EU-trendrapport 2003; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28801, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

18-02-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28801 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudLEESWIJZERALGEMENE SAMENVATTINGBelangrijkste conclusiesBeheer, controle en toezichtVerantwoordingStand van zaken 2000–2002Onderbouwing conclusiesDeel 1. Ontwikkelingen in begroting en financieel management
EU (indicator 1)Deel 2. Landenvergelijking externe controle en financieel
management structuurfondsen (indicatoren 2 en 3)Deel 3. Ontwikkelingen in financieel management EU-geldstromen
in Nederland (indicatoren 4 en 5)AanbevelingenReactie bewindspersonen en nawoord Algemene RekenkamerAandacht voor beheer en controle in de EUZicht op rechtmatigheid EU-bestedingenRecht- en doelmatigheid EU-gelden in NederlandInvoering wet TESSlotwoord Algemene RekenkamerDEEL 1. ONTWIKKELINGEN BEGROTING EN FINANCIEEL MANAGEMENT
IN DE EU1 INLEIDING DEEL 1Ontstaansgeschiedenis Europese UnieEuropese Unie nuOpbouw deel 12 INSTITUTIES VAN DE EU2.1 Instellingen2.1.1 Europese Commissie2.1.2 Raad van ministers2.1.3 Europees Parlement2.1.4 Hof van Justitie2.1.5 Europese Rekenkamer2.2 Organen van de EU2.3 Agentschappen3 EU-BEGROTING IN HISTORISCH PERSPECTIEF3.1 Financiële ontwikkeling EUSysteem van «eigen middelen»Uitbreiding begrotingsbevoegdheden instellingenNaar de Europese Akte«Pakket-Delors I»Banden met Midden- en Oost-EuropaVerdrag van Maastricht«Pakket-Delors II»Vijftien lidstaten en meerVerdrag van AmsterdamSEM 2000Financiële perspectieven 2000–2006Verdrag van Nice3.2 Conclusie4 INKOMSTEN EN UITGAVEN EU4.1 Systematiek begroting4.2 Inkomsten EU4.2.1 Systeem van eigen middelen4.2.2 Overzicht eigen middelen4.2.3 Overige bijdragen lidstaten aan EUEuropees OntwikkelingsfondsSolidariteitsfonds4.3 Uitgaven EU4.3.1 Beleidsterreinen EU-begrotingGemeenschappelijk landbouwbeleidStructuurbeleidIntern beleidExtern beleid en pre-toetredingstrategieOverige gelden4.3.2 Overig beleid4.3.3 Uitgaven in 20014.4 Begrotings- en verantwoordingsproces4.4.1 Begrotingsvoorbereiding4.4.2 Uitvoering begroting4.4.3 Verantwoording4.5 Conclusie5 EU-ACTUALITEIT 2000–20025.1 Begroting 20035.2 Onderwerpen van algemeen belang5.2.1 Uitbreiding EUToetreding lidstaten in 2004Europese Conventie5.2.2 EuroInvoeringStabiliteitspact5.2.3 Nederlands voorzitterschap 20045.2.4 «Good governance»5.3 Nieuw beleid EU5.3.1 Hervorming Landbouwbeleid5.3.2 Asiel en immigratie5.3.3 Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid5.4 Hervorming financieel management EU5.4.1 Hervorming Europese CommissieOprichting «Internal Audit Service»Oprichting «Central Financial Service»Bescherming financiële belangen van de GemeenschapDecentralisatie financiële verantwoordingsplicht
en controle naar de directoraten-generaalExternalisering5.4.2 Herziening financieel reglement5.5 Conclusie6 RECAPITULATIE EN TRENDINFORMATIE DEEL 1Ontwikkeling EU-begrotingInkomsten en uitgaven EU in 2001–2002Actuele ontwikkelingenDEEL 2. LANDENVERGELIJKEND OVERZICHT7 INLEIDING DEEL 28 CONTROLE DOOR NATIONALE REKENKAMERS8.1 Basisgegevens8.2 Onderzoeksmandaat8.2.1 Algemeen8.2.2 Mandaat controle EU-gelden huidige lidstatenBevoegdheid controle afdrachtenBevoegdheden controle uitgaven EU8.2.3 Mandaat controle EU-gelden toetredende en kandidaat-landenAanpassing aan EU-regelgevingBevoegdheden op EU-terrein8.3 Werkzaamheden nationale rekenkamers EU-lidstaten8.3.1 EU-strategie8.3.2 Onderlinge samenwerkingOverlegOnderzoek8.3.3 Onderzoek per lidstaat8.3.4 Gebruik bevindingen Europese Rekenkamer8.4 Conclusie9 EUROPESE REKENKAMER9.1 Positionering en mandaat9.2 Betrouwbaarheidsverklaring9.2.1 Rechtmatigheid uitgaven van 1994 tot 20009.2.2 Rechtmatigheid uitgaven 20019.2.3 Oordeel per sector 20019.3 Doelmatigheid financieel beheer9.3.1 Speciale verslagen 2000–2002Uitgebrachte verslagenBevindingen 2000–20029.3.2 Reactie Europese Commissie op speciale verslagen9.4 Conclusie10 EU-STRUCTUURFONDSEN: OPZET10.1 Het systeem van structuurfondsen10.1.1 Doel van de vier structuurfondsen10.1.2 De organisatieprincipes van de structuurfondsenConcentratieProgrammeringPartnerschapAdditionaliteit10.1.3 Opzet financiële regelgevingBeheer, betaling en toezichtCertificeringEvaluatie10.2 De middelen voor structuurbeleid10.2.1 Verdeling over de lidstaten10.2.2 Besteding kredieten structuurfondsenDe «n+2»-regelNiet-bestede gelden voor programma's van vóór
200010.2.3 Structuurgelden voor toetredende en kandidaat-lidstaten10.3 Conclusie11 EU-STRUCTUURFONDSEN: BEHEER, CONTROLE EN TOEZICHT11.1 Beheers- en betalingsautoriteiten11.1.1 Positionering beheersautoriteiten11.1.2 Positionering betalingsautoriteiten11.2 Toezichtcomités11.3 Evaluatie voorafEx-ante-evaluatie doelstelling 1Ex-ante-evaluatie doelstelling 2Ex-ante-evaluatie doelstelling 311.4 AdditionaliteitstoetsCrowding out11.5 Certificering11.6 Financiële controles11.6.1 Controle door de lidstaten11.6.2 Controle door de Europese CommissieControles door de DG'sControles door OLAF11.6.3 Controle door de Europese Rekenkamer11.6.4 Effectiviteit structuurfondsen11.7 Conclusie12 RECAPITULATIE EN TRENDINFORMATIE DEEL 2Externe controle door nationale rekenkamersExterne controle door Europese RekenkamerLandenvergelijkend beeld controle EU-structuurfondsenDEEL 3. FINANCIEEL MANAGEMENT EU-GELDSTROMEN IN NEDERLAND13 INLEIDING DEEL 313.1 Betrokkenen bij de EU-subsidiegelden en afdrachten
aan de EUManagementBesteding13.2 Controlerende instanties in NederlandControles vanuit de EUControles in NederlandAansprakelijkheid ministers13.3 Leeswijzer14 UITVOERING EU-BELEID IN NEDERLAND: BEGROTING, AFDRACHTEN,
ONTVANGSTEN EN CONTROLE14.1 Begroting14.2 Afdrachten Nederland aan EU14.2.1 Afdracht eigen middelenControle op afdrachten eigen middelen14.2.2 Afdrachten Nederland aan het Europees OntwikkelingsfondsControle op afdrachten aan Europees Ontwikkelingsfonds14.2.3 Bijdrage Nederland aan het Solidariteitsfonds14.3 Besteding in Nederland van EU-subsidies14.3.1 Ontvangsten Gemeenschappelijk LandbouwbeleidHet markt- en prijsbeleidHet landbouwstructuurbeleidHet plattelandsbeleidOverzicht ontvangsten Gemeenschappelijk LandbouwbeleidControle op bestedingen Gemeenschappelijk Landbouwbeleid14.3.2 Ontvangsten structuurbeleidDoelstellingenCommunautaire initiatievenHet Gemeenschappelijk VisserijbeleidOverzicht ontvangsten structuurbeleidControle op bestedingen structuurbeleid14.3.3 Ontvangsten overige geldstromenKaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkelingTrans-Europese netwerkenOpleiding en jeugdOverzicht ontvangsten overige geldstromenControle op bestedingen overige geldstromen14.4 Nettopositie Nederland14.5 Conclusie15 RECHT- EN DOELMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN NEDERLAND15.1 Onderzoek naar EU-geldstromen15.1.1 Interne controle in Nederland15.1.2 Onderzoek door Europese Commissie15.1.3 Onderzoek door Europese Rekenkamer15.1.4 Onderzoek door Algemene Rekenkamer15.2 Resultaten van onderzoeken15.2.1 Controlebevindingen ministeries15.2.2 Controlebevindingen Europese CommissieKlassieke varkenspestESF-maatregelen15.2.3 Controlebevindingen Europese RekenkamerSpeciale verslagen 2000–2002Jaarverslagen 2000 en 200115.2.4 Controlebevindingen Algemene RekenkamerTotaalbeeld beheer, controle en toezichtStaatssteun, aanbestedingen en invoering euro15.3 Conclusie16 ACTUELE STAND VAN ZAKEN STRUCTUURFONDSEN IN NEDERLAND16.1 EU-structuurfondsen16.1.1 Onderzoek Algemene Rekenkamer16.1.2 Actualisering16.2 ESF-gelden16.2.1 Onderzoeken Algemene Rekenkamer16.2.2 ActualiseringFinancieel beheerAgentschap SZWBeheer ESF3 en EqualInitiatieven minister van SZW16.3 Conclusie17 ACTUELE STAND VAN ZAKEN BEHEER, CONTROLE EN TOEZICHT
IN NEDERLAND17.1 Inventarisatie bij ministeries17.1.1 Voorgelegde vragen17.1.2 ResultatenMinisterie van BZKMinisterie van SZWMinisterie van JustitieOverige ministeries17.2 Onderzoek bij decentrale bestuursorganen17.2.1 Bekendheid met de wet TES17.2.2 Interpretatieverschillen reikwijdte wet TES1. Welke subsidies vallen precies onder de wet?2. Is een algemene universiteit een «bestuursorgaan»?3. Zijn beheersconvenanten over structuurfondsprogramma's
nog geldig?4. Waar is al die administratieve rompslomp goed voor?17.2.3 Stand van zaken administratieve organisatieGemeentenProvinciesWaterschappenUniversiteiten17.3 Conclusies18 RECAPITULATIE EN TRENDINFORMATIE DEEL 3Organisatie en geldstromenRecht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in NederlandInventarisatie EU-subsidies en wet TESDEEL 4. CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES19 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN19.1 HoofdconclusieBeheer, controle, toezichtVerantwoordingStand van zaken 2000–200219.2 Aanbevelingen20 REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER20.1 Reactie kabinetAlgemeenNawoord Algemene RekenkamerAandacht voor beheer en controle in de EUNawoord Algemene RekenkamerZicht op rechtmatigheid EU-bestedingenNawoord Algemene RekenkamerRecht- en doelmatigheid EU-gelden in NederlandNawoord Algemene RekenkamerInvoering wet TESNawoord Algemene Rekenkamer20.2 Slotwoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1 OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENBIJLAGE 2 KENMERKEN EU-INSTELLINGENBIJLAGE 3 HISTORISCH OVERZICHT BEGROTINGSONTWIKKELINGBIJLAGE 4 LIDSTATEN, TOETREDENDE EN KANDIDAAT-LANDENBIJLAGE 5 EU-CONTROLEBEVOEGDHEDEN NATIONALE REKENKAMERSBIJLAGE 6 EU-ONDERZOEKEN NATIONALE REKENKAMERSBIJLAGE 7 BEHEERS- EN BETALINGSSYSTEMEN STRUCTUURFONDSENBelgiëDenemarkenDuitslandFinlandFrankrijkGriekenlandIerlandItaliëLuxemburgNederlandOostenrijkPortugalSpanjeVerenigd KoninkrijkZwedenBIJLAGE 8 VERANTWOORDELIJKHEDEN STRUCTUURFONDSENBIJLAGE 9 OVERZICHT «OVERIGE» EU-GELDSTROMENBIJLAGE 10 GEBRUIKTE AFKORTINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28801Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 23,4 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 801EU-trendrapport 2003nr. 2RAPPORTInhoud Leeswijzer5    Algemene samenvatting7   Deel 1Ontwikkelingen begroting en financieel management in de EU19   1Inleiding deel 120   2Instituties van de EU242.1Instellingen24 2.2Organen van de EU302.3Agentschappen31    3EU-begroting in historisch perspectief333.1Financiële ontwikkeling EU33 3.2Conclusie38    4Inkomsten en uitgaven EU404.1Systematiek begroting414.2Inkomsten EU41 4.3Uitgaven EU444.4Begrotings- en verantwoordingsproces474.5Conclusie50    5EU-actualiteit 2000–2002525.1Begroting 2003525.2Onderwerpen van algemeen belang52 5.3Nieuw beleid EU54 5.4Hervorming financieel management
EU565.5Conclusie58    6Recapitulatie en trendinformatie deel 159   Deel 2Landenvergelijkend overzicht61   7Inleiding deel 2628Controle door nationale rekenkamers638.1Basisgegevens65 8.2Onderzoeksmandaat658.3Werkzaamheden nationale rekenkamers
EU-lidstaten718.4Conclusie72    9Europese Rekenkamer749.1Positionering en mandaat749.2Betrouwbaarheidsverklaring74 9.3Doelmatigheid financieel beheer77 9.4Conclusie79   10EU-structuurfondsen: opzet8010.1Het systeem van structuurfondsen81 10.2De middelen voor structuurbeleid86 10.3Conclusie92   11EU-structuurfondsen: beheer, controle en toezicht9311.1Beheers- en betalingsautoriteiten9311.2Toezichtcomités95 11.3Evaluatie vooraf9611.4Additionaliteitstoets97 11.5Certificering9811.6Financiële controles99 11.7Conclusie102   12Recapitulatie en trendinformatie deel 2104   Deel 3Financieel management EU-geldstromen in Nederland107   13Inleiding deel 310813.1Betrokkenen bij de EU-subsidiegelden
en afdrachten aan de EU108 13.2Controlerende instanties in Nederland10813.3Leeswijzer109    14Uitvoering EU-beleid in Nederland: begroting, afdrachten, ontvangsten
en controle11114.1Begroting11114.2Afdrachten Nederland aan EU112 14.3Besteding in Nederland van EU-subsidies114 14.4Nettopositie Nederland121 14.5Conclusie122   15Recht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in Nederland12315.1Onderzoek naar EU-geldstromen12315.2Resultaten van onderzoeken12415.3Conclusie130    16Actuele stand van zaken structuurfondsen in Nederland13216.1EU-structuurfondsen132 16.2ESF-gelden13316.3Conclusie135    17Actuele stand van zaken beheer, controle en toezicht in Nederland13617.1Inventarisatie bij ministeries136 17.2Onderzoek bij decentrale bestuursorganen138 17.3Conclusies144   18Recapitulatie en trendinformatie deel 3146Deel 4Conclusies, aanbevelingen en reacties149   19Conclusies en aanbevelingen15019.1Hoofdconclusie15019.2Aanbevelingen151    20Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer15320.1Reactie kabinet153 20.2Slotwoord Algemene Rekenkamer158   Bijlage 1Overzicht van conclusies, aanbevelingen en toezeggingen160   Bijlage 2Kenmerken EU-instellingen162   Bijlage 3Historisch overzicht begrotingsontwikkeling165   Bijlage 4Lidstaten, toetredende en kandidaat-landen168   Bijlage 5EU-controlebevoegdheden nationale rekenkamers172   Bijlage 6EU-onderzoeken nationale rekenkamers173   Bijlage 7Beheers- en betalingssystemen structuurfondsen177   Bijlage 8Verantwoordelijkheden structuurfondsen189   Bijlage 9Overzicht «overige» EU-geldstromen190   Bijlage 10Gebruikte afkortingen195LEESWIJZERHet EU-trendrapport 2003 is de eerste editie van een rapportage waarin
de Algemene Rekenkamer voortaan jaarlijks de stand van zaken rondom het financieel
management van de gelden van de Europese Unie (EU) in kaart brengt. Ieder
jaar wordt een overzicht gegeven van de ontwikkelingen in het beheer van EU-gelden,
het toezicht en de controle op de besteding daarvan, alsmede inzicht in recht-
en doelmatigheid, zowel in Nederland als EU-breed. Over een aantal jaren zal
het daardoor mogelijk worden trends te herkennen.Tot op heden bevindt de beschikbare informatie over EU-geldstromen zich
in diverse documenten, met ieder een eigen invalshoek. Zo bevatte tot 2002
de jaarlijkse Miljoenennota van de Nederlandse
regering een aparte EU-bijlage, waarin de financiën van de EU en de betekenis
daarvan voor Nederland werden toegelicht. Sinds 2002 is deze informatie opgenomen
in de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Verder bevat de
jaarlijkse Staat van de Europese Unie van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken, waarin de nadruk ligt op de politieke agenda
van de EU en het belang daarvan voor Nederland, een hoofdstuk over de financiën
van de EU en de betekenis daarvan voor Nederland. De jaarverslagen van de
Europese Rekenkamer (en de jaarlijkse brief daarover van de minister van Financiën
en de staatssecretaris van Europese Zaken aan de Tweede Kamer) hebben als
invalshoek de financiële verantwoording van de EU als geheel.Door de uiteenlopende benaderingen geven deze documenten geen duidelijk
beeld van het financieel management per geldstroom1
en per land. De Algemene Rekenkamer wil met het EU-trendrapport een platform
creëren om een dergelijk totaalbeeld tot stand te kunnen brengen.De EU staat momenteel aan de vooravond van de uitbreiding naar Midden-
en Oost-Europa. Dit kan leiden tot meer druk op de financiële middelen,
en tot een (nog) grotere complexiteit van besluitvorming over en het beheer
van EU-gelden. Tegelijkertijd biedt het een kans. Dit is een goed moment om
de transparantie op het gebied van het financieel management te vergroten
en de systemen van beheer, toezicht en controle verder te verbeteren. De Algemene
Rekenkamer is daarom van mening dat dit een goed moment is om te beginnen
met een jaarlijkse rapportage aan regering en Tweede Kamer die het financieel
management in de EU overziet.De regering kan de inzichten uit dit rapport gebruiken bij haar inbreng
in de verschillende EU-raden en de nu lopende Europese Conventie. De Algemene
Rekenkamer zal het rapport onder de aandacht brengen bij de nationale rekenkamers
in de EU, de Europese Rekenkamer en de nationale rekenkamers van de toetredende
en kandidaat-landen.2In deze eerste editie van het EU-trendrapport is gekozen voor het leggen
van een basis. Het bevat veel beschrijvende informatie.Er is voor deze editie uitsluitend gebruikgemaakt van bestaande openbare
informatie van de Europese Commissie, Europese Rekenkamer, nationale rekenkamers
van de EU-lidstaten en toetredende en kandidaat-landen, en van de Algemene
Rekenkamer zelf.Alleen voor het financieel management van EU-geldstromen in Nederland
heeft de Algemene Rekenkamer beperkt aanvullend onderzoek uitgevoerd (hoofdstuk
17) bij de betrokken ministeries en een aantal decentrale bestuursorganen.Het EU-trendrapport 2003 bestaat uit de volgende onderdelen:• Deel 1. Hierin wordt een overzicht gegeven van de institutionele
organisatie van de EU en de geschiedenis daarvan, de inkomsten en uitgaven,
en de processen van begroting en verantwoording van de EU. Daarnaast wordt
een kort overzicht gegeven van de recente relevante ontwikkelingen in de EU
op het gebied van financieel management.• Deel 2. Dit deel schetst een landenvergelijkend beeld van de externe
controle binnen de EU. Hier wordt een overzicht gegeven van de nationale rekenkamers
van de huidige lidstaten en de toetredende en kandidaat-landen, en hun werkzaamheden
op EU-terrein. Daarna wordt een overzicht gegeven van de werkzaamheden en
belangrijkste recente bevindingen van de Europese Rekenkamer, en een overzicht
van het financieel management van de EU-structuurfondsgelden in de EU op basis
van openbaar beschikbare informatie.• Deel 3. Dit deel geeft een beeld van de ontwikkelingen in het financieel
management van EU-gelden in Nederland. Nadat een overzicht is gegeven van
de institutionele organisatie van de besteding van EU-gelden in Nederland,
wordt nagegaan welke informatie beschikbaar is over de recht- en doelmatigheid
van deze bestedingen. Hierbij wordt in een apart hoofdstuk extra aandacht
besteed aan de structuurfondsen. Vervolgens wordt ingegaan op de werkzaamheden
die in Nederland door de ministeries en betrokken decentrale bestuursorganen
zijn uitgevoerd ter implementatie van de onlangs van kracht geworden wet Toezicht
Europese Subsidies (TES).• Deel 4. Dit deel bevat de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding
van de delen 1, 2 en 3. Ook wordt de stand van zaken weergegeven voor de vijf
indicatoren die de Algemene Rekenkamer van centraal belang acht voor de ontwikkeling
van het financieel management van EU-geldstromen in de komende jaren:– indicator 1: stand van zaken EU-systemen
voor financieel management;– indicator 2: inzicht in rechtmatige
besteding EU-gelden in de EU op basis van openbare bronnen;– indicator 3: rechtmatigheid besteding
EU-gelden in de EU;– indicator 4: inzicht in recht- en
doelmatige besteding EU-gelden in Nederland op basis van openbare bronnen;– indicator 5: recht- en doelmatigheid
besteding EU-gelden in Nederland.De delen 1, 2 en 3 worden steeds afgesloten met een recapitulatie en relevante
trendinformatie. Deel 4 wordt afgesloten met een weergave van de reactie op
het onderzoek die de minister van Financiën op 30 januari 2003 naar
de Algemene Rekenkamer heeft gestuurd, mede namens de minister van Buitenlandse
Zaken en de overige leden van het kabinet. Ook het nawoord van de Algemene
Rekenkamer is in dit afsluitende hoofdstuk opgenomen.ALGEMENE SAMENVATTINGBelangrijkste conclusiesBeheer, controle en toezichtUit het EU-trendrapport 2003 komt naar voren dat het financieel management
in de EU nog volop in ontwikkeling is. De beheer-, controle- en toezichtsystemen
voor EU-gelden vertonen tekortkomingen, zowel in Brussel als in de lidstaten.
De problemen doen zich met name voor bij geldstromen bestemd voor programma's
die «in gedeeld beheer» door de EU en de lidstaten samen worden
uitgevoerd.Door de hervorming die thans plaatsvindt binnen de Europese Commissie,
wordt er wel vooruitgang geboekt op het gebied van financieel management.VerantwoordingDe wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de besteding van EU-gelden
laat nog veel te wensen over. Dit is onder andere het gevolg van de beperkte
openbare beschikbaarheid van financiële verantwoordingsgegevens voor
de afzonderlijke EU-geldstromen en de individuele lidstaten.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat er meer inzicht zou moeten bestaan
in de recht- en doelmatigheid van de besteding van EU-geldstromen. Idealiter
zou dit inzicht zoveel mogelijk moeten bestaan uit kwantitatieve en «extern»
gecontroleerde financiële verantwoordingsinformatie. Hierbij moet de
Europese Rekenkamer kunnen steunen op de voorcontroles bij de Europese Commissie.
Daarnaast kunnen de nationale rekenkamers ook een rol spelen bij controles
op lidstaatniveau. Deze gegevens zouden openbaar beschikbaar moeten zijn,
per geldstroom en per land. Om deze situatie te bereiken is naar het oordeel
van de Algemene Rekenkamer zowel op Europees niveau als binnen de lidstaten
meer aandacht nodig voor het Europees verantwoordings- en controlebestel.
Niet alleen is hiervoor versterking van een samenhangend stelsel van interne
controle en interne audit nodig; van belang is ook dat de externe controle
op EU-niveau maximaal kan steunen op de controle-informatie van de Europese
Commissie, en dat de Europese Commissie op haar beurt maximaal kan steunen
op controle-informatie uit de lidstaten.Op dit moment is deze ideale situatie nog niet bereikt. Echter, de uitbreiding
van de EU van vijftien naar vijfentwintig lidstaten in 2004, biedt een goede
kans om de transparantie binnen de EU te vergroten en het financieel management
in de komende jaren verder te verbeteren.Stand van zaken 2000–2002De Algemene Rekenkamer heeft vijf centrale hoofdindicatoren uitgekozen
aan de hand waarvan zij de komende jaren de ontwikkelingen in het financieel
management weer zal geven. In de eerste jaren zal het beeld kwalitatief zijn.
Hieronder zijn de bevindingen voor de periode 2000–2002 op deze indicatoren
weergegeven.Onderbouwing conclusiesDeel 1. Ontwikkelingen in begroting en financieel management
EU (indicator 1)Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 is er officieel
een Europese Unie. Deze is op drie pijlers gegrondvest: de Europese Gemeenschap
(EG-verdrag, eerste pijler); het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
(tweede pijler) en het beleid voor Justitie en Binnenlandse Zaken (derde pijler).
Binnen de eerste pijler is er sprake van communautaire besluitvorming, waarbij
de instellingen van de EU een grote rol spelen, terwijl in de tweede en derde
pijler de besluitvorming plaatsvindt door de lidstaten.In de loop der jaren zijn de procedures voor de begroting verder ontwikkeld,
en zijn de uitgaven beter beheers- en bestuurbaar geworden. Binnen de EU is
er veel aandacht voor het ontwikkelen van beleid. Minder aandacht is er evenwel
voor het uitvoeren van beleid en voor het toezicht daarop. Hoewel er in opzet sprake is van verbeteringen
in het financieel management, moet de werking ervan zich nog bewijzen.In begrotingsjaar 2002 omvatte de EU-begroting ongeveer 96 miljard euro
aan inkomsten en uitgaven. De belangrijkste beleidsterreinen waaraan dit geld
wordt uitgegeven zijn het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid.
De EU-begroting komt tot stand in een gecompliceerd samenspel tussen de Europese
Commissie, de Raad van ministers en het Europees Parlement. Via de Ecofinraad
(het onderdeel van de Raad van ministers waarin de nationale ministers van
Economische Zaken en Financiën zitting hebben) hebben de lidstaten invloed
op de EU-begroting.De belangrijkste actuele ontwikkeling is het besluit om in 2004 tien landen
toe te laten tot de EU. Dit besluit heeft zijn weerslag op alle terreinen
van EU-bemoeienis, legt meer druk op budgetten en vergroot de complexiteit
van de besluitvorming. De Europese Commissie werkt aan een hervorming om haar
functioneren te verbeteren, onder andere met een nieuw financieel reglement.
In het licht van de uitbreiding van de EU is dit belangrijk om het financieel
management beheersbaar te houden.Deel 2. Landenvergelijking externe controle en financieel
management structuurfondsen (indicatoren 2 en 3)Nationale rekenkamers van de lidstaten kunnen informatie genereren over
de recht- en doelmatige besteding van EU-gelden in eigen land. In de praktijk
blijken maar enkele nationale rekenkamers regelmatig onderzoek uit te voeren
naar EU-geldstromen.De regeling van mandaten voor de externe controle door rekenkamers van
de toetredende en kandidaat-landen is nog niet volledig gerealiseerd. De controlebevoegdheden
van nationale rekenkamers van de toetredende en kandidaat-landen zijn op verschillende
manieren geformuleerd.De Europese Rekenkamer heeft sinds zij voor begrotingsjaar 1994 begonnen
is met het onderzoeken van de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese
Gemeenschappen en de onderliggende verrichte transacties, nog geen positieve
verklaring kunnen afgeven. De Europese Rekenkamer geeft geen betrouwbaarheidsoordeel
per sector, en geen inzicht in bevindingen per lidstaat.De positie van de beheers- en betalingsautoriteiten die op nationaal niveau
zorgdragen voor de geldstromen die vanuit de EU-structuurfondsen aan de lidstaten
worden toegekend, is voor vrijwel alle lidstaten in opzet duidelijk. Hoe ze
in de praktijk functioneren is echter niet vast te stellen. Het is nog vrijwel
onmogelijk om een oordeel te geven over de wijze waarop deze (overheids)instellingen
invulling geven aan verplichte activiteiten als cofinanciering, financiële
controle, certificering, toezicht.Het niet-openbaar zijn van landengegevens van de Europese Commissie en
de Europese Rekenkamer op adequaat detailniveau, kan de onafhankelijke externe
controle door nationale rekenkamers bemoeilijken.Deel 3. Ontwikkelingen in financieel management EU-geldstromen
in Nederland (indicatoren 4 en 5)Nederland draagt jaarlijks circa 5 miljard euro af aan, en ontvangt circa
2,5 miljard euro uit de EU, vooral in de vorm van landbouwsubsidies en structuurfondsen.
Nederland is een van de nettobetalers van de EU.Formeel wordt de juiste besteding van EU-gelden in Nederland vanuit verschillende
hoeken gecontroleerd: interne controles en onafhankelijke externe controles,
vanuit de EU en vanuit Nederland zelf.De controle- en evaluatie-inspanningen zijn vooral gericht op het voldoen
aan rapportageverplichtingen van de Commissie, en niet op de doelmatige besteding
van de EU-subsidies. In de praktijk wordt de juistheid van de bestedingen
van de meeste EU-subsidies in Nederland beperkt gecontroleerd, waardoor de
rechtmatigheid van de uitgaven niet altijd gewaarborgd is. De problemen hebben
zich in de periode 1994–1999 vooral voorgedaan bij EU-subsidies met
een incidenteel karakter en bij EU-structuurfondsen.De rechtmatigheid van de landbouwuitgaven is in opzet beter gewaarborgd.
Niettemin constateerde de Europese Rekenkamer in haar Jaarverslag 2001 dat
zich ook bij de landbouwsubsidies in Nederland problemen voordoen.Wat de beheer-, controle- en toezichtstructuren rond de structuurfondsen
in Nederland betreft is op verschillende terreinen vooruitgang geboekt, maar
er valt nog veel te verbeteren. De toepassing in de praktijk van de nieuwe
structuren moet nog blijken. Een belangrijk aandachtspunt voor het Agentschap
SZW is het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies.De wet Toezicht Europese Subsidies (TES) is een instrument voor ministers
om toezicht te houden op het beheer en de besteding van EU-gelden door decentrale
bestuursorganen en diensten. Dit betekent dat ministers inzage kunnen hebben
in alle geldstromen waarvoor zij op enigerlei wijze verantwoordelijkheid dragen.Een klein aantal ministeries bleek in staat om goede overzichten te geven
van de ontvangen EU-bijdragen door decentrale bestuursorganen, de betrokkenheid
van het ministerie en de gehanteerde toezichtstructuur. Van de 276 door de
Algemene Rekenkamer geïdentificeerde geldstromen met samen een financieel
belang van 250 miljoen euro konden de ministeries informatie geven over 19,2%
(48,2 miljoen euro) van dit bedrag.Weinig ministeries hadden de decentrale bestuursorganen en diensten geattendeerd
op de uit de wet TES voortvloeiende verplichtingen. Veel bestuursorganen zijn
formeel wel bekend met de wet TES, maar hadden nog geen maatregelen getroffen
om aan de inlichtingenverplichting jegens de ministeries te kunnen voldoen.AanbevelingenIn de eerste plaats beveelt de Algemene Rekenkamer – vanuit het
oogpunt dat «good governance» ook «good accountability»
impliceert – het kabinet aan via zijn vertegenwoordiger in de nu lopende
Europese Conventie in te brengen dat er zowel op Europees niveau als binnen
de lidstaten meer aandacht moet komen voor het Europees verantwoordings- en
controlebestel. De Algemene Rekenkamer vraagt vanuit haar eigen verantwoordelijkheid
haar zusterrekenkamers in de EU deze aanbeveling te doen aan hun eigen regeringen.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat er op dit moment weinig
zicht is op de rechtmatigheid van de EU-bestedingen, met name als het gaat
om een kwantitatieve weergave per geldstroom en per land. Daarom beveelt zij
vanuit haar streven naar transparantie het kabinet tevens aan dat zij er bij
de EU in Brussel op aandringt dat de Europese Commissie meer kwantitatieve
(financiële) verantwoordingsinformatie, per geldstroom en per land, openbaar
maakt.Hierbij is het belangrijk dat de financiële verantwoordingsinformatie
goed gecontroleerd wordt. De Europese Rekenkamer moet kunnen steunen op de
voorcontroles bij de Europese Commissie, die door de eigen «interne
audit capabilities» van de directoraten-generaal kunnen worden uitgevoerd.
Tevens zou de Europese Commissie op haar beurt maximaal moeten kunnen steunen
op controle-informatie uit de lidstaten.De Algemene Rekenkamer beveelt de betrokken bewindspersonen aan om in
de EU de nodige stappen te zetten met het oog op het bereiken en waarborgen
van de gewenste transparantie over de rechtmatigheid (en in tweede instantie
de doelmatige besteding) van EU-geldstromen. In dat kader zou overwogen kunnen
worden de nationale rekenkamers van de lidstaten een verslag te laten uitbrengen
aan de eigen regering en de Europese Commissie over de EU-afdrachten en EU-bestedingen
van en in het eigen land.Overigens merkt de Algemene Rekenkamer op dat van een goede controle slechts
sprake kan zijn als de regelgeving van de Europese Commissie eenduidig is,
en interpretatieverschillen kunnen worden voorkomen. De Algemene Rekenkamer
beveelt het kabinet dan ook aan om in Raadsverband hierop aan te dringen bij
de Europese Commissie.Ook voor Nederland zelf constateert de Algemene Rekenkamer een onvolledig
zicht op de recht- en doelmatigheid van de besteding van EU-gelden. Zij beveelt
daarom het kabinet aan om in de nationale verantwoordingen dat beeld wel te
gaan creëren.Ten slotte beveelt de Algemene Rekenkamer het kabinet aan de uitvoering
van de per 1 mei 2002 in Nederland van kracht geworden wet Toezicht Europese
Subsidies met meer voortvarendheid ter hand te gaan nemen. Ze dient er daarmee
zorg voor te dragen dat het inzicht in Nederland in de decentraal bestede
EU-gelden sterk wordt verbeterd.Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene RekenkamerDe minister van Financiën heeft bij brief van 30 januari 2003 gereageerd
op het rapport van de Algemene Rekenkamer, mede namens de minister van Buitenlandse
Zaken en de overige leden van het kabinet.De minister geeft aan dat het kabinet het initiatief van de Algemene Rekenkamer
toejuicht om jaarlijks de stand van zaken rondom het financieel management
van de gelden van de Europese Unie (EU) in kaart te brengen.Aandacht voor beheer en controle in de EUIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat Nederland
zich in het kader van de Conventie zou moeten inspannen voor meer aandacht
voor beheer en controle binnen de Europese Unie en de lidstaten, stelt de
minister dat de Conventie primair gericht is op verdragsherziening en dat
het Europees verantwoordings- en controlebestel een zaak is die vooral gestalte
krijgt op het niveau van secundaire wetgeving en de onderliggende uitvoeringsbepalingen.In reactie op de aanbeveling om in Raadsverband ook aan te dringen op
verbetering en eenduidigheid van de regelgeving
van de Europese Commissie, stelt de minister dat die eenduidigheid zeker verbeterd
kan worden. Een groot deel van de uitvoeringsproblemen en bijbehorende verhoogde
kans op onrechtmatige bestedingen van de EU-gelden is gelegen in het feit
dat de regelgeving onnodig complex is. De minister geeft aan dat er al sprake
is van verbeteringen en dat Nederland zich hiervoor blijvend zal inzetten.Nawoord: De Algemene Rekenkamer blijft van
mening dat het van belang is om het beheer- en controlebestel in de Europese
Conventie te agenderen, juist om ervoor te zorgen dat secundaire regelgeving
voortvarend wordt aangepakt.Nederland zou in discussies over de eenduidigheid van de regelgeving van
de Europese Commissie aansluiting kunnen zoeken bij gelijkgezinde lidstaten.Zicht op rechtmatigheid EU-bestedingenDe minister laat weten dat het kabinet de aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer gericht op het vergroten van de transparantie op het punt van de
EU-bestedingen onderschrijft. Het geven van inzicht in de rechtmatigheid van
de bestedingen per geldstroom en per land vindt het kabinet echter primair
een verantwoordelijkheid van de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer.
Niettemin zal Nederland blijven aandringen op een beter inzicht in de rechtmatigheid
van de EU-uitgaven.Over de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat de Europese Rekenkamer
bij de controle van de financiële (verantwoordings)informatie moet kunnen
steunen op de voorcontroles bij de Europese Commissie, die op haar beurt zou
moeten kunnen steunen op controle-informatie uit de lidstaten, schrijft de
minister dat op dit punt verschillen van inzicht in de verschillende EU-lidstaten
over de rol van de Europese Rekenkamer een belangrijke rol spelen. Nederland
heeft in het verleden herhaaldelijk opgeroepen tot het publiceren van foutenpercentages.
Maar voor dit standpunt is volgens het kabinet nagenoeg geen steun aanwezig.Nawoord: De Algemene Rekenkamer vindt dat
het geven van inzicht in de rechtmatigheid van de bestedingen per geldstroom
en per land niet uitsluitend een verantwoordelijkheid is van de Commissie
en de Europese Rekenkamer. Uiteraard hebben deze instellingen hierbij een
belangrijke taak, maar vastgesteld kan worden dat zij deze vooralsnog maar
beperkt (kunnen) uitvoeren.Wat de controle van verantwoordingsinformatie betreft merkt de Algemene
Rekenkamer op dat voor de geldstromen die worden uitgevoerd in gedeeld beheer –
ongeveer 85% van alle EU-gelden – de lidstaten een belangrijke rol spelen.
Volgens het subsidiariteitsbeginsel zou de Europese Rekenkamer zich vooral
op de Europese Commissie moeten richten, terwijl de lidstaten zelf gecontroleerde
verantwoordingsinformatie over de uitvoering in eigen land ter beschikking
moeten stellen aan de Europese Commissie.Recht- en doelmatigheid EU-gelden in NederlandIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat het kabinet
in de nationale verantwoordingen een volledig beeld zou moeten geven van de
rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van de EU-gelden, merkt de
minister op dat er ten opzichte van de periode 1994–1999 bij vele departementen
aanzienlijke inspanningen zijn geleverd om beheer en controle van EU-geldstromen
te verbeteren, met name op het terrein van structuurfondsen.Nawoord: De Algemene Rekenkamer is het met het kabinet eens dat er inspanningen
zijn geleverd, maar vindt dat hiermee nog geen volledig zicht is gecreëerd
op de besteding van alle EU-gelden in Nederland. Nederland ontvangt ook EU-geld
voor uitvoering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en overig beleid –
samen 85% van EU-bestedingen in Nederland.Invoering wet TESHet kabinet deelt de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat de uitvoering
van de wet TES langzaam verloopt. Er is sprake van praktische uitvoeringsproblemen,
die het gevolg zijn van onduidelijkheid over de reikwijdte van de wet en de
benodigde administratieve capaciteit.Het kabinet zegt toe dat gedurende het komende jaar in interdepartementaal
verband zorg zal worden gedragen voor de beantwoording van vragen als gevolg
van de implementatie van deze wet alsmede het volgen van de uitvoering. Het
kabinet zegt verder toe dat gedurende het jaar 2003 de invoering van de wet
TES en het verloop van de meldingen en rapportages in interdepartementaal
verband nauwkeurig zal worden gevolgd.Nawoord: De activiteiten die door het kabinet worden ondernomen om de
uitvoering van de wet TES te bespoedigen in 2003 zal de Algemene Rekenkamer
met veel belangstelling volgen.De Algemene Rekenkamer gaat er daarbij van uit dat de onduidelijkheid
over de toepasselijkheid van de wet TES spoedig wordt weggenomen.Slotwoord Algemene RekenkamerGegeven de aanstaande toetreding van tien nieuwe lidstaten wordt de Europese
Unie geconfronteerd met de vraag hoe zich te hervormen, zodat een krachtige
EU van vijfentwintig landen ontstaat. Op dit moment vindt hierover binnen
de Europese Conventie volop discussie plaats en wordt zelfs een concept-«EU-grondwet»
opgesteld. De Algemene Rekenkamer vindt het opvallend dat er hierbij opnieuw
geen aandacht is voor beheer, controle en verantwoording – terwijl hiervoor
in Nederland in het kader het in 1999 ingezette traject «Van Beleidsbegroting
tot Beleidsverantwoording» (VBTB) juist meer aandacht bestaat.De Algemene Rekenkamer vindt dat op het overkoepelende niveau van de Europese
Conventie – in het kader van de discussie over «good governance» –
het vraagstuk van «good accountability» aan de orde dient te worden
gesteld. Dit is echter niet alleen een zaak van de EU (Europese Commissie,
Europees Parlement en Europese Rekenkamer). Ook de lidstaten (de nationale
regeringen, parlementen en rekenkamers) zijn hierbij betrokken. Immers, ook
nationale parlementen hebben behoefte aan goede EU-brede (verantwoordings)informatie
om hun regeringen te kunnen controleren – mede om zicht te krijgen op
hoe in de rest van Europa met hun geld wordt omgegaan. Dit geldt zeker ook
voor Nederland, dat in de EU een belangrijke nettobetaler is. Daarom meent
de Algemene Rekenkamer dat de Tweede Kamer inzage moet kunnen hebben in de
rechtmatige en doelmatige besteding van de EU-geldstromen. Zij hoopt dat in
de toekomst haar analyses navolging zullen vinden door andere nationale rekenkamers
en zal ernaar streven op dit terrein de samenwerking met hen te verbeteren.DEEL 1. ONTWIKKELINGEN BEGROTING EN FINANCIEEL MANAGEMENT
IN DE EU1 INLEIDING DEEL 1Ontstaansgeschiedenis Europese UnieDe ontwikkeling van de naoorlogse Europese samenwerking kan beschouwd
worden als een zich langzaam evoluerend proces. Wat gestart is als een Frans
initiatief om de kans op nieuwe oorlogen in Europa te verkleinen, heeft zich
ontwikkeld tot een nieuwe bestuurslaag. Wat begon als een economisch samenwerkingsverband
van Frankrijk, West-Duitsland, Italië, België, Nederland en Luxemburg,
is uitgegroeid tot een Europese Unie (EU) die nu bestaat uit vijftien lidstaten,
en die in 2004 vijfentwintig lidstaten zal gaan tellen.Figuur 5 illustreert hoe de huidige Unie zich sinds 1952 heeft ontwikkeld.De Europese Unie bestaat officieel sinds 1 november 1993, sinds de inwerkingtreding
van het Verdrag van Maastricht. De Europese Unie wordt gekenmerkt door een pijlerstructuur: de Europese Gemeenschap op basis van
het EG-verdrag (eerste pijler) waarin de sinds 1952 opgerichte Europese Gemeenschappen
(de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Economische Gemeenschap
en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie) samenkomen; verder voorziet
het Verdrag in het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (tweede
pijler) en het beleid gericht op Justitie en Binnenlandse Zaken (derde pijler).Binnen de eerste pijler is er sprake van communautaire besluitvorming.
Daarbij spelen de instellingen (Europese Commissie, Raad van ministers, Europees
Parlement, Hof van Justitie en Europese Rekenkamer) een grote rol. In de tweede
en derde pijler vindt de besluitvorming plaats door de lidstaten.Wat begon in 1952 als samenwerking in de Europese Gemeenschap voor Kolen
en Staal (EGKS) heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld tot steeds verdergaande
samenwerking. Een belangrijke stap was het Verdrag van Rome uit 1957, toen
de zes landen die in 1952 de EGKS oprichtten, ook de Europese Economische
Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) oprichtten.
Hiermee waren de drie Europese Gemeenschappen een feit.Europese Unie nuHet belang van de Europese Unie is de laatste jaren sterk toegenomen,
zowel beleidsmatig als financieel. Dit belang zal in de komende jaren nog
verder groeien, onder andere door de toetreding van tien landen tot de Unie
in 2004.De begroting voor het jaar 2002 van de Europese Unie heeft een totale
financiële omvang van circa 96 miljard euro. Dit bedrag wordt opgebracht
door de vijftien lidstaten. De afdracht van Nederland aan de EU bedraagt jaarlijks
ongeveer 5 miljard euro. Nederland ontvangt jaarlijks circa 2,5 miljard
euro aan subsidies vanuit de EU.Beleid en begroting van de EU komen tot stand in een complex samenspel
tussen EU-instellingen en de lidstaten. Zo wordt het jaarlijkse proces van
begrotingsontwikkeling gekenmerkt door verschillende momenten van besluitvorming
door enerzijds het Europees Parlement en anderzijds de Raad (in dit geval
de Ecofinraad) waarin alle lidstaten op het niveau van ministers vertegenwoordigd
zijn. Via de nationale voorbereiding van de bijeenkomsten van de Raad, kunnen
de lidstaten invloed uitoefenen op de begroting van de EU.De uitvoering van het EU-beleid wordt in belangrijke mate gekenmerkt door
«gedeeld beheer» tussen de Europese Commissie en de lidstaten.
De programma's worden uitgevoerd onder eindverantwoordelijkheid van de Europese
Commissie. Het aandeel van nationale instanties in de feitelijke uitvoering
van het gemeenschapsbeleid is groot. De ministeriële verantwoordelijkheid
in Nederland op EU-terrein is daarom verstrekkend. De Nederlandse regering
heeft zelf normen gecreëerd voor het goed functioneren van het financieel
management rond de EU-geldstromen in Nederland.Het financieel management rond de besteding van EU-gelden binnen Nederland
bestaat uit beheer, toezicht en controle. Hiervoor zijn verschillende instanties
verantwoordelijk. Beheer en toezicht worden uitgeoefend door onder meer de
Europese Commissie, en de betrokken ministeries en decentrale bestuursorganen.De controle op de juiste besteding van EU-gelden valt in vier onderdelen
uiteen. In de eerste plaats zijn er vanuit de EU de (interne) controles door
de Europese Commissie.In de tweede plaats zijn er, ook vanuit de EU, de onafhankelijke (externe)
controles op de rechtmatige besteding van de gelden door de Europese Rekenkamer.
Beide instanties voeren hun controles uit in Brussel en in de lidstaten zelf.
De informatie die uit deze controlewerkzaamheden voortkomt wordt gebruikt
voor de uiteindelijke verantwoording over de uitvoering van de EU-begroting
aan het Europees Parlement en de Raad.In de derde plaats vinden in Nederland ook controles plaats door de betrokken
ministeries.Ten slotte zijn er de onafhankelijke controles op de recht- en doelmatige
besteding van de EU-gelden door de Algemene Rekenkamer.3 De informatie die uit de controles van de Nederlandse instanties voortkomt
wordt gebruikt voor het jaarlijkse verantwoordingsproces in de Tweede Kamer
over de uitvoering van de begroting.De controles door de ministeries en de Europese Commissie worden ook wel
«interne controles» genoemd, omdat ze worden uitgevoerd door die
instanties die ook het beleid uitvoeren. De controles door de Algemene Rekenkamer
en de Europese Rekenkamer zijn onafhankelijk, en worden ook wel de «externe
controles» genoemd.Opbouw deel 1Anno 2002 strekt de samenwerking binnen de EU zich uit over ongeveer dertig
verschillende beleidsterreinen. De beleidsterreinen lopen uiteen van landbouw
en plattelandsontwikkeling tot gezondheidszorg en consumentenbescherming,
van werkgelegenheid en sociale zaken tot justitie en binnenlandse zaken, van
onderwijs en cultuur tot buitenlandse betrekkingen en humanitaire hulp, en
van interne markt en onderzoek tot regionaal beleid.Om op zoveel verschillende beleidsterreinen te kunnen opereren is een
uitgebreide institutionele structuur nodig. Daarnaast dienen er voldoende
financiële middelen te zijn.Deel 1 van dit EU-trendrapport handelt over (1) de organisaties die samen
het institutionele geraamte van de EU vormen, en (2) de inkomsten en uitgaven
van de EU, inclusief de daarbij behorende processen van begroting en verantwoording.
Daarbij komt ook de historische ontwikkeling van de begroting van de EU aan
de orde, en de meest recente bestuurlijke ontwikkelingen in de EU op het gebied
van financieel management, dat wil zeggen op het terrein van beheer, toezicht
en controle.In hoofdstuk 2 worden om te beginnen de vijf instellingen van de EU beschreven.
Hierbij wordt ook kort ingegaan op de overige organen van de EU. Hoofdstuk
3 geeft een historisch overzicht van de ontwikkeling van de EU-begroting sinds
1952. Hoofdstuk 4 beschrijft de inkomsten en uitgaven van de EU in 2000–2002,
inclusief de processen van begroting en verantwoording in de EU. In hoofdstuk
5 wordt een overzicht gegeven van actuele ontwikkelingen op het gebied van
financieel management in de EU tussen 2000 en 2002, waarna in hoofdstuk 6
de belangrijkste bevindingen worden gerecapituleerd.2 INSTITUTIES VAN DE EUDoor toetreding tot de EU stemmen lidstaten ermee in dat een deel van
hun soevereiniteit wordt overgedragen aan onafhankelijke instellingen die
tegelijkertijd de belangen van de Gemeenschap, van de lidstaten en van de
burgers behartigen. De Europese Commissie verdedigt van oudsher de belangen
van de Gemeenschap (de communautaire belangen), de nationale regeringen zijn
vertegenwoordigd in de Raad van ministers en het Europees Parlement wordt
rechtstreeks gekozen door de burgers van de Unie. Deze «institutionele
driehoek» wordt aangevuld door twee andere Instellingen – het
Hof van Justitie en de Europese Rekenkamer alsmede vijf organen en vijftien
gespecialiseerde agentschappen om specifieke taken van technische en wetenschappelijke
aard of voor het beheer te vervullen. Samen vormen ze de bestuurlijke en ambtelijke
organisatie van de EU. Deze is vooral in Brussel, maar deels ook in Luxemburg
en Straatsburg te vinden.Dit hoofdstuk beschrijft de ambtelijke en bestuurlijke organisatie van
de EU. Achtereenvolgens worden de instellingen (§ 2.2), organen
(§ 2.3) en agentschappen (§ 2.4) van de EU besproken.2.1 InstellingenFiguur 8 geeft een beknopt overzicht van de belangrijkste kenmerken van
de vijf EU-instellingen, inclusief hun rol in de begrotings- en verantwoordingsprocessen.
Hierbij wordt uitgegaan van de situatie die is ontstaan na inwerkingtreding
van het Verdrag van Nice per 1 februari 2003. Een uitgebreider overzicht is
opgenomen in bijlage 2.2.1.1 Europese CommissieDe Europese Commissie is de uitvoerende instantie van de Unie, vergelijkbaar
met de ministeries in Nederland. De taken en bevoegdheden van de Europese
Commissie zijn vastgelegd in het EG-Verdrag. De Commissie heeft voor het traditionele
EG-beleid (vallend binnen de eerste Pijler) het exclusieve recht initiatieven
te nemen voor Verordeningen en Richtlijnen4. Hierbij
dient de Commissie het subsidiariteitsbeginsel
in acht te nemen. Dat wil zeggen: de Gemeenschap treedt slechts op indien
de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten
kunnen worden verwezenlijkt.Andere taken van de Commissie zijn het uitvoeren van het Gemeenschapsbeleid –
hetzij op grond van de besluiten van de Raad van ministers, hetzij op grond
van de Verdragsbepalingen – en het waken over de toepassing van de Verdragsbepalingen
en de door de instellingen van de Gemeenschap genomen besluiten.Ten slotte is de Commissie verantwoordelijk voor de uitvoering van de
begroting en moeten de lidstaten met de Commissie samenwerken om te verzekeren
dat de toegekende kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer
worden gebruikt (ex artikel 274 EG-Verdrag). De Commissie beschikt op een
aantal terreinen over eigen bevoegdheden, bijvoorbeeld in de sector mededinging
(bestrijding kartels en toezicht op staatssteun).De huidige Europese Commissie bestaat uit twintig onafhankelijke leden
die worden benoemd voor een periode van vijf jaar (zie figuur 9 op volgende
bladzijde). De vijf grote lidstaten leveren twee leden aan de Commissie, de
overige één5.De Commissie wordt ondersteund door een ambtelijk apparaat van circa 20 000
ambtenaren. Het merendeel van deze ambtenaren is gehuisvest in Brussel, waar
onder andere de 26 directoraten-generaal (DG), vergelijkbaar met ministeries,
zetelen. De directoraten-generaal zijn verdeeld naar aandachtsgebieden, zoals
bijvoorbeeld Landbouw, Sociaal beleid en Regio's.De algemene beleidsdoelen van de Europese Commissie voor de periode 2000–2005
zijn het bevorderen van nieuwe vormen van Europees bestuur, een stabiel Europa
met een krachtiger stem in de wereld, een nieuwe economische en sociale agenda,
en een betere levenskwaliteit. 2.1.2 Raad van ministersDe Raad van Ministers (kortweg: de Raad) is – samen met het Europees
Parlement – het wetgevende orgaan van de EU. In de Raad zijn de lidstaten
op ministersniveau vertegenwoordigd. De Raad krijgt de initiatieven en voorstellen
van de Europese Commissie ter goedkeuring voorgelegd. De Raad draagt verder
zorg voor de coördinatie van het algemeen economisch beleid.De Raadswerkzaamheden worden voorbereid door het Comité van Permanente
Vertegenwoordigers (Coreper) in Brussel. Dit comité bestaat uit de
bij de EU-geplaatste ambassadeurs van de lidstaten. Het vormt een permanent
verbindingsorgaan voor de uitwisseling van informatie tussen de nationale
overheden en de Gemeenschapsinstellingen. Het comité neemt deel aan
de uitwerking van de nationale standpunten en de coördinatie daarvan
in Brussel.Voor de behandeling van de specifieke beleidsgebieden van de EU vergadert
de Raad in negen verschillende samenstellingen.6
In de Raad voor Economische en Financiële Zaken (Ecofinraad) wordt sinds
kort ook de begroting van de EU behandeld. Voorheen gebeurde dit in een aparte
begrotingsraad.De Raad worden bijgewoond door de bij het onderwerp meest betrokken bewindspersonen
van de lidstaten. In de raden worden, na soms lange trajecten van ambtelijke
voorbereiding, de onderhandelingen gevoerd en besluiten genomen over de wetsvoorstellen
die zijn ingediend door de Europese Commissie.Vroeger was voor de meeste besluiten van de Raad unanimiteit vereist.
Inmiddels worden de meeste besluiten met gekwalificeerde
meerderheid genomen. Dit houdt in dat elke lidstaat een aantal stemmen
heeft, waarbij grote lidstaten meer stemmen hebben dan kleine lidstaten. In
totaal zijn er 87 stemmen. Een besluit is aangenomen als het 62 stemmen haalt.7In het Verdrag van Nice (inwerkingtreding 1 februari 2003) is geregeld
dat dit in de toekomst ook van toepassing zal zijn op terreinen als sociale
zekerheid, asiel en immigratie. In de nieuwe situatie met uiteindelijk 27
lidstaten, wordt het aantal stemmen per lidstaat aangepast. Het totaal aantal
stemmen wordt dan 345, waarbij een besluit aangenomen is als het minimaal
258 stemmen behaalt.82.1.3 Europees ParlementHet Europees Parlement is de volksvertegenwoordiging van de staten die
in de Europese Gemeenschap zijn verenigd. De 626 afgevaardigden van het Europees
Parlement worden sedert juni 1979 via (vijfjaarlijkse) rechtstreekse verkiezingen
gekozen. In het Parlement zijn alle belangrijke politieke stromingen van de
EU vertegenwoordigd. Figuur 10 (zie volgende bladzijde) geeft een overzicht
van de politieke partijen in het Parlement met hun huidige aantal zetels.Het Europees Parlement speelt op drie terreinen een belangrijke rol:• Bij besluitvormingsprocessen rond nieuw beleid. Afhankelijk van
het terrein zijn verschillende vormen van betrokkenheid van het Parlement
mogelijk, zoals raadpleging, samenwerking, medebeslissing en instemming. Voor
het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) en de Justitie
en Binnenlandse Zaken (JBZ)-samenwerking moet het Parlement geraadpleegd worden
over belangrijke richtsnoeren, moet het regelmatig op de hoogte worden gehouden
en kan het vragen of aanbevelingen tot de Raad richten.• Bij de uitvoering van beleid. Het Europees Parlement controleert
of het Gemeenschapsbeleid deugdelijk door de Commissie wordt uitgevoerd. Hierbij
baseert zij zich met name op de verslagen van de Europese Rekenkamer.• Bij het begrotingsproces. Het Europees Parlement heeft sinds 1975
het recht tot vaststelling van de begroting. Het parlement vormt samen met
de Raad de begrotingsautoriteit. Bij het opstellen van de begroting beslist
de Raad over de verplichte uitgaven (de uitgaven die de begrotingsautoriteit
in de begroting moet opnemen opdat de Gemeenschap aan haar interne en externe
verplichtingen kan voldoen) en het parlement over de niet-verplichte uitgaven
(alle andere uitgaven). Verder verleent het Parlement aan de Commissie kwijting
over de uitvoering van de begroting.Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam (1999) is de positie
van het Europees Parlement versterkt. Het Parlement mag nu ook gaan meebeslissen
over de belangrijkste sectoren van de interne markt en de gemeenschapspolitiek
(met uitzondering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid).Daarnaast moet sinds het Verdrag van Amsterdam de aanwijzing van de kandidaat-voorzitter
van de Europese Commissie de goedkeuring hebben van het Parlement, en moet
de voordracht van de overige kandidaat-leden voor de Commissie de instemming
van de kandidaat-voorzitter verkrijgen.Hiermee is het Europees Parlement veranderd van een adviserende in een
wetgevende vergadering, die op Europees niveau bevoegdheden uitoefent die
te vergelijken zijn met die van de nationale parlementen. Het Europees Parlement
vergadert in het openbaar.2.1.4 Hof van JustitieHet in Luxemburg gevestigde Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
houdt zich bezig met de interpretatie en toepassing van de Europese wetgeving.
Het Hof is samengesteld uit vijftien rechters, die in onderlinge overeenstemming
door de regeringen van de lidstaten telkens voor zes jaar worden benoemd.De belangrijkste taken van het Hof zijn:• constitutioneel hof: verduidelijking van de rechten en plichten
van de Europese instellingen ten opzichte van elkaar en van de rechtsverhouding
tussen de lidstaten enerzijds en de EU anderzijds;• toetsingsorgaan: toetsing van de verenigbaarheid van het afgeleide
recht aan het Verdrag en de algemene rechtsbeginselen (goede trouw, zorgvuldigheidsbeginsel,
gewettigd vertrouwen);• administratieve rechtbank: behandeling van beroepen van natuurlijke
en rechtspersonen tegen maatregelen van de EU die op hen betrekking hebben.In het EG-verdrag zijn de bevoegdheden van het Hof beperkt tot besluiten
van de Gemeenschap (eerste pijler). Voor de derde pijler voorziet het Verdrag
in de rechtsbescherming door het Hof met drie procedures: prejudiciële
procedure, het nietigheidsberoep en de geschillenbeslechtingsprocedure tussen
lidstaten.Het Hof heeft een centrale rol gespeeld bij de ontwikkeling van de EG
tot een rechtsgemeenschap. Bij zijn rechtspraak heeft het Hof het gemeenschapsrecht
opgevat als een zelfstandige rechtsorde die onafhankelijk is van de lidstaten.
De kenmerken van het gemeenschapsrecht zijn onder meer haar rechtstreekse
werking en de voorrang boven nationaal recht, de eerbiediging van de fundamentele
rechten en andere rechtsbeginselen, en de plicht van de lidstaten en instellingen
loyaal met elkaar samen te werken.2.1.5 Europese RekenkamerSinds 1975 is er een Europese Rekenkamer, die met het van kracht worden
van het Verdrag van Maastricht (in 1993) is «verheven» tot een
van de vijf instellingen. Haar rol is bevestigd en versterkt bij de inwerkingtreding
van het Verdrag van Amsterdam (1999), toen ze het recht kreeg om zelfstandig
haar onderzoek te organiseren.De Europese Rekenkamer is gevestigd in Luxemburg en telt uit elke lidstaat
één Collegelid. Deze Collegeleden worden voor zes jaar benoemd
(door de Raad na raadpleging van het Europees Parlement) en zijn onafhankelijk
in hun optreden. Er werken circa 550 ambtenaren, waarvan iets meer dan de
helft in controlewerkzaamheden.In deel 2 van dit trendrapport wordt uitgebreid ingegaan op de Europese
Rekenkamer en haar werkzaamheden.2.2 Organen van de EUNaast de vijf instellingen heeft de EU vijf organen. De organen zijn onafhankelijk,
en leveren door hun raadgevend of financieel karakter een bijdrage aan de
realisatie van de doelstellingen van de Unie.De Europese Centrale Bank (ECB), gevestigd
te Frankfurt, stelt het Europese monetaire beleid vast en voert het uit. Zij
verricht wisseltransacties en draagt zorg voor het goede functioneren van
de betalingssystemen. De ECB werkt nauw samen met de nationale centrale banken
om besluiten die door haar besluitvormingsorganen (Raad van bestuur, Directie
en Algemene raad) zijn genomen voor te bereiden en ten uitvoer te leggen.
De president van de ECB en de vijf andere leden van de Directie worden benoemd
door de lidstaten voor een ambtsperiode van acht jaar die niet kan worden
verlengd.Het Europees Economisch en Sociaal Comité
(ESC) is een raadgevend orgaan waarin de verschillende economische en sociale
partijen (zoals werkgevers, vakbonden, landbouwers en consumenten) worden
vertegenwoordigd in het institutioneel kader van de EU. Door middel van adviezen
levert het ESC een bijdrage aan de vaststelling en tenuitvoerlegging van het
EU-beleid.Het ESC zetelt in Brussel. De leden worden voorgedragen door de regeringen
van de lidstaten en benoemd door de Raad voor een ambtsperiode van vier jaar.
De 222 leden zijn onafhankelijk en zijn verdeeld op basis van het aantal inwoners
van de lidstaten.Het Comité van de Regio's (CvdR) is
een raadgevend orgaan waarin de lokale en regionale lichamen binnen de EU
zijn vertegenwoordigd.Het Comité zetelt in Brussel. De 222 leden van het Comité
en een gelijk aantal plaatsvervangende leden worden op voordracht van de betreffende
lidstaten benoemd door de Raad voor een periode van vier jaar. Zij zijn herbenoembaar.
De leden, afgevaardigden van regionale en lokale overheden, zijn onafhankelijk
en zijn verdeeld overeenkomstig het aantal inwoners van de lidstaten.De Europese Investeringsbank (EIB) is de financiële
instelling van de Europese Unie. Zij financiert investeringsprojecten om bij
te dragen tot een evenwichtige ontwikkeling van de Unie. In tegenstelling
tot traditionele banken beschikt deze bank niet over de commerciële middelen
uit spaardepots of rekeningen-courant.De EIB zetelt in Luxemburg en heeft medewerkers in dienst uit alle lidstaten
van de EU. De aandeelhouders van de EIB zijn de lidstaten van de Europese
Unie.Op de Europese ombudsman kan een beroep worden
gedaan door alle natuurlijke personen (burgers) of rechtspersonen (instellingen,
ondernemingen) die in de Unie verblijven en vinden dat zij benadeeld zijn
door «wanbeheer» van een of meer van de communautaire instellingen
of organen.De ombudsman wordt na elke verkiezing van het Europees Parlement voor
een ambtsperiode van vijf jaar benoemd, overeenkomstig de zittingsduur van
het Parlement. De zetel van de ombudsman bevindt zich in het Europees Parlement
in Straatsburg.2.3 AgentschappenEen agentschap is een orgaan dat losstaat van de communautaire instellingen.
Het kan worden opgericht om een specifieke technische, wetenschappelijke of
beheerstaak te verrichten. Momenteel voldoen vijftien organen aan deze definitie,
ook al worden er uiteenlopende benamingen voor gebruikt (centrum, stichting,
agentschap, bureau, waarnemingscentrum). Dit kan tot verwarring leiden, te
meer daar er andere organisaties zijn die dezelfde benamingen gebruiken maar
die geen communautair orgaan zijn in de zin van deze definitie. Momenteel
bestaan binnen de EU de volgende agentschappen:3 EU-BEGROTING IN HISTORISCH PERSPECTIEFDe toename van aantal landen en beleidsterreinen van de EU heeft in de
loop der jaren zijn uitwerking gehad op de ontwikkeling van de EU-begroting.9 In dit hoofdstuk wordt deze ontwikkeling geschetst.3.1 Financiële ontwikkeling EUFiguur 12 laat zien hoe de EU-begroting is gegroeid tussen 1960 en 2002.De zes landen (Frankrijk, Italië, West-Duitsland, België, Nederland,
Luxemburg) die in 1952 de EGKS oprichtten, ondertekenden in 1957 het Verdrag
van Rome. Hiermee werden de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) opgericht.In de beginperiode had de Raad een overwicht in het budgettaire besluitvormingsproces
van de Europese Gemeenschappen. Een groot deel van de uitgaven werd bekostigd
via financiële bijdragen van de lidstaten.Systeem van «eigen middelen»In de loop van de jaren zestig, met het opnemen van uitgaven voor het
Gemeenschappelijk landbouwbeleid in de begroting ontstond de behoefte aan
budgettaire hervorming. In 1965 kwam de Europese Commissie met voorstellen
hiervoor, zoals het invoeren van een systeem van «eigen middelen»
waarmee de gemeenschappelijke beleidsuitgaven konden worden bekostigd. Ook
wilde de Commissie een uitbreiding van de budgettaire bevoegdheden van het
Europees Parlement. Deze voorstellen werden vastgesteld in de akkoorden van
Luxemburg (1970). Met name door het vaststellen van «eigen middelen»
kregen de Europese Gemeenschappen geleidelijk financiële slagkracht ten
opzichte van de lidstaten. Meer informatie over de «eigen middelen»
is opgenomen in hoofdstuk 4 van dit deel van het EU-trendrapport.Uitbreiding begrotingsbevoegdheden instellingenDe jaren zeventig stonden in het teken van uitbreiding van het aantal
lidstaten, meer beleid en verdere versterking van de begrotingsprocedure.
Na de uitbreiding met Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk in 1973
ging de ontwikkeling verder met de invoering van een Gemeenschappelijk visserijbeleid,
versterking van het onderzoeksbeleid en de ontwikkeling van de structuurfondsen.
Het doel van het structuurbeleid is de ontwikkeling van achtergebleven gebieden
in de EU te stimuleren, en daarmee een gelijk ontwikkelingsniveau in de EU
tot stand te brengen.Ook de financiële omvang van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid
nam sterk toe in deze jaren. Verder werden in 1975 de begrotingsbevoegdheden
van het Europees Parlement opnieuw uitgebreid, waarbij het Parlement de bevoegdheid
kreeg om de begroting te verwerpen. Ook werd de Europese Rekenkamer opgericht
om het Parlement te ondersteunen bij haar controle op de uitvoering van de
begroting. Eind jaren zeventig werd het eerste financieel reglement voor de
begrotingsuitvoering vastgesteld.Ten opzichte van het begin van het decennium was de begroting inmiddels
bijna vervijfvoudigd.Naar de Europese AkteBegin jaren tachtig begonnen de begrotingsmechanismen moeilijker te functioneren.
Binnen de lidstaten ontstond het besef dat alleen gezamenlijk een oplossing
voor de problemen gevonden kon worden. Tijdens de Europese top te Fontainebleau
in juni 1984 werden akkoorden gesloten om een aantal belangrijke financiële
vraagstukken te regelen, die onder andere samenhingen met de beheersing van
de landbouwuitgaven, de ontwikkeling van de structuurfondsen en de uitputting
van de «eigen middelen».Verder ontstond medio jaren tachtig – met de vaststelling van het
eerste Kaderprogramma voor Onderzoek en technologische ontwikkeling –
het EU-onderzoeksbeleid.In een moeilijk economisch klimaat groeide de bereidheid bij de regeringsleiders
van de lidstaten om de basis-EG-verdragen aan te passen. Dit resulteerde in
de Europese Akte, die op 1 juli 1987 in werking trad. Hiermee werd de noodzaak
om beslissingen in de Raad bij unanimiteit te nemen op verschillende beleidsterreinen
aan banden gelegd, en kreeg het Europees Parlement een belangrijkere rol in
de besluitvorming over EG-regelgeving. Verder werden activiteiten die de Europese
Gemeenschappen op verschillende beleidsterreinen al ontplooide in het EEG-Verdrag
vastgelegd, met name op het gebied van sociaal beleid, economische en sociale
cohesie, onderzoek en technologische ontwikkeling en het milieu.«Pakket-Delors I»In deze periode kwam de Europese Commissie met belangrijke voorstellen
om problemen rondom de begroting aan te pakken. Over dit «pakket-Delors
I» (genoemd naar de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie)
werd in 1988 een akkoord bereikt tussen de Commissie en Parlement en Raad.10Er werden zogenaamde «financiële perspectieven» opgesteld.
Dit hield in dat bindende meerjarenramingen werden opgesteld voor de in categorieën
ingedeelde uitgaven en waarbinnen de begroting diende te blijven. Daarbij
werd rekening gehouden met een marge tussen de maximaal toegestane «eigen
middelen» en de kredieten voor de betalingen voor onvoorziene uitgaven.
Hierdoor kon het effect van een eventueel lager dan voorziene economische
groei worden opgevangen, alsook de mogelijkheid van herziening van de financiële
perspectieven worden geschapen in geval van onverwachte uitgaven.De ontwikkelingen van de structuurfondsuitgaven en het verloop van de
jaarlijkse begrotingsprocedure wordt geregeld door Interinstitutionele Akkoorden.
De financiële perspectieven maken een geïntegreerd deel uit van
deze akkoorden.Met de goedkeuring van het «pakket-Delors I» werden financiële
middelen vrijgemaakt om het economische en sociale cohesiebeleid in Europa
te lanceren. In deze periode zien we dan ook een verdubbeling van de uitgaven
voor de structuurfondsen van 15 naar 30% van de begroting, terwijl de landbouwuitgaven
in relatieve zin steeds verder afnemen (van circa 70% eind jaren zeventig
naar ruim 50% begin jaren negentig). Dit laatste was vooral een gevolg van
de landbouwhervormingen begin jaren tachtig van commissaris MacSharry.De uitgaven voor onderzoek en technologische ontwikkeling namen in de
jaren tachtig fors toe (van 364 miljoen euro in 1980 naar 1,8 miljard euro
in 1990) als gevolg van het beleid van de EG de technologische achterstand
op de Verenigde Staten en Japan in te lopen. In totaal zijn de uitgaven in
de jaren tachtig verdrievoudigd.Banden met Midden- en Oost-EuropaDe problemen in Midden- en Oost-Europa en in de voormalige Sovjetunie
en de Balkan eisten aan het einde van de jaren tachtig de aandacht van de
Europese leiders. Dit leidde tot het aanhalen van de externe betrekkingen
met deze landen om zodoende de opbouw van deze jonge democratieën te
ondersteunen. De Europese samenwerking kwam hierdoor in een stroomversnelling.
Het bestaande programma voor Midden- en Oost-Europa werd versterkt, en er
werd een programma vastgesteld voor technische bijstand aan de landen van
de Gemeenschap van Onafhankelijke Staten (GOS).Door de gebeurtenissen in Midden- en Oost-Europa en de rest van het communistische
blok werd de EG begin jaren negentig steeds meer een actor op het internationale
toneel. Bij de drukke werkzaamheden die het voltooien van de interne markt
met zich meebracht werd ook steeds meer Europees beleid ontwikkeld op het
gebied van milieu, transport, onderwijs en opleiding, en op het gebied van
cultuur en volksgezondheid. In EG-verband werden tevens concrete stappen gezet
naar het instellen van een economische en monetaire unie.Verdrag van MaastrichtDeze ontwikkelingen vonden hun weerslag in het «Verdrag betreffende
de Europese Unie» dat in december 1991 in Maastricht werd ondertekend.
Hiermee werd de Europese Unie een feit.De sinds de jaren zeventig bestaande Europese politieke samenwerking (in
het nieuwe verdrag «Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid»
genoemd) en de recente samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse
zaken werden toegevoegd aan de traditionele samenwerking binnen de EU.Ook bij de instellingen van de EU veranderde er het een en ander. Zo kreeg
het Europees Parlement op verschillende beleidsterreinen de medebeslissingsbevoegdheid
bij de totstandkoming van regelgeving. Op het gebied van begrotingsuitvoering
en -verantwoording kreeg de Europese Rekenkamer een belangrijke taak: jaarlijks
een verklaring afgeven over de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Gemeenschappen
en van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.Hoewel het Verdrag van Maastricht in formele zin een verbreding van de
Europese samenwerking betekende, had het verdrag maar bescheiden gevolgen
voor de EU-begroting. De financiële hervormingen van het «pakket-Delors
I» bleken zelfs voor de nodige rust op het terrein van de begroting
te zorgen. Er was immers sprake van een geordende ontwikkeling van de uitgaven,
een verbetering van de begrotingsprocedure en het begrotingsbeheer, en een
toereikend niveau van de eigen middelen.«Pakket-Delors II»Mede als gevolg van dit succes kwam de Europese Commissie in 1992 met
een voorstel voor nieuwe financiële perspectieven voor de periode 1993–1999
(het «pakket Delors-II»), dat volledig in de lijn van de hervorming
van 1988 lag. Dit voorstel werd grotendeels gevolgd door de Raad in december
1992. Er werd besloten dat de landbouwuitgaven jaarlijks niet meer zouden
mogen stijgen dan 0,74% van de reële groei van het bruto nationaal product
van de lidstaten gezamenlijk.Binnen de structuurfondsen werd het Cohesiefonds opgericht ter financiering
van projecten op het gebied van het milieu of de vervoersinfrastructuur in
Griekenland, Spanje, Portugal en Ierland. Verder werd ruimte gereserveerd
voor een stijging van zowel het interne als het externe EU-beleid. Bij het
interne beleid werd de nadruk gelegd op onderzoek en Trans-Europese netwerken
voor vervoer, energie en telecommunicatie. Wat het externe beleid betreft
dienden Midden- en Oost-Europa en de landen aan de Middellandse Zee bijzondere
aandacht te krijgen.Verder werd in 1993 een tweede Interinstitutioneel Akkoord tussen Commissie,
Raad en Parlement vastgesteld. Hiermee werden de voorwaarden geschapen voor
een voortzetting van de positieve situatie rondom de begrotingsprocedure voor
de rest van de jaren negentig.Vijftien lidstaten en meerMet de toetreding van Finland, Oostenrijk en Zweden in 1995 kreeg de EU
haar huidige omvang. Al in de daaraan voorafgaande jaren hadden landen uit
Midden- en Oost-Europa erop aangedrongen zo spoedig mogelijk tot de EU te
mogen toetreden. In 1993 had de Raad zich hierover positief uitgesproken en
beloofde toetreding mits de landen voldeden aan de vereiste politieke en economische
voorwaarden. In de financiële vooruitzichten 1993–1999 waren hiervoor
middelen uitgetrokken. In 1998 werd dit verder uitgewerkt in een pre-toetredingsstrategie.De tweede helft van de jaren negentig stond in het teken van de voorbereiding
op de toetreding van de nieuwe lidstaten. De Europese Commissie kwam in 1997
met haar beleidsnota «Agenda 2000: Voor een sterkere en grotere Unie»
waarin – behalve het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de toekomst
van het beleid inzake economische en sociale samenhang – ook de invoering
van de pre-toetredingsstrategie, de gevolgen van de toekomstige uitbreidingen
en de financiering van de EU, alsmede de institutionele gevolgen voor de EU
werden behandeld.Verdrag van AmsterdamIn juni 1997 werd onder Nederlands voorzitterschap het Verdrag van Amsterdam
gesloten. Hiermee werden de wetgevende bevoegdheden van het Europees Parlement
versterkt door de medebeslissingsprocedure uit te breiden, en werd de gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming in de Raad op meer situaties van toepassing verklaard.
Beleidsinhoudelijke besluiten betroffen onder meer de Europese Monetaire Unie,
de instelling van een Europese sociale politiek, en het versterken van het
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.SEM 2000Mede met het oog op de uitbreiding was de Commissie-Santer al kort na
haar aantreden in 1995 voornemens een reorganisatie van het eigen financieel
beheer en versterking van het gedeeld beheer met de lidstaten door te voeren.
Dit zogenaamde SEM2000-initiatief (Sound and Efficient Management) was primair
gericht op het moderniseren, hervormen en verbeteren van de interne organisatie,
regels en procedures bij de Commissie. Maar ook werd het versterken van het
gedeeld beheer tussen de Europese Commissie en de lidstaten op het terrein
van de structuurfondsen ter hand genomen.Al snel werd echter het veranderingsproces door een aantal gebeurtenissen
ingehaald. Mede naar aanleiding van de opmerkingen van klokkenluider Paul
van Buitenen over fraude, mismanagement en nepotisme binnen de Europese Commissie
werd een Comité van Wijzen ingesteld om een en ander uit te zoeken.
Na het verschijnen van het eerste rapport van dit comité trad de voltallige
Commissie-Santer af.Het tweede rapport van het comité, dat een analyse gaf van de cultuur,
de gebruiken en de procedures binnen de Europese Commissie, kwam met concrete
beleidsaanbevelingen. Deze werden door de Commissie-Prodi opgevolgd in het
in 2000 onder leiding van vice-voorzitter Kinnock opgestelde witboek «Hervorming
van de Commissie». Het belangrijkste resultaat hiervan is de vaststelling
van het verbeterde financieel reglement dat op 1 januari 2003 in werking is
getreden, de afschaffing van de gecentraliseerde ex-antecontrole op transactieniveau,
alsmede het instellen van een onafhankelijke Interne Auditdienst in mei 2000.
Dit is een belangrijke hervorming die een breuk vormt met de voorheen sterk
Latijns-georiënteerde controle- en verantwoordingscultuur.Eind jaren negentig nam de EU besluiten om fraude en onregelmatigheden
verder aan te pakken, zoals de oprichting in 1999 van het Europese fraudebestrijdingsbureau
(OLAF). Thans wordt nog gediscussieerd over de mogelijkheid van het instellen
van een Europese openbare aanklager om de financiële belangen van de
EU strafrechtelijk te kunnen vervolgen.Financiële perspectieven 2000–2006Inmiddels was de Europese Commissie in maart 1998 met voorstellen gekomen
om «Agenda 2000» verder uit te werken, en met nieuwe financiële
perspectieven voor de periode 2000–2006.In maart 1999 stemde de Raad in met de belangrijkste elementen van «Agenda
2000» en werden de nieuwe financiële perspectieven in het Interinstitutioneel
Akkoord vastgelegd.11 Hierbij is de structuur
van het voorafgaande kader gehandhaafd. Wel zijn de uitgaven voor het Gemeenschappelijk
landbouwbeleid meer aan banden gelegd dan voorheen. Er is bovendien een aparte
subcategorie voor plattelandsontwikkeling ingevoerd. Ten slotte is er een
«flexibiliteitsinstrument» van jaarlijks 200 miljoen euro ingevoerd
om nauwkeurig omschreven uitgaven te kunnen doen die binnen de grenzen van
de beschikbare maxima anders niet gefinancierd kunnen worden.Vrijwel gelijktijdig met de besluitvorming over de financiële perspectieven
zijn er ook besluiten genomen over de beleidsterreinen. Hierin werd nadruk
gelegd op het versterken van het financieel management en tegengaan van misbruik
en oneigenlijk gebruik.Verder werd medio 1998 de Europese Centrale Bank opgericht. Per 1 januari
1999 werd de euro als wettig betaalmiddel ingevoerd in de elf deelnemende
landen aan de eurozone (in 2001 trad Griekenland toe als twaalfde lid). Begin
2002 zijn alle landen van de eurozone overgegaan op de euro als enig wettig
betaalmiddel.Verdrag van NiceIn 2000 werd opnieuw een intergouvernementele conferentie georganiseerd,
onder andere om afspraken te maken over de hervormingen die nodig waren om
de EU-instellingen goed te laten functioneren na de uitbreiding van de Unie.
De belangrijkste vraagstukken betroffen de omvang en samenstelling van de
Europese Commissie, de stemmenweging in de Raad en een verdere uitbreiding
van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad.Onder Frans voorzitterschap werd in december 2000 het Verdrag van Nice
gesloten. Behalve over voornoemde vraagstukken stonden enkele meer technische
vraagstukken op de agenda, waarvan de belangrijkste de hervorming van het
Hof van Justitie was. Het Verdrag van Nice is op 1 februari 2003 in werking
getreden.3.2 ConclusieMet de evolutie van de EU is de begrotingsprocedure steeds verder ontwikkeld
en verfijnd. In de dagelijkse praktijk is gebleken dat de EU-begroting de
ontwikkelingen in het beleid volgde en dat zij stelselmatig werd aangepast
om het totstandgekomen beleid mogelijk te maken. Dit bleef goed gaan tot het
einde van de jaren tachtig, toen de begrotingsproblemen te groot en politiek
gevoelig waren geworden om eenvoudig opgelost te worden. Met de komst van
de bindende meerjarenramingen van de financiële perspectieven in 1988
is het EU-begrotingsproces volwassener geworden. Als gevolg hiervan en van
de afspraken in de Interinstitutionele Akkoorden zijn de uitgaven beheers-
en stuurbaar gebleken en de conflicten tussen de betrokken EU-instellingen
afgenomen.Binnen de EU wordt veel aandacht besteed aan het formuleren van beleid
en aan het scheppen van voorwaarden om de doelen te bereiken. Voor het uitvoeren
van beleid en het toezicht daarop is veel minder aandacht. Eind jaren negentig
werd van diverse kanten duidelijk waartoe dat kan leiden: onregelmatigheden,
problemen in het beheer, fraude en corruptie. Sinds kort staan deze problemen
meer in de belangstelling en worden initiatieven ontplooid om hiervoor oplossingen
te vinden.Naar aanleiding van het aftreden van de Commissie-Santer is een hervorming
van de Europese Commissie in gang gezet. In dit kader is inmiddels het financieel
reglement herzien. In opzet is er dus sprake van verbetering.De aandacht voor de evaluatie en verantwoording van het uitgevoerde EU-beleid
en de besteding van EU-gelden staat nog in de kinderschoenen. Sinds de inwerkingtreding
van het Verdrag van Maastricht wordt er onafhankelijk door de Europese Rekenkamer
geoordeeld over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wet- en regelmatigheid
van de onderliggende verrichtingen. Na acht jaar heeft de Europese Rekenkamer
echter nog geen positieve verklaring kunnen afgeven.Hoewel er dus in opzet sprake is van verbeteringen op het gebied van financieel
management, zal de werking daarvan zich in de komende jaren nog moeten bewijzen.
Met de toetreding van tien landen tot de EU in het vooruitzicht blijft aandacht
voor dit onderwerp noodzakelijk.4 INKOMSTEN EN UITGAVEN EUDe begroting van de EU bedraagt in 2002 bijna 96 miljard euro. Dit is
ongeveer gelijk aan de begroting van een kleinere lidstaat. De inkomsten en
uitgaven van de EU zijn in principe vrijwel aan elkaar gelijk, omdat de EU
geen tekorten mag hebben. Onderstaande figuur geeft een globale illustratie
van hoe de inkomsten van de EU vanuit de lidstaten, via de EU-begrotingen,
door een aantal hoofdbeleidsterreinen weer naar de lidstaten terugvloeien.De lidstaten dragen jaarlijks een bedrag af aan de EU. Hoeveel een lidstaat
moet afdragen wordt via een vaste verdeelsleutel berekend.De uitgaven van de EU zijn gekoppeld aan beleid van de EU. Daarnaast maakt
de EU veel beleid waaraan niet direct kosten voor de EU zijn verbonden. Zoals
aangegeven in het voorgaande hoofdstuk is het beleid van de EU in de loop
der jaren steeds omvattender geworden. Inmiddels ontwikkelt de EU beleid op
vrijwel elk terrein waarop nationale regeringen zich bewegen. Om de uitgaven
van de EU te kunnen bekostigen zijn inkomsten nodig. Daarvoor is het systeem
van «eigen middelen» ontworpen.In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de inkomsten en uitgaven
van de EU. Daarvoor wordt allereerst de systematiek van de begroting beschreven
(§ 4.1). Vervolgens wordt ingegaan op de inkomsten van de EU (§ 4.2),
de uitgaven van de EU (§ 4.3) en de begrotings- en verantwoordingsprocessen
van de EU (§ 4.4).4.1 Systematiek begrotingDe inkomsten en uitgaven van de EU dienen in evenwicht te zijn. Overschotten
van enig jaar worden óf terugbetaald aan de lidstaten óf overgeheveld
naar een volgend begrotingsjaar. De begrotingssystematiek kan worden geïllustreerd
aan de hand van de volgende figuur.De buitenste ring geeft aan welke inkomsten de EU heeft vanuit de eigen
middelen: deze hoeveelheid wordt ook wel aangeduid als het eigen-middelenplafond.
Deze geeft het maximum aan van de gelden die de EU voor haar uitgaven kan
gebruiken.Binnen het eigen-middelenplafond zijn er de financiële perspectieven.12 Dit zijn de uitgavenmaxima waarbinnen de begroting
moet worden vastgesteld. Het verschil tussen het eigen-middelenplafond en
de financiële perspectieven is bedoeld om eventuele onvoorziene uitgaven
op te vangen.4.2 Inkomsten EU4.2.1 Systeem van eigen middelenSinds 21 april 1970 bezit de EU (toen nog EEG) financiële autonomie
en werd het systeem van «eigen middelen» ingevoerd, waarbij vanuit
de lidstaten gelden rechtstreeks naar Brussel worden afgedragen.De totale afdracht van eigen middelen is aan een plafond gebonden. Het
«eigen middelenbesluit» van 29 september 2000 legt het maximum
aan middelen vast dat de EU bij een lidstaat mag opvragen.13 Het huidige maximum voor de bijdrage door de lidstaten aan de EU
is 1,24% van het bruto nationaal product van de lidstaten gezamenlijk.De «eigen middelen» bestaan uit vier elementen:• Landbouwrechten en -heffingen en bijdragen suiker en isoglucose:
voornamelijk douanerechten op landbouwgebied en, in het kader van de gemeenschappelijke
ordening van de markten voor suiker, de productieheffingen en opslagbijdragen
voor suiker. Van deze gelden is 25% voor de lidstaat zelf.• Invoerrechten: toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief
op de invoer uit derde landen voor niet-landbouwproducten. Van deze gelden
is 25% voor de lidstaat zelf.• BTW-middelen: toepassing van een uniform percentage op de BTW-grondslag
van elke lidstaat. In 1999 was dit percentage 1%, te heffen op een grondslag
die niet meer dan 50% van het bruto nationaal product mag bedragen.• BNP-bijdrage: aanvullende bron (ook wel «vierde middelenbron»)
die als sluitpost wordt vastgesteld rekening houdend met de overige drie ontvangstenbronnen.
Gebaseerd op het bruto nationaal product (BNP) en de toepassing van een in
het kader van de begrotingsprocedure vastgesteld percentage op de som van
de BNP's van alle lidstaten.De invoerrechten voor importen vanuit niet-lidstaten vormen ongeveer 15%
van de inkomsten, landbouwheffingen 2,5%, de BTW-afdracht circa 38% en de
BNP-bijdrage circa 40%. De BNP-bijdrage is in de loop van de tijd groter geworden.
Op de BNP- en BTW-bijdragen wordt jaarlijks een correctie toegepast ten behoeve
van «begrotingsonevenwichtigheden» van het Verenigd Koninkrijk.4.2.2 Overzicht eigen middelenFiguur 15 geeft een overzicht van de eigen middelen van de EU in 2001
en 2002.Een deel van het begrotingstotaal voor 2002, circa vijftien miljard euro,
wordt gesaldeerd met een overschot uit 2001.De vijftien lidstaten van de EU dragen in verschillende mate gelden bij
aan de eigen middelen van de EU. Onderstaande tabel geeft een overzicht van
de inkomsten van de EU in 2000 uit de verschillende lidstaten.Duitsland draagt in absolute zin de meeste financiële middelen bij
aan de EU, gevolgd door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Nederland komt
op de zesde plaats. Luxemburg, Ierland en Portugal dragen het minst bij.4.2.3 Overige bijdragen lidstaten aan EUOnder de overige bijdragen van de lidstaten aan de EU vallen onder andere
het Europees Ontwikkelingsfonds en het Solidariteitsfonds.Europees OntwikkelingsfondsHet Europees Ontwikkelingsfonds draagt door financiële ondersteuning
van projecten en programma's bij aan de sociale en economische ontwikkeling
van landen in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan. Het fonds
maakt geen deel uit van de EU-begroting, maar om het half jaar dragen de lidstaten
direct bij volgens een vaste verdeelsleutel. Voor de periode 2000–2005
is 13,5 miljard euro beschikbaar. Daarnaast is uit het tijdvak 1995–2000
nog een bedrag van 9,9 miljard euro beschikbaar.SolidariteitsfondsNaar aanleiding van de wateroverlast in Midden-Europa deed de Europese
Commissie in september 2002 een voorstel voor een Verordening van de Raad
om een solidariteitsfonds op te richten.14 Het
Solidariteitsfonds is een instrument om direct financiële bijstand te
verlenen om een door een natuurramp getroffen regio, burgers en landen te
helpen de gevolgen van die ramp te boven te komen. Zowel lidstaten als toetredende
en kandidaat-landen kunnen onder de voorwaarden van het voorstel een uitkering
uit het fonds krijgen.De bijdrage aan de begroting van het Solidariteitsfonds is vastgesteld
op maximaal 1 miljard euro per jaar. Dit bedrag zal naar gelang van de behoefte
worden opgevraagd bij de lidstaten.4.3 Uitgaven EU4.3.1 Beleidsterreinen EU-begrotingDe meest recente EU-begrotingen omvatten dertig afzonderlijke beleidsterreinen,
die zijn onderverdeeld in zeven rubrieken.Gemeenschappelijk landbouwbeleidHet belangrijkste beleidsterrein van de EU van oudsher is het gemeenschappelijk
landbouwbeleid. Het omvat vooral marktuitgaven (subrubriek 1a) en in mindere
mate gelden voor plattelandsontwikkeling (subrubriek 1b). De uitgaven hiervoor
bedragen momenteel in totaal circa 50% van de EU-begroting per jaar. Op de
begroting 2002 is hiervoor ruim 44 miljard euro gereserveerd, hetgeen wordt
betaald vanuit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw.Het landbouwbeleid is ontstaan in de jaren zestig tegen de achtergrond
van de voedselschaarste uit de Tweede Wereldoorlog en de op dat moment verouderde
landbouwsector. Het doel van het beleid was onder meer om de voedselvoorziening
veilig te stellen en het inkomen van boeren op een aanvaardbaar niveau te
houden door het stabiliseren van de markten (ex artikel 33 EG-Verdrag). Hiertoe
werd een systeem ontwikkeld waarbij voor landbouwproducten een minimumprijs
werd ingevoerd. Zakte de marktprijs onder de minimumprijs, dan kocht de EU
de producten tegen de minimumprijs op.Verder werd een systeem ingevoerd waarbij landbouwproducenten die exporteerden
naar landen buiten de Unie een productsubsidie aan de buitengrens kregen,
terwijl op ingevoerde landbouwproducten een invoerheffing moest worden betaald.Aan het begin van de jaren tachtig dreigde het landbouwbeleid aan zijn
eigen succes ten onder te gaan. Boeren produceerden meer dan er vraag was,
en als gevolg van de garantieregeling lag de prijs van landbouwproducten boven
de prijzen op de wereldmarkt. Melkplassen, boterbergen, graanhopen en wijnmeren
waren het gevolg. Bovendien waren de handelspartners van de EU in de World
Trade Organisation (WTO) het niet eens met de wijze waarop de EU haar producten
met subsidie sleet aan arme landen.Onder landbouwcommissaris MacSharry werden pogingen ondernomen om het
landbouwbeleid te hervormen. In plaats van de productsubsidies werden subsidies
ingevoerd die de boeren direct in hun inkomen steunden.Op dit moment, met de uitbreiding van de EU naar Midden- en Oost- Europa
in het vooruitzicht en de onderhandelingen in de WTO, wordt wederom gewerkt
aan een omvangrijke hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.StructuurbeleidEen tweede belangrijk beleidsterrein van de EU, dat gezien kan worden
als een conglomeraat van verschillende soorten beleid, is het structuurbeleid
(rubriek 2). Hier gaat jaarlijks ongeveer 35% van de uitgaven van de EU, ruim
33 miljard euro in 2002, in om. De beleidsterreinen die hierbinnen vallen
zijn bijvoorbeeld het sociaal beleid en het regionaal beleid.Het doel van het structuurbeleid is de verdere ontwikkeling van achtergebleven
gebieden in de EU te stimuleren, bijvoorbeeld door ze te helpen met infrastructurele
of arbeidsprojecten. Hierdoor zou een gelijk ontwikkelingsniveau binnen de
gehele EU tot stand kunnen worden gebracht.Er is een Europees Sociaal Fonds (ESF) waaruit opleidingsprojecten worden
betaald voor langdurig werklozen en herintreders, een Europees Fonds voor
Regionale Ontwikkeling (EFRO), waaruit bijvoorbeeld wegen en andere vormen
van infrastructuur kunnen worden aangelegd, een Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Oriëntatie (EOGFL-O), waaruit
landbouwstructuurmaatregelen (Leader+) worden betaald en een Financieringsinstrument
voor de Ontwikkeling van de Visserij (FIOV), waaruit bijvoorbeeld de sanering
van de visserij wordt gefinancierd.De gelden van het structuurbeleid kunnen worden ingezet binnen drie «doelstellingen»
en vier «communautaire initiatieven». Deze worden nader toegelicht
in deel 2 van dit EU-trendrapport waarin de structuurfondsen een centraal
onderdeel vormen. In deel 3 wordt onder meer ingegaan op de Nederlandse situatie
omtrent structuurfondsen.Intern beleidDe gelden voor het interne beleid (rubriek 3) gaat rechtstreeks van de
Europese Commissie naar bedrijven en instellingen. Dit beleid, dat wordt uitgevoerd
onder verantwoordelijkheid van de Commissie, is met ruim 6,5 euro miljard
in 2002 een kleinere uitgavenpost voor de EU. De gelden worden voor ruim 60%
besteed aan onderzoek, vooral in het Vijfde Kaderprogramma voor Onderzoek
en technologische ontwikkeling. Ongeveer 10% gaat naar de Trans-Europese Netwerken
(TEN), en 8% naar onderwijs, opleidingen en jeugdbeleid (bijvoorbeeld de programma's
Socrates, Leonardo). De overige gelden worden onder andere besteed aan energiebeleid
(Altener, Save), het milieu (Life), samenwerkingsbeleid op het gebied van
Justitie en Binnenlandse Zaken (Odysseus, Falcone).Extern beleid en pre-toetredingstrategieVan het totaal van ruim 8 miljard euro gaat ongeveer 41% naar maatregelen
voor pre-toetreding van landen uit Midden en Oost Europa (rubriek 7). De overige
gelden hebben betrekking op het extern beleid (rubriek 4). Dit omvat samenwerking
met de landen van Oost-Europa en de Staten van het GOS, het Middellandse-Zeegebied,
ontwikkelingshulp aan landen in Latijns-Amerika en Azië, humanitaire
hulp, voedselhulp en noodhulp, en samenwerking met derde landen voor visserij
of milieubeleid voor zover de implicaties niet tot Europa beperkt blijven. Overige geldenDe overige uitgaven op de EU-begroting zijn vooral de administratieve
uitgaven, zoals salarissen, pensioenen en gebouwen van de instellingen van
de EU, groot ruim 5 miljard euro (rubriek 5). De Europese Commissie ontvangt
ongeveer 65% van dit bedrag, het Europees Parlement 20%, en de Raad bijna
8%. De overige instellingen (Hof van Justitie, Europese Rekenkamer, Economisch
en Sociaal Comité, Comité van de Regio's, Ombudsman) ontvangen
samen de overige 7%.Ten slotte beschikt de EU over reserves: de monetaire reserve (tot 1 januari
2003), reserve voor garanties op leningen en reserve voor spoedhulp. In 2001
werd hiervoor 668 miljoen euro besteed (rubriek 6).4.3.2 Overig beleidDe EU voert niet alleen beleid waarvoor zij gelden beschikbaar stelt aan
de lidstaten. Zij vaardigt op basis van besluitvorming in de Raad of Europese
Commissie richtlijnen, beschikkingen en verordeningen uit die in de lidstaten
geïmplementeerd dienen te worden. EU-regelgeving gaat namelijk boven
nationale regelgeving. Dit kan in sommige gevallen tot aanzienlijke regeldruk
bij de ministeries leiden.Zo heeft de EU op het beleidsterrein milieu tussen 1967 en 1998 in totaal
141 richtlijnen, beschikkingen, verordeningen en resoluties afgekondigd.15 Deze bevatten onder andere toezichts- en handhavingsverplichtingen
waaraan de lidstaten dienen te voldoen, zonder dat daarvoor gelden ter beschikking
worden gesteld.Andere beleidsterreinen waarop de EU beleid maakt zijn bijvoorbeeld mensenrechten
en ontwikkelingshulp. Ook hier geldt vaak dat hoewel er geen EU-subsidies
beschikbaar worden gesteld, het de nationale overheden en het bedrijfsleven
wel geld kost. Zo zijn de EU-richtlijnen voor de gelijke behandeling van vrouwen
en mannen omgezet in nationale wet- en regelgeving. Hierdoor hebben vrouwen
recht op gelijke beloning als mannen en mogen ze gebruik maken van dezelfde
pensioenverzekeringen. Dit leverde extra kosten op voor werkgevers.4.3.3 Uitgaven in 2001De EU geeft, zoals beschreven in dit hoofdstuk, de gelden uit voor verschillende
beleidsterreinen. Per beleidsterrein ontvangt vrijwel elke lidstaat een bepaalde
hoeveelheid middelen. Onderstaande tabel laat zien hoeveel de EU-lidstaten
in 2000 ontvingen vanuit de EU-begroting, onderscheiden naar de belangrijkste
beleidsterreinen.Uit de tabel blijkt dat achtereenvolgens Spanje, Frankrijk, Duitsland
en Italië in absolute zin de meeste middelen ontvangen vanuit de EU.
Nederland komt op de negende plaats.16 De minste
middelen ontvangen Luxemburg, Zweden, Finland en Oostenrijk.4.4 Begrotings- en verantwoordingsprocesVanuit het oogpunt van financieel management van EU-gelden is een goed
zicht op de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsprocessen van de EU essentieel.
In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de begrotingsvoorbereiding,
de begrotingsuitvoering, en de verantwoordingsprocessen.4.4.1 BegrotingsvoorbereidingBij het opstellen van de EU-begroting staat een aantal principes centraal,
zoals:• eenheid: alle uitgaven en ontvangsten van de EU dienen in één
document te worden samengebracht, zodat het gebruik van de Gemeenschapsmiddelen
doeltreffend kan worden gecontroleerd;• evenwicht: de verwachte opbrengsten in een jaar dienen gelijk te
zijn aan de betalingsverplichtingen voor dat jaar;• jaarperiodiciteit: alle handelingen zijn aan een begrotingsjaar
gebonden, zodat de activiteiten van de Commissie gemakkelijk kunnen worden
gecontroleerd. Een begrotingsjaar valt samen met een kalenderjaar.De voorbereiding van de EU-begroting begint in het jaar voorafgaand aan
het jaar waarvoor de begroting moet gelden. De procedures daarvoor zijn beschreven
in artikel 272 van het EG-Verdrag, en verder uitgewerkt in het interinstitutioneel
akkoord van 6 mei 1999. De procedure bestaat uit een aantal vastomlijnde stappen.
In de praktijk worden deze stappen in de procedure doorlopen zoals weergegeven
in figuur 18 (zie volgende bladzijde).17De Europese Commissie stuurt het voorontwerp van begroting naar de begrotingsautoriteit
van de EU (Europees Parlement en Raad).De feitelijke onderhandelingen over de EU-begroting vinden plaats in de
Begrotingsraadwerkgroep in Brussel. Deze onderhandelingen vinden gemiddeld
twee maal per week plaats. De begroting wordt behandeld in twee lezingen.
In twee periodes per jaar wordt daarom gesproken over de nieuwe begroting.
Naast de onderhandelingen in deze werkgroep wordt de EU-begroting ook besproken
in de bijeenkomsten van de ambassadeurs van de lidstaten bij de EU (ook wel
het «Coreper» genoemd) ter voorbereiding op de Raadsbijeenkomsten.In een samenspel met het Europees Parlement, dat beslist over het niet-verplichte
deel van de begroting en uiteindelijk over de gehele begroting, komt de EU-begroting
tot stand. In de Ecofinraad wordt de eindbeslissing genomen over het verplichte
deel van de EU-begroting.4.4.2 Uitvoering begrotingArt. 274 van het EG-Verdrag zegt dat de Europese Commissie zelf de begroting
uitvoert onder haar eigen verantwoordelijkheid. In de praktijk laat de Commissie
de uitvoering van veel beleid over aan de lidstaten. De Commissie ziet er
vooral op toe dat de juiste regels worden gehanteerd.Daarnaast heeft de Commissie ook een taak bij het direct uitvoeren van
een deel van de begroting, met name voor het interne beleid (zoals onderzoek,
onderwijs en training) en externe acties.4.4.3 VerantwoordingElke EU-instantie is verantwoordelijk voor het uitvoeren van interne controles.
De Europese Commissie heeft een aantal controlemechanismen geïntroduceerd
voor de gelden die door lidstaten worden geadministreerd. Zo houdt de Commissie
toezicht op de systemen die zijn geïmplementeerd om fraude tegen te gaan,
en kan zij binnen de lidstaten eigen controles uitvoeren.Ook het verantwoordingsproces rond de EU-begroting verloopt volgens gestructureerde
procedures. Figuur 19 (zie volgende bladzijde) geeft de elementen weer die
te onderscheiden zijn gedurende de eerste twee jaren van het verantwoordingsproces.De geconsolideerde jaarrekening van de Europese Commissie wordt na publicatie
(rond mei jaar «n+1») ook ontvangen door de lidstaten. Het Jaarverslag
van de Europese Rekenkamer in het jaar «n+1» over begrotingsjaar
«n» wordt, na presentatie in het Europees Parlement, gepubliceerd
in alle officiële talen van de EU. Op basis daarvan komt de Ecofinraad
tot een oordeel. Dit wordt aan het begin van jaar «n+2» (gewoonlijk
begin maart) als aanbeveling toegestuurd aan het Europees Parlement. Het Parlement
neemt daarna een beslissing over het dechargevoorstel.4.5 ConclusieIn begrotingsjaar 2002 bevatte de EU-begroting circa 96 miljard euro aan
«eigen middelen». Deze worden door de vijftien lidstaten volgens
een vaste verdeelsleutel opgebracht uit landbouwrechten en -heffingen en bijdragen
suiker en isoglucose, invoerrechten, BTW-middelen, en de BNP-bijdrage.De hiermee binnengebrachte financiële middelen worden op een groot
aantal beleidsterreinen verdeeld over de lidstaten van de EU. De belangrijkste
beleidsterreinen zijn het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid.
Samen zijn ze goed voor ongeveer 80% van het gehele EU-budget. In 2001 bedroegen
de gerealiseerde uitgaven circa 75 miljard euro.De jaarlijkse EU-begroting komt tot stand in een gecompliceerd samenspel
tussen betrokken instellingen van de EU (Commissie, Raad, Parlement). Via
de Raad hebben de lidstaten invloed op de EU-begroting. Ook de jaarlijkse
verantwoording van de EU volgt een vast patroon, waarbij vooral de Europese
Rekenkamer en het Europees Parlement een belangrijke rol spelen.5 EU-ACTUALITEIT 2000–20025.1 Begroting 2003In mei 2002 is het voorbereidingsproces voor de begroting 2003 van start
gegaan. Een verschil met voorgaande jaren is dat de Raad voor de Begroting
is opgegaan in de nieuwe Raad voor Economische en Financiële Zaken (Ecofinraad).De eerste lezing door de Ecofinraad vond plaats op 19 juli 2002. De eerste
lezing door het Europees Parlement vond plaats in oktober 2002. De tweede
lezing door de Ecofinraad volgde op 25 november, terwijl de tweede lezing
door het Europees Parlement, alsmede de vaststelling van de begroting door
de voorzitter van het Parlement, plaatsvond op 19 december 2002.De door de Europese Commissie voorgestelde vastleggingskredieten voor
2003 – dat wil zeggen de toewijzing van gelden aan bepaalde programma's –
bedragen ongeveer 100 miljard euro. De betalingskredieten bedragen 98 miljard
euro.5.2 Onderwerpen van algemeen belang5.2.1 Uitbreiding EUToetreding lidstaten in 2004Op de Europese top in Brussel van 24–25 oktober 2002 is besloten
dat per 1 mei 2004 de volgende landen kunnen toetreden tot de Europese Unie:
Estland, Letland, Litouwen, Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Malta,
Cyprus en Slovenië.Andere landen die een verzoek hebben ingediend om lid te worden van de
EU zijn Bulgarije, Roemenië en Turkije. Met de eerste twee zijn onderhandelingen
gaande die kunnen uitmonden in toetreding vanaf 2007.De uitbreiding van de EU naar vijfentwintig lidstaten heeft consequenties
voor alle zaken waarmee de EU zich bezighoudt. Op de begroting 2004 van de
EU zal dit zichtbaar moeten worden. In 2005 en 2006 zal voor het eerst verantwoording
worden afgelegd over een EU-begroting die geldt voor vijfentwintig lidstaten.Europese ConventieDe toekomst van de EU wordt in hoge mate bepaald door het uitbreidingsproces
dat in 2004 zijn beslag krijgt. Hiermee begint een nieuwe fase in de Europese
samenwerking, en worden verschillende vragen actueel. Hoe moet Europa er in
de toekomst uit gaan zien? Hoe bereiken we dat?Als uitvloeisel van de Europese top in Nice in 2000 is de Europese Conventie
ingesteld. In deze «denktank» wordt onder voorzitterschap van
de Franse ex-president Giscard d'Estaing nagedacht over de toekomst van de
EU. De Europese Conventie moet ook een aanzet moet leveren voor het nieuwe
verdrag van Europa. De Conventie bestaat uit vertegenwoordigers van de nationale
parlementen, het Europees Parlement, nationale regeringen en betrokken maatschappelijke
organisaties.Onder de Conventie functioneert een «werkgroep Simplificatie»
die zich bezighoudt met een vereenvoudiging van de begrotingsprocedure. Er
is geen werkgroep die zicht bezighoudt met de verantwoording.Voor Nederland maken de volgende personen deel uit van de Europese Conventie:• de heer de G. Vries is afgevaardigde voor de regering, met de heer
T. de Bruijn (Permanente Vertegenwoordiger van Nederland bij de EU) als
zijn plaatsvervanger;• de heer F. Timmermans (PvdA) is afgevaardigde voor de Tweede Kamer,
met de heer J.J. van Dijk (CDA) als zijn plaatsvervanger;• de heer R. Van der Linden (CDA) is afgevaardigde voor de Eerste
Kamer, met de heer W. van Eekelen (VVD) als zijn plaatsvervanger;• mevrouw H. Maij-Weggen (CDA) is lid van de delegatie van het Europees
Parlement.5.2.2 EuroInvoeringPer 1 januari 2002 is de euro officieel ingevoerd als wettig betaalmiddel
in de EU, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Zweden.
In 2001 zijn de eerste begrotingen van de lidstaten al in euro's opgesteld.De Algemene Rekenkamer heeft sinds 1997 een vijftal onderzoeken uitgevoerd
naar de voorbereiding en invoering van de euro in Nederland. De voornaamste
conclusies worden besproken in deel 3 van dit rapport.StabiliteitspactBij de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht (december 1991) is
besloten te streven naar de totstandbrenging van een economische en monetaire
unie (EMU). Volgens het EG-verdrag impliceert dit de naleving van de volgende
grondbeginselen: stabiele prijzen, gezonde overheidsfinanciën en monetaire
condities en een houdbare betalingsbalans.Er zijn verschillende toezichtsinstrumenten en criteria afgesproken, en
is een procedure opgenomen die van toepassing is bij grote overheidstekorten.
Naar aanleiding hiervan is overeenstemming bereikt over de basisprincipes
van een stabiliteitspact. Dit moet garanderen dat de deelnemende lidstaten
een evenwichtig begrotingsbeleid blijven voeren.De Raad kan op initiatief van de Commissie aanbevelingen doen om het begrotingstekort
van een lidstaat te reduceren indien dit meer dan 3% van het bruto binnenlands
product (BBP) bedraagt en sancties instellen indien de situatie binnen een
jaar niet is gecorrigeerd.18Sinds 2002 blijken sommige lidstaten moeite te hebben om hun begrotingen
binnen de afgesproken richtlijnen van het stabiliteitspact te houden. De Europese
Commissie heeft inmiddels voorstellen gedaan ter versterking van het stabiliteitspact.
De lidstaten moeten deze plannen nog goedkeuren. De Nederlandse minister van
Financiën heeft aangegeven dat de rol van de Commissie versterkt moet
worden bij de beoordeling van de prestaties van de lidstaten.5.2.3 Nederlands voorzitterschap 2004Tussen juli en december 2004 zal Nederland voor een half jaar fungeren
als voorzitter van de EU. Om verschillende redenen zal het een bijzonder voorzitterschap
worden.In de eerste plaats omdat op dat moment de EU niet meer bestaat uit vijftien,
maar uit vijfentwintig lidstaten. Verder is op dat moment mogelijk een nieuwe
Commissie aangetreden. Dit is voorzien voor 1 november 2004. Ten slotte is
er per 1 juni 2004 waarschijnlijk een nieuw Europees Parlement gekozen.Een andere belangrijke reden is dat mogelijk in die periode de nu lopende
Europese Conventie, na gestructureerde debatten in 2002 en 2003, zal worden
afgesloten met een Intergouvernementele Conferentie (IGC). In de IGC kunnen
de resultaten van de debatten worden verwerkt in de van toepassing zijnde
EU-Verdragen.5.2.4 «Good governance»Op 25 juli 2001 stemde de Europese Commissie in met het witboek «Europees
bestuur».19 Het witboek gaat over de manier
waarop de EU omspringt met de bevoegdheden die haar door de Europese burgers
zijn toegekend.De Commissie is van mening dat een goed bestuur op een aantal basisprincipes
steunt: openheid, betrokkenheid, verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en
samenhang. Uiteindelijk wil de Commissie hiermee komen tot een grotere betrokkenheid
van de burgers, een beter beleid, regelgeving en betere resultaten van beleid,
en de EU in staat te stellen bij te dragen aan mondiale «governance».Verder dienen het beleid en de instellingen opnieuw op kerntaken te worden
geconcentreerd, en dienen de doelstellingen van de EU op langere termijn duidelijker
te worden omschreven. In het kader van de vereenvoudiging en verbetering van
de regelgeving heeft de Commissie verschillende instrumenten voor ex-ante-effectbeoordeling
van wetgevings- en beleidsinitiatieven ontwikkeld.5.3 Nieuw beleid EU5.3.1 Hervorming LandbouwbeleidDoor de uitbreiding van de EU naar Midden- en Oost-Europa is het aannemelijk
dat het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid tot extra uitgaven leidt.Op 10 juli 2002 presenteerde de Europese Commissie haar tussenbalans van
het EU-landbouwbeleid «Naar duurzame landbouw». De Europese Commissie
stelt daarin dat overheidsuitgaven voor de landbouwsector gegronder moeten
zijn.20 De overheidsuitgaven moeten niet alleen
de boereninkomens ondersteunen, maar ook extra resultaten opleveren op het
punt van voedselkwaliteit, milieu, dierenwelzijn, landschap, cultureel erfgoed
en sociale rechtvaardigheid.De Europese Commissie stelt dat deze herziening de landbouwers zal bevrijden
van bureaucratie en hen zal stimuleren om volgens hoge normen datgene te produceren
wat op de markt het meest opbrengt, veeleer dan te produceren om de hoogst
mogelijke subsidie te verkrijgen. Door de herziening zullen de consumenten
en belastingbetalers volgens de Europese Commissie meer waar voor hun geld
krijgen.Om dit te bereiken stelt de Commissie voor de band tussen productie en
rechtstreekse steun te verbreken, die steun afhankelijk te maken van de naleving
van normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, dierenwelzijn en arbeidsveiligheid,
en de EU-steun voor plattelandsontwikkeling sterk te verhogen door de rechtstreekse
steun te differentiëren behalve voor de kleine landbouwers. Verder wil
de Commissie een nieuw systeem van bedrijfsaudits invoeren, en nieuwe maatregelen
voor plattelandsontwikkeling te nemen om een kwaliteitsproductie, de voedselveiligheid
en het dierenwelzijn te bevorderen.Voor het marktbeleid, dat een essentiële pijler vormt van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid, stelt de Commissie voor om de hervorming voor granen te voltooien,
met name door een laatste verlaging met 5% van de interventieprijs door te
voeren en een nieuw systeem voor bescherming aan de buitengrens tot stand
te brengen. Daarnaast zal de toeslag voor durumtarwe worden verlaagd, wordt
de interventieprijs voor rijst verlaagd, en worden aanpassingen doorgevoerd
in de sectoren gedroogde voedergewassen, eiwithoudende gewassen en noten.De Europese Commissie stelt dat de voorstellen volledig in overeenstemming
zijn met het in Agenda 2000 vastgestelde beleidsen financiële kader voor
het gemeenschappelijk landbouwbeleid.5.3.2 Asiel en immigratieTijdens de Europese Raad van 14–15 december 2001 in Laken werd gesteld
dat een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid, ondanks zekere vorderingen,
minder snel van de grond komt dan destijds bij de Europese Raad in Tampere
werd verwacht. De Raad gaf aan dat hij zo spoedig mogelijk een gemeenschappelijk
asiel- en immigratiebeleid wil goedkeuren dat het evenwicht bewaart tussen
de bescherming van de vluchtelingen volgens de beginselen van het Verdrag
van Genève van 1951, het legitieme streven naar een beter leven en
de opvangcapaciteit van de Europese Unie en haar lidstaten.Om tot een dergelijk gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid te komen,
zijn volgens de Europese Raad onder andere de volgende instrumenten vereist:• integratie van het beleid inzake migratiestromen in het extern
beleid van de Europese Unie;• ontwikkeling van een Europees systeem voor de uitwisseling van
informatie over asiel, migratie en de landen van oorsprong;• bepaling van gemeenschappelijke normen inzake asielprocedures en
opvang en gezinshereniging;• de vaststelling van specifieke programma's inzake de bestrijding
van discriminatie en racisme.De Europese Raad verzocht de Commissie om gewijzigde voorstellen in te
dienen voor asielprocedures en gezinshereniging. De Raad is verzocht vaart
te zetten achter zijn werkzaamheden met betrekking tot de andere ontwerpen
voor normen inzake de opvang, de definitie van het begrip «vluchteling»
en de vormen van subsidiabele bescherming.5.3.3 Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleidHet gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid heeft onder andere
tot doel om de kans op terroristische aanslagen zoals op 11 september
2001 in de toekomst te verminderen. Verder is er ook een aantal specifieke
maatregelen afgekondigd, zoals het voorstel voor een Verordening van de Raad
tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen personen
en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het al-Qaida-netwerk
en de Taliban, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 467/2001 van de
Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en
diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging
van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien
van de Taliban van Afghanistan.5.4 Hervorming financieel management EU5.4.1 Hervorming Europese CommissieHet witboek «Hervorming van de Commissie» (april 2000) vormt
de grondslag voor de huidige reorganisatie van de Europese Commissie. In de
hervormingsstrategie staan de volgende doelen centraal:• Taken en beschikbare middelen dienen met elkaar in evenwicht te
worden gebracht.• De organisatie moet doeltreffender functioneren en de talenten
van het personeel moeten beter worden benut.• Het financieel management, de doelmatigheid en de verantwoordingsplicht
moet worden verbeterd.Hieronder worden enkele belangrijke ontwikkelingen in het kader van de
hervorming van de Commissie beschreven.Oprichting «Internal Audit Service»Per 1 mei 2000 is de «Internal Audit Service» (IAS) opgericht.
Deze organisatie ziet toe op een goede controle, efficiëntie en doeltreffendheid
van de Europese Commissie. Het onderzoek van de IAS kan zich uitstrekken tot
iedere vorm van interne audit, maar zal met name gericht zijn op processen
en systemen die de directoraten-generaal overstijgen of die ze daarmee gemeen
hebben. De daadwerkelijke interne audits worden uitgevoerd door interne auditors
(de zogenaamde «interne audit capabilities») van de directoraten-generaal.Oprichting «Central Financial Service»In 2000 ontstond ook de «Central Financial Service». Deze
organisatie moet regels stellen voor het gebruik van Gemeenschapsmiddelen
en minimumeisen vaststellen voor interne controle. De financiële procedures
worden opgesteld in samenspraak met de IAS.Ze heeft verder een ondersteunende rol voor andere diensten van de Commissie
als adviseur en informatieverstrekker op het gebied van financieel beheer
en terugvorderingen.Bescherming financiële belangen van de GemeenschapDe Commissie streeft naar betere fraudebestendigheid van de wetgeving
en van de voorschriften voor financieel management. Daarvoor is meer samenwerking
binnen de Commissie en tussen Commissie en de lidstaten nodig.Voorstellen van de Commissie met mogelijke gevolgen voor de Gemeenschapsbegroting
moeten voortaan aan het Europees Bureau voor Fraudebestrijding («Office
Européen de Lutte Antifraude» of «OLAF») worden voorgelegd
voor een risicoanalyse. Als sectoren die gevoelig zijn voor economische en
financiële criminaliteit zijn overheidsopdrachten, valsemunterij (euro),
fraude en vervalsing van girale betalingen en intellectueel eigendom.Decentralisatie financiële verantwoordingsplicht
en controle naar de directoraten-generaalEen belangrijk onderdeel van de financiële hervormingen is de decentralisatie
van financiële verantwoordingsplicht jegens de directoraten-generaal.
De directeur-generaal (DG) is verantwoordelijk voor het gehele managementproces,
waaronder de interne controle. De IAS onderzoekt of de interne-controlesystemen
doelmatig en doeltreffend zijn.Elke DG moet jaarlijks een activiteitenverslag opstellen, waarin de jaarrekeningen
zijn opgenomen. De DG geeft hierbij een betrouwbaarheidsverklaring af waarin
hij moet aangeven in hoeverre het verslag juist en volledig is, dat de middelen
zijn gebruikt waarvoor ze bestemd waren en dat de interne controle de wettigheid
en regelmatigheid van de transacties garandeert. Deze verslagen worden ingediend
bij de Raad, het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer.ExternaliseringDe Commissie wil meer activiteiten of verantwoordelijkheden overdragen
aan externe partijen. Dit kan door deconcentratie (overdracht aan andere onderdelen
van de EG of aan (trans-)nationale publiekrechtelijke organen), door decentralisatie
(overdracht aan nationale overheden), en door uitbesteding (overdracht aan
private partijen).Bij de keuze voor externalisering dient voorop te staan dat de diensten
doelmatiger en doeltreffender kunnen worden geleverd dan door de Commissie
zelf. Deze tendens kan betekenen dat meer EU-taken en uitvoering van budgetten
naar de lidstaten vloeien.5.4.2 Herziening financieel reglementHet Financieel Reglement van de EU regelt de opstelling en uitvoering
van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen.21 In de zomer van 2002 is het Financieel Reglement dat stamde uit 1977
herzien, onder andere naar aanleiding van het rapport van de Commissie van
Wijzen over fraude en wanbeheer bij de Europese Commissie. De herziening van
het Financieel Reglement is een mijlpaal in de in 1999 gestarte hervorming
van het financiële management van de EU. Per 1 januari 2003 zal de verordening
in werking treden.De wijzigingen in het nieuwe Financieel Reglement zijn te typeren als
rationalisering en modernisering van het financiële management, meer
decentralisatie van het beheer, gepaard gaand met stringentere eisen aan de
interne beheersing en extern toezicht en controle, meer resultaat- en prestatiegerichtheid
en meer aandacht voor bestrijding van fraude en onregelmatigheden.De belangrijkste elementen van en wijzigingen in het Financieel Reglement
zijn:22• De beschrijving van de begrotingsbeginselen en de uitzonderingen
hierop.23 De bestaande uitzonderingen zijn beperkt,
gepreciseerd en verduidelijkt. Het beginsel van goed financieel beheer wordt
gedefinieerd als zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Nieuw is
de verplichting tot vaststelling van doelstellingen en resultaatindicatoren
voor alle activiteitensectoren.• De procedure voor opstelling van de begroting (inclusief tijdpad)
en de structuur van de begroting. Beide zijn gewijzigd. Belangrijk hierbij
is de overgang naar «activity based budgeting», waarbij middelen
worden toegekend aan bestemmingen met vastgestelde en meetbare doelstellingen.• De vastlegging en verduidelijking van de drie methoden van uitvoering
van de begroting door de Europese Commissie: gecentraliseerd beheer; gedeeld
of gedecentraliseerd beheer; of gezamenlijk beheer met internationale organisaties.• De herschikking en uitgebreide vastlegging van de taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden van de financiële actoren. De bepalingen inzake
verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid bij nalatigheid, fraude en financiële
onregelmatigheid zijn streng.• De opname van gunnings- respectievelijk toekenningsbeginselen en
nieuwe basisprocedures voor plaatsing van overheidsopdrachten en verstrekking
van subsidies.• De procedure en het tijdpad van de rekening en verantwoording over
de uitvoering van de EU-begroting zijn veranderd. Over de uitvoering van de
begroting dient de volgende informatie te worden verstrekt: jaarlijkse verslagen
over het begrotings- en financieel beheer, halfjaarlijkse verslagen van de
Commissie over de begrotingsgaranties en -risico's, maandelijkse kwantitatieve
gegevens per begrotingshoofdstuk over de uitvoering van de begroting en driemaal
jaarlijkse verslagen over de uitvoering van de begroting, gespecificeerd naar
hoofdstuk, artikel en post.• De externe controle. Deze betreft de controle door de Europese
Rekenkamer van de wettigheid en regelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven
in het licht van de Verdragen, de begroting, het Financieel Reglement, de
uitvoeringsvoorschriften en alle ter uitvoering van de Verdragen genomen besluiten.
Dit resulteert in de verklaring van betrouwbaarheid. Verder worden de bevoegdheden
van de Europese Rekenkamer, de verplichting tot medewerking van EU-instellingen
en nationale instellingen en eindbegunstigden en de procedures terzake geregeld.• Een eigen beoordeling van de rekeningen en het jaarverslag van
de Europese Rekenkamer door het Europees Parlement. Deze beoordeling gaat
vooraf aan de decharge van de Europese Commissie.5.5 ConclusieVerreweg de belangrijkste actuele ontwikkeling binnen de EU sinds 2000
is het besluit om in 2004 tien landen te laten toetreden tot de Unie: Estland,
Letland, Litouwen, Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Malta, Cyprus
en Slovenië.Dit besluit heeft zijn weerslag op alle terreinen van EU-beleid. Binnen
de EU-instellingen zullen posten opnieuw moeten worden verdeeld, het beleid
zal op bepaalde terreinen aangepast moeten worden, en de uitgaven en inkomsten
van de EU van de Unie zullen verder stijgen.De processen van begroting en verantwoording zullen op zichzelf niet veranderen,
maar de complexiteit ervan zal door het grotere aantal spelers wel verder
toenemen.De Europese Commissie is bezig met een belangrijk hervormingsprogramma
om haar eigen functioneren te verbeteren. In dit kader is ook het financieel
reglement van de EU verbeterd.6 RECAPITULATIE EN TRENDINFORMATIE DEEL 1Ontwikkeling EU-begrotingMet de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 is geregeld
dat er een Europese Unie is, die op drie pijlers is gegrondvest: de Europese
Gemeenschap (EG-verdrag, eerste pijler) waarin de sinds 1952 opgerichte Europese
Gemeenschappen samenkomen; het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
(tweede pijler) en het beleid voor Justitie en Binnenlandse Zaken (derde pijler).Het belangrijkste verschil tussen de pijlers is dat binnen de eerste pijler
er sprake is van communautaire besluitvorming, waarbij de instellingen (Europese
Commissie, Raad van ministers, Europees Parlement, Hof van Justitie en Europese
Rekenkamer) een grote rol spelen, terwijl in de tweede en derde pijler de
besluitvorming plaatsvindt door de lidstaten.Tijdens de evolutie van de EU zijn de procedures voor de begroting ontwikkeld
en verfijnd. Met de komst van de financiële vooruitzichten in 1988 is
het EU-begrotingsproces volwassener geworden. Mede hierdoor zijn de uitgaven
van de EU beter beheers- en stuurbaar geworden.Binnen de EU bestaat veel aandacht besteed voor het ontwikkelen van beleid.
Voor de uitvoering van het beleid, en voor het toezicht daarop, bestaat minder
aandacht. Dit leidde eind jaren negentig tot onregelmatigheden, beheersmatige
problemen, fraude en corruptie. Inmiddels is een hervorming van de Europese
Commissie in gang gezet, waarbij tevens een verbeterd financieel reglement
wordt ingevoerd. De Europese Rekenkamer heeft nog geen positieve verklaring
over betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Gemeenschappen kunnen
afgeven.Ook binnen de lidstaten valt nog veel te verbeteren. Hoewel er in opzet
wel sprake is van verbeteringen in het financieel management, moet de werking
ervan zich nog bewijzen.Inkomsten en uitgaven EU in 2001–2002In begrotingsjaar 2002 omvatte de EU-begroting circa 96 miljard euro.
De inkomsten van de EU – de zogenoemde «eigen middelen» –
worden door de vijftien lidstaten volgens een vaste verdeelsleutel opgebracht.
Deze financiële middelen worden vervolgens voor een groot aantal beleidsterreinen
verdeeld over de vijftien lidstaten. De belangrijkste terreinen zijn het gemeenschappelijk
landbouwbeleid en het structuurbeleid. Samen omvatten ze ongeveer 80% van
het totale EU-budget.De jaarlijkse EU-begroting komt tot stand in een gecompliceerd samenspel
tussen de betrokken instellingen van de EU (Commissie, Raad, Parlement). Via
de Ecofinraad, alsmede de ambtelijke voorbereidingen daarvan, hebben de lidstaten
invloed op de EU-begroting. Ook de jaarlijkse verantwoording van de EU volgt
een vast patroon, waarbij de Europese Rekenkamer en het Europees Parlement
een belangrijke rol spelen.Actuele ontwikkelingenDe belangrijkste ontwikkeling binnen de EU is het recente besluit om in
2004 tien landen te laten toetreden tot de Unie: Estland, Letland, Litouwen,
Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Malta, Cyprus en Slovenië.Dit besluit heeft zijn weerslag op alle terreinen van EU-bemoeienis. Binnen
de EU-instellingen zullen posten uitgebreid en opnieuw verdeeld moeten worden,
het beleid zal aangepast moeten worden, en de uitgaven en inkomsten zullen
verder stijgen. De processen van begroting en verantwoording zullen niet veranderen,
maar de complexiteit zal door het grotere aantal betrokkenen verder toenemen.De Europese Commissie is bezig met een hervormingsprogramma om haar functioneren
te verbeteren. Ook het financieel reglement van de EU is verbeterd. In het
licht van de uitbreiding van de Unie is dit belangrijk om een goed financieel
management van de EU te kunnen realiseren.DEEL 2. LANDENVERGELIJKEND OVERZICHT7 INLEIDING DEEL 2In deel 1 van dit EU-trendrapport is aangegeven welke geldstromen vanuit
de Europese Unie naar de lidstaten vloeien, en welke instellingen een rol
spelen bij het financieel management daarvan. In dit deel gaat de Algemene
Rekenkamer in op de controle op de besteding van EU-gelden.De Europese Commissie bepaalt in hoge mate de inrichting van de beheer-
en toezichtstructuren rond de geldstromen die de lidstaten ontvangen. Voor
die geldstromen waarbij sprake is van gedeeld beheer – dat wil zeggen,
waarbij de Commissie en de lidstaten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor
de uitvoering van het beleid, zoals bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid
en de structuurfondsen – wordt een groot deel van de feitelijke vormgeving
van de beheer- en toezichtstructuren overgelaten aan de lidstaten. De Europese
Commissie stelt hieraan wel eisen. Deze zijn neergelegd in het financieel
reglement en in verschillende verordeningen.Binnen de Europese Commissie wordt (interne) controle uitgeoefend op de
manier waarop de Commissie en de lidstaten invulling geven aan hun taken en
bevoegdheden. Achteraf wordt er onafhankelijke (externe) controle uitgeoefend
door de Europese Rekenkamer. Deze kan zowel plaatsvinden bij de Europese Commissie
in Brussel als binnen de lidstaten. Binnen de lidstaten zelf hebben (in de
meeste gevallen) ook de nationale rekenkamers de mogelijkheid om onafhankelijke
controles uit te voeren op de besteding van de EU-gelden.24De informatie uit deze controles kunnen antwoord geven op de vraag of
de EU-gelden recht- en doelmatig worden besteed. De onderzoeken van de Europese
Rekenkamer en van de rekenkamers van de lidstaten worden gebruikt voor de
respectievelijke verantwoordingprocessen in de EU en de lidstaten. Uiteindelijk
wordt mede op basis van deze informatie vastgesteld welk deel van de EU-uitgaven
rechtmatig is.In dit deel van het EU-trendrapport gaat de Algemene Rekenkamer na in
welke mate thans op basis van de openbare informatie inzicht bestaat in de
recht- en doelmatige besteding van EU-gelden in de lidstaten.In de hoofdstukken 2 en 3 wordt ingegaan op de mandaten en werkzaamheden
van nationale rekenkamers van de EU-lidstaten (anno 2002) en de toetredende
en kandidaat-landen, en op het mandaat en de werkzaamheden van de Europese
Rekenkamer.Vervolgens wordt voor een specifieke sector (EU-structuurfondsen, periode
2000–2006) nagegaan welke informatie er bij de controlerende instanties
voorhanden is (hoofdstuk 4). In een landenvergelijkend overzicht worden de
beheer- en controlestructuren van de EU-structuurfondsen weergegeven (hoofdstuk
5). Op basis daarvan wordt een eerste beeld geschetst van de wijze van besteding
van de structuurfondsgelden in de EU-lidstaten.Deel 2 wordt afgesloten met een recapitulatie en een overzicht van trendinformatie.8 CONTROLE DOOR NATIONALE REKENKAMERSDe nationale rekenkamers van de EU-lidstaten kunnen onderzoek doen naar
de recht- en doelmatige besteding van EU-gelden in hun eigen land. De huidige
Unie en haar lidstaten staan weergegeven in figuur 21.25Er zijn tien landen die in 2004 zullen toetreden tot de EU: Cyprus, Estland,
Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije, en Tsjechië.
Voor de kandidaat-landen Bulgarije en Roemenië is aangegeven dat ze mogelijk
met ingang van 2007 lid kunnen worden. Met Turkije zijn nog geen onderhandelingen
begonnen. Figuur 22 geeft een overzicht van de toetredende en kandidaat-landen.De Algemene Rekenkamer heeft in 1997 haar veertien zusterinstituten in
de Europese Unie gevraagd aan te geven op welk niveau en op welke wijze het
beheer van en de controle op de Europese geldstromen bij hen is georganiseerd,
en wat de reikwijdte van hun controlebevoegdheden was. In 2002 is dit herhaald.
Daarbij is ook ingegaan op de vraag of de rekenkamers een EU-strategie hanteerden,
welke rapporten ze hebben uitgebracht, en of ze de bevindingen in het Jaarverslag
van de Europese Rekenkamer gebruiken om in eigen land te rapporteren over
de uitvoering van het EU-beleid.Voor dit EU-trendrapport is de Algemene Rekenkamer verder nagegaan wat
de reikwijdte van de controlebevoegdheden voor Europese geldstromen van haar
dertien zusterinstituten in de toetredende en kandidaat-landen is. Het lidmaatschap
van de EU vereist namelijk van deze landen dat zij voldoen aan een aantal
politiek-democratische criteria en dat zij bereid zijn de Europese regelgeving,
ook wel het «acquis communautaire» genoemd, over te nemen. Hierin
worden – zij het beperkt – ook eisen gesteld aan de inrichting
van de nationale rekenkamercontrole.De Algemene Rekenkamer is op basis van publiek toegankelijke informatie
nagegaan wat de stand van zaken is in 2002.Dit hoofdstuk geeft een overzicht van enkele basisgegevens van nationale
rekenkamers van de EU-lidstaten en de toetredende en kandidaat-landen (§ 8.2).
Vervolgens wordt ingegaan op hun onderzoeksmandaten (§ 8.3) en,
voor de nationale rekenkamers van de huidige EU-lidstaten, op hun feitelijke
onderzoekswerkzaamheden op EU-terrein.8.1 BasisgegevensElke lidstaat van de Europese Unie heeft een eigen nationale rekenkamer.
Figuur 23 (zie volgende bladzijde) geeft een overzicht van de nationale rekenkamers
van de EU-lidstaten en de toetredende en kandidaat-landen, met enkele basisgegevens
over het jaar van oprichting, de omvang en het budget.8.2 Onderzoeksmandaat8.2.1 AlgemeenDe onderzoeksmandaten van de rekenkamers geven aan wat ze mogen onderzoeken,
op welk niveau en in welke mate. Figuur 24 (zie tweede bladzijde hierna) geeft
een overzicht van de algemene mandaten van de nationale rekenkamers van de
EU-lidstaten en de toetredende en kandidaat-landen, alsmede van het aantal
openbare rapporten dat jaarlijks wordt uitgebracht, en aan wie wordt gerapporteerd.Het overzicht in figuur 24 laat zien dat alle nationale rekenkamers, met
uitzondering van de rekenkamer van Griekenland, rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek
kunnen uitvoeren. Onderzoek naar op afstand geplaatste instellingen («rechtspersonen
met een wettelijke taak») kan worden uitgevoerd door alle nationale
rekenkamers met uitzondering van de rekenkamers van Griekenland en Turkije.Het meest opvallende gegeven in de tabel is dat de nationale rekenkamers
in de toetredende en kandidaat-landen in de meeste gevallen verdergaande controlebevoegdheden
hebben dan de huidige EU-lidstaten op het terrein van lokale overheden. Afgezien
van de rekenkamers van Litouwen en Slowakije, die dit alleen kunnen voor zover
het staatsgelden betreft, kunnen alle nationale rekenkamers van de toetredende
en kandidaat-landen onderzoek doen bij lokale overheden. Van de huidige EU-lidstaten
kunnen alleen de nationale rekenkamers van Spanje, Portugal, Italië en
Griekenland deze vorm van onderzoek uitvoeren.8.2.2 Mandaat controle EU-gelden huidige lidstatenDe specifieke mogelijkheden van de nationale rekenkamers om EU-gelden
te controleren variëren al naar gelang het gaat om controle op de afdrachten
aan de EU (ontvangsten van de EU), of om controle op de gelden die de lidstaten
ontvangen vanuit de EU.26Bevoegdheid controle afdrachtenDe afdrachten aan de Europese Unie («eigen middelen») bestaan
uit de landbouwheffingen, de douanerechten, de afdracht van een deel van de
belasting over de bruto toegevoegde waarde (BTW) en de bijdrage op basis van
het bruto nationaal product (BNP).In de EU-lidstaten is hoofdzakelijk de centrale overheid belast met de
vaststelling en storting van de eigen middelen aan de Europese Unie. In een
aantal lidstaten zijn echter behalve de centrale overheid ook andere actoren
hierbij betrokken.Zo zijn in Finland decentrale overheden en private organen betrokken bij
de inning van landbouwheffingen. In Nederland, Italië en Ierland zijn
bij de inning van deze gelden publieke organen betrokken. Een vergelijkbare
situatie doet zich voor bij het heffen van douanerechten in Groot-Brittannië
(uitvoering door private organen) en Zweden (uitvoering door lokale overheden).
En in Duitsland en Zweden spelen – naast de centrale overheid –
ook de decentrale overheden een rol bij de inning van de BTW-afdrachten. De
BNP-bijdrage wordt in alle lidstaten uitsluitend door de centrale overheid
vastgesteld en vervolgens gestort.Alle nationale rekenkamers binnen de EU – dus ook de Algemene Rekenkamer –
hebben op het terrein van de EU-afdrachten net als de Europese Rekenkamer
de bevoegdheid te controleren bij de centrale overheid. De reikwijdte van
deze controlebevoegdheid is bij alle rekenkamers – de Luxemburgse en
Griekse situatie uitgezonderd27 – gelijk
aan die van de Europese Rekenkamer, hetgeen wil zeggen: afdoende om het terrein
van de EU-afdrachten af te dekken.Bevoegdheden controle uitgaven EUDe Algemene Rekenkamer heeft voor de volgende zeven EU-geldstromen geïnventariseerd
welke bevoegdheden de nationale rekenkamers van de lidstaten hebben:1. Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling
Garantie (EOGFL-G);2. Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO);3. Europees Sociaal Fonds (ESF);4. Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling
Oriëntatie (EOGFL-O);5. Onderzoek en technologische ontwikkeling (OTO);6. Trans-Europese Netwerken (TEN's);7. Onderwijs en beroepsopleidingen (Onderwijs).Het overgrote deel van de EU-geldstromen loopt via de staatsbegroting
van de lidstaten. De reikwijdte van de controlebevoegdheden op de EU-uitgaven
van de rekenkamers van Denemarken, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië,
Oostenrijk, Portugal, Spanje en Zweden, is grosso modo gelijk aan die van
de Europese Rekenkamer. Controle is dus mogelijk tot en met het niveau van
de eindbegunstigde. Sinds de uitbreiding van de bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer ingevolge de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet (1 mei
2002) behoort ook de Algemene Rekenkamer tot deze groep.28De reikwijdte van de controlebevoegdheden van de rekenkamer van België
is iets minder verstrekkend, maar toch «vrijwel gelijk» aan die
van de Europese Rekenkamer.De reikwijdte van de controlebevoegdheden van de rekenkamers van het Verenigd
Koninkrijk, Duitsland, Ierland en Luxemburg is minder verstrekkend dan die
van de Europese Rekenkamer. Deze rekenkamers hebben niet de controlebevoegdheden
om het terrein van de EU-uitgaven af te dekken tot alle niveaus van eindbegunstiging.8.2.3 Mandaat controle EU-gelden toetredende en kandidaat-landenAanpassing aan EU-regelgevingOm te mogen toetreden tot de EU moeten de landen verschillende maatregelen
treffen om te bereiken dat onder meer de nationale wetgeving, de overheidsadministratie,
de interne controlestructuur, de externe controlesystemen voldoen aan het
«acquis communautaire».De Europese regelgeving bevat weinig regels die betrekking hebben op de
rekenkamers. Het «acquis» verwijst onder Hoofdstuk 28 (Financiële
controle) slechts naar algemeen, internationaal aanvaarde beginselen van goed
financieel management en controle.29 In het onderdeel
«external audit» wordt gesteld dat de toetredende en kandidaat-landen
dienen te verzekeren dat er een onafhankelijke externe controle op de financiële
«accountability» van alle publieke fondsen, ongeacht hun oorsprong.
Het functioneren van de rekenkamers van deze landen dient daartoe te worden
aangepast aan de normen die binnen de EU van toepassing zijn.Ter voorbereiding op de toetreding zijn de rekenkamers van de toetredende
en kandidaat-landen gaan samenwerken. De Europese Rekenkamer neemt hieraan
ook deel, evenals de rekenkamers van Albanië en Kroatië. Onderwerpen
zoals de institutionele versterking, de controle op het gebruik van Gemeenschapsgelden
en ontwikkeling van een controlemethodologie door de toetredende en kandidaat-landen
zijn kerngebieden van deze samenwerking. De regeling van mandaten van de rekenkamers
van deze landen is eveneens onderwerp van bespreking.De presidenten van de rekenkamers van de Midden- en Oost-Europese landen
hebben in 1999 samen met de Europese Rekenkamer enkele aanbevelingen geformuleerd
voor het functioneren van de rekenkamers. Een werkgroep heeft deze aanbevelingen
uitgewerkt en hierover in 2000 gerapporteerd. De werkgroep concludeert dat
de meerderheid (acht) van de rekenkamers een goede juridische basis heeft
om onderzoek uit te voeren, maar dat bij de overige rekenkamers nog enige
beperkingen zijn waar te nemen. Het belangrijkste probleem betreft de financiële
onafhankelijkheid en de mogelijkheid om alle publieke middelen te onderzoeken.
Verder is de mogelijkheid om alle EU-gelden te onderzoeken, tot en met de
eindbegunstigde, niet in alle gevallen goed gedefinieerd.Bevoegdheden op EU-terreinHet laatstgenoemde punt, de mate waarin de rekenkamers in staat zijn EU-gelden
te onderzoeken, is van groot belang. Idealiter zouden de nationale rekenkamers
van de toetredende en kandidaat-landen bevoegdheden moeten hebben om EU-gelden
op alle niveaus te onderzoeken, tot en met de eindbegunstigde.De Algemene Rekenkamer is nagegaan in hoeverre er in de dertien toetredende
en kandidaat-landen regelingen bestaan inzake de controlebevoegdheden van
de rekenkamers op het terrein van EU-geldstromen. Figuur 25 geeft een overzicht
van de huidige stand van zaken.Van de dertien rekenkamers van de toetredende en kandidaat-landen hebben
er momenteel twaalf controlebevoegdheden op de EU-geldstromen, alhoewel deze
bevoegdheid niet in alle gevallen op een expliciete wijze is geformuleerd.
Tien rekenkamers hebben een controlebevoegdheid met betrekking tot eindbegunstigden,
inclusief natuurlijke personen, waarvan zeven dit expliciet hebben geregeld.
De formulering van de bevoegdheden is echter verschillend. Eén rekenkamer
heeft wel een bevoegdheid op EU-terrein (Tsjechië), maar de reikwijdte
kon daarvan niet precies worden vastgesteld.308.3 Werkzaamheden nationale rekenkamers EU-lidstaten8.3.1 EU-strategieEr is volgens de Algemene Rekenkamer sprake van een strategie voor EU-onderzoek
bij rekenkamers, wanneer de onderzoekswerkzaamheden consequent worden afgeleid
vanuit een bepaalde visie op het terrein.De meeste rekenkamers binnen de EU beschikken niet over een dergelijke
strategie. Alleen de Algemene Rekenkamer heeft een zelfstandige EU-strategie.
In het Verenigd Koninkrijk is de EU-strategie geïntegreerd in de nationale
onderzoeksstrategie. De rekenkamer van Griekenland heeft een EU-werkprogramma,
en in Finland wordt de codificatie van een EU-strategie voorbereid. De Portugese
rekenkamer beschikt over globale criteria voor de selectie van EU-onderwerpen
voor onderzoek.Van nationale rekenkamers van de toetredende en kandidaat-landen hebben
Estland en Hongarije een controlestrategie voor nationale gelden ontwikkeld,
waarin het belang van de controle op EU-gelden wordt benadrukt. De overige
rekenkamers hebben geen strategische documenten op het punt van onderzoek
op EU-terrein.8.3.2 Onderlinge samenwerkingOverlegHet belangrijkste internationale overlegorgaan van nationale rekenkamers
in de EU is het Contact Comité, waarin de presidenten van alle rekenkamers
in de EU-landen en die van de Europese Rekenkamer zitting hebben. Het Contact
Comité komt eenmaal per jaar bijeen. Deze bijeenkomsten worden ambtelijk
voorbereid door de «liaison officers» van de nationale rekenkamers
en die van de Europese Rekenkamer.Daarnaast vindt in werkgroepen en «taskforces» regelmatig
overleg plaats tussen nationale rekenkamers op basis van besluiten die zijn
genomen in het Contact Comité. Deze overleggen zijn meestal gerelateerd
aan specifieke onderwerpen of betreffen gezamenlijke werkzaamheden. Zo verkent
op dit moment een ambtelijke werkgroep de mogelijkheden om een gezamenlijk
onderzoek te verrichten naar het audit trail bij de uitvoering van structuurfondsbeleid
in de lidstaten. Verder neemt de Algemene Rekenkamer deel in een internationaal
project waarin de nationale voorzieningen worden geïnventariseerd die
zijn getroffen om fraude en onregelmatigheden met EU-subsidies te bestrijden.OnderzoekIn drie gevallen hebben nationale rekenkamers van EU-lidstaten in de laatste
jaren samengewerkt in EU-onderzoek:• 1997: «Mutual assistance in the field of direct taxation –
A coordinated audit by 12 Supreme Audit Institutions of Member States of the
European Union». Samenwerkingsproject van de rekenkamers van Oostenrijk,
België, Denemarken, Finland, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland,
Portugal, Spanje, Zweden en Verenigd Koninkrijk.• 2000: «Administration of Arable Area Payments in the Netherlands,
Sweden and England». Samenwerkingsproject van de rekenkamers van Nederland,
Zweden en Verenigd Koninkrijk.• 2002: «Combined report on the Notification of State aid».
Samenwerkingsproject van de rekenkamers van Finland, Nederland, Portugal en
Verenigd Koninkrijk.8.3.3 Onderzoek per lidstaatOostenrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland en, in iets mindere mate,
Finland en Zweden zijn de landen met de meest actieve opstelling inzake EU-onderzoek.
De overige rekenkamers hebben tot nu toe relatief weinig specifiek EU-onderzoek
uitgevoerd. Bijlage 6 geeft een overzicht van de onderzoeken van nationale
rekenkamers van de huidige lidstaten van de EU.Van de huidige toetredende en kandidaat-landen voeren de nationale rekenkamers
van Estland, Hongarije, Letland, Roemenië en Litouwen (al dan niet in
samenwerking met de Europese Rekenkamer) op dit moment onderzoek uit naar
de pre-troetredingsgelden die zij ontvangen van de EU.8.3.4 Gebruik bevindingen Europese RekenkamerDe meeste rekenkamers – inclusief de Algemene Rekenkamer –
maken op dit moment geen gebruik van de bevindingen van de Europese Rekenkamer
voor een eigen rapport aan het eigen parlement en/of regering.Alleen de rekenkamer van het Verenigd Koninkrijk gebruikt de bevindingen
van de Europese Rekenkamer expliciet voor een jaarlijkse rapportage aan het
parlement. Hierin wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste bevindingen
in het jaarverslag van de Europese Rekenkamer. Daarbij wordt expliciet aangeven
wat deze bevindingen betekenen voor het Verenigd Koninkrijk.De rekenkamer van Portugal neemt de gegevens van de Europese Rekenkamer
op in een meer algemeen verslag aan het parlement, terwijl de Finse Rekenkamer
op basis van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer betrokken wordt bij
hoorzittingen in het parlement over het financieel management in de EU.De Algemene Rekenkamer gaat met ingang van 2003 in het EU-trendrapport
kort in op het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.8.4 ConclusieDe meeste, maar niet alle, nationale rekenkamers binnen de EU hebben controlebevoegdheden
die vergelijkbaar zijn met de Europese Rekenkamer. Dat wil zeggen, ze kunnen
controleren tot op het niveau van de eindbegunstigden.De versterking van de externe controle is in de toetredende en kandidaat-landen
nog niet ten volle gerealiseerd. De wettelijke regelingen van de controlebevoegdheden
van de rekenkamers op het punt van de EU-geldstromen zijn thans in deze landen
op uiteenlopende wijze geformuleerd. De precieze situatie is in een aantal
gevallen niet duidelijk, bijvoorbeeld als het gaat om de mate waarin controle
tot op het niveau van de eindbegunstigde kan plaatsvinden. De onderzoeken
van de nationale rekenkamers kunnen voor het eigen land informatie genereren
over de recht- en doelmatige besteding van EU-gelden in eigen land. In de
praktijk blijken de nationale rekenkamers van slechts enkele lidstaten regelmatig
onderzoek uit te voeren naar EU-geldstromen. Vrijwel geen van de nationale
rekenkamers beschikt over een strategie op EU-terrein. Ook is er nog relatief
weinig samenwerking tussen nationale rekenkamers op het gebied van onderzoek.9 EUROPESE REKENKAMER9.1 Positionering en mandaatDe Europese Rekenkamer is een van de vijf instellingen van de EU, ingesteld
in 1975. In de oprichtingsverdragen (en meest recent in het Verdrag van Nice)
zijn de taken en bevoegdheden van de Europese Rekenkamer vastgelegd.31De Europese Rekenkamer onderzoekt de rekeningen van alle ontvangsten en
uitgaven van de Gemeenschap en van elk door de gemeenschap ingesteld orgaan,
voorzover het instellingsbesluit dit onderzoek niet uitsluit. De Europese
Rekenkamer onderzoekt de wettigheid en regelmatigheid van alle ontvangsten
en uitgaven binnen het kader van de Europese Gemeenschap en gaat tevens na
of een goed financieel beheer is gevoerd.32 Hierbij
brengt zij in het bijzonder verslag uit over onregelmatigheden.Verder omvatten de werkzaamheden van de Europese Rekenkamer ook het Europees
Ontwikkelingsfonds.Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 (en het
Verdrag van Amsterdam, 1999, artikel 248) is de financiële controlefunctie
van de Europese Rekenkamer belangrijker geworden. De instelling concentreert
zich op de vraag of regelgeving, organisatie en management zo zijn ingericht
dat fouten en onregelmatigheden zoveel mogelijk worden voorkomen en een doeltreffend
financieel beheer verzekerd is.De Europese Rekenkamer stelt na afsluiting van elk begrotingsjaar een
jaarverslag op. Dit wordt toegezonden aan de overige EU-instellingen en tezamen
met de antwoorden van deze instellingen in het Publicatieblad van de EU gepubliceerd.De Europese Rekenkamer kan voorts te allen tijde over bijzondere vraagstukken
opmerkingen maken, met name in de vorm van speciale verslagen. Ook kan zij
op verzoek van de overige EU-instellingen adviezen uitbrengen. Ten slotte
staat de Europese Rekenkamer het Europees Parlement en de Raad bij de controle
op de uitvoering van de begroting.Dit hoofdstuk gaat eerst in op de betrouwbaarheidsverklaring van de Europese
Rekenkamer (§ 9.2). Daarna wordt ingegaan op haar bevindingen over
een aantal aspecten van het financieel beheer in de EU (§ 9.3).9.2 BetrouwbaarheidsverklaringAls onderdeel van de dechargeprocedure voor de EU-begroting geeft de Europese
Rekenkamer sinds 1995 (begrotingsjaar 1994) in een jaarlijkse verklaring,
de Déclaration d'assurance (DAS), aan of de rekeningen van de Europese
Gemeenschappen betrouwbaar zijn.9.2.1 Rechtmatigheid uitgaven van 1994 tot 2000Onderstaand overzicht laat zien welk oordeel de Europese Rekenkamer uitsprak
in haar DAS sinds begrotingsjaar 1994.De Europese Rekenkamer geeft alleen een DAS af op het overkoepelende niveau
van het totaal van uitgaven en inkomsten van de Europese Gemeenschappen. Sinds
het begin van de DAS heeft de Europese Rekenkamer nog geen positieve verklaring
over de betrouwbaarheid van de afzonderlijke rekeningen van de Europese Gemeenschappen
kunnen afgeven. In alle jaren is er sprake van een onaanvaardbaar hoog aantal
fouten. Deze doen zich met name voor bij de structuurfondsen.De beoordeling is in de loop der jaren minder gekwantificeerd geworden.
Voor begrotingsjaar 1994 werd nog een percentage voor materiële en formele
fouten en bedragen weergegeven. Voor de jaren 1995 en 1996 werden alleen de
materiële fouten gekwantificeerd. Na begrotingsjaar 1996 zijn geen percentages
en bedragen meer weergegeven. Wel vermeldt de Europese Rekenkamer dat het
foutenpercentage vergelijkbaar is met voorgaande jaren. In de jaarverslagen
over 1999, 2000 en 2001 worden ook deze kwalitatieve oordelen niet meer weergegeven.9.2.2 Rechtmatigheid uitgaven 2001Over het begrotingsjaar 2001 heeft de Europese Rekenkamer, net als over
de voorafgaande jaren, geen positieve betrouwbaarheidsverklaring kunnen afgeven.
Zij is van oordeel dat bij de uitgaven een onaanvaardbaar hoog aantal fouten
gebleken is dat van invloed was op het bedrag van de betalingen of op de onderliggende
verrichtingen. Ook zijn er tekortkomingen in het functioneren van de controleprocedures
in de belangrijkste systemen voor de uitgaven in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid en de structurele maatregelen, met name bij de nationale en
regionale overheden van de lidstaten.De Europese Rekenkamer geeft aan dat er zekerheid is over de wettigheid
en regelmatigheid van de ontvangsten, betalingsverplichtingen en administratieve
uitgaven. Voor alle andere betalingen, ruim 90% van de uitgaven van de EU,
kan zij die zekerheid niet geven.De Europese Rekenkamer meldt verder dat zij de rekeningen van het Europees
Ontwikkelingsfonds betrouwbaar heeft bevonden en komt tot de conclusie dat
de onderliggende verrichtingen van deze rekeningen wettig en regelmatig zijn.9.2.3 Oordeel per sector 2001De Europese Rekenkamer heeft zoals gezegd voor begrotingsjaar 2001 geen
DAS-oordeel per sector gegeven. Figuur 27 geeft op basis van het Jaarverslag
2001 per sector een (kwalitatieve) karakterisering van de Algemene Rekenkamer
over de zekerheid die de Europese Rekenkamer heeft over de regelmatigheid
en wettigheid van de uitgaven in 2001.Uit het overzicht blijkt dat de Europese Rekenkamer alleen over de administratieve
uitgaven en voor het Europees Ontwikkelingsfonds een positief oordeel heeft.
Voor de overige sectoren is het (kwalitatieve) oordeel negatief. Op basis
van de gegevens in het jaarverslag van de Europese Rekenkamer is niet vast
te stellen hoe groot de problemen in kwantitatieve zin zijn.9.3 Doelmatigheid financieel beheerZowel in de jaarverslagen als in de speciale verslagen geeft de Europese
Rekenkamer een oordeel over de doelmatigheid van het gevoerde financieel beheer.De financieel-beheersystemen en het beleid worden onderzocht op grond
van een aantal criteria: het financieel belang, het belang dat de budgettaire
autoriteit erin stelt, de bevindingen van eerder uitgevoerd onderzoek, het
risico van mismanagement en onregelmatigheden.9.3.1 Speciale verslagen 2000–2002Uitgebrachte verslagen33In de periode 2000–2002 heeft de Europese Rekenkamer behalve drie
jaarverslagen ook 39 speciale verslagen uitgebracht. Daarvan hadden er negentien
betrekking op de belangrijkste geldstromen. Elf speciale verslagen hadden
betrekking op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zes op structurele acties,
en twee op de eigen middelen van de EU.In de onderzochte periode heeft de Europese Rekenkamer in zestien onderzoeken
aandacht besteed aan onderwerpen waaraan zij voor 2000 in eerdere speciale
verslagen al aandacht had gewijd. Van deze onderzoeken heeft de helft betrekking
op het Gemeenschappelijk landbouwbeleid.In dertien speciale verslagen heeft de Europese Rekenkamer opmerkingen
gemaakt over doelmatigheid van het beheer en de kosteneffectiviteit van het
gevoerde beleid.Bevindingen 2000–2002In de recente jaarverslagen en speciale verslagen komt de Europese Rekenkamer
tot de volgende hoofdbevindingen.In 2001 was er een recordoverschot van 15 miljard euro (16% van het totale
budget). In 2000 was het overschot nog 11,6 miljard euro. Dit wordt hoofdzakelijk
veroorzaakt door de onderbenutting van kredieten voor structurele maatregelen,
het Europees Ontwikkelingsfonds en de pre-toe-tredingsinstrumenten. De Europese
Rekenkamer verwijt de Commissie dat deze onvoldoende maatregelen heeft getroffen
om de begroting aan te passen toen deze situatie duidelijk werd.De Europese Rekenkamer is positief over de inspanningen die de Commissie
levert om samen met de lidstaten een geïntegreerd beheer- en controlesysteem
op te zetten voor de uitgaven van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid (speciaal verslag 4/2001).34
De implementatie ervan verloopt echter te langzaam en de praktische uitvoering
van de maatregelen vertoont nog tekortkomingen, met name in de controles ter
plaatse bij begunstigden.Ook over de hervorming van het systeem van goedkeuring van de rekeningen
(zie ook speciaal verslag 22/2000) is de Europese Rekenkamer positief.35 Maar de accuraatheid van de verklaringen die betalingen
van eindbegunstigden ondersteunen was in 2001 nog niet verbeterd.Verder is de Commissie goed opgetreden tegen de BSE-crisis, al hebben
de lidstaten niet altijd het nodige gedaan en beschikte de Commissie niet
over sancties om corrigerende maatregelen op te leggen (speciaal verslag 14/2001).36De Europese Rekenkamer wijst voorts op de onderbenutting van kredieten
voor het structuurbeleid. Deze is het gevolg van
een vertraagde start van de tenuitvoerlegging van de programmeringsperiode
2000–2006. De Europese Rekenkamer meldt fouten in de uitgavendeclaraties
van de lidstaten, die voortkomen uit zwakheden in de controlesystemen. De
invoering van het nieuwe controlekader moet leiden tot vermindering van het
bedrag aan niet-subsidiabele of incorrecte uitgaven die door de EU worden
gecofinancierd, maar de implementatie van het systeem loopt vertragingen op.Bij verschillende programma's waren in 2000 de doelstellingen slecht gedefinieerd
(speciaal verslag 12/2001).37 Hierdoor kan de
Europese Commissie niet beoordelen of de uitgaven de moeite waard zijn en
welke veranderingen noodzakelijk zijn.Over het vijfde Kaderprogramma voor onderzoek, één van de
belangrijkste vormen van intern beleid, meldt
de Europese Rekenkamer dat eindbegunstigden te hoge kosten declareren. Ze
is bezorgd over de zekerheid en wettigheid van het betalingssysteem.In de controles door de lidstaten van programma's die worden uitgevoerd
in gedeeld beheer constateert de Europese Rekenkamer hardnekkige tekortkomingen.
Verbeterde controleregelingen in de lidstaten zijn niet alleen van groot belang
om een correct gebruik van de middelen van de Unie te waarborgen, maar ook
om als Europese Rekenkamer te kunnen vertrouwen op het werk van de diverse
diensten voor controle en toezicht in de lidstaten.De Europese Rekenkamer benadrukt dat op alle begrotingsterreinen een vereenvoudiging
van voorschriften en regelingen, en een harmonisatie van systemen en procedures
in alle lidstaten bevorderlijk zouden zijn voor een beter beheer van de begroting
van de Unie. Het zou verder de administratieve kosten terugbrengen en de last
van steunontvangers verlichten (speciaal verslag 4/2001).9.3.2 Reactie Europese Commissie op speciale verslagenDe speciale verslagen van de Europese Rekenkamer gaan vergezeld van de
antwoorden van de Europese Commissie. De houding van de Commissie ten opzichte
van de rapporten van de Europese Rekenkamer verschilt van terrein tot terrein.Op het terrein van de eigen middelen heeft
de Commissie nagenoeg alle aanbevelingen van de Europese Rekenkamer aanvaard.
Als het gaat om het gemeenschappelijk landbouwbeleid
is zij veel kritischer jegens de Europese Rekenkamer. De Commissie erkent
wel bepaalde bevindingen, maar geeft vaak aan zich niet bij de opmerkingen
van de Europese Rekenkamer te kunnen aansluiten.Ook op het punt van de structurele acties
antwoordt de Commissie met detailkritiek. Wel neemt zij hier in overwegende
mate de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer over.Ter zake van het intern beleid en de externe maatregelen erkent de Europese Commissie veelal
de opmerkingen van de Europese Rekenkamer.9.4 ConclusieAls een van de vijf instellingen is de Europese Rekenkamer het deel van
het externe controlebestel dat zich binnen het «machtscentrum»
van de EU zelf bevindt. Ze heeft toegang tot de documenten van de Europese
Commissie en kan controles uitvoeren binnen de lidstaten.De Europese Rekenkamer heeft tot nu toe nog geen positieve betrouwbaarheidsverklaring
kunnen afgeven over de rekeningen van de Europese Gemeenschappen. Daarnaast
wijst ze elk jaar op (soms forse) tekortkomingen in het functioneren van de
controleprocedures bij de belangrijkste geldstromen.De Europese Rekenkamer geeft geen betrouwbaarheidsoordeel per sector.
Ook geeft ze weinig inzicht in specifieke bevindingen per lidstaat. Daarmee
bieden de rapporten van de Europese Rekenkamer relatief weinig mogelijkheden
voor de lidstaten om eventuele geconstateerde problemen bij programma's waarbij
sprake is van gedeeld beheer aan te pakken.10 EU-STRUCTUURFONDSEN: OPZETIn 1999 was het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking in de tien
meest welvarende regio's van Europa drie keer hoger dan dat in de tien minst
welvarende regio's. De werkloosheid in de tien regio's met de slechtst functionerende
arbeidsmarkt was zevenmaal hoger dan die van de regio's met de minst problematische
arbeidsmarkt.38Het doel van de structuurfondsen is het bevorderen van de economische
en sociale cohesie in Europa, door «de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus
van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's
(...) te verkleinen».39Onderstaande figuur geeft een overzicht van de financiële ontwikkeling
van de structuurfondsen in de periode 1976–2001.40 Het is duidelijk dat de structuurfondsen een hoge vlucht hebben genomen,
in zowel absolute zin (bedrag in miljard euro) als relatieve zin (percentage
van de totale EU-begroting).Sinds 1989 is het structuurbeleid georganiseerd in meerjarenplannen, waarvan
het huidige de periode 2000-2006 beslaat. In de periode 1989–1993 was
er voor de structuurfondsen een bedrag beschikbaar van 68 miljard euro (prijsniveau
1997). In de periodes 1994–1999 en 2000–2006 liep dit bedrag op
tot respectievelijk 155 en 195 miljard euro per periode (prijsniveau 1999).41Dit hoofdstuk belicht eerst het systeem van de structuurfondsen in de
huidige periode (§ 10.1). Daarna wordt ingegaan op de verdeling
van de middelen over de lidstaten van de Europese Unie (§ 10.2).10.1 Het systeem van structuurfondsen10.1.1 Doel van de vier structuurfondsenOm de sociaal-economische verschillen in Europa te verminderen zijn sinds
1957 de volgende fondsen opgericht:42• het Europees Sociaal Fonds (ESF), opgericht met het Verdrag van
Rome (1957). Het doel van het ESF is de werkgelegenheid te stimuleren en de
geografische en beroepsmobiliteit van de werknemers te bevorderen;• het Europees Oriëntatie en Garantiefonds voor de Landbouw,
afdeling Oriëntatie (EOGFL-O; opgericht in 1962). Het EOGFL-O is gericht
op steun voor duurzame ontwikkeling van het platteland;43• het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO; opgericht
in 1975). Doel van het EFRO is de verschillen in economische ontwikkeling
tussen de regio's in de Europese Gemeenschap te verkleinen;• het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij
(FIOV; opgericht in 1993). Het FIOV is gericht op het financieel ondersteunen
van de herstructurering van de visserijsector.De fondsen zijn onderdeel van de begroting van de Europese Unie.44 Ongeveer 94% van het geld van de structuurfondsen wordt
beheerd door de lidstaten via zogeheten«prioritaire doelstellingen».
Ruim 5% van het budget staat ter beschikking van de Europese Commissie, die
het besteedt aan door haarzelf geformuleerde programma's: de communautaire
initiatieven.Naast de genoemde fondsen bestaat nog een Cohesiefonds. Dit is in 1993
opgericht als compensatie voor de armste landen (Spanje, Portugal, Griekenland
en Ierland) in de aanloop naar de economische en monetaire unie en is net
als de structuurfondsen gericht op het verkleinen van de sociaal-economische
verschillen tussen de lidstaten. Het fonds kent een apart budget (2,5 miljard
euro in 2001) en juridisch regime, en zal hier verder niet behandeld worden.
In het vervolg van dit rapport zal dan ook alleen worden gesproken over de
structuurfondsen exclusief het cohesiefonds.10.1.2 De organisatieprincipes van de structuurfondsenDe uitvoering van het structuurbeleid is sinds de hervorming van 1988
gebaseerd op vier principes: concentratie, programmering, partnerschap
en additionaliteit.ConcentratieHet eerste principe, concentratie, houdt in dat de structuurfondsen zijn
toegespitst op enkele prioritaire doelstellingen en programma's (communautaire
initiatieven).De huidige drie doelstellingen zijn:• Doelstelling 1: ontwikkeling en structurele aanpassing van de regio's
met een ontwikkelingsachterstand.• Doelstelling 2: economische en sociale omschakeling van de in structurele
moeilijkheden verkerende regio's.• Doelstelling 3: aanpassing en modernisering van het beleid en de
systemen op het gebied van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid.De huidige vier communautaire initiatieven die vanuit de structuurfondsen
worden gefinancierd zijn:• Interreg III: gericht op grensoverschrijdende, transnationale en
interregionale samenwerking ter stimulering van een harmonische en evenwichtige
ontwikkeling en ruimtelijke ordening in Europa.• Urban II: gericht op economische en sociale revitalisering van
steden en probleembuurten ter bevordering van een duurzame stadsontwikkeling.• Leader+: gericht op plattelandsontwikkeling met behulp van geïntegreerde
ontwikkelingsprogramma's van plaatselijke groepen.• Equal: gericht op transnationale samenwerking ter bestrijding van
discriminatie en ongelijkheden op de arbeidsmarkt.Onderstaande tabel geeft aan uit welke structuurfondsen de doelstellingen
en communautaire initiatieven worden gefinancierd in de periode 2000–2006.Figuur 30 laat de verdeling van de bedragen uit de structuurfondsen zien.
Duidelijk is dat doelstelling 1 veruit de grootste prioriteit heeft voor de
EU als geheel. Voor Nederland ligt de nadruk op sociaal beleid (doelstelling
3, zie verder in deel 3 van dit rapport).ProgrammeringHet tweede principe van de organisatie van het structuurbeleid, programmering,
houdt in dat er in perioden wordt gewerkt waarvoor meerjarenprogramma's worden
ontwikkeld.Lidstaten kunnen kiezen uit twee soorten programma's: óf een enkelvoudig
programmeringsdocument, óf een communautair bestek dat weer is uitgewerkt
in een aantal operationele programma's.Een communautair bestek is een uiteenzetting
van de strategie en de prioriteiten van de lidstaat, de specifieke doelstellingen,
de bijdrage van de structuurfondsen en de overige financiële middelen.
Een lidstaat kan slechts één communautair bestek per doelstelling
hebben. Het communautair bestek moet door de Commissie worden goedgekeurd.Het operationeel programma is een uitwerking
van een communautair bestek. Het is een door de Commissie goedgekeurd document
dat erop gericht is het communautair bestek uit te voeren en waarin meerjarenmaatregelen
worden beschreven.Een enkelvoudig programmeringsdocument is
één enkel document dat door de Commissie is goedgekeurd en waarin
de gegevens zijn samengebracht die anders in een communautair bestek en operationeel
programma worden opgenomen.De Europese Commissie onderhandelt over de inhoud van de communautaire
bestekken, enkelvoudige programmeringsdocumenten en operationele programma's
met de lidstaten en stelt ze uiteindelijk vast. Na goedkeuring van het enkelvoudig
programmeringsdocument of operationeel programma gaat de Commissie de eerste
betalingsverplichting aan in de vorm van een voorschot van 7%. Volgende betalingen
doet de Commissie alleen op basis van werkelijk betaalde en door de lidstaten
gecertificeerde uitgaven. Een saldo van 5% wordt bij de afsluiting van de
programma's betaald nadat de Commissie alle vereiste documenten heeft ontvangen
en goedgekeurd.Voor de periode 2000–2006 zijn er nieuwe financiële prikkels
geïntroduceerd om programmamanagers te stimuleren de effectiviteit van
programma's te vergroten. Door middel van de prestatiereserve wordt een deel
van het budget (4%) wordt tot 2003 achtergehouden en dan verdeeld over de
programma's die tot het beste resultaat leiden. Verder is de «n+2»-regel
ingevoerd. Deze wordt hierna behandeld in § 10.2.2.PartnerschapDirect verbonden aan het programmeringsprincipe is het principe van partnerschap.45 In de programmering dient nauwe samenwerking te zijn
tussen de Europese, nationale en bijvoorbeeld regionale en lokale autoriteiten.
Ook economische en sociale partners kunnen deel uitmaken van het partnerschap.
Het partnerschapsprincipe laat onverlet dat de Commissie bevoegd blijft op
het gebied van beheer en uitvoering van de begroting van de EG.AdditionaliteitTen slotte geldt bij de uitvoering van het structuurbeleid het principe
van de additionaliteit. Dit houdt in dat de EU alleen projecten financiert
die zonder de subsidie niet gerealiseerd zouden zijn.46 Uitgaven ten laste van de structuurfondsen mogen dan ook niet in
de plaats komen van de structurele overheidsuitgaven van de lidstaten maar
moeten daar additioneel aan zijn. Deze «additionaliteitseis»
wordt op macroniveau voorafgaand, halverwege en aan het einde van de looptijd
van de programma's getoetst.Programma's en projecten (het microniveau) worden bovendien nooit volledig
bekostigd met geld uit de structuurfondsen. Er is altijd sprake van cofinanciering met middelen uit de publieke of private
sector in de lidstaten. Doorgaans wordt 50% van de kosten gedekt door EU-subsidies.
In achterstandsgebieden kan dit aandeel oplopen tot 75%.10.1.3 Opzet financiële regelgevingBeheer, betaling en toezichtDe algemene bepalingen rondom de structuurfondsen in de periode 2000–2006
zijn neergelegd in Verordening (EG) Nr. 1260/1999 van de Raad.Voor de periode 2000–2006 is in de verordening nauwkeuriger dan
voorheen omschreven hoe verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen de Europese
Commissie en de lidstaat. De lidstaat draagt de verantwoordelijkheid voor
de doeltreffende uitvoering en het toezicht. Zij wijst hiertoe per programma
een beheersautoriteit en een betalingsautoriteit aan. Bovendien roept zij
voor elk programma een toezichtcomité in het leven.De beheersautoriteit is onder meer verantwoordelijk
voor:• de verzameling van financiële en statistische informatie en
de verslaglegging over de uitvoering van het programma (30-juni-rapportage);• de interne controle op de doeltreffendheid en transparantie van
de programma-uitgaven;• de organisatie van de evaluatie halverwege de looptijd;• bijsturing van de uitvoering op eigen initiatief of op verzoek
van het toezichtcomité.De betalingsautoriteit draagt zorg voor:• het opstellen en toezenden van de betalingsaanvraag;• certificering van de tussentijdse uitgavendeclaraties en de einddeclaratie;• het ontvangen van de betalingen van de Commissie en de daaropvolgende
betaling aan de eindbegunstigden.Het toezichtcomité heeft als hoofdtaak
toe te zien op de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering van het
programma.47 Daartoe heeft het de volgende bevoegdheden:• goedkeuring van het programmacomplement;• goedkeuring van de selectiecriteria voor te financieren projecten;• betrokkenheid bij de evaluatie halverwege de looptijd, waar de
eerste resultaten, het gebruik van de financiële middelen en het toezicht
op de uitvoering worden onderzocht;48• goedkeuring van jaarverslag en eindverslag.Voor elk programma moet gedurende de looptijd een zogeheten 5%-controle worden uitgevoerd, ingevolge artikel 10, lid 2 Verordening
438/2001. Deze controle houdt in dat op basis van een «passende steekproef»
5% van de subsidie wordt getoetst om inzicht te verkrijgen in de effectiviteit
van de beheer- en controlesystemen en om de gedane aangiften van uitgaven
te controleren. De verordening laat in het ongewisse welk orgaan de controle
moet (of mag) uitvoeren; artikel 10 spreekt alleen van «de lidstaten».Hoewel financiële controle, beheer en toezicht primair verantwoordelijkheden
zijn van de lidstaten, houdt ook de Europese Commissie de vinger aan de pols.
Zo houdt ze jaarlijks een vergadering met de beheersautoriteit en doet ze
eventueel aanbevelingen voor aanpassingen in de uitvoering. Daarnaast heeft
de Commissie zitting in het toezichtcomité, als lid met een raadgevende
stem. Bovendien kan de Commissie te allen tijde besluiten controles ter plaatse
uit te voeren, of de lidstaat daartoe verzoeken.49CertificeringCertificering is het afgeven van een waarborg dat financieel beheer en
controle op orde zijn. Artikel 9 van Verordening 438/2001 bepaalt dat alle
tussentijdse en definitieve uitgavenstaten moeten worden gecertificeerd door
een afdeling binnen de betalingsautoriteit die functioneel onafhankelijk is
van de diensten die de betalingen goedkeuren. Declaraties moeten gebaseerd
zijn op werkelijk gemaakte uitgaven.EvaluatieTer beoordeling van de doeltreffendheid van de structurele bijstandsverlening
dient vooraf, halverwege de looptijd en achteraf een evaluatie te worden uitgevoerd.
Voor iedere evaluatie is aangegeven welke aspecten in ieder geval dienen te
worden beoordeeld. De evaluatie vooraf geschiedt door de indieners van het
programma, de evaluatie halverwege de looptijd wordt gedaan door de beheersautoriteit
en een eindevaluatie door de Commissie.5010.2 De middelen voor structuurbeleid10.2.1 Verdeling over de lidstatenBij het structuurbeleid is vooraf bekend hoeveel iedere lidstaat maximaal
mag besteden. Figuur 31 toont de verdeling van het totaalbedrag uit de structuurfondsen
over de verschillende lidstaten.Duidelijk is te zien dat relatief minder ontwikkelde landen substantieel
meer steun ontvangen dan andere: Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje
ontvangen meer dan duizend euro steun per hoofd van de bevolking. Denemarken,
Nederland, Oostenrijk, België en Luxemburg ontvangen minder dan 200 euro
per hoofd van de bevolking.Onderstaande tabel toont hoe de subsidies worden verdeeld in het kader
van de doelstellingen (beheerd door de lidstaten).Griekenland, Ierland en Portugal ontvangen geen steun uit hoofde van doelstelling
2 en 3, omdat al hun regio's doelstelling-1-gebieden zijn (subsidies voor
doelstelling 1 zijn niet verenigbaar met doelstelling-2- of doelstelling-3-subsidies).Ruim 70% van het totaalbudget is gereserveerd voor doelstelling 1. Het
zwaartepunt van het Europese structuurbeleid ligt daarmee op steun aan regio's
met economische achterstanden.Figuur 33 geeft een totaaloverzicht van de ontvangsten per land uit de
structuurfondsen, inclusief de (door de Commissie beheerde) communautaire
initiatieven.Niet verrassend is de grote concentratie van middelen (meer dan 60%) in
de mediterrane landen, waarbij Spanje bijna een kwart van het totaal in beslag
neemt. Wellicht opvallender is het aandeel van Duitsland (ruim 15%). Dit wordt
grotendeels verklaard door de structurele ontwikkelingsachterstand van de
voormalige Duitse Democratische Republiek.10.2.2 Besteding kredieten structuurfondsenDe «n+2»-regel51Gelden blijven niet onbeperkt beschikbaar voor de lidstaten. De Commissie
hanteert de «n+2»-regel, die voorschrijft dat de jaarlijkse kredieten
voor het einde van het tweede jaar dienen te worden gebruikt. Daarna komt
de toezegging te vervallen. Als maatstaf hanteert de Commissie het indienen
door de lidstaat van een «ontvankelijke betalingsaanvraag» vóór
31 december van het tweede jaar na de ingangsdatum van de betalingsverplichting
(«vastlegging»).52 De effecten van
deze regel zullen voor het eerst merkbaar worden op 31 december 2002 (uiteraard
alleen voor programma's die minstens twee jaar duren).In 2001 zijn vrijwel alle beschikbare kredieten voor dat jaar vastgelegd.
Dit in tegenstelling tot 2000, toen minder dan 60% kon worden vastgelegd.
Het jaar 2000 was het eerste jaar van de programmaperiode tot 2006. De resterende
vastleggingen van 2000 in totaal ruim 6 miljard euro – zijn overgebracht
naar latere jaren. De Europese Rekenkamer merkt in haar jaarverslag over 2001
wel op dat erg veel vastleggingen plaatsvonden in de laatste weken van 2001.
Zo werden zeven Interreg-programma's pas op 31 december vastgelegd.Terwijl de vastleggingen – althans in 2001 – op schema lijken
te liggen, lopen de betalingen achterstand op. Van de beschikbare kredieten
werd minder dan 70% besteed. Dit past in een dalende tendens die in 1999 inzette
en in 2001 een voorlopig dieptepunt heeft bereikt. Door deze onderbesteding
is een restbedrag van 9,4 miljard euro vervallen, inclusief 1,5 miljard
euro die uit 2000 was overgeheveld. De Europese Rekenkamer verklaart de onderbesteding
grotendeels uit de vertragingen in de uitvoering van de programma's. Bovendien
zijn de begrotingsramingen te ruim en worden ze niet bijgesteld in de jaarlijkse
actualiseringen van de EU-begroting. Gemiddeld 30% van de betalingen in 2001
werd in december verricht. Dit betekent een stijging ten opzichte van 2000
toen dit aandeel nog op 20% lag. Voor doelstelling 1 en de communautaire initiatieven
werd zelfs 40%, respectievelijk 51% van de totale betalingen in 2001 in december
uitbetaald.Niet-bestede gelden voor programma's van vóór
2000Eind 2001 belopen de nog betaalbaar te stellen bedragen over de vorige
periode 1994 – 1999 ongeveer 16,7 miljard euro. Deze uitgaven komen
tot 31 december 2001 in aanmerking voor subsidies. De programma's zouden dan
ook in 2002 of 2003 moeten zijn afgesloten, aldus de Europese Rekenkamer.
In haar reactie op het jaarverslag van de Europese Rekenkamer gaf de Commissie
aan te verwachten dat 50% van dit bedrag in 2002 zal worden afgehandeld en
45% in 2003. Voor 5% van de projecten is de verwachting dat deze om juridische
redenen niet zullen worden uitbetaald.Bovendien stond eind 2001 nog een bedrag van 532 miljoen euro open voor
programma's uit de periode van vóór 1994. Italië heeft
verreweg de meeste achterstand bij het afsluiten van programma's uit de perioden
vóór 1989 en de periode 1989–1993.Figuur 34 laat zien hoe veel programma's (en de daarbij horende bedragen)
eind 2000 nog niet waren afgesloten.Aangezien de programma's die lopen tot 1999 voor het einde van dat jaar
de bestedingen moeten vastleggen, verwachtte de Commissie een «eindsprint»
in de besteding voor het einde van 2001, wanneer de vastleggingen moesten
zijn betaald. Dit was bijvoorbeeld het geval voor de visserijgelden (doelstelling
5a, periode 1994–1999) in Nederland, waar eind 2000 slechts 20% was
uitbetaald aan eindbegunstigden. In een aantal gevallen vreesde de Commissie
voor onderuitputting (bijvoorbeeld in Italië en Luxemburg).Voor de programmaperiode 1994–1999 gaf de Commissie geen informatie
over de bedragen die de lidstaten niet hebben uitgegeven. De einddatum voor
de uitvoering van kredieten uit de oude periode lag op 31 december 2001.Het jaarverslag over de structuurfondsen van de Europese Commissie over
2001 bevat geen geactualiseerde informatie voor de periode 1994–1999.
De informatie van vóór 1994 is niet nader uitgesplitst in de
tijd.10.2.3 Structuurgelden voor toetredende en kandidaat-lidstatenTien landen treden in 2004 toe tot de Europese Unie.53 Dat is dus binnen de huidige programmeringsperiode van de structuurfondsen
tot 2006. De financiële perspectieven voor de periode 2000–2006,
vastgesteld in 1999, kennen daarom twee uitgavencategorieën.Eerst kunnen de aspirant-lidstaten pre-toetredingssteun (3,1 miljard euro
per jaar) krijgen. Eenderde daarvan betreft structuurbeleid in het kader van
het programma ISPA, bedoeld voor transportinfrastructuur en milieubescherming
in de toetredende en kandidaat-landen. De overige pre-toetredingssteun is
bedoeld voor landbouwhervormingen (het programma SAPARD) of voor uiteenlopende
bestemmingen als onderwijs, openbaar bestuur, milieu, herstructurering van
staatsbedrijven, landbouwhervormingen en nucleaire veiligheid (het programma
PHARE). De pre-toetredingssteun stopt zodra toetreding plaatsvindt; dan komen
de toetreders in aanmerking voor EU-gelden voor regulier beleid. In hoeverre
de zij daar na toetreding voor in aanmerking komen was nog niet geheel duidelijk
ten tijde van het opstellen van dit rapport.54Onderstaande tabel geeft een indicatie van de verdeling van de pre-toetredingssteun
over de toetredende en kandidaat-lidstaten.55In vergelijking met de overige bestedingen van de EU gaat op dit moment
nog relatief weinig geld naar de toetredende en kandidaat-lidstaten.10.3 ConclusieIn dit hoofdstuk is het systeem van de structuurfondsen in de periode
2000–2006 beschreven. De gelden worden ingezet vanuit vier verschillende
fondsen, voor drie doelstellingen. Het totale financiële belang voor
deze periode is ongeveer 195 miljard euro.Alle EU-landen ontvangen structuurfondsgelden. In 2001 zijn vrijwel alle
beschikbare kredieten voor dat jaar vastgelegd. Dit in tegenstelling tot 2000,
toen minder dan 60% kon worden vastgelegd. De financiële regelgeving
geeft aan hoe beheer, betaling en toezicht, alsmede certificering en evaluaties
dienen te verlopen.In de huidige periode zullen ook de toetredende landen uit Midden- en
Oost-Europa gelden uit de structuurfondsen gaan ontvangen. Zij ontvangen nu
pre-toetredingsgelden. Eenderde daarvan betreft structuurbeleid in het kader
van het programma ISPA, bedoeld voor transportinfrastructuur en milieubescherming
in deze landen.11 EU-STRUCTUURFONDSEN: BEHEER, CONTROLE EN TOEZICHTDe lidstaten spelen, in gedeeld beheer met de Europese Commissie, een
centrale rol in het financieel management van de structuurfondsen. Dit hoofdstuk
beschrijft de wijze waarop dit financieel management in de lidstaten is georganiseerd.De bevindingen die zijn opgenomen in § 11.1 en bijlage 7 zijn
mede gebaseerd op de resultaten van een inventarisatie waaraan twaalf Europese
rekenkamers hebben meegewerkt. Deze resultaten zijn aangevuld met de resultaten
van bronnenonderzoek door de Algemene Rekenkamer.56
Achtereenvolgens komen aan de orde: de beheers- en betalingsautoriteiten (§ 11.1),
de toezichtcomités (§ 11.2), evaluatie vooraf (§ 11.3),
de additionaliteitstoets (§ 11.4), certificering (§ 11.5)
en financiële controle (§ 11.6). Voor een omschrijving van
deze en andere begrippen wordt verwezen naar het voorgaande hoofdstuk over
de opzet van de structuurfondsen.11.1 Beheers- en betalingsautoriteitenLidstaten dienen een beheersautoriteit aan te wijzen voor elk bijstandspakket
dat zij vanuit de EU ontvangen. Deze beheersautoriteit (een nationale, regionale
of lokale publieke of particuliere autoriteit of instantie) is verantwoordelijk
voor de doeltreffendheid en de deugdelijkheid van het beheer en de uitvoering
van het programma.57De beheer- en controlesystemen tussen de lidstaten mogen verschillen,
al naar gelang de bestuurlijke traditie en bestaande praktijk.5811.1.1 Positionering beheersautoriteitenDe organisatie van het financieel management in lidstaten kan verschillen.
In de eerste plaats kan een lidstaat kiezen voor een centrale of decentrale
beheersautoriteit. In de tweede plaats kan een lidstaat een beheersautoriteit
per structuurfonds aanwijzen, of een beheersautoriteit per programma (voor
een of meer structuurfondsen). In Figuur 37 zijn deze twee dimensies opgenomen
en is te zien hoe de lidstaten hierin passen. Bijlage 7 geeft per lidstaat
een beschrijving van de positionering van de beheers- en betalingsautoriteiten.In een aantal landen (Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Ierland en Nederland)
is er voor sommige programma's een centrale beheersautoriteit, terwijl voor
andere programma's in die landen een decentrale beheersautoriteit is ingesteld.
In Nederland bijvoorbeeld, waar gekozen is voor een gedecentraliseerde managementstructuur,
wordt het doelstelling 2-programma «Stedelijke gebieden» aangestuurd
vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Voor doelstelling 3 (aanpassing en modernisering van het beleid en de
systemen op het gebied van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid) is sprake
van een gelijkvormige structuur in de lidstaten. In bijna alle lidstaten is
de beheersautoriteit voor doelstelling 3 een ministerie op centraal (federaal)
niveau.In een Mededeling van 5 juni 2001 stelt de Commissie dat de beschrijving
van de beheer- en controlesystemen vaak het zwakste deel is van de doelstelling-1-programmeringsdocumenten
van de lidstaten59. Met name op het punt van
de informatisering, die de verslaglegging aan de Commissie van lidstaten moet
faciliteren, valt er nog veel te doen.In verscheidene lidstaten zijn nu de hoofdlijnen van de nieuwe beheer-,
controle- en toezichtsystemen aangegeven, maar moeten de regelingen voor het
gebruik van deze systemen nader worden uitgewerkt en de systemen volledig
operationeel worden gemaakt. De Commissie verzoekt de lidstaten de inspanningen
daartoe te intensiveren.11.1.2 Positionering betalingsautoriteitenOok de positionering van betalingsautoriteiten verschilt tussen de lidstaten.
Soms geschiedt uitbetaling door een centraal orgaan, soms door een decentraal
orgaan. En in sommige lidstaten is er een betaalorgaan voor een heel structuurfonds,
in andere lidstaten voor ieder programma afzonderlijk. In figuur 38 is te
zien voor welke positionering door lidstaten is gekozen.Voor doelstelling 3 (aanpassing en modernisering van het beleid en de
systemen op het gebied van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid) is de
betalingsautoriteit, net als de beheersautoriteit, doorgaans een ministerie
op centraal (of federaal) niveau.11.2 ToezichtcomitésIngevolge artikel 35 van Verordening 1260/99 wordt per programma een toezichtcomité
ingesteld. De samenstelling is een bevoegdheid van de lidstaat en kan daarom
per lidstaat en per programma verschillen. Artikel 35 bepaalt alleen dat een
vertegenwoordiger van de Commissie met raadgevende stem in de comités
zitting zal hebben en dat de beheersautoriteit in beginsel voorzitter is van
het comité.De Commissie stelt in haar Mededeling van 5 juli 2001 dat de informatie
in de doelstelling-1-programmeringsdocumenten over de deelname van partners
aan de werkzaamheden van de toezichtcomités zeer verschillend is.60 Sommige beperken zich tot de mededeling dat de partners
bij de werkzaamheden zullen worden betrokken. De manier waarop betrokkenheid
vorm wordt gegeven verschilt ook. Vaak hebben zij een andere status dan de
overige leden van het comité, hetzij omdat zij geen of een beperkt
stemrecht hebben, hetzij omdat zij als verstrekker van adviezen of informatie
worden betrokken. De Commissie beveelt aan de betrokkenheid van andere partners
dan de nationale autoriteiten te vergroten, om de kennis die zij bezitten
van de regio en de sociaal-economische problemen en mogelijkheden beter te
benutten.11.3 Evaluatie voorafEvaluatie vormt een belangrijk onderdeel van de programmacyclus. Voor
de periode 2000–2006 moeten alle programma's vooraf, halverwege en achteraf
geëvalueerd worden.61 De evaluatie geschiedt
door de indieners van het programma (vooraf), de beheersautoriteit (halverwege)
en de Commissie (achteraf). Over de evaluatie halverwege stelt de Commissie
dat er structuren voor de begeleiding van de evaluatie tot stand zijn gebracht,
met name door de oprichting van werk- en stuurgroepen en van gespecialiseerde
interne evaluatie-eenheden die de beschikking hebben over autonome personele
en andere middelen. De evaluatie halverwege moet voor het einde van 2003 zijn
afgerond. Hier zal alleen op de resultaten uit de ex-ante-evaluaties worden
ingegaan, aangezien de andere twee uiteraard nog moeten plaatsvinden.62Ex-ante-evaluatie doelstelling 1In haar Mededeling van juli 2001 heeft de Commissie een hoofdstuk gewijd
aan de kwaliteit en het nut van de voorafgaande evaluaties bij de totstandkoming
van doelstelling-1-programma's.63 De Commissie
stelt dat in alle lidstaten een ex-ante-evaluatie is uitgevoerd, maar dat
er is gewerkt met uiteenlopende procedures, wat ertoe heeft geleid dat de
rol van de ex-ante-evaluaties verschillend was. De meeste lidstaten hebben
een beroep gedaan op een externe onafhankelijke beoordelaar. In Griekenland,
Italië, Ierland, Noord-Ierland en de regio Nord-Pas de Calais voerde
een intern betrokken partij de evaluatie uit, maar losstaand van de met programmering
belaste autoriteiten. Spanje is het enige land waar een interne evaluatie
is uitgevoerd, met het karakter van een zelfevaluatie.De kwaliteit van de ex-ante-evaluaties liep per lidstaat uiteen. De Com-missie
noemt de evaluatie van Italië een van de «meer systematische benaderingen».
Deze bevat een op het niveau van de prioriteiten en sectoren gedetailleerde
SWOT-analyse.64 Men deed een poging de impacts
van het plan in te schatten. Bovendien werd de interne coherentie geanalyseerd,
om na te gaan of de verdeling van middelen over prioriteiten gerechtvaardigd
was.De Commissie stelt dat het moeilijk te beoordelen is hoe groot de rol
van de ex-ante-evaluatie is geweest bij het programmeringsproces. Volgens
de Commissie zijn de plannen voor de periode 2000–2006 wat de gekozen
strategie betreft van betere kwaliteit dan voorheen. Daarnaast zijn de te
bereiken doelstellingen doorzichtiger. De ex-ante-evaluaties hebben hieraan
bijgedragen.Ex-ante-evaluatie doelstelling 2Uit het Jaarverslag 2000 van de Europese Commissie over de Structuurfondsen
blijkt dat alle 95 enkelvoudige programmeringsdocumenten voor doelstelling
2 vooraf zijn geëvalueerd.65 Het leeuwendeel
van de evaluaties is extern uitgevoerd door onafhankelijke beoordelaars die
door middel van openbare aanbestedingsprocedures zijn geselecteerd.In de meeste evaluaties zijn de richtsnoeren van de Commissie voor de
inhoud gevolgd. Verschillen zijn volgens de Commissie te zien in de mate waarin
de evaluaties zijn gecoördineerd op het niveau van de centrale overheid
van de lidstaat dan wel autonoom in de regio's zijn verricht. De Commissie
hecht met name belang aan de mate waarin de evaluatie is vormgegeven als een
interactief proces tussen beoordelaars en gebruikers (de opstellers van de
plannen). Volgens de Commissie kenmerken de beste evaluaties zich door een
proces van «constructieve dialoog» tussen beoordelaars en opstellers
van de enkelvoudige programmeringsdocumenten. Dit kwam vooral tot uiting in
de verbeterde technische aspecten van de documenten.Concluderend stelt de Commissie dat de voorafgaande evaluaties voor doelstelling
2 hebben geleid tot kwaliteitsverbetering in de programmering.Ex-ante-evaluatie doelstelling 3Het jaarverslag geeft enige voorlopige conclusies over de ex-ante-evaluatie
van doelstelling 3. Vrijwel alle evaluaties zijn door de Commissie bestempeld
als acceptabel en werden uitgevoerd door externen. Het ontbrak de meeste evaluaties
wel aan een goede link met de programma's. Verder was het vaak niet duidelijk
wat er met de uitkomsten van de ex-ante-evaluaties zou worden gedaan.11.4 AdditionaliteitstoetsEen centraal beginsel van de structuurfondsen is dat Europees geld bovenop
nationaal geld moet komen. EU-subsidies mogen dus niet in de plaats komen van «structurele» nationale middelen.
Voor elke doelstelling wordt daarom eerst vastgesteld hoeveel deze nationale
middelen minimaal moeten zijn.In de periode 2000–2006 is de toets die wordt verricht om de additionaliteit
van de bijstandspakketten te verifiëren vereenvoudigd ten opzichte van
de vorige periode. Waar voorheen een jaarlijkse toetsing was voorgeschreven,
hoeft er in de periode 2000–2006 nog maar op drie momenten te worden
getoetst: voorafgaand, halverwege de looptijd en aan het eind. De toets wordt
voor doelstelling-1-regio's (arme regio's) apart verricht, waarbij de lidstaat
gemiddeld aan het beginsel moeten voldoen. Voor doelstelling 1 wordt rekening
gehouden met de structurele overheidsuitgaven of daarmee gelijk te stellen
uitgaven. Doelstellingen 2 en 3 worden tezamen getoetst op nationaal niveau,
waarbij alleen rekening wordt gehouden met de uitgaven voor het actieve arbeidsmarktbeleid.In het jaarverslag 1999 over de structuurfondsen66 gaat de Commissie in op het Speciale Verslag van de Europese Rekenkamer
over additionaliteit.67 De Commissie stelt daarin
dat haar voorstel om naleving van de additionaliteitseis kracht bij te zetten
door middel van financiële sancties, werd afgewezen door de lidstaten.Uit het Jaarverslag 2000 van de Europese Commissie over de structuurfondsen
blijkt dat er bij de additionaliteitstoets opvallende stijgingen in de structurele
uitgaven voor doelstelling-1-beleid zijn geconstateerd68. In Ierland namen de overheidsuitgaven voor doelstelling 1 toe met
98%, in Griekenland met 30% en in Italië met 20%. Alleen in Duitsland
was sprake van een afname. Omdat het land in de vorige periode een uitzonderlijk
hoog peil van overheidsuitgaven kende wegens de hereniging van Oost en West-Duitsland,
beschouwt de Commissie deze afname niet als een overtreding van het additionaliteitsbeginsel.De informatie die in het Jaarverslag 2000 van de Europese Commissie is
opgenomen over de additionaliteitstoets voor doelstellingen 2 en 3 geeft geen
kwantificering of uitsplitsing naar lidstaten.In 2000 heeft de Europese Rekenkamer de toetsing van het additionaliteitbeginsel
onderzocht voor de periodes 1989–1993 en 1994–1999. De controles
werden verricht bij de Commissie en ter plaatse in Spanje, Duitsland, Frankrijk,
Italië en het Verenigd Koninkrijk.De Europese Rekenkamer constateerde onder meer dat de regelgeving op het
punt van de additionaliteit vaak verschillend wordt geïnterpreteerd door
de lidstaten, en dat de regels ter toetsing ontoereikend en niet praktisch
zijn, en niet altijd worden nageleefd.De voornaamste aanbeveling van de Europese Rekenkamer is dat de verificatie
van de additionaliteit eenvoudiger, concreter en beter uitvoerbaar gemaakt
moet worden. De regels moeten duidelijker in de uitvoeringsbepalingen worden
omschreven, aldus de Europese Rekenkamer.De Commissie stelt in haar antwoord dat de toetsing van additionaliteit
in de periode 2000–2006 eenvoudiger, concreter en praktijkgerichter
is geworden.Crowding outHet Centraal Planbureau heeft een poging gedaan om te meten of Europese
steun in de plaats komt van nationale steun.69
Het Centraal Planbureau gebruikt daarvoor de term crowding
out (verdringing). Dit begrip houdt niet precies hetzelfde in als
het additionaliteitsbeginsel van de Europese Commissie. Het Centraal Planbureau
maakte namelijk een berekening voor één periode en vergeleek
arme met rijke regio's. Bij additionaliteit wordt gekeken naar hoogte van
de nationale steun in de huidige periode in vergelijking met de vorige periode.
Niettemin hebben beide begrippen uiteraard wel betrekking op hetzelfde verschijnsel:
EU-subsidies die in de plaats komen van «structurele» nationale
middelen.Uit de berekening van het Centraal Planbureau blijkt dat het verschijnsel
«crowding out» zich inderdaad voordoet. Voor elke euro uit Brussel
krijgen de arme (doelstelling-1)-regio's gemiddeld 17 cent minder aan nationale of private steun dan zou kunnen worden verwacht
als de mate van «regionale achterstand» de richtsnoer zou zijn
voor de hoogte van de nationale steun.Het blijft uiteraard een schatting, omdat de alternatieve situatie (geen
EU-steun in de arme regio's) zich niet tegelijkertijd heeft voorgedaan. De
vraag blijft derhalve of de regio's ook minder nationale steun zouden hebben
gekregen in afwezigheid van EU-steun.11.5 CertificeringVoor de periode 2000–2006 geldt dat de Europese Commissie slechts
betalingen doet op basis van declaraties van werkelijk gemaakte en gecertificeerde
uitgaven. Voor het initiële voorschot van 7% van het totaalbedrag worden
de uitgaven achteraf verantwoord en zonodig verrekend.In de vorige periode (1994–1999) gold nog een 100%-voorschotregime
en was certificering alleen bij de eindafrekening vereist.In hoeverre de nieuwe, in principe strengere regels voor certificering
daadwerkelijk worden toegepast in de lidstaten is niet uit publiek beschikbare
informatie gebleken. Aangezien de meeste programma's pas in de loop van 2001
zijn goedgekeurd, is daadwerkelijke certificering nog niet overal aan de orde
geweest.11.6 Financiële controles11.6.1 Controle door de lidstatenIn artikel 38 van Verordening (EG) 1260/1999 van de Raad voor de structuurfondsen
wordt gesteld dat de lidstaten primair verantwoordelijk zijn voor de financiële
controle op de programma's. In Verordening (EG) 438/2001 van de Europese Commissie
wordt deze verplichting nader ingevuld. Er dienen «procedurele»
beheerscontroles te worden verricht, om na te gaan of de medegefinancierde
goederen en diensten zijn geleverd en de opgevoerde uitgaven daadwerkelijk
zijn gemaakt. Bovendien dient vóór de afsluiting van elk bijstandspakket
controle te worden verricht over ten minste 5% van de totale voor subsidie
in aanmerking komende uitgaven, gebaseerd op een steekproef.11.6.2 Controle door de Europese CommissieIn het jaarverslag over de structuurfondsen van 2000 en 2001 rapporteert
de Commissie over de verrichte controles door haar diensten.70 De rapporten van de audits waar in het jaarverslag melding van wordt
gemaakt, zijn niet openbaar.Controles door de DG'sIn 2000 deed het directoraat-generaal (DG) Regionaal Beleid in totaal
zestien controlebezoeken in de lidstaten voor de EFRO-uitgaven. Griekenland,
Italië, Portugal en het Verenigd Koninkrijk werden twee keer bezocht.
In België, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Nederland, Oostenrijk, Spanje
en Zweden vond één keer een controlebezoek plaats. Er werden
fouten geconstateerd, zoals declaratie van niet in aanmerking komende uitgaven,
het niet juist toepassen van de procedures bij gunning van overheidsopdrachten
en de afwezigheid van een duidelijk controletraject.In 2001 voerde het DG Regionaal Beleid 27 controlebezoeken uit. De controles
waren gericht op het nagaan of ingevoerde beheer- en controlesystemen voldoen
aan de eisen van de nieuwe verordeningen.71 In
alle lidstaten werden steekproefsgewijs vooral doelstelling-1-programma's
onderzocht. De voornaamste problemen die werden geconstateerd lagen op het
vlak van de functiescheiding tussen de uitgavencertificering en de controle
op het beheer. Verder bleek dat beheersautoriteiten kampen met een gebrek
aan gezag over bemiddelende instanties. Ook bleek dat de beheersautoriteiten
onvoldoende voorlichting en aanwijzingen hebben gegeven over de Europese regelgeving,
uitgavendeclaraties en de noodzakelijke procedures en checklists. Het gebrek
aan standaardeisen en standaardprocedures bij bemiddelende instanties leidt
volgens de Commissie tot grote kwaliteitsverschillen in het beheer van de
Europese fondsen. Bij betaalautoriteiten constateerde de Commissie een weinig
ontwikkelde organisatiestructuur en een gebrek aan handleidingen, checklists
en personeelstrainingen De meeste lidstaten hebben de organisatiebeschrijvingen
op tijd ingediend. In 2002 zou de terugkoppeling zijn voltooid, om verbetermogelijkheden
voor de lidstaten aan te geven.Uit het jaarverslag 2000 blijkt dat de Commissie voor het ESF in dat jaar
52 controlebezoeken heeft verricht. De voornaamste problemen die werden geconstateerd
betroffen de betrouwbaarheid van de uitgavendeclaraties, niet-naleving van
aanbestedings- en mededingingsregels en dubbele financiering en overlapping
met acties die uit andere Europese programma's worden gefinancierd. In 2001,
zo blijkt uit het dertiende jaarverslag over structuurfondsen, werden 41 controlebezoeken
afgelegd.Op de resultaten wordt in het jaarverslag niet ingegaan.In 2000 heeft de Commissie 22 controlebezoeken uitgevoerd over de aanwending
van landbouwkredieten door lidstaten (uit het EOGFL-O). De Commissie constateerde
dat sommige onregelmatigheden in een groot aantal lidstaten en bij veel maatregelen
zijn aangetroffen, zoals niet-naleving van communautaire voorschriften voor
gunning van overheidsopdrachten, het toekennen van steun voor uitgaven die
daarvoor niet in aanmerking komen en ontoereikende controlemaatregelen.In 2001 zijn vier controlebezoeken uitgevoerd, waarbij is getoetst of
de gedeclareerde uitgaven voor vergoeding uit het EOGFL-O-fonds in aanmerking
kwamen. Drie bezoeken werden afgelegd aan Italië en één
aan Spanje, naar aanleiding van bij DG Landbouw ingediende klachten. Over
de resultaten wordt niet gerapporteerd in het jaarverslag.Verder werden er in totaal veertien controlebezoeken verricht in Duitsland,
Italië, Spanje, België, Frankrijk, Griekenland, Portugal, Ierland
en het Verenigd Koninkrijk. Hierbij werd onder meer geconstateerd dat de vigerende
verordening niet tijdig of onjuist werd toegepast, dat er problemen waren
met de aansluiting tussen de bij de Commissie ingediende declaraties en de
betreffende uitgaven, en dat er was gedeclareerd voor niet voor vergoeding
in aanmerking komende posten of projecten.In het kader van het visserijfonds FIOV voerde de Commissie in 2000 controles
ter plaatse uit in Duitsland, Portugal, Griekenland en Oostenrijk. De Commissie
gaat in het jaarverslag 2000 van de structuurfondsen niet in op de bevindingen
uit deze controles.In 2001 heeft DG Visserij in totaal twaalf controlebezoeken afgelegd aan
Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Griekenland, Portugal en Zweden. Onder
meer is nagegaan of de nationale controles op de programma's in overeenstemming
met de communautaire regels voor financiële controle zijn verricht. De
resultaten van de controles worden niet besproken in het jaarverslag.Vrijwel alle controles door de Commissie in 2000–2001 hadden nog
betrekking op de afsluiting van programma's uit de vorige periode 1994–1999.
In 2002 en 2003 zal de Commissie een inhaalslag maken bij de controle van
programma's uit de huidige periode.Controles door OLAFTot slot rapporteert de Commissie in haar jaarverslagen over 2000 en 2001
over de controlebezoeken van het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF).
In 2000 voerde OLAF vijftien controlebezoeken uit in verband met de structuurfondsen.
Deze onderzoeken betroffen met name ESF, gevolgd door EFRO. Uit de onderzoeken
bleek «dat er bepaalde circuits opereren die documenten vervalsen, rekeningen
«opblazen» en uitgaven opvoeren die niet voor subsidiëring
in aanmerking komen,» aldus de Commissie in haar jaarverslag.In 2001 heeft OLAF 65 nieuwe onderzoeksprocedures ingeleid, waarvan 26
in verband met EFRO, 29 in verband met ESF en vijf bij zowel EOGFL-O en FIOV.
De controles brachten verschillende problemen aan het licht, zoals het onvermogen
van de begunstigden medefinanciering te verstrekken, niet-naleving van regels
inzake overheidsopdrachten, niet-subsidiabele uitgaven en onjuiste declaraties.
Ook werden gevallen ontdekt van betalingsaanvragen waarvoor geen verband met
concrete projecten kon worden gelegd. Daarnaast hebben de lidstaten zelf bij
de Commissie gevallen van fraude en onregelmatigheden gemeld. In 2000 betrof
het 1 217 onregelmatigheden en fraudegevallen, waarmee 114,4 miljoen
euro was gemoeid (tegenover 120,6 miljoen euro in 1999). In 2001 zijn 1 190
onregelmatigheden en fraudegevallen gemeld, waarmee in totaal ongeveer 199
miljoen euro is gemoeid.11.6.3 Controle door de Europese RekenkamerIn het kader van de betrouwbaarheidsverklaring over 2001 heeft de Europese
Rekenkamer onderzoek gedaan naar twaalf programma's in negen lidstaten naar
de uitvoering van Verordening 438/2001. Deze controleverordening bevat bepalingen
over de beheers- en betalingsautoriteiten, de controlesystemen en het controlespoor (audit trail). Ook geeft deze verordening de vereisten
voor de certificering van de uitgaven en voor de controles ter plaatse, waar
ten minste 5% van de uitgaven moet worden gecontroleerd.De Commissie is – als hoedster van de verdragen – verplicht
om zelf regelmatig controles ter plaatse uit te voeren. In haar jaarverslag
over het begrotingsjaar 2000 stelt de Europese Rekenkamer dat zij herhaaldelijk
heeft gewezen op de ontoereikendheid van de controles ter plaatse door de
Europese Commissie.72 In het begrotingsjaar 2000
drukte een interne hervorming waarbij controle-eenheden van het directoraat-generaal
Financiën werden overgeheveld naar de operationele directoraten-generaal,
zwaar op de totale controlecapaciteit van de Commissie. De reorganisatie ging
zo ten koste van de reguliere activiteiten. De situatie in 2001 was volgens
de Europese Rekenkamer niet veel beter. Ze wijst op het gebrek aan controles
in 2001 door het DG Werkgelegenheid en het DG Landbouw voor de structuurfondsperiode
2000–2006.Bij de controles in negen lidstaten heeft de Europese Rekenkamer soortgelijke
fouten ontdekt als in voorgaande jaren. Er zijn bijvoorbeeld projecten gefinancierd
die niet voor subsidie in aanmerking mogen komen, onvoldoende onderbouwde
uitgaven, declaraties van nog niet gemaakte kosten, te hoge declaraties, overschatting
van de algemene uitgaven.De Europese Rekenkamer constateerde verder dat geen van de onderzochte
lidstaten was begonnen met de 5%-controle. De middelen en procedures voor
deze controles waren nog nergens volledig op orde. De regelgeving is weliswaar
verbeterd, maar aan de naleving schort het nog steeds. De Europese Rekenkamer
beveelt de Commissie dan ook aan om de regels en richtlijnen bij alle actoren
bekend te maken en sancties op te leggen bij niet-naleving.De Europese Rekenkamer signaleerde voorts dat door OLAF steeds meer onregelmatigheden
bij de structuurfondsen worden ontdekt. Gegevens over onregelmatigheden waren
onvolledig, verouderd en van weinig nut, omdat de database van OLAF in de
periode 1998–2000 drie jaar inactief bleef en omdat de beschikbare informatie
van de Commissie geen behoorlijke follow-up kreeg. De Europese Rekenkamer
beveelt de Commissie en de lidstaten aan de systemen van opsporing en melding
van onregelmatigheden te onderzoeken en toezicht te houden op tijdigheid,
volledigheid en relevantie van de informatie uit de systemen.In haar jaarverslag over 2001 constateert de Europese Rekenkamer dat de
programmeringprocedures niet versneld en vereenvoudigd zijn, zoals de uitdrukkelijke
bedoeling van de Commissie was. Veel problemen, zoals de onduidelijke verdeling
van verantwoordelijkheden tussen Commissie en lidstaten, omslachtige procedures,
complexe regelgeving inzake programmering, en onzekerheid over welke uitgaven
in aanmerking komen voor subsidie («subsidiabiliteit») doen zich
voor bij doelstelling 2. Deze knelpunten hebben geleid tot vertragingen in
de goedkeuring van programmavoorstellen.De Europese Rekenkamer constateert verder dat er nog steeds geen betrouwbare
informatie beschikbaar is over de voortgang van de programma's en projecten.
Hierdoor is een totaalbeeld van het beheer daarvan niet mogelijk. Het inzicht
in de stand van zaken ter plaatse is wel verbeterd door de verplichte jaarverslagen
die de lidstaten moeten indienen (de zogeheten 30-juni-rapportages). De meeste verslagen bevatten echter geen kwantitatieve resultaaten
effectindicatoren en deden hun naam geen eer aan doordat ze pas in het laatste
kwartaal van 2001 werden aangeleverd.11.6.4 Effectiviteit structuurfondsenEen relevante vraag is hoe effectief de structuurfondsen zijn in het bereiken
van het doel van reële «economische convergentie» tussen
de regio's. Hierin zitten twee vragen verborgen: (1) worden de regionale economische
verschillen inderdaad kleiner, en (2) heeft het structuurbeleid daaraan bijgedragen?
Het Centraal Planbureau heeft in een recente publicatie beide vragen aan de
orde gesteld.73.Het Centraal Planbureau komt tot de conclusie dat er bewijs is van een
verkleining van de economische verschillen tussen arme en rijke delen van
de EU, zowel op regionaal als op landelijk niveau. Deze trend van regionale
convergentie is zichtbaar op EU-niveau en binnen de landen zelf.Op de tweede vraag, of deze ontwikkeling te danken is aan het structuurbeleid
van de EU, is het antwoord niet eenduidig. Bestaande studies die het Centraal
Planbureau heeft geanalyseerd laten een divers beeld zien. Wel wordt vastgesteld
dat de feitelijke impact van de structuurfondsen 4,5 maal kleiner is dan de
potentiële impact.In een nadere berekening gaat het Centraal Planbureau in op mogelijke
factoren die van invloed kunnen zijn op het gebrek aan effectiviteit74. De conclusie is dat bepaalde elementen van institutionele
kwaliteit (mate van corruptie, openheid en inflatie)«significant»
van invloed zijn op de effectiviteit van het structuurfonds EFRO. In een landenvergelijking
blijkt dat de landen met de laagste institutionele kwaliteit, ook de grootste
ontvangers van structuurfondsgelden zijn. Het zijn ook de landen waar de fondsen
het minste effect sorteren. Omdat de institutionele kwaliteit in de toetredende
en kandidaat-landen nog beneden die van de EU-lidstaten ligt, doet het Centraal
Planbureau de aanbeveling om toekomstig structuurgelden in de eerste plaats
te richten op verbetering van de instituties.11.7 ConclusieIn dit hoofdstuk is op basis van openbare bronnen een beeld geschetst
van de opzet en werking van het financieel management van de structuurfondsen
in de lidstaten.Hoewel er een redelijke hoeveelheid algemene informatie beschikbaar is,
kan geen beeld worden geschetst van de toestand van het financieel management
op landniveau.Uit samenwerking tussen nationale rekenkamers en gegevens van de Europese
Commissie is naar voren gekomen dat de positie van de beheersautoriteiten
en betalingsautoriteiten in de diverse institutionele structuren in opzet duidelijk is voor de diverse lidstaten. Hoe de beheers-
en betalingsautoriteiten in de praktijk functioneren
is niet vast te stellen op basis van openbare bronnen. De systeemaudit van
de Commissie naar de beheer- en controlesystemen zou inzicht kunnen bieden,
maar deze is niet openbaar.Overigens constateert de Europese Rekenkamer dat de Commissie onvoldoende
inzicht in de werking van beheer, toezicht en controle heeft, aangezien er
in 2001 nauwelijks controles ter plaatse zijn uitgevoerd. De prioriteit lag
in 2001 bij de controle van de nog af te sluiten programma's uit de periode
1994–1999.Verder kan er nog weinig worden gezegd over de uitvoering van verplichte
activiteiten als additionaliteitstoets, cofinanciering, financiële controle,
certificering en toezicht.Het niet-openbaar zijn van bepaalde gegevens betekent uiteraard niet dat
er geen inzicht is bij de direct betrokken instanties zelf. Het betekent wel
dat zij zich niet aan elkaar kunnen spiegelen, en dat de transparantie niet
optimaal is.Het niet-openbaar zijn kan verder de externe controle door nationale rekenkamers
bemoeilijken. De informatie die beschikbaar is bij de Europese Commissie is
niet altijd toegankelijk. Van de systeemaudits, bijvoorbeeld, die door de
Commissie in diverse lidstaten zijn uitgevoerd, zijn alleen algemene samenvattingen
beschikbaar. Als de uitkomsten van audits wel op adequaat detailniveau openbaar
worden gemaakt, kan een leereffect bij huidige en toekomstige programmabeheerders,
controleurs en toezichthouders optreden.12 RECAPITULATIE EN TRENDINFORMATIE DEEL 2Externe controle door nationale rekenkamersBinnen het totale bestel van externe controles kunnen de nationale rekenkamers
informatie genereren over de recht- en doelmatige besteding van EU-gelden
in eigen land. In de praktijk blijken maar enkele nationale rekenkamers regelmatig
onderzoek uit te voeren naar EU-geldstromen. Er is nog relatief weinig samenwerking
tussen nationale rekenkamers.De regeling van mandaten voor de externe controle van de toetredende en
kandidaat-landen is nog niet ten volle gerealiseerd. Omdat de toetredingswetgeving
deze landen een zekere vrijheid heeft gelaten bij de invulling van de wettelijke
regelingen op het gebied van de externe controle, is daaraan op verschillende
wijze gevolg gegeven. Hierdoor zijn de controlebevoegdheden van de nationale
rekenkamers van deze landen voor EU-gelden op verschillende manieren geformuleerd.
In een aantal landen is niet duidelijk of er controle tot op het niveau van
de eindbegunstigde kan plaatsvinden.Externe controle door Europese RekenkamerSinds het bestaan van de betrouwbaarheidsverklaring (DAS) heeft de Europese
Rekenkamer nog geen positieve DAS kunnen afgeven over de rekeningen van de
Europese Gemeenschappen en de onderliggende verrichte transacties. Daarnaast
wijst ze al jaren op tekortkomingen in het functioneren van de controleprocedures
bij de belangrijkste geldstromen (landbouwgelden en structuurfondsen). De
Europese Rekenkamer geeft geen betrouwbaarheidsoordeel per sector, en geen
inzicht in bevindingen per lidstaat. Daarmee bieden haar rapporten relatief
weinig specifieke aanbevelingen voor de lidstaten om problemen aan te pakken
bij programma's waar sprake is van gedeeld beheer.Landenvergelijkend beeld controle EU-structuurfondsenOp basis van openbaar beschikbare informatie is de positie van de beheers-
en betalingsautoriteiten bij de uitvoering van de structuurfondsen voor vrijwel
alle lidstaten in opzet duidelijk. Hoe ze in de praktijk functioneren is niet
vast te stellen op basis van openbare bronnen. Er kan verder op dit moment
nog vrijwel niets worden gezegd over de uitvoering van verplichte activiteiten
als cofinanciering, financiële controle, certificering toezicht, en evaluaties.Het niet-openbaar zijn van met name landengegevens op adequaat detailniveau
bij de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer kan de onafhankelijke
externe controle door nationale rekenkamers bemoeilijken.DEEL 3. FINANCIEEL MANAGEMENT EU-GELDSTROMEN IN NEDERLAND13 INLEIDING DEEL 3Nederland draagt, net als alle andere lidstaten, bij aan de begroting
van de EU; jaarlijks rond de 5 miljard euro. Tegelijkertijd ontvangt Nederland
ook gelden uit de EU-begroting, in de vorm van subsidies: jaarlijks ongeveer
2,5 miljard euro.Dit deel van het EU-trendrapport gaat over het financieel management van
EU-gelden die Nederland afdraagt aan de EU en ontvangt vanuit de EU en die
in Nederland worden besteed. Aan de ontvangstenkant gaat het alleen over EU-beleid
waaraan EU-subsidies zijn gekoppeld. Dat geldt lang niet voor al het Europese
beleid. Zo is veel nationale milieuwetgeving direct gerelateerd aan het Brusselse
beleid, zonder dat voor de lidstaten voor de uitvoering daarvan EU-subsidie
kunnen krijgen. Dergelijke onderdelen van het EU-beleid vallen buiten het
bestek van dit deel van het rapport.13.1 Betrokkenen bij de EU-subsidiegelden en afdrachten
aan de EUManagementIn Nederland is een groot aantal organisaties betrokken bij het management
van de geldstromen van en naar de EU-begroting. In de voorbereidende fase
worden de belangrijkste posities ingenomen door de bewindspersonen van Buitenlandse
Zaken (meer in het bijzonder de staatssecretaris van Europese Zaken) en Financiën.
Zij oefenen vooral invloed uit op het opstellen van de jaarlijkse EU-begroting.
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het coördineren
en ontwikkelen van de Nederlandse bijdrage aan het beheer- en controlebeleid
voor Europese gelden. Omdat hij nationaal deze verantwoordelijkheid draagt,
wijst de minister van Financiën departementen in financieel beheerbrieven
ook op tekortkomingen. Deze taken worden uitgevoerd door de Directie Accountancy
Rijksoverheid (DAR).BestedingOok bij de besteding van EU-subsidies in Nederland zijn verschillende
instanties betrokken, in dit geval zowel op Rijks- als op decentraal niveau,
maar ook bedrijven en particulieren.Het meeste EU-geld komt via het Rijk binnen en wordt van daar uit doorgesluisd
naar de uiteindelijke ontvanger (de «eindbegunstigde» –
dit kan bijvoorbeeld een boer zijn, of een opleidingsinstituut). Dit geld
wordt verantwoord in de rijksbegroting en aanverwante stukken, terwijl de
administratie ervan vaak buiten het Rijk plaatsvindt door zogenoemde betaalorganen
en beheersautoriteiten. Een dergelijk traject volgen bijvoorbeeld EU-landbouwsubsidies
en ook de meeste EU-subsidies voor werkgelegenheidsprojecten. Een ander deel
van het EU-geld wordt door de Europese Commissie rechtstreeks, dus zonder
tussenkomst van de rijksoverheid, overgemaakt
naar decentrale bestuursorganen zoals provincies en gemeenten, of zelfs direct
naar de eindbegunstigde. Deze subsidies (bijvoorbeeld voor onderzoek door
universiteiten) worden meestal niet verantwoord
in de rijksbegrotingsstukken.13.2 Controlerende instanties in NederlandDe besteding van aan Nederland toegekende EU-subsidies worden door verschillende
Europese en nationale instanties en met een verschillende invalshoek gecontroleerd.Controles vanuit de EUVanuit de EU kan de Europese Commissie interne
controles uitvoeren. Daarbij toetst zij de uitvoering in Nederland met name
aan de van toepassing zijnde subsidie- en controleverordeningen.De Europese Rekenkamer verricht op basis van
artikel 248 van het EG-verdrag onafhankelijke externe controles. Daarbij controleert
zij de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven in Nederland en schenkt
zij ook aandacht aan het financieel beheer.Controles in NederlandWelke Nederlandse instantie is betrokken bij de controle, is vaak afhankelijk
van hoe het geld Nederland binnenkomt (via het Rijk of direct op decentraal
niveau). De departementale accountantsdiensten
zijn veelal verantwoordelijk voor de controle van de gelden die op rijksniveau
binnenkomen. Als de uitvoering in handen is van decentrale bestuursorganen
daarentegen, worden vaak accountants van die bestuursorganen (bijvoorbeeld accountants van de provincie) ingeschakeld bij de
controle.Op basis van de Comptabiliteitswet heeft de Algemene
Rekenkamer de taak om een onafhankelijke externe controle uit te
voeren op gelden die via het Rijk lopen, waaronder EU-subsidies. Sinds 1 mei
2002 is de Algemene Rekenkamer bovendien bevoegd tot controle bij vrijwel
alle eindbegunstigden van EU-subsidies die níet tot het Rijk behoren,
voor zover uit deze subsidies verplichtingen voortvloeien welke bij of krachtens
de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen op de Staat rusten.75Aansprakelijkheid ministersBinnen de Nederlandse, gedecentraliseerde eenheidsstaat is deze verantwoordingswijze
en verantwoordelijkheids-verdeling, ook voor de controle, een hele logische.
Echter, vanuit de communautaire gedachte, waarin uitsluitend de lidstaten
verdragspartij zijn, blijven ministers aansprakelijk voor een wettige en regelmatige
besteding van aan Nederland toegekende EU-subsidies. Immers, de lidstaat wordt
vertegenwoordigd door haar regering. De Europese Commissie zal dan ook de
lidstaat aanpreken indien zij tekortkomingen in de uitvoering aantreft. Uiteindelijk
kan zij zelfs de lidstaat voor het Hof van Justitie van de EG dagen, maar
niet provincies of gemeenten.Vanuit de gedachte dat ministers aansprakelijk zijn, ook voor EU-regelgeving
die door decentrale bestuursorganen op zijn/haar beleidsterrein wordt uitgevoerd,
is per 1 mei 2002 een wet van kracht geworden die ministers toezichtsbevoegdheden
geeft bij decentrale bestuursorganen die EU-subsidie ontvangen.Het is niet toevallig dat deze wet tegelijkertijd met de hiervoor genoemde
nieuwe bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer van kracht werd. Het kabinet
was namelijk van mening dat van ministeriële verantwoordelijkheid (waar
de Algemene Rekenkamer op zou kunnen controleren) pas sprake kon zijn als
er ook sprake was van ministeriële toezichtsbevoegdheden. Bij de plenaire
behandeling van het wetsvoorstel heeft de Tweede Kamer bedongen dat zij jaarlijks
op de hoogte wordt gesteld van alle decentraal beheerde en bestede EU-subsidies
en over de inrichting van beheer, controle en toezicht ten aanzien van deze
subsidies.13.3 LeeswijzerHoofdstuk 14 bespreekt de uitvoering van EU-beleid in Nederland. Daarbij
komen opzet, uitvoering en controle aan bod.Hoofdstuk 15 gaat in op de rechtmatige en doelmatige besteding van EU-geldstromen
in Nederland, op basis van onderzoek van de Algemene Rekenkamer zelf, maar
ook dat van andere controleurs, zoals de Europese Rekenkamer.Hoofdstuk 16 geeft een samenvatting van het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar het financieel management van de verschillende soorten geldstromen
die Nederland vanuit Brussel ontvangt. De belangrijkste conclusies uit deze
onderzoeken worden in hun samenhang bekeken en er worden voorzichtige conclusies
getrokken.Hoofdstuk 17 geeft, op basis van een inventarisatie die de Algemene Rekenkamer
heeft uitgevoerd bij de ministeries en bij een aantal decentrale bestuursorganen,
een beeld van de actuele stand van zaken rond omvang, aard, en het financieel
management van de EU-geldstromen in Nederland.In hoofdstuk 18 worden de belangrijkste bevindingen van dit deel gerecapituleerd.14 UITVOERING EU-BELEID IN NEDERLAND: BEGROTING, AFDRACHTEN,
ONTVANGSTEN EN CONTROLEDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht hoe het financieel beheer van
EU-gelden in Nederland zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Daartoe is
zij zowel voor de afdrachten van Nederland aan de EU (§ 14.2) als
voor de besteding van EU-gelden in Nederland (§ 14.3) nagegaan hoe
deze thans zijn opgebouwd, hoe de controle op deze gelden is geregeld en wat
de te verwachten trend is.Vervolgens is gekeken naar wat de balans tussen afdrachten en ontvangsten
betekent voor de «nettopositie» van lidstaat Nederland (§ 14.4).
Een en ander wordt voorafgegaan door een korte uiteenzetting over de betrokkenheid
van Nederland bij de totstandkoming van de EU-begroting (§ 14.1).14.1 BegrotingNederland is op drie niveaus betrokken bij de jaarlijkse onderhandelingen
over de EU-begroting.Figuur 40 hiervoor toont deze drie niveaus van de Nederlandse betrokkenheid:
het (ambtelijk) werkgroepniveau, het niveau van de Permanente Vertegenwoordiger
bij de EU (Coreper), en het niveau van de Raad (Ecofinraad). De voorbereiding
van de Raad wordt gecoördineerd door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken (BuiZa). De Tweede Kamer wordt voorafgaand aan de bijeenkomsten van
de Raad geïnformeerd over de agenda. Na een bijeenkomst ontvangt de Tweede
Kamer een verslag van de bijeenkomsten. Soms stellen Kamerleden (schriftelijk)
vragen aan de betrokken ministers over de voortgang in de Raad.Behalve in de onderhandelingen in de raadswerkgroep wordt de EU-begroting
ook altijd besproken in de bijeenkomsten van het Coreper ter voorbereiding
op de Raadsbijeenkomsten. Nederland wordt in het Coreper vertegenwoordigd
door de permanente vertegenwoordiger. Op dit niveau wordt de besluitvorming
van de Raad voorbereid.14.2 Afdrachten Nederland aan EUDe algemene begrotingsmiddelen van de EU bestaan uit afdrachten van de
lidstaten. Deze hebben tot doel de EU-begroting, die jaarlijks sluitend moet
zijn, te financieren. De afdrachten van Nederland bestaan enerzijds uit zogenoemde
«eigen middelen» en anderzijds uit bijdragen aan bijvoorbeeld
het Europees Ontwikkelingsfonds. Daarnaast is te verwachten dat Nederland
in de toekomst zal bijdragen aan het solidariteitsfonds. Allereerst zullen
de afdrachten «eigen middelen» worden behandeld, vervolgens de
afdrachten aan het Europees Ontwikkelingsfonds en ten slotte de toekomstige
bijdrage aan het solidariteitsfonds.14.2.1 Afdracht eigen middelenDe lidstaten stellen «eigen middelen» ter beschikking van
de Europese Commissie, die de algemene begroting van de EU uitvoert. De eigen
middelen bestaan uit landbouwheffingen, douanerechten, BTW-afdracht, en een
bijdrage gerelateerd aan het bruto nationaal product (BNP).76De door de Europese Commissie geraamde Nederlandse bijdrage aan de algemene
begroting voor het jaar 2002 van ruim 95,7 miljard euro is bijna 5 miljard
euro.77 Dit is na correctie voor«begrotingsonevenwichtigheden»
van het Verenigd Koninkrijk.Figuur 41 hierboven biedt een meerjarenoverzicht van de afdrachten van
eigen middelen van de lidstaat Nederland aan de EU. Na aftrek van de «perceptiekosten»
(dit zijn de kosten van inning van de landbouwheffingen en invoerrechten,
die de lidstaat mag inhouden op de afdracht) resteert de netto-afdracht.De eigen middelen zullen in de komende jaren voor een steeds groter gedeelte
uit de BNP-afdracht bestaan. Dit houdt verband met de verwachte verlaging
van afdrachten bij de andere eigen middelen. Zo is de verwachting dat zowel
de invoerrechten als de BTW-afdrachten zullen dalen (dit laatste als gevolg
van een verminderde consumptiegroei).78De aftrekbare kostenvergoeding wegens inning van landbouwheffingen en
invoerrechten (perceptiekostenvergoeding) is in 2002 verhoogd van 10% tot
25%, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2001. Dit verklaart het relatief
hoge bedrag aan perceptiekostenvergoeding in 2002.Controle op afdrachten eigen middelenMet ingang van het begrotingsjaar 2002 worden alle Nederlandse afdrachten
aan de EU integraal op de begroting van het Ministerie van BuiZa gepresenteerd.
De accountantsdienst van dit ministerie controleert de afdracht. Voor de controle
van de landbouwheffingen, invoerrechten en BTW-afdracht wordt daarbij gebruikgemaakt
van werkzaamheden en verslagen van accountantsdiensten, zoals de departementale
accountantsdienst van het Ministerie van LNV.Voor de afdracht van het BNP-middel wordt gebruikgemaakt van de ontwerp-
en definitieve EU-begroting, een opgave van CBS over het BNP en het verslag
van het Ministerie van Financiën over de toepassing van het Eigen Middelenbesluit.
Ook de Algemene Rekenkamer controleert de afdracht van eigen middelen jaarlijks.14.2.2 Afdrachten Nederland aan het Europees OntwikkelingsfondsHet Europees Ontwikkelingsfonds maakt geen deel uit van de EU-begroting,
maar op afroep dragen de lidstaten éénmaal per halfjaar direct
bij volgens een verdeelsleutel. Voor de periode 2000–2005 betreft het
in totaal 13,5 miljard euro. Nederland draagt in dit tijdvak ruim 381 miljoen
euro bij aan dit fonds.79In 2001 is ongeveer 110 miljoen euro begroot en 43,4 miljoen euro verantwoord
(geraamd voor 2002: 71 miljoen euro). De raming voor 2002 en volgende jaren
is verlaagd en meer in overeenstemming gebracht met de realisaties van de
afgelopen jaren.Controle op afdrachten aan Europees OntwikkelingsfondsHet Ministerie van BuiZa heeft zitting in het toezichtcomité van
het Europees Ontwikkelingsfonds (het EOF-comité) en volgt alleen langs
die weg de uitvoering van de programma's en de verplichte evaluaties. De feitelijke
besteding vindt namelijk (veelal) niet in Nederland plaats. De departementale
accountantsdienst van het ministerie controleert jaarlijks de afdracht aan
het fonds.14.2.3 Bijdrage Nederland aan het SolidariteitsfondsHet Solidariteitsfonds is een nieuw instrument om direct financiële
bijstand te verlenen om een door een natuurramp getroffen regio, burgers en
landen te helpen de gevolgen van die ramp te boven te komen. De bijdrage aan
de begroting van het Solidariteitsfonds is vastgesteld op maximaal 1 miljard
euro per jaar voor alle lidstaten van de EU tezamen.80 Dit bedrag zal naar gelang van de behoefte worden opgevraagd bij
de lidstaten.14.3 Besteding in Nederland van EU-subsidiesUit de begroting van de EU worden bepaalde delen van het EU-beleid mede
gefinancierd. Ook Nederland ontvangt gelden uit de EU. Het meeste krijgt Nederland
voor de uitvoering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.Daarnaast krijgt Nederland geld voor de uitvoering van het EU-structuurbeleid,
waarmee wordt beoogd de verschillen en achterstanden in de economische ontwikkeling
en sociale samenhang van zwakke en minder begunstigde regio's te verkleinen.Ten slotte krijgt Nederland een deel uit de budgetten van de EU voor intern
beleid, de zogenoemde «overige geldstromen». Nederland krijgt
relatief veel uit het zesde Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling.De Nederlandse ontvangsten voor de twee jaar die als laatste in de jaarverslagen
van de Europese Rekenkamer werden vermeld zijn samengevat in figuur 42. Nederland ontving in 2000 circa 2,8% van alle EU-subsidies. Dit was een
stijging ten opzichte van de jaren daarvoor; toen ontving Nederland circa
2,5% van het totaal. De stijging is voornamelijk veroorzaakt door toenemende
ontvangsten uit de structuurfondsen. In 2000 vond namelijk nog een aantal
afsluitende betalingen plaats over de door de Europese Commissie vastgestelde
periode 1994–1999. In 2001 zakte de ontvangst dan ook weer terug naar
2,1%.14.3.1 Ontvangsten Gemeenschappelijk LandbouwbeleidHet nationale landbouwbeleid van Nederland hangt nauw samen met het Europese
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Het GLB bestaat uit drie onderdelen:
het markt- en prijsbeleid, het landbouwstructuurbeleid en het plattelandsbeleid.Het markt- en prijsbeleidMet het markt- en prijsbeleid wordt beoogd de markten te stabiliseren,
waardoor de voedselvoorziening wordt veiliggesteld en het inkomen van de boeren
binnen de EU verzekerd is.81 Hiervoor bestaan
vijf instrumenten: (1) exportrestituties (bij export van sommige landbouwproducten
vanuit de EU naar een niet-EU-land); (2) landbouwheffingen (bij import van
sommige landbouwproducten vanuit een niet-EU-land naar de EU); (3) interventieaankopen
en -opslag (als de marktprijs van bepaalde landbouwproducten onder een bepaalde
minimumprijs dreigt te zakken); (4) bewerkings- en verwerkingssteun (om overschotten
van bepaalde landbouwproducten te kunnen verwerken in andere producten); (5)
directe inkomenssteun («Mac Sharry-regelingen»). Sinds de hervormingen
van het GLB in de jaren negentig heeft het vijfde instrument aan belang gewonnen.Het landbouwstructuurbeleidHet landbouwstructuurbeleid, dat tot doel heeft economische en sociale
achterstanden in zwakke regio's binnen de EU te verkleinen, bestaat in Nederland
uitsluitend uit het «Leader+»-programma, dat bekostigd wordt uit
het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling
Oriëntatie (EOGFL-Oriëntatie). Leader+ is een communautair initiatief.
Hierover meer in de volgende paragraaf. Het structuurbeleid in de landbouwsector
wordt hier niet verder behandeld.Het plattelandsbeleidIn het plattelandsontwikkelingsplan (POP) dat Nederland in Brussel heeft
ingediend zijn middelen gereserveerd voor het vergroten van de kwaliteit van
natuur en landschap. In de periode 2000–2006 is deze beleidsprioriteit
onder het GLB gebracht. In september 2000 heeft de Europese Commissie haar
definitieve goedkeuring verleend aan het POP voor Nederland.Het jaar 2000 was het eerste uitvoeringsjaar voor het POP.Voor de gehele periode bedraagt de raming van de EU-bijdrage uit het Europees
Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-G)
417 miljoen euro.82Overzicht ontvangsten Gemeenschappelijk LandbouwbeleidIn onderstaande tabel zijn de (geraamde) EU-bijdragen voor het jaar 2002
en 2003 weergegeven die samenhangen met het markt- en prijsbeleid, het landbouwstructuurbeleid
en het plattelandsbeleid.Niet in dit overzicht opgenomen is de incidentele EU-bijdrage die Nederland
voor de jaren 2001–2003 ontvangt voor de kosten van de bestrijding van
de mond- en klauwzeercrisis. De totale EU-bijdrage hiervoor wordt geschat
op 73 miljoen euro.83Controle op bestedingen Gemeenschappelijk LandbouwbeleidHet Ministerie van LNV is verantwoordelijk voor een recht- en doelmatige
uitvoering van het markt- en prijsbeleid. De uitgaven worden ten laste van
het EOGFL-G gebracht. Hiervoor gelden strenge EU-subsidievoorwaarden, die
ook betrekking hebben op de beheerssituatie. De organisaties die de subsidie
uitbetalen (de «betaalorganen») moeten erkend zijn. Om erkend
te worden, moeten zij voldoen aan bepaalde eisen van de EU.84 In Nederland is de directie Financieel-Economische Zaken van het
Ministerie van LNV aangewezen als erkennende instantie. Daarnaast moet de
declaratie bij het EOGFL-Garantiefonds worden gecertificeerd door een van
de erkennende instantie onafhankelijke instantie. In Nederland wordt deze
taak uitgevoerd door de departementale accountantsdienst van het Ministerie
van LNV.Voor de uitvoering van het POP heeft de minister een apart Comité
van Toezicht ingesteld.85 Hierin zijn de ministers
van LNV en VROM en de provincies vertegenwoordigd.De controle- en beheerssituatie rond de uitvoering van GLB-regelingen
in Nederland is de afgelopen jaren verbeterd, mede onder invloed van de Brusselse
regelgeving. Betaalorganen moeten tegenwoordig worden erkend en de declaratie
bij het EOGFL-garantie moet worden gecertificeerd.14.3.2 Ontvangsten structuurbeleidVoor de periode 2000–2006 is 213 miljard euro beschikbaar voor het
structuurbeleid. Exclusief het Cohesiefonds is 195 miljard euro beschikbaar.86 Algemene informatie over de doelstellingen van het
structuurbeleid is opgenomen in deel 2 van dit EU-trendrapport.Bijlage 8 bevat een overzicht van de specifieke verantwoordelijkheden
in Nederland voor de structuurfondsen en de communautaire initiatieven. DoelstellingenNederland maakt voor de periode 2000–2006 aanspraak op circa 3,3
miljard euro. Nederland heeft zes enkelvoudige programmeringsdocumenten opgesteld.
Eén voor doelstelling 1 (Flevoland), vier voor doelstelling 2 (Noord-,
Oost- en Zuid-Nederland en het grotestedenbeleid) en een nationaal programma
voor doelstelling 3.De EU-bijdrage aan Nederland voor het doelstelling-3-programma in de periode
2000–2006 is begroot op 1,75 miljard euro.87
De middelen hiervoor komen uitsluitend uit het Europees Sociaal Fonds (ESF).
De eerste verantwoordelijkheid voor beheer, controle en toezicht voor doelstelling
3 berust bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).Doelstelling 1 van het structuurbeleid wordt in Nederland bekostigd uit
alle structuurfondsen, doelstelling 2 uitsluitend uit het Europees Fonds voor
de Regionale Ontwikkeling (EFRO). De eerste verantwoordelijkheid voor beheer,
controle en toezicht voor doelstelling 1 berust bij de minister van Economische
Zaken (EZ), voor doelstelling 2 bij de ministers van EZ, LNV en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).Communautaire initiatievenHet structuurbeleid van de EU wordt mede verwezenlijkt door zogenoemde
communautaire initiatieven. Communautaire initiatieven worden ook bekostigd
uit de structuurfondsen, maar staan als zodanig los van de doelstellingen
van het structuurbeleid.De financiële bijdragen van de Europese Commissie aan communautaire
initiatieven met Nederlandse projectdeelnemers voor de periode 2000–2006
bedraagt in totaal 651 miljoen euro voor de periode 2000–2006. In de
periode 1994–1999 was dit een bedrag van 432 miljoen euro.Het Gemeenschappelijk VisserijbeleidHet Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) van de Europese Unie stelt
de kaders voor het Nederlandse zeevisserijbeleid.Nederland kent twee GVB-programma's voor de periode 2000–2006. Deze
programma's zijn vastgelegd in twee Enkelvoudige Programmeringsdocumenten.
Voor de provincie Flevoland is via een doelstelling-1-programma een EU-bijdrage
voor de visserijsector beschikbaar. Het merendeel van de FIOV-gelden zal worden
aangewend voor vlootgerichte maatregelen.Overzicht ontvangsten structuurbeleidHieronder volgt het totaaloverzicht van alle oorspronkelijke toewijzingen
door de Europese Commissie voor structuurfondsprojecten in Nederland in de
periode 2000–2006.Controle op bestedingen structuurbeleidVoor de uitvoering van bijna alle doelstelling-1- en 2-programma's uit
het structuurbeleid zijn op decentraal niveau beheers- en betalingsautoriteiten
aangewezen (veelal de provincies).88 Voor doelstelling
3 is een agentschap binnen het Ministerie van SZW de beheers- en betalingsautoriteit.De minister van Financiën houdt toezicht op de invulling die de betrokken
bewindspersonen geven aan hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van
de programma's uit het structuurbeleid. Dit toezicht richt zich vooral op
beheer, controle en de uitputting van het structuurfondsbudget.89De staatssecretaris van Europese Zaken is samen met de minister-president
verantwoordelijk voor de jaarlijkse onderhandelingen in Brussel over doelstelling
en verdeling van financiële middelen voor het EU-structuurbeleid. De
taken en verantwoordelijkheden van de in Nederland betrokken bewindspersonen
zijn in juni 2001 verduidelijkt en vastgelegd.90Naar aanleiding van de nieuwe Brusselse EU-structuurfondsregelgeving zijn
ook in Nederland verbeteringen aangebracht in de opzet van het beheer, de
controle en het toezicht van de structuurfondsen.Zo zijn voor de periode 2000–2006 ministers verantwoordelijk gesteld
voor de programma's die beleidsinhoudelijk liggen op hun terreinen. Bij geïntegreerde
programma's, waarbij verscheidene bewindspersonen verantwoordelijkheid dragen
voor specifieke deelgebieden, is één bewindspersoon aangewezen
als aanspreekpunt. Het aanspreekpunt wijst de zogenaamde beheers- en betaalautoriteit
(vaak een decentraal uitvoerende instantie) aan. De financiële aansprakelijkheid
jegens de Europese Commissie draagt echter ieder verantwoordelijke bewindspersoon
voor zijn/haar deelgebied.Verder zijn enkele andere vakdepartementen inhoudelijk betrokken bij de
uitvoering van programma's en als zodanig lid van het betreffende Comité
van Toezicht.14.3.3 Ontvangsten overige geldstromenNederland ontvangt ook subsidies voor de uitvoering van intern beleid
van de EU. Deze subsidies worden aangeduid als «overige geldstromen».
De drie omvangrijkste stromen zijn die voor:• Onderzoek en technologische ontwikkeling ondergebracht in de zogeheten
Kaderprogramma's.• Trans-Europese netwerken.• Opleiding en jeugd.Kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkelingDe EU stelt met het Zesde Kaderprogramma subsidie beschikbaar voor onderzoek
en technologische ontwikkeling. Het programma staat ook open voor de toetredende
en kandidaat-landen uit Midden- en Oost-Europa. In november 2002 is het programma
officieel van start gegaan.In 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer dat de Nederlandse participatie
aan het Vierde Kaderprogramma in financieel opzicht bevredigend was. Veel
zicht op de prestaties en effecten van de projecten hadden de betrokken ministers
echter niet. De Algemene Rekenkamer drong onder meer aan op een goede, periodieke
verslaglegging van de betrokken ministers aan de Staten-Generaal.91Trans-Europese netwerkenDe EU-lidstaten zijn verplicht om bij te dragen aan de ontwikkeling van
Trans-Europese netwerken (TEN's) op het gebied van vervoers-, telecommunicatie-
en energie-infrastructuur. Vervoersnetwerken hebben de hoogste prioriteit.
Nederland neemt deel aan TEN-Transport en heeft de volgende EU-subsidie toegezegd
gekregen voor de periode 2001–2006:– 85 miljoen euro voor de hogesnelheidslijn-Zuid;– 80 miljoen euro voor de Betuwelijn;– 10 miljoen euro voor de aanleg van de Utrechtboog in de hogesnelheidslijn
Randstad-Rijn Roergebied.Opleiding en jeugdDe EU financiert enkele programma's in het onderwijs, die erop zijn gericht
de Europese dimensie in het onderwijs tot ontwikkeling te brengen. Bekende
programma's in deze sector zijn Leonardo, Socrates, Jeugd voor Europa en Erasmus.Overzicht ontvangsten overige geldstromenHieronder volgt het totaaloverzicht van overige bijdragen die Nederland
in de periode 2000–2006 van de EU verwacht te ontvangen.Controle op bestedingen overige geldstromenDe EU-gelden voor projecten voor onderzoek en technologische ontwikkeling
worden door de Europese Commissie rechtstreeks, dus buiten de ministeries
om, overgemaakt aan derden (vaak zijn dit onderzoeksinstituten en universiteiten).
Daardoor zijn er nauwelijks departementale controle-, beheers- en toezichtstaken.
De ministers zijn wel betrokken bij de onderhandelingen op Raadsniveau, bij
de totstandkoming van het Kaderprogramma.Bij de TEN-projecten zijn de ministers van Verkeer en Waterstaat (V&W)
en EZ jegens de Europese Commissie verantwoordelijk voor de juiste uitvoering
en voor het financieel beheer. Accountantsdiensten van de Ministeries van
V&W en EZ hebben reguliere controletaken bij respectievelijk TEN-Transport
en TEN-Energie.De EU-subsidie voor TEN-Telecom wordt door de Europese Commissie rechtstreeks
aan derden betaald. Deze subsidies worden niet gecontroleerd door de departementale
accountantsdienst.In het beheer van en het toezicht op de uitvoering van de opleiding- en
jeugdprogramma's wordt de Europese Commissie bijgestaan door Europese comités,
waarin vertegenwoordigers van de lidstaten zitting hebben. In het Europese
Leonardo-Comité en het Socrates-Comité (beide adviescomités)
participeert voor Nederland het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
(OCenW). Behalve dit ministerie is een tweetal intermediaire organisaties
betrokken (CINOP en Nuffic), alsmede een aantal sociale partners.Het Ministerie van VWS en het International Centre van het Nederlands
Instituut voor Zorg en Welzijn zijn vertegenwoordigd in het beheerscomité
voor het programma Jeugd voor Europa III.14.4 Nettopositie NederlandHet verschil tussen het totaalbedrag dat een land in de vorm van afdrachten
aan de EU betaalt, en het totaalbedrag dat in de vorm van bijdragen aan dat
land door de EU wordt toegekend, bepaalt de budgettaire balans- oftewel de
«nettopositie» – van een lidstaat.De Europese Commissie berekent deze balans sinds de Raad van Berlijn (1999)
door de BTW- en BNP-bijdragen van een lidstaat aan de EU te relateren aan
de totale ontvangsten van een lidstaat vanuit de EU. Dit verschil wordt vervolgens
afgezet tegen het BNP van een land. Een positieve uitkomst van de berekening
betekent dat de lidstaat een «netto-ontvanger» is, een negatieve
uitkomt betekent dat de lidstaat een «nettobetaler» is.In 2000 was Nederland, volgens deze berekeningswijze, de op twee na grootste
nettobetaler van de EU, na Zweden en Duitsland. Het verschil tussen afdrachten
aan de EU en de ontvangsten, bedroeg -1737,7 miljoen euro. Dit staat gelijk
aan -0,44% van het BNP.92 De grootste netto-ontvanger
uit de EU is Griekenland (+3,61%), gevolgd door Portugal (+1,93%) en Ierland
(+1,83%).In Nederland worden vaak andere definities gebruikt om de eigen nettopositie
te bepalen. Als de berekening bijvoorbeeld wordt uitgevoerd per hoofd van
de bevolking, dan is Nederland de grootste nettobetaler van de EU. In De Staat van de Europese Unie, die wordt uitgebracht door
het Ministerie van BuiZa, wordt de nettopositie van Nederland op twee manieren
gedefinieerd:93• de totale afdrachten van Nederland (dus niet alleen BTW- en BNP-bijdragen
zoals de EU doet) gerelateerd aan het BNP;• de optelsom van de netto-afdrachten en ontvangsten van Nederland.Ook bij deze berekeningswijzen is Nederland de grootste nettobetaler van
de EU.Overigens wordt in geen van deze berekeningen rekening gehouden met allerlei
secundaire effecten van het lidmaatschap van de Europese Unie, zoals bijvoorbeeld
de positieve effecten op het handelsverkeer door het lidmaatschap van Nederland
aan de EU en de verlaging van de rentestand in het kader van de Europese Monetaire
Unie.Nederland verwacht de komende jaren een oploop van de mogelijke totale
structurele jaarlijkse afdrachten tot circa 8 miljard euro in 2013. De Nederlandse
nettopositie zal in dat geval per saldo verslechteren van ongeveer – 3
miljard euro nu naar ongeveer – 6 miljard euro per jaar na 2006.De oorzaak van de verslechtering van de nettopositie is drieledig:– hogere Nederlandse afdrachten voor uitgaven in het kader van de
(beoogde) uitbreiding van de EU;– een kleinere onderuitputting op de EU-begroting;– enigszins teruglopende Nederlandse ontvangsten uit EU-beleid.Bij de berekening van dit saldo is geen rekening gehouden met mogelijke
toekomstige beleidsintensiveringen, noch met besparingen ten gevolge van door
het (demissionaire) kabinet-Balkenende gewenste beleidshervormingen.9414.5 ConclusieDe opzet van het financieel beheer van EU-geldstromen in Nederland is
de afgelopen jaren verbeterd. Zo worden landbouwsubsidies op basis van gecertificeerde
declaraties met de Europese Commissie afgerekend, en kunnen betalingen slechts
plaatsvinden door erkende betaalorganen.Met de nieuwe controleverordeningen voor de structuurfondsperiode 2000–2006
lijken de voorwaarden te zijn gecreëerd, althans in opzet, om ook het
financieel beheer van structuurfondsen in Nederland te verbeteren.De Nederlandse nettobetalerspostitie zal naar verwachting in de komende
jaren oplopen. In de berekening hiervan worden allerlei secundaire effecten
echter niet meegenomen.15 RECHT- EN DOELMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN NEDERLANDDe juiste besteding van EU-gelden in Nederland wordt vanuit verschillende
hoeken gecontroleerd. In dit hoofdstuk worden interne controles door ministeries
(§ 15.1.1), door de Europese Commissie (§ 15.1.2), en
externe controles van de Europese Rekenkamer (§ 15.1.3) en de Algemene
Rekenkamer (§ 15.1.3) kort samengevat. De resultaten van deze onderzoeken
worden in § 15.2 in verkorte vorm weergegeven en in § 15.3
worden op basis van deze resultaten conclusies getrokken over recht- en doelmatige
besteding van EU-gelden in Nederland.15.1 Onderzoek naar EU-geldstromenVerschillende instanties onderzoeken of de besteding van EU-gelden in
Nederland rechtmatig en doelmatig gebeurt: ministeries, de Europese Commissie,
de Europese Rekenkamer en de Algemene Rekenkamer.15.1.1 Interne controle in NederlandIeder ministerie dient van de EU-subsidieregelingen die het onder zijn
hoede heeft, zelf te controleren of deze juist worden uitgevoerd. Vaak zijn
bij deze controles verschillende actoren betrokken: de departementale accountantsdiensten,
de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van LNV, de douane en interne
controlediensten van bijvoorbeeld productschappen betrokken.Declaraties die bij de Commissie worden ingediend voor betaalde landbouwsubsidies
moeten vooraf worden gecertificeerd (dit wil zeggen: van een verklaring worden
voorzien dat de declaratie juist is). De departementale accountantsdienst
van het Ministerie van LNV geeft deze verklaring af en verricht daarvoor de
controlewerkzaamheden.Sinds 1 mei 2002 beschikken alle ministers over de bevoegdheid om EU-subsidies
tot op het niveau van eindbegunstigden op recht- en doelmatige besteding te
controleren.95Lopende en na afsluiting van de uitvoering van programma's moeten beheersautoriteiten
evaluatierapporten opstellen ten behoeve van de Europese Commissie. In Nederland
worden deze rapporten veelal opgesteld door departementale accountantsdiensten
en accountants van provincies. De Commissie stelt regels voor de inhoud van
de evaluatierapporten. In Nederland wordt een beperkte invulling gegeven aan
deze verplichtingen. Er is nauwelijks aandacht voor de effecten van het beleid.15.1.2 Onderzoek door Europese CommissieDe juiste uitvoering van EU-subsidieregelingen in Nederland wordt ook
door ambtenaren van de Commissie regelmatig gecontroleerd. Dit is de interne
controlefunctie van de EU. Verslagen van de Commissie over deze controles
zijn niet openbaar, maar worden rechtstreeks door de commissie aan de gecontroleerde
eindbegunstigde, dan wel aan het betrokken departement gestuurd. Andere, openbare
bronnen, zoals de speciale verslagen van de Europese Rekenkamer en het Jaarverslag
geven overigens wel een beeld van de uitkomsten van de controles door de Commissie.15.1.3 Onderzoek door Europese RekenkamerDe Europese Rekenkamer heeft op grond van artikel 248 van het EG-Verdrag
uitgebreide controlebevoegdheden in alle lidstaten. Zowel voor onderzoeken
die uitmonden in speciale verslagen, als voor de verklaring van betrouwbaarheid,
leggen controleteams van de Europese Rekenkamer bezoeken af in Nederland.
Dit gebeurt tussen de tien en twintig keer jaar.Tijdens die controlebezoeken worden meestal ook eindbegunstigden van een
bepaalde EU-subsidie bezocht. Vaak wordt het controleteam van de Europese
Rekenkamer vergezeld door ambtenaren van het departement dat verantwoordelijk
is voor de uitvoering van de betreffende subsidieregeling. Ook ambtenaren
van de Algemene Rekenkamer wonen de controlebezoeken soms bij. De bevoegdheid
om eindbegunstigden in het onderzoek te betrekken had de Europese Rekenkamer
overigens al lang voordat de Algemene Rekenkamer deze kreeg.In het algemeen bieden de rapporten en verslagen van de Europese Rekenkamer
onvoldoende basis om conclusies te trekken over specifieke aspecten van het
beheer van EU-gelden en de naleving van EU-regelgeving door de lidstaat Nederland.
Niet alle lidstaten worden namelijk in ieder onderzoek betrokken. Bovendien
wordt bij bevindingen vaak niet vermeld om welke lidstaat het gaat. De controleaanpak
van de Europese Rekenkamer ten behoeve van de verklaring van betrouwbaarheid
is namelijk gericht op het afgeven van een verklaring over het financieel
beheer Europabreed, niet per lidstaat.De Europese Rekenkamer zal met ingang van de controle over 2002 de jaarlijkse
verklaring van betrouwbaarheid zodanig inrichten dat per sector een (kwalitatief)
beeld over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven van EU-subsidies
kan worden verkregen.15.1.4 Onderzoek door Algemene RekenkamerPer 1 mei 2002 heeft de Algemene Rekenkamer met de achtste wijziging van
de Comptabiliteitswet de bevoegdheid gekregen om de rechtmatige en doelmatige
besteding van EU-subsidies tot op het niveau van de eindbegunstigde te controleren.
Dit betekent concreet dat de Algemene Rekenkamer behalve bij het Rijk en de
daarmee verbonden organisaties ook onderzoek mag doen bij publieke en private
instellingen, bedrijven en personen (bijvoorbeeld boeren) die subsidie ontvangen
van de EU.Met deze nieuwe bevoegdheid kan de Algemene Rekenkamer beoordelen of het
beheer, de controle en het toezicht van de minister op besteding van EU-subsidies
voldoen aan de Europese eisen, zoals deze zijn vastgelegd bij of krachtens
de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen.15.2 Resultaten van onderzoekenZoals hiervoor aangegeven verrichten ministeries, de Europese Commissie,
de Europese Rekenkamer en ook de Algemene Rekenkamer regelmatig onderzoek
naar de besteding van EU-gelden in Nederland. In deze paragraaf worden enkele
resultaten van deze onderzoeken besproken.15.2.1 Controlebevindingen ministeriesOp basis van de onderzoeken door departementale accountantsdiensten, de
Algemene Inspectiedienst, de douane en interne controlediensten van bijvoorbeeld
productschappen doen de ministeries die verantwoordelijk zijn voor een of
meer Europese subsidiestromen, jaarlijks verslag van hun controlebevindingen,
zowel in accountantsrapporten als in speciale verslagen voor de Europese Commissie.Zo maken ministeries melding van fraude en onregelmatigheden waarmee meer
dan 4 000 euro dan wel 10 000 euro is gemoeid (afhankelijk van de
geldstroom). Onder «onregelmatigheden» wordt verstaan: handelingen
die in strijd zijn met de regelgeving en onverschuldigde of te hoge, betalingen
op grond waarvan de subsidie ten onrechte (tot een te hoog bedrag) wordt of
is toegekend.De Europese Commissie doet jaarlijks verslag van deze meldingen door de
lidstaten. De bedoeling is dat lidstaten alles in het werk stellen om ten
onrechte uitbetaalde subsidies terug te vorderen.96
Als de melding tijdig wordt gedaan en voldoende inspanning wordt verricht
om de ten onrechte uitbetaalde gelden terug te vorderen, legt de Commissie
geen boete op aan de lidstaat.Nederland meldde in 2000 en 2001 de volgende gevallen:De terugvordering van alle bedragen is nog niet afgerond. Zo moest op
26 april 2002 nog ruim 1 miljoen euro van het bedrag aan in 2001 gemelde
onregelmatigheden in de sector «Traditionele eigen middelen» worden
teruggevorderd.Het totaal aantal meldingen van fraude en onregelmatigheden dat de lidstaat
Nederland aan de Commissie deed was in de jaren 2000 en 2001 vrijwel gelijk.
Echter, de bedragen per melding waren in de sectoren «Structurele maatregelen»
en «Traditionele eigen middelen» significant lager en in de sector
EOGFL-Garantie significant hoger.15.2.2 Controlebevindingen Europese CommissieIn de periode 1997–2001 heeft de Europese Commissie twee controles
in Nederland uitgevoerd die achteraf niet zonder (financiële) gevolgen
zijn geweest. De controlerapportages van de Commissie hierover zijn niet openbaar
gemaakt.De onderstaande gegevens zijn ontleend aan openbare bronnen, zoals het
Jaarverslag en de speciale verslagen die de Europese Rekenkamer heeft uitgebracht
in de jaren 2000 en 2001.Klassieke varkenspest97In Nederland heerste in de jaren 1997 en 1998 een langdurige varkenspestepidemie.
In 1997 en 1998 deden de controleurs van de Europese Commissie onderzoek naar
het beheer en de besteding van de gelden die aan Nederland werden toegekend
voor de bestrijding van deze epidemie.Op de eerste betaling van de Commissie in verband met de varkenspestuitgaven
van 1997 paste de Commissie een vermindering toe van 25%, ongeveer 20 miljoen
euro, zijnde een boete die onder meer werd opgelegd wegens onregelmatigheden
zoals te hoge of dubbele betalingen aan eindbegunstigden en het ontbreken
van de vereiste autorisaties of documenten.Medio 1998 dienden de Nederlandse autoriteiten een gewijzigde declaratie
in bij de Commissie voor het jaar 1997. Nu ging het om 402 miljoen euro, waarvoor
een medefinanciering van de EU van 50% werd gevraagd. De bevindingen van een
controle door de Commissie en de Europese Rekenkamer gezamenlijk, in september
1998, waren aanleiding voor de Commissie om 70 miljoen euro van de Nederlandse
declaratie af te wijzen.ESF-maatregelen98In 1999 deed de Europese Commissie onderzoek naar de besteding in Nederland
van gelden uit het Europees Sociaal Fonds, bestemd voor werkgelegenheidsprojecten.
De Commissie constateerde dat Nederland voor de programmeringsperiode 2000–2006
heel wat had gedaan aan de tekortkomingen die de Europese Rekenkamer in de
programmeringsperiode 1994–1999 had vastgesteld. Toch constateerde zij
tekortkomingen. Het ging onder meer om onduidelijke regelgeving, complexe
administratieve procedures, tussentijdse propgramma-aanpassingen waarbij geen
rekening was gehouden met de uitkomsten van eerdere evaluaties, en het ontbreken
van een duidelijk inzicht in de doelgroepen waarop voorgestelde werkgelegenheidsmaatregelen
zich richtten.15.2.3 Controlebevindingen Europese RekenkamerSpeciale verslagen 2000–2002De speciale verslagen van de Europese Rekenkamer behandelen een gevarieerd
scala aan onderwerpen. Meestal worden individuele lidstaten niet genoemd in
deze verslagen. Bovendien worden lang niet alle lidstaten in elk onderzoek
betrokken, waardoor er geen representatief lidstaat-vergelijkend beeld ontstaat.
Niettemin is het interessant om te zien wat er over Nederland wordt gezegd
in de verslagen.• Beheer van melkquota. In 2001 onderzocht de Europese Rekenkamer
de doeltreffendheid van het Europese melkquotastelsel. Voor Nederland schetste
de Europese Rekenkamer een positief beeld in vergelijking met andere onderzochte
lidstaten.• Geïntegreerd beheer- en controlesysteem voor landbouwsubsidies.
Voor het jaar 1998 stelde de Europese Rekenkamer vast dat er in Nederland
geen tekortkomingen waren bij de controle op de landbouwsubsidies in het kader
van de «regeling voor oppervlaktesteun». Daarentegen signaleerde
de Europese Rekenkamer wel essentiële tekortkomingen bij de controle
op de verleende EU-bijdragen voor dierpremies.• Financiële controle en melding van onregelmatigheden99De Europese Rekenkamer stelde vast dat Nederland opvallend weinig onregelmatigheden
in de periode van medio 1994–2000 had gemeld aan de Europese Commissie.
Het verslag van de Europese Rekenkamer was voor de Europese Commissie onder
meer aanleiding tot gerichte acties naar de lidstaten; in de vorm van gedetailleerde
aanwijzingen en voorschriften aan de lidstaten over de juiste toepassing van
de verordeningen.• Voorkoming en bestrijding van de klassieke varkenspest100De Europese Rekenkamer constateerde dat een Nederlands subsidieverzoek
wegens de nationale kosten voor een schadeloosstelling aan varkensproducenten
(gedeeltelijk) door de Europese Commissie was afgewezen, en dat er een boete
door aan de Nederlandse autoriteit was opgelegd omdat niet was voldaan aan
een aantal elementaire vereisten.Jaarverslagen 2000 en 2001• BTW-fraude binnen de Unie. De Europese Rekenkamer stelde in haar
jaarverslag over 2000 vast dat in alle landen veel fraude wordt gepleegd.
Voor Nederland was er sprake van een genuanceerd beeld, omdat de Nederlandse
Belastingdienst de door Europese Commissie en Europese Rekenkamer gepropageerde
aanpak van BTW-fraude al jarenlang toepast en nog steeds verder verfijnt.• Beheer van de Landbouwuitgaven. De Europese Rekenkamer oordeelde
in haar jaarverslag over 2000 dat er over de gehele linie een verslechtering
opgetreden is in het financieel beheer bij de landbouwgarantie-uitgaven; ook
in Nederland waren gebreken in het beheersysteem geconstateerd.• Structuurfondsen. De Europese Rekenkamer constateerde in haar jaarverslag
over 2000 een vertraagde start van de uitvoering van nieuwe structuurbeleidprogramma's,
door terughoudendheid van aanvragers.• Uitvoering van de financiële controle101Volgens de Europese Rekenkamer waren veel controles door de lidstaten
beperkt gebleven tot de werking van systemen en werden er geen gegevensgerichte
controles uitgevoerd. In tegenstelling tot in andere landen werden blijkens
het jaarverslag van de Europese Rekenkamer in Nederland wel alle projecten
van het EFRO tussentijds ter plaatse gecontroleerd.• Uitgaven voor de bestrijding van de BSE-crisis. In haar jaarverslag
over 2000 constateerde de Europese Rekenkamer ook in Nederland gebreken in
het financieel beheersysteem voor de BSE-uitgaven.• Geïntegreerd controle- en beheersysteem. In het jaarverslag
van de Europese Rekenkamer over het begrotingsjaar 2001 wordt de lidstaat
Nederland maar twee keer genoemd. In Nederland werden opnieuw gebreken geconstateerd
met betrekking tot de registratie en verwerking van aanvragen voor dierpremies.15.2.4 Controlebevindingen Algemene RekenkamerIn de periode 1995–2002 heeft de Algemene Rekenkamer regelmatig
onderzoek op EU-terrein verricht, vooral naar het financieel beheer van en
de controle en het toezicht op (afzonderlijke) EU-geldstromen.102In eerste instantie richtte de Algemene Rekenkamer de aandacht vooral
op de landbouwsubsidies, de voor Nederland naar omvang belangrijkste EU-geldstroom.
Ook besteedde zij veel aandacht besteed aan de EU-structuurfondsen. Soms deed
zij daarbij een beroep op vrijwillige medewerking van eindbegunstigden van
EU-subsidies, omdat de controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer om
daar te controleren op dat moment immers nog niet van kracht waren.Sinds kort onderzoekt de Algemene Rekenkamer ook de zogenoemde «overige
geldstromen» (zoals EU-technologiesubsidies)Totaalbeeld beheer, controle en toezichtOp basis van de onderzoeken die de Algemene Rekenkamer sinds 1995 heeft
uitgevoerd op EU-terrein is een aantal conclusies te trekken over de kwaliteit
van het financieel management van de verschillende EU-geldstromen:• Afdrachten. Voor zover het gaat om gelden die Nederland afdraagt
aan de EU werden – behoudens de melding van een aantal (mogelijke) onregelmatigheden –
geen grote problemen met het financieel management geconstateerd.• EOGFL-gelden. Het financieel management van EU-gelden die Nederland
op reguliere basis ontvangt uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw, afdeling garantie (EOGFL-garantie) voor de uitvoering van
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, is relatief goed op orde. Dit komt onder
meer omdat het financieel beheer rond deze gelden gereguleerd is door strikte
voorschriften van de EU. Zo moeten de declaraties voordat deze worden ingediend
bij de Commissie sinds enkele jaren door een onafhankelijk controleur (in
casu de departementale accountantsdienst van het Ministerie van LNV) op juistheid
worden gecontroleerd en gecertificeerd. Omdat er geen cofinancieringsverplichting
geldt voor de EOGFL-garantieregelingen kunnen er bovendien geen problemen
ontstaan met het al dan niet voldoen aan de vereiste van cofinanciering. Dit
risico bestaat wel bij vrijwel alle andere EU-geldstromen. Buiten het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid bestaan namelijk vrijwel uitsluitend EU-regelingen waarvoor
een cofinancieringsverplichting geldt.• Structuurbeleid. Het financieel management van de gelden die Nederland
ontvangt uit het Europees Sociaal Fonds schoot tekort.• Overige geldstromen. Het financieel management van de overige geldstromen
(zoals technologiesubsidies) onttrekt zich aan het zicht van de centrale overheid.
Deze gelden worden immers decentraal ontvangen – bijvoorbeeld door universiteiten
en bedrijven. Aangezien de rijksoverheid wel betrokken is bij de totstandkoming
van deze programma's, heeft de Algemene Rekenkamer in het verleden aangedrongen
op een betere invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid bij
het toezicht op de uitvoering. Met de inwerkingtreding van de wet TES (zie
hoofdstuk 5) hebben de ministers hier ook een toezichtsinstrument voor gekregen.• Incidentele ontvangsten. Bij betalingen van de EU aan Nederland
die een incidenteel karakter hebben (zoals de gelden voor de bestrijding van
de varkenspest) heeft de Algemene Rekenkamer in het verleden diverse gebreken
in het financieel management geconstateerd. Mogelijk zijn de talrijke gebreken
voor een groot deel toe te schrijven aan het incidentele karakter ervan.• Nuttige besteding. De aandacht voor de nuttige besteding van EU-subsidies
in Nederland kan verbeteren. De Algemene Rekenkamer heeft in verscheidene
onderzoeken vastgesteld dat dit punt bij een aantal doelstellingen van het
structuurbeleid en bij communautaire initiatieven te wensen overlaat. Er lijkt
veelal meer aandacht te bestaan voor het binnenhalen en uitgeven van EU-geld
dan voor de nuttige besteding ervan. In het onderzoek Euregio's: grensoverschrijdend
financieel beheer103 kon de Algemene Rekenkamer
in het geheel geen uitspraak doen over de nuttige besteding van de gelden,
omdat hierover geen informatie beschikbaar was bij de Euregio's.Samenvattend: het financieel management van EU-gelden die in Nederland
worden besteed kan verbeteren. Vaak is er wel aandacht voor het verwerven
van de gelden, maar veel minder voor de nuttige besteding ervan.Staatssteun, aanbestedingen en invoering euroIn de periode 1995–2002 heeft de Algemene Rekenkamer niet alleen
aandacht besteed aan beheer, controle en toezicht rond de besteding van EU-gelden
in Nederland. Ook andere onderwerpen die betrekking hebben op de naleving
van EU-regels zijn onderzocht. Zo heeft de Algemene Rekenkamer aandacht besteed
aan de toepassing van Europese aanbestedingsrichtlijnen, de verplichte melding
van staatssteun en de invoering van de euro.Hieronder volgt wordt een overzicht van de belangrijkste conclusies:• Staatssteun104De Algemene Rekenkamer heeft in een onderzoek uit 2001 de procedures beoordeeld
die ministeries hanteren voor de verplichte aanmelding bij de Europese Commissie
van staatssteun aan ondernemingen. Uit het onderzoek bleek dat opstelling
van één standaardprocedure voor de aanmelding van steunmaatregelen
gewenst was, zodat deze vervolgens door elk van de steunverlenende ministeries
kan worden toegespitst op specifieke beleidsterreinen. In het onderzoek is
ook gekeken naar de werking van de aanmeldingsprocedures. Het beheer van de
dossiers bij de onderzochte Ministeries van EZ en V&W bleek voor verbetering
vatbaar te zijn. De bestaande coördinatiestructuur voor de aanmelding
van decentrale steunmaatregelen functioneerde nog niet naar behoren. Dat bleek
uit het feit dat zich bij provincies en gemeenten gevallen van steunverlening
hadden voorgedaan die niet ter toetsing aan de centrale overheid waren voorgelegd,
waardoor mogelijk steunverlening, die gemeld had moeten worden, aan de aandacht
van de centrale overheid was ontsnapt.• Europese aanbestedingsregels. In haar rechtmatigheidsonderzoek
over de jaren 1996 tot en met 2001 heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht
of er sprake was van voldoende waarborgen bij de ministeries om een juiste
naleving van de Europese aanbestedingsregels te kunnen garanderen. Deze regels
moeten alle ondernemers in de Europese Unie dezelfde kansen geven bij het
verwerven van overheidsopdrachten. Als de regels niet worden toegepast, levert
dat onrechtmatige uitgaven op. In 1996 bleek dat bij de departementen verschillen
bestonden in interpretatie over de toepassing van Europese aanbestedingsregels,
waardoor de controle bemoeilijkt werd. Ook bleek dat bij vrijwel alle ministeries
nog niet voldoende procedurele voorzieningen in de administratieve organisatie
waren getroffen, die waarborgen dat alle regels worden nageleefd. Slechts
twee departementale accountantsdiensten oordeelden over de naleving van de
richtlijnen. Uit de onderzoeken van de Algemene Rekenkamer in de opeenvolgende
jaren bleek dat alle departementale accountantsdiensten in hun controles (vanaf 1997)
aandacht schenken aan de implementatie en naleving van deze regels. Bij alle
ministeries was evenwel nog sprake van onvoldoende waarborgen in de administratieve
organisatie. Eind 2001 bleek dat de naleving van de complexe Europese aanbestedingsregels
bij veel ministeries nog problemen opleverde. Bij vijf ministeries leidde
dit tot fouten en/of onzekerheden in de uitgaven.105• Invoering euro. Om het welslagen van de invoering van de euro te
bevorderen, heeft de Algemene Rekenkamer in de periode 1998–2001 een
meerjarig onderzoeksprogramma uitgevoerd. In 1998 en 1999 richtte de Algemene
Rekenkamer zich op de voorbereiding door de ministeries. Begin 2000 onderzocht
de Algemene Rekenkamer hoe de «derdenorganisaties» (dit zijn organisaties
buiten de rijksoverheid) er in de voorbereiding op de euro voorstonden en
of de minister zijn toezeggingen aan de derdenorganisaties had nagekomen,
vooral in de sectoren zorg en sociale zekerheid. In 2001 richtte het onderzoek
zich op drie terreinen, waar de maatschappelijke risico's bij de invoering
van de euro groot zouden kunnen zijn: de invoering van euromunten en -biljetten
(chartale euro) en de voorbereiding in de bijstand- en huursubsidiesector.
Ten slotte onderzocht de Algemene Rekenkamer vanaf augustus 2001 de uitkomsten
van de omrekening van guldenbedragen naar eurobedragen in wet- en regelgeving.106 Hieruit bleek dat de omzetting in wet- en regelgeving
goed was verlopen, maar dat de transparantie, de ordelijkheid en controleerbaarheid
ervan niet in alle gevallen goed was.15.3 ConclusieDe juiste besteding van EU-gelden in Nederland wordt vanuit verschillende
hoeken gecontroleerd en geëvalueerd: Interne controles, evaluaties door
de beheersautoriteiten, controles en externe controles vanuit de EU en vanuit
Nederland zelf.De uitvoering van het EU-beleid is in Nederland sterk decentraal ingevuld,
waardoor beheer, toezicht en controle zijn vormgegeven in een complexe structuur.De juistheid van de bestedingen van de meeste EU-subsidies in Nederland
wordt beperkt gecontroleerd, waardoor de rechtmatigheid van de uitgaven niet
altijd gewaarborgd is. De controle- en evaluatie-inspanningen zijn vooral
gericht op het voldoen aan rapportageverplichtingen van de Commissie, en niet
op de doelmatige besteding van de EU-subsidies. In Nederland wordt in de evaluaties
die worden opgesteld ten behoeve van de Europese Commissie nauwelijks aandacht
geschonken aan de effecten van het beleid.Problemen deden zich in de periode 1994–1999 met name voor bij EU-subsidies
met een incidenteel karakter en EU-structuurfondsen. De rechtmatigheid van
de landbouwuitgaven is in opzet beter gewaarborgd. Niettemin constateerde
de Europese Rekenkamer in haar Jaarverslag 2001 dat zich ook bij de landbouwsubsidies
in Nederland problemen voordoen in het financieel management.Voor de beheer-, controle- en toezichtstructuren rond de structuurfondsen
in Nederland is op verschillende terreinen in opzet vooruitgang geboekt. De
werking daarvan in de nieuwe periode moet nog worden bezien.16 ACTUELE STAND VAN ZAKEN STRUCTUURFONDSEN IN NEDERLANDIn dit hoofdstuk blikt de Algemene Rekenkamer eerst kort terug op het
onderzoek naar de structuurfondsen dat de Algemene Rekenkamer in 2000 uitbracht
(§ 16.1), om vervolgens meer specifiek in te gaan op de laatste
stand van zaken bij de problematiek rondom de gelden uit het Europees Sociaal Fonds (§ 16.2).16.1 EU-structuurfondsen16.1.1 Onderzoek Algemene RekenkamerIn 2000 publiceerde de Algemene Rekenkamer het onderzoek EU-structuurfondsen: geld voor ontwikkeling en achterstand.107Met het EU-structuurbeleid in Nederland was in de periode 1994–1999
een bedrag van bijna € 2,3 miljard aan Europese middelen gemoeid.
Voor de uitvoering van het EU-structuurbeleid in deze periode waren de ministers
van EZ, LNV en SZW verantwoordelijk.De Algemene Rekenkamer onderzocht de uitvoering van het EU-structuurbeleid
voor de periode 1994–1999. In dit onderzoek werd onder andere de situatie
in Nederland vergeleken met die in andere EU-landen.De belangrijkste conclusies van het onderzoek waren dat er bij de uitvoering
van het EU-structuurbeleid nog veel ruimte was voor verbetering van het financieel
beheer en controles, en het toezicht daarop, en voor verbetering van de inhoud,
kwaliteit en gebruik van de beleidsinformatie. De uitvoering van het EU-structuurbeleid
werd vooral geleid door het streven naar volledige besteding van de verworven
EU-gelden, terwijl het moeilijk bleek om de toegekende EU-gelden tijdig en
volledig in te zetten. De inhoudelijke voorbereiding van de uitvoering van
de programma's was gebrekkig.16.1.2 ActualiseringOm na te gaan of de situatie sinds publicatie van het rapport is verbeterd,
heeft de Algemene Rekenkamer in 2001 en 2002 gesprekken gevoerd met ambtenaren
van de ministeries EZ, LNV en SZW. Daarnaast zijn stukken die een nieuwe opzet
van een aantal centrale procedures weergeven inhoudelijk bestudeerd.Het oordeel van de Algemene Rekenkamer over de voortgang die is geboekt
bij verbetering van (de opzet van) de uitvoering van de EU-structuurfondsen
in Nederland is redelijk positief.Er zijn nieuwe, en vooral betere bestuurlijke afspraken gemaakt tussen
Rijk en provincies, die zijn vastgelegd in decentralisatieconvenanten. Deze
afspraken gaan vooral over de te volgen aanvraagprocedures, de voorwaarden
waaraan projectvoorstellen moeten voldoen, de subsidievoorwaarden, de eisen
die gesteld worden aan de verantwoording van het gevoerde beheer alsmede over
het toezicht en de controle hierop.Verder zijn de controles door de departementale accountantsdiensten geïntensiveerd,
is het inzicht in de cofinanciering van Nederland verbeterd, en zijn er nieuwe
voorschriften ontwikkeld die moeten leiden tot betere en bruikbaardere evaluaties
van programma's waardoor de doeltreffendheid van de maatregelen en acties
beter kan worden gemeten.De evaluatievoorschriften gaan niet alleen in op de kwaliteit van evaluaties,
maar ook op de vaststelling van effectiviteit van beleid. Het nieuwe evaluatiekader
komt verder in opzet tegemoet aan de kritiek van de Algemene Rekenkamer dat
de evaluatieresultaten beter gebruikt dienen te worden en de betrokkenheid
van de Comités van Toezicht groter moet zijn. De departementen zullen
bij de midterm-evaluaties voor de periode 2000–2006 gebruikmaken van
het nieuwe evaluatiekader. Deze evaluaties dienen in 2003 gereed te komen.
Op dat moment kan worden beoordeeld of het nieuwe kader in de praktijk tot
betere evaluaties leidt.Verder wordt de ambtenaren die vanuit de Ministeries van EZ en LNV zitting
hebben in de Comités van Toezicht duidelijker meegegeven welke inzet
van ze verwacht wordt. Bij het Ministerie van SZW is ervoor gekozen om de
vergaderingen van het Comité van Toezicht te laten voorzitten door
de directeur van de beleidsverantwoordelijke beleidsdirectie. Dit is in opzet
een verbetering ten opzichte van de oude situatie.16.2 ESF-gelden16.2.1 Onderzoeken Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft verscheidene malen onderzoek gedaan naar
één van de structuurfondsen in het bijzonder: het Europees Sociaal
Fonds (ESF). Sinds 1998 betreft het de volgende rapporten:• Bestrijding werkloosheid met Europese gelden (6 april 1998)• Controle en toezicht op ESF-subsidies (3 februari 2000)• Beheer, controle en toezicht ESF 2000 – 2006 (16 november
2000)• ESF3-geld ministeries 1994–1999 (7 februari 2002).• Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en ESF-gelden
(5 juli 2002).De geldstroom vanuit het ESF liep in de programmaperiode 1994–1999
voor een groot deel rechtstreeks vanuit de EU naar Arbeidsvoorziening, die
het geld vervolgens doorsluisde naar aanvragers en projectuitvoerders. In
de periode 1994–1999 kon Nederland 1,4 miljard euro uit het ESF besteden.In haar onderzoeken constateerde de Algemene Rekenkamer onvolkomenheden
bij projecten en bij Arbeidsvoorziening. Ook het toezicht door het Ministerie
van SZW was onvoldoende.De Europese Commissie constateerde over de periode 1994–1996 eveneens
onvolkomenheden. Inmiddels heeft zij bij Nederland een claim ingediend van
157 miljoen euro over die periode, waartegen Nederland in juni 2003 beroep
heeft aangetekend. Begin december trok Nederland het beroep echter in. De
afrekening over de periode 1997–1999 loopt nog.De Commissie zal naar verwachting in 2003 een eindoordeel geven over de
vraag of Nederland voor de periode 1994–1999 heeft voldaan aan het additionaliteitsbeginsel.
Dit beginsel houdt in dat structuurfondsgelden niet in de plaats mogen komen
van de structurele overheidsuitgaven van de lidstaten, maar daar additioneel aan moeten zijn. Hiertoe moesten de lidstaten jaarlijks
voor elke doelstelling vooraf – bij de indiening van ontwikkelingsplannen
en programmavoorstellen – en ook achteraf bij de Commissie aantonen
dat de structurele overheidsuitgaven ten minste gelijk zijn aan het uitgavenpeil
tijdens de voorgaande programmeringsperiode. De Commissie verifieerde jaarlijks
of de lidstaat hieraan heeft voldaan. In de nieuwe programmaperiode 2000–2006
toetst de Commissie vooraf, halverwege en aan het einde van de looptijd (voor
eind 2005) of aan deze eis wordt voldaan.Voor de periode 2000–2006 is in totaal 2,0 miljard euro aan ESF-middelen
aan Nederland toegezegd.Sinds 2001 is de uitvoering van het ESF-programma in Nederland ondergebracht
in een aparte uitvoeringsorganisatie die rechtstreeks onder het Ministerie
van SZW valt (Agentschap SZW) Vanaf 1 april 2001 valt het ESF dan ook
in zijn geheel binnen de reikwijdte van het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek
van de Algemene Rekenkamer naar de ontvangsten en uitgaven van de ministeries.16.2.2 ActualiseringDe laatste rapportage van de Algemene Rekenkamer over ESF-gelden (Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en ESF-gelden van juli 2002) laat zien dat er enkele nieuwe ontwikkelingen zijn.Financieel beheerIn 2001 is het financieel beheer rond ESF verbeterd, maar nog steeds niet
goed. Onvolkomenheden betreffen de afwerking van de controles. Onzekerheid
bestaat er over de juistheid van de projectgegevens en de kleine projecten
omdat deze niet werden gecontroleerd.Agentschap SZWHet Agentschap SZW is een tijdelijk agentschap: met ingang van 2003 moet
het voldoen aan de eisen die het Ministerie van Financiën aan agentschappen
stelt. Vanaf april 2001 werkt het Agentschap aan de opzet van deze eisen.
Sinds 2002 wordt gekeken of deze in de praktijk ook het gewenste resultaat
hebben. Het is het streven dat de accountantsdienst van het Ministerie van
SZW op basis hiervan de vereiste goedkeurende verklaring afgeeft.Het advies van het Ministerie van Financiën om de afwikkeling van
alle ESF-regelingen uit de periode 1994–1999 buiten de agentschapvorming
te houden is overgenomen.108 Het ministerie
en het Agentschap SZW hebben in een afzonderlijke overeenkomst geregeld dat
het agentschap diensten verleent ten behoeve van de uitvoering ESF 1994–1999,
waaronder de administratieve verwerking.In navolging van het Ministerie van Financiën is de Algemene Rekenkamer
van oordeel dat de opzet aan de agentschapsvereisten voldoet. Tegelijkertijd
is zij van mening dat er ook sprake moet zijn van een sluitend beleid ter
voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van EU-subsidies (M&O-beleid).
Dat was in 2001 nog niet het geval.Beheer ESF3 en EqualDe verschillende ESF-subsidiedoelstellingen en communautaire initiatieven
zijn voor Nederland voor de periode 2000–2006 teruggebracht tot ESF3
en het communautair initiatief Equal. Voor beide programma's zijn regelingen
opgesteld op basis waarvan vanaf het midden 2001 subsidie kon worden aangevraagd.
Voor ESF3 werden tot 1 september 2002 56 van de 128 aanvragen gehonoreerd,
voor Equal bedroeg dit aantal (in 2001) 110.Beide regelingen bevatten een controleprotocol voor de externe accountants.
De regelingen voorzien echter niet in sancties.De minister van SZW stelde in zijn reactie op het rechtmatigheidsonderzoek
van de Algemene Rekenkamer over 2001 overigens dat hij niet de mogelijkheid
had om sancties op te nemen, en dat daarvoor eerst een aanpassing nodig is
van de Algemene Wet Bestuursrecht.109Voor beide regelingen zijn brochures opgesteld, zijn er voorzieningen
getroffen om bij de controle tot een eenduidige interpretatie van regels te
komen en zijn toetsingskaders opgesteld om aanvragen, voortgangsrapportages
en einddeclaraties te kunnen beoordelen. Hoewel er dus reeds veel materiaal
beschikbaar is, is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat er van een sluitend
M&O-beleid nog geen sprake is. De verschillende onderdelen sluiten nog
niet geheel op elkaar aan en overkoepelende plannen zijn nog onduidelijk of
onvoldoende concreet.Initiatieven minister van SZWDe minister van SZW heeft in zijn reactie op het meest recente Rekenkameronderzoek
naar ESF-gelden aangegeven dat het instellingstraject voor het Agentschap
SZW en een sluitend M&O-beleid zijn volle aandacht hebben. Hij geeft gevolg
aan de aanbevelingen om de uitkomsten van het proefdraaien in de accountantsverklaring
van 2002 mee te nemen, de afspraken over ESF 1994–1999 te formaliseren
en de voorgestelde en opgevolgde correcties van de afdeling Interne Controle
vast te leggen.In oktober 2002 heeft de minister aan de Tweede Kamer gemeld dat inmiddels
de kaders voor een samenhangend M&O-beleid zijn vastgelegd in de Notitie
Integraal M&O-beleid Agentschap SZW.110De Algemene Rekenkamer zal de activiteiten van het agentschap in het kader
van haar Rapport bij de Jaarverantwoording 2002 in de controle betrekken.16.3 ConclusieUit het onderzoek EU-structuurfondsen: geld voor ontwikkeling
en achterstand en de ESF-onderzoeken die de Algemene Rekenkamer sinds
1998 heeft gepubliceerd blijkt dat er op verschillende terreinen vooruitgang
is geboekt, maar dat er ook nog veel te verbeteren valt.In opzet zijn de beheer-, controle- en toezichtstructuren rond de structuurfondsen
voor de periode 2000–2006 beter geregeld dan in de periode 1994–1999.
In de nieuwe decentralisatieconvenanten zijn afspraken duidelijker vastgelegd
dan voorheen het geval was, en het nieuwe evaluatiekader maakt het mogelijk
dat de kwaliteit van evaluaties toeneemt en dat de evaluaties beter gebruikt
worden. Of dit in de praktijk ook zal gebeuren, moet nog blijken.Voor het ESF is met de komst van het Agentschap SZW duidelijkheid geschapen
over de toekomstige beheerstructuur. Aangezien het agentschap rechtstreeks
onder SZW ressorteert, valt het ook direct onder de controlemogelijkheden
van de Algemene Rekenkamer in haar rechtmatigheidsonderzoek. Een cruciaal
aandachtspunt voor het Agentschap SZW blijft het M&O-beleid, dat in 2001
nog niet op orde was, maar waarvoor in 2002 wel al een solide basis is gelegd.17 ACTUELE STAND VAN ZAKEN BEHEER, CONTROLE EN TOEZICHT
IN NEDERLANDOp 1 mei 2002 is de wet Toezicht Europese Subsidies (TES) in werking getreden.111 Hierin zijn verplichtingen opgenomen voor decentrale
bestuursorganen die EU-subsidies ontvangen en waarvoor de Staat verantwoordelijk
is. Jaarlijks moet over de besteding, het beheer, de controle en het toezicht
van deze subsidies door de verantwoordelijke minister aan de beide Kamers
der Staten-Generaal worden gerapporteerd.Een praktisch gevolg van de wet TES is dat ministers inzage dienen te
hebben in alle geldstromen waarvoor zij op enigerlei wijze verantwoordelijkheid
dragen. De Algemene Rekenkamer wil kunnen nagaan in hoeverre ministers inderdaad
over dit inzicht beschikken. Daartoe heeft zij in maart en augustus 2002 bij
alle ministeries geïnventariseerd, of en zo ja welke EU-subsidies op
het respectievelijke terrein van de ministeries er (naar het oordeel van de
ministeries zelf) zijn. Zowel EU-subsidies die Nederland centraal (via de
rijksbegroting) ontvangt, als EU-subsidies die Nederland decentraal ontvangt,
heeft zij in deze inventarisatie meegenomen. Gevraagd werd steeds naar de
stand per 31 december 2001.De inventarisaties hadden mede tot doel om in de toekomst voor alle EU-subsidiestromen
na te kunnen gaan of de centrale en decentrale controle-, beheer-, en toezichtstructuren,
waarvoor de bewindspersonen op grond van de nieuwe wet TES moeten zorgdragen,
(in opzet) sluitend en toereikend zijn.Over de eerste inventarisatie in maart 2002 is gerapporteerd bij het rapport
bij de financiële verantwoording dat in mei 2002 werd gepubliceerd. Dit
leverde een onvolledig en per ministerie zeer verschillend beeld op, met name
waar het de decentraal ontvangen EU-subsidies betrof.In augustus 2002 is de inventarisatie herhaald, om de eerste inventarisatie
te completeren. Daarbij is de nadruk gelegd op de decentraal ontvangen EU-subsidies
(zie § 17.1).Daarnaast is bij een aantal decentrale bestuursorganen een korte, elektronische
vragenlijst uitgezet over de bekendheid met de wet TES en de EU-geldstromen
bij het desbetreffende bestuursorgaan (zie § 17.2). 17.1 Inventarisatie bij ministeries17.1.1 Voorgelegde vragenIn de inventarisatie van augustus 2002 heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd
naar de bekendheid bij de ministeries met de EU-geldstromen die Nederland
decentraal ontvangt (in het algemeen zijn dit de gelden die in onderafdelingen
B3 tot en met B7 van de EU-begroting zijn opgenomen). Het betreft een totaal
van 276 door de Algemene Rekenkamer geïdentificeerde geldstromen (waarbij
geldstromen kleiner dan 5 miljoen euro – voor de EU als geheel buiten
beschouwing zijn gelaten).In de inventarisatie kregen de ministeries verder de volgende vragen voorgelegd:• Heeft uw ministerie de betrokken decentrale bestuursorganen geattendeerd
op de (verplichtingen die voortvloeien uit de) wet TES?• Heeft uw ministerie het decentrale bestuursorgaan aanwijzingen
verstrekt over de (aard en frequentie van de) te verstrekken informatie over
de besteding van de EU-gelden inclusief het (decentrale) toezicht daarop?• Indien de eindontvanger een particulier betreft: is uw ministerie
bekend met de daarvoor ontwikkelde beheer-, controle- en toezichtstructuur?17.1.2 ResultatenDe inventarisatie resulteerde (net als de eerdere inventarisatie van maart
2002) in een sterk verschillend beeld per ministerie. Sommige ministeries
waren (nog) niet in staat of bereid om de gevraagde informatie over EU-gelden
te leveren. Andere ministeries bleken juist een vrij gedetailleerd en actueel
beeld te kunnen geven van de ontvangen EU-bijdragen, de betrokkenheid van
het betreffende ministerie en van de bekendheid met de bijbehorende toezichtstructuur.112De eerdergenoemde 276 geldstromen vertegenwoordigden in 2001 tezamen een
financieel belang van 10 miljard euro op de EU-begroting. Het betreft alleen
EU-middelen voor het interne beleid, externe maatregelen en pretoetredingssteun.
Nederland kreeg ongeveer 2,5%, dus 250 miljoen euro, van het totaal beschikbare
bedrag.113 Het betreft hier zowel betalingen
aan of via de centrale overheid als rechtstreeks aan decentrale organen en
bedrijven (bijvoorbeeld onderzoeksinstellingen, samenwerkingsverbanden, stichtingen,
bestuursorganen, commerciële ondernemingen).De ministeries leverden voor 69 van de 276 geldstromen enige inhoudelijke
informatie op. Voor 32 van deze 69 geldstromen werd een indicatie gegeven
van de omvang van de in 2001 ontvangen EU-bijdrage in Nederland; in totaal
48,2 miljoen euro. Dat is 19,2% van de 250 miljoen die Nederland in totaal
ontving op deze beleidsterreinen.De conclusie van de Algemene Rekenkamer is dat de informatie van de ministeries
onvolledig is. Omdat een aanzienlijk deel van deze EU-gelden rechtstreeks
bij decentrale organen terechtkomt, is het juist van belang dat de ministeries,
ter vergroting van dat inzicht, de implementatie en uitvoering van de wet
TES met meer voortvarendheid ter hand nemen.Ministerie van BZKHet Ministerie van BZK heeft bij brief van 12 augustus 2002 laten weten
dat men nog geen zicht had op de vraag in welke mate bestuursorganen gebruikmaken
van de geïdentificeerde EU-geldstromen. In de brief memoreert het ministerie
dat de Europese Commissie weigert informatie te verstrekken omtrent deze geldstromen.
Voorts meldt het ministerie dat men een brief gaat sturen aan de koepelorganisaties
(het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de
Unie van Waterschappen en de Vereniging van Universiteiten), waarin wordt
gevraagd de betreffende informatie op te (doen) leveren.Ministerie van SZWHet Ministerie van SZW heeft bij brief van 22 augustus 2002 laten weten
besluitvorming in voorbereiding te hebben over de organisatorische structuur,
waarin inhoud wordt gegeven aan de toezichtstaak van het ministerie voor decentraal
ontvangen EU-subsidies. Ook het Ministerie van SZW meldde dat men bezig was
een brief op te stellen voor de onder het ministerie vallende decentrale bestuursorganen.Overigens stelde het Ministerie van SZW dat de wet TES geen terugwerkende
kracht heeft. Het benodigde inzicht in de decentraal ontvangen gelden vóór
1 mei 2002 had het ministerie dan ook niet. De inspanningen van het Ministerie
van SZW waren er uitsluitend op gericht dat inzicht per 1 mei 2002 te laten
ontstaan.Ministerie van JustitieMet waardering heeft de Algemene Rekenkamer kennisgenomen van het feit
dat het Ministerie van Justitie de gevraagde informatie met een grote mate
van detaillering en nauwkeurigheid voor vrijwel alle geïdentificeerde
geldstromen opleverde. Het ministerie heeft bij brief van 19 september 2002
gemeld dat zij van plan is om in de nabije toekomst een controle- en beheerstructuur
op te stellen aan de hand waarvan beter zicht kan worden verkregen en gehouden
op Europese subsidiestromen. Voorts meldde het ministerie dat er een interdepartementale
werkgroep in oprichting is. Net als het Ministerie van BZK betreurt Justitie
het feit dat de Europese Commissie geen overzicht verstrekt met de decentraal
ontvangen EU-subsidies, vergezeld van afschriften van de subsidiebeschikkingen.Overige ministeriesAlle overige ministeries waar EU-subsidiestromen werden geïdentificeerd
leverden de gevraagde informatie op, zij het dat het ene ministerie met completere
informatie, met meer diepgang en accuratesse reageerde dan het andere. Waar
het ene ministerie zich beperkte tot de uitspraak dat er van geen enkele betrokkenheid
van het ministerie sprake was als de gelden decentraal werden ontvangen, gaf
het andere ministerie minutieuze informatie over de controle- en beheersstructuur.In één geval (bij het Ministerie van OCenW) waren de bevoegdheden
van de minister uit hoofde van de wet TES al (in april 2002) rechtstreeks
vertaald in aanwijzingen voor het een onder OCenW ressorterend bestuursorgaan.
Ook op het niveau van subsidie- en verantwoordingsregelingen had een ministerie
de verplichtingen die voortvloeien uit de wet TES al onder de aandacht van
een bestuursorgaan gebracht.17.2 Onderzoek bij decentrale bestuursorganenMet de inwerkingtreding van de Wet Toezicht Europese Subsidies (TES) per
1 mei 2002 is voor decentrale bestuursorganen die EU-gelden ontvangen of beheren,
zoals provincies, gemeenten, waterschappen en universiteiten, een aantal verplichtingen
vastgelegd in nationale wetgeving.114 Het gaat
om verplichtingen op het punt van beheer en informatieverstrekking aan de
bewindspersoon die voor de betreffende EU-subsidie financieel aansprakelijk
is.In het kader van dit EU-trendrapport is een deelonderzoek gedaan naar
de bekendheid van decentrale bestuursorganen met de wet TES en de daarin opgenomen
verplichtingen.Om hier zicht op te krijgen heeft de Algemene Rekenkamer een elektronische
vragenlijst uitgezet bij een aantal bestuursorganen. Voor het beantwoorden
van de vragenlijst werden vijf gemeenten, twee provincies, twee waterschappen
en vijf universiteiten benaderd.De keuze voor de verschillende bestuursorganen is tot stand gekomen na
overleg met de koepelorganisaties: het Interprovinciaal Overleg (IPO), de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Unie van Waterschappen (UvW)
en de Vereniging van Universiteiten (VSNU). De keuze voor de benaderde bestuursorganen
is niet representatief voor het totaal. Het doel van de inventarisatie was
ook niet om in oordelende zin uitspraken te doen over bestuursorganen. Gezien
ook het feit dat de wet TES ten tijde van de inventarisatie nog maar enkele
maanden van kracht was, is de keuze gevallen op bestuursorganen waarvan verwacht
mocht worden dat zij enigszins op de hoogte waren met regelgeving rond EU-geldstromen,
omdat zij in het verleden EU-gelden hadden ontvangen.In het vervolg van dit hoofdstuk komt eerst de bekendheid van de wet TES
aan de orde (§ 17.2.1). Vervolgens komt de reikwijdte van TES aan
de orde en de interpretaties daarvan in het veld (§ 17.2.2). Aansluitend
worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd: de stand van zaken rondom
de administratieve organisatie bij de bestuursorganen (§ 17.2.3).17.2.1 Bekendheid met de wet TESDe koepelorganisaties IPO, VNG, UvW en VSNU is gevraagd of de provincies,
gemeenten, waterschappen en universiteiten voldoende op de hoogte zijn van
de verplichtingen die voor hen uit de wet TES voortvloeien. De genoemde koepels
zijn van de wet TES en de uit de wet voortvloeiende verplichtingen op de hoogte.Het IPO, de VNG en de UvW hebben hun leden recent via ledenbrieven of
nieuwsbrieven op de wet TES geattendeerd en daarover enige inhoudelijke informatie
verspreid. De drie koepelorganisaties en het Rijk hebben bovendien recent
het virtuele kenniscentrum «Europa Decentraal» opgericht, dat
informatie geeft over beleid, jurisprudentie en interpretatie van Europese
regelgeving. Het is de bedoeling dat op deze website ook TES-informatie zal
worden opgenomen.115 De koepelorganisaties verwachten
dat de discussie over de implementatie van de wet TES wel op gang zal gaan
komen.Volgens de koepelorganisaties heeft de wet TES nog niet geleid tot aanpassingen
in de administratieve organisatie van de leden. De recente invoeringsdatum
van 1 mei 2002 wordt daarvoor als reden aangevoerd.De VNG veronderstelt dat de grotere gemeenten over het algemeen beter
bekend zijn met de Europese wet- en regelgeving dan de kleinere. Dat geldt
ook voor de wet TES. De ondervraagde gemeenten gaven aan op de hoogte te zijn
van de wet TES en de daaruit voortvloeiende verplichtingen.Tussen de benaderde grotere gemeenten zijn echter ook verschillen aan
te geven. Dit heeft alles te maken met de inrichting van het gemeentelijke
bestuursapparaat, de omvang van de ontvangen Europese gelden en het aantal
verschillende soorten geldstromen.Zo heeft de ene grote gemeente een centraal bureau dat zich met Europa
en EU-subsidies bezighoudt en de gelden beheert vanuit een centraal punt.
In andere grotere gemeenten is het beheer gedecentraliseerd en heeft het centrale
bureau vooral een voorlichtende en adviserende rol. Over de wet TES hebben
sommige gemeenten actief informatie verstrekt aan gedecentraliseerde eenheden
en subsidieaanvragers. De bevraagde provincies zijn goed op de hoogte van
de wet TES en de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Ze steunen daarbij
voor een deel op zelf vergaarde kennis over Europese wet- en regelgeving via
verschillende kanalen zoals netwerken, overheidsvoorlichting en decentralisatieconvenanten
met verschillende ministeries.Bij de geconsulteerde waterschappen was de wet TES nog onbekend. De reden
hiervoor is tweevoudig. Van de twee ondervraagde waterschappen kreeg er maar
een ook daadwerkelijk Europese subsidies. Het waterschap dat wel Europese
subsidies kreeg, was vooral een uitvoeringsorganisatie. Het beheer van de
verkregen gelden lag elders.17.2.2 Interpretatieverschillen reikwijdte wet TESIn de wet TES is bepaald dat bestuursorganen die een EU-subsidie ontvangen
de verantwoordelijke minister jaarlijks in kennis stellen van de ontvangen
subsidie en daarbij aard en omvang vermelden van de activiteiten waarvoor
de subsidie wordt verleend.116 Ook moet jaarlijks
worden gerapporteerd hoe de subsidie is aangewend dan wel invulling is gegeven
aan beheer, controle of toezicht met betrekking tot de verstrekte EU-subsidie.De ministers kunnen regels over vorm en inhoud van de jaarlijkse kennisgeving
en rapportage aangeven. Bij het Ministerie van Financiën (coördinerend
ministerie) werd ten tijde van dit onderzoek gewerkt aan een modelformat voor
decentrale bestuursorganen ten behoeve van de rapportage over EU-subsidies.Decentraal speelt een aantal onduidelijkheden of interpretatieproblemen
met betrekking tot de reikwijdte van de wet TES. De discussie spitst zich
toe op vier vragen:1. Welke subsidies vallen precies onder de wet?Allereerst bleek uit de inventarisatie dat er bij verscheidene bestuursorganen
twijfels bestaan over de vraag of alle EU-subsidies die deze bestuursorganen
ontvangen onder de reikwijdte van de wet TES vallen. Zo vroegen enkele gemeenten
zich af of het om alle Europese subsidies gaat of alleen om die subsidies
waar de Staat als partij bij betrokken is. Die vraag blijkt ook te spelen
bij subsidies uit het Vijfde Kaderprogramma voor onderzoek en bij subsidies
voor onderwijs. Bestuursorganen menen dat deze subsidies niet onder de wet
TES vallen omdat ze zonder tussenkomst van het Rijk direct aan de bestuursorganen
gegeven worden. De verwarring op dit punt is opmerkelijk, aangezien de toezichtsbevoegdheden
voor de ministers in de wet TES nu juist voor dit soort gelden zijn gecreëerd.Ook vragen sommige decentrale bestuursorganen zich af of de werkingskracht
van de wet TES zich ook uitstrekt tot – soms heel geringe – EU-gelden
die rechtstreeks door decentrale bestuursorganen worden ontvangen en beheerd.
Er wordt in dit verband gewezen naar bijvoorbeeld de kleine «jumelageprojecten»
tussen gemeenten. Extra toezicht en controle op deze kleine geldstromen ervaren
de decentrale bestuursorganen als ongewenst en ondoelmatig.2. Is een algemene universiteit een «bestuursorgaan»?Ten tweede leidt het begrip «bestuursorgaan» tot discussie.
De VSNU stelt zich op het standpunt dat de wet TES niet van toepassing is
op universiteiten. Universiteiten zouden namelijk geen bestuursorganen zijn
in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht.De Algemene Rekenkamer stelt dat algemene universiteiten wel degelijk
bestuursorganen zijn en heeft de VSNU in dit verband per brief verwezen naar
de «Nota naar aanleiding van het Verslag bij het Wetsvoorstel Toezicht
Europese Subsidies».117 In de betreffende
nota wordt de positie van universiteiten als volgt toegelicht:«Openbare universiteiten en openbare hogescholen
zijn bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (bijzondere
universiteiten en bijzondere hogescholen treden ten aanzien van de besteding
van dergelijke subsidiegelden niet op als bestuursorgaan; zij zijn slechts
bestuursorgaan voor zover het gaat om het uitreiken van getuigschriften, diploma's
en bullen). Ten aanzien van EU-subsidies die worden besteed door bestuursorganen
creëert het onderhavige wetsvoorstel bevoegdheden voor de betrokken ministers.
Daarbij aansluitend verleent het wetsvoorstel tot achtste wijziging van de
Comptabiliteitswet aan de Algemene Rekenkamer ter zake onderzoeksbevoegdheden.»De Algemene Rekenkamer heeft de VSNU op 12 september 2002 verzocht te
bevorderen dat universiteiten medewerking zouden verlenen aan het onderzoek.
Ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek heeft de VSNU echter geen reactie
gegeven. Wel hebben twee benaderde universiteiten separaat een reactie gestuurd
naar de Algemene Rekenkamer. Beide universiteiten onderschrijven hierin de
visie van de VSNU en delen mee het standpunt van de VSNU over de toepasselijkheid
van de wet TES af te wachten. Geen van de vijf benaderde universiteiten heeft
medewerking verleend.Omdat een reactie van de VSNU uitbleef, heeft de Algemene Rekenkamer de
minister van OCenW op 20 november 2002 verzocht om per brief om te bevestigen
dat universiteiten bestuursorganen zijn in de zin van de wet TES en hiervan
universiteiten op de hoogte te stellen.Bij brief van 10 januari 2003 liet de minister van OCenW weten dat de
implementatie van de wet TES op grote problemen zal stuiten, vanwege de omvangrijke
administratieve lasten die daarmee samenhangen. Volgens de minister blijkt
uit het overleg hierover in het Interdepartementaal Overleg van de Centrale
directie Financieel-Economsiche Zaken (IOFEZ) dat vrijwel alle departementen
hiermee worstelen, waaronder ook OCenW.De minister kondigt in haar brief aan een en ander schriftelijk aan de
minister van Financiën voor te zullen leggen met het verzoek om na te
gaan op welke wijze aan het probleem van de volgens haar buitenproportionele
administratieve lasten tegemoet kan worden gekomen. Gegeven deze omstandigheden
wil zij niet ingaan op het verzoek van de Algemene Rekenkamer om de VSNU omtrent
de toepasselijkheid van de wet TES op universiteiten op de hoogte te stellen.Op 27 januari 2003 heeft de VSNU gereageerd op de brief van de Algemene
Rekenkamer van 12 september 2002. In haar reactie stelt de VSNU dat er twee
hoofdelementen te onderscheiden zijn in de discussie over de wet TES en de
toepasselijkheid daarvan op openbare universiteiten: de status van al dan
niet zelfstandig bestuursorgaan, en de verzwaring van de administratieve lasten
die met de uitvoering van de wet gemoeid is.Om de impasse rond de status van (openbare) universiteiten te doorbreken
heeft de VSNU aangekondigd dat zij de minister van OCenW. zou voorstellen
de kwestie voor te leggen aan de landsadvocaat.3. Zijn beheersconvenanten over structuurfondsprogramma's
nog geldig?Ten derde is er onduidelijkheid over de vraag wat na de inwerkingtreding
van de wet TES de juridische status is van de beheersconvenanten die tussen
het Rijk en provincies zijn afgesloten over structuurfondsprogramma's voor
de periode 2002–2006. Deze convenanten lopen veelal tot 2007 en zijn
ondertekend vóórdat de wet TES van kracht werd.Hoewel uit gesprekken met de koepelorganisatie de voorzichtige conclusie
kan worden getrokken dat de bedoelde beheersconvenanten niet strijdig zijn
met de wet TES, kan onduidelijkheid op dit punt tot verwarring leiden.4. Waar is al die administratieve rompslomp goed voor?Ten slotte wordt er door verschillende bestuursorganen naar voren gebracht
dat door de wet TES de controle-intensivering en de administratieve belasting
zal toenemen, zonder dat daar in hun ogen noemenswaardige winst tegenover
staat.17.2.3 Stand van zaken administratieve organisatieGemeentenDe geconsulteerde gemeenten zijn allemaal zowel beheersautoriteit als
uitvoerder van de door de EU gefinancierde projecten. Het beheer van de EU-gelden
is verdeeld over verschillende gemeentelijke diensten en deelgemeenten. De
mate van decentralisatie van het projectbeheer verschilt evenwel per gemeente.
In enkele gemeenten wordt het «concerndienstenmodel» gehanteerd.
Dit model gaat ervan uit dat de verschillende diensten integraal verantwoordelijk
zijn voor hun eigen financiële administraties. Gemeentebreed ontstaat
er alleen inzicht als alle diensten de informatie over de EU-gelden centraal
aanleveren.Alle geconsulteerde gemeenten krijgen EU-subsidies in het kader van communautaire
initiatieven. De meeste gemeenten krijgen EFROen ESF-gelden. Enkele gemeenten
ontvangen ook subsidies voor Intern Beleid.Het aantal projecten dat met EU-gelden wordt gefinancierd loopt uiteen
van een paar projecten (clusterprojecten) tot enkele tientallen. Twee gemeenten
geven het totaal aan Europese subsidies voor de komende zes jaar weer in de
vorm van een schatting. Hierbij gaat het om bedragen in de orde van 45 miljoen
euro tot 144 miljoen euro voor een periode van zes jaar.Over de uitvoering van de projecten wordt nu al op verschillende niveaus
(rechtstreeks EU, aan een of meer ministeries) en op verschillende wijze (via
evaluaties, via tussen- en eindverantwoordingverslagen) gerapporteerd.ProvinciesDe provincies zijn meestal beheersautoriteit; slechts in een enkel geval
zijn ze ook projectuitvoerder. Het beheer vindt centraal plaats vanuit een
EU-coördinatiepunt.Bij provincies werd tot op heden vooral gedacht vanuit beheersconvenanten
met het Rijk. De wet TES is nog te kort van kracht om vanuit de wet te denken
over verantwoordelijkheden voor het beheer van EU-subsidies.De toename van EU-gelden en EU-programma's heeft in provincies geleid
tot verdergaande organisatie en coördinatie vanuit één
centraal punt. Provinciale EU-desks zijn daarvan een voorbeeld. De EU-desks
zijn ingericht om meer vat te krijgen op de administratieve organisatie en
het beheer. De ontwikkelde monitorsystemen zijn in staat de rapportage informatie
voor de Europese Commissie te leveren. Het programmabeheersinformatiesysteem
dat hier vaak wordt gebruikt, voldoet aan de rapportagevereisten van de Europese
Commissie.De geconsulteerde provincies waren zowel uitvoerder als beheersautoriteit
en kunnen financiële en inhoudelijke informatie genereren op programma
en projectniveau. Het totale budget van alle EU-projecten
dat hiermee in 2001 gemoeid was, was in provincie 1 circa 75 miljoen euro
aan formeel gecommitteerde projecten, en in provincie 2 naar schatting 386
miljoen euro.Over de uitvoering van de projecten wordt nu al op verschillende niveaus
(rechtstreeks EU, aan een of meer ministeries) en op verschillende wijze (via
evaluaties, eindverantwoordingverslagen en jaarverslagen) gerapporteerd.WaterschappenVan de twee geconsulteerde waterschappen ontving er één
wel en één geen EU-subsidies in het jaar 2001. Het waterschap
dat wel subsidies heeft gekregen is projectuitvoerder.De eigen administratieve organisatie van dit waterschap voorziet niet
in een geautomatiseerde informatievoorziening over het financieel beheer van
projecten. Het waterschap rapporteert wel reeds naar verschillende instanties
namelijk aan het Ministerie van VROM, aan de provincie en de Dienst Landelijk
gebied. Men doet dat door middel van evaluaties, voortgangsrapportages en
eindverantwoordingsverslagen.Het totale budget van alle EU-projecten in
2001 bij dit waterschap betrof naar schatting 1 miljoen euro.UniversiteitenDe universiteiten hebben zoals hiervoor vermeld niet meegewerkt aan dit
deelonderzoek. In openbare stukken zoals jaarverslagen van universiteiten
is nauwelijks iets terug te vinden over de door universiteiten ontvangen EU-subsidies.
Uit andere openbare stukken is echter bekend dat er door wetenschappelijke
onderzoekers verbonden aan universiteiten vaak gebruikgemaakt wordt van Europese
subsidiemogelijkheden, onder meer uit Kaderprogramma's. Nederlandse bedrijven
en instellingen (waaronder universiteiten) hebben in 2001, rond de 210 miljoen
euro ontvangen uit het Kaderprogramma. Qua volume is dit de derde EU-geldstroom
voor Nederland (na structuurfondsen en landbouwsteun).118De meeste universiteiten hebben overigens een EU-desk waar medewerkers
informatie en advies over EU-subsidies kunnen krijgen.17.3 ConclusiesIn het kader van dit EU-trendrapport het was het onmogelijk alle door
de ministeries geleverde informatie te toetsen op juistheid. Dat was ook niet
de doelstelling van deze inventarisatie. De inventarisatie zal in de toekomst
onder meer worden gebruikt om toezicht-, controle- en beheer van die gelden
te kunnen betrekken in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Op grond
van de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet heeft zij immers de bevoegdheid
gekregen om de besteding van EU-subsidies tot op het niveau van de eindbegunstigde
(dus ook bij decentrale bestuursorganen) te toetsen op rechtmatigheid en doelmatigheid.Uit de inventarisatie kan niettemin worden geconcludeerd dat het merendeel
van de ministeries redelijk zicht heeft op de grotere EU-geldstromen, maar
dat het zicht op de kleinere geldstromen (EU-gelden voor intern beleid) nog
beperkt en onvolledig is. In het geval dat de EU-gelden buiten het ministerie
om rechtstreeks door decentrale diensten en bestuursorganen worden aangevraagd,
besteed of beheerd, beschikt het merendeel van de ministeries niet over een
volledig en actueel beeld. Weinig ministeries hadden in augustus 2002 de decentrale
bestuursorganen en diensten die onder het ministeriële EU-toezicht vallen,
geattendeerd op de uit de wet TES voortvloeiende verplichtingen.In het voorjaar van 2003 zullen de ministeries op grond van de wet TES
voor het eerst de beheersinformatie (moeten) verzamelen bij de decentrale
bestuursorganen over de uitvoering van EU-projecten en de besteding van de
EU-bijdragen in 2002. Of alle bestuursorganen dan voldoende voorbereidingen
hebben getroffen om deze informatie aan het ministerie te leveren, is nu nog
onzeker.Met het oog hierop is de Algemene Rekenkamer voornemens om in het kader
van haar rechtmatigheidsonderzoek over 2002 te inventariseren of, en zo ja
welke organisatorische en procedurele voorbereidingen er zijn getroffen om
er zeker van te kunnen zijn, dat de ministeries tijdig over de gewenste beheersinformatie
kunnen beschikken en bestuursorganen deze informatie kunnen opleveren.De wet TES geeft ministers concrete toezichtsbevoegdheden bij beheer en
besteding van EU-gelden door decentrale bestuursorganen met ingang van 1 mei
2002.De geconsulteerde bestuursorganen beheren verscheidene EU-subsidiestromen.
Ze zijn formeel bekend met de wet TES, maar deze bekendheid heeft nog niet
geleid tot een heldere vertaalslag van wat de wet TES voor de administratieve
organisatie van de betreffende bestuursorganen betekent. De geconsulteerde
bestuursorganen zijn nog niet begonnen met de voorbereidingen om hun administratieve
organisatie zodanig in te richten of aan te passen dat daarmee kan worden
voldaan aan de nieuwe wettelijke inlichtingenverplichting jegens de betreffende
minister. Daarvoor is de wet nog te kort in werking.De mate waarin deze bestuursorganen nu al in staat zijn om (gedetailleerde)
beheersinformatie te verstrekken zal naar verwachting uiteenlopen. Verschillende
bestuursorganen verantwoorden zich nu reeds over de uitvoering van afzonderlijke
EU-projecten. Ze doen dat soms rechtstreeks aan de EU, soms (ook) aan verschillende
ministeries via verantwoordingsverslagen en evaluaties.119Een totaaloverzicht van alle (ontvangen) EU-gelden op een centraal punt
in het bestuursorgaan is veelal afwezig.120Decentraal bestaan nog onduidelijkheden over de reikwijdte van de wet
TES en de daarmee samenhangende verplichtingen voor bestuursorganen. Gegeven
de rapportageverplichtingen (aan afzonderlijke ministers en aan de Staten-Generaal)
bij de wet TES is het van belang dat deze onduidelijkheden over toepasselijkheid
en reikwijdte van de wet TES zo snel mogelijk worden weggenomen.Daarnaast is het van belang dat decentrale bestuursorganen hun administratieve
organisatie voortvarend aanpassen.18 RECAPITULATIE EN TRENDINFORMATIE DEEL 3Organisatie en geldstromenBij de voorbereiding en uitvoering van het EU-beleid in Nederland worden
de belangrijkste coördinerende posities ingenomen door de Ministeries
van Buitenlandse Zaken en Financiën. De meeste EU-gelden worden besteed
door het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Nederland is op verschillende momenten en bestuurlijke en ambtelijke niveaus
betrokken bij het opstellen van de jaarlijkse EU-begroting.De uitvoering van het EU-beleid is in Nederland sterk decentraal ingevuld.
Beheer, toezicht en controle zijn vormgegeven in een complexe structuur.Nederland draagt jaarlijks ongeveer 5 miljard euro af aan de EU, onder
andere uit landbouwheffingen, BTW, de BNP-bijdrage en douanerechten. Nederland
ontvangt jaarlijks circa 2,5 euro miljard aan subsidies vanuit de EU, met
name in de vorm van landbouwsubsidies en structuurfondsen. Nederland is daarmee
een van de nettobetalers van de EU.Recht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in NederlandDe juistheid van de bestedingen van de meeste EU-subsidies in Nederland
wordt beperkt gecontroleerd, waardoor de rechtmatigheid van de uitgaven niet
altijd gewaarborgd is. De controle- en evaluatie-inspanningen zijn vooral
gericht op het voldoen aan rapportageverplichtingen die worden opgelegd door
de Europese Commissie. Deze verplichtingen hebben niet tot doel te kunnen
beoordelen of EU-subsidies ook doelmatig worden besteed.De problemen deden zich in de periode 1994–1999 met name voor bij
EU-subsidies met een incidenteel karakter (zoals subsidies voor de bestrijding
van dierziekten) en EU-subsidies voor structuurfondsbeleid.De rechtmatigheid van de uitgaven EU-landbouwbeleid worden in opzet beter
gewaarborgd. Niettemin constateerde de Europese Rekenkamer in haar jaarverslag
over het jaar 2001 dat zich ook op het terrein van EU-landbouwsubsidies in
Nederland problemen voordoen, bijvoorbeeld bij dierpremies.Voor de nieuwe beheer-, toezicht-, en controlestructuren van de structuurfondsen
in Nederland, en ESF in het bijzonder, geldt dat er op verschillende terreinen
vooruitgang is geboekt, maar dat er ook nog veel te verbeteren valt. In opzet
zijn de structuren voor de periode 2000–2006 beter geregeld dan in de
periode daarvoor, bijvoorbeeld door de nadruk op certificering. Of de structuren
in de praktijk goed worden toegepast moet nog blijken. Met de komst van het
agentschap SZW is duidelijkheid geschapen over de beheersstructuur. Een aandachtspunt
voor het Agentschap SZW is het M&O-beleid. Dat was in 2001 nog niet op
orde.Inventarisatie EU-subsidies en wet TESDe wet Toezicht Europese Subsidies, waarmee ministers met ingang van 1 mei
2002 bevoegdheden hebben gekregen om toe te zien op het beheer en de besteding
van EU-gelden door decentrale bestuursorganen en diensten, is een belangrijke
stap voorwaarts.Voor de EU-gelden die rechtstreeks door decentrale diensten en bestuursorganen
worden aangevraagd, besteed of beheerd, waren sommige ministeries (nog) niet
in staat of bereid om hierover informatie aan te leveren. Andere ministeries
bleken heel goed in staat om gedetailleerde en actuele overzichten te geven
van de ontvangen EU-bijdragen, de betrokkenheid van het ministerie en van
de gehanteerde toezichtstructuur. Van de 276 door de Algemene Rekenkamer geïdentificeerde
geldstromen met samen een financieel belang van 250 miljoen euro konden de
ministeries informatie geven over 19,2% (48,2 miljoen euro) van dit bedrag.Weinig ministeries hadden de decentrale bestuursorganen en diensten die
onder het ministeriële EU-toezicht vallen geattendeerd op de uit de Wet
TES voortvloeiende verplichtingen. Uit een inventarisatie bij een aantal van
deze bestuursorganen bleek dat men formeel wel bekend was met de Wet TES en
de daaruit voortvloeiende inlichtingenverplichting, maar dat evenwel nog geen
maatregelen waren getroffen om aan de inlichtingenverplichting jegens de betreffende
minister te kunnen voldoen. Bij sommige bestuursorganen bestaan nog onduidelijkheden
over de Wet TES en de daarmee samenhangende verplichtingen voor hun eigen
organisatie. DEEL 4. CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES19 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN19.1 HoofdconclusieDe Algemene Rekenkamer heeft in kaart gebracht hoe de voorbereiding, uitvoering
en verantwoording van de begroting van de EU zijn vormgegeven. Zij is nagegaan
welke ontwikkelingen zich hierin recent hebben voorgedaan. Verder heeft de
Algemene Rekenkamer onderzocht welk inzicht er EU-breed bestaat in het financieel
management van EU-geldstromen en, meer specifiek, de stand van zaken bij het
financieel management van EU-geldstromen in Nederland.Beheer, controle, toezichtDe Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat het financieel management
in de Europese Unie nog volop in ontwikkeling is. De beheer-, controle- en
toezichtsystemen voor EU-gelden vertonen tekortkomingen, zowel in Brussel
als in de lidstaten. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de Europese
Rekenkamer in acht jaar nog geen positieve betrouwbaarheidsverklaring heeft
kunnen afgeven over de EU-uitgaven. De problemen doen zich met name voor bij
de geldstromen die in gedeeld beheer tussen de EU en de lidstaten worden uitgevoerd.
Door het SEM2000-initiatief en de hervorming binnen de Europese Commissie
wordt op het terrein van financieel management in de EU wel vooruitgang geboekt.VerantwoordingDe manier waarop verantwoording wordt afgelegd over de besteding van EU-gelden
laat nog veel te wensen over. Dit is onder andere het gevolg van de beperkte
openbare beschikbaarheid van financiële verantwoordingsgegevens voor
de afzonderlijke EU-geldstromen en de individuele lidstaten.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat er meer inzicht zou moeten bestaan
in de rechtmatigheid van de besteding van EU-geldstromen, zowel voor de afzonderlijke
geldstromen als voor het totaal aan uitgaven, en zowel op EU-niveau als per
lidstaat.Idealiter zou dit inzicht zoveel mogelijk moeten bestaan uit kwantitatieve
en extern gecontroleerde financiële verantwoordingsinformatie. Hiervoor
is een goede communautaire en nationale interne en externe controle op de
besteding van de EU-middelen en de uitvoering van het beleid noodzakelijk.
De Algemene Rekenkamer is dan ook van oordeel dat er zowel op Europees niveau
als binnen de lidstaten meer aandacht nodig is voor het Europees verantwoordings-
en controlebestel. Niet alleen is hiervoor versterking van een samenhangend
stelsel van interne controle en interne audit nodig; ook is het van belang
dat de externe controle op EU-niveau maximaal kan steunen op de controle-informatie
van de Europese Commissie, en dat de Europese Commissie op haar beurt maximaal
kan steunen op controle-informatie uit de lidstaten.De uitbreiding van de EU in 2004, van vijftien naar vijfentwintig lidstaten,
biedt een goede kans om de transparantie binnen de EU te vergroten en het
financieel management in de komende jaren verder te verbeteren.Stand van zaken 2000–2002De Algemene Rekenkamer heeft vijf hoofdindicatoren geselecteerd aan de
hand waarvan zij in de komende jaren zal nagaan hoe het financieel management
van EU-geldstromen zich ontwikkelt. Hieronder wordt voor elke indicator een
(kwalitatief) beeld gegeven wat de stand van zaken in 2000–2002 was.19.2 AanbevelingenOp basis van de hierboven geformuleerde hoofdconclusie, en de onderbouwing
daarvan, komt de Algemene Rekenkamer tot een aantal aanbevelingen.In de eerste plaats beveelt de Algemene Rekenkamer – vanuit het
oogpunt dat «good governance» ook «good accountability»
impliceert – het kabinet aan dat het via zijn vertegenwoordiger in de
nu lopende Europese Conventie inbrengt dat er zowel op Europees niveau als
binnen de lidstaten meer aandacht dient te komen voor het Europees verantwoordings-
en controlebestel. De Algemene Rekenkamer vraagt vanuit haar eigen verantwoordelijkheid
haar zusterrekenkamers in de EU deze aanbeveling te doen aan hun eigen regeringen.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat er op dit moment weinig
zicht is op de rechtmatigheid van de EU-bestedingen, met name als het gaat
om een kwantitatieve weergave per geldstroom en per land. Daarom beveelt zij
vanuit haar streven naar transparantie het kabinet tevens aan dat dit er bij
de EU in Brussel op aandringt dat de Europese Commissie meer kwantitatieve
(financiële) verantwoordingsinformatie, per geldstroom en per land, openbaar
maakt.Hierbij is het belangrijk dat de financiële verantwoordingsinformatie
goed gecontroleerd wordt. De Europese Rekenkamer moet kunnen steunen op de
voorcontroles bij de Europese Commissie, die door de eigen «interne
audit capabilities» van de directoraten-generaal kunnen worden uitgevoerd.
Tevens zou de Europese Commissie op haar beurt maximaal moeten kunnen steunen
op controle-informatie uit de lidstaten.De Algemene Rekenkamer beveelt de betrokken bewindspersonen aan om in
de EU de nodige stappen te zetten met het oog op het bereiken en waarborgen
van de gewenste transparantie over de rechtmatigheid (en in tweede instantie
de doelmatige besteding) van EU-geldstromen.In dat kader zou overwogen kunnen worden de nationale rekenkamers van
de lidstaten een verslag te laten uitbrengen aan de eigen regering en de Europese
Commissie over de EU-afdrachten en EU-bestedingen van en in het eigen land.Overigens merkt de Algemene Rekenkamer op dat van een goede controle slechts
sprake kan zijn als de regelgeving van de Europese Commissie eenduidig is,
en interpretatieverschillen kunnen worden voorkomen.De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet dan ook aan om in Raadsverband
hierop aan te dringen bij de Europese Commissie.Ook voor Nederland zelf constateert de Algemene Rekenkamer een onvolledig
zicht op de recht- en doelmatigheid van de besteding van EU-gelden. Zij beveelt
daarom het kabinet aan om in de nationale verantwoordingen dat beeld wel te
gaan creëren.Ten slotte beveelt de Algemene Rekenkamer het kabinet aan de uitvoering
van de per 1 mei 2002 in Nederland van kracht geworden wet Toezicht Europese
Subsidies met meer voortvarendheid ter hand te gaan nemen. Ze dient er daarmee
zorg voor te dragen dat het inzicht in Nederland in de decentraal bestede
EU-gelden sterk wordt verbeterd. 20 REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER20.1 Reactie kabinetDe minister van Financiën heeft bij brief van 30 januari 2003 gereageerd
op het rapport van de Algemene Rekenkamer, mede namens de minister van Buitenlandse
Zaken en de overige leden van het kabinet.AlgemeenIn zijn reactie geeft de minister aan dat het kabinet heeft kennisgenomen
van het EU-trendrapport 2003, en het initiatief van de Algemene Rekenkamer
toejuicht om jaarlijks de stand van zaken rondom het financieel management
van de gelden van de Europese Unie (EU) in kaart te brengen. Het kabinet heeft
de conclusies en aanbevelingen met belangstelling gelezen, en kan deze met
enige nuancering onderschrijven.Het kabinet verwacht dat het jaarlijkse trendrapport een extra stimulans
zal kunnen bieden om het financieel management van Europese geldstromen verder
te verbeteren op die aspecten, waarvoor de Nederlandse regering verantwoordelijkheid
draagt. Daarbij merkt men op dat veel bevindingen betrekking hebben op andere
lidstaten en op de Europese instellingen. In dat kader zou volgens het kabinet
verwacht kunnen worden dat de Algemene Rekenkamer in toekomstige EU-trendonderzoeken
sterker de samenwerking met de Europese Rekenkamer zou zoeken. Zo kan volgens
het kabinet voorkomen worden dat de Algemene Rekenkamer op het niveau van
de EU zich op het terrein van de Europese Rekenkamer begeeft, zoals onder
andere bij het landenvergelijkend overzicht.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is ingenomen met de positieve reactie van het kabinet
op het EU-trendrapport. Zij wil benadrukken dat reeds bij deze eerste editie
samenwerking gezocht is met de Europese Rekenkamer. Zo is er uitgebreid gebruikgemaakt
van gegevens van de Europese Rekenkamer en hebben er zowel voor, tijdens als
na de uitvoering van de werkzaamheden gesprekken met de Europese Rekenkamer
plaatsgevonden.Tegelijkertijd neemt de Algemene Rekenkamer waar dat er terreinen zijn
waarop de Europese Rekenkamer niet de gewenste transparantie kan bieden. Zo
is de controleaanpak van de Europese Rekenkamer voor haar betrouwbaarheidsverklaring
niet gericht op het doen van uitspraken over individuele geldstromen of afzonderlijke
lidstaten.Verder kan de Europese Rekenkamer slechts beperkt de doelmatigheid van
de uitvoering van EU-beleid controleren, namelijk uitsluitend als hieraan
ook EU-geld gekoppeld is. Verder valt de controle van de nationale cofinanciering
niet binnen haar onderzoeksmandaat.Aandacht voor beheer en controle in de EUIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat Nederland
zich in het kader van de Conventie zou moeten inspannen voor meer aandacht
voor beheer en controle binnen de Unie en de lidstaten, stelt de minister
dat de Conventie primair gericht is op verdragsherziening en dat het Europees
verantwoordings- en controlebestel een zaak is die vooral gestalte krijgt
op het niveau van secundaire wetgeving en de onderliggende uitvoeringsbepalingen.De minister geeft aan dat voor de complexe begrotingsprocedure de inzet
gericht is op vereenvoudiging, met inachtneming van het noodzakelijke institutionele
evenwicht. Over de Europese Rekenkamer stelt de minister dat zowel de rol
van deze EU-instelling alsook de noodzakelijke samenwerking met de (rekenkamers
in de) lidstaten goed in het Verdrag zijn verwoord.De minister onderkent dat de invulling van deze taken en de samenwerking
met lidstaten nog verder verbeterd kan worden, en geeft aan dat dit voor Nederland
een voortdurend aandachtspunt vormt. Bij nieuw beleid en bij de bespreking
van voortgangsrapportages en eindevaluaties is de aandacht van het kabinet
voor de kwaliteit van het beleid inclusief aspecten van rechtmatigheid en
doelmatigheid steeds onderdeel van de beoordeling. Tegelijkertijd geeft de
minister aan dat de uitvoering en de verantwoording van het beleid plaatsvindt
binnen een complexe omgeving, waarbinnen uiteenlopende belangen van de lidstaten
alsook de rol van de verschillende instellingen een plaats moeten krijgen.Nawoord Algemene RekenkamerMet het oog op de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 is de Algemene
Rekenkamer van mening dat dit een goed moment is om het beheer- en controlebestel
van EU-geldstromen aan de orde te stellen. In weerwil van het standpunt van
het kabinet dat behandeling van het Europees beheer- en controlebestel vooral
in secundaire regelgeving plaatsvindt, blijft de Algemene Rekenkamer van mening
dat het van belang is om dit in de Europese Conventie te agenderen, juist
om ervoor te zorgen dat deze secundaire regelgeving voortvarend wordt aangepakt.De hervorming van de Europese Commissie heeft al tot een aantal veelbelovende
resultaten geleid, zoals het oprichten van de Interne Audit Dienst en het
van kracht worden van het nieuwe Financieel Reglement per 1 januari 2003.
De Interne Audit Dienst heeft echter wel goede en betrouwbare informatie nodig.
Daarbij wordt al gediscussieerd over de mogelijkheid om de lidstaten in de
toekomst betrouwbaarheidsverklaringen te laten opstellen.Met instemming constateert de Algemene Rekenkamer dat het kabinet vindt
dat de samenwerking met de andere lidstaten verder verbeterd kan worden en
dat, hoewel de discussies plaatsvinden in een complexe bestuurlijke context
met uiteenlopende belangen, samenwerking een punt van aandacht blijft. Daarbij
wil de Algemene Rekenkamer opmerken dat naar haar oordeel openbaarheid en
transparantie juist belangrijke middelen kunnen zijn om de lidstaten op één
lijn te krijgen.Hoewel het kabinet stelt dat bij de ontwikkeling, voortgang en afsluiting
van beleid de kwaliteit van het beleid inclusief aspecten van rechtmatigheid
en doelmatigheid steeds onderdeel van de beoordeling is, merkt de Algemene
Rekenkamer op dat zij deze informatie maar zeer beperkt in openbare bronnen
heeft aangetroffen. De Algemene Rekenkamer roept het kabinet dan ook op om
zich meer in te spannen om deze informatie wel openbaar beschikbaar te maken.Zicht op rechtmatigheid EU-bestedingenDe minister laat weten dat het kabinet de aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer gericht op het verhogen van de transparantie onderschrijft. Het
geven van inzicht in de rechtmatigheid van de bestedingen per geldstroom en
per land vindt het kabinet primair een verantwoordelijkheid van de Commissie
en van de Europese Rekenkamer. Hierbij merkt de minister op dat beide instellingen
op dit punt verbeteringen kunnen aanbrengen, en dat de Europese Commissie
hier tot op zekere hoogte ook mee bezig is.De minister stelt verder dat de Europese Rekenkamer ondanks aandringen
van de dechargeautoriteit, het Europees Parlement, tot nu toe geen gehoor
heeft gegeven aan het verzoek om gekwantificeerde gegevens per sector en per
land te publiceren. Aangezien de Europese Rekenkamer onafhankelijk is, hebben
de Raad van Ministers en het Europees Parlement geen directe mogelijkheid
om dit te veranderen. Verschillen van inzicht in de verschillende lidstaten
van de Unie als het gaat om de rol van de Europese Rekenkamer spelen hierbij
volgens het kabinet een belangrijke rol. De minister geeft aan dat deze verschillen
ook zichtbaar zijn in de Raad. Nederland heeft er in het verleden herhaaldelijk
op aangedrongen dat de Raad in zijn aanbeveling aan het Europees Parlement
inzake de te verlenen decharge ook een oproep zou doen tot het publiceren
van foutenpercentages. Maar voor dit standpunt is nagenoeg geen steun aanwezig.
Dit laat onverlet dat Nederland waar mogelijk zal blijven aandringen op een
beter inzicht in de rechtmatigheid van de EU-uitgaven.In reactie op de aanbeveling om in Raadsverband ook aan te dringen op
verbetering en eenduidigheid van de regelgeving
van de Europese Commissie, stelt de minister dat ook die eenduidigheid zeker
verbeterd kan worden. Een groot deel van de uitvoeringsproblemen en bijbehorende
verhoogde kans op onrechtmatige bestedingen van de EU-gelden is gelegen in
het feit dat de regelgeving onnodig complex is. De minister geeft aan dat
er al sprake is van verbeteringen en dat Nederland zich hiervoor blijvend
zal inzetten. De minister tekent hierbij wel aan dat de wijze van besluitvorming
binnen de Europese Unie, met de noodzakelijke instemming van lidstaten, ertoe
leidt dat compromissen worden gesloten waarbij de regelgeving soms aan eenduidigheid
inboet.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is van mening dat het geven van inzicht in de rechtmatigheid
van de bestedingen per geldstroom en per land niet uitsluitend een verantwoordelijkheid
is van de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer. Uiteraard hebben deze
instellingen hierbij een belangrijke taak, maar vastgesteld kan worden dat
zij deze vooralsnog maar beperkt (kunnen) uitvoeren.Verder is de Algemene Rekenkamer van mening dat voor de geldstromen die
worden uitgevoerd in gedeeld beheer – ongeveer 85% van alle EU-gelden –
de lidstaten een belangrijke rol spelen. Gelet op het beginsel van subsidiariteit
(artikel 3 van het EG-Verdrag) zou idealiter de Europese Rekenkamer zich vooral
moeten richten op de Europese Commissie, terwijl de lidstaten zelf gecontroleerde
verantwoordingsinformatie over de uitvoering in eigen land ter beschikking
moeten stellen aan de Europese Commissie.Bij de Europese Commissie zijn veranderingen gaande die in de toekomst
tot verbetering van de transparantie kunnen leiden. Volgens de Algemene Rekenkamer
zou Nederland bij de discussies in de Commissie daarover kunnen aansluiten,
en kunnen proberen tot samenwerking te komen met gelijkgezinde lidstaten.De Algemene Rekenkamer is ten slotte verheugd dat het kabinet zich blijvend
zal inzetten voor verbetering van de eenduidigheid van de EU-regelgeving,
en zal de ontwikkelingen op dit punt met belangstelling volgen.Recht- en doelmatigheid EU-gelden in NederlandIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat het kabinet
in de nationale verantwoordingen een volledig beeld zou moeten geven van de
rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van de EU-gelden, merkt de
minister op dat er ten opzichte van de periode 1994–1999 bij vele departementen
aanzienlijke inspanningen zijn geleverd om beheer en controle van EU-geldstromen
te verbeteren. Voor de structuurfondsen in Nederland zijn sinds 2001 het toezicht
en de controles door de departementen aangescherpt.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer onderschrijft dat er ten opzichte van de periode
1994–1999 bij vele departementen inspanningen zijn geleverd om beheer
en controle van EU-geldstromen, met name de structuurfondsen, te verbeteren.Een volledig zicht op de recht- en doelmatigheid van de besteding van
de EU-gelden in Nederland ontstaat daarmee echter nog niet. Behalve gelden
voor structuurbeleid ontvangt Nederland immers ook EU-geld voor de uitvoering
van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en overig beleid (samen in 2001 circa
85% van de EU-bestedingen in Nederland). De verantwoording hierover is versnipperd.
De Algemene Rekenkamer betreurt het dan ook dat het kabinet in het geheel
niet ingaat op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om in de nationale
verantwoordingen dat inzicht te gaan creëren.Invoering wet TESHet kabinet deelt de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat de uitvoering
van de wet Toezicht Europese Subsidies (TES) langzaam verloopt. Een deel van
de verklaring daarvoor is volgens het kabinet gelegen in het feit dat praktische
uitvoeringsproblemen vragen oproepen over de reikwijdte en de benodigde administratieve
capaciteit. Daarbij merkt de minister op dat uitkeringen van subsidies rechtstreeks
aan bedrijven buiten de aansprakelijkheid van de minister en als zodanig buiten
het toezicht zoals bedoeld in de wet TES vallen.De minister geeft mede namens het kabinet aan dat de uitvoeringsproblematiek
van de wet TES onderwerp vormt van lopend overleg tussen de ministeries. Hij
zegt toe dat gedurende het komende jaar in interdepartementaal verband de
vragen als gevolg van de implementatie van deze wet zullen worden beantwoord,
en dat de uitvoering zal worden gevolgd. Hiertoe heeft de minister van Financiën,
mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan
alle gemeenteen provinciebesturen een brief gezonden waarin de meldings- en
rapportageprocedure aan de beleidsverantwoordelijke ministeries is uiteengezet.
Deze brief is in afschrift ook meegezonden met een brief van de minister van
Financiën aan de overige ministers, waarin de verantwoordelijkheden en
de bevoegdheden die voortvloeien uit de wet TES nog eens zijn weergegeven.Het kabinet zegt verder toe dat gedurende het jaar 2003 de invoering van
de wet TES en het verloop van de meldingen en rapportages in interdepartementaal
verband nauwkeurig zal worden gevolgd.De minister stelt voor dat de Algemene Rekenkamer de publicatiedatum van
volgende EU-trendrapportages enkele weken na 30 juni doet plaatsvinden. Dit
omdat de meldingen en rapportages in het kader van de wet TES uiterlijk op
30 juni in elk jaar plaats dienen te hebben, en de beleidsverantwoordelijke
ministers dan de Tweede Kamer gelijktijdig hierover kunnen informeren met
het uitbrengen van de structuurfondsrapportages.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer zal het overleg tussen de ministeries over de uitvoeringsproblematiek
van de wet TES met belangstelling volgen. De toepasselijkheid van de wet TES
voor universiteiten staat op basis van de wettekst en daarmee samenhangende
Kamerstukken volgens de Algemene Rekenkamer niet ter discussie. De Algemene
Rekenkamer ziet in de wet TES een potentieel waardevol instrument om beheer
en controle van decentraal ontvangen EU-subsidies te verbeteren. Uiteraard
is ook de Algemene Rekenkamer hierbij van mening dat de uitvoering zo efficiënt
mogelijk dient te zijn, zodat buitensporige administratieve lasten vermeden
kunnen worden.Hierbij zou de Algemene Rekenkamer nog willen opmerken dat met de achtste
wijziging van de Comptabiliteitswet, die op 1 mei 2002 gelijk met de wet TES
van kracht werd, zowel de Algemene Rekenkamer als de ministers de bevoegdheid
hebben gekregen om de rechtmatige en doelmatige besteding van EU-subsidies
te controleren tot op het niveau van de eindbegunstigde. Deze bevoegdheid
werd toegekend voor publieke en private rechtspersonen, commanditaire vennootschappen,
vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een bedrijf of beroep
uitoefenen. De Algemene Rekenkamer is van mening dat de wet TES en de achtstste
wijziging van de Comptabiliteitswet in samenhang moeten worden bezien. De
wet TES is op initiatief van het kabinet tot stand gekomen om toezichtsbevoegdheden
te regelen bij bestuursorganen. Los van de vraag naar de reikwijdte van de
wet TES staat vast dat zowel ministers als de Algemene Rekenkamer op grond
van de Comptabiliteitswet controlebevoegdheden hebben bij alle universiteiten.De Algemene Rekenkamer is het eens met het kabinet dat er bij EU-subsidies
die rechtstreeks aan bedrijven worden uitgekeerd, niet altijd sprake is van
financiële aansprakelijkheid van de lidstaat, en dat deze subsidies als
zodanig buiten het toezicht zoals bedoeld in de wet TES vallen. Echter, aangezien
de lidstaat via de Raad betrokken is bij de totstandkoming van deze programma's,
is de Algemene Rekenkamer van mening dat de minister op zijn minst op de hoogte
zou moeten zijn van de omvang van de ontvangen gelden en door welke bedrijven
deze werden ontvangen. Wellicht is dit via de Europese Commissie te achterhalen.Alleen dan kan bijvoorbeeld worden vastgesteld of sprake is van voldoende
participatie of van stapeling of zelfs strijdigheid van subsidie-instrumenten.
Zodoende krijgt men meer zicht op het effect van een bepaald EU-subsidie-instrument
in Nederland.Daarnaast is er bij bepaalde gelden in deze categorie, zoals op het terrein
van Transeuropese Netwerken (TEN-gelden), wel sprake van een verantwoordelijkheid
van de lidstaat.De Algemene Rekenkamer waardeert de suggestie van het kabinet voor een
andere publicatiedatum van volgende EU-trendrapportages, maar is van oordeel
dat de huidige datum het beste aansluit bij de EU-verantwoordingscyclus. De
nu gekozen publicatiedatum is afgestemd op de behandeling in de Tweede Kamer
van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer, vlak voor de voorbereiding
van de eerstvolgende Ecofinraad. Bovendien betreft het EU-trendrapport niet
alleen structuurfondsgelden, maar ook alle andere geldstromen en algemene
controle- en beheerkwesties aangaande EU-beleid en EU-geldstromen.Ten slotte constateert de Algemene Rekenkamer dat het rapportagemoment
over decentraal ontvangen EU-gelden op zijn vroegst in juni 2003 plaats zal
vinden. Dit terwijl volgens de Rijksbegrotingsvoorschiften 2003 is aangegeven
dat de bedoelde informatie in de departementale jaarverslagen over 2002 moet
worden opgenomen.20.2 Slotwoord Algemene RekenkamerDe Europese Unie staat op de drempel van een nieuw tijdperk. Gegeven de
aanstaande toetreding van tien nieuwe lidstaten wordt zij thans geconfronteerd
met de vraag hoe zich te hervormen zodat een krachtige EU van vijfentwintig
landen ontstaat die in staat is snel en adequaat te reageren op de complexe
uitdagingen in een steeds veranderende wereld. Op dit moment vindt hierover
binnen de Europese Conventie volop discussie plaats en wordt zelfs een concept-«EU-grondwet»
opgesteld. Opvallend hierbij is het opnieuw ontbreken van aandacht voor beheer,
controle en verantwoording terwijl hiervoor in Nederland in het kader het
in 1999 ingezette traject «Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording»
(VBTB) juist meer aandacht bestaat, mede om de transparantie en het vertrouwen
van de burger in het openbaar bestuur te vergroten.Een en ander is des te zorgelijker nu een zeldzame kans zich voordoet
om aan deze aspecten van Europese samenwerking de nadruk te geven die zij
verdienen. Een nadruk die boven de noodzaak van secundaire regelgeving en
daaraan onderliggende uitvoeringsbepalingen uitstijgt.De Algemene Rekenkamer is van mening dat juist op het overkoepelende niveau
van de Europese Conventie – in het kader van de discussie over «good
governance» – het vraagstuk van «good accountability»
aan de orde dient te worden gesteld. Gelet op het compromiskarakter van EU-regelgeving,
de veelheid van belangen die daarbij betrokken zijn en de wirwar aan uitvoeringsbepalingen
die thans bestaan, is het volgens haar van groot belang de uitgangspunten
van beheer, controle en (de openbaarheid van) verantwoording vast te leggen,
waardoor de nodige transparantie kan ontstaan. Een dergelijke discussie sluit
bovendien goed aan bij de huidige ontwikkelingen in Brussel. Met het oprichten
van een Interne Audit Dienst en de inwerkingtreding van het nieuwe Financieel
Reglement zijn belangrijke stappen gezet, waardoor de praktijk van de besteding
van EU-gelden en de verantwoording hierover kan worden verbeterd.De Algemene Rekenkamer vindt echter niet dat dit alleen een zaak is van
de EU (Europese Commissie, Europees Parlement en Europese Rekenkamer). Ook
de lidstaten (de nationale regeringen, parlementen en rekenkamers) zijn hierbij
betrokken. Immers, de EU is een «Unie van lidstaten» en ook nationale
parlementen hebben behoefte aan goede EU-brede (verantwoordings)informatie
om hun regeringen te kunnen controleren – mede om zicht te krijgen op
hoe in de rest van Europa met hun publiek geld wordt omgegaan.Dit geldt zeker ook voor Nederland. De Nederlandse belastingbetaler draagt
bij aan EU-beleid in andere lidstaten; Nederland is een belangrijke nettobetaler.
Daarom is de Algemene Rekenkamer van mening dat de Tweede Kamer inzage moet
kunnen hebben in de rechtmatige en doelmatige besteding van de EU-geldstromen
in de EU. De Algemene Rekenkamer wil een bijdrage leveren aan het verschaffen
van deze informatie.Met het verzamelen en analyseren op hoofdlijnen van beschikbare openbare
informatie hierover in dit EU-trendrapport, streeft de Algemene Rekenkamer
ernaar meer transparantie te creëren in het beheer, de controle en de
verantwoording in de EU. Het is echter niet haar bedoeling dit alleen te doen.
Zij hoopt dat in de toekomst haar analyses navolging zullen vinden door andere
nationale rekenkamers en zal ernaar streven op dit terrein de samenwerking
met hen te verbeteren.BIJLAGE 1 OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENBIJLAGE 2 KENMERKEN EU-INSTELLINGENBIJLAGE 3 HISTORISCH OVERZICHT BEGROTINGSONTWIKKELINGBIJLAGE 4 LIDSTATEN, TOETREDENDE EN KANDIDAAT-LANDENOp de hiernavolgende bladzijden volgt eerst een overzicht van de EU-lidstaten
in 2003. Bron: Europaportaal (Ministerie van Buitenlandse Zaken); The World
Factbook (CIA); Website Transparancy International.De rangorde van Transparancy Internationaal, de TI Corruption Perceptions
Index (CPI), rangschikt landen naar de mate waarin corruptie wordt gepercipieerd
te bestaan tussen publieke ambtsdragers en politici. De resultaten reflecteren
de meningen van zakenmensen en landenanalisten. Een lage waarde geeft aan
dat er weinig of geen corruptie wordt verondersteld, en hoge waarde dat er
veel corruptie wordt verondersteld. De rangorde loopt tussen 1 en 102.Aansluitend geeft deze bijlage een overzicht van de toetredende en kandidaat-landen.
Bron: Europaportaal (Ministerie van Buitenlandse Zaken); The World Factbook
(CIA); Website Transparency International.BIJLAGE 5 EU-CONTROLEBEVOEGDHEDEN NATIONALE REKENKAMERSBIJLAGE 6 EU-ONDERZOEKEN NATIONALE REKENKAMERSBIJLAGE 7 BEHEERS- EN BETALINGSSYSTEMEN STRUCTUURFONDSENBelgiëIn de periode 2000–2006 ontvangt België in totaal € 1 795
miljoen aan structuurfondsgelden. In de grafiek is te zien hoe deze bedrag
zich verhoudt tot de 3 doelstellingen van de structuurbeleid. België is een federale staat met een landsregering, drie gemeenschapsregeringen
en drie gewestregeringen. Bovendien zijn er tien provincies in België.Het financieel management van de structuurfondsen is conform de staatsstructuur
opgezet. Van het doelstelling-1-overgangsprogramma is het Waalse Gewest de
beheersautoriteit. De zeven enkelvoudige programmeringsdocumenten voor doelstelling
2 zijn op provincieniveau ingevuld, maar de bovenliggende Gemeenschaps- of
Gewestregeringen vervullen de rol van beheersautoriteit.Het dagelijks beheer ligt in de handen van de provincies.Er zijn in België vier enkelvoudige programmeringsdocumenten voor
doelstelling 3 die worden beheerd op regionaal niveau door het Gewests- of
Gemeenschapsbestuur. De twee enkelvoudige programmeringsdocumenten voor de
Vlaamse en Waalse Gemeenschap bestrijken ruim 85 procent van de ESF-subsidies
voor België. Er is slechts één federaal enkelvoudig programmeringsdocument
voor doelstelling 3 met het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid als beheersautoriteit.Voor alle programma's van doelstelling 1 en doelstelling 2 zijn de taken
van de betalingsautoriteit ondergebracht op bij de Gemeenschaps- en/of Gewestbesturen.
Het federale enkelvoudige programmeringsdocument voor doelstelling 3 heeft
het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid als betalingsautoriteit. De overige
«enkelvoudige programmeringsdocumenten voor doelstelling 3 kennen een
betalingsautoriteit op regionaal niveau.DenemarkenDenemarken ontvangt in de periode 2000–2006 in totaal € 548
miljoen aan structuurfondsgelden. Zoals uit de grafiek blijkt zijn het alleen
gelden gericht op doelstelling 2 en 3.Er is per structuurfonds een beheersautoriteit op centraal niveau ingesteld.
Voor EFRO valt deze onder het ministerie van Economische Zaken (het agentschap
voor Industrie en Handel). Voor ESF valt deze onder het ministerie voor Werkgelegenheid
(de Nationale Arbeidsmarktautoriteit). Voor EOGFL en FIOV is een directoraat
van het ministerie van Voedsel, Landbouw en Visserij de beheersautoriteit.Op centraal niveau is per structuurfonds op een betalingsautoriteit ingesteld.
Voor EFRO betreft het een apart onderdeel van het agentschap voor Industrie
en Handel van het ministerie van Economische Zaken. Voor ESF is een afzonderlijk
onderdeel van de Nationale Arbeidsmarktautoriteit, namelijk Bureau Economische
Zaken, de betalingsautoriteit. Voor EOGFL en FIOV is de betalingsautoriteit
een afzonderlijk onderdeel van het directoraat voor Voedsel, Visserij en Landbouw.DuitslandDuitsland ontvangt € 28 749 miljoen uit de structuurfondsen
in de periode 2000–2006. In de grafiek is te zien dat het overgrote
deel van het geld is bedoeld voor doelstelling-1-programma's.In Duitsland is er voor doelstelling 1 een communautair bestek met tien
operationele programma's. Het federale ministerie van Economische Zaken treedt
op als centrale beheersautoriteit. Verder zijn er nog drie federale ministeries
als beheersautoriteit aangewezen, voor drie operationele programma's, en zes
regionale beheersautoriteiten voor operationele programma's van betreffende
Länder.Voor doelstelling 2 zijn er in Duitsland elf enkelvoudige programmeringsdocumenten,
waarvoor meestal de ministeries van Economische Zaken van betreffende Länder
als beheersautoriteit optreden.Voor doelstelling 3 is het federale ministerie van Arbeid en Sociale Zaken
de beheersautoriteit. Met de ministeries van de elf Länder die een deel
van de verantwoordelijkheid dragen voor doelstelling-3-programma's, zijn beheerscontracten
afgesloten om de verantwoordelijkheidsverdeling vast te leggen.Per structuurfonds is op centraal niveau een betalingsautoriteit ingesteld
en bovendien één apart voor het transportprogramma. Voor EFRO
is de betalingsautoriteit de het Federale Bureau voor Economie. Voor ESF is
het federale ministerie van Arbeid en Sociale Zaken de betalingsautoriteit.
Voor EOGFL en FIOV is het ministerie voor Consumentenbescherming, Voedsel
en Landbouw de betalingsautoriteit. Voor het Transportprogramma is het federale
ministerie van Transport de betalingsautoriteit.FinlandIn de periode 2000–2006 gaat € 1 805 miljoen uit
de structuurfondsen naar Finland, als volgt verdeeld over de doelstellingen. Finland heeft twee enkelvoudige programmeringsdocumenten voor doelstelling
1, drie voor doelstelling 2 en één voor doelstelling 3. De beheersautoriteiten
zijn op centraal niveau gepositioneerd. Het ministerie van Binnenlandse Zaken
is beheersautoriteit voor doelstelling 1 en 2 en het ministerie van Arbeid
voor doelstelling-3-programma's.De betalingsautoriteiten zijn in Finland per structuurfonds op centraal
niveau ingesteld. Voor EFRO is de betalingsautoriteit het ministerie van Binnenlandse
Zaken. Voor ESF is het ministerie van Arbeid de betalingsautoriteit en voor
EOGFL en FIOV het ministerie van Landbouw en Bosbouw.FrankrijkFrankrijk krijgt in de periode 2000–2006 € 14 395
miljoen uit de structuurfondsen. De grafiek geeft aan hoe het geld is verdeeld
over de doelstellingen. Frankrijk heeft zeven enkelvoudige programmeringsdocumenten voor doelstelling
1, 22 programma's voor doelstelling 2 en één programma voor
doelstelling 3.Voor doelstelling 1 en 2 is het beheer gedecentraliseerd naar de regio's
en de overzeese gebiedsdelen. Bij de regionale enkelvoudige programmeringsdocumenten
is sprake van deconcentratie: de beheersautoriteit
is in handen van de prefet de la region, die optreedt
als vertegenwoordiger van de staat in de regio. De prefet
de la region is tevens betalingsautoriteit.Er zijn ook enkele nationale programma's die door centrale ministeries
worden beheerd. Bijvoorbeeld voor het nationale informaticaprogramma PNI –
dat dient ter ondersteuning van alle andere enkelvoudige programmeringsdocumenten
en communautaire initiatieven – is het ministerie van Ruimtelijke Ordening
en de Regio's (DATAR) de beheersautoriteit. De nationale programma's hebben
een centrale betalingsautoriteit. Voor het informatiseringprogramma PNI treedt
het ministerie van Economie en Financiën op als betalingsautoriteit.Voor ESF is er een centrale beheersautoriteit, namelijk de afdeling ESF
van het ministerie van Sociale Zaken, Werkgelegenheid en Solidariteit. Ook
de betalingsautoriteit valt onder dit ministerie. Hoewel het ESF een rol speelt
in alle drie de doelstellingen, is het met name geconcentreerd op het enkelvoudig
programmeringsdocument voor doelstelling 3.GriekenlandNaar Griekenland gaat een bedrag van € 20 961 miljoen aan
structuurgelden in de periode 2000–2006. Dit geld is in zijn geheel
uit hoofde van doelstelling 1.Griekenland is ingedeeld in dertien regio's, die allemaal onder doelstelling
1 vallen. Daarom ontvangt het land alleen steun uit hoofde van doelstelling
1 en geen steun uit hoofde van doelstelling 2 en 3.Het communautair bestek voor de periode 2000–2006 kent één
centrale beheersautoriteit op nationaal niveau, te weten het ministerie van
Economische Zaken en Financiën. Deze centrale beheersautoriteit coördineert
de regionale beheersautoriteiten, die er zijn voor elk van de operationele
programma's. De beheersautoriteiten op programmaniveau zijn verantwoordelijk
voor beheer en uitvoering van het programma, de evaluatie en de monitoring.
Eenderde van de fondsen gaat naar de dertien regionale programma's.Daarnaast zijn er twaalf operationele programma's met een sectorale invalshoek.
De beheersautoriteiten voor deze programma's zijn de ministeries die verantwoordelijkheid
dragen voor de betreffende sector. Zo is bijvoorbeeld de centrale beheersautoriteit
van het cultuurprogramma het ministerie van Cultuur.Er is één centrale betalingsautoriteit in Griekenland. Het
betreft een afdeling binnen het ministerie van Economische Zaken en Financiën.
Deze betalingsautoriteit is verantwoordelijk voor de betalingen voor alle
operationele programma's van het communautair bestek en voor alle fondsen.IerlandIn de periode 2000–2006 vloeit een totaalbedrag van € 3 088
miljoen naar Ierland. In de grafiek is te zien dat deze gelden alleen beschikbaar
zijn voor doelstelling-1-programma's, omdat Ierland geheel onder doelstelling
1 valt.Ierland heeft één Communautair Bestek voor doelstelling
1, met daarin zeven operationele programma's: drie nationale, twee multiregionale
en twee regionale programma's. De programma's worden uit alle vier de structuurfondsen
gefinancierd. Het ministerie van Financiën is beheersautoriteit voor
het communautair bestek als geheel. Daarnaast zijn er beheersautoriteiten
voor elk van de programma's. Voor het programma «Employment & Human
Resources Development» is dit bijvoorbeeld het centrale ministerie van
Handel en Werkgelegenheid. Voor het «Southern and Eastern regional operational
programme» is het Regionale Assembley de
beheersautoriteit.De betalingsautoriteiten zijn op centraal niveau ingesteld per fonds.
Voor EFRO is het ministerie van Financiën de betalingsautoriteit, voor
ESF het ministerie van Handel en Werkgelegenheid, voor EOGFL-O het ministerie
van Landbouw en voor FIOV het ministerie voor Mariene en Natuurlijke Hulpbronnen.ItaliëIn de periode 2000–2006 ontvangt Italië € 28 388
miljoen uit de structuurfondsen. Het overgrote deel van dit bedrag wordt besteed
in het kader van doelstelling-1-programma's (zie grafiek).In Italië is het management in hoge mate gedecentraliseerd. Voor
doelstelling-1-programma's zijn er zeven beheersautoriteiten in de regio's
en vijf beheersautoriteiten op centraal niveau. Het beheer van de doelstelling-2-programma's
is volledig gedecentraliseerd. Er zijn in totaal vijftien beheersautoriteiten
in de regio's. Voor doelstelling-3-programma's is er één centrale
beheersautoriteit en veertien beheersautoriteiten in de regio's.In Italië zijn de voor de meeste programma's ook de betalingsautoriteiten
op decentraal niveau gepositioneerd.Per programma is er per fonds (dus één of meer betalingsautoriteiten
per programma) een betalingsautoriteit. En paar programma's hebben op centraal
niveau een betalingsautoriteit.LuxemburgLuxemburg ontvangt € 78 miljoen uit de structuurfondsen in de
periode 2000–2006, voor doelstelling-2 en -3-programma's.Er is één enkelvoudig programmeringsdocument voor doelstelling
2 voor het Groothertogdom Luxemburg, geheel te financieren uit het EFRO. De
beheers- en betalingsautoriteit is op centraal niveau ingesteld. Het betreft
het ministerie van Economische Zaken, directie Industrie en Technologie. Ook
is er een enkelvoudig programmeringsdocument voor doelstelling 3. Ook hier
is het beheer centraal geregeld door het ministerie van Werkgelegenheid (beheers-
en betalingsautoriteit).NederlandIn de periode 2000–2006 is er voor Nederland in totaal € 2 604
miljoen beschikbaar voor structuurbeleid. In de grafiek is te zien dat het
overgrote deel van het geld uit hoofde van doelstelling 3 wordt toegekend.In Nederland is het management gedecentraliseerd. Voor doelstelling-1
en -2-programma's zijn de provincies de beheersautoriteit, behalve voor het
Grotestedenprogramma binnen doelstelling 2 (EFRO). Daarvoor is het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), samen met de betreffende
negen steden, de beheersautoriteit.Voor doelstelling 3 is een agentschap binnen het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de beheersautoriteit.In Nederland zijn er voor doelstelling 1 en 2 betalingsautoriteiten op
decentraal niveau (uitgezonderd het Grotestedenprogramma). Het betreft de
provincies van Flevoland, Gelderland, Brabant en het samenwerkingsverband
Noord-Nederland (SNN). Het Ministerie van BZK is de betalingsautoriteit voor
het Grotestedenprogramma, in samenwerking met de betreffende stadsbesturen.
Voor doelstelling 3 is er een betalingsautoriteit op centraal niveau, namelijk
het Ministerie van SZW.OostenrijkOostenrijk krijgt in de periode 2000–2006 € 1 469
miljoen uit de structuurfondsen. In de grafiek is te zien hoe dit geld zich
verhoudt tot de doelstellingen.In Oostenrijk is het management gedecentraliseerd. In bijna alle gevallen
treedt het regionale bestuur (Länder) op
als beheersautoriteit van de doelstelling 1 en 2 programma's in betreffende
regio's. In één regio is er een apart Economisch Ontwikkelingsfonds
dat optreedt als beheersautoriteit. Voor doelstelling 3 is het federale ministerie
van Economie en Arbeid de beheersautoriteit.In Oostenrijk is per structuurfonds op centraal niveau een betalingsautoriteit
ingesteld. Voor EFRO en ESF is de betalingsautoriteit een onderdeel van het
federale ministerie van Economische Zaken en Arbeid. Voor EOGFL en FIOV is
een onderdeel van het federale ministerie van Landbouw, Bosbouw, Milieu en
Watermanagement de betalingsautoriteit.PortugalAlle gelden uit de structuurfondsen worden aan Portugal uit hoofde van
doelstelling 1 toegekend. Het betreft in de periode 2000–2006 een totaalbedrag
van € 19 029 miljoen.In Portugal zijn er elf sectorale programma's en zeven regionale programma's.
Voor de sectorale programma's zijn operational managers aangesteld bij de
centrale ministeries op het betreffende verantwoordelijkheidsgebied. Bijvoorbeeld
voor het Cultuurprogramma is het ministerie van Cultuur de beheersautoriteit.
Voor de regionale programma's is het beheer ondergebracht bij regionale organen,
bijvoorbeeld het regionale bestuursorgaan of een coördinatiecommissie
op regionaal niveau.In Portugal zijn per structuurfonds op centraal niveau betalingsautoriteiten
ingesteld. Voor EFRO is het directoraat-generaal voor Regionale Ontwikkeling
de betalingsautoriteit. Voor ESF is dat het ESF Managementinstituut. Voor
EOGFL en FIOV treedt het Ontwikkelingsinstituut voor Landbouw en Visserij
op als betalingsautoriteit.SpanjeSpanje ontvangt in de periode 2000–2006 een bedrag van € 42 887
en is daarmee van alle lidstaten de grootste begunstigde. Verre weg het meeste
geld wordt toegekend uit hoofde van doelstelling 1.In Spanje is er op centraal niveau voor ieder fonds een beheersautoriteit.
EFRO is ondergebracht bij het ministerie van Financiën en EOGFL en FIOV
zijn ondergebracht bij het ministerie voor Landbouw en Visserij. ESF (doelstelling
3) is ondergebracht bij het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken. In de
praktijk is het dagelijks bestuur grotendeels in handen van de zeventien autonome
regio's in het Spaanse staatsbestel. Het principe van gezamenlijke verantwoordelijkheid
van het centrale en decentrale bestuur wordt gevolgd.In Spanje zijn per structuurfonds op centraal niveau betalingsautoriteiten
ingesteld, maar in de praktijk spelen de autonome regio's ook grote rol. Voor
EFRO is het directoraat EU-fondsen van het ministerie van Financiën de
betalingsautoriteit. Voor EOGFL is het directoraat Plattelandsontwikkeling
van het ministerie van Landbouw en Visserij de betalingsautoriteit en voor
FIOV het directoraat Structuur en Vismarkten van hetzelfde ministerie. De
betalingsautoriteit voor ESF is de ESF-afdeling van het ministerie van Arbeid
en Sociale Zaken. Er is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid met de
zeventien autonome regio's.Verenigd KoninkrijkIn de periode 2000–2006 kan het Verenigd Koninkrijk aanspraak maken
op een bedrag van € 15 514 miljoen uit de structuurfondsen.
Alle drie de doelstellingen worden hiermee afgedekt.In Engeland is de beheersautoriteit voor doelstelling 1 en 2 centraal
gepositioneerd. Voor EFRO is het Bureau van de vice-premier aangewezen, voor
EOGFL en FIOV het ministerie van Milieu, Voedsel en Landbouw. In de praktijk
is het management gedelegeerd aan de Government Offices; de bureaus in de regio's van Engeland die een scala aan overheidstaken
uitvoeren. Voor ESF is in Engeland de ESF-unit van het ministerie voor Werk
de beheersautoriteit.In Wales is de National Assembly de beheersautoriteit
voor alle fondsen. De uitvoering is gedelegeerd aan een agentschap. In Schotland
is de ESF-divisie van het Schotse Ontwikkelingsdepartement de beheersautoriteit
voor alle fondsen. En in Noord-Ierland is de Europa-divisie van het Noord-Ierse
ministerie van Financiën en Personeel de beheersautoriteit voor alle
fondsen. De uitvoering is gedelegeerd aan regionale uitvoeringseenheden.In Engeland zijn per fonds betalingsautoriteiten opgericht. Voor EFRO
is het Bureau van de vice-premier betalingsautoriteit, maar de uitvoering
is gedelegeerd naar de Government Offices in de
tien Engelse regio's. Voor EOGFL en FIOV is het departement voor Milieu, Voedsel
en Plattelandszaken de betalingsautoriteit.In Wales en Schotland is er één betalingsautoriteit voor
alle fondsen, respectievelijk de National Assembly
van Wales (gedelegeerd naar het Wales Europese Fondsen Bureau) en het Schotse
Ontwikkelingsdepartement.In Noord-Ierland is er voor elk structuurfonds een centraal departement
dat als betalingsautoriteit optreedt. Voor EFRO betreft het ministerie van
Financiën en Personeel. Voor ESF is het ministerie voor Werkgelegenheid
en Opleiding de betalingsautoriteit. En voor EOGFL en FIOV is het ministerie
voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling de betalingsautoriteit.ZwedenZweden ontvangt in de periode 2000–2006 € 1 848 miljoen
uit de structuurfondsen. In de grafiek is te zien hoe het geld wordt besteed
aan de drie doelstellingen.In Zweden zijn beheersautoriteiten gepositioneerd op regioniveau. Voor
doelstelling 1 en 2 zijn er vijf beheersautoriteiten in betreffende regio's.
Voor doelstelling 3 is het Zweedse ESF-Raad de beheersautoriteit, met 20 regionale
afdelingen.In Zweden zijn er betalingsautoriteiten op regionaal niveau, die voor
doelstelling 1 en 2 uit alle fondsen betalingen verrichten. Voor het ESF is
een centrale betalingsautoriteit, namelijk het Nationale Bureau voor de ArbeidsmarktBIJLAGE 8 VERANTWOORDELIJKHEDEN STRUCTUURFONDSENBIJLAGE 9 OVERZICHT «OVERIGE» EU-GELDSTROMENBIJLAGE 10 GEBRUIKTE AFKORTINGENXNoot1Voor de EU-geldstromen die behoren tot eenzelfde type (bijvoorbeeld alle
uitgaven ten laste van de structuurfondsen), wordt in EU-verband vaak de term
«sector» gehanteerd.XNoot2Vanaf de ondertekening van het toetredingsverdrag (Athene, 16 april 2003)
wordt onderscheid wordt gemaakt tussen de tien «toetredende landen»
die per 1 mei 2004 lidstaat van de EU worden en drie «kandidaat-landen».
In het EU-trendrapport wordt ditzelfde onderscheid gehanteerd.XNoot3Op 1 mei 2002 zijn door de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet
de controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer (en de betrokken ministeries)
bij EU-geldstromen uitgebreid tot op het niveau van de eindbegunstigden van
EU-subsidies. Met het van kracht worden van de wet Toezicht Europese Subsidies
(TES) krijgen de ministeries tevens concrete toezichtbevoegdheden bij beheer
of besteding van EU-gelden door decentrale bestuursorganen. Zie Staatsblad
nr. 40, 2002.XNoot4Binnen het Gemeenschapsrecht bestaan verschillende rechtsinstrumenten.
De verordening kenmerkt zich door haar algemene strekking, haar verbindendheid
in al haar onderdelen, en haar rechtstreekse toepasselijkheid in elke lidstaat.
De richtlijn kenmerkt zich, doordat zij ten aanzien van het te bereiken resultaat
bindend is voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, waarbij aan de nationale
instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen. De beschikking
is bindend in al haar onderdelen voor degene tot wie zij uitdrukkelijk is
gericht. Zij kunnen zich zowel tot lidstaten (alle organen) als tot particulieren
richten. Verder bestaat nog de mogelijkheid om (juridisch bindende) resoluties
uit te vaardigen en aanbevelingen en adviezen te geven.XNoot5Na de uitbreiding van de EU tot en met 2007 bestaat de Commissie uit maximaal
27 leden (één per lidstaat). Indien de EU uit meer dan 27 lidstaten
gaat bestaan, treedt er een roulatiesysteem in werking.XNoot6De negen samenstellingen van de Raad zijn: Algemene Zaken en Externe Betrekkingen;
Economische en Financiële Zaken; Justitie en Binnenlandse Zaken; Werkgelegenheid,
Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken; Concurrentievermogen
(Interne Markt, Industrie en Onderzoek); Vervoer, Telecommunicatie en Energie;
Landbouw en Visserij; Milieu; en ten slotte Onderwijs, Jeugdzaken en Cultuur.XNoot7In de huidige situatie hebben Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk
en Italië elk tien stemmen. Spanje heeft 8 stemmen, Nederland, Griekenland,
België en Portugal hebben elk vijf stemmen. Zweden en Oostenrijk hebben
vier stemmen, Denemarken, Finland en Ierland drie, en Luxemburg heeft twee
stemmen.XNoot8In de nieuwe situatie (als twaalf landen zijn toegetreden tot de EU) krijgen
hebben Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië elk 29
stemmen. Spanje en Polen krijgen 27 stemmen. Roemenië krijgt veertien
stemmen, Nederland, dertien, Griekenland, Tsjechië, België, Hongarije
en Portugal elk twaalf stemmen. Zweden, Bulgarije en Oostenrijk krijgen tien
stemmen. Slowakije, Denemarken, Finland, Ierland en Litouwen krijgen zeven
stemmen, Letland, Slovenië, Estland, Cyprus en Luxemburg krijgen vier
stemmen, en Malta krijgt drie stemmen.XNoot9Voor een chronologisch overzicht van de ontwikkeling van de EU-begroting,
afgezet tegen politieke, beleidsmatige en beheersmatige ontwikkelingen in
Europa, zie bijlage 3.XNoot10Het Europese Parlement en Raad worden samen ook wel aangeduid als de begrotingsautoriteit.XNoot11Interinstitutioneel Akkoord (2000–2006) tussen het Europees Parlement,
de Raad en de Commissie van 6 mei 1999 over de begrotingsdiscipline en de
verbetering van de begrotingsprocedure.XNoot12De financiële perspectieven zijn tijdens de Europese Raad van Berlijn,
maart 1999, vastgelegd voor de periode 2000–2006.XNoot13Besluit van de Raad van 29 september 2000/nr. EG 2000/597. Publ. Blad
L 253/42 d.d. 7 oktober 2000.XNoot14Dit is vastgelegd in Verordening COM(2002) 514 def., 18.9 2002.XNoot15Bron: K.J.M. Mortelmans (1998): EG-Milieu Wetgeving. Deventer, Kluwer.
In andere bronnen (B. Hessel en A. Neven (2000): Europeesrechterlijk toezicht
op Nederland en de doorwerking naar decentrale overheden. Universiteit Utrecht)
wordt gesproken van ongeveer driehonderd EG-richtlijnen en tientallen EG-verordeningen.XNoot16Deel 3 van dit rapport is grotendeels gewijd aan de gelden die Nederland
ontvangt vanuit de EU. Met name de door Nederland gehanteerde beheer-, controle-,
en toezichtstructuren, alsmede de resultaten van controles daarop, staan daarin
centraal.XNoot17In de figuur wordt onderscheid gemaakt tussen verplichte uitgaven en niet-verplichte
uitgaven. Verplichte uitgaven zijn de uitgaven die de begrotingsautoriteit
in de begroting moet opnemen opdat de Gemeenschap aan haar interne en externe
verplichtingen kan voldoen. Alle andere uitgaven zijn niet-verplicht.XNoot18Het Bruto Binnenlands Product (BBP) wijkt af van het Bruto Nationaal Product
(BNP) aangezien het BNP tevens de waarde van de buitenlandse handel omvat.XNoot19Zie publicatie van de Europese Commissie COM (2001) 428.XNoot20Bron: website Europese Commissie (www.europa.eu.int).XNoot21Voluit:: «Verordening van de Raad houdende het Financieel Reglement
van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen»,
d.d. 18 juni 2002.XNoot22De behandeling blijft hier beperkt tot deel I, de gemeenschappelijke bepalingen.XNoot23Dit zijn: het eenheidsbeginsel, begrotingswaarachtigheidsbeginsel, jaarperiodiciteitsbeginsel,
evenwichtsbeginsel, rekeneenheidsbeginsel, universaliteitsbeginsel, specialiteitsbeginsel,
beginsel van goed financieel beheer en transparantiebeginsel.XNoot24In dit deel van het EU-trendrapport wordt gesproken over nationale rekenkamers.
Hiermee wordt gedoeld op de rekenkamers op rijks- dan wel federaal niveau.
Deze worden ook wel aangeduid als de «supreme audit institutions».XNoot25Bijlage 4 bevat een uitgebreider overzicht van de EU-lidstaten, de toetredende
landen en de kandidaat-landen. Verdere informatie is beschikbaar op www.europaportaal.nl
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, en op www.rekenkamer.nl en de cd-rom The Netherlands Court of Audit in Europe.XNoot26Bijlage 5 bevat een samenvattende tabel met daarin een overzicht van de
EU-onderzoeksmandaten van de nationale rekenkamers in de EU.XNoot27De Luxemburgse rekenkamer is niet bevoegd om bij de centrale overheid
onderzoek te doen naar de BNP-bijdrage. De Griekse rekenkamer mag geen onderzoek
doen naar de BTW-afdracht.XNoot28Het verschil met de Europese Rekenkamer is dat deze ook bij alle natuurlijke
personen onderzoek kan doen. Voor de Algemene Rekenkamer geldt dat ze alleen
natuurlijke personen kan onderzoeken die een beroep of bedrijf uitoefenen.
Studenten die een Erasmus-subsidie ontvangen, vallen daarmee bijvoorbeeld
buiten haar controlebevoegdheden.XNoot29Europese Commissie, DG Uitbreiding: Enlargement of the European Union.
Guide to the negotiations, Chapter by chapter. April 2002 (revised edition
June 2002).XNoot3030Het overzicht is samengesteld op basis van de volgende gegevens: Bulgarije:
Herziene Wet op de Bulgarian National Audit Office van 4 december 2001, gepubliceerd
in Official (Bulgarian) Journal van 18 december 2001, nr.109. Cyprus: INTOSAI-tekst
(ongedateerd) pre-accessiewetgeving, i.c. extract uit de Constitutie van de
Republiek van Cyprus. Estland: State Audit Office Act 2000, en Audit Strategy
of the State Audit Office, Main directions of audit activity of the State
Audit Office in 2002–2004, Tallin 2002. Hongarije: Herziening van de
(pre-accessiewet) Act XXXVIII van 1989 inzake de State Audit Office (1999).
Letland: Law on the State Audit Office (2002). Litouwen: Republic of Lithuania
Law on the amendment of the Law on State Control, 13 December 2001 No. IX-650.
Malta: Auditor General and National Audit Act , 1997; de NAO is bezig met
de herziening van het mandaat in licht van de toetreding tot de EU. Polen:
De NIK-wet van 23 december 1994 (Act on the Supreme Chamber of Control) is
per 2001 gewijzigd. Roemenië: Wet 77/2002 – herziening pre-accessiewet
94/1992 inzake organisatie en functioneren van de Roemeense Court of Accounts. –
Slovenië: Court of Audit Act (official Gazette of the Republic of Slovenia
No. 11/2001). Slowakije: Act No. 39/1993 of the National Council of the Slovak
Republic of 19 January 1993 on the Supreme Audit Office of the Slovak
Republic as amended by the Act No. 458/2000 Coll. and the Act No. 559/2001
Coll. Tsjechië: Act No. 166 of May the 20th, 1993 concerning the Supreme
Audit Office (as amended under Acts No: 331/1993, 117/1994, 224/1994, 58/1995,
236/1995, 296/1995, 148/1998, 132/2000, 220/2000, 239/2001 Coll).XNoot31Onderstaande beschrijving is gebaseerd op Artikel 248, lid 1, lid 2 en
lid 4 van het Verdrag van Nice (2001).XNoot32De uitgaven die worden gedaan voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid (tweede pijler) en Justitie en Binnenlandse Zaken (derde
pijler) vallen niet binnen de controlebevoegdheden van de Europese Rekenkamer.XNoot33Zie voor een overzicht van de Speciale Verslagen van de Europese Rekenkamer
het Jaarverslag 2001 en de website van de Europese Rekenkamer: www.eca.eu.int.XNoot34Speciaal verslag nr. 4/2001 over de controle van het EOGFL-Garantie –
de implementatie van het geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS),
PB C 214 van 31.7 2001.XNoot35Speciaal verslag nr. 22/2000 over de evaluatie van de gewijzigde procedure
voor de goedkeuring van de rekeningen, PB C 69 van 2 maart 2001.XNoot36Speciaal verslag nr. 14/2001 over de follow-up van speciaal verslag nr.
19/98 van de Europese Rekenkamer over BSE.XNoot37Speciaal verslag nr. 12/2001 over bepaalde structuurmaatregelen ten behoeve
van de werkgelegenheid: – effect van de EFRO-steun op de werkgelegenheid –
ESF-maatregelen ter bestrijding van langdurige werkloosheid.XNoot38Bron: Factsheet January 2001, EU Regional Policy, Sound management of
Structural Funds: a major issue for the Union's development.XNoot39Artikel 158 van het EG-Verdrag zoals gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam.XNoot40Bron: Begrotingsvademecum, Europese Gemeenschappen, 2000. Bedragen op
jaarbasis, met ingang van 1993 inclusief het Cohesiefonds voor Griekenland,
Ierland, Portugal en Spanje. De totale begroting, inclusief de EGKS en het
Europees Ontwikkelingsfonds.XNoot41Bron: Factsheet January 2001, European Union Regional Policy, Sound Management
of Structural Funds: a major issue for the Union's development, en Jaarverslag
2001 over de structuurfondsen. Voor het totale Cohesiebeleid is voor de periode
2000–2006 een bedrag van 213 miljard euro beschikbaar. Dit bedrag is
inclusief uitgaven uit het Cohesiefonds, dat hier buiten beschouwing zal blijven.XNoot42Belangrijke structuurfondsverordeningen voor de periode 2000–2006
zijn: de Algemene verordening (EG)1260/1999, de Plattelandsontwikkeling-verordening
(EG)1257/1999, de FIOV-verordening (EG)1263/1999, de EFRO-verordening (EG)1783/1999,
de ESF-verordening (EG)1784/1999, de Subsidiabele kostenverordening (EG)1685/2000,
de Beheer- en controleverordening (EG)438/2001 en de Financiële correctieverordening
(EG)448/2001.XNoot43Het landbouwfonds kent ook de afdeling «Garantie» (EOGFL-G),
waaruit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid wordt gefinancierd, onder meer
voor de directe inkomenssteun aan boeren en tuinders.XNoot44Onderafdeling B2 van de Staat van Uitgaven van de Europese Begroting omvat:
structurele acties, structurele en cohesie-uitgaven, financieel mechanisme,
overige landbouwacties, overige regionale acties, vervoer en visserij.XNoot45Artikel 8 van Verordening 1260/99.XNoot46Artikel 11 van Verordening 1260/99.XNoot47Artikel 35 van Verordening 1260/99.XNoot48Artikel 42 van Verordening 1260/99.XNoot49Artikel 38, lid 2 van Verordening 1260/99.XNoot50Artikel 40 en 41 van Verordening 1260/99XNoot51Ontleend aan Europese Rekenkamer (2002), Jaarverslag over het begrotingsjaar
2001, Luxemburg.XNoot52Mededeling van de heer Barnier aan de Commissie, Toepassing van de in
artikel 31, lid 2, van Verordening 1260/99 vervatte «n+2»-regel,
Brussel, 24 juni 2002.XNoot53Europese Commissie (2002) Towards the enlarged union. Strategy Paper and
Report of the European Commission on the progress towards accession by each
of the candidate countries Brussels, 9 October 2002 COM(2002) 700 final.XNoot54Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Naar
een Europabrede unie, p. 348–349.XNoot55Cyprus en Malta blijven hier buiten beschouwing.XNoot56Gebaseerd op openbare bronnen, zoals rapporten en regelgeving van de Europese
Commissie, het jaarverslag en speciale verslagen van de Europese Rekenkamer,
onderzoeksrapporten van andere instellingen, internetsites van de Europese
Commissie en andere instellingen en organen.XNoot57Zie artikel 9, 18d, 19d, 34 van Verordening (EG) 1260/1999 van de Raad
en artikel 5 van Verordening (EG) 438/2001 van de Europese Commissie.XNoot58Zie Verordening (EG) 438/2001 van de Europese Commissie.XNoot59Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's (Brussel, 5 juli
2001). Resultaten van de programmering van de bijstandsverlening uit de structuurfondsen
voor de periode 2000–2006 (doelstelling 1).XNoot60Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's (Brussel, 5 juli
2001). Resultaten van de programmering van de bijstandsverlening uit de structuurfondsen
voor de periode 2000–2006 (doelstelling 1).XNoot61In vergelijking met het Nederlandse Ministerie van Financiën hanteert
de Europese Commissie een minder vergaande definitie ten aanzien van ex-ante-evaluatie.
Zo omvat de definitie van de eerste een vergelijking van twee of meer beleidsalternatieven,
waaronder het «nulalternatief» (Regeling Prestatiegegevens en
Evaluatieonderzoek Rijksoverheid, 2002).XNoot62Zie verder: Europese Commissie (2000) Werkdocument N° 8 – De
evaluatie halverwege de looptijd van uit de Structuurfondsen gefinancierde
acties, Brussel, 5 december 2000.XNoot63Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's (Brussel, 5 juli
2001). Resultaten van de programmering van de bijstandsverlening uit de structuurfondsen
voor de periode 2000–2006 (doelstelling 1).XNoot64SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats.XNoot65Verslag van de Commissie. De structuurfondsen in 2000 (twaalfde jaarlijks
verslag). Brussel, 3 oktober 2001.XNoot66The Structural Funds in 1999, Eleventh annual
report, European Commission.XNoot67Europese Rekenkamer, speciaal verslag Nr. 6/99 betreffende het additionaliteitsbeginsel,
9 maart 2000.XNoot68Verslag van de Commissie. De structuurfondsen in 2000 (twaalfde jaarlijks
verslag). Brussel 3 oktober 2001.XNoot69Centraal Planbureau, 2002, Funds and Games: The Economics of European
Cohesion Policy. ISBN 90–5833–098–2.XNoot70Verslag van de Commissie. De structuurfondsen in 2000 (twaalfde jaarlijks
verslag). Brussel, 3 oktober 2001. En: Verslag van de Commissie. De structuurfondsen
in 2001 (dertiende jaarlijks verslag). Brussel, 30 oktober 2002.XNoot71Verordening (EG) nr. 1260/99 van de Raad; Verordening (EG) nrs. 438/2001
en 448/2001 van de Commissie.XNoot72Europese Rekenkamer. Jaarverslag over het begrotingsjaar
2000.XNoot73Centraal Planbureau (2002). Funds and Games: The Economics
of European Cohesion Policy. ISBN 90–5833–098–2.XNoot74Centraal Planbureau (2002). Fertile soil for Structural
Funds? A panel data analysis of the conditional effectiveness of European
cohesion policy, CPB discussion paper no. 10, August 2002.XNoot75Alleen bij natuurlijke personen die géén beroep of bedrijf
uitoefenen (bijvoorbeeld studenten) heeft de Algemene Rekenkamer geen wettelijke
controlebevoegdheid.XNoot76Zie voor nadere uitleg van de verschillende onderdelen die samen de eigen
middelen vormen deel 1 van het EU-trendrapport.XNoot77Publicatieblad van de EG, L226 van 22.8 2002, Gewijzigde en aanvullende
begroting nr. 3 van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2002.XNoot78Rijksbegroting 2003, Hoofdstuk V, Tweede Kamer, 2002–2003, 28 600,
nr. 2.XNoot79Rijksbegroting 2003, Hoofdstuk V, Tweede Kamer, 2002–2003, 28 600,
nr. 2.XNoot80Dit is vastgelegd in Verordening COM(2002) 514 def., 18 september 2002.XNoot81Zie artikel 33 van het EG-Verdrag.XNoot82Rijksbegroting 2001, Hoofdstuk XIV, Tweede Kamer, 2000–2001, 27 400,
bijlage 14.XNoot83Begroting Ministerie van LNV 2003, Tweede Kamer, 2002–2003, 28 600,
hfdst. XIV, nr. 2, p. 106.XNoot84Dit zijn bijvoorbeeld eisen op het gebied van de controle- en beheersorganisatie,
zoals voldoende functiescheiding.XNoot85Een Comité van Toezicht heeft tot taak toezicht te houden op de
uitvoering van een bepaald EU-subsidieprogramma. In het Comité zitten
meestal ambtelijk vertegenwoordigers van de betrokken ministeries en van de
Europese Commissie.XNoot86Prijspeil 1999.XNoot87Rijksbegroting 2003, Hoofdstuk XV, Tweede Kamer, 2002–2003, 28 600,
nr. 2.XNoot88Behalve voor het programma Stedelijke Gebieden binnen doelstelling 2 (EFRO),
waar het Ministerie van BZK optreedt als centrale beheersautoriteit en waar
de besturen van de betrokken negen gemeenten medeverantwoordelijkheid dragen
voor de programma-uitvoering. En voor het programma Grotestedenbeleid is ditzelfde
ministerie de betalingsautoriteit. Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, april 2001: Beschrijving centrale AO D-2 Stedelijke
Gebieden (EFRO) 2000–2006 en Tweede Kamer, 2002–2003, 28 600
hoofdstuk VII, nr. 2, p. 142. Zie ook bijlage 8.XNoot89In mei 2002 heeft een extern accountant in opdracht van de meest betrokken
Ministeries van LNV en EZ de opzet en werking van de (financieel)beheerstructuur
en het toezicht op structuurfondsgelden aan een audit onderworpen. Hieruit
bleek dat de beheer- en toezichtstructuur met name bij het Ministerie van
LNV nog niet zonder knelpunten is, maar, hoewel complex en kwetsbaar, (in
opzet) wel voldoet aan de eisen van opdrachtgevers en aan de Europese regelgeving.
(Bron: Tweede Kamer, 2001–2002, 28 000 XIII, nr. 68.).XNoot90Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 813, nrs. 1–2.XNoot91EU-technologiesubsidies, Tweede Kamer, 2000–2001, 27 545, nrs.
1–2.XNoot92Bron: website EU, DG Begroting, Tabel «Operational budgettary balance
(after UK correction) based on UK rebate definition» (september 2001).XNoot93Zie De Staat van de Europese Unie. Tweede
Kamer, 2002–2003, 28 604, nr. 1.XNoot94Zie Tweede Kamer, 2002–2003, 23 987, nr. 15, p. 4.XNoot95Wet van 17 januari 2002 tot wijziging van de Comptabiliteitswet houdende
uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien
van de besteding van gelden die ten laste komen van de begroting van de Europese
Unie (achtste wijziging van de Comptabiliteitswet), Staatsblad nr. 39, 2002.XNoot96Vo 1150/2000, artikel 5, lid 6, Vo 595/91, Vo 1681/94, Vo 1831/94.XNoot97Speciaal verslag van de Europese Rekenkamer, Nr. 1/2000, over klassieke
varkenspest, Publicatieblad: 2001/C85/1.XNoot98Speciaal verslag Nr. 12/2001, over bepaalde structuurmaatregelen ten behoeve
van de werkgelegenheid: – effect van de EFRO-steun op de werkgelegenheid –
ESF-maatregelen ter bestrijding van langdurige werkloosheid. Publicatieblad:
(2001/C 334/01).XNoot99Speciaal verslag van de Europese Rekenkamer, nr. 10/2001, over de financiële
controle van de Structuurfondsen, Verordeningen (EG) nrs. 2064/97 en 1681/94
van de Commissie, d.d. 8 november 2001, blz. 26 e.v.XNoot100Speciaal verslag nr. 1/2000.XNoot101Uitvoeringsbepalingen zijn vastgelegd in Verordening (EG) 2064/97.XNoot102Op dit moment werkt de Algemene Rekenkamer aan de volgende onderwerpen:
toezicht op overige geldstromen, financieel management landbouwsubsidies,
fraude en onregelmatigheden, structuurfondsen, financiële controle en
melding van onregelmatigheden, steun aan Midden en Oost Europa, wetenschapsbeleid,
beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van EU-subsidies
(M&O-beleid). Tegelijkertijd met het EU-trendrapport wordt bovendien het
onderzoek Resultaten van plattelandsprojecten met Europese
subsidie gepubliceerd.XNoot103Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 280, nrs. 1–2.XNoot104Dit onderzoek is tegelijkertijd uitgevoerd door de rekenkamers van Finland,
Portugal en het Verenigd Koninkrijk.XNoot105Bronnen: Algemene Rekenkamer, rapporten bij de financiële verantwoording
1997 tot en met 2001.XNoot106Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, nrs. 1–2.XNoot107Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 546, nrs.1–2.
Behalve in dit rapport zijn de structuurfondsen ook aan de orde geweest in
de rapporten Beheer en controle EG-geldstromen in Nederland (17 november 1995) en EU-geldstromen 1995 –
1998(4 maart 1999).XNoot108In antwoord op kamervragen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002,
28 390, nr. 2, vraag 2) wordt gesteld dat «... de aanbeveling van
het Ministerie van Financiën om ESF 1994–1999 in een sterfhuisconstructie
op te nemen is overgenomen.»XNoot109Zie Tweede Kamer, 2001–2002, 28 382, nr. 2, p. 39.XNoot110Brief minister aan de Tweede Kamer d.d. 3 oktober 2002 nr. SZW 02.00662.XNoot111Wet van 17 januari 2002, houdende Wet toezicht Europese subsidies, Staatsblad
nr. 40 uitgegeven 5 februari 2002.XNoot112Een overzicht van alle informatie die is ontvangen uit de inventarisatie
bij de departementen is opgenomen in bijlage 9. Deze bijlage is gerangschikt
naar departement en vervolgens naar EU-begrotingsonderafdeling. In het kader
van dit onderzoek is de juistheid van de door de departementen geleverde informatie
niet beoordeeld.XNoot113Voor de bewuste kredieten was in 2001 totaal 10,9 miljard euro beschikbaar,
inclusief administratieve kosten en geldstromen kleiner dan 5 miljoen euro,
die voor de inventarisatie buiten beschouwing zijn gelaten. Nederland kreeg
van deze 10,9 miljard euro, volgens het Jaarverslag 2001 van de Europese Rekenkamer
272,2 miljoen euro, of 2,5% van het totaal.XNoot114Het betreft verplichtingen zoals het opleveren van informatie over EU-gefinancierde
projecten aan betrokken bewindspersonen, terugbetaling aan het Rijk van EU
subsidies wegens onjuist gebruik van de subsidievoorwaarden en het opvolgen
van een aanwijzing inzake het beheer door minister of staatssecretaris.XNoot115Zie de website www.europadecentraal.nl.XNoot116Bij de Kamerbehandeling van het wetsvoorstel TES werd aangedrongen op
een jaarlijkse rapportage aan de Staten-Generaal over decentraal ontvangen
EU-subsidies, waarbij de bedoelde kennisgevingen en rapportages aan de afzonderlijke
ministers als basismateriaal zouden kunnen dienen (zie artikel 2, vijfde lid
van de wet TES).XNoot117Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 572, nr. 5.XNoot118Tot medio juli 2002 waren door Nederlandse aanvragers circa 1200 projectvoorstellen/subsidieaanvragen
ingediend bij de Europese Commissie (7,7 % van totaal aantal ingediende van
15 500) in het kader van het Zesde Kaderprogramma.XNoot119Het gaat hier om periodieke beheersrapportages voor structuurfondsbijdragen
die de bestuursorganen ontvangen door tussenkomst van een centrale beheersautoriteit,
dat kan een ministerie of een ander publiek orgaan zijn (provincie).XNoot120Het is onduidelijk waarom de Europese Commissie geen overzicht verstrekt
met afschriften van Europese subsidiebeschikkingen op de aandachtsgebieden
van departementen. De ministeriële verantwoordelijkheid zou daarmee efficiënter
kunnen worden ingevuld. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28801-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl