gelet op hetgeen daarover in het regeerakkoord is opgenomen, gelden in
het kader van gemeentelijke herindeling twee prioriteiten: versterking van
centrumgemeenten en versterking van (te) kleine gemeenten. Op beide onderdelen
ga ik hier verder in. Daarna besteed ik aandacht aan vrijwillige herindeling
en trek ten slotte conclusies. 3.1. Versterking centrumgemeentenIn het regeerakkoord is vastgelegd, dat centrumgemeenten in staat moeten
zijn hun centrumfunctie te vervullen. Deze gemeenten fungeren immers als economische
en culturele aanjagers voor een groot gebied. Tegelijkertijd kennen deze gemeenten
veelal ook meer en andere, vooral maatschappelijke, problemen dan andere gemeenten.
De centrummaatstaf in het gemeentefonds noch het grotestedenbeleid zijn in
alle gevallen in toereikende mate toegesneden op deze functies en problemen.
Met name indien zich ruimtelijke knelpunten voordoen, of samenwerkende gemeenten
er onvoldoende in slagen daar bevredigende oplossingen voor te vinden, kan
daarom worden overgegaan tot grenscorrecties of gemeentelijke herindeling.
Accentuering op dit punt heeft haar weerslag gevonden in de reeds onder punt
1.3. aangehaalde motie- Remkes c.s., die bij de behandeling in de Tweede Kamer
van de begroting 1997 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken was ingediend.
In die motie sprak de Kamer uit dat herindeling of grenscorrecties rond centrumgemeenten wenselijk kunnen zijn, indien deze aantoonbaar leiden
tot de oplossing van ruimtelijke knelpunten. Zolang de uitgangspunten van
het herindelingsbeleid, mede verbijzonderd op basis van deze notitie, overeind
blijven, kan ik mij daarin vinden. Dit sluit naadloos aan bij de tekst op
dit onderdeel in het regeerakkoord, waar is vastgelegd, dat indien zich ruimtelijke
knelpunten voordoen, dan wel samenwerkende gemeenten er onvoldoende in slagen
daar bevredigende oplossingen voor te vinden, kan worden overgegaan tot grenscorrecties
tussen gemeenten, dan wel gemeentelijke herindeling. 3.2. Versterking (te) kleine gemeentenDe basisfuncties van gemeenten mogen niet in gevaar komen. Ambtelijke
en bestuurlijke capaciteit moeten op een verantwoord peil blijven c.q. gebracht
worden. Daarin ligt de betekenis van de passage in het regeerakkoord, dat
tot gemeentelijke herindeling kan worden overgegaan als het bestuurlijk draagvlak
van gemeenten te gering is voor de uitvoering van (toenemende) gemeentelijke
taken. Andere oplossingen, zoals een sterkere provinciale regie of intergemeentelijke
samenwerking, bieden hiertoe mijns inziens veelal onvoldoende alternatief.
Dit biedt immers geen oplossing tot het verkrijgen of behouden van voldoende
basiskwaliteit, zoals dat hiervoor in paragraaf 2.2. is omschreven. Te
gering om ook op termijn aan de eisen van modern, publiekgericht bestuur te
(blijven) voldoen. In het regeerakkoord is vastgelegd dat gebieden waar de
laatste jaren geen herindeling heeft plaats gevonden binnen een jaar worden
geanalyseerd op knelpunten om daar eventueel te komen tot versterking van
het lokaal bestuur door gemeentelijke herindeling. Het ligt voor de hand voor
de praktische uitwerking hiervan gebruik te maken van de kennis en ervaring
van gemeente- en provinciebestuurders en wetenschappers. Ik beraad mij nog
op de aanpak. Het houden van rondetafelgesprekken biedt een mogelijkheid om
zowel draagvlak bij betrokkenen te creëren als meningen en ervaringen
uit de praktijk en de wetenschap te inventariseren. Ik zal aan de Kamer over
de uitkomsten hiervan en de effectuering in beleid in de eerste helft van
1999 verslag doen.Daarbij wil ik ook in meer algemene zin de mogelijkheden betrekken voor
een verbeterde ondersteuning en actievere rol van provincies.Uitgangspunt bij nieuwvorming van gemeenten is dat voor de gewenste basiskwaliteit
een zekere minimumomvang nodig is, zonder dat het mogelijk of wenselijk is
dat te koppelen aan een vast inwonertal. Dat hangt immers af van het gebied
en de omgeving waarin de gemeente is gelegen.Ik hecht eraan nogmaals te benadrukken dat het op maat en niveau brengen
van de gemeenten bij mij vooral is ingegeven door de opvatting dat gemeenten
klaar moeten zijn om de implementatie van reeds genomen besluiten tot decentralisatie
