Nationaal en Internationaal stoffenbeleid; Nota "Strategienota Omgaan met Stoffen"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27646, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

03-04-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27646 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSTRATEGIENOTA OMGAAN MET STOFFENInhoudsopgaveSAMENVATTINGAlgemeen kaderResultaten 20 jaar stoffenbeleidReden voor zorgDe problemen die opgelost moeten wordenEen nieuw stoffenbeleid: een ambitieus doelBelangrijke elementen van het nieuwe beleidTripartiet overleg in NederlandStrategie omgaan met stoffenVerstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffenOpenbaarheid als waarborgWat gaat de overheid doen?Van niets weten naar veel doen: de «drieslag»Internationale dimensie nieuw stoffenbeleidImplementatie nieuw beleid1. Inleiding1.1 Algemeen kader1.2 Aanleiding voor een nieuw stoffenbeleid1.3 Kort overzicht van het huidige stoffenbeleid1.4 Doel en reikwijdte van deze nota1.5 Leeswijzer2 Van oud naar nieuw2.1 Het (inter)nationale stoffenbeleid is voor verbetering
vatbaar2.2 Een ambitieus nieuw stoffenbeleid2.3 Strategie in kernzinnen3 Verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen3.1 Omgaan met onzekerheden3.2 Verstandig omgaan met stoffen3.3 Voorzichtig omgaan met stoffen3.4 Met voorzorg omgaan met stoffen3.5 Afweging gevaren en risico's versus maatschappelijke
baten en kosten4. Nationaal en internationaal stoffenbeleid: nieuwe
aanpak van oude problemen4.1 Basiselementen voor een nieuw beleidBeleidskaderActies en maatregelenKennis en communicatieControleren & verantwoorden4.2 Verankering ketenverantwoordelijkheid en kwaliteitsverbetering
bedrijvenKwaliteitsverbetering bedrijvenKetenverantwoordelijkheid4.3 Van niets weten naar veel doen: de «drieslag»Inhalen kennisachterstand1ste stap van de «drieslag»2de stap van de «drieslag»3de stap van de «drieslag»Het nemen van («in principe») maatregelenGevaarscategorie 5: geen gegevensGevaarscategorie 1: zeer ernstige zorgGevaarscategorie 2: ernstige zorgGevaarscategorie 3: zorgGevaarscategorie 4: vooralsnog geen zorgStoffen in consumententoepassingenStoffen voor open professioneel gebruikStoffen in industriële toepassingen«On site» tussenstoffenBeperking dierproeven4.4 Nieuwe infrastructuur voor beoordelen, besluiten en
communiceren over gevaren en risico's van stoffen(Kennis)infrastructuurKennisinfrastructuur bedrijfslevenKennisinfrastructuur overheid4.5 Geen gevaarlijke stoffen in consumentenproducten4.6 Snelle aanpak «non assessed chemicals»4.7 Krachtige maatregelen t.a.v. persistente, bioaccumulerende,
toxische stoffen4.8 Aandacht voor hormoonontregelende stoffenConclusie4.9 Internationale dimensie nieuw stoffenbeleid5. Uitvoering nieuw stoffenbeleid5.1 Uitvoeringsprogramma Omgaan Met Stoffen 2001–20025.2 Intentieverklaring bedrijfsleven inzake beleidsvernieuwing
stoffen5.3 Uitvoeringsprojecten bedrijfsleven in Nederland –
de «proeftuinen» –5.4 «Ketenovereenkomsten» en «uitvoeringsovereenkomsten»BIJLAGE 1 Het nieuwe stoffenbeleid in nationaal en internationaal perspectiefDiagnose van de huidige situatie(Milieu)beleid loontTerugblik: Hoe zijn de milieusuccessen tot stand gekomen?De noodzaak tot vernieuwingBelangrijke bestaande instrumentenNormstellingPerspectief voor de toekomstNieuwe ideeën in andere landenVerankering nieuw beleid in internationale kadersWitboek EU stoffenbeleidOSPARKaderrichtlijn water (2000/60/EG)Elementen die in het Uitvoeringsprogramma SOMS moeten
worden meegenomenUitvoeringsprojecten bedrijfsleven in Nederland –
de «proeftuinen» –Als voorbeeld «proeftuin» kledingEerdere ervaringen met «proeftuinen» op het
gebied van kennisinfrastructuurRelatie nieuw beleid en nationale regelgevingWet MilieubeheerWVOEffectmonitoring emissiesKetengerichte aanpak emissies en preventieRelatie nieuw beleid en de uitvoeringspraktijkNormalisatie en certificatieAlgemene BeoordelingsMethodiek voor stoffen en preparaten
(ABM); Commissie Integraal WaterbeheerControle, handhaving uitvoering stoffenbeleidOpenbare verantwoording bedrijfsleven i.r.t. het stoffenbeleidMonitoring milieukwaliteitTussendoelen voor het waterkwaliteitsbeheerMonitoringBIJLAGE 2 Werken aan beleidsvernieuwing stoffen met inbreng maatschappelijke
organisaties: Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS) programma; 1999–2000
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27646Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 181 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 646Nationaal en Internationaal stoffenbeleidnr. 2NOTASTRATEGIENOTA OMGAAN MET STOFFENInhoudsopgaveSamenvatting2    1.Inleiding9 1.1Algemeen kader9  1.2Aanleiding voor een nieuw stoffenbeleid9 1.3Kort overzicht van het huidige stoffenbeleid11 1.4Doel en reikwijdte van deze nota14 1.5Leeswijzer15     2Van oud naar nieuw16 2.1Het (inter)nationale stoffenbeleid is voor verbetering vatbaar16  2.2Een ambitieus nieuw stoffenbeleid18  2.3Strategie in kernzinnen18    3Verstandig, voorzichtig en met
voorzorg omgaan met stoffen21 3.1Omgaan met onzekerheden21 3.2Verstandig omgaan met stoffen24 3.3Voorzichtig omgaan met stoffen25  3.4Met voorzorg omgaan met stoffen25  3.5Afweging gevaren en risico's versus maatschappelijke baten en kosten27    4.Nationaal en internationaal stoffenbeleid:
nieuwe aanpak van oude problemen27 4.1Basiselementen voor een nieuw beleid27 4.2Verankering ketenverantwoordelijkheid en kwaliteitsverbetering bedrijven28  4.3Van niets weten naar veel doen: de «drieslag»31  4.4Nieuwe infrastructuur voor beoordelen, besluiten en communiceren over gevaren
en risico's van stoffen38  4.5Geen gevaarlijke stoffen in consumentenproducten40  4.6Snelle aanpak «non assessed chemicals»40  4.7Krachtige maatregelen t.a.v. persistente, bioaccumulerende, toxische stoffen40 4.8Aandacht voor hormoonontregelende stoffen41 4.9Internationale dimensie nieuw stoffenbeleid42    5.Uitvoering nieuw stoffenbeleid43 5.1Uitvoeringsprogramma Omgaan Met Stoffen 2001–200243 5.2Intentieverklaring bedrijfsleven inzake beleidsvernieuwing stoffen45  5.3Uitvoeringsprojecten bedrijfsleven in Nederland – de «proeftuinen» –45 5.4«Ketenovereenkomsten» en «uitvoeringsovereenkomsten»46         Bijlagen 1Het nieuwe stoffenbeleid in nationaal en internationaal perspectief47  2Werken aan beleidsvernieuwing stoffen met inbreng van maatschappelijk organisaties:    Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS) programma, 1999–200061SAMENVATTINGAlgemeen kaderHet stoffenbeleid heeft een belangrijke functie in met name het milieu-,
arbeidsomstandigheden- en consumentenbeschermingsbeleid. Het kabinet streeft
met het nieuwe stoffenbeleid, zoals dat in deze strategienota is beschreven,
naar versterking van en synergie tussen deze beleidsterreinen.Resultaten 20 jaar stoffenbeleidHet nationale en internationale stoffenbeleid heeft als doel een zodanig
verantwoord omgaan met stoffen dat de veiligheid en bescherming van mens en
milieu op hoog niveau gewaarborgd is bij toepassing van en blootstelling aan
stoffen. Het internationaal breed geaccepteerd beleidsinstrument risicomanagement
is daarbij behulpzaam.De inspanningen van de afgelopen twintig jaar op dit terrein hebben bijgedragen
aan een schoner en veiliger milieu voor mens en ecosystemen. Als voorbeeld
kan genoemd worden de reductie van emissies van prioritaire stoffen in Nederland,
die mede tot stand is gekomen door maatregelen in het kader van de doelgroepconvenanten.
Het initiatief van de (internationale) chemische industrie om een actieprogramma
te starten voor dataverzameling en beoordeling van stoffen die in zeer grote
hoeveelheden worden geproduceerd geeft aan dat het bedrijfsleven zich bewust
is van de noodzaak om verantwoord met stoffen om te gaan.Reden voor zorgOndanks de genoemde successen bestaat er in veel landen, waaronder Nederland,
zorg om de kwaliteit van de leef- en werkomgeving en de veiligheid van stoffen
en producten die worden gebruikt. Het aantal stoffen waarvan de emissies naar
het milieu met succes zijn teruggebracht is immers beperkt. Daarentegen neemt
de productie en het gebruik van (nieuwe) stoffen in onze samenleving sterk
toe. Het huidig beleidsinstrumentarium is tot nu toe niet adequaat gebleken
om het percentage stoffen waarvoor met succes beleid is gevoerd ten opzichte
van het totaal aantal stoffen dat in onze samenleving geproduceerd en gebruikt
wordt te verhogen. In de afgelopen jaren is bovendien duidelijk geworden dat
een aantal milieuproblemen, bijvoorbeeld emissies van stoffen uit zogeheten
puntbronnen, wel goed beheersbaar is maar een aantal andere is dat niet, bijvoorbeeld
de emissies uit een groot aantal producten en diffuse bronnen.Ook het zeer grote aantal stoffen dat direct en indirect, onder andere
via producten, in ons arbeids- en leefmilieu terechtkomt en waarvan onvoldoende
bekend is wat de inherente gevaren voor de gezondheid en de effecten op de
leefomgeving zijn, zijn reden van zorg. Bovendien bestaat zorg over de lange
termijn gezondheidseffecten, zoals schade aan zenuwstelsel en het nageslacht,
die mogelijkerwijs als gevolg van chronische blootstelling (in de leefomgeving
maar ook beroepsmatig in het arbeidsmilieu) kunnen ontstaan.Daarnaast zijn er met een zekere regelmaat berichten over het vóórkomen
van gevaarlijke stoffen in verafgelegen natuurgebieden of in het vetweefsel
of organen van dieren aan de top van de voedselketen of zelfs van mensen.
Dergelijke zeer persistente, bioaccumulerende stoffen in het milieu zijn een
punt van zorg omdat deze stoffen nauwelijks meer uit onze leefomgeving verwijderd
kunnen worden. Dit soort incidenten en berichten, en het nog steeds voorkomen
van beroepsziekten als gevolg van blootstelling aan stoffen, draagt bij aan
een afbrokkelend vertrouwen van burgers in de bescherming van
gezondheid en milieu door overheid en bedrijven.De problemen die opgelost moeten wordenEen groot deel van de genoemde zorg kan worden teruggevoerd op onder andere
de volgende punten:• Van de meeste van de tienduizenden stoffen die op de markt zijn,
zijn essentiële gegevens beperkt voorhanden en in nog mindere mate openbaar
toegankelijk. Inzicht in de kwaliteit van wel beschikbare gegevens ontbreekt
in veel gevallen. Mede daardoor bestaat er slechts beperkt inzicht in de mogelijke
problemen voor mens en milieu als gevolg van het gebruik van deze stoffen;• Er is onzekerheid of er sprake kan zijn van nieuwe gezondheids-
of milieuproblemen met bepaalde stoffen, gezien bijvoorbeeld de hormoonverstorende
werking van sommige stoffen;• De kennis die wel voorhanden is wordt onvoldoende doorgegeven in
de keten van gebruikers, waardoor noodzakelijke maatregelen, waaronder substitutie
van gevaarlijke stoffen door minder gevaarlijke, niet altijd worden genomen
en het milieu dus nodeloos wordt belast. Er is dus sprake van een matige invulling
van preventie en voorzorg;• Risicobeperkende maatregelen worden daardoor veelal pas genomen
als problemen daadwerkelijk zijn opgetreden. En dan nog zijn die maatregelen
door het ontbreken van voldoende «risicobewustzijn» lang niet
altijd adequaat. Ook het voorkomen van problemen verder in de keten, door
bijvoorbeeld substitutie van gevaarlijke stoffen door minder gevaarlijke,
krijgt onvoldoende gestalte;• De bewijslast voor de risico's voor mens en ecosysteem van een
stof, of bepaalde toepassingen van die stof, ligt in vele gevallen grotendeels
en soms geheel bij de overheid die hier onvoldoende invulling aan kan geven;• Het in Europees verband bereiken van overeenstemming binnen de
huidige procedure van risicomanagement is een zeer zorgvuldig maar tijdrovend
en arbeidsintensief proces, waardoor tot nu toe slechts een zeer bescheiden
aantal stoffen de Europese risicobeoordeling hebben doorlopen en er voor nog
minder stoffen risicoreducerende maatregelen zijn afgesproken en uitgevoerd.Een nieuw stoffenbeleid: een ambitieus doelGezien de genoemde zorg en de gesignaleerde problemen is een nieuw stoffenbeleid
noodzakelijk met als primair doel het realiseren van een schoon milieu en
een gezonde werk- en leefomgeving voor de mens. In meer operationele termen
betekent dit: zorg dragen voor een zodanig veilig gebruik
van stoffen, in alle fasen van de levenscyclus (van chemisch product via (consumenten)producten
naar afval en hergebruik), dat mens en milieu geen – of verwaarloosbare –
gevaren en risico's lopen. Ook in de werkomgeving dienen veiligheids- en gezondheidsrisico's
als gevolg van beroepsmatig gebruik van stoffen te worden geminimaliseerd.Het is de wens van het kabinet om dit doel binnen één generatie,
uiterlijk 2020, te realiseren. Gezien de internationale dimensie van het omgaan
met stoffen is het realiseren van dit doel mede afhankelijk van de ontwikkelingen
in het internationale beleid in de EU.Belangrijke elementen van het nieuwe beleidHet nieuwe stoffenbeleid moet zodanig worden vormgegeven dat de bovengenoemde
punten van zorg worden weggenomen en de onderkende problemen worden opgelost.
De verwachting is dat dit kan worden gerealiseerd door, naast
grondige verbeteringen in de thans traag werkende beleidsinstrumenten (waaronder
het instrument risicomanagement), ook nieuwe elementen aan het stoffenbeleid
toe te voegen zoals:• implementatie van het voorzorgprincipe (ruimte voor maatregelen
op basis van voorzorg);• «public right to know» (het openbaar beschikbaar zijn
van informatie over gevaren en risico's van stoffen en producten);• het op zeer korte termijn verzamelen van gegevens over gevaarseigenschappen
van stoffen en producten;• kwaliteitsverbetering van stoffenbeleid op ondernemingsniveau (zorg
voor de veiligheid van producten en productieproces);• invulling van de ketenverantwoordelijkheid (met name op het terrein
van communicatie over gevaren, risico's en beheersmaatregelen);• het niet meer gebruiken van stoffen en producten die een onaanvaardbaar
gevaar of risico met zich meedragen;• geen carcinogene, mutagene, reprotoxische (CMR) stoffen of zeer
persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen in consumentenproducten
en open toepassingen en het zoveel mogelijk vermijden van dergelijke stoffen
in industriële toepassingen;• streven naar beëindigen van emissies van persistente, bioaccumulerende,
toxische (PBT) stoffen binnen 1 generatie, uiterlijk 2020.Tripartiet overleg in NederlandIn Nederland is in 1999, in nauwe samenwerking tussen rijksoverheid, het
bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in het kader van het programma
SOMS – Strategie Omgaan Met Stoffen –, begonnen met het verkennen
van de problemen van het huidig beleid en met het bespreken van de meest geschikte
oplossingen daarvan met als doel deze oplossingen zoveel als mogelijk is in
Nederland te implementeren en in te brengen in de beleidsvernieuwing van het
EU-stoffenbeleid. Twee jaar intensieve samenwerking tussen de genoemde partijen
heeft tevens geleid tot de aankondiging van een intentieverklaring van het
Nederlandse bedrijfsleven inzake de beleidsvernieuwing stoffen.Strategie omgaan met stoffenIn deze nota geeft het kabinet aan op welke wijze, indachtig de internationale
context van het stoffenbeleid, de beleidsvernieuwing nationaal maar ook internationaal
gestalte dient te krijgen. Het in de nota geschetste stof-fenbeleid omvat
in principe alle stoffen in alle toepassingen. Evenwel zal het nieuwe stoffenbeleid
zich primair richten op de zogeheten bestaande1
 en nieuwe 2 stoffen, hoewel het nieuwe beleid
op termijn ook consequenties kan hebben voor geneesmiddelen, diergeneesmiddelen,
landbouw- en niet-landbouwbestrijdingsmiddelen die in feite ook deze stoffen
bevat-ten. Met dit nieuwe stoffenbeleid streeft het kabinet synergie na tussen
het milieu-, arbeidsveiligheid- en consumentenbeschermingsbeleid. De nadruk
bij de uitwerking ligt evenwel op de bescherming van mens en milieu in het
kader van het milieubeleid.Verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffenHet kabinet stelt als centraal beleidsuitgangspunt dat een verankering
van de verantwoordelijkheid van bedrijven en een kwaliteitsverbetering binnen
de bedrijven een noodzakelijke voorwaarde is voor het verstandig, voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen binnen de bedrijven zelf en door de keten
van bedrijven heen. Daarmee sluit het nieuwe stoffenbeleid aan bij een recent
SER advies (Advies over maatschappelijk ondernemen: de winst van waarden,
15 december 2000). Een integrale aanpak van milieu en arbeidsomstandigheden
en consumenten bescherming heeft daarbij de voorkeur.Een dergelijke kwaliteitsverbetering binnen bedrijven en verankering van
ketenverantwoordelijkheid vereist dat het bedrijfsleven:• een kader schept binnen bedrijf, bedrijfstak en branche voor duurzaam
ondernemen waarbinnen de verantwoordelijkheid voor veilig omgaan met stoffen
en producten en de daar bijbehorende acties een duidelijke plaats heeft;• op basis van de eigen verantwoordelijkheid, binnen de door de overheid
geschapen algemene beleidskaders over beheersen van gevaren en risico's, actie
onderneemt teneinde de risico's en gevaren van stoffen en producten, in elke
fase van de levenscyclus, te minimaliseren;• ten behoeve van deze acties, gegevens genereert over gevaren en
risico's van stoffen en producten en deze kennis beoordeelt en laat beoordelen
(verifiëren) en beschikbaar stelt (bijvoorbeeld in de vorm van adequate
en complete veiligheidsinformatiebladen en overige op de gebruiker toegesneden
documenten);• (publiek) verantwoording aflegt over de ondernomen acties.De overheid verwacht van het bedrijfsleven dat deze beschikt over onder
andere:• aantoonbaar gekwalificeerd personeel, dat afdoende is voorgelicht
en geïnstrueerd;• deskundigheid op het gebied van veiligheid/gezondheid/milieu ten
aanzien van chemische producten (stoffen);• een managementstructuur die voldoende waarborg biedt voor een objectieve
beoordeling en besluitvorming inzake gevaren en risico's van stoffen;• een adequaat, verifieerbaar, controleerbaar en openbaar register
van chemische producten;• een op het gebied van stoffen adequate risico-inventarisatie en
-evaluatie conform art. 5 van de Arbeidsomstandighedenwet;• een borging van de maatregelen en eisen die invulling geven aan
het verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen.Openbaarheid als waarborgTeneinde voldoende waarborg te hebben dat een dergelijke kwaliteitsverbetering
binnen bedrijven heeft plaatsgevonden en dat de ketenverantwoordelijkheid
werkt is openbaarheid van onder andere kennis over gevaren en risico's en
beheersmaatregelen noodzakelijk. Openbaarheid en toegankelijkheid maakt een
kritische beoordeling van derden uit de samenleving in het beoordelingsproces
van risico's en gevaren mogelijk en stimuleren aldus het nemen van adequate
maatregelen.Wat gaat de overheid doen?De rol van de overheid is enerzijds het stellen van duidelijke kaders
waarbinnen het bedrijfsleven de eigen verantwoordelijkheid kan invullen en
anderzijds het zorgen voor adequaat toezicht en handhaving. Daarnaast zal
de overheid, waar mogelijk, het bedrijfsleven stimuleren bij het verbeteren
van de kwaliteit binnen bedrijven en het verankeren van de ketenverantwoordelijkheid.Met name het midden- en kleinbedrijf (zowel producenten als gebruikers)
zal deze steun kunnen gebruiken.Op het gebied van arbeidsomstandigheden zijn al ervaringen opgedaan met
het stimuleren van de gewenste kwaliteitsverbetering en het vergroten van
de eigen verantwoordelijkheid, met name door de inzet van arbo-convenanten
met bedrijfstakken. Het kabinet is dan ook voornemens om het tot stand komen
van onder andere «ketenovereenkomsten» en«uitvoeringsovereenkomsten»
te stimuleren in aanvulling op wat reeds op arbo- en milieugebied in gang
is gezet. In dergelijke nieuwe overeenkomsten zou de beoogde integrale aanpak
van milieu- en arborisico's binnen bedrijven, branches en ketens tot uitdrukking
dienen te komen.Het kabinet is verder voornemens het bedrijfsleven te stimuleren bij het
opzetten van een kennisinfrastructuur die dit kan bevorderen.Daarnaast bestaat het voornemen om de uitvoering van een «drieslag»
te bevorderen die tot doel heeft om in een betrekkelijk korte tijdsspanne
voor alle stoffen waar de samenleving momenteel mee te maken heeft –
en waarvan tot op dit moment weinig tot niets (openbaar) bekend is over gevaren
en risico's – de noodzakelijk geachte kennis te genereren, opdat het
bedrijfsleven zo vroegtijdig mogelijk, op basis van de gegenereerde kennis,
al zelfstandig invulling kan geven aan een adequaat verstandig, voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen.Naast het stellen van kaders, het stimuleren van het bedrijfsleven bij
de uitvoering van het nieuwe beleid, het houden van toezicht en het handhaven
zal de overheid toezien op een snelle en adequate uitvoering van het beleid
daar waar het stoffen betreft die reden zijn voor grote zorg.Tenslotte zal de overheid zorg dragen voor de inbreng van de inhoud van
deze nota in de Europese discussie over de beleidsvernieuwing stoffen.Van niets weten naar veel doen: de «drieslag»De essentie van de «drieslag» is dat, ingegeven door de mate
van zorg inzake het gevaar van een stof, maatregelen ter beperking van dat
gevaar worden genomen. Het is duidelijk dat niet alles op korte termijn gereed
kan zijn. Gedurende de uitvoering van de eerste stap van de «drieslag»
zal dan ook bekeken worden in hoeverre de fasering van de twee laatste stappen
van de drieslag, gezien de technische en economische mogelijkheden van bijvoorbeeld
het testen van stoffen, in de praktijk haalbaar is.De «drieslag» die de overheid in het nieuwe beleid gaat hanteren
bestaat uit de volgende stappen en verdeling van taken:1. uiterlijk eind 2004 zijn door het bedrijfsleven alle stoffen, die in
Nederland op de markt zijn of worden gebruikt, voorzien van een geverifieerd
«stofprofiel» op basis van gevaarsgegevens («quick scan») en zijn de stoffen door het bedrijfsleven in één
van de, door de overheid vastgestelde, 5 categorieën van zorg (zeer ernstige
zorg, ernstige zorg, zorg, vooralsnog geen zorg, geen gegevens – dus
zeer ernstige zorg –) ingedeeld. De daarbij behorende «in principe»
maatregelen worden door het bedrijfsleven genomen. «In principe»
maatregelen zijn maatregelen die op basis van de dan bekende, beperkte kennis
in ieder geval genomen moeten worden (gebruik van de stof is onaanvaardbaar;
gebruik van de stof is onaanvaardbaar, tenzij ...; gebruik van de stof is
aanvaardbaar, mits ...); De overheid streeft ernaar dat:• het bedrijfsleven de «stof»profielen voor alle stoffen
uiterlijk eind 2002 gereed heeft;• de geverifieerde profielen en de geverifieerde indeling van alle
stoffen in een van de 5 categorieën van zorg, op basis van deze profielen,
in een goed verstaanbare vorm door het bedrijfsleven openbaar beschikbaar
worden gesteld uiterlijk eind 2004;• vanaf begin 2005, voor die stoffen waarvoor uiterlijk eind 2002
geen profiel bekend is of stoffen waarvoor uiterlijk eind 2004 geen geverifieerd
profiel of classificatie in een goed verstaanbare vorm openbaar bekend is,
vergaande beperkingen aan gebruik en emissies van die stoffen worden gesteld
(verbodsregime tot nadere gegevens beschikbaar zijn).• het bedrijfsleven per direct (vanaf 2001) maatregelen neemt
ter voorkoming en beperking van gevaar en risico voor alle stoffen
conform het beleidskader dat de overheid stelt (matrix van «in principe
maatregelen») in een mate die recht doet aan de categorie van gevaar
waarin de stof op basis van het «screenings»profiel (of additionele
gegevens, voorzover beschikbaar) valt. Het kabinet zal in de periode 2001 – 2004, indien tussentijds
uit de «quick scan» blijkt dat er stoffen zijn die reden zijn
voor grote zorg, terstond maatregelen nemen voor deze stoffen op grond van
de Wet Milieugevaarlijke Stoffen.2. uiterlijk 2010 zijn alle stoffen die op basis van de «quick scan»
reden tot zorg geven, of die met meer dan een bepaald productievolume per
jaar geproduceerd worden, door het bedrijfsleven, indien nodig geacht, voorzien
van aanvullende gegevens en zo nodig een risicobeoordeling. Het eventueel
nader onderzoeken leidt niet tot uitstel van eerder van toepassing verklaarde
«in principe» maatregelen op basis van de «quick scan»;3. uiterlijk 2015 zijn door het bedrijfsleven alle stoffen, die in Nederland
op de markt zijn of worden gebruikt, voorzien van een voor deze stoffen relevant
geachte basisset van kennis en zo nodig van een risicobeoordeling. Uiterlijk
2020 zijn voor alle stoffen zodanig adequate maatregelen genomen dat de beleidsvernieuwing
stoffen gerealiseerd is.Uiterlijk 2020 heeft het bedrijfsleven dus voor alle stoffen maatregelen
ter beperking van gevaar en risico genomen, conform het beleidskader dat de
overheid stelt, in een mate die recht doet aan de categorie van gevaar of
risico waarin de stof valt.De informatie die beschikbaar komt tijdens de stappen van de drieslag,
en de maatregelen die op basis daarvan ondernomen worden, is openbaar en in
bruikbare vorm beschikbaar. De informatie wordt door het bedrijfsleven actief
gecommuniceerd door de keten. De overheid ziet toe op een goede uitvoering
van het voorgaande en handhaaft indien nodig.Internationale dimensie nieuw stoffenbeleidNiet alleen in Nederland maar ook in diverse internationale kaders wordt
discussie gevoerd over een nieuw stoffenbeleid. Een aantal Europese landen
heeft, voor wat betreft de gewenste richting voor een nieuw stoffenbeleid,
in de afgelopen twee jaar een standpunt ingenomen. Daarnaast hebben bepaalde
landen, zoals Canada, al onderdelen van het in deze nota voorgestelde nieuwe
stoffenbeleid in praktijk gebracht.De Europese Commissie heeft, op verzoek van de Milieuraad in juni 1999,
een «witboek» over dit onderwerp toegezegd. Dit «witboek»
is recentelijk, 13 februari, door de Commissie aangenomen. Naar verwachting
zal de Milieuraad in juni 2001 daarover spreken.De regelgeving in Nederland voor de uitvoering van het stoffenbeleid is
gestoeld op Europese regelgeving. Vanwege onduidelijkheid over de richting
van de ontwikkeling van het Europese stoffenbeleid is het uitwerken van nationale
regelgeving vooralsnog niet opportuun.Teneinde voldoende waarborg te creëren voor het welslagen van het
nieuwe stoffenbeleid is het kabinet voornemens om elementen van dit beleid
te verankeren in wet- en regelgeving (met name in de Wet Milieubeheer), dan
wel bestaande regelgeving te wijzigen. Het nieuwe Nederlandse beleid zal nadrukkelijk
in EU verband, met name in de discussie over de herziening van het EU bestaande
stoffen beleid en in het kielzog daarvan de EU regelgeving, worden ingebracht.
Uiteraard zal het nieuwe stoffenbeleid op nationaal niveau moeten passen binnen
de ruimte die door het internationale beleid, uiteindelijk na aanpassing,
wordt gegeven. Implementatie nieuw beleidHet kabinet beoogt met het bovenstaande een concrete invulling van de
zorgplicht door een snelle aanpak van de zogeheten «non assessed chemicals»
(stoffen waarover niets bekend is voor wat betreft gevaren en risico's) alsmede
krachtige en effectieve maatregelen ten aanzien van stoffen met ongewenste
eigenschappen (zoals persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen,
carcinogene, mutagene, reproductietoxische (CMR) stoffen en stoffen met hormoonontregelende
werking). Het bedrijfsleven heeft inmiddels per brief (8 januari 2001),
waarin ook een spoedig te publiceren intentieverklaring is aangekondigd, aangegeven
dat zij voornemens is activiteiten te ontwikkelen voor de uitvoering van de
strategienota omgaan met stoffen.De implementatie van het nieuwe beleid zal in stappen plaatsvinden:• In een Uitvoeringsprogramma, waarin naar verwachting dezelfde partijen
zullen participeren als in het SOMS programma ter voorbereiding van deze nota,
zullen de diverse elementen uit het nieuwe beleid ontwikkeld en uitgewerkt
worden. Onderdeel van deze ontwikkeling zullen «proeftuinen voor het
nieuwe stoffenbeleid» zijn. Deze «proeftuinen», die door
het bedrijfsleven worden opgezet, kunnen rekenen op actieve stimulering van
de overheid. Door deze «proeftuinen» wordt onderzocht op welke
wijze de eerder genoemde kwaliteitsverbetering binnen bedrijven en de verankering
van ketenverantwoordelijkheid praktisch vorm kan worden gegeven. Ook het vaststellen
van criteria voor het vaststellen van de 5 categorieën van zorg en criteria
voor het beperken van gevaren en risico's bij het omgaan met stoffen en producten
hoort bij het uitwerken van het nieuwe beleid. Daarnaast zal een zodanige
informatievoorziening en (kennis)infrastructuur worden ingericht dat een goede
uitvoering van eerder genoemde «drieslag» maar ook de communicatie
binnen de keten en met de samenleving rond (gevaren en risico's van) stoffen
open en betrouwbaar kan plaatsvinden.• De uitwerking en implementatie van de «strategie omgaan met
stoffen» kan worden afgerond met het sluiten van één of
meerdere «keten-» en «uitvoeringsovereenkomsten» die
onder bepaalde voorwaarden algemeen verbindend kunnen worden verklaard.Over de voortgang van het genoemde uitvoeringsprogramma en de implementatie
van de beleidsvoornemens van deze strategie voor het verstandig, voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen zal eind 2002 aan de Tweede Kamer door
middel van een Nota Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen worden gerapporteerd.
Dan zal ook aangegeven worden of en op welke wijze elementen van het nieuwe
stoffenbeleid in nationale en internationale regelgeving verankerd worden. 1. Inleiding1.1 Algemeen kaderHet stoffenbeleid1 heeft raakvlakken met beleidsterreinen
die in algemene zin de bescherming van het milieu, de borging van goede arbeidsomstandigheden
en de bescherming van de consument tot doel hebben (milieu-, arbeidsomstandigheden-
en consumentenbeschermingsbeleid).Het kabinet streeft met het nieuwe stoffenbeleid, zoals dat in deze nota
is beschreven, maximale synergie na tussen het milieu-, arbeidsomstandigheden-
en consumentenbeschermingsbeleid, alsmede optimale aansluiting bij de internationale
beleidsontwikkelingen. In deze nota zal evenwel, vanwege de specifieke aandacht
die de emissies van stoffen naar het milieu vereist, het raakvlak van het
stoffenbeleid met het algemene milieubeleid relatief meer aandacht krijgen.Door de beleidsvernieuwing worden niet zozeer de doelen, en dus het stoffenbeleid
zoals dat is vastgelegd in de verschillende NMP's en Nota's Waterhuishouding,
als wel de instrumenten om die doelen te verwezenlijken in belangrijke mate
gewijzigd.1.2 Aanleiding voor een nieuw stoffenbeleidIn de huidige samenleving is het gebruik van chemische producten (stoffen)
niet meer weg te denken. Allerlei nationale en internationale (beleids)inspanningen
hebben tot doel om, ondanks de toename van het aantal stoffen en de daar bij
behorende productiehoeveelheden, zorg te dragen voor een zodanig veilig gebruik
van stoffen, in alle fasen van de levenscyclus van een stof (van chemisch
product via (consumenten)producten naar afval en/of hergebruik), dat veiligheid
en bescherming van mens en milieu op hoog niveau gewaarborgd is. Naast inspanningen
van de overheid mogen de initiatieven die het bedrijfsleven heeft ontplooid
om een veilig gebruik van stoffen mogelijk te maken zeker niet onvermeld blijven.
Genoemd kan worden de invoering van «Responsible Care» en «Product
Stewardship». Daarnaast heeft de internationale chemische industrie
het initiatief genomen om uiterlijk in 2004 de belangrijkste kennislacunes
te dichten voor 1000 stoffen die in grote hoeveelheden worden geproduceerd.
Ook financiert deze een internationaal programma voor onderzoek naar langetermijneffecten
van stoffen. Desondanks schiet het huidige beleid op het gebied van chemische producten
op een aantal punten tekort. Vele stoffen die in het milieu (bodem, water,
lucht, grondwater) terechtkomen, of in de daarin levende flora en fauna, of
die verwerkt worden in producten, in het bijzonder consumentenproducten (waaronder
voeding), zijn gezien hun eigenschappen, een potentieel gevaar voor mens en
milieu. Stoffen die beroepsmatig worden toegepast kunnen als gevolg van blootstelling
een gezondheidsrisico voor werknemers opleveren. Van vele stoffen zijn zelfs
deze gevaarseigenschappen niet (openbaar) bekend zodat er sprake is van een
manifeste onzekerheid over de kwaliteit van onze leef- en werkomgeving en
de producten die wij gebruiken. Van de tienduizenden stoffen die op de markt
zijn, is slechts van enkele honderden een zodanige hoeveelheid gegevens bij
overheden bekend, dat het op grond daarvan mogelijk is een inschatting te
maken van mogelijke effecten op mens en milieu. Daarnaast zijn enkele duizenden
stoffen voorzien van een gevaarsetiket dat informatie geeft over de risico's
voor de gebruiker. De overheid heeft op nationaal en internationaal niveau
zeer zorgvuldige, maar daardoor arbeidsintensieve en tijdrovende, beoordelingsprocedures
uitgewerkt die een slagvaardige aanpak van gevaarlijke stoffen feitelijk onmogelijk
maakt.Signalen over mogelijke effecten die tot nu toe niet met het standaard
kennis repertoire voorzien kunnen worden van een risico-inschatting (bijvoorbeeld
hormoonontregeling) versterken deze onzekerheid. Sommige bedrijven halen uit
voorzorg bepaalde persistente stoffen uit de productie alleen vanwege het
feit dat zij in menselijk weefsel zijn gevonden, zonder dat van deze stoffen
noemenswaardige toxische effecten bekend zijn. Dat een dergelijke houding
nog geen gemeengoed is geeft ook verwarrende signalen richting samenleving.De samenleving wordt regelmatig geconfronteerd met incidenten in de gebruiksfase
van een product, zoals het (mogelijk) vrij komen van weekmakers uit sabbelspeelgoed
voor baby's en het ontstaan van beroepsziekten bij werknemers. Ook afval,
met daarin gevaarlijke stoffen, dat door foutief hergebruik in de voedselketen
is gekomen («dioxine kippen») zorgt voor een verminderd vertrouwen
in het (chemische) productenbeleid. Hoewel dit uiteindelijk extreme situaties
zijn, illustreren zij wel de gebrekkige invulling van de ketenverantwoordelijkheid.
Legio is het aantal gevallen waarin de overheid wordt aangesproken op mogelijke
gevolgen van toepassing van stoffen zonder dat daarvoor bij de overheid, maar
wellicht ook bij het bedrijfsleven, adequate kennis voorhanden is. Het gevaar
van ad-hoc beleid en daarmee samenhangend het verwijt van een niet structurele
aanpak is niet denkbeeldig.In het huidige beleid zitten weinig stimulansen voor het bedrijfsleven
om zelf pro-actief verantwoordelijkheid te nemen. In veel gevallen wordt gewacht
met het nemen van noodzakelijke maatregelen tot daarover binnen de EU overeenstemming
is bereikt.Internationaal zijn bovenstaande constateringen ook aanleiding geweest
voor initiatieven tot nieuw beleid. Zo hebben een aantal Europese landen recentelijk
een standpunt gepubliceerd (Denemarken en het Verenigd Koninkrijk in 1999
en Zweden in 2000; zie bijlage 1). Daarnaast heeft de Europese Milieuraad,
in vervolg op het evaluatiedocument van de Europese Commissie inzake het functioneren
van de vier richtlijnen die in het Europees stoffenbeleid centraal staan,
in juni 1999 globale uitgangspunten voor een nieuw stoffenbeleid aanvaard
en de Europese Commissie uitgenodigd om voor eind 2000 een beleidsvisie op
te stellen. Deze visie, het «witboek» stoffen, is recentelijk
op 13 februari door de Commissie aangenomen en zal naar verwachting in de
Milieuraad in juni 2001 worden besproken. De conclusie is dat internationaal een brede basis voorhanden is om het
huidige stoffenbeleid grondig te herzien en te komen van een beleid dat in
belangrijke mate gebaseerd is op het nemen van maatregelen nadat negatieve
effecten zijn geconstateerd naar een beleid dat erop gericht is zulke effecten
te voorkomen. Een dergelijke houding viel ook in Nederland te bespeuren toen
de overheid twee jaar geleden diverse maatschappelijke partijen consulteerde
over de noodzaak om het stoffenbeleid te veranderen. De bovenstaande algemene
omschrijving van de aanleiding voor de vernieuwing van het stoffenbeleid,
die in essentie aangeeft dat met het huidig beleid een schoon milieu en een
veilige omgeving van de mens niet gegarandeerd is, werd door de geconsulteerde
partijen (zoals die aan het Strategie Omgaan Met Stoffen – SOMS –
programma hebben meegedaan) onderschreven, ook al woog niet elk onderdeel
van het geschetste probleem voor elke partij even zwaar.1.3 Kort overzicht van het huidige stoffenbeleidRisicomanagement is al ruim 10 jaar een stevige pijler van een belangrijk
deel van het Nederlandse arbeidsomstandigheden- en milieubeleid. Het beleidsinstrument
werd in de notitie «Omgaan met risico's», die als bijlage van
het NMP1 verscheen (TK, 1988–1989, 21 137, nr. 5), geïntroduceerd.
In deze notitie werden algemene beleidsuitgangspunten voor stoffen, straling,
bestrijdingsmiddelen, genetisch gemodificeerde organismen en externe veiligheid
gepresenteerd. Dit gedachtegoed werd later voor straling verder uitgewerkt
in de notitie «Omgaan met risico's van straling (TK, 1989–1990,
21 483, nr. 2) en voor landbouwbestrijdingsmiddelen in het Meerjarenprogramma
gewasbescherming – MJP-G – (Kamerstukken II 1990–1991, 21 677,
nrs. 3 en 4) en het plan van aanpak tweede fase MJP-G (TK, 1997–1998,
21 677, nr. 43). Het beleid ten aanzien van biotechnologie in brede zin
(en daarbinnen genetisch gemodificeerde organismen) werd recentelijk in de
«integrale nota biotechnologie» (TK, 2000–2001, 27 428,
nr. 2) weergegeven. Voor het milieu deel van het stoffenbeleid werd de normstelling
voor individuele stoffen verder uitgewerkt in het beleidsstandpunt MILBOWA
(TK, 1991–1992, 21 990, nr. 1) en werden de algemene beleidsuitgangspunten
van het risicobeleid op hoofdlijnen verder uitgewerkt in de «Strategienotitie
thema verspreiding» (TK, 1991–1992, 22 767, nr. 1). De systematiek
en de wijze waarop met de milieukwaliteitsnormen voor stoffen moet worden
omgegaan is in NMP3 (TK, 1998–1999, 26 205, nr. 1 en 2) en NW4
(TK, 1998–1999, 26 401, nr. 1 en 2) uiteengezet.Voor wat betreft het arbeidsomstandighedenbeleid voor stoffen wordt, naast
enkele van bovengenoemde beleidsstandpunten, gewezen op de bestaande algemene
kaders voor beoordeling en beheersing van arborisico's door bedrijven en de
normstelling in de vorm van wettelijke grenswaarden zoals neergelegd in de
Arbeidsomstandighedenwet (1998).Hoewel de bovengenoemde strategienotitie het thema verspreiding1 als onderwerp had werd in het bijzonder het beleid ten
aanzien van de milieugevaarlijke stoffen, en als bijzondere subgroep daarvan
de vijftig prioritaire stoffen, besproken. Belangrijke beleidsuitgangspunten
vormden, in navolging van hetgeen in NMP1 werd aangegeven, het voorkomen van
onnodige milieuvervuiling en het behouden of herstellen van de gewenste milieukwaliteit.
Als maat voor dit laatste werd het bereiken van het MTR2 in 2000 en de streefwaarde in 2010 als doelstelling gehanteerd. Deze
doelen werden achtereenvolgens in NMP2 en NMP3 bevestigd. Binnenkort zal de
notitie Emissiereductiedoelstellingen Prioritaire Stoffen in het kader van
het NMP4 aan de Kamer worden aangeboden. Deze notitie sluit als het ware 15
jaar prioritaire stoffenbeleid af met een vooruitblik op de kans dat het NMP1
doel, het bereiken van de streefwaarde in 2010, voor deze stoffen
gerealiseerd wordt. Voor het merendeel van de prioritaire stoffen is dit doel
al bereikt of in zicht.Hoewel geneesmiddelen, diergeneesmiddelen, landbouw- en niet-landbouwbestrijdingsmiddelen
in feite ook chemische producten zijn, beperkt het primaire stoffenbeleid
zich tot de zogeheten bestaande1 en nieuwe2 stoffen. De verkaveling van de diverse stoffen voor
verschillende beleidsvelden is het gevolg van historische ontwikkelingen in
nationale en Europese regelgeving3.Het afvalstoffenbeleid ontworstelt zich langzamerhand aan deze verkaveling
in beleidsvelden. In Europees verband is gezocht naar een verbinding tussen
het primaire stoffenbeleid en de gevaarsclassificatie van afvalstoffen. Voor
de indeling van afvalstoffen wordt in Europees en nationaal verband het algemene
beginsel gehanteerd dat elke stof die conform het primaire stoffenbeleid (Richtlijn
67/548/EEG) als gevaarlijk wordt ingedeeld in het afvalstadium ook als gevaarlijk
moet worden aangemerkt. Hetzelfde beginsel geldt ook voor preparaten, zij
het dat de Preparatenrichtlijn op een getrapte wijze in de afvalstoffenregelgeving
is verankerd.Voorts is het zo dat met de nieuwe Preparatenrichtlijn (99/45/EG) de gevaarsclassificatie
van landbouw- en niet-landbouwbestrijdingsmiddelen in lijn is gebracht met
de beginselen volgens de Preparatenrichtlijn.In Nederland is op het gebied van het primaire stoffenbeleid ten aanzien
van het milieu de Wet Milieugevaarlijke Stoffen van kracht. De belangrijkste
instrumenten van Europese regelgeving zijn: de Gevaarlijke Stoffen Richtlijn
(67/548/EEG); de Bestaande Stoffen Verordening (793/93/EEG); de Verbodsrichtlijn
(76/769/EEG); de Preparatenrichtlijn (88/379/EEG).Op basis van de Wet milieubeheer en de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren
kunnen voor emissies van alle stoffen naar het milieu beperkende maatregelen
worden voorgeschreven. Voor het beperken van emissies zijn internationaal
de Europese Kaderrichtlijn water (2000/60/EG), de Richtlijn Integrated
Prevention and Pollution Control (IPPC-richtlijn; 96/61/EG) en de OSPAR strategie
gevaarlijke stoffen van belang. Mede naar aanleiding van de verklaring van
de derde Noordzee Ministersconferentie is in OSPAR- en EU-kader een aantal
stoffen geselecteerd, op basis van hun eigenschappen, waarvoor gestreefd wordt
naar beëindiging van de emissies binnen een periode van 20 jaar.Het (inter)nationale beleid voor stoffen is echter meer dan alleen maar
beleid gericht op het terugdringen van emissies van milieubelastende stoffen.
Zowel nationaal als internationaal zijn regelingen en richtlijnen ontworpen
ter bescherming van de consument en de werknemer. De bescherming van mens
en milieu tegen niet acute gevaren, door langdurige blootstelling aan lage
concentraties, leidend tot chronische effecten, en blootstelling aan verdachte
CMR (carcinogene, mutagene, reproductietoxische) stoffen is evenwel, ook met
de huidige regelgeving, een nog steeds relatief onontgonnen (beleids)veld.
Ook het Europese beleid ten aanzien van consumentenproducten is er op gericht
dat stoffen, toegepast in producten, geen risico's voor de gezondheid mogen
opleveren. Knelpunt is evenwel dat het de taak van de overheid is om te bewijzen
dat stoffen, waarvoor essentiële gegevens ontbreken, risico's kunnen
opleveren, dit verder te onderbouwen en alternatieven aan te dragen.De stoffen- en preparatenwetgeving is inmiddels op EU niveau grotendeels
geharmoniseerd. Dit betekent dat iedere poging het beleid te verbeteren, de
internationale kaders dient te respecteren. Anderzijds bestaat met name in
Nederland op uitvoeringsniveau de ervaring dat verfijningen, verbeteringen
en good practices die binnen die kaders vallen
uiteindelijk kunnen leiden tot aanpassing en zelfs vernieuwing van de Europese
wetgeving. De huidige Europese systematiek van risicobeoordeling is bijvoorbeeld
geënt op het Nederlandse Uniform Beoordelingssysteem Stoffen (UBS). Een
ander voorbeeld van good practices in Nederland
is het doelgroepoverleg dat binnen de Europese context is ontstaan en succesvol
is gebleken. De reductie van emissies van de eerder genoemde vijftig prioritaire
stoffen naar bodem, water en lucht door de Nederlandse industrie is mede tot
stand gekomen door afspraken (Integrale Milieu Taakstellingen – IMT –)
in het kader van de doelgroepconvenanten (zie ook de notitie Emissiereductiedoelstellingen
Prioritaire Stoffen die binnenkort in het kader van het NMP4 aan de Kamer
zal worden aangeboden). Uiteraard is ook vergunningverlening daarbij een niet
te verwaarlozen instrument geweest.In het arbeidsomstandighedenbeleid is ook sprake van een zich ontwikkelend
doelgroepenbeleid. In aanvulling op de bestaande wettelijke verplichting om
de blootstelling in kaart te brengen en zo veel mogelijk te beheersen worden
met zogeheten hoog-risico-bedrijfstakken arboconvenanten afgesloten over het
terugdringen van blootstelling aan oplosmiddelen, kwarts en allergene stoffen.
Kern van de beoogde afspraken is het stimuleren van risicomanagement aan de
bron, met name door substitutie (TK 1998–1999, 26 375, nr. 1).
Daarnaast is met het in werking treden van de Vervangingsplicht Vluchtige
Organische Stoffen – VOS – (per 1 januari 2000) invulling
gegeven aan nationaal arbeidsbeschermingsbeleid op het gebied van het terugdringen
van blootstelling op de werkplek aan schadelijke oplosmiddelen. Doel van dit
beleid is het uitbannen van de beroepsziekte Organisch Psycho Syndroom (OPS).
Deze vervangingsplicht zal ook een positief effect hebben op het terugdringen
van VOS-emissies naar het milieu (TK 1998–1999, 25 720, nr. 13).Het internationale stoffenbeleid is tot nu toe op deelgebieden redelijk
succesvol gebleken. Zo wordt in 2001 een klein aantal milieugevaarlijke stoffen
(POP's: Persistent Organic Pollutants) wereldwijd uitgebannen. Van tientallen
stoffen zijn sinds 1985 de emissies sterk gereduceerd, in Nederland
maar ook in Europa. In het kader van de EU zijn de risico's van 78 belangrijke
stoffen met een hoog productievolume beoordeeld, en worden voor 33 van deze
stoffen maatregelen voorbereid. Voor nieuwe stoffen is in 1981 een effectief
kennisgevingssysteem ingesteld waardoor problemen met stoffen die nieuw op
de markt komen in principe voorkomen kunnen worden.Het EU bestaande stoffen programma, uitgevoerd binnen de Bestaande Stoffen
Verordening is tevens de bijdrage van de EU aan het in 1991 in OECD verband
gestarte HPVC (High Production Volume Chemicals) programma dat in totaal 4000
stoffen bevat. Door het HPVC programma verdelen de OECD lidstaten met elkaar
de lasten in het opstellen van dataprofielen van de geselecteerde stoffen.
De industrie draagt zorg voor de completering van de gegevens tot een overeengekomen
basis set; de bewijslast voor de risico's ligt tot nu toe evenwel bij de overheid.
Recentelijk hebben zich op dit terrein ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan.
In de Verenigde Staten heeft de industrie zich verplicht tot completering
van gegevens en het opstellen van een samenvatting van de kennis van circa
2800 HPVC stoffen binnen een periode van 4 jaar (Challenge Programme). De
ICCA (International Council of Chemical Associations) heeft een wereldwijde
actie gestart om voor de eerste selectie van circa 1000 HPVC stoffen voor
2004 de gegevens te completeren tot een basis set. CEFIC, de overkoepelende
organisatie van de Europese chemische industrie, heeft aangegeven dat zij
voor deze HPVC's een gevaarsbeoordeling («hazard assesment») en
een voorlopige risicobeoordeling («initial risk assessment») zullen
(laten) uitvoeren. De schaduwzijde van het verhaal is dat het internationale
stoffenbeleid in 7 jaar tijd slechts voor 356 (HPVC) stoffen een basis set
aan gegevens heeft opgeleverd en dat in EU verband slechts over 41 stoffen
overeenstemming is bereikt over de «risk assessment», waarvan
33 stoffen kandidaat zijn voor risicobeperkende maatregelen. Voor slechts
10 stoffen zijn daadwerkelijk voorstellen voor risicobeperkende maatregelen
ontwikkeld.Uiteindelijk zijn onder het regime van de bestaande stoffen verordening
voor slechts 6 stoffen risico-evaluaties volledig afgerond. Ingeval van 2
stoffen worden maatregelen niet nodig geacht, voor 4 stoffen is overeenstemming
bereikt over risicobeperkende maatregelen. (Bron: ECB, december 2000)1.4 Doel en reikwijdte van deze notaDeze nota geeft de visie van het kabinet weer, door middel van het verwoorden
van beleidsuitgangspunten en beleidsvoornemens, inzake het beleid ten aanzien
van (milieugevaarlijke) stoffen. In het NMP3 (aangeboden in februari 1998)
is al aangegeven dat het kabinet de Kamer zal rapporteren over de problematiek
van de persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen, de hormoonontregelende
stoffen en de stoffen waarvan weinig tot niets bekend is (voor wat betreft
de gevaren die deze stoffen mogelijk representeren) en de wijze waarop deze
problematiek wordt opgelost. Deze nota geeft invulling aan die toezegging.De nota is meer dan alleen een visie van de overheid op de bovengenoemde
problematiek en de daarbij relevant geachte oplossingen omdat de visie op
een bijzondere wijze tot stand is gekomen.Hoewel onder het huidige beleidsregime, zoals dat in vogelvlucht in de
vorige paragraaf is beschreven, milieu- en arbosuccessen worden geboekt, bestaat
in toenemende mate een door alle betrokken partijen (overheid, bedrijfsleven
en belanghebbende maatschappelijke organisaties) gedeelde inschatting dat
voortzetting van dit beleid op termijn tot onvoldoende vooruitgang zal leiden
wat betreft de kennis over en het management van stoffen met een groter of
kleiner risico voor mens en milieu. Met dit gezamenlijk vertrekpunt is in
Nederland in de periode 1999–2000, ten behoeve van onder
andere het opstellen van deze beleidsnota, een breed maatschappelijk overleg
«Strategie Omgaan Met Stoffen» (SOMS-overleg) gestart dat het
karakter had van een «open proces» (zie bijlage 2).In het licht van het bovenstaande zijn de intenties van het bedrijfsleven
inzake de beleidsvernieuwing stoffen zoals die recent zijn verwoord in een
brief aan de Minister van VROM (8 januari 2001) waarin een intentieverklaring
van het bedrijfsleven wordt aangekondigd van eminent belang omdat daarmee
duidelijk wordt gemaakt dat het bedrijfsleven belangrijke onderdelen van die
visie niet alleen onderschrijft maar ook in daden wenst om te zetten.Ook de maatschappelijke organisaties op het gebied van gezondheid, arbeid
en milieu hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het tot stand komen
van deze beleidsvisie.Doel van de nota is het zo duidelijk mogelijk vastleggen van de richting
waarin de beleidsvernieuwing stoffen zich nationaal en internationaal moet
bewegen teneinde het uiteindelijke doel van het stoffenbeleid (zoals dat in
hoofdstuk 2 is beschreven) op termijn te kunnen bereiken. Het kabinet heeft
als ambitie een geïntegreerde aanpak van risico's van stoffen op milieu-,
arbeidsomstandigheden- en consumentenbeschermingsgebied te bevorderen. De
inhoud van deze nota heeft dus betrekking op het milieu-, arbeidsomstandigheden-
en consumentenbeschermingsbeleid van de overheid.De reikwijdte van deze nota is in de vorige paragraaf al impliciet aangegeven:
de nota behandelt primair het nationale en internationale stoffenbeleid ten
aanzien van de bestaande (en nieuwe) stoffen. Daarmee is evenwel niet uitgesloten
dat de beleidsuitgangspunten en beleidsvoornemens zoals die in deze nota verwoord
zijn uiteindelijk van invloed kunnen zijn op de beleidsvelden die zich primair
richten op gevaarlijke afvalstoffen, landbouwbestrijdingsmiddelen, niet-landbouwbestrijdingsmiddelen,
geneesmiddelen en diergeneesmiddelen, ook al kennen deze velden een ander
regime van regelgeving. Immers, de (milieu)kwaliteit van onze werk- en leefomgeving
is uiteindelijk de maat der dingen en niet de regels die opgesteld zijn om
die (milieu)kwaliteit te garanderen. De resultaten van het nieuwe stoffenbeleid
zullen, door het bekend worden van gegevens over gevaarseigenschappen van
stoffen, ook de uitvoering van het beleid dat zich richt op de reductie van
emissies faciliteren.Indien de beleidsuitgangspunten en voornemens succesvol blijken te zijn
zal ook het verschil, in termen van regelgeving, tussen bestaande en nieuwe
stoffen op termijn kunnen verdwijnen.1.5 LeeswijzerDe inleiding van de nota geeft in vogelvlucht een overzicht van het huidig
stoffenbeleid, de relaties met andere beleidsterreinen en de aanleiding om
tot een nationaal en internationaal vernieuwd beleid voor milieugevaarlijke
stoffen te komen.In hoofdstuk 2 staat de beschrijving van de door het nieuwe beleid op
te lossen problemen centraal, als ook het ambitieuze doel van dit nieuwe beleid.
Tenslotte worden de nieuwe elementen van het in te richten beleid weergegeven.Kenmerkend aspect voor het omgaan met stoffen is de continue onzekerheid
die bestaat over de veiligheid van stoffen. Tot voor kort werd uitgegaan van
de premisse dat verstandig omgaan met stoffen, door maatregelen te nemen nadat
de risico's van stoffen wetenschappelijk goed in kaart waren gebracht, voldoende
antwoord gaf op maatschappelijke vragen inzake de veiligheid van stoffen.
In hoofdstuk 3 wordt aangegeven dat het verstandig omgaan met stoffen aangevuld
moet worden met instrumenten die meer recht doen aan het voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen.De belangrijkste elementen van het nieuwe stoffenbeleid zijn uiteengezet
in hoofdstuk 4. Aan bod komen onder andere: het algemene nieuwe beleidskader,
de verantwoordelijkheden en taken van overheid en bedrijfsleven, de te nemen
maatregelen en de belangrijke rol van openbaarheid van kennis.Hoofdstuk 5 beschrijft in het kort op welke wijze de komende twee jaar
gewerkt wordt aan de uitwerking en implementatie van de strategische noties
van het nieuwe stoffenbeleid.2 Van oud naar nieuw2.1 Het (inter)nationale stoffenbeleid is voor verbetering
vatbaarEr zijn enkele tienduizenden stoffen op de markt, waarvan enkele duizenden
in zeer grote hoeveelheden. Slechts van enkele honderden ervan zijn (openbaar)
gegevens bekend die een redelijke inschatting van hun gevaren en risico's
mogelijk maken. Uitgezonderd het beleid ten aanzien van nieuwe stoffen heeft
het EU beleid, maar ook het Nederlandse beleid, zich tot nu toe beperkt tot
een kleine selectie van bekende stoffen. Voor enkele duizenden, waaronder
CMR stoffen, is de gevaarsclassificatie en etikettering formeel in EU verband
vastgesteld, voor enkele tientallen is een risicobeoordeling uitgevoerd. Slechts
voor een zeer gering aantal stoffen bestaan EU-brede afspraken voor risicobeheersing.
Inzicht in de ketens, van productie tot het gebruiks- en afvalstadium, is
in vrijwel alle gevallen beperkt. Van de resterende stoffen wordt de gevaarsclassificatie
en etikettering uitgevoerd door het bedrijfsleven op basis van beschikbare
gegevens. Daarmee is het adequaat beheersen van mogelijke risico's in veel
gevallen een illusie.De snelheid waarmee de achterstand in kennis- en maatregelen wordt ingelopen
is buitengewoon laag. Het huidige instrumentarium en de daarbij gehanteerde
verantwoordelijkheidsverdeling over de verschillende partijen maken een snelle
voortgang hierbij ook vrijwel onmogelijk.De breed gedragen conclusie is dat het Nederlandse en het EU stoffenbeleid
grondig moeten worden herzien.Samengevat wordt het huidige stoffenbeleid gekenmerkt door de volgende
problemen:• onbekende gevaren Een veilig gebruik van stoffen in alle fasen van de levenscyclus (van
chemisch product via (consumenten)producten naar afval en hergebruik), zodanig
dat mens (waaronder werknemers en consumenten) en milieu geen – of verwaarloosbare –
gevaren en risico's lopen, is niet gegarandeerd omdat inzake gevaren en risico's
van zeer veel stoffen niets bekend en van een groot aantal stoffen weinig
bekend is. Het bedrijfsleven is hierdoor niet in staat om aan de verantwoordelijkheid
voor het veilig produceren en gebruiken van stoffen invulling te geven. Voorts
zijn de gegevens waarover het bedrijfsleven beschikt vaak niet openbaar toegankelijk. Kennis over langetermijneffecten en effecten van gecombineerde en gecumuleerde
blootstelling verkeert nog in de kinderschoenen. Negatieve effecten op het
milieu zijn soms niet verklaarbaar met de huidige beperkte kennis van gevaren
en risico's van stoffen. De giftigheid van bepaalde watermonsters kan bijvoorbeeld
niet verklaard worden met behulp van de kennis over de meetbaar aanwezige
stoffen in dat water. Er bestaat onzekerheid over het gevaar en de risico's van hormoonontregelende
stoffen. Uit de praktijk blijkt dat maatregelen, bij gebrek aan kennis, veelal achterwege blijven. Het bedrijfsleven neigt daardoor naar een passieve
en soms defensieve opstelling.• weinig bewustzijn van risico's Ook is er sprake van weinig bewustzijn van risico's. Afnemers zijn zich,
mede als gevolg van bovengenoemde factoren, over het algemeen onvoldoende
bewust van de risico's van de stoffen die zij gebruiken. Dit kan gevolgen
voor derden, zoals werknemers, met zich meebrengen. Hoewel werkgevers verplicht
zijn arbeidsomstandighedenrisico's van het gebruik van stoffen, in het kader
van de risico-inventarisatie en -evaluatie, in te schatten, is de gemaakte
inschatting door gebrek aan kennis en inzicht in de praktijk vaak nog steeds
gebrekkig zo blijkt uit recente inspectieprojecten van de Arbeidsinspectie.
Met name op het gebied van arbeidsomstandigheden is dit een knelpunt.• eenzijdige toedeling van taken en dus verantwoordelijkheid De overheid draagt op dit moment, zeker in de publieke opinie, de verantwoordelijkheid
voor de veiligheid van stoffen en producten terwijl het bedrijfsleven feitelijk
de wettelijk verankerde zorgplicht heeft ten aanzien van het verantwoord omgaan
met gevaren en risico's van stoffen en producten. Deze zorgplicht is door
het bedrijfsleven, met name op het gebied van milieu, nog onvoldoende uitgewerkt
in concrete taken.• ontbreken van ketendenken bij het bedrijfsleven Het bedrijfsleven heeft tot nu toe in zeer beperkte mate invulling gegeven
aan een bedrijfsoverstijgende benadering van de zorgplicht ten aanzien van
gevaren en risico's van stoffen en producten, waardoor een verantwoordelijkheidsvacuüm
is ontstaan. Stoffen doorlopen een traject – keten – van producent
naar eindgebruiker (waaronder de consument), waarbij verschillende (markt)partijen
een rol spelen. De huidige invulling van de verantwoordelijkheid blijft beperkt
tot het eigen handelen terwijl de schakels van de keten zich verantwoordelijk
zouden moeten voelen voor elkaars omgaan met stoffen en zo nodig elkaar daar
actief op aan zouden moeten spreken. Er is wel sprake van een informatieplicht
door de keten heen, maar het rendement is vaak nihil vanwege een gebrekkige
communicatie. Daarnaast doen bedrijven nog wel eens een beroep op bedrijfsvertrouwelijkheid
van bepaalde gegevens. Daarmee wordt een gerechtvaardigde toedeling van taken
en verantwoordelijkheid bemoeilijkt. Dit veroorzaakt inadequaat en inefficiënt
handelen ingeval van geconstateerde problemen met stoffen en producten in
de stofketen, maar meestal aan het eind ervan.• inefficiency huidig beleid Veel geld en energie wordt gestopt in het beoordelen van de risico's
van slechts een beperkt aantal, weliswaar belangrijke, stoffen, terwijl aan
zeer veel andere stoffen door de beperkte middelen geen aandacht kan worden
besteed. Daarnaast is er sprake van te weinig voortgang bij het nemen van
maatregelen onder het regime van het huidig beleid. Voorts gaat de ontwikkeling
in de chemische sector in een dermate hoog tempo dat de geringe voortgang
in het beoordelen en beheersen van risico's onder het huidige beleid alleen
nog maar zal verslechteren.De conclusie is dat het huidige beleid tekortschiet omdat:• het beleid, en de daar bij behorende maatregelen, geen garantie
kan bieden dat de gezondheid en het milieu in voldoende mate wordt beschermd;• het beleid de samenleving onvoldoende zekerheid biedt dat de stoffen
die op de markt zijn en de producten waarin die stoffen voorkomen veilig kunnen
worden gebruikt;• de overheid en belanghebbenden onvoldoende zicht hebben op de maatregelen
die bedrijven in het kader van de zorgplicht uitvoeren waardoor
de huidige situatie waarborgen mist voor een goede uitvoering van het beleid;• het beleid te weinig ruimte biedt voor de openbaarheid en toegankelijkheid
van informatie waardoor openbare verantwoording en eventueel aansprakelijkheid
slechts beperkt mogelijk is.• het beleid producenten en (professionele) afnemers van stoffen
onvoldoende prikkelt tot adequate inschatting van risico's en effecten van
hun handelen met stoffen waardoor onjuiste of onvoldoende beheersmaatregelen
worden genomen. Dit is zowel op het gebied van milieu, arbeidsomstandigheden
als van veiligheid van consumentenproducten een punt van zorg.2.2 Een ambitieus nieuw stoffenbeleidHet primaire doel van het nieuwe stoffenbeleid is het realiseren van een
schoon milieu en een veilige werk- en leefomgeving voor de mens. In meer operationele
termen betekent dit: zorg dragen voor een zodanig veilig
gebruik van stoffen, in alle fasen van de levenscyclus (van chemisch product
via (consumenten)producten naar afval en hergebruik), dat mens en milieu geen –
of verwaarloosbare – gevaren en risico's lopen. Ook in de werkomgeving
dienen veiligheids- en gezondheidsrisico's als gevolg van beroepsmatig gebruik
van stoffen te worden geminimaliseerd.Het is de wens van het kabinet om dit doel binnen één generatie,
uiterlijk 2020, te realiseren. Gezien de internationale dimensie van het omgaan
met stoffen is het realiseren van dit doel op milieugebied mede afhankelijk
van de ontwikkelingen in het internationale beleid in de EU.Primaire inzet daarbij is het streven naar minder gevaarlijke stoffen
in het productieproces en gebruik.Het verminderen en uiteindelijk zoveel mogelijk vermijden van gevaarlijke
stoffen in de keten zal tot gevolg kunnen hebben dat een aantal andere problemen
uiteindelijk ook verminderen: minder gevaarlijke producten, minder beroepsmatige
blootstelling, minder gevaarlijke emissies en minder gevaarlijk afval. Kunnen
gevaarlijke stoffen niet vervangen worden dan is adequate beheersing van de
risico's en gevaren aan de orde.Omdat de milieubeleidsdoelen zoals geformuleerd in het NMP3 logische tussenstappen
zijn op weg naar het uiteindelijke doel blijven deze doelen gelden, namelijk
dat voor alle stoffen op zeer korte termijn, zo mogelijk voor 2000, het MTR
niet meer overschreden mag worden als gevolg van emissies, en dat op langere
termijn, zo mogelijk voor 2010, de streefwaarde niet meer overschreden mag
worden als gevolg van emissies. Ingeval van het doel om de streefwaarde te
bereiken speelt de technische en bedrijfseconomische haalbaarheid, en dus
ALARA, uiteraard een rol.Ter toetsing van de in deze nota beschreven nieuwe instrumenten aan de
arbobeleidsdoelen voor risicomanagement van stoffen, gelden de algemene beginselen
zoals neergelegd in richtlijn 98/24/EG betreffende de bescherming van de gezondheid
en de veiligheid van werknemers tegen de risico's van chemische agentia op
het werk (PB L/131/11). Deze richtlijn zal naar verwachting in 2001 in het
nationaal arbeidsomstandighedenrecht worden geïmplementeerd. Deze beginselen
zijn: adequate kennis over en beoordeling van risico's van beroepsmatig gebruik
van stoffen en een daarop gebaseerde risicobeheersstrategie gericht op het
vermijden dan wel minimaliseren van risico's, bij voorkeur door substitutie
van gevaarlijke stoffen.2.3 Strategie in kernzinnenHet stoffenbeleid zoals dat in de verschillende NMP's en Nota's Waterhuishouding is vastgelegd, alsmede het beleid op het gebied van arbeidsomstandigheden
en consumentenveiligheid, wordt door de beleidsvernieuwing zoals die in deze
nota beschreven is qua doelen niet maar qua instrumenten wel in belangrijke
mate gewijzigd. Dit geldt ook ten aanzien van internationale verplichtingen
die Nederland als Lidstaat of Contractpartij is aangegaan.Zo stelt het huidige stoffenbeleid het voorkomen van onnodige milieuvervuiling
centraal en richt het zich op het bereiken van een zodanige kwaliteit van
de leef- en werkomgeving dat nadelige gezondheidseffecten worden voorkomen.
Deze uitgangspunten blijven ook in het nieuwe beleid een prominente plaats
innemen.Daarnaast streeft de overheid naar een integrale benadering van milieuvraagstukken
hetgeen in dit geval inhoud dat de totale «levens»cyclus van een
stof wordt bezien. Ook in het nieuwe beleid zal dit aspect van groot belang
zijn.Uitgangspunt van het huidige arbobeleid van de overheid is dat werkgever
samen met zijn werknemers verantwoordelijk is voor adequaat arbobeleid in
de onderneming. De Arbeidsomstandighedenwet schept daarvoor het wettelijk
kader. Belangrijk onderdeel van dit beleid is een verplichte inventarisatie
en beoordeling van arborisico's in het bedrijf, en op basis daarvan een gericht
aanpak van die risico's. De nieuwe beleidsvoornemens zoals in deze nota verwoord,
beogen een adequate invulling van de verantwoordelijkheden van werkgevers
en werknemers bij de beoordeling en aanpak van arborisico's met stoffen op
ondernemingsniveau te versterken.Het huidige beleid, zoals neergelegd in de Wet milieugevaarlijke stoffen
van 1985, kent een algemene zorgvuldigheidsnorm (art. 2) die een ieder die
beroepshalve met stoffen omgaat verplicht om alle maatregelen te nemen om
de gevaren daarvan zoveel mogelijk te beperken. Bedrijven, waaronder fabrikanten
en handelaren van stoffen, hebben derhalve hun verantwoordelijkheid en worden
geacht deze te kennen en te nemen. Deze algemene zorgplicht zal in het nieuwe
beleid een veel prominentere rol krijgen.Het instrument risicomanagement speelt een allesoverheersende rol in het
huidige beleid. In de nieuwe situatie zal dit instrument ook een belangrijke
rol blijven spelen, maar de uitvoering zal, in tegenstelling tot de huidige
situatie in het milieubeleid, ook worden toebedeeld aan de zorgplicht van
het bedrijfsleven.Het nieuwe stoffenbeleid voegt nieuwe uitgangspunten toe aan het oude
beleid en zorgt tegelijkertijd voor een andere wijze van omgaan met de elementen
en uitgangspunten uit dit oude beleid. Het voorziet de speciale problematiek
van het omgaan met stoffen van uitvoerbare oplossingen. Daarbij staat de rol-
en taakverdeling tussen de verschillende partijen centraal.Nieuwe elementen die bij het bestaande beleid worden gevoegd zijn:• implementatie van het voorzorgprincipe (ruimte voor maatregelen
op basis van voorzorg); Indachtig internationale afspraken zal in het nieuwe beleid een belangrijke
plek worden ingeruimd voor maatregelen die uit voorzorg genomen moeten worden
door zowel de overheid als het bedrijfsleven.• «public right to know» (het openbaar beschikbaar zijn
van informatie over gevaren en risico's van stoffen en producten); Informatie over gevaren en risico's van stoffen en producten moet openbaar
beschikbaar zijn en op een publieksvriendelijke wijze toegankelijk worden
gemaakt. • kwaliteitsverbetering van stoffenbeleid op ondernemingsniveau (zorg
voor de veiligheid van producten en productieproces);• invulling van de ketenverantwoordelijkheid (met name op het terrein
van communicatie over gevaren, risico's en beheersmaatregelen);• het op zeer korte termijn verzamelen van gegevens over gevaarseigenschappen
van stoffen en producten;• het niet meer gebruiken van stoffen en producten die een onaanvaardbaar
gevaar of risico met zich meedragen; Voorzover het op korte termijn niet vanzelf «not done» wordt
om bepaalde stoffen te produceren of te gebruiken zal overgegaan worden op
een verbod.• geen carcinogene, mutagene, reprotoxische (CMR) stoffen of zeer
persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen in consumentenproducten
en open toepassingen en het zoveel mogelijk vermijden van dergelijke stoffen
in industriële toepassingen; In navolging van het EU beleid om geen CMR (categorie 1 en 2) stoffen
toe te laten in preparaten bedoeld voor de consumentenmarkt, zal dit beleidsuitgangspunt
worden uitgebreid met PBT stoffen.• streven naar beëindigen van emissies van persistente, bioaccumulerende,
toxische (PBT) stoffen binnen 1 generatie (uiterlijk 2020).Meer nog dan in het verleden zal de overheid stimuleren en zo nodig afdwingen
dat bedrijven hun verantwoordelijkheid kennen en nemen. Het bedrijfsleven
is verantwoordelijk voor het zorgvuldig, veilig en schoon produceren en gebruiken
van stoffen, preparaten en producten. Hierover moet het bedrijfsleven ook
openbaar verantwoording kunnen en willen afleggen.Aangezien bij stoffen en producten meerdere producenten en gebruikers
in een keten zitten, is ieder van hen verantwoordelijk voor het op actieve
wijze uitwisselen/communiceren van de noodzakelijke informatie binnen en buiten
de gehele keten. Informatie wordt in dit verband ruimer gezien dan informatie
die alleen betrekking heeft op de gevaren en de aanbevolen voorzorgmaatregelen.Onnodige milieuvervuiling kan worden voorkomen door het adequaat en continue
vervangen van gevaarlijke stoffen door minder gevaarlijke (substitutie).Er zal gezorgd worden voor een optimale afstemming tussen de beleidsvelden
die van oudsher zich richten op stoffen: milieubeleid, het consumentenbeschermingsbeleid
en het arbeidsomstandighedenbeleid.Risicomanagement zal een belangrijke rol in het nieuwe beleid gaan spelen
onder de premisse dat maatregelen niet uitgesteld kunnen worden totdat alle
risico's in kaart zijn gebracht.Het bovenstaande betekent dat het ambitieuze doel van het nieuwe stoffenbeleid
gerealiseerd gaat worden door oplossingen te zoeken voor de geconstateerde
problemen in de volgende richtingen:• voorzorg (Meer nadruk op maatregelen
uit voorzorg dan in het verleden met de erkenning dat maatregelen kunnen worden
herzien als nieuwe wetenschappelijke inzichten daartoe aanleiding geven.);• kwaliteitsverbetering bedrijven en verankering
ketenverantwoordelijkheid (Hetgeen betekent het verschuiven van taken,
met betrekking tot beoordeling en management van gevaren en risico's van stoffen,
van overheid naar bedrijfsleven binnen bestaande kaders van verantwoordelijkheid.
Het operationaliseren van het begrip ketenbeheer, dat wil zeggen de levenscyclus
van chemisch product (stoffen) via (professionele en/of consumenten)producten
naar afval en hergebruik, met afgebakende verantwoordelijkheden en taken voor
alle schakels van de keten.); • infrastructuur voor beoordelen van, besluiten
en communiceren over (gevaren en risico's van) stoffen (Brede samenwerking
van alle partijen op het punt van informatievoorziening en kennisoverdracht
volgens een actief communicatieproces indachtig het operationaliseren van
de ketenverantwoordelijkheid en het «public right to know» en
het wegwerken van de breed ervaren kennisachterstand met betrekking tot gevaren
en risico's van stoffen en producten.);• effectiever en efficiënter inzet van instrumenten (Indien dienstig aanpassing van bestaande regelgeving gericht op
meer flexibiliteit van maatregelen met ook ruimte voor maatregelen op basis
van eigen initiatief, inrichten van nieuwe internationale regelgeving, meer
aandacht voor handhaving bestaande regelgeving en meer aandacht voor monitoring
en signalering van milieuproblemen.);• verankering van het nieuwe beleid in EU-regelgeving3 Verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen3.1 Omgaan met onzekerhedenBepaalde maatschappelijke problemen zijn, zoals gesignaleerd in NMP4,
hardnekkig van aard omdat zij niet afdoende oplosbaar zijn binnen de huidige
beleidskaders met de gebruikelijke (beleids)instrumenten en middelen. Voorbeelden
van dergelijke hardnekkige problemen binnen het huidige kader van het stoffenbeleid
zijn bijvoorbeeld: «non-assessed chemicals» (stoffen waar (vrijwel)
niets van bekend is), PBT (persistente, bioaccumulerende, toxische) stoffen
en stoffen met hormoonontregelende eigenschappen (onbekend is vaak nog, door
het ontbreken van gevalideerde testmethoden, om welke stoffen het gaat en
welk risico zij vertegenwoordigen voor mens en milieu).Kenmerkend voor deze hardnekkige problemen is de grote rol die het aspect
«onzekerheid» daarbij speelt. Bij alle activiteiten die ondernomen
worden, producten die op de markt geïntroduceerd worden of stoffen die
geproduceerd worden speelt de vraag of de activiteit, het product, de stof
veilig is voor mens en milieu. De vraag kan nooit met absolute zekerheid beantwoord
worden. Evenwel is, door voortschrijdende wetenschappelijke kennis en verbeterde
analysetechnieken, de samenleving in staat met steeds grotere zekerheid uitspraken
te doen over veiligheid bijvoorbeeld door aan te geven in welke mate mens
en milieu worden blootgesteld aan potentieel gevaarlijke stoffen. De toenemende
kennis kan niet wegnemen dat in sommige gevallen het gevoel van onzekerheid
en bij gevolg de onrust over mogelijke gevaren en risico's toeneemt. De overheid,
maar ook het bedrijfsleven, heeft een belangrijke verantwoordelijkheid om
verstandig om te gaan met deze signalen. Het aantal signalen uit de samenleving
dat er iets aan de hand is met een bepaalde activiteit, product of stof, in
termen van gevaren en risico's, neemt toe. Om begrijpelijke redenen is de beleidsaandacht de laatste decennia voor
een groot deel in beslag genomen door het instrument risicomanagement. Dit
instrument, dat ook internationaal breed geaccepteerd is, gaat uit van het
analyseren van risico's volgens de natuurwetenschappelijke methode (risicoanalyse)
op basis van gegevens over eigenschappen en toepassingen om daarna, op basis
van die analyse, over te gaan op (beleids)maatregelen. De successen van dit
beleidsinstrument zijn in de vorige hoofdstukken al aangegeven. Internationaal
heeft dit beleidsinstrument gezorgd voor een harmonisatie of tenminste afstemming
van beleid van individuele landen hetgeen met de toenemende grensoverschrijdende
handel in stoffen en producten een belangrijke winst is. Evenwel biedt dit
instrument geen adequate en snelle aanpak van de eerder genoemde problemen
omdat het in kaart brengen van en bereiken van internationale overeenstemming
over mogelijk nadelige effecten (risicoanalyse) veelal langdurig onderzoek
en discussie vereisen. Zonder een goed inzicht in de eigenschappen van de
stof zal de risicoanalyse tot een onbetrouwbaar resultaat leiden en onvoldoende
richting kunnen geven aan de gewenste risicobeheersingmaatregelen.Het uitstellen van maatregelen totdat er meer zekerheid is over gevaren
en risico's heeft als voordeel, als achteraf inderdaad blijkt dat maatregelen
niet nodig waren, dat geen onnodige maatregelen zijn genomen en dus onnodige
maatschappelijke kosten zijn gemaakt. Het grote nadeel is evenwel dat de samenleving
soms wordt opgescheept met zeer hoge kosten als achteraf blijkt dat het uitstellen
van maatregelen niet terecht was. De hoge maatschappelijke kosten die de sanering
van de milieu- en gezondheidsproblemen met asbest, dioxinen en PCB's met zich
mee brengen kunnen daarbij als voorbeeld dienen. Voorts blijft de samenleving
lange tijd in het ongewisse, hetgeen het gevoel van onrust doet toenemen.Vandaar dat de samenleving steeds frequenter om (snelle) maatregelen op
basis van voorzorg vraagt. Ondanks de toenemende wens om voorzorg toe te passen wordt het instrument
tot nu toe zeer beperkt toegepast in het stoffenbeleid. De afweging tussen
(on)zekere economische voordelen op de korte termijn versus onzekere gezondheids-
en milieurisico's in de toekomst valt tot nu toe veelal in het voordeel van
het eerste uit. Daarbij speelt de verdeling van voor- en nadelen ook een rol.
Wie (on)zekere economische voordelen voor zichzelf ziet en de (on)zekere gezondheidsnadelen
op (toekomstige) anderen kan afwentelen zal niet snel geneigd zijn uit voorzorg
maatregelen te nemen. In die zin faalt de huidige marktwerking. Voorzichtig
gedrag uit voorzorg wordt door de markt gestraft en onvoorzichtig gedrag beloont.
Op dit moment is de heersende gedachte dat een systeemvernieuwing, en dus
meer gebruik van voorzorg, niet op basis van eigen initiatief alleen te verwachten
is. Anderzijds is het niet eenvoudig om door middel van regelgeving de aandacht
van risicomanagement naar voorzorg en communicatie te verschuiven omdat de
Europese regelgeving primair gericht is op het wegnemen van handelsbelemmeringen
en niet op milieu- en gezondheidsbescherming.De uitdaging voor de toekomst is gelegen in het adequaat combineren van
de sterke punten van risicomanagement en voorzorg. Beide instrumenten kunnen
alleen goed bijdragen aan het oplossen van de problemen met stoffen en producten
als er sprake is van een duidelijke rolverdeling tussen overheid, bedrijfsleven
en maatschappelijke organisaties en als over het toepassen van deze instrumenten
goed en duidelijk wordt gecommuniceerd tussen de partijen en van en naar de
burger. In die zin sluit het nieuwe stoffenbeleid aan bij een recent SER advies
(Advies over maatschappelijk ondernemen: de winst van waarden, 12 december
2000).Omgaan met onzekerheden vereist verstandig, voorzichtig en met voorzorg
omgaan met stoffen.De mate waarin voorzichtigheid en voorzorg doorklinkt in de besluitvorming
is afhankelijk van de afweging die door de samenleving gemaakt wordt bij het
wegen van economische aspecten ((on)zekere voordelen in termen van bijvoorbeeld
bedrijfswinst), sociale aspecten (voordelen van (on)misbare producten, activiteiten)
en gezondheidsaspecten ((on)zekere risico's voor mens en milieu). De uitkomst
van die afweging zal in de toekomst steeds minder een ongeclausuleerd «ja»
tegen een activiteit of product zijn en steeds meer een «ja, mits ...»;
«nee, tenzij ...» of zelfs een ongeclausuleerd «nee».Ofschoon de samenleving terdege beseft dat bepaalde stoffen onontbeerlijk
zijn (bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen en geneesmiddelen), is het inmiddels
ook voor iedereen duidelijk dat bepaalde stoffen, onafhankelijk van de risico's
die een dergelijke stof veroorzaakt, niet in bepaalde producten thuis horen
maar ook dat bepaalde stoffen niet meer geproduceerd en gebruikt zouden moeten
worden met het oog op toekomstige generaties.In het nieuwe stoffenbeleid wordt uitgegaan van verstandig omgaan met
stoffen (preventie en risicomanagement), voorzichtig omgaan met stoffen (in
sommige situaties wordt, wanneer er sprake is van een mate van onzekerheid
aangaande de kennis van ongewenste effecten, uitgegaan van «worst case»
aannamen bij risicomanagement) en met voorzorg omgaan met stoffen (maatregelen
nemen bij het (volledig) ontbreken van kennis over gevaren en risico's of
het vermoeden van ernstige effecten en risico's). 3.2 Verstandig omgaan met stoffenVerstandig omgaan met stoffen vereist dat adequaat invulling wordt gegeven
aan preventie en risicomanagement. Verstandig omgaan met stoffen kan dus alleen
worden ingevuld voor die stoffen waarvoor gegevens beschikbaar zijn. Dit geldt
ingeval van de arbeidsomstandigheden waar de werkgever, ter preventie van
gezondheidsschade bij de werknemer, preventieve maatregelen dient te treffen
op basis van een degelijke inschatting van risico's. Maar ook ingeval van
het huidig milieubeleid en consumentenbeschermingsbeleid waar preventie een
van de uitgangspunten van beleid is («voorkomen is beter dan genezen»).
Preventie kan dus gedefinieerd worden als het voorkomen van ongewenste effecten
op basis van voldoende kennis.Onder verstandig omgaan met stoffen valt, op basis van beschikbare kennis
over gevaren en risico's, ook de substitutie van stoffen door minder (milieu)gevaarlijke
stoffen, het niet (meer) produceren van POP-achtige (persistent organic pollutants)
stoffen.Verstandig omgaan met stoffen leunt uiteraard sterk op het instrument
risicomanagement dat in het nieuwe beleid wat uitvoering betreft blijft toebedeeld
aan de zorgplicht van het bedrijfsleven.De overheid zal daarbij duidelijke kaders scheppen waarbinnen de zorgplicht
van het bedrijfsleven zich kan ontplooien. Milieukwaliteitsnormen (Maximaal
Toelaatbaar Risiconiveau, StreefWaarde) en milieukwaliteitsdoelen, cq. arbonormen
(MAC waarden) en arbodoelen, zijn ook in dit nieuwe beleidskader belangrijke
onderdelen.Ondanks voorgestelde versimpeling en versnelling van het stoffenbeleid,
zullen technische discussies hier altijd een onderdeel van blijven. Evenwel
is het wenselijk om bij de burger, waaronder de betrokken werknemer, meer
dan in het verleden, door een open communicatie en transparante processen
vertrouwen in het instrument te wekken. 3.3 Voorzichtig omgaan met stoffenVerstandig omgaan met stoffen door invulling te geven aan risicomanagement
heeft beperkingen. Bij het bepalen van het risico van een stof wordt geen
rekening gehouden met de blootstelling van werknemers, consumenten en milieu
aan meerdere stoffen en dus aan de cumulatieve effecten en risico's van het
ensemble van stoffen. Ook worden de ongewenste effecten als gevolg van de
voortdurende emissie van persistente, bioaccumulerende stoffen naar het milieu
en dus het in feite «beladen» van de leefomgeving met stoffen
niet verdisconteerd. Naast verstandig omgaan met stoffen moet er dus ook sprake
zijn van voorzichtig omgaan met stoffen. Door de hoogte van diverse veiligheidsfactoren
in de risicoschattingen zorgvuldig maar met het oog op het onzekere vast te
leggen wordt invulling gegeven aan die wens tot voorzichtigheid. Daarnaast
streeft de overheid naar het bereiken van de StreefWaarde per stof, die ver
beneden het Maximaal Toelaatbaar Risiconiveau ligt, om ervoor te zorgen dat
ook blootstelling aan het totale ensemble van stoffen niet tot ontoelaatbare
risico's leidt. Voor arbeidsomstandigheden kan aangesloten worden bij de wettelijke
grenswaarden.Voorzichtigheid zorgt er tevens voor dat, onverlet de zorgplicht van het
bedrijfsleven voor de uitvoering van maatregelen in het kader van het nieuwe
stoffenbeleid, de overheid een eigen rol houdt. De overheid moet bijvoorbeeld
kunnen ingrijpen als de gevaren of (potentiële) risico's te hoog zijn
in vergelijking met het maatschappelijk nut.3.4 Met voorzorg omgaan met stoffenDe maatschappelijke roep om maatregelen gebaseerd op bijvoorbeeld het
principe van voorzorg wordt ingegeven door de wens om de eerder genoemde onzekerheden
te beheersen.Er bestaat veel verwarring over de betekenis van het voorzorgbeginsel.
Er worden dan ook veel verschillende definities gehanteerd. Afhankelijke van
het gebied waarop het voorzorgbeginsel betrekking heeft, kan haar betekenis
verschillen. Met name de voorwaarden waaronder het beginsel van toepassing
zou zijn kunnen aanmerkelijk van elkaar verschillen. Wel kan de algemene strekking
van het beginsel worden weergegeven. Het voorzorgbeginsel heeft tot doel om
milieuschade, waarvan op wetenschappelijke gronden niet geheel zeker is dat
deze zal optreden, te voorkomen. Het voorzorgbeginsel vormt een rechtvaardigingsgrond
voor overheidsingrijpen.Brede internationale consensus bestaat er over het voorzorgbeginsel, zoals
dat in de Rio Declaration uit 1992 in Principle 15 is verwoord:In order to protect the environment, the precautionary approach shall
be widely applied by States according to their capabilities. Where there are
threats of serious of irreversible damage, lack of full scientific certainty
shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent
environmental degradation.Deze definitie heeft twee beperkingen in zich. In de eerste plaats dient
er sprake te zijn van dreigende ernstige of onherstelbare schade; er wordt
niet gesproken over dreigende milieuschade in het algemeen. Ten tweede plaats
wordt de eis gesteld, dat de te nemen maatregelen kosteneffectief moeten zijn.
Dergelijke beperkingen komen ook voor in andere documenten, maar vaak ook
niet of niet zo strikt geformuleerd.Momenteel heeft de Europese Commissie duidelijkheid verschaft over het
voorzorgbeginsel met het uitbrengen van een Mededeling waarin is aangegeven
hoe het voorzorgbeginsel door de Commissie en de lidstaten zou kunnen worden
toegepast. Het kabinet heeft haar standpunt over de mededeling meegedeeld
aan de Tweede kamer per brief van 17 mei 2000. Met een Resolutie
van de Europese Raad van 7–9 december 2000 (Nice) is de mededeling over
het voorzorgbeginsel door de lidstaten aangenomen als leidraad voor toepassing
van dit beginsel door de Commissie en de lidstaten.Afgezien van de uiteindelijke definitie zoals die in Europa uiteindelijk
zijn beslag zal krijgen zijn er een ongelimiteerd aantal zaken die men «gewoonweg
niet doet» in de samenleving omdat zij de algemeen aanvaarde beleving
van wat kwaliteit behoort te zijn aantasten. Uit voorzorg doen we bepaalde dingen niet in de samenleving • Gevaarlijk
afval in diervoeding, met name voor consumptiedieren (dioxine in kippenvlees,
etc.) • Kankerverwekkende stoffen in consumentenproducten • Het
op de markt brengen van nieuwe chemicaliën die dezelfde ongewenste eigenschappen
bezitten als bekende zeer gevaarlijke stoffen (DDT, PCB-achtige brandvertragers,
etc.)Zo dient voedsel in de beleving van de consument, maar ook objectief,
schoon en veilig te zijn. In de praktijk blijkt dat in die gevallen waar de
consument twijfelt de producent weinig succes hoeft te verwachten van pogingen
om bijvoorbeeld met behulp van risicoanalyses aan te tonen dat er geen risico's
zijn. Feit is dat vele producenten, omwille van het vertrouwen van de consument
in het product, geneigd zijn producten van de markt te nemen bij verdenking
van risico's.Zoals in de vorige paragrafen aangegeven zal de maatschappelijke roep
om maatregelen uit voorzorg toenemen naarmate de onzekerheden (in de risicoanalyse)
toenemen. De al eerder genoemde gevaren voor mens en milieu van hormoonontregelende
effecten van bepaalde stoffen zijn daar een voorbeeld van. Het nemen van maatregelen
door het bedrijfsleven zelf (uit voorzorg) zal minder aantrekkelijk zijn naarmate
de formele risicoanalyse minder duidelijk of zelfs onmogelijk is. De economische
voordelen voor het bedrijfsleven zullen zwaarder tellen dan de zorgplicht
uit voorzorg. In dit soort gevallen kan de overheid een belangrijke rol hebben.De vraag welke informatie (over effecten en risico's) voldoende is voor
maatregelen die het predikaat voorzorg verdienen, al dan niet vanuit zelfregulering
geïnitieerd, is de centrale vraag in deze strategienota. De afweging
van voor- en nadelen van een stof (in een product), inclusief alle onzekerheden
die daarbij een rol spelen, vereist een «case by case» benadering.
Dat is ook door de Commissie geconstateerd in de eerder genoemde mededeling.
Daarnaast heeft de Europese Raad in haar resolutie duidelijk de mogelijkheid
geboden dat de overheid kan bepalen wie voor het aandragen van extra informatie
verantwoordelijk wordt.Voorzorg wordt, indachtig het voorgaande, in het nieuwe stoffenbeleid
geoperationaliseerd door de onzekerheden inzake gevaren en risico's, met behulp
van een systeem van indeling van stoffen in categorieën van «zorg»
op basis van stofintrinsieke eigenschappen, te verminderen.Met voorzorg omgaan met stoffen uit zich in het nieuwe beleid ook door
het invoeren van «in principe» maatregelen die reeds in een vroeg
stadium duidelijkheid geven over richting van de beleidsconsequenties nadat
gevaren van stoffen, met behulp van een snelle «screenings» methode
op basis van uitsluitend stofintrinsieke eigenschappen, zijn vastgesteld.Voorzorg uit zich dan onder andere door het beleidsvoornemen om stoffen
waarover onvoldoende gegevens voorhanden zijn in te delen in de «nee,
tenzij » categorie. Hetgeen betekent dat deze stoffen niet in het milieu
of producten terecht mogen komen tenzij binnen een beperkte tijd alsnog gegevens
over gevaren/risico's van deze stoffen beschikbaar komen waaruit
blijkt dat deze stoffen geen of nauwelijks gevaar of risico's veroorzaken.Onder met voorzorg omgaan met stoffen valt ook het vermijden van milieugevaarlijke
stoffen in producten met een grote, brede verspreiding, het vermijden van
CMR-stoffen en overgevoeligheid veroorzakende stoffen in consumentenproducten,
het streven naar een nulemissie voor alle stoffen die reden tot ernstige zorg
geven en het achterwege laten van uitgebreide risicoanalyses en overgaan tot
risicomanagement ingeval van stoffen met extreme gevaarseigenschappen.Voor bepaalde zeer schadelijke stoffen zullen, op basis van intrinsieke
eigenschappen, uit voorzorg effectieve risicobeperkende maatregelen worden
vastgesteld. Voor deze stoffen heeft het nauwelijks zin een risicobeoordeling
op te stellen, aangezien reeds zeer kleine hoeveelheden leiden tot een risicovolle
situatie.Het vigerende beleid ten aanzien van consumentenproducten sluit goed aan
bij de voorgestelde aanpak van voorzorg op basis van stofintrinsieke eigenschappen.
Standaard worden, in EU kader, bewezen carcinogene, mutagene, reproductietoxische
(CMR) stoffen (categorie 1 en 2) niet meer toegestaan in preparaten bedoeld
voor consumententoepassingen.3.5 Afweging gevaren en risico's versus maatschappelijke
baten en kostenEr zijn drie elkaar aanvullende manieren beschreven om op een goede manier
om te gaan met de onzekerheden van gevaren en risico's van stoffen. Verstandig,
voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen zijn drie houdingen die primair
door het bedrijfsleven moeten worden gehanteerd. Evenwel blijft de overheid
ook een belangrijke rol spelen inzake het omgaan met stoffen. Zo is het uiteindelijk
aan de overheid om de afweging te maken tussen (on)zekere maatschappelijke
baten (bijvoorbeeld economische voordelen) en lasten en de (on)zekere gevaren
en risico's voor mens en milieu. Daarbij speelt technische haalbaarheid van
bijvoorbeeld risicoreducerende maatregelen en maatschappelijke (on)misbaarheid
van stoffen (zijn er minder gevaarlijke alternatieven?) een belangrijke rol.
Ook van invloed is bijvoorbeeld de verdeling van de maatschappelijke kosten
en baten.Een dergelijke maatschappelijke afweging is niet statisch want afhankelijk
van inzichten in gevaren/risico's en nut die kunnen veranderen.In het Vierde Nationale Milieubeleidsplan wordt in meer algemene zin ingegaan
op dit afwegingskader.4. Nationaal en internationaal stoffenbeleid: nieuwe
aanpak van oude problemen4.1 Basiselementen voor een nieuw beleidDe primaire doelstelling van het nieuwe stoffenbeleid en de operationele
uitwerking daarvan dient zodanige handvatten voor het bedrijfsleven te bevatten
dat het begrip duurzaam ondernemenvoor wat betreft
het verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen een duidelijke
operationele invulling kan krijgen. Daartoe is het noodzakelijk dat de overheid
een nieuw beleidskader schept waarbinnen de noodzakelijk
geachtekwaliteitsverbetering binnen bedrijven
en de ketenverantwoordelijkheid ten aanzien van stoffen gestalte kan krijgen
door het ondernemen van activiteiten en het treffen
van maatregelen die gevaren en risico's van stoffen beperken. Dergelijke maatregelen
en activiteiten verlangen een zekere mate van kennis van
mogelijke gevaren en risico's. Een randvoorwaaarde bij dit alles
is een adequate mate van openbaarheid van
kennis over (gevaren en risico's van) stoffen om (publieke) controle en private verantwoording mogelijk te maken.In die zin sluit het nieuwe stoffenbeleid aan bij een recent SER advies
(Advies over maatschappelijk ondernemen: de winst van waarden, 15 december
2000)BeleidskaderBinnen de Europese en nationale kaders van regelgeving en met inachtneming
van aanvullende afspraken op het gebied van stoffen en producten schept de
overheid een algemeen nationaal en internationaal beleidskader voor het veilig
omgaan met stoffen en producten. Dit kader geeft alle partijen ruimte om verantwoordelijkheid
te nemen door het uitvoeren van acties. Het bedrijfsleven schept kaders binnen
bedrijven, bedrijfstakken en branches voor duurzaam ondernemen waarbinnen
de verantwoordelijkheid voor veilig omgaan met stoffen en producten en de
daar bijbehorende acties een duidelijke plaats heeft. Het bedrijf kan daarbij
gebruik maken van eigen programma's, zoals BedrijfsInterne Milieuzorg (BIM),
Product Stewardship (PS), en Responsible Care (RC).Acties en maatregelenHet bedrijfsleven onderneemt actie vanwege de zorgplicht en op basis van
de eigen verantwoordelijkheid binnen de door de overheid gestelde kaders en
op basis van de kennis over gevaren en risico's.Kennis en communicatieHet bedrijfsleven zorgt ervoor dat het beschikt over een adequate set
aan gegevens over gevaren en risico's van stoffen en producten; beoordeelt
en laat de kennis beoordelen en stelt die beschikbaar aan de keten en aan
derden. De overheid heeft toegang tot kennis van gevaren en risico's van stoffen
en producten en beoordeelt in specifieke gevallen die kennis. Derden, waaronder
maatschappelijke organisaties, hebben toegang tot kennis van gevaren en risico's
van stoffen en producten.Controleren & verantwoordenHet bedrijfsleven legt verantwoording af over de ondernomen acties; bijvoorbeeld
door middel van (milieu)jaarverslagen, arborisico-evaluaties, etc. De overheid
houdt toezicht, handhaaft, controleert de uitvoering van de acties van het
bedrijfsleven en meet de kwaliteit van het milieu en de gezondheid.4.2 Verankering ketenverantwoordelijkheid en kwaliteitsverbetering
bedrijvenKwaliteitsverbetering bedrijvenHet bedrijfsleven heeft in het verleden blijk gegeven van de bereidheid
om verantwoordelijkheid te nemen en doet dit reeds op grote schaal. Zo worden
diverse initiatieven door het bedrijfsleven ontwikkeld: implementatie van
Responsible Care en Product Stewardship programma's, het LRI- (Long Range
Initiative) programma gericht op het in kaart brengen van lange termijn effecten
van stoffen, het Chemicals Assessment & Management programma van CEFIC
(European Chemical Industry Council) en het ICCA-HPV programma van de ICCA
(International Council of Chemical Associations), gericht op het in kaart
brengen van eigenschappen en risico's van de belangrijkste chemicaliën.
Deze programma's vergen naast de normale milieu-uitgaven grote
financiële inspanningen en veel menskracht. Aan deze instrumenten kleeft
tot nu toe het nadeel dat er geen externe validatie en borging aan (wettelijke)
normstelling plaatsvindt en dat beïnvloeding door maatschappelijke organisaties
ontbreekt.Het wordt inmiddels als «common sense» beschouwd dat bedrijven
die maatschappelijk verantwoord wensen te produceren en handelen op de hoogte
dienen te zijn van de relevante fysische, chemische, toxicologische en ecologische
gegevens van de stoffen die zij produceren/verwerken. Deze gegevens dienen
voldoende te zijn om maatschappelijk te verantwoorden beslissingen t.a.v.
veiligheid voor mens en milieu te kunnen nemen inzake het produceren van stoffen
of het toepassen van stoffen in het productieproces. Bedrijven dienen op de
hoogte te zijn, of te worden gebracht, van de relevante informatie over de
stoffen/preparaten die zij produceren/verwerken/toepassen/gebruiken. Deze
informatiestroom dient door de betreffende stofketen te worden verzorgd.Voorts is nodig een analyse van verspreidingsroutes en van bij- en afbraakproducten,
inzicht in de potentiële toepassing, een risicobeoordeling bij productie
en toepassing, de aanmaak van een kennispakket afhankelijk van omvang, toepassings-
en gevaarsaspecten en monitoring van effecten in de praktijk.Verantwoord omgaan met een chemisch product betekent ook dat de producent
informatie verspreidt op basis van beschikbare gegevens, alsmede gebruiksinformatie,
opleiding en training, voorlichting en overleg t.b.v.werknemers verzorgt en
controleert of de informatie bij de doelgroepen overkomt en gebruikt wordt.
Maar ook het in overweging nemen van alternatieve stoffen (substitutie), het
al in de «research and development» (R&D) fase inbouwen van
een afwegingssystematiek waarmee ingespeeld kan worden op het verminderen
c.q. vermijden van het gebruik van chemische producten die in meer of mindere
mate redenen voor zorg zijn.Met andere woorden de eisen waaraan het bedrijfsleven moet voldoen, wil
het in aanmerking komen voor de kwalificatie verantwoord ondernemen, zijn
niet te onderschatten. Anderzijds kan geconstateerd worden dat het duidelijk
is aan welke eisen men zou moeten voldoen terwijl de huidige situatie daar
blijkbaar nog ver van staat. Dit ondanks het feit dat vele van de geïnventariseerde
eisen nu al wettelijk zijn vastgelegd en dus aansluiten bij de systematiek
van milieu- en arbozorgsystemen.Evenwel is de wens om te komen tot een kwaliteitsverbetering bij het bedrijfsleven
nadrukkelijk aanwezig.Op het gebied van arbeidsomstandigheden zijn al ervaringen opgedaan met
de gewenste kwaliteitsverbetering en het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid,
met name door de inzet van arbo-convenanten met bedrijfstakken.Het kabinet geeft aan dat een kwaliteitsverbetering bij het bedrijfsleven
noodzakelijk is om invulling te kunnen geven aan de beleidsvernieuwing stoffen.
Een dergelijke kwaliteitsverbetering en verankering van ketenverantwoordelijkheid
vereist dat het bedrijfsleven:• een kader schept binnen bedrijf, bedrijfstak en branche voor duurzaam
ondernemen waarbinnen de verantwoordelijkheid voor veilig omgaan met stoffen
en producten en de daar bijbehorende acties een duidelijke plaats heeft;• op basis van de eigen verantwoordelijkheid, binnen de door de overheid
geschapen algemene beleidskaders over beheersen van gevaren en risico's, actie
onderneemt teneinde de risico's en gevaren van stoffen en producten, in elke
fase van de levenscyclus, te minimaliseren;• ten behoeve van deze acties, gegevens genereert over gevaren en
risico's van stoffen en producten en deze kennis beoordeelt en laat beoordelen
(verifiëren) en beschikbaar stelt (bijvoorbeeld in de vormvan
adequate en complete veiligheidsinformatiebladen en overige op de gebruiker
toegesneden documenten);• (publiek) verantwoording aflegt over de ondernomen acties.Teneinde voldoende waarborg te hebben dat een dergelijke kwaliteitsverbetering
heeft plaatsgevonden is een grote mate van openbaarheid van onder andere kennis
over gevaren en risico's noodzakelijk. Openbaarheid en toegankelijkheid maakt
een kritische participatie van derden uit de samenleving in het beoordelingsproces
mogelijk.De rol van de overheid is daarbij enerzijds het stellen van duidelijke
kaders waarbinnen het bedrijfsleven de eigen verantwoordelijkheid kan invullen
en anderzijds het zorgen voor adequaat toezicht en handhaving.De overheid verwacht van het bedrijfsleven dat deze beschikken over onder
andere:• aantoonbaar gekwalificeerd personeel, dat afdoende is voorgelicht
en geïnstrueerd;• deskundigheid op het gebied van veiligheid/gezondheid/milieu ten
aanzien van chemische producten (stoffen);• een managementstructuur die voldoende waarborg biedt voor een objectieve
beoordeling en besluitvorming inzake gevaren en risico's van stoffen;• «good housekeeping» procedures• een adequaat, verifieerbaar, controleerbaar en openbaar register
van chemische producten;• een op het gebied van stoffen adequate risico-inventarisatie enevaluatie
conform art. 5 van de Arbeidsomstandighedenwet;• een borging van de maatregelen en eisen die invulling geven aan
het verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen;Het bedrijf dat verantwoord produceert levert (of koopt) in die gedachtegang
alleen maar aan (van) andere gecertificeerde bedrijven. De introductie van
een soort «eco-auditing» (eco-merk) gericht op het evalueren van
de feitelijke uitvoering van het bedrijfsleven van de op hem rustende verantwoordelijkheden
kan een stimulerend effect hebben op de «achterblijvende» bedrijven.
Anderzijds zullen wellicht elementen uit het bovenstaande ook wettelijk geregeld
moeten worden.KetenverantwoordelijkheidHet kabinet geeft aan dat een kwaliteitsverbetering bij het bedrijfsleven
niet beperkt blijft tot een interne aangelegenheid. Het is noodzakelijk, indien
men adequaat invulling wenst te geven aan de beleidsvernieuwing stoffen, om
te komen tot een operationaliseren van de ketenverantwoordelijkheid. Een effectieve
communicatie tussen leverancier en afnemer («upstream» & «downstream»)
is daartoe een noodzakelijke voorwaarde. Adequate en op de ontvanger afgestemde
overdracht van informatie tussen producent en afnemer (in twee richtingen)
moet gerealiseerd worden. Minimaal vehikel voor communicatie dient het veiligheidsinformatieblad
te zijn, dat volgens de wettelijke eisen is opgesteld. Maar ook op de gebruiker
toesneden informatie is een belangrijk onderdeel. Daarbij kan worden gedacht
aan het opstellen van voor werknemers begrijpelijke en toegankelijke werkinstructiekaarten
op basis van door de leverancier verstrekte, deugdelijke informatie. Bovendien
moeten de leverancier-afnemer schakels in een stof- of productketen zich voor
het eigen, maar ook elkaars, omgaan met stoffen verantwoordelijk voelen en
er elkaar op aan spreken. Uit deze aanpak spreekt dan ook een gezamenlijke
(keten)verantwoordelijkheid ingeval een product of stof de potentie heeft
tot milieu- of gezondheidsproblemen te leiden. Dat vereist niet alleen goede
communicatie tussen schakels uit de keten maar ook de bereidheid tot samenwerking en het maken van gezamenlijke afspraken. De gezamenlijke
verantwoordelijkheid gaat verder dan informatie-uitwisseling. Leverancier
en afnemer dienen samen te werken, niet alleen bij het verzamelen en uitwisselen
van data over gevaren en risico's van stoffen maar ook bij de voorbereiding
van risicobeoordelingen, het evalueren van arbeidshygiënische maatregelen
en bij het nemen van risicobeperkende maatregelen ten behoeve van een veilig
gebruik. Veilig gebruik impliceert niet alleen gebruik door werknemers maar
ook gebruik door de uiteindelijke afnemer (professional/consument). Ondersteuning
van de afnemer door voorlichting, training, auditing en monitoring is een
manier om deze medeverantwoordelijkheid binnen de stoffenketen praktisch uitvoerbaar
te maken. De samenwerking is gericht op het verstandig, voorzichtig en met
voorzorg omgaan met stoffen. Substitutie van chemische producten speelt daarbij
een belangrijke rol.De overheid vindt dat de (kwaliteits)verbetering in
de bedrijven en in de keten verankerd moet worden via concrete voorzieningen
of systemen welke de basis bieden voor bijvoorbeeld kwaliteitscertificering
binnen bedrijven en ketens. De overheid opteert voor het maken van concrete
afspraken met bedrijfstakken over het inrichten van een dergelijke voorziening
of systeem, bijvoorbeeld in de vorm van een «keten»overeenkomst.Het lijkt onwaarschijnlijk dat een dergelijke ketenverantwoordelijkheid
over de hele linie spontaan zal ontstaan. Wellicht dat regelgeving bij de
implementatie een stimulans kan zijn. Afnemers van (chemische) producten moeten
dan ook verplicht worden om data over samenstelling en gebruik te verstrekken,
evenals andere essentiële informatie aan leveranciers om de verzameling
van risicodata mogelijk te maken en daarmee risicomanagement en controle.
Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de mogelijkheid om overeenkomsten
tussen bedrijven gericht op vermindering van de milieubelasting van stoffen
of preparaten – al dan niet verwerkt in een product – onder bepaalde
voorwaarden algemeen verbindend te verklaren.Aandachtspunt daarbij is de wens/eis dat de informatieverstrekker er voor
zorg draagt dat de geleverde informatie optimaal wordt begrepen en toegepast.4.3 Van niets weten naar veel doen: de «drieslag»Inhalen kennisachterstandOp dit moment is over veel stoffen nog maar weinig of zelfs niets bekend.
Het kabinet wil deze situatie zo snel als mogelijk is veranderen. Daartoe
gaat de overheid in het nieuwe beleid een «drieslag» hanteren
die tot doel heeft de kennisachterstand snel te verhelpen zodat dit geen reden
meer kan zijn om maatregelen uit te stellen. De «drieslag» bestaat
uit:• een snelle screening van gevaar van alle stoffen op zeer korte
termijn en het nemen van daar bij behorende maatregelen;• een op middellange termijn produceren van aanvullende gegevens
over gevaren en risico's van stoffen voor die stoffen waarvoor dit, in het
kader van maatregelen op maat, noodzakelijk wordt geacht;• een op lange termijn beschikbaar hebben van alle noodzakelijk geachte
gegevens van alle stoffen om adequate en toegesneden maatregelen te kunnen
nemen.De essentie van de «drieslag» is dat, ingegeven door de mate
van zorg inzake het gevaar van een stof, maatregelen ter beperking van dat
gevaar genomen worden. Het is duidelijk dat niet alles op korte termijn gereed
kan zijn. Gedurende de uitvoering van de eerste stap van de «drieslag»
zal dan ook bekeken worden in hoeverre de fasering van de twee laatste stappen van de drieslag, gezien de technische en economische mogelijkheden
van bijvoorbeeld het testen van stoffen, in de praktijk haalbaar is.De «drieslag» die de overheid in het nieuwe beleid gaat hanteren
bestaat uit de volgende stappen en verdeling van taken:1ste stap van de «drieslag»Uiterlijk 2004 zijn door het bedrijfsleven alle stoffen,
die in Nederland op de markt zijn of worden gebruikt, voorzien van een geverifieerd
«stofprofiel» op basis van gevaarsgegevens («quick scan»,
«screeningsprofiel») en zijn de stoffen door het bedrijfsleven
(en geverifieerd door derden) in een van de, door de overheid vastgestelde,
5 categorieën van zorg (zeer ernstige zorg, ernstige zorg, zorg, vooralsnog
geen zorg, geen gegevens – dus zeer ernstige zorg –) ingedeeld.
De daarbij behorende «in principe» maatregelen worden door het
bedrijfsleven genomen. «In principe» maatregelen (gebruik van
de stof is onaanvaardbaar; gebruik van de stof is onaanvaardbaar, tenzij ...;
gebruik van de stof is aanvaardbaar, mits ...) zijn maatregelen die op basis
van de dan bekende, beperkte kennis in ieder geval genomen moeten worden,
tenzij reeds uitgebreide gegevens beschikbaar zijn die meer genuanceerde maatregelen
rechtvaardigen.De overheid wil dat van de in Nederland geproduceerde of op de markt zijnde
stoffen een «screenings»profiel, zoals beschreven in de documenten
van het SOMS programma (zie o.a. RIVM report 601503016, 1999 en bijlage 2
van deze nota, eindrapport SOMS-project 11), wordt opgesteld waarin relevante
gegevens, over tenminste de stofintrinsieke eigenschappen, worden vermeld.
Met dit profiel kan in principe elke stof in een gevaarsklasse c.q. categorie
van zorg worden ingedeeld. Op basis van die indeling wordt dan enerzijds besloten
of, en zo ja, welke maatregelen in ieder geval getroffen moeten worden en
anderzijds welke aanvullende gegevens verzameld moeten worden om een risicobeoordeling
van de stof, indien nodig, uit te kunnen voeren.Het bedrijfsleven is verantwoordelijk voor het uitvoeren van deze acties.De overheid streeft ernaar dat:• het bedrijfsleven de «screenings»profielen voor alle
stoffen uiterlijk eind 2002 gereed heeft;• de geverifieerde profielen en de geverifieerde classificatie van
alle stoffen, op basis van deze profielen, in een goed verstaanbare vorm door
het bedrijfsleven openbaar beschikbaar worden gesteld uiterlijk eind 2004;• vanaf begin 2005, voor die stoffen waarvoor uiterlijk eind 2002
geen profiel bekend is of stoffen waarvoor uiterlijk eind 2004 geen geverifieerd
profiel of classificatie in een goed verstaanbare vorm openbaar bekend is,
vergaande beperkingen aan gebruik en emissies van die stoffen worden gesteld
(verbod of toelating onder strikte voorwaarden).• het bedrijfsleven per direct (vanaf 2001) maatregelen neemt
ter voorkoming en beperking van gevaar en risico voor alle stoffen conform
het beleidskader dat de overheid stelt (matrix van «in principe maatregelen»)
in een mate die recht doet aan de categorie van gevaar waarin de stof op basis
van het «screenings»profiel (of additionele gegevens, voorzover
beschikbaar) valt.Het kabinet zal in de periode 2001–2004, indien tussentijds uit
de «quick scan» blijkt dat er stoffen zijn die reden zijn voor
grote zorg, terstond maatregelen nemen voor deze stoffen op grond van de Wet
Milieugevaarlijke stoffen.2de stap van de «drieslag»Uiterlijk 2010 zijn alle stoffen die op basis van de
«quick scan» reden tot zorg geven, of die met meer dan een bepaald
productievolume per jaar geproduceerd worden, door het bedrijfsleven,
indien nodig geacht, voorzien van aanvullende gegevens en zo nodig van een
risicobeoordeling. Het eventueel nader onderzoeken leidt niet tot uitstel
van eerder van toepassing verklaarde «in principe» maatregelen
op basis van de «quick scan».Het bedrijfsleven is verantwoordelijk voor het uitvoeren van deze acties.De overheid streeft ernaar dat:• het bedrijfsleven de (geverifieerde) gegevens conform de basisset
(Annex VII A1 ) van circa 1000 stoffen uit de
categorie High Production Volume Chemicals (HPVC), conform internationale
afspraken, uiterlijk eind 2004 beschikbaar heeft;• het bedrijfsleven voor alle overige stoffen met consumententoepassing
en andere «open» toepassingen de (geverifieerde) basisgegevens
(Annex VII A) eind 2008 beschikbaar heeft;• het bedrijfsleven voor de overige stoffen met andere toepassing
en een productievolume van meer dan 100 ton per jaar, respectievelijk meer
dan 10 ton per jaar, de (geverifieerde) basisgegevens (Annex VII A) uiterlijk
eind 2010, respectievelijk uiterlijk eind 2015 beschikbaar heeft;• het bedrijfsleven voor de overige stoffen met andere toepassing
en een productievolume van 1 – 10 ton/jaar uiterlijk eind 2015 de (geverifieerde)
elementaire gegevens conform Annex VII B aangevuld met essentiële milieutoxiciteitsgegevens
beschikbaar heeft.• het bedrijfsleven maatregelen ter voorkoming en beperking van gevaar
en risico neemt voor alle stoffen conform het beleidskader dat de overheid
stelt (matrix van «in principe maatregelen») in een mate die recht
doet aan de categorie van gevaar waarin de stof op basis van het «screenings»profiel
of additionele gegevens valt.3de stap van de «drieslag»Uiterlijk 2015 zijn door het bedrijfsleven alle stoffen,
die in Nederland op de markt