Regeling van de toewijzing van een extra zetel voor Nederland in het Europees Parlement; Nota n.a.v. het (nader, tweede nader, enz.) verslag; Nota naar aanleiding van het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk Nota n.a.v. het (nader, tweede nader, enz.) verslag
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140636
 2009-2010
 
 32 226
 Regeling van de toewijzing van een extra zetel voor Nederland in het
Europees Parlement
 
 
 
 
 Nr. 
 6
 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
 Ontvangen 5 februari 2010
 Algemeen
 Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de bevindingen
van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit
de Tweede Kamer bij de regeling van de toewijzing van een extra zetel voor
Nederland in het Europees Parlement. In deze nota ga ik op de gestelde vragen
in. Bij de beantwoording van de vragen is zoveel mogelijk de indeling en volgorde
van het verslag aangehouden, met dien verstande dat vergelijkbare vragen zijn
samengenomen.
 
 De leden van de CDA-fractie en de SGP-fractie vragen de regering aan te
geven waarom de keuze is gemaakt om de 26ste zetel aan te merken als restzetel
en die alleen toe te wijzen aan een partij die op 4 juni 2009 minimaal één
zetel zou behalen. De CDA-leden vragen vooral te motiveren waarom deze keuze
beter past in het systeem van ons kiesstelsel zoals neergelegd in de Kieswet.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering alsnog een inhoudelijke motivering
te geven waarom het wenselijk wordt geacht om de verfijning van de Kiesraad
niet over te nemen ten aanzien van het hanteren van een kiesdeler van 75%.
De leden van de PvdD-fractie vragen de regering alsnog te kiezen voor maximale
evenredigheid, overeenkomstig het advies van de Kiesraad.
 
 De regering heeft bij haar keuze aansluiting gezocht bij het systeem zoals
het in de Kieswet is vastgelegd. In het wetsvoorstel heeft de regering verduidelijkt
waarom daarbij besloten is uit te gaan van de toewijzing van de zetel als
restzetel, namelijk om te voorkomen dat reeds benoemde leden hun zetel zouden
dienen op te geven.
 De Kieswet kent twee systemen om restzetels te verdelen. Enerzijds het
reguliere systeem zoals vastgelegd in artikel P 7 van de Kieswet, dat uitgaat
van de grootste gemiddelden en dat wordt toegepast bij alle verkiezingen met
uitzondering van verkiezingen waarbij minder dan 19 zetels te verdelen zijn.
In dit systeem komen alleen partijen in aanmerking voor een restzetel die
minimaal het aantal stemmen hebben gehaald gelijk aan de kiesdeler. Anderzijds
het systeem dat wordt toegepast bij verkiezingen waarbij minder dan 19 zetels
te verdelen zijn. Dit systeem gaat uit van de grootste overschotten en ook
partijen die 75% van de kiesdeler hebben behaald kunnen
in aanmerking komen voor de restzetel. De ratio achter dit tweede systeem
is dat bij een verkiezing waarbij minder dan 19 zetels te verdelen zijn, het
absolute aantal stemmen gering is, zodat in dat geval de evenredigheid meer
in het geding kan komen.
 Bij de Europese verkiezing worden 25 respectievelijk 26 zetels verdeeld,
dus meer dan 19 zetels. Bovendien is hier sprake van een verkiezing waarbij
Nederland als één kieskring functioneert, zodat het absolute
aantal stemmen op grond waarvan de kiesdeler wordt berekend groot is.
 De kiesdeler bij de Europese verkiezing van 4 juni 2009 bedroeg 182 155
stemmen. Bij verkiezingen waarbij minder dan 19 zetels te verdelen zijn, ligt
de kiesdeler rond de 700 stemmen of lager. Het
is duidelijk dat bij toewijzing van een extra zetel bij een dergelijke lage
kiesdeler de evenredigheid meer in het geding is. Binnen de twee systemen
die de Kieswet kent voor restzetelverdeling, wordt in het voorstel aangesloten
bij het systeem dat het meest van toepassing is.
 Op zichzelf had de regering ook kunnen kiezen voor een geheel nieuwe systematiek
van restzetelverdeling. In het artikel in het Nederlands Juristenblad (NJB)
van 4 december 2009 met de titel «Kiesrechtelijke patstelling door
slapende wetgever» is voorgesteld te kiezen voor een systeem van restzetelverdeling
waarbij ook partijen in aanmerking zouden komen die 25/26 van de kiesdeler
zouden hebben behaald. Met een dergelijke verdeling zou de evenredigheid het
meest worden benaderd en zou het meest worden aangesloten bij een systeem
waarbij de kiesdeler zou zijn herberekend op 26 zetels. De regering heeft
er evenwel uitdrukkelijk voor gekozen uit te gaan van de bestaande systematiek
van restzetelverdeling en niet van herberekening van de kiesdeler om bestaande
aanspraken niet in het geding te brengen. De regering acht het namelijk minder
goed verdedigbaar dat bij de toewijzing van zetels wel rekening wordt gehouden
met het benaderen van deze evenredigheid en dat binnen de verdeling van de
zetels aan de kandidaten (voorkeurstemmen) hiermee geen rekening wordt gehouden.
Dat de gekozen systematiek, die zoals gezegd naar het oordeel van de regering
het nauwst aansluit bij de systematiek zoals deze in de Kieswet wordt gehanteerd,
leidt tot een (relatief geringe) aantasting van de evenredigheid, is hiervan
het automatische gevolg. Ook in het stelsel zoals beschreven in artikel P
7 van de Kieswet is het mogelijk dat een partij een stemcijfer haalt dat één
of enkele stemmen ligt onder de kiesdeler, en dus niet in aanmerking komt
voor toewijzing van een restzetel.
 
 Anders dan de leden van de PvdD-fractie voorstellen kiest de regering
derhalve niet voor maximale evenredigheid. Maximale evenredigheid is als het
om restzetelverdeling gaat een subjectief begrip. Elke wijze van het verdelen
van restzetels kan leiden tot een andere zetelverdeling en naast de twee in
de Kieswet gehanteerde methoden zijn er in andere landen en in de literatuur
hierover vele methoden in omloop die elk pretenderen meer recht te doen aan
de wensen van de kiezer. De Grondwet verplicht niet tot maximale evenredigheid.
Nederland kent weliswaar formeel geen kiesdrempel maar de systematiek van
restzetelverdeling leidt er de facto toe dat de kiesdeler als zodanig functioneert.
De regering heeft de suggestie van de Kiesraad om tot een nadere verfijning
te komen in de voorgestelde systematiek afgewezen, omdat er naar het oordeel
van de regering geen doorslaggevende argumenten zijn om van de hoofdregels
zoals deze in de Kieswet zijn vastgelegd af te wijken.
 
 De leden van de CDA-fractie en de SGP-fractie vragen de visie van de regering
op het artikel in het Nederlands Juristenblad (NJB) van 4 december 2009
met de titel «Kiesrechtelijke patstelling door slapende wetgever».
De schrijvers van dit artikel stellen dat de wetgever in strijd met artikel
3 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft gehandeld door pas na de verkiezingen
met definitieve wetgeving ter zake van de 26ste zetel te komen.
De leden van de SGP-fractie vragen voorts wat de overweging was om te wachten
met het indienen van het wetsvoorstel en welke belemmeringen er zouden zijn
geweest om het wetsvoorstel voorafgaand aan de verkiezingen te behandelen.
 
 Pas tijdens de Europese Raad van 11 en 12 december 2008 (17 271/08)
werd besloten dat lidstaten die op basis van de regeling in het Verdrag van
Lissabon één of meer extra zetels te verdelen zouden krijgen
dit al in de loop van de zittingsperiode 2009–2014 mochten invullen.
Op dat moment was nog niet duidelijk of en zo ja, wanneer het Verdrag van
Lissabon in werking zou treden. Wel stond al vast dat de Europese verkiezingen
in de hele Europese Unie in juni 2009 zouden moeten plaatsvinden.
 
 In de korte periode tussen het besluit van de Europese Raad van december
2008 en de Europese Parlementsverkiezingen van juni 2009 en de onzekerheden
rond de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon diende met verschillende
uitgangspunten die voortvloeien uit de jurisprudentie van het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 3 van het Eerste Protocol
rekening te worden gehouden. Enerzijds hecht het EHRM veel waarde aan voorzienbaarheid
en duidelijkheid van regelgeving, en heeft het gewezen op problemen die voortvloeien
uit onduidelijk geformuleerde regels (zoals bijvoorbeeld in de Nikolaï
Zhermal uitspraak van 23 februari 2008). Anderzijds blijkt uit de jurisprudentie
dat besluitvorming ten aanzien van kiesrechtelijke regelingen zorgvuldig en
binnen een voor zorgvuldigheid noodzakelijke tijdsspanne dient te geschieden,
hetwelk als legitieme zorg van een staat wordt aanvaard (zoals aangegeven
in de Bompard uitspraak van 4 april 2006). In het licht van deze verschillende
uitgangspunten heeft de regering ervoor gekozen niet over te gaan tot het
opstellen van wetgeving die louter zou bestaan uit aannames en vooronderstellingen
(«indien het besluit wordt genomen om extra zetels toe te kennen, en
indien het Verdrag van Lissabon in werking zou treden voor de volgende legislatuur
van het Europees Parlement, en indien vervolgens op Europees niveau overgangsmaatregelen
zijn getroffen én in alle betrokken lidstaten zijn geïmplementeerd,
dan luiden de toepasselijke regels als volgt»). Dit nog daargelaten
of het mogelijk zou zijn geweest in deze korte tijdsspanne überhaupt
tot een regeling te komen. Duidelijkheid over de wijze waarop het kabinet
de toewijzing van de extra zetel wilde regelen is voor de kiezers en Tweede
Kamer verschaft door verzending van de brief aan de Tweede Kamer van 6 april
2009 (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VII, nr. 76).
 
 Het EHRM laat aan staten een grote appreciatiemarge bij bescherming van
de rechten onder artikel 3 van het Eerste Protocol. Het Hof controleert vooral
of niet arbitrair is gehandeld en of de inperking van rechten proportioneel
is aan het nagestreefde doel. Aangezien in het wetsvoorstel de lijn van de
voor de verkiezingen gestuurde brief wordt doorgetrokken is geen sprake van
arbitrair handelen. Daarnaast werd met de wens om geen regeling te maken die
louter bestond uit aannames en vooronderstellingen en toch tijdig voor de
verkiezing duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop de extra zetel
zou worden toegewezen, uit het oogpunt van zorgvuldigheid en het bevorderen
van het ontstaan van een voldoende duidelijke politieke wil door het EHRM
geaccepteerde legitieme doelen nagestreefd. De in de brief van 6 april
2009 voorgestane oplossing voor de verdeling van de restzetel is ook niet
disproportioneel. Het Hof heeft aangegeven dat een staat veel keuzeruimte
heeft voor het vaststellen van de zetelverdeling (zie bijvoorbeeld Yumak en
Sadak v. Turkije, uitspraak van 8 juli 2008, par. 112). In dit licht
moeten de wijze van handelen voorgaand aan de Europees Parlementsverkiezingen
en het huidige wetsvoorstel worden gezien als in lijn met artikel 3 van het
Eerste Protocol bij het EVRM.
 
 De leden van de SGP-fractie vernemen graag of er meer landen zijn waar
pas na de vaststelling van het Verdrag of in ieder geval na de Europese verkiezingen
is overgegaan tot wetgeving.
 
 In totaal zijn er twaalf lidstaten die een of meerdere extra zetels krijgen
in het Europees Parlement. Van deze lidstaten zijn er, naast Nederland, vijf
die na de verkiezingen in juni 2009 voorstellen tot wetswijziging hebben ingediend
of die dat nog moeten doen. In Polen is op 2 december 2009 een wetsvoorstel
ingediend bij het parlement, waarin toewijzing plaatsvindt aan de kandidaat
die zou zijn gekozen als bij de verkiezing van juni 2009 een extra zetel beschikbaar
zou zijn geweest. In Slovenië heeft het parlement op 16 december
2009 een voorstel van de regering goedgekeurd om de extra zetel toe te wijzen
aan de eerste daarvoor in aanmerking komende kandidaat op basis van de uitslag
van de verkiezing van juni 2009.
 Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk hebben nog geen wetgeving
in voorbereiding. Eind november 2009 heeft de Franse regering een brief aan
het parlement gestuurd waarin voorgesteld wordt leden van het nationaal parlement
aan te wijzen als extra leden van het Europees Parlement. Formalisering zal
geschieden op wettelijk niveau, nadat Europese regelgeving tot stand is gekomen.
In Italië is nog geen wetgeving in voorbereiding. Ook is nog onduidelijk
hoe de zetel zal worden toegewezen. In het Verenigd Koninkrijk, dat een districtenstelsel
kent, zal de onafhankelijke «Electoral Commission» een aanbeveling
doen over welk district de extra zetel krijgt toegewezen. Dit zal waarschijnlijk
in het voorjaar van 2010 plaatsvinden. Pas daarna is het mogelijk wetgeving
te introduceren om de verkiezing van de extra Europarlementariër mogelijk
te maken.
 In Zweden en Letland was en is geen wetgeving noodzakelijk. Zodra Europese
regelgeving tot stand is gekomen, zal de Zweedse «Kiesraad» de
extra zetels toewijzen aan personen die op grond van de verkiezing in juni
2009 als reservekandidaten zijn aangemerkt. In Letland is al bepaald wie de
extra Europarlementariër wordt.
 In Bulgarije, Malta, Oostenrijk en Spanje was voor de Europese verkiezing
wet- of regelgeving aangenomen. In de Bulgaarse Kieswet voor de Europese Verkiezingen
was al rekening gehouden met mogelijke inwerkingtreding van het Verdrag van
Lissabon. Op basis daarvan zijn in juni 2009 twee uitslagen bepaald (één
op basis van de oude Europese regelgeving; een op basis van de nieuwe Europese
regelgeving). In Malta is wijziging van de Kieswet goedgekeurd door het parlement
in april 2009. Toewijzing vindt plaats op basis van de uitslag van de Europees
Parlementsverkiezing van 2009 aan de eerste daarvoor in aanmerking komende
kandidaat. Het Oostenrijkse parlement heeft in april 2009 besloten dat zeteltoewijzing
plaatsvindt op basis van de uitslag van juni 2009. Tot slot heeft Spanje in
het convocaat voor de verkiezing, een soort koninklijk besluit, voorafgaande
aan de verkiezing in juni 2009 geregeld dat de extra zetels onder opschortende
werking van het van kracht worden van Europese regelgeving zijn toegewezen.
 
 De leden van de VVD-fractie vragen aan te geven wanneer de Europese Raad
voornemens is een definitief besluit te nemen en wanneer het centraal stembureau
definitief bepaalt aan welke lijst de extra zetel voor Nederland in het Europees
Parlement toevalt.
 
 Er bestaat op dit moment nog geen duidelijkheid over de precieze datum
waarop op Europees niveau een definitief besluit genomen zal worden over de
toevoeging van de extra zetels aan de huidige zetels in het Europees Parlement.
Ook is nog onduidelijk of op Europees niveau zal worden voorzien in een vaste
datum waarop het lidmaatschap van de extra leden aanvangt.
 In aansluiting op de conclusies van de Europese Raad van 11 en 12 december
2008 en van 18 en 19 juni 2009 (11 225/2/09) heeft het inkomend
Spaanse Voorzitterschap op 4 december 2009 aan de Raad een ontwerp-protocol
voorgelegd tot wijziging van de Verdragen wat betreft overgangsmaatregelen
inzake de samenstelling van het Europees Parlement (17 196/09). Hierin
wordt onder meer voorgesteld in afwijking van het aantal zetels dat in het
Verdrag betreffende de Europese Unie is vastgelegd het totaal aantal leden
van het Europees Parlement tijdelijk op 754 te brengen en een of meerdere
extra zetels toe te kennen aan twaalf lidstaten.
 De Raad heeft dit ontwerp op grond van artikel 48, tweede lid, van het
Verdrag betreffende de Europese Unie toegezonden aan de Europese Raad. Overeenkomstig
artikel 48, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft
de Europese Raad in haar vergadering van 10 en 11 december 2009 besloten
het Europees Parlement en de Commissie te raadplegen met het oog op een spoedige
behandeling van het voorstel. Na goedkeuring door het Europees Parlement kan
de Europese Raad met een gewone meerderheid van stemmen besluiten geen Conventie
bijeen te roepen, indien de reikwijdte van de wijzigingen geen bijeenroeping
rechtvaardigt. Aangezien het een technische wijziging betreft heeft de voorzitter
van de Europese Raad aan het Europees Parlement voorgesteld deze weg te bewandelen.
Het Europees Parlement heeft dit verzoek in behandeling genomen. Alleen indien
het Europees Parlement met deze aanpak instemt, kan daarna een Intergouvernementele
Conferentie worden geopend.
 Vervolgens zal, indien de Intergouvernementele Conferentie akkoord gaat,
de wijziging van het protocol in alle lidstaten – niet alleen de lidstaten
die er zetels bij krijgen – moeten worden geratificeerd. Het ontwerp-protocol
gaat uit van inwerkingtreding per 1 december 2010, mits alle akten van
bekrachtiging dan in Rome zijn gedeponeerd. Bij gebreke daarvan treedt het
protocol in werking op de eerste dag van de maand die volgt op het neerleggen
van de akte van bekrachtiging door de ondertekenende lidstaat die als laatste
deze handeling verricht.
 Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal het centraal stembureau volgens
het voorgestelde artikel 1 uiterlijk binnen twee weken daarna definitief vaststellen
aan welke lijst de extra zetel toevalt.
 
 De leden van de SGP-fractie vragen of de extra zetel een bijzondere status
heeft als het extra Nederlandse lid zou aftreden. Dat is niet het geval. In
dat geval zijn de reguliere bepalingen van de Kieswet over tussentijds opengevallen
plaatsen van toepassing.
 Artikelsgewijs
 Artikel 2
 De leden van de CDA-fractie vragen welke datum geldt als datum van toetreding
als lid van het Europees Parlement.
 Het lidmaatschap vangt ingevolge artikel 3 van het wetsvoorstel aan met
ingang van een bij koninklijk besluit te bepalen datum. Vooralsnog gaat het
voorgestelde protocol er vanuit dat de nieuwe leden kunnen aantreden zodra
het protocol in werking is getreden. Zoals hierboven aangegeven is 1 december
2010 daarbij de streefdatum. Het is echter zowel onzeker dat deze streefdatum
zal worden gehaald als onzeker of deze bepaling in het protocol zal worden
gehandhaafd. Mogelijk wordt alsnog op Europees niveau besloten tot een uniforme
datum waarop het lidmaatschap van de extra leden aanvangt. Daarom wordt in
het wetsvoorstel de aanvangsdatum bij koninklijk besluit bepaald.
 
 De leden van de VVD-fractie vragen op welke gronden de benoemde kandidaat
niet zou kunnen worden toegelaten tot het Europees Parlement.
 Dit kan op de gronden genoemd in artikel 7 van de Akte betreffende de
verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel
van rechtstreekse algemene verkiezingen en artikel 2 van de Wet Incompatibiliteiten
Staten-Generaal en Europees Parlement.
 
 De leden van de SGP-fractie vragen waarom het opnemen van een langere
termijn voor de aanneming van een benoeming in een tussentijds opengevallen
plaats ongelukkig zou kunnen uitpakken. Betekent dit dat voor de eerste persoon
die wordt benaderd een korte termijn geldt en, in geval van weigering of niet-toelating,
voor volgende kandidaten weer de normale langere termijn geldt? Wat is de
achtergrond van deze benadering?
 Voor de aanneming van de benoeming (artikel V 2 van de Kieswet) geldt
een termijn van 10 dagen. Nu het in dit geval gaat om een benoeming van een
lid voor een extra, nieuw gecreëerde zetel, sluit dit het beste aan bij
de reguliere regels van de Kieswet voor een benoeming direct na een verkiezing.
Ook op grond van artikel V 2 geldt dat bij een benoeming na een verkiezing
de termijn voor de eerst in aanmerking komende kandidaat afwijkt (10 dagen)
van die voor de daarop volgende kandidaat (28 dagen). Zou in dit geval echter
een termijn van 28 dagen worden gehanteerd, dan zou dit ongelukkig kunnen
uitvallen gelet op de korte termijn die er waarschijnlijk zal bestaan tussen
het moment van inwerkingtreding van het hiervoor genoemde protocol c.q. de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel enerzijds en het moment waarop het lidmaatschap
van het extra lid aanvangt anderzijds.
 Overigens is in de praktijk de aanneming van de benoeming een kwestie
van een of enkele dagen en worden de maximale termijnen van artikel V 2 van
de Kieswet zelden volledig gebruikt. De definitieve benoeming kan worden bespoedigd
wanneer kandidaten die niet in aanmerking willen komen voor een vacature voor
of binnen een week na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een zogenaamde
W 2-verklaring inleveren.
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten
 
 
 
 
 Deze systematiek wordt toegepast bij gemeenten met minder dan 20 000
inwoners (i.c. 17 te verdelen zetels): indien circa 80 % daarvan kiesgerechtigd
is en de opkomst 75%, is de kiesdeler 705 stemmen. Naarmate het aantal
inwoners en het aantal te verdelen zetels minder wordt, wordt de kiesdeler
lager.