Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27023, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

26-05-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

27023 nr. 5

19-05-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN1. Inleiding2. Essentie van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure3. Verantwoording van de gemaakte keuzen op basis van
een vergelijking tussen de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 AwbARTIKELENArtikel I, onderdeel AArtikelen 3:12 en 3:18Artikel 3:13Artikel 3:16ARTIKEL VOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27023Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 49 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 023Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Provinciewet en de Gemeentewet
in verband met de samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Algemene
wet bestuursrecht tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb)nr. 5NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 19 mei 2000ALGEMEEN1. InleidingHet verheugt ons dat de leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA, D66,
RPF en GPV in verschillende bewoordingen de indiening van dit wetsvoorstel
in positieve zin begroeten. Met de leden van de PvdA-fractie zijn wij het
eens dat de voorgestelde procedure in alle opzichten helder moet zijn. Gaarne
geven wij dan ook in deze nota de gewenste verduidelijkingen die de leden
van deze en andere fracties in het verslag hebben gevraagd. Daarmee hopen
wij ook de bij de leden van de SGP-fractie nog levende bedenkingen te kunnen
wegnemen.Terecht is door de leden van de VVD-fractie opgemerkt dat het wetsvoorstel
weliswaar een grotere vrijheid aan bestuursorganen geeft, maar dat dit aan
het bestuur tegelijkertijd een grotere verantwoordelijkheid oplegt om de besluitvorming
zorgvuldig te laten verlopen. Het regeerakkoord geeft uitdrukkelijk aan dat
de nieuwe procedure niet gedetailleerd moet zijn. Dit noodzaakt inderdaad
tot een zekere versobering en flexibilisering van de voorbereidingsprocedure,
met name ten opzichte van de procedure uit de huidige afdeling 3.5 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierna gaan wij in antwoord op vragen die
door leden van andere fracties zijn gesteld, nog nader in op deze versobering
en flexibilisering.Het door de leden van de VVD-fractie wenselijk geachte onderscheid in
de memorie van toelichting tussen enerzijds een toelichting op de nieuwe regeling
en anderzijds een vergelijking tussen het oude en het nieuwe recht, is in
de memorie van toelichting reeds terug te vinden. Op de achtergronden en de
inhoud van de nieuwe regeling is ingegaan in de paragrafen 1 tot en met 4
en 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting, terwijl paragraaf 5
het vergelijkende overzicht biedt van het oude en het nieuwe recht. Overigens
menen wij niet dat het vergelijkende gedeelte na aanneming van het wetsvoorstel
relevantie verliest en dus alleen nuttig is voor het huidige wetgevingsproces
en niet voor toekomstige raadplegers. Voor een juiste interpretatie van de
nieuwe bepalingen is het immers van groot belang welke verschillen of overeenkomsten
er bestaan met het huidige recht en om welke redenen veranderingen
zijn aangebracht of juist bestaande regels zijn gehandhaafd. De nieuwe procedure
is niet uit het niets ontstaan, maar is in belangrijke mate geënt op
de twee thans bestaande procedures. De gebruikers van de nieuwe procedure
zullen veelal dezelfden zijn die nu nog de gebruikers zijn van de huidige
procedures. Zij zijn er als eersten bij gebaat te weten welke verschillen
of overeenkomsten met de nieuwe regeling zijn beoogd. De artikelsgewijze toelichting
ten slotte richt zich zoals te doen gebruikelijk primair op een juridisch-technische
uitleg van de inhoud van de nieuwe regeling. Dat daarbij in voorkomende gevallen
met het oog op een juiste interpretatie van de nieuwe regels ook verschillen
of overeenkomsten zijn aangegeven ten opzichte van de huidige regeling, is
in het licht van het voorgaande niet alleen gebruikelijk maar ook noodzakelijk.De leden van de D66-fractie vroegen in te gaan op de stelling dat er (na
het van kracht worden van dit wetsvoorstel) in wezen drie voorbereidingsprocedures
zijn, namelijk een procedure als hoofdstuk 3 Awb wordt gevolgd en twee procedures –
namelijk de voorbereiding van een primair besluit en van een secundair besluit –
als hoofdstuk 4 Awb wordt gevolgd. Deze stelling, die deze leden blijkbaar
ontlenen aan het artikel van prof. mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens in de Gemeentestem
van 21 april jl. (Gst. 2000, 7118, 1) lijkt ons niet geheel juist, hetgeen
wij als volgt toelichten.In hoofdstuk 4 Awb, meer in het bijzonder in afdeling 4.1.2, zijn algemene
regels opgenomen over de voorbereiding van beschikkingen. De essentie van
deze regels is dat bepaalde categorieën van belanghebbenden in een beperkt
aantal gevallen gehoord moeten worden over een voorgenomen beschikking: de
zgn. hoorplicht bij primaire beschikkingen. Afgezien van artikel 4:9, dat
bepaalt dat de belanghebbende naar keuze schriftelijk of mondeling zijn zienswijze
naar voren kan brengen, hebben deze regels geen procedureel maar een inhoudelijk
karakter. Er wordt slechts in aangegeven in welke gevallen er al dan niet
een hoorplicht bestaat. Afdeling 4.1.2 zouden wij dan ook niet willen kenschetsen
als een procedure. Verder moet worden bedacht
dat de beperkte hoorplicht van afdeling 4.1.2 alleen geldt voor beschikkingen.
Voor besluiten van algemene strekking gelden alleen de meer algemeen geformuleerde
regels van afdeling 3.2 Awb inzake zorgvuldigheid en belangenafweging, waaruit
overigens onder omstandigheden ook kan voortvloeien dat belanghebbenden over
een voorgenomen besluit moeten worden gehoord.Ter uitvoering van de beperkte hoorplicht uit afdeling 4.1.2 kan de in
hoofdstuk 3 Awb opgenomen (uitgebreide) openbare voorbereidingsprocedure uit
afdeling 3.4 of afdeling 3.5 (straks de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
uit afdeling 3.4) worden gevolgd, indien die procedure van toepassing is verklaard.
Dit blijkt ook uit de bewoordingen van artikel 4:10 Awb («ter uitvoering
van»), waarin tevens is bepaald dat in dat geval de aanvrager en degene
tot wie de beschikking zal zijn gericht, op de hoogte moeten worden gesteld
van het feit dat toepassing wordt gegeven aan de openbare voorbereidingsprocedure
(op dit artikel komen wij hierna nog terug). De verhouding tussen de beperkte
hoorplicht van afdeling 4.1.2 en de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 is zodanig
dat de procedure van afdeling 3.4 of 3.5 volledig in de plaats treedt
voor de hoorplichtbepalingen uit afdeling 4.1.2. Dit blijkt ook uit de wetgeschiedenis
van de Awb (Handelingen UCV II 1991/92, nr. 17, blz. 44). Dit zal onder de
nieuw voorgestelde procedure niet anders zijn.Het voorgaande betreft de voorbereiding van zgn. primaire besluiten, waarvoor
dus in een aantal gevallen ofwel de «gewone» voorbereiding volgens
afdeling 4.1.2 geldt, ofwel, indien die procedure uitdrukkelijk van toepassing
is verklaard, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4
(nieuw) zal gelden.Hoofdstuk 4 (en evenmin de nieuwe afdeling 3.4) is niet van toepassing
op de voorbereiding van «secundaire besluiten», d.w.z. beslissingen
op bezwaar of administratief beroep. Dit volgt uit de artikelen 7:14 resp.
7:27 Awb. Hoofdstuk 7 Awb geeft zowel voor de bezwaarschriftprocedure
als voor administratief beroep immers een eigen regeling. Deze regelingen
kunnen niet worden gekenschetst als een voorbereidingsprocedure. Een verschil
is dat het nemen van een «secundair besluit» alleen aan de orde
is als een belanghebbende het initiatief heeft genomen om bezwaar te maken
of administratief beroep in te stellen. Bij het merendeel van de besluiten
is dat niet het geval en blijft het dus bij een primair besluit. Aan het systeem
van rechtsbescherming in de Awb ligt de gedachte ten grondslag dat in beginsel
binnen het bestuur een heroverweging moet plaatsvinden alvorens tegen een
besluit beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld. Om die
reden is in artikel 7:1 Awb bepaald dat – met enkele uitzonderingen,
onder andere als krachtens een bijzondere wet administratief beroep heeft
opengestaan – eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend bij het
desbetreffende bestuursorgaan alvorens beroep bij de rechter kan worden ingesteld.
Aangezien het bij de bezwaarschriftprocedure en bij administratief beroep
gaat om een binnen het bestuur plaatsvindende heroverweging alvorens toegang
tot de administratieve rechter kan worden verkregen, worden de bezwaarschriftprocedure
en het administratief beroep ook wel aangeduid als «bestuurlijke voorproce-
dures». Dit is echter iets anders dan een«voorbereidingsprocedure».
Anders dan een voorbereidingsprocedure draagt een bestuurlijke voorprocedure
namelijk zowel bestuurlijke als rechterlijke elementen in zich en gaat het
daarbij dus om een mengvorm van bestuurlijke heroverweging en rechtsbescherming.Overigens heeft de vraag van de leden van de D66-fractie ons aanleiding
gegeven om de verhouding tussen de nieuwe afdeling 3.4 en afdeling 4.1.2 van
de Awb verder te doordenken, meer in het bijzonder wat betreft het hiervoor
reeds genoemde artikel 4:10. Daarin is bepaald dat, indien ter uitvoering
van de artikelen 4:7 en 4:8 (hoorplicht) toepassing wordt gegeven aan afdeling
3.4 of 3.5, het bestuursorgaan de aanvrager en degene tot wie de beschikking
zal zijn gericht, daarvan op de hoogte moet stellen. Bij nadere beschouwing
zijn wij tot de conclusie gekomen dat dit artikel in de opzet van de nieuwe
voorbereidingsprocedure kan worden gemist. Indertijd was dit artikel namelijk
nodig omdat in de tegelijkertijd opgestelde regeling voor een openbare voorbereidingsprocedure
(de huidige afdeling 3.4) slechts was voorzien in een algemene kennisge- vingsplicht,
bijvoorbeeld in een huis-aan-huisblad, en niet in een specifieke kennisgeving
aan de aanvrager en aan degene tot wie het besluit zal zijn gericht. Oogmerk
van het artikel was te verzekeren dat de direct bij de beschikking betrokken
belanghebbenden niet onkundig blijven van de mogelijkheid om zienswijzen naar
voren te brengen in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure (zie
Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 102). Artikel 4:10 bevatte
derhalve een noodzakelijke aanvulling op de huidige afdeling 3.4. De –
later tot stand gebrachte – afdeling 3.5 voorzag echter zelf al in een
specifieke kennisgevingsplicht jegens de in artikel 4:10 bedoelde belanghebbenden
(vgl. art. 3:19, eerste lid, en 3:31, tweede lid), zodat artikel 4:10 voor
die procedure reeds praktische betekenis mist. In het onderhavige wetsvoorstel
is, in navolging van de huidige afdeling 3.5, uitdrukkelijk geregeld dat het
ontwerpbesluit alsmede de uitnodiging om zienswijzen naar voren te brengen,
moeten worden toegezonden aan de belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn
gericht, onder wie begrepen de aanvrager (art. 3:13). Op die wijze is dus
reeds verzekerd dat zij persoonlijk op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid
om zienswijzen naar voren te brengen. Hieruit volgt dat artikel 4:10 Awb ten
opzichte van het nieuwe artikel 3:13 een doublure vormt en dus kan vervallen.
Bij nota van wijziging is daarin voorzien.De leden van D66-fractie stelden voorts enkele vragen naar aanleiding
van onze mededeling in de memorie van toelichting dat het wetsvoorstel geen
financiële gevolgen zal hebben voor het rijk en decentrale overheden.
Wij stellen voorop dat het wetsvoorstel als zodanig geen rechtstreekse
financiële gevolgen kán hebben, aangezien over de toepassing van
de nieuwe voorbereidingsprocedure zal moeten worden beslist door de bijzondere
wetgever (dit kan ook een lagere wetgever zijn) dan wel het bestuursorgaan
zelf. Dit facultatieve karakter van de procedure is vastgelegd in artikel
3:10, eerste lid. Eventuele financiële gevolgen, of deze nu per saldo
positief dan wel negatief zijn, vloeien dus voort uit de specifieke regelingen
of besluiten waarin afdeling 3.4 van toepassing zal worden verklaard. Verwacht
mag worden dat, waar de regeling van toepassing zal worden verklaard, de kosten
en baten elkaar in evenwicht zullen houden. Met deze leden kunnen wij ons
inderdaad voorstellen dat de vereenvoudigingen in de nieuwe procedure enige
ontlasting van de administratieve rechter tot gevolg kunnen hebben. Een concreet
voorbeeld is dat de aanwezigheid van slechts één openbare voorbereidingsprocedure
in ieder geval voorkomt dat er nog geschillen zullen ontstaan over de vraag
welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, zoals onder de huidige wet
nog het geval is (vgl. de jurisprudentie, genoemd in noot 1 op blz. 3 van
de memorie van toelichting). Anderzijds is voorstelbaar dat het ongeregeld
laten van enkele onderwerpen wellicht weer een aantal nieuwe procedures doet
ontstaan. Dit laatste effect zal zich dan naar verwachting vooral in de aanvangsfase
van de toepassing van de nieuwe regeling voordoen, totdat na enige tijd in
de jurisprudentie de grenzen duidelijk zijn getrokken. Het is, mede vanwege
het facultatieve karakter van de regeling, niet goed mogelijk een concrete
raming te geven van de verwachte omvang van kosten en baten. Gelet op de ervaringen
met de Awb tot nu toe, zoals deze bij de eerste evaluatie van de Awb zijn
onderzocht, verwachten wij overigens bepaald niet dat het saldo van kosten
en baten van de ineenvoeging van beide voorbereidingsprocedures negatief uitvalt.Het doet ons genoegen dat ook de leden van de D66-fractie zich kunnen
vinden in het uitsluiten van de bezwaarschriftprocedure in gevallen waarin
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd.Gaarne zetten wij ten behoeve van de leden van de SGP-fractie nog eens
uiteen waarom nu, nog relatief kort na de inwerkingtreding van de Awb in 1994,
wordt gekozen om de twee afzonderlijke openbare voorbereidingsprocedures ineen
te voegen.De indertijd gemaakte keuze om in de Awb twee openbare voorberei- dingsprocedures
op te nemen, is geen vanzelfsprekende geweest. De Commissie wetgeving algemene
regels van bestuursrecht had in 1987 in het voorontwerp voor de eerste tranche
van de Awb slechts één openbare voorbereidingsprocedure voorgesteld,
namelijk die van de huidige afdeling 3.4, welke toen nog werd aangeduid als
«uitgebreide voorbereidingsprocedure». In het in 1989 ingediende
wetsvoorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 1988/89,
21 221, nrs. 1–2) werd het voorontwerp op dit punt gevolgd. In
de memorie van toelichting werd aangegeven dat de procedure ook geschikt zou
kunnen zijn voor de voorbereiding van onder andere milieuvergunningen (Kamerstukken
II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 75). Bij de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel werden door de leden van diverse fracties kanttekeningen
geplaatst bij de opvatting dat afdeling 3.4 ook geschikt zou zijn voor de
voorbereiding van milieubesluiten, hetgeen de regering in de memorie van antwoord
bracht tot de toezegging dat de milieuvergunningsprocedure niet eenvoudigweg
zou worden vervangen door de procedure van afdeling 3.4 Awb. Onderkend werd
dat een aantal aspecten van de milieuvergunningsprocedure meer waarborgen
bood dan de Awb-pro- cedure, welke naar inhoud en strekking niet gemist konden
worden. Daarom kondigde de regering aan om te onderzoeken of een algemene,
uitgebreide procedure, geënt op de milieuvergunningsprocedure, aan de
Awb zou kunnen worden toegevoegd (Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr.
5, blz. 3–4). In de daarop volgende fasen van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Awb is vervolgens het voornemen besproken
om een afzonderlijke procedure aan de Awb toe te voegen, hetgeen in 1991 resulteerde
in de indiening van een daartoe strekkend wetsvoorstel (Kamerstukken II 1991/92,
22 601, nrs. 1–2). Dat wetsvoorstel regelde kort gezegd de overheveling
van de milieuvergunningsprocedure uit de Wet milieubeheer naar een nieuwe
afdeling 3.5 in de Awb, waarin de extra, in detail uitgewerkte waarborgen
uit de milieuvergunningsprocedure behouden bleven, maar waarbij anderzijds
de verplichte bezwaarschriftprocedure als voorwaarde voor toegang tot de administratieve
rechter kwam te vervallen. Het wetsvoorstel werd in 1993 tot wet verheven
(Stb. 1993, 581), zodat de nieuwe afdeling 3.5 tegelijkertijd met de rest
van de Awb op 1 januari 1994 in werking kon treden. Bij de in 1996 uitgevoerde
evaluatie van de Awb bleek dat het bestaan van twee procedures naast elkaar
enkele problemen met zich bracht, die tevoren niet waren voorzien.1 Met name op provinciaal niveau rezen problemen doordat
in bijzondere wetten nu eens voor de procedure van afdeling 3.4 wordt gekozen
en dan weer voor de procedure van afdeling 3.5. Deze problemen hangen onder
meer samen met het verschil in omvang van de kring van degenen die zienswijzen
of bedenkingen kunnen inbrengen en vervolgens beroep kunnen instellen. Extra
complicaties ontstaan voorts in situaties waarin in het kader van dezelfde
activiteit verschillende besluiten moeten worden genomen, terwijl voor het
ene besluit toepassing van afdeling 3.4 is voorgeschreven en voor een ander
besluit toepassing van afdeling 3.5. De keuze tussen afdeling 3.4 en 3.5 (bij
wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan) blijkt soms wat willekeurig
te worden gedaan. Vaak berust zij niet op een consistent beleid, maar is zij
voornamelijk historisch te verklaren. Ook is er in de jurisprudentie onduidelijkheid
ontstaan over de vraag in welke gevallen sprake is van een zodanig op afdeling
3.5 gelijkende voorbereidingsprocedure dat de bezwaarschriftprocedure niet
van toepassing is, doordat in sommige bijzondere regelingen varianten op beide
procedures blijken voor te komen. Deze problemen riepen bij de evaluatiecommissie
reeds de vraag op of het niet beter zou zijn beide procedures te integreren.
In het kabinetsstandpunt over de evaluatie is vervolgens door het vorige kabinet
de knoop doorgehakt om tot ineenvoeging van beide procedures over te gaan,
aangezien het niet verantwoord werd geacht om de problemen rond het naast
elkaar bestaan van twee openbare voorbereidingsprocedures te laten voortduren.
Daarbij was voor het kabinet ook een overweging dat de keuze voor twee procedures
in het licht van de tostandkomingsgeschiedenis niet vanzelfsprekend is geweest.
Voor een meer uitvoerige beschouwing omtrent de bovengenoemde overwegingen,
verwijzen wij de leden van de SGP-fractie kortheidshalve naar het desbetreffende
onderdeel van het genoemde kabinetsstandpunt (Kamerstukken II 1997/98, 25 600
VI, nr. 46, blz. 16–19). Wij voegen daar nog aan toe dat aan een indertijd
belangrijk geachte reden om de milieuvergunningsprocedure over te hevelen
naar de Awb inmiddels aanmerkelijk minder gewicht wordt toegekend. Zoals hierboven
uiteengezet, werd het immers van belang geacht dat nogal wat in de Wet milieubeheer
in detail uitgewerkte waarborgen, zoals het betrekken van andere bestuursorganen
bij de voorbereiding van een besluit, de verzending van een ontvangstbevestiging,
het enuntiatief opsommen van ter inzage te leggen documenten, het bepalen
van de tijdstippen van terinzageligging e.d., in de wet zelf bleven vastgelegd.
Inmiddels heeft echter, mede onder invloed van voortschrijdende inzichten
rond thema's als deregulering en dejuridisering, de gedachte veld gewonnen
dat het vaak beter is om met een meer globale normstelling te volstaan en
om in gevallen als hier aan de orde alleen de basisprincipes als verplichte
terinzagelegging, beslistermijnen en omvang van de kring van inspraakgerechtigden
wettelijk vast te leggen. Hierdoor krijgen bestuursorganen meer ruimte om
op een meer flexibele wijze toepassing te geven aan het beginsel van een zorgvuldige
voorbereiding van besluiten, zonder dat steeds met een zekere
krampachtigheid allerlei vormvoorschriften moeten worden nageleefd. Deze meer
volwassen en open benadering van bestuur en burger spreekt het kabinet meer
aan dan het wettelijk regelen van detailvoorschriften. Ook in het regeerakkoord
is deze lijn terug te vinden. Zoals wij in de memorie van toelichting hebben
uiteengezet, hebben wij er dan ook naar gestreefd om in de nieuwe procedure
het juiste midden te vinden tussen de reeds tamelijk globale procedure van
afdeling 3.4 en de meer gedetailleerde procedure van afdeling 3.5.Terecht constateren de leden van de SGP-fractie dat naast afdeling 3.4
hoofdstuk 4 van de Awb blijft bestaan. Voor een uiteenzetting omtrent de verhouding
tussen afdeling 3.4, afdeling 4.1.2 en hoofdstuk 7 van de Awb mogen wij deze
leden kortheidshalve verwijzen naar onze hiervoor gege- ven antwoorden op
vragen van de leden van de D66-fractie.De redenen om voor toepassing van de nieuwe afdeling 3.4 te kiezen in
plaats van de «gewone» voorbereiding van afdeling 4.1.2, zullen
dezelfde zijn als de gronden waarop thans wordt gekozen voor toepassing van
afdeling 3.4 of 3.5. Het gaat dan om besluiten waarbij grote aantallen
belanghebbenden of geïnteresseerden ofwel aan het bestuur onbekende belanghebbenden
betrokken kunnen zijn. Gaat het slechts om besluiten in tweepartijenverhoudingen,
waarin inderdaad niets openbaars speelt (bijvoorbeeld fiscale beschikkingen
of de verstrekking van uitkeringen), dan ligt toepassing van afdeling 3.4
uiteraard niet in de rede. Het zal geen verbazing wekken dat de huidige toepassingspraktijk
van de afdelingen 3.4 en 3.5 dan ook geen voorbeelden laat zien van gevallen
waarin een openbare voorbereidingsprocedure op dit soort besluiten wordt toegepast.
Het facultatieve karakter van de openbare voorbereidingsprocedure biedt de
wetgever en het bestuur de gelegenheid de procedure alleen op die besluiten
van toepassing te verklaren waarin dat doelmatig is gelet op de aard van het
besluit.De leden van de SGP-fractie vroegen voorts nog het oordeel van de regering
op de suggestie van prof. Hennekens in zijn hiervoor genoemde artikel in de
Gemeentestem om in de Awb de verplichte bezwaarschriftprocedure te schrappen
en een stelsel te creëren waarbij slechts één (definitief)
besluit wordt genomen. De door prof. Hennekens voorgestelde «revisie»
van de Awb spreekt ons niet aan. Zijn voorstel houdt kort gezegd in dat een
definitief besluit voorafgegaan kan worden door een ontwerpbesluit, waarbij
desgewenst adviescommissies kunnen worden ingesteld inzake de (definitief
te nemen) besluiten. De verplichte bezwaarschriftprocedure kan dan vervallen.
Dit lijkt ons uit het oogpunt van het voorkomen van onnodige bestuurlijke
lasten geen verbetering. In de huidige situatie kan immers worden volstaan
met één primair besluit, waarna het initiatief bij de belanghebbende
ligt om daartegen bezwaar te maken. Indien het primaire besluit een beschikking
is, moet het besluit worden voorbereid met toepassing van hoofdstuk 4, hetgeen
betekent dat er in bepaalde gevallen een verplichting bestaat om belanghebbenden
te horen. Het gaat hier in wezen om een beperkte hoorplicht, waarvoor, anders
dan prof. Hennekens kennelijk meent, geen uitvoerige procedure nodig is (ook
telefonisch horen is bijvoorbeeld onder omstandigheden mogelijk). De opvatting
van de auteur dat er tijdens deze «voorbereidingsprocedure» nogal
wat handelingen gepleegd moeten worden, delen wij dan ook niet.Wij merken in dit verband voorts op dat bij een zeer groot aantal beschikkingen,
zoals uitkeringen, fiscale beschikkingen, subsidies, benoemingsbesluiten,
vaak afkomstig van zgn. beschikkingenfabrieken, de hoorplicht niet van toepassing
is, omdat de artikelen 4:7 en 4:8 slechts in een beperkt aantal, in die artikelen
nauwkeurig omschreven gevallen verplichten tot het horen van specifieke categorieën
van belanghebbenden, terwijl bovendien voor de grote groep van financiële
beschikkingen de hoorplicht reeds categoraal is uitgezonderd (art. 4:12).
Het voorstel van prof. Hennekens zou betekenen dat voor die besluiten twee
beslismomenten worden gecreëerd (ontwerpbesluit en definitief
besluit), terwijl er, zeker bij begunstigende beschikkingen, in de huidige
situatie meestal sprake is van slechts één beslismoment (primair
besluit), omdat daartegen geen bezwaar wordt gemaakt en het bestuur aan het
nemen van een«secundair besluit» dus in het geheel niet toekomt.
Het voorstel van prof. Hennekens lijkt uit te gaan van de veronderstelling
dat er bij alle besluiten waarop de gewone voorbereiding volgens hoofdstuk
4 van toepassing kan zijn altijd gelegenheid moet worden gegeven om een zienswijze
naar voren te brengen (afdeling 4.1.2) en er vervolgens ook meestal nog eens
sprake is van een bezwaarschriftprocedure (door de auteur aangeduid als «voorbereidingsprocedure»,
leidend tot een«secundair besluit»). In werkelijkheid blijft het
thans in het overgrote deel van de gevallen bij een eenmalig, primair besluit,
waarover tevoren evenmin de zienswijze van belanghebbenden behoefte te worden
gevraagd.Het voorstel van prof. Hennekens gaat verder voorbij aan de functies die
de bezwaarschriftprocedure heeft voor de verbetering van het besluit- vormingsproces
en de ordening van de procedure bij de administratieve rechter. Het voert
naar ons oordeel te ver hier binnen het bestek van het onderhavige wetsvoorstel
uitgebreid op in te gaan. Wij mogen de leden van de SGP-fractie kortheidshalve
verwijzen naar hetgeen hierover is vermeld in het evaluatierapport van de
Awb (hoofdstuk 6), waarin onder andere is ingegaan op de leereffecten voor
het bestuur, de zgn. zeefwerking en de dossiervorming met het oog op beroep.
De suggesties van prof. Hennekens achten wij derhalve geen verbetering. Wel
menen wij dat de bezwaarschriftprocedure kan vervallen in die gevallen waarin
redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat. Om
die reden wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om na toepassing van afdeling
3.4 de bezwaarschriftprocedure achterwege te laten en zal zeer binnenkort
ook het wetsvoorstel «rechtstreeks beroep» worden ingediend, dat
voorziet in de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan als
de bezwaarmakers en het bestuursorgaan daarmee instemmen.De andere suggestie van prof. Hennekens, inhoudende een volledige afschaffing
van het administratief beroep, zouden wij evenmin willen overnemen, zo beantwoorden
wij de daartoe strekkende vraag van de leden van de SGP-fractie. Uit het stelsel
van de Awb volgt reeds dat de bewaarschriftprocedure regel is en administratief
beroep uitzondering. In aanwijzing 155 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
is vastgelegd dat administratief beroep in nieuwe wetgeving slechts kan worden
opengesteld als aan twee voorwaarden is voldaan:a. er moet sprake zijn van een niet in overwegende mate gebonden besluit,
enb. het belang van de eenheid van beleid of van sturing door een hoger
bestuursorgaan bij een beleidsterrein waarvoor dit orgaan mede verantwoordelijkheid
draagt, kan niet afdoende door andere bestuursinstrumenten worden verzekerd.Gelet hierop kan het in de rede liggen om bij attributie van besluitbevoegdheden
aan ambtenaren administratief beroep tegen deze besluiten open te stellen
op een minister (vgl. art. art. 31, eerste lid, Arbeidsomstandighedenwet 1998,
art. 7:2, eerste lid, Arbeidstijdenwet, art. 42, vierde lid, Flora- en Faunawet
en art. 13, derde lid, Spoorwegwet). Een ander voorbeeld waarin aan de genoemde
voorwaarden wordt voldaan is het administratief beroep dat tegen bepaalde
besluiten van regionale colleges van regionale politiekorpsen kan worden ingesteld
bij de Commissaris van de Koningin door resp. de korpsbeheerder of hoofdofficier
van justitie, de gemeenteraad en burgemeesters (resp. art. 32, eerste lid,
34, derde lid, en 35, tweede lid, Politiewet 1993). 2. Essentie van de uniforme openbare voorbereidingsprocedureDe leden van de CDA-fractie stelden enkele vragen omtrent het toevoegen
van nieuwe stukken aan een ter inzage liggend dossier, welke wij als volgt
beantwoorden. Uitgangspunt is dat de informatie die op het tijdstip van terinzagelegging
beschikbaar is en die redelijkerwijs nodig is voor een beoordeling van het
ontwerpbesluit, van aanvang af in het dossier is opgenomen. Dit betreft naar
ons oordeel naast het ontwerpbesluit in ieder geval de aanvraag, een eventueel
besluit tot verlenging van de beslistermijn, een eventueel verslag van vooroverleg,
eventuele relevante rapporten en adviezen of een overzicht daarvan en (een
overzicht van) eventueel van kracht zijnde besluiten die hetzelfde onderwerpen
betreffen. Het is echter niet uitgesloten dat het verloop van de procedure
zelf nog nieuwe relevante informatie oplevert, die dan ook ter inzage moet
worden gelegd, zoals het verslag van een hoorzitting en schriftelijke reacties
van belanghebbenden. Het zou te ver voeren om bestuursorganen te verplichten
om van elke aanvulling van het dossier een openbare kennisgeving te doen.
Belanghebbenden zullen zich ervan bewust moeten zijn dat het dossier in de
loop der tijd nog met dergelijke stukken kan worden aangevuld en men doet
er dus verstandig aan, indien men daarover zekerheid wil hebben, zich daarvan
te vergewissen bij het bestuursorgaan. Men mag aannemen, net zoals dat thans
onder de huidige openbare voorbe- reidingsprocedures het geval zal zijn, dat
hierover op betrekkelijk eenvoudige wijze telefonisch inlichtingen kunnen
worden ingewonnen. Een verschil van mening over de vraag of een stuk wel of
niet aan het dossier had moeten worden toevoegd, zal zich als regel manifesteren
in het kader van een beroepsprocedure. Het oordeel hierover is dan aan de
bestuursrechter, die dan zal toetsen aan het in artikel 3:14 neergelegde criterium
dat aan het dossier «relevante» stukken en gegevens moeten worden
toegevoegd. Het woord «relevant» slaat in dit verband terug op
het in artikel 3:11, eerste lid, opgenomen criterium dat het moet gaan om
stukken «die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het
ontwerp». Als een belanghebbende zelf vraagt om een bepaald stuk aan
het dossier toe te voegen, dan zal dit verzoek als regel moeten worden gehonoreerd,
tenzij het verzoek apert onredelijk is.3. Verantwoording van de gemaakte keuzen op basis van
een vergelijking tussen de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 AwbDe leden van de PvdA-fractie vroegen, refererend aan de evaluatie van
de Awb op het punt van de tijdigheid, welke waarborgen er zijn dat de voorgestelde
termijnen zullen worden aangehouden. Het wetsvoorstel bevat een algemene beslistermijn
van maximaal zes maanden met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van maximaal
drie maanden. Voor enkele categorieën van wijzigings- en intrekkingsbesluiten
is verder voorzien in een kortere beslistermijn, namelijk twaalf weken. Daarnaast
bevat het wetsvoorstel één deeltermijn, namelijk een termijn
van zes weken waarbinnen zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht. Op
de twee laatstgenoemde termijnen gaan wij verderop in deze nota nader in in
antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie onderscheidenlijk de VVD-fractie.
Over de algemene beslistermijn van zes maanden merken wij het volgende op.De in het wetsvoorstel opgenomen algemene beslistermijn is ontleend aan
de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de huidige afdeling 3.5.
Bij de evaluatie van de Awb is gebleken dat de beslistermijnen van afdeling
3.5 meestal worden gehaald. In het kader van een onderzoek naar de praktijk
bij milieuvergunningen gaven drie provincies aan de termijn van zes maanden
heel vaak te halen, één provincie vaak en één
provincie soms. Overschrijdingen blijven meestal beperkt tot één
á drie maanden.1 Gelet hierop achten wij
het verantwoord de termijn uit afdeling 3.5 over te nemen, al
zijn wij ons ervan bewust dat het soms aanzienlijke inspanningen vergt om
deze termijnen te halen. Uit het onderzoek blijkt echter ook dat slechts zelden
gebruik wordt gemaakt van de eveneens reeds thans bestaande mogelijkheid om
de beslistermijn van zes maanden bij zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen
met drie maanden te verlengen. Aangenomen mag worden dat hier een mogelijkheid
ligt om in enkele gevallen wel aan de wettelijke beslistermijn te voldoen
in gevallen waarin nu formeel sprake is van overschrijding. In de gevallen
waarin de huidige afdeling 3.4 wordt toegepast, zal het halen van de voorgestelde
beslistermijn naar verwachting gemakkelijker zijn, omdat die procedure pleegt
te worden gebruikt voor eenvoudigere besluiten dan de besluiten waarop afdeling
3.5 van toepassing is. Overigens wijzen wij erop dat het ontbreken van deeltermijnen
binnen de procedure (afgezien van de termijn voor het naar voren brengen van
zienswijzen) de procedure flexibeler maakt, waardoor de beslistermijn gemakkelijker
kan worden gehaald dan in een situatie waarin elke stap weer eigen verplichte
«wachttijd» kent. Een volledige garantie dat de termijnen altijd
gehaald worden, kan echter vanzelfsprekend niet worden gegeven. Direct gevolg
van het overschrijden van de beslistermijn is dat daartegen rechtstreeks beroep
kan worden ingesteld bij de bestuursrechter (de bezwaarschriftprocedure is
immers niet van toepassing: zie ABRS 29 augustus 1996, AB 1997, 137; JB 1996,
200). Wij hechten eraan hieraan nog toe te voegen dat de problematiek van
de tijdige besluitvorming onze volle aandacht heeft. Op dit moment bereiden
wij over dit onderwerp een kabinetsnotitie voor, waarin voorstellen worden
opgenomen om tot tijdiger besluitvorming bij bestuur en rechter te komen.In antwoord op de desbetreffende vragen van de leden van de VVD-fractie
merken wij op dat de termijn van zes weken voor het naar voren brengen van
zienswijzen in artikel 3:16 is ontleend aan de algemene bezwaar- en beroepstermijn
in de Awb, die ook zes weken bedraagt (art. 6:7 Awb). Ten opzichte van de
huidige bedenkingentermijn in afdeling 3.5 is dit een verlenging met twee
weken, zodat wij hier geen problemen verwachten op het punt van de haalbaarheid
en uitvoerbaarheid. Alleen voor de gevallen waarin de huidige afdeling 3.4
van toepassing is, kan deze termijn een bekorting opleveren ten opzichte van
de huidige situatie, aangezien afdeling 3.4 thans de termijn stelt op «ten
minste» vier weken. Wij verwachten echter dat ook in deze gevallen de
voorgestelde termijn van zes weken haalbaar zal zijn. Niet gebleken is dat
thans bij toepassing van afdeling 3.4 inspraaktermijnen worden gehanteerd
die veel langer zijn dan vier of zes weken. Waar voor de vaak ingewikkelde
besluiten die worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 thans een
inspraaktermijn van vier weken geldt, mag worden aangenomen dat een termijn
van zes weken voor de relatief meer eenvoudige besluiten die worden voorbereid
met toepassing van de huidige afdeling 3.4, een termijn van zes weken niet
op problemen stuit.Het doet ons genoegen dat de leden van de VVD-fractie uitdrukkelijk de
keuze onderschrijven om een ontwerpbesluit als voorwerp van de procedure te
nemen.De aan het woord zijnde leden vroegen voorts of de regel dat degene die
niet wenst dat zijn persoonlijke gegevens in ter inzage te leggen stukken
worden bekendgemaakt daar uitdrukkelijk om moet verzoeken, niet beter kan
worden omgekeerd. Anders dan deze leden kennelijk veronderstellen, is in het
wetsvoorstel echter niet vastgelegd dat persoonlijke gegevens alleen op initiatief
van de betrokkene geheim kunnen worden gehouden. In het voorgestelde artikel
3:11, tweede lid, wordt artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
van toepassing verklaard. Dit artikel houdt in dat het bestuursorgaan ook
ambtshalve gehouden is om te beoordelen of het publiek maken van gegevens
opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
of het belang van onevenredige bevoordeling of benadeling van
bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan
wel derden. Wel kan de belanghebbende te allen tijde het initiatief nemen
om het bestuursorgaan om geheimhouding te verzoeken.Het verheugt ons dat de leden van de CDA-fractie de via het wetsvoorstel
door te voeren versobering op zichzelf een goede zaak vinden. Met deze leden
zijn wij het eens dat daarbij niet het kind met het badwater moet worden weggegooid.
Om die reden is dan ook nauwkeurig bezien welke zorgvuldigheidswaarborgen
uit met name de huidige afdeling 3.5 van zodanig belang moeten worden geacht,
dat deze ook in de nieuwe procedure een wettelijke verankering behoeven. Voorbeelden
hiervan zijn de regeling van een openbare kennisgeving, de verplichting om
tegen vergoeding afschriften te verstrekken, de vaste inzagetermijn, de mogelijkheid
om zowel mondeling als schriftelijk zienswijzen naar voren te brengen en de
verplichting tot verslaglegging van mondeling naar voren gebrachte zienswijzen.
De leden van de CDA-fractie noemen echter nog enkele andere onderwerpen die
naar hun oordeel ook voor wettelijke regeling in aanmerking komen: het versturen
van een ontvangstbevestiging, het aantekenen van de datum van ontvangst op
de stukken en het aangeven van de tijdstippen waarop de stukken kunnen worden
ingezien. Wat de eerste twee onderwerpen betreft, verschillen wij niet van
mening dat zij inderdaad van belang zijn in de verhouding tussen burger en
bestuur, maar menen wij echter niet dat dit moet leiden tot het opnemen van
wettelijke voorschriften. De genoemde onderwerpen zijn thans ook niet uitdrukkelijk
geregeld in de procedure van de huidige afdeling 3.4. Noch uit de evaluatie
van de Awb noch uit jurisprudentie of andere bronnen is naar voren gekomen
dat het ontbreken van wettelijke voorschriften tot problemen aanleiding heeft
gegeven. De praktijk laat zien dat bestuursorganen over het algemeen goed
in staat zijn om op deze punten zelf de nodige zorgvuldigheid te betrachten.
Het verzenden van een ontvangstbevestiging is uiteraard vaak zinvol, maar
wij menen op dit punt vast te moeten houden aan de algemene keuze die in het
kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb is gemaakt om de afweging tussen
de voordelen en de kosten van het verzenden van ontvangstbevestigingen aan
de bestuursorganen zelf over te laten. Het aantekenen van de datum van ontvangst
op ingekomen stukken maakt bij de meeste, zo niet alle bestuursorganen deel
uit van de vaste administratieve procedures die worden gevolgd bij het inboeken
van stukken, zodat een wettelijk voorschrift terzake ons overbodig lijkt.
Wat het door de leden van de CDA-fractie als laatste genoemde voorbeeld betreft –
het aangeven van de tijdstippen waarop de stukken kunnen worden ingezien –
merken wij op dat dit, anders dan deze leden kennelijk veronderstellen, wél
wettelijk wordt voorgeschreven. In het voorgestelde artikel 3:12, derde lid,
onder a, is namelijk onder andere geregeld dat in de openbare kennisgeving
moet worden vermeld wanneer de stukken ter inzage zullen liggen. Dit betekent
vanzelfsprekend dat ook de tijdstippen moeten worden genoemd. De kenbaarheid
van de tijdstippen waarop stukken ter inzage liggen is dus volledig gewaarborgd.
Een verschil met de huidige afdeling 3.5 – maar een overeenkomst met
de huidige afdeling 3.4 – is wel dat niet meer uitdrukkelijk wordt voorgeschreven
dat de stukken kunnen worden ingezien «tijdens de werkuren» en
bovendien «desgevraagd ten minste drie aaneengesloten uren per week
buiten de werkuren». Wij menen dat heden ten dage de praktijk zodanig
is dat bestuursorganen ook reeds zonder een daartoe strekkend wettelijk voorschrift
voorzien in voldoende mogelijkheden om stukken buiten kantooruren in te zien.Eveneens verheugt het ons dat de leden van de CDA-fractie ons standpunt
onderschrijven dat het niet wenselijk is dat de kring van inspraakgerechtigden
terzake van een besluit kleiner is dan de kring van beroepsgerechtigden. Het
voorgestelde artikel 3:15, tweede lid, opent uitdrukkelijk de
mogelijkheid om te bepalen dat ook aan anderen dan belanghebbenden de gelegenheid
tot inspraak moet worden geboden. Op blz. 6 van de memorie van toelichting
gaven wij aan dat het niet de bedoeling is om veranderingen aan te brengen
in de omvang van de kring van inspraakgerechtigden zoals die nu in diverse
wetten bestaat. Gaarne bevestigen wij op deze plaats ten behoeve van de aan
het woord zijnde leden nog eens uitdrukkelijk dat in de nieuwe procedure geen
belemmeringen bestaan voor inspraak door een ieder inzake ontwerpbesluiten
in de sfeer van de ruimtelijke ordening en het milieu conform de thans geldende
regelingen en mogelijkheden. In legislatief opzicht krijgt een en ander zijn
beslag doordat via de aanpassingswetgeving in de desbetreffende bepalingen
van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer met toepassing
van artikel 3:15, tweede lid, uitdrukkelijk zal worden bepaald dat een ieder
het recht heeft zijn zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te brengen.Met genoegen stellen wij voorts vast dat de leden van de CDA-fractie de
keuze onderschrijven om de zgn. voornemenprocedure niet meer te vervatten
in een expliciete wettelijke regeling. Dit doet inderdaad niets af aan het
belang van eventueel vooroverleg, welk belang wij met deze leden gaarne nog
eens onderstrepen. Deze leden wijzen er in dit verband op zichzelf terecht
op dat het voeren van vooroverleg nog iets anders is dan het toepassen van
artikel 4:10 Awb, daarbij kennelijk doelend op het toepassen van de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure ter uitvoering van de hoorplichtbepalingen
in afdeling 4.1.2. Of het achterwege laten van vooroverleg onder omstandigheden
in strijd komt met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is niet op
voorhand aan te geven. Wij tekenen daarbij wel aan dat de bestuursrechtelijke
jurisprudentie geenszins wijst in de richting van een verplichting tot voeren
van vooroverleg naast de verplichting tot het horen van belanghebbenden op
basis van de Awb. In dit verband is mede van belang dat in het wetsvoorstel
Eerste evaluatiewet Awb (Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nrs. 1–2)
een zodanige wijziging wordt voorgesteld van artikel 4:11 Awb, dat ook in
het stadium vóór de indiening van de aanvraag, bijvoorbeeld
in het vooroverleg, reeds materieel aan de hoorplicht kan worden voldaan.
In dit opzicht kan het gewijzigde artikel 4:11 Awb reeds worden beschouwd
als een impliciete verwijzing naar de mogelijkheid van vooroverleg. Het opnemen
van een meer expliciete verwijzing achten wij niet raadzaam, aangezien dit
kan leiden tot een ongewenste formalisering en institutionalisering van het
vooroverleg.De leden van de CDA-fractie vinden de beslistermijn van twaalf weken in
artikel 3:18, derde lid, voor intrekkingsbesluiten en bepaalde categorieën
van wijzigingsbesluiten aan de krappe kant en bepleiten een verlengingsmogelijkheid.
De voorgestelde termijnstelling betekent dat er een inspraaktermijn is van
zes weken en vervolgens een termijn van nog eens zes weken voor de vaststelling
van een definitief besluit. Deze termijn lijkt op het eerste gezicht inderdaad
kort, maar het betreft hier een specifieke categorie van besluiten waarvoor
een korte termijn haalbaar moet worden geacht, omdat het besluiten zijn die
naar omvang en inhoud een beperkte strekking hebben. Het gaat hier om besluiten
waarop thans de huidige § 3.5.6 Awb van toepassing is. Krachtens
het huidige artikel 3:33, tweede lid, Awb geldt voor dit soort besluiten thans
een beslistermijn van acht weken, welke termijn op zijn beurt weer is geënt
op de vroegere regeling in de Wet milieubeheer. De voorgestelde regeling maakt
de termijn dus al vier weken langer dan thans het geval is. Wij merken hierbij
nog op dat de totale beslistermijn van twaalf weken pas begint te lopen vanaf
het moment van terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Dit is dus een andere
opzet dan bij de reguliere besluiten, waarvoor krachtens artikel 3:18, eerste
lid, een beslistermijn geldt die reeds aanvangt op het tijdstip van ontvangst
van de aanvraag. Gelet op het voorgaande bestaat aan een verlengingsmogelijkheid
naar ons oordeel geen behoefte. Het pleidooi van de leden van de CDA-fractie om in de nieuwe procedure
toch wettelijke voorschriften op te nemen aangaande het interbestuurlijk verkeer,
heeft ons niet overtuigd. Wij bestrijden niet dat er regelmatig situaties
voorkomen waarin bestuursorganen onderling een geschil hebben aangaande bepaalde
voornemens of besluiten, maar hebben niet de illusie dat wettelijke voorschriften
om elkaar stukken toe te zenden deze geschillen kunnen voorkomen. Anders dan
de aan het woord zijnde leden veronderstellen, zijn er geen aanwijzingen dat
in dit soort geschillen bestuursorganen bepaalde ontwerpbesluiten en voor
de beoordeling van ontwerpbesluiten relevante stukken voor elkaar achterhouden
bij gebreke van wettelijke verplichtingen om elkaar deze stukken toe te zenden.
Wij zien hierin dan ook geen argument om alsnog dergelijke verplichtingen
in het wetsvoorstel op te nemen.Ook de leden van de fracties van RPF en GPV onderschrijven tot onze vreugde
de keuze om de bezwaarschriftprocedure buiten toepassing te laten als de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure is doorlopen. Wij zijn het graag met hen
eens dat in de voorbereidingsprocedure duidelijk moet worden of, en zo ja,
welke bezwaren er bij belanghebbenden tegen het ontwerpbesluit leven, maar
wij menen dat de procedure anderzijds ook ruimte moet bieden aan diegenen
die geen concrete bezwaren hebben maar wel bepaalde kanttekeningen willen
plaatsen bij het ontwerpbesluit of, al dan niet in reactie op tijdens een
hoorzitting door anderen naar voren gebrachte zienswijzen, concrete suggesties
hebben om te komen tot een beter definitief besluit. Deze doelstelling kan
naar ons oordeel het best worden bereikt met het gebruik in de wet van de
allesomvattende, neutrale term «zienswijze». Het gebruik van de
term «bedenkingen», zoals door de aan het woord zijnde leden bepleit,
geeft de voorbereidingsprocedure naar ons oordeel een te eenzijdig contentieus
karakter. Zoals wij in het nader rapport en in de memorie van toelichting
hebben aangegeven, achten wij het immers van belang om de voorbeidingsprocedure
zoveel mogelijk vormvrij te laten en zo min mogelijk te juridificeren. Juist
met het oog op een heldere procedure is een neutrale terminologie gewenst.
Indien zou worden gekozen voor een term met een contentieuze lading, bestaat
immers het risico dat bestuursorganen een ontvankelijkheidstoetsing zullen
uitvoeren met het oog op de inhoud van hetgeen naar voren wordt gebracht.
Dit komt de duidelijkheid en toegankelijkheid van de procedure niet ten goede.
Om die redenen zijn wij er evenmin voorstander van om in de wet criteria op
te nemen waaraan zienswijzen c.q. bedenkingen zouden moeten voldoen.Op de vragen van de leden van de RPF en het GPV (en naar wij aannemen
in het bijzonder de leden van de Tweede-Kamerfractie van deze partijen) over
de voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 4 Awb zijn wij hiervóór
in paragraaf 1 reeds ingegaan in onze beantwoording van soortgelijke
vragen van de leden van de fracties van D66 en SGP, waarnaar wij de leden
kortheidshalve mogen verwijzen.ARTIKELENArtikel I, onderdeel AIn antwoord op de daartoe strekkende vraag van de leden van de SGP-fractie
merken wij op dat het woord «uniforme» in het voorgestelde opschrift
van afdeling 3.4 aangeeft dat de nieuwe procedure in beginsel moet gelden
voor alle gevallen waarin in de wetgeving een algemene gelegenheid wordt geboden
tot het naar voren brengen van zienswijzen over ontwerp-besluiten. Voor wetgeving
op rijksniveau zal dit gelet op het regeerakkoord in beginsel worden bewerkstelligd.
Niet uitgesloten is echter dat in wetgeving van decentrale overheden andere
voorbereidingsprocedures worden voorgeschreven dan de procedure
van afdeling 3.4. In zoverre waarborgt dit wetsvoorstel derhalve niet dat
er voor alle besluiten die «openbaar» worden voorbereid slechts
van één openbare voorbe- reidingsprocedure sprake zal zijn.
Aangezien wij het wel van belang achten dat decentrale overheden de procedure
van afdeling 3.4 zoveel mogelijk voorschrijven, zonder dat wij zo ver willen
gaan hiertoe een wettelijke verplichting op te nemen, achten wij het van belang,
zoals wij ook in punt 4 van het nader rapport hebben aangegeven, het in het
regeerakkoord neergelegde uitgangspunt van een uniforme procedure ook door
middel van de naamgeving van de procedure te onderstrepen.Artikelen 3:12 en 3:18Het doet ons genoegen dat de leden van de VVD-fractie zich kunnen vinden
in de mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen ingeval het een zeer ingewikkeld
onderwerp betreft. In antwoord op hun vraag waarom de verlengingsmogelijkheid
ook zou moeten gelden bij omstreden onderwerpen, merken wij op dat de zinsnede
«een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp» in artikel 3:18,
tweede lid, is ontleend aan het huidige artikel 3:29, eerste lid, Awb, dat
op zijn beurt weer was ontleend aan het voormalige artikel 13.21, eerste lid,
van de Wet milieubeheer. Blijkens de indertijd gegeven toelichting op dat
voormalige artikel kan hierbij gedacht worden aan technisch ingewikkelde zaken,
maar ook aan gevallen die uit bestuurlijk of juridisch oogpunt bezien ingewikkeld
of omstreden zijn (Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr. 3, blz. 51).
Als gezegd is uit het eerdergenoemde deelonderzoek naar milieuvergunningen
in het kader van de evaluatie van de Awb naar voren gekomen dat er van deze
verlengingingsmogelijkheid niet vaak gebruik gemaakt. Desalniettemin hechten
wij wel aan handhaving van de mogelijkheid om ook bij omstreden onderwerpen
tot verlenging over te gaan, aangezien het toch in uitzonderlijke gevallen
voorstelbaar is dat het gaat om een zodanig omstreden kwestie dat reeds tevoren
voorzienbaar is dat de procedure niet binnen zes maanden kan worden afgerond.Artikel 3:13De leden van de PvdA-fractie vroegen of de in dit artikel bedoelde persoonlijke
kennisgeving aan de geadresseerden van het te nemen besluit ook elektronisch
kan geschieden. Het betreft hier volgens artikel 3:13, tweede lid, in verbinding
met artikel 3:12, derde lid, de kennisgeving waarin wordt vermeld waar en
wanneer de stukken ter inzage liggen, wie er zienswijzen naar voren kunnen
brengen, op welke wijze dit kan geschieden en met hoeveel weken de beslistermijn
eventueel is verlengd. In deze bepaling worden geen vormvereisten gesteld
aan de kennisgeving, zodat zij er niet aan in de weg staat dat de kennisgeving
per e-mail wordt gedaan. Als de betrokkene zelf om elektronische toezending
heeft verzocht, is elektronische kennisgeving zelfs de meest aangewezen vorm.
Hetzelfde geldt overigens voor de verplichting in het eerste lid om het ontwerpbesluit
toe te zenden. Meer in het algemeen wijzen wij erop dat wij op dit moment
een wetsvoorstel voorbereiden dat onder meer tot doel heeft in de Awb belemmeringen
weg te nemen voor elektronisch verkeer tussen burger en bestuursorganen.Artikel 3:13 regelt het geval waarin het te nemen besluit «tot een
of meer belanghebbenden zal zijn gericht». Met deze belanghebbenden
wordt gedoeld op de geadresseerden van het te nemen besluit. Meestal is dat
de aanvrager, maar het kunnen soms ook anderen dan de aanvrager zijn. Als
een bestuursorgaan een verzoek inwilligt om bestuursdwang toe te passen, is
niet alleen de verzoeker, maar ook degene jegens wie bestuursdwang zal worden
uitgeoefend de geadresseerde van de bestuursdwangbeschikking. De geadresseerden
krijgen op basis van artikel 3:13 het ontwerpbesluit persoonlijk
toegezonden en zij worden ook persoonlijk op de hoogte gesteld van het feit
dat het ontwerp ter inzage wordt gelegd en dat men daarover zienswijzen naar
voren kan brengen. Artikel 3:13 gaat dus over een specifieke groep van belanghebbenden,
namelijk degenen tot wie het besluit zal zijn gericht. Daarnaast kunnen er
tal van anderen zijn tot wie het besluit weliswaar niet als zodanig is gericht,
maar wier belang wel rechtstreeks bij het te nemen besluit is betrokken. Aan
die belanghebbenden kan geen persoonlijke kennisgeving worden gedaan, niet
alleen omdat het om een zeer grote groep kan gaan, maar ook omdat vaak niet
bekend zal zijn wie de overige belanghebbenden zijn. Voor die belanghebbenden
is dan ook de algemene kennisgeving in een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad
bedoeld, op basis van het voorgestelde artikel 3:12. Om die reden wordt in
artikel 3:13 gesproken over de belanghebbenden tot wie het te nemen besluit
zal zijn gericht en niet over alle belanghebbenden in de zin van artikel 1:2
Awb. Het onderscheid tussen besluiten die tot een of meer belanghebbenden
zijn gericht en besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht,
wordt ook elders in de Awb gemaakt, bijvoorbeeld in de regels over de bekendmaking
van besluiten. In het ene geval moet het besluit aan de geadresseerden persoonlijk
worden toegezonden of uitgereikt (art. 3:41), in het andere geval moet van
het besluit algemeen worden kennisgegeven (art. 3:42). Dit onderscheid is
derhalve niet verwarrend, maar maakt juist duidelijk hoe en aan wie op welke
wijze van een (ontwerp)besluit moet worden kennisgegegeven.Artikel 3:16De leden van de VVD-fractie menen dat rechters de gemitigeerde verzendtheorie
van artikel 6:9 Awb op verschillende wijze uitleggen en vroegen ons of de
jurisprudentie de met dit artikel beoogde rechtsontwikkeling heeft waargemaakt.
Dat de jurisprudentie op het punt van de verdeling van de bewijslast uiteen
zou lopen, is een stelling die wij niet onmiddellijk herkennen. Wij stellen
voorop dat de bedoeling van in het bijzonder het tweede lid van dit artikel
is geweest om als voorwaarde voor een tijdige indiening per post van een bezwaar-
of beroepschrift niet alleen te stellen dat het voor het einde van de bezwaar-
of beroepstermijn ter post is bezorgd, maar tevens dat het uiterlijk een week
na afloop van die termijn is ontvangen. Het beoogde gevolg was dat de verzendtheorie
algemeen ging gelden, waar de terpostbezorging ook plaatsvindt, mits een wijze
van verzending wordt gekozen die bezorging binnen een week na afloop van de
termijn garandeert. In de toelichting op het artikel (tot stand gebracht via
de eerste nota van wijziging op het wetsvoorstel aanpassingswet Awb III) is
voorts uitdrukkelijk vermeld dat het risico van te late bezorging nog wel
door de afzender wordt gedragen, maar dat het bij verzending binnen de termijn
voldoende is dat het stuk binnen een week na afloop van de termijn is ontvangen
(Kamerstukken II 1993/94, 23 358, nr. 5, blz. 80). Hieruit mag worden
afgeleid dat op de verzender de bewijslast rust dat hij zijn bezwaar- of beroepschrift
tijdig heeft toevertrouwd aan de postdienst. Het is dus de verzender die dit
in geval van twijfel in meer of minder mate aannemelijk zal moeten maken (vgl.
ABRS 2 september 1996, AB 1997, 51). Hierover is de jurisprudentie voorzover
ons bekend eenduidig. Bij aangetekende verzending zal dit aannemelijk maken
in het algemeen geen problemen opleveren. Bij niet-aangetekende verzending
aanvaardt de verzender vanzelfsprekend meer risico's, maar ook dan ligt er
alleen in uitzonderingsgevallen een bewijsprobleem, aangezien volgens vaste
bestuursrechtelijke jurisprudentie het poststempel bepalend is voor het tijdstip
waarop een voor een bestuursorgaan bestemd stuk aan de postdienst is toevertrouwd
en daarmee als verzonden geldt (vgl. CRvB 4 mei 1999, AB 1999, 260). De geschillen
over dit onderwerp plegen zich dan ook voor te doen in gevallen
waarin geen sprake is van een poststempel of het poststempel onleesbaar is.ARTIKEL VDe aanpassingswetgeving is thans in voorbereiding. Aangezien
niet slechts de wetten moeten worden aangepast waarin thans de toepassing
van afdeling 3.4 of 3.5 Awb is voorgeschreven, maar ook de wetten waarin
andere openbare voorbereidingsprocedures zijn opgenomen, is sprake van een
ingrijpend en omvangrijk wetgevingsproject, waarmee veel wetgevingscapaciteit
is gemoeid. Bovendien betreft het de wetgeving van vrijwel alle ministeries,
hetgeen noodzaakt tot veel overleg en afstemming. Dit neemt niet weg dat de
totstandbrenging van het aanpassingswetsvoorstel als prioritair is aangemerkt.
Wij hopen het aanpassingsvoorstel voor het eind van dit jaar bij de Tweede
Kamer te kunnen indienen.De Minister van Justitie,A. H. KorthalsDe Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de VriesXNoot1Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996.
Verslag van de commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht, 's-Gravenhage
1996, blz. 43–44.XNoot1B.J. Schueler e.a., Ervaringen met de Awb. Besluiten over ruimtelijke
ordening, milieu en standplaatsen, Deventer 1996, blz. 88 en 94. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27023-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl