Vaststelling van de begrotingsstaat van het BES-fonds voor het jaar 2011; Memorie van toelichting; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2010-2011
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 32 500
 H
 
 Vaststelling van de begrotingsstaat van het BES-fonds voor het jaar
		2011
 
 
 Nr. 2
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 
 
 INHOUDSOPGAVE
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 blz.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 A.
 
 
 
 
 Artikelsgewijze toelichting bij het
						begrotingswetsvoorstel
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 B. 
 
 
 
 
 Begrotingstoelichting
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 
 
 Leeswijzer
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 
 
 Het beleid
 
 
 
 
 4
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 
 
 Het verdiepingshoofdstuk
 
 
 
 
 7
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 
 
 Bijlagen bij de begroting
 
 
 
 
 8
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 A.
 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET
			 BEGROTINGSWETSVOORSTEL
 
 
 
 
				Wetsartikelen 1 en 4
 Artikel IV van het bij Koninklijke boodschap van 24 juni 2010 ingediende voorstel voor de Derde Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Kamerstukken II 2009/10, 32 428, nr. 2, blz. 64 e.v.) voorziet via herziening van artikel 88 van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Wet financiën BES) in het instellen van een BES-fonds.
 Ondat de Wet financiën BES nog ter behandeling in de Tweede Kamer voorligt is er voor gekozen het wetsartikel 1 op te nemen zodat vooruitlopend op de vaststelling van de Wet financiën BES, de wettelijke basis voor het BES-fonds wordt vastgelegd. Een en ander naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Als de desbetreffende wijziging van artikel 88 van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba eerder tot wet wordt verheven en in werking treedt dan deze begrotingswet, vervalt artikel 1 van deze wet.
 Wetsartikel 2
 De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting,
				worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk
				afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe
				om de begrotingsstaat van het BES-fonds voor het jaar 2011 vast te
				stellen.
 Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten samen vormen de
				Rijksbegroting voor het jaar 2011. Een toelichting bij de Rijksbegroting als
				geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2011.
 Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven,
				verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2011 vastgesteld. Het
				begrotingsartikel dat in de begroting van het BES-fonds is opgenomen wordt in
				onderdeel B. van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn.
				begrotingstoelichting).
 
 
 
 
 De Minister van
			 Binnenlandse Zaken en
			 Koninkrijksrelaties,
 
 E. M. H.
 Hirsch Ballin
 
 
 
 De Staatssecretaris van
			 Binnenlandse Zaken en
			 Koninkrijksrelaties,
 
 A. Th. B.
 Bijleveld-Schouten
 
 
 
 
 
 
 B.
 BEGROTINGSTOELICHTING
 
 
 
 Leeswijzer
 
 1.
 LEESWIJZER
 
 De begroting van het BES-fonds maakt onderdeel uit van de
				Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de gemeentefonds- en de
				provinciefondsbegroting, een eigen karakter. Zo kent de BES-fondsbegroting
				in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel:
				het BES-fonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene
				beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts is
				de fondsbeheerder systeemverantwoordelijk voor het BES-fonds en niet voor de
				resultaten die de openbare lichamen met hun budget uit dit fonds realiseren. De
				openbare lichamen zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom
				in het voeren van hun beleid bekostigd uit het BES-fonds. Om die reden bevat de
				BES-fondsbegroting geen output- en/of outcomegegevens.
 
 De voorliggende toelichting bij de begroting 2011 van het
				 BES-fonds kent de volgende indeling.
 Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de
				 beleidsagenda van het BES-fonds, waarin onder meer de achtergrond
				 van de instelling van dit fonds met ingang van 2011 wordt beschreven.
				 Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het BES-fonds. Hierin komen
				 de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader
				 geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. De tabel Budgettaire gevolgen van
				 beleid geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene
				 beleidsdoelstelling.
 Verder wordt in dit hoofdstuk het BES-fonds in een breder kader
				 geplaatst, waarbij nader wordt ingegaan op de bijzondere uitkeringen,
				 eilandelijke inkomsten en het financiële overzicht van de BES in algemene
				 zin.
 
 
 
 Beleidsagenda
 
 2.
 HET BELEID
 
 
 
 2.1.
 De beleidsagenda
 
 Met ingang van 10 oktober 2010 zijn de eilandgebieden Bonaire,
				 Sint Eustatius en Saba (de BES-eilanden) toegetreden tot het Nederlandse
				 staatsbestel. De verdeling van taken en bevoegdheden tussen de eilandelijke- en
				 rijksoverheid is vastgelegd en beschreven in de verschillende wetten en
				 regelingen, die op de BES-eilanden van toepassing zijn.
 De Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
				 Saba (Stb.
				 2010, 31 958, hierna: FINBES) bevat de belangrijkste regelgeving op
				 het gebied van de financiën van de drie openbare lichamen. Artikel 88 van de
				 FINBES vestigt het principe dat de openbare lichamen recht hebben op een vrije
				 uitkering. Deze uitkeringen worden met ingang van 2011 vanuit deze begroting
				 van het BES-fonds verstrekt. Met de vrije uitkering uit het BES-fonds en de
				 eilandelijke inkomsten zijn de BES-eilanden in staat de taken waarvoor zij
				 verantwoordelijk zijn naar behoren uit te voeren.
 Het bedrag aan vrije uitkering dat de BES-eilanden ontvangen
				 luidt in Amerikaanse dollars. In de toekomst zal de in dollars uitgedrukte
				 vrije uitkering worden geïndexeerd. Hierover moeten met de BES-eilanden nog
				 nadere bestuurlijke afspraken worden gemaakt.
 
 
 2.1.1.
 Beleidsmutaties
 
 
 2011 is het eerste jaar van het BES-fonds
					 en dus het basisjaar waarop in de toekomst mutaties zullen plaatsvinden. Door
					 wijzigingen in de taakverdeling tussen Nederland en de openbare lichamen in de
					 toekomst kan worden overgegaan tot het beleggen of juist onttrekken van taken
					 bij de openbare lichamen met bijbehorende gevolgen voor het fonds. Ook kan de
					 omvang van het BES-fonds jaarlijks wijzigen als gevolg van indexatie,
					 wisselkoersresultaten en bestuurlijke afspraken tussen de BES-eilanden en
					 Nederland.
 
 
 
 
 2.2.
 Het beleidsartikel
 
 
 
 2.2.1.
 Algemene beleidsdoelstelling
 
 
 Via het BES-fonds wordt bewerkstelligd dat
					 de openbare lichamen middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit
					 te voeren.
 Met Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn bestuurlijke
					 afspraken gemaakt over de toekomstige taakverdeling tussen de eilandelijke- en
					 de Nederlandse rijksoverheid. Op basis van het vastgestelde eilandelijke
					 takenpakket is een bedrag aan vrije uitkering overeengekomen.
 
 
 
 2.2.2.
 Verantwoordelijkheid fondsbeheerder
 
 
 De fondsbeheerder draagt zorg voor een
					 adequate omvang van het BES-fonds in relatie tot de overeengekomen
					 taakverdeling tussen Nederland en de openbare lichamen. De fondsbeheerder is
					 niet verantwoordelijk voor de resultaten die openbare lichamen met hun bijdrage
					 uit dit fonds realiseren: openbare lichamen zijn, met inachtneming van de wet-
					 en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het
					 BES-fonds. Niet alleen de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet
					 van de middelen is primair een eilandelijke verantwoordelijkheid, waarin het
					 bestuurscollege wordt gecontroleerd door de eilandraad.
 
 
 
 2.2.3.
 Succesfactoren van beleid
 
 
 De openbare lichamen mogen zelf bepalen
					 welke taken en activiteiten zij bekostigen uit de algemene middelen van de
					 vrije uitkering. Dit uitgangspunt laat onverlet dat de openbare lichamen
					 bepaalde wettelijke taken en activiteiten dienen uit te voeren waarbij zij voor
					 de bekostiging op de algemene middelen zijn aangewezen.
 De FINBES biedt – indien nodig – instrumenten voor de
					 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het College
					 Financieel Toezicht (CFT), om in te grijpen. Het openbare lichaam kan in
					 principe alleen uitgaven doen die zijn opgenomen in een door de Minister van
					 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties goedgekeurde begroting. Daarnaast
					 dient het openbare lichaam besluiten met financiële gevolgen verplicht voor te
					 leggen aan de minister. Het College Financieel Toezicht dient verplicht advies
					 uit te brengen op de begroting van het openbare lichaam en heeft verder een
					 belangrijke rol bij het toezicht op het financiële beheer. De minister heeft
					 tenslotte een vergaande bevoegdheid tot ingrijpen indien grote risico’s
					 worden gelopen met betrekking tot de budgettaire beheersing.
 Met de besturen van de drie eilandgebieden is afgesproken dat
					 vijf jaar na het moment waarop de eilanden een staatsrechtelijke positie binnen
					 het Nederlandse staatsbestel hebben verkregen de Wet door Nederland en de drie
					 eilanden gezamenlijk wordt geëvalueerd.
 
 
 
 2.2.4.
 Budgettaire gevolgen van beleid
 
 
 Artikel 1 BES-fonds
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 (x € 1 000)
 
 
 
 2011
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 
 
 
 
 
 Verplichtingen
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Uitgaven
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 
 1. BES-fonds
 
 
 21 300
 
 
 21 300
 
 
 21 300
 
 
 21 300
 
 
 21 300
 
 
 
 
 
 Ontvangsten
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 21 300
 
 
 
 
 
 
 
					 Toelichting
 De vrije uitkeringen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba
					 worden verdeeld over de eilanden conform een eigen systematiek. Deze wijkt af
					 van de situatie bij Nederlandse gemeenten. Op grond van de FINBES zijn er
					 individuele geldstromen voor de drie eilanden. Hierbij is geen sprake van
					 verdeelmaatstaven en een solidariteitsgedachte, zoals we deze kennen bij
					 gemeenten. Een verlaging van de vrije uitkering bij de één betekent niet
					 automatisch een verhoging van de vrije uitkering bij de ander. Met deze vrije
					 uitkering en de eigen eilandelijke inkomsten zijn de BES-eilanden in staat de
					 taken waarvoor zij verantwoordelijk zijn naar behoren uit te voeren.
 In bovenstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de
					 uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het
					 BES-fonds weergegeven.
 
 In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij
					 een fonds als het BES-fonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij,
					 eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Zo bezien kunnen de
					 uitgaven niet worden beïnvloed.
 
					 Ontvangsten
 Artikel 88, derde lid van de Wet financiën openbare lichamen
					 Bonaire, Sint Eustatius en Saba regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder
					 uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten
					 behoeve van het BES-fonds. De uitgaven en de afgezonderde inkomsten over ieder uitkeringsjaar zijn aan
					 elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten
					 laste van het BES-fonds een post Ontvangsten geraamd.
 
 
 
 2.2.5.
 Operationele doelstellingen
 
 
 De fondsbeheerder zorgt ervoor dat de
					 openbare lichamen via het BES-fonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om
					 hun taken naar behoren uit te voeren. Deze geoperationaliseerde doelstelling
					 wordt hierna nader uitgewerkt.
 
					 Operationele doelstelling 1: De openbare lichamen via het
					 BES-fonds voorzien van middelen voor het uitvoeren van hun taken.
 De omvang van de vrije uitkering is een resultante van het
					 eilandelijk financieel kader verminderd met de eigen inkomsten van het eiland
					 en de bedragen die aan de begrotingen van de departementen worden toegevoegd
					 voor de uitvoering van rijkstaken. Het bedrag aan vrije uitkering dat de
					 BES-eilanden ontvangen luidt in dollars. In de toekomst zal de in dollars
					 uitgedrukte vrije uitkering worden geïndexeerd. Hierover moeten met de
					 BES-eilanden nog nadere afspraken worden gemaakt.
 Op grond van artikel 87 dient het Rijk bij beleidsvoornemens
					 welke leiden tot een wijziging van taken voor de openbare lichamen aan te geven
					 welke financiële gevolgen hier aan zijn verbonden voor de openbare lichamen.
					 Ook dient in de toelichting te worden aangegeven via welke bekostigingswijze de
					 financiële gevolgen kunnen worden opgevangen. Het kabinet zal artikel 87 van
					 de FINBES onverkort toepassen en naleven. De vakministers zijn primair
					 verantwoordelijk voor het aangeven van de kosten en bekostigingswijze van
					 taakwijzigingen van openbare lichamen. Daartoe treden zij tijdig in overleg met
					 de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
 Het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding BES tussen de
					 fondsbeheerder en de openbare lichamen BES zal minimaal één keer per jaar
					 plaats vinden. In het Bestuurlijk Overleg komt de omvang van de vrije uitkering
					 in relatie tot de door de eilanden uit te voeren taken aan de orde.
 
 
 
 
 Verdiepingshoofdstuk
 
 3.
 HET VERDIEPINGSHOOFDSTUK
 
 In paragraaf 3.1 wordt ingegaan op de bijzondere uitkeringen en
				in 3.2 op eilandelijke inkomsten.
 
 
 3.1
 Bijzondere uitkeringen
 
 Het begrip bijzondere uitkering is geïntroduceerd in artikel
				 91, derde lid van de Wet FINBES. De bijzondere uitkering is het equivalent van
				 de specifieke uitkering aan een gemeente op grond van artikel 16 en 18 van de
				 Financiële-verhoudingswet. Iedere financiële bijdrage van het Rijk aan de
				 openbare lichamen om bepaalde activiteiten uit te voeren is een bijzondere
				 uitkering voor zover die middelen worden verstrekt met het oog op een daarmee
				 te dienen openbaar belang. Voor bijzondere uitkeringen geldt, in tegenstelling
				 tot de vrije uitkering, dat zij voor een bepaald doel worden gegeven. Indien
				 het geld niet wordt besteed aan het voorgeschreven doel of als een doelstelling
				 niet wordt gerealiseerd dan kan het Rijk het geld terugvorderen
 Op dit moment staat slechts één bijzondere uitkering vast, te
				 weten de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing op de
				 BES-eilanden. Deze uitkering wordt verantwoord op de begroting van BZK. De
				 meeste departementen kiezen er vooralsnog voor om per transitiedatum de aan het
				 Rijk toebedeelde taken zélf uit te voeren, dus zonder tussenkomst van het
				 openbare lichaam. Een aantal departementen overweegt nog een bijzondere
				 uitkering aan de openbare lichamen in 2011 of een later jaar. Bij het instellen
				 van een nieuwe bijzondere uitkering geldt dat rekening zal worden gehouden met
				 het feit dat het voor de kleine administraties op de BES-eilanden van belang is
				 om tijdig te weten over welke taken, verantwoordelijkheden en middelen zij
				 beschikken.
 Op grond van artikel 94 van de FINBES publiceren onze minister
				 en de Minister van Financiën jaarlijks uiterlijk op de derde woensdag van mei
				 een overzicht van de bijzondere uitkeringen, met de daarvoor in de lopende
				 begroting beschikbare bedragen. Het (definitieve) overzicht van de bijzondere
				 uitkeringen 2011 zal dus in mei 2011 worden gepubliceerd.
 
 
 
 3.2
 Overzicht eilandelijke inkomsten
 
 Het bedrag van de eilandelijke inkomsten bestaat uit
				 eilandsbelastingen en overige inkomsten. Aan eilandelijke inkomsten komt er op
				 de BES jaarlijks circa 15 miljoen euro binnen. Hiervan bestaat ruim 6 miljoen
				 euro uit eilandelijke (algemene) belastingen. De overige inkomsten van een
				 kleine 9 miljoen euro betreffen diverse inkomsten zoals grondexploitatie,
				 leges, casinorechten en havengeld. Het bedrag van de inkomsten voor de openbare
				 lichamen kan fluctueren, zoals dat ook bij Nederlandse gemeenten het geval is.
				 Bij het berekenen van de vrije uitkering is rekening gehouden met de
				 belastingcapaciteit.
 
 
 
 Bijlagen
 
 4.
 BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING
 
 
 
 BIJLAGE
 1:
 
 
				 LIJST MET AFKORTINGEN
 
 
 
 
 
 
 
 BES
 
 
 Bonaire, Sint Eustatius en Saba
 
 
 
 
 CFT
 
 
 College Financieel Toezicht
 
 
 
 
 FINBES
 
 
 Wet Financiën BES/ Wet financiën openbare lichamen
								Bonaire, Sint Eustatius en Saba
 
 
 
 
 FOG
 
 
 Financieel Overzicht Gemeenten
 
 
 
 
 Fvw
 
 
 Financiële-verhoudingswet
 
 
 
 
 GF
 
 
 Gemeentefonds
 
 
 
 
 OWB
 
 
 Ontwerpbegroting
 
 
 
 
 POR
 
 
 Periodiek Onderhoudsrapport
 
 
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 2:
 
 
				 LIJST MET BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS
 
 
 
 
 
 
 
 Bijzondere uitkering
 
 
 Het begrip bijzondere uitkering is geïntroduceerd in
								artikel 87, derde lid van de Wet Financiën BES. De bijzondere uitkering is het
								equivalent van de specifieke uitkering van artikel 16 en 18 van de
								Financiële-verhoudingswet. Iedere financiële bijdrage van het Rijk aan de
								openbare lichamen om bepaalde activiteiten uit te voeren is een bijzondere
								uitkering voor zover die middelen worden verstrekt met het oog op een daarmee
								te dienen openbaar belang. Voor bijzondere uitkeringen geldt, in tegenstelling
								tot de vrije uitkering, dat zij voor een bepaald doel worden gegeven. Indien
								het geld niet wordt besteed aan het voorgeschreven doel of als een doelstelling
								niet wordt gerealiseerd dan kan het Rijk het geld terugvorderen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Cluster
 
 
 Samenhangend geheel van beleidsterreinen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Periodieke onderhoudsrapportage (POR)
 
 
 Jaarlijkse rapportage aan de Staten-Generaal over de
								staat van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds. Wanneer de bestaande
								verdeling niet meer voldoet aan de kostenstructuren bij de gemeenten, dan wordt
								gerapporteerd hoe de verdeling kan worden aangepast, c.q. welke onderzoeken op
								dat gebied lopen. Het rapport verschijnt als bijlage bij de
								gemeentefondsbegroting.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Vrije uitkering uit het BES-fonds
 
 
 Uitkering aan de drie openbare lichamen die ten goede
								komt aan de algemene middelen van de BES-eilanden. De openbare lichamen mogen
								zelf bepalen welke taken en activiteiten zij bekostigen uit de algemene
								middelen. De verantwoording over de besteding van de algemene middelen vindt op
								lokaal niveau plaats. De vrije uitkering is geregeld in artikel 88 van de Wet
								Financiën BES.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Wet Financiën BES
 
 
 Wet waarin onder meer de financiële verhouding
								tussen Rijk en openbare lichamen BES is vastgelegd. De wet bepaalt dat er een
								BES-fonds is en dat bijzondere uitkeringen kunnen worden verstrekt.