en te verwachten verdere decentralisatie aan te kunnen, op weg naar een zo
volledig mogelijk integraal takenpakket. Klaar ook voor het Europa dat de
komende periode hoe langer hoe meer van invloed zal zijn op de handel en wandel
van gemeenten, waarbij eigen aard en identiteit gediend zijn met een stevige
gemeentelijke jas.Bij alle herindelingsvoorstellen zal ook ruimte moeten zijn voor maatvoering. 3.3. Vrijwillige herindelingIn het regeerakkoord is ook vastgelegd dat wordt nagegaan of en hoe vrijwillige
gemeentelijke herindeling kan worden gestimuleerd. Ik constateer,
dat gemeenten hoe langer hoe meer op eigen initiatief in gesprek komen met
hun buurgemeenten om dit onderwerp bespreekbaar te maken. Ik wijs bijvoorbeeld
op recente fusies tussen Weert en Stramproy en Gulpen en Wittem.Inmiddels zijn wetsvoorstellen voor vrijwillige samenvoegingen tussen
Hoevelaken en Nijkerk en tussen Bergen, Egmond en Schoorl om advies aan de
Raad van State voorgelegd. Dergelijke vrijwillige herindelingen zijn een goede
zaak. Het is immers een verantwoordelijkheid van gemeentebesturen ook zelf
na te denken over hun toekomst en een afweging te maken of zij ook op termijn
kunnen voldoen aan de vereiste basiskwaliteit zoals ik hiervoor heb geschetst.
Klaarblijkelijk zien veel gemeenten die kwaliteitsbehoefte zelf ook.Daarbij dienen ook gemeenten die hiertoe initiatieven nemen goed naar
hun omgeving te kijken. Vrijwillige fusies mogen vanzelfsprekend niet ten
koste gaan van de mogelijkheden en kansen van aanliggende gemeenten. Bovendien
moet worden voorkomen dat problemen worden verschoven naar een aangrenzend
gebied. Uitgaande van een voldoende oog voor dergelijke omstandigheden bij
gemeenten die initiatief tot vrijwillige samenvoeging nemen (anders kan gemakkelijk
spanning ontstaan met de uitgangspunten voor het herindelingsbeleid), juich
ik deze ontwikkelingen toe. Waar gepaste ondersteuning wenselijk, mogelijk
en denkbaar is, ben ik gaarne bereid de helpende hand te bieden. Herindeling
zou naar mijn mening veel minder als een alleen van bovenaf opgelegd middel
moeten worden ervaren.Over de mogelijkheden en voorwaarden vrijwillige fusies meer te stimuleren
zal ik uiteraard met VNG en IPO overleg voeren. Mede op basis van de uitkomsten
van dat overleg en op basis van eigen inzichten en overige ervaringsgegevens
zal ik hiertoe voorstellen doen. 3.4. Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet arhiWijzigingen van gemeente- en provinciegrenzen worden voorbereid met toepassing
van de Wet algemene regels herindeling (de Wet arhi). Op dit moment ligt nog
ter behandeling bij de Eerste Kamer het wetsvoorstel tot wijziging van de
Wet arhi (kamerstukken 25 234). Dit wetsvoorstel beoogt de procedure
te bekorten en het aantal beslismomenten terug te brengen en daarmee de onzekerheid
bij betrokken gemeenten en burgers aanzienlijk te beperken. Een tweede doelstelling
is het duidelijker afbakenen van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
en het in de Wet arhi tot uitdrukking brengen van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling
in deze tussen de verschillende bestuurslagen. Zo wordt helder weergegeven
dat voor wijzigingen van de gemeentelijke indeling de wetgever de eindverantwoordelijkheid
draagt en dat de provincie daarbij een adviserende rol heeft.In het verlengde daarvan worden belemmeringen in de Wet arhi weggenomen,
die het de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moeilijk
maken om zelf een herindelingsinitiatief te nemen. Met de wetswijziging wordt
bewerkstelligd dat, indien noodzakelijk, de minister zijn verantwoordelijkheid
volledig kan nemen en zelf een herindeling kan voorbereiden.De behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is echter opgeschort
voor nader beraad. De Kamer was van oordeel dat het beter zou zijn om het
volgende kabinet de gelegenheid te geven het wetsvoorstel nog een keer goed
te bestuderen en het daaraan overlaten of het met de verdediging van het wetsvoorstel
zou willen doorgaan. Het herindelingsbeleid, geformuleerd in deze notitie,
staat op zich los van de wijziging van de Wet arhi. Anderzijds zij er wel
op gewezen dat naar de mening van de regering een efficiënte en slagvaardige
procedure in het belang is van het bereiken van de beleidsdoelstellingen.
Een andere benadering van de wijze waarop gemeentelijke herindelingen tot
stand moeten worden gebracht is zeker denkbaar. Dat is in de
wetsbehandeling uitvoerig aan de orde geweest. Voorstelbaar is dat –
binnen de vereiste zorgvuldigheid – gestreefd wordt naar een verdere
stroomlijning en versnelling van procedures of het nog meer benadrukken van
de adviesfunctie van het provinciebestuur. Dat doet echter niet af aan de
wenselijkheid om de behandeling van het aanhangige wetsvoorstel voort te zetten.Meerdere leden van de Eerste Kamer hadden moeite met de bij amendement
van de Tweede Kamer ingebrachte verruiming van het begrip grenscorrectie tot
15% van de inwoners van een betrokken gemeente. Daarmee wordt de bevoegdheid
van provincies om grenscorrecties vast te stellen aanzienlijk vergroot. Zoals
door de toenmalige staatssecretaris is verwoord, was dit ook niet de keuze
van de regering. Een verruiming van het begrip draagt immers het risico in
zich dat «grote» grenscorrecties de bestuurlijke structuren raken
en daarmee materieel het karakter krijgen van een wijziging van de gemeentelijke
indeling. Het wetsvoorstel dient echter als geheel te worden beoordeeld. Het
voorstel voorziet in de mogelijkheid dat de minister een provinciale procedure
overneemt. Op het moment dat de minister van mening is dat ten onrechte gebruik
wordt gemaakt van de grenscorrectie-procedure, kan deze ingrijpen en de procedure
overnemen. Vanzelfsprekend kunnen ook de Kamers, indien zij dat aan de orde
achten, de minister aanspreken op de mogelijkheid de provinciale procedure
over te nemen.Gelet op het bovenstaande acht de regering het van zeer groot belang dat
de wijziging van de Wet arhi tot stand kan komen. 3.5. ConclusieIn het vorenstaande heb ik mijn opvatting over het te voeren herindelingsbeleid,
als middel om een noodzakelijke basiskwaliteit van gemeenten voor de toekomst
en gemeenten met een toekomst te garanderen, neergezet. Herindeling kan een
succesvol en nuttig middel zijn om het lokale bestuur aan de eisen van de
huidige en toekomstige tijd aan te passen. Het geldende Beleidskader gemeentelijk
herindelingsbeleid, nader verbijzonderd – met verwijzing naar het regeerakkoord –
door deze notitie, biedt daarbij richting en tevens voldoende ruimte voor
maatwerk ten aanzien van herindelingsvoorstellen. Om redenen van consistentie
en continuïteit van beleid – in het vorenstaande nader toegelicht –
acht ik het niet opportuun tot een geheel nieuw beleidskader te komen.Ter kennisneming is in bijlage 2 een overzicht opgenomen van in procedure
zijnde herindelingsvoorstellen, waarvan tenminste de op het niveau van de
provincie te volgen procedure is afgerond.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,A. Peper BIJLAGE 1Overzicht van sedert 1985 opgeheven en nieuwgevormde gemeentenJaarOpgeheven gemeentenOntvangende gemeenten1985Herwen en Aerdt   PannerdenRijnwaarden**     Krimpenerwaard  Ammerstol   BerkenwoudeBergambacht     Gouderak
(deels*)   Ouderkerk a.d. Ijssel (deels*)Ouderkerk**  Haastrecht
(deels*)   StolwijkVlist  Gouderak (deels)      Krimpen
a.d. Lek (deels*)   LekkerkerkNederlek**  Haastrecht
(deels)   Gouderak (deels)Gouda     Ouderkerk
a.d. Ijssel (deels)   Krimpen a.d. Lek (deels)Krimpen a.d.
Ijssel     West-IJsselmonde  Poortugaal
(deels)   RhoonAlbrandswaard**     Poortugaal
(deels*)Rotterdam    1986Alblasserwaard  Herwijnen   AsperenVuren**  Heukelum
(deels*)m.i.v. 03-01-1987 Lingewaal**     Ameide (deels*)  Hei- en Boeicop(deels*)   LeerbroekZederik**  Meerkerk
(deels*)   Nieuwland (deels*)   Langerak (deels)   Kedichem
(deels)      Bleskensgraaf en Hofwegen   Brandwijk  Goudriaan   MolenaarsgraafGraafstroom**  Ottoland  Oud-Alblas   Wijngaarden (deels*)   Streefkerk
(deels)   Langerak (deels)   Groot-Ammers (deels)   Giessenburg
(deels)      Everdingen   HagesteinVianen  Schoonrewoerd
(deels)   Hei- en Boeikop      Giessenburg (deels*)  Hoogblokland   Hoornaar   NoordeloosGiessenlanden** Schelluinen  Ameide (deels)   Nieuwland (deels)  Langerak (deels)   Kedichem (deels)   Meerkerk
(deels)   Heukelum (deels)   Groot-Ammers
(deels*)   Langerak (deels*)   NieuwpoortLiesveld** Streefkerk (deels*)      Kedichem (deels)   Schoonrewoerd
(deels*)Leerdam  Heukelum (deels)      Heukelum
(deels)Gorinchem     Wijngaarden (deels)Papendrecht   1989Utrecht-West  Mijdrecht   WilnisDe
Ronde Venen**  Vinkeveen en Waverveen      Driebruggen
(deels)   Reeuwijk Reeuwijk     Loenen   NigtevechtLoenen     Breukelen   Kockengen Breukelen    Kamerik   Woerden Woerden  Zegveld     Driebruggen (deels)   Oudewater   SnelrewaardOudewater    Linschoten   MontfoortMontfoort  Willeskop     Benschop   LopikLopik  Polsbroek    1990Kop van Noord-Holland  Zijpe  CallantsoogZijpe     Barsingerhorn*   NiedorpNiedorp    Barsingerhorn*   Anna Paulowna Anna Paulowna    Sint Maarten   Harenkarspel Harenkarspel Warmenhuizen      Langedijk   Sint PancrasLangedijk     Groningen  Grootegast  Oldekerk Grootegast     Aduard   Grijpskerk  Oldehove Zuidhorn  Zuidhorn   Eenrum  Leens   Kloosterburen Ulrum  Ulrumm.i.v. 01-01-1992 De Marne**     Adorp   Baflo  Ezinge Winsum  Winsum      Hefshuizen  Kantens   Usquert Hefshuizen  Warffumm.i.v. 01-01-1992 Eemsmond**     Loppersum   Middelstum  Stedum Loppersum  't Zandt      Bierum  Termunten Delfzijl  Delfzijl      Midwolda  Nieuwolda Scheemda  Scheemda      Beerta  Nieuweschans Beerta  Finsterwolde m.i.v.
01-07-1991 Reiderland**     Meeden   Muntendam Oosterbroek Oosterbroek m.i.v. 01-02-1991 Menterwolde**  Oude
Pekela   Nieuwe Pekela Pekela**    1991Waterland  Katwoude   Monnickendam   Marken   Broek
in Waterland Waterland**  Ilpendam*   Landsmeer*     Ilpendam*   Landsmeer*Landsmeer     Jisp  Wijdewormer Wormerland**  Wormer      Noordoostelijk
en midden Zuid-Holland  Benthuizen   HazerswoudeRijneveld**  Koudekerk a/d Rijn m.i.v. 01-01-1993 Rijnwoude**    Leimuiden*   Rijnsaterwoude*Jacobswoude** Woubrugge      Nieuwveen   Zevenhoven Nieuwveen Leimuiden*m.i.v. 01-01-1994 Liemeer**     MoerkapelleMoerhuizen** Zevenhuizen m.i.v. 01-01-1992 Zevenhuizen
Moerkapelle**  Midden-Limburg  Posterholt*   Sint Odiliènberg*Posterholt Montfort m.i.v. 01-02-1994 Ambt Montfort**  Linne*  Vlodrop*   Maasbracht*      Vlodrop*   Melick
en Herkenbosch*Melick Herkenbosch  Posterholt*m.i.v.
01-01-1993 Roerdalen**  Roermond*      Haelen*   Horn*  Beegden*   Heythuizen*Haelen  Roggel*  Neer*   Roermond*      Roermond*Roermond Herten   Horn*   Beegden*   Linne*  Melick en Herkenbosch*   Sint Odiliènberg*      Linne*  Ohé en Laak   Stevensweert Maasbracht  Maasbracht*  Wessem*      Heel en Panheel   Wessem*Heel** Beegden*   Horn*      Grathem   BaexemHeythuizen  Heythuizen*   Haelen*   Heel
en Panheel*   Horn*   Roggel*      Roggel*  Neer* Roggel Heythuizen*m.i.v. 01-01-1993
Roggel en Neer**  Haelen*     1993 Geffen Geffen-Nuland** Nuland m.i.v. 01-01-1993 Maasdonk**    1994 Brabant
Noordoost  Megen c.a.   Berghem Oss  Oss     Schaijk Landerd**  Zeeland      Beers
(kern Gassel)*Grave     Haps Cuijk c.a.  Beers*m.i.v.
01-01-1994 Cuijk**     Heesch*   Nistelrode Heesch Heeswijk-Dinther m.i.v. 28-01-1995 Bernheze**  Oeffelt  Wanroij (kern Rijkevoort)*   Vierlingsbeek (kern Vortum-Mullem)Boxmeer*    Oploo c.a.   Wanroij*St. Anthonis (m.i.v.
04-07-1995 Sint Anthonis**)     Heesch (kern Munnekens-Vinkel)*Maasdonk    Veghel Veghel  Erp     1995Aardenburg Sluis-Aardenburg**  Sluis      WissenkerkeNoord-Beveland**  Kortgene      Tholen Tholen St. Philipsland     1996 Samenwerkingsgebied
Den Bosch  's-Hertogenbosch 's-Hertogenbosch  Rosmalen     Sint-Michielsgestel Sint-Michielsgestel  Den
Dungen   Berlicum      Boxtel Boxtel  Liempde     Esch Haaren  Haaren   Helvoirt     Cothen Wijk bij Duurstede  Langbroek   Wijk
bij Duurstede     1997 Schouwen-Duiveland  WesterschouwenSchouwen-Duiveland**  Middenschouwen   Brouwershaven  Zierikzee   Duiveland   Bruinisse      Walcheren  Middelburg Middelburg  Arnemuiden      VeereVeere  Domburg   Westkapelle   Mariekerke  Valkenisse      Brabant-Midden en West  Alphen en Riel Alphen-Chaam**  Chaam      Bergen
op Zoom Bergen op Zoom  Halsteren      Bergeyk LuyksgestelBergeyk (nieuwe gemeentenaam Bergeijk)  Riethoven   Westerhoven   Bladel en Netersel Bladel  Hoogeloon,
Hapert en Casteren      Reusel Reusel-De Mierden**  Hooge
en Lage Mierde      Breda Breda  Nieuw-Ginneken  Prinsenbeek   Teteringen      Budel MaarheezeBudel (**m.i.v. 28-01-1998 Cranendonck)     Dongen Dongen 's-Gravenmoer      Drunen Heusden  Heusden  Vlijmen      Eersel Eersel  Vessem,
Wintelre en Knegsel      Bakel en Milheeze Gemert-Bakel** Gemert      Hoeven Halderberge**  Oud
en Nieuw Gastel   Oudenbosch      Heeze Heeze-Leende** Leende      Diessen Hilvarenbeek  Hilvarenbeek     Aarle-Rixtel Laarbeek**  Beek en Donk   Lieshout     Hooge en Lage Zwaluwe Made  Made en Drimmelen(** m.i.v. 25-04-1998 Drimmelen)  Terheijden      OirschotOirschot  Oost-, West- en Middelbeers      MoergestelOisterwijk  Oisterwijk      GeertruidenbergGeertruidenberg  Raamsdonk      Roosendaal en
Nispen Roosendaal  Wouw      Dinteloord en PrinsenlandSteenbergen  Nieuw-Vossemeer   Steenbergen      Berkel-EnschotTilburg  Tilburg   Udenhout      Sprang-CapelleWaalwijk  Waalwijk   Waspik   DussenWerkendam  Werkendam      Huijbergen Woensdrecht Ossendrecht   Putte   Woensdrecht      Fijnaart
en Heijningen Zevenbergen  Klundert (** m.i.v. 1-4-98
Moerdijk)  Standdaarbuiten   Willemstad   Zevenbergen     Rijsbergen Zundert  Zundert     1998Drenthe  Borger Borger-Odoorn**  Odoorn     Coevorden Coevorden  Dalen   Oosterhesselen  Sleen   Zweeloo      Emmen Emmen Schoonebeek      Meppel Meppel  Nijeveen     Beilen Middenveld**  Smilde   Westerbork     Norg Noordenveld**  Roden   Peize     Anloo Aa en Hunze**  Gasselte   Gieten  Rolde      Zuidwolde De Wolden**  Ruinerwold  De Wijk   Ruinen*      Diever Westerveld Dwingeloo   Havelte   Ruinen   Vledder     Eelde Zuidlaren  Vries   Zuidlaren     Noord-Brabant  Boxmeer Boxmeer Vierlingsbeek      Limburg  WeertWeert  Stramproy     1999: Gulpen Gulpen-Wittem** Wittem   Maurik Buren  Lienden  Buren      Ammerzoden Maasdriel  Maasdriel  Hedel   Heerewaarden   Rossum      ZaltbommelZaltbommel  Kerkwijk   Brakel      DeventerDeventer  Diepenveen * Grootste gedeelte van de opgeheven gemeente gaat naar de desbetreffende
ontvangende gemeente of bepaald gedeelte van opgeheven gemeente gaat naar
de aangegeven ontvangende gemeente.** Nieuwe gemeentenaam. BIJLAGE 2Overzicht van in procedure zijnde herindelingsvoorstellen OnderwerpStand van zaken (november 1998) Twente ingediend bij Tweede
Kamer Bergen/Egmond/Schoorl advies Raad van State aangevraagdHoevelaken/Nijkerk advies Raad van State aangevraagd West-Overijsselwetsvoorstel in voorbereiding Utrecht/Vleuten c.a. wetsvoorstel
in voorbereiding Over-Betuwe, wetsvoorstel in voorbereiding Sittard/Geleen,wetsvoorstel in voorbereiding Venlo/Tegelen, wetsvoorstel
in voorbereiding Horst/Grubbenvorst/Broekhuizen) wetsvoorstel
in voorbereidingXNoot1De vorige stukken inzake dit wetsvoorstel zijn gedrukt onder EKnrs. 275
t/m 275g, vergaderjaar 1997–1998.XNoot1Sociaal en Cultureel Rapport 1998, Rijswijk september 1998.XNoot1Ministerie van BZK, Financiële positie van de gemeenten verkend,
Den Haag, maart 1998.XNoot1Kamerstukken II 1978/79, 14 322 en 14 323, nr. 8.XNoot2Kamerstukken II 1983/84, 18 448, nrs. 1 en 2.XNoot3Kamerstukken II 1986/87, 19 700 hfdst. VII nr. 11XNoot4Kamerstukken I 1986/87, 19 138, nr. 67A.XNoot1Kamerstukken II 1994/95, 21 427, nr. 111, bijlage 3.XNoot1Kamerstukken 23 712, Gemeentelijke herindeling in het samenwerkingsgebied
's-Hertogenbosch.XNoot2Kamerstukken 24 571, Gemeentelijke herindeling in de samenwerkingsgebieden
Midden-Brabant, Breda en Westelijk Noord-Brabant en in een gedeelte van de
samenwerkingsgebieden Zuidoost-Brabant en 's-Hertogenbosch.XNoot3Kamerstukken II 1996/97, 25 000 VII, nr. 18.XNoot1Drs. J. M. J. Berghuis, prof. dr. M. Herwijer, mr. drs. W. J. M. Pol. Effecten van herindeling, Groningen, 1995.XNoot1Inspelen op herindelingseffecten, uitgave Directoraat-generaal
Openbaar Bestuur, Directie Bestuurlijke en Financiële Organisatie, Ministerie
van Binnenlandse Zaken, juni 1997.XNoot1Prof. dr. Th. A. J. Toonen, dr. M. J. E. M. van Dam, drs. M. C. S. Glim,
dr. G. J. Wallagh, Gemeenten in ontwikkeling, Herindeling en Kwaliteit, Utrecht 1998.XNoot1Dr. P. Depla, prof.dr. P. W. Tops, drs. R. Weterings, Kroniek
van een gedwongen huwelijk, Delft, 1996.XNoot1Sterke gemeenten in nieuwe provincies, Beschouwingen van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten over het concept-ontwerp van wet reorganisatie
binnenlands bestuur en het daarbij behorende memorandum, 's-Gravenhage, 1975.XNoot1Kamerstukken II, 1996/97, 25 017, nr. 1 respectievelijk kamerstukken
II, 1997/98, 25 017, nr. 2. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19981999-25655-102.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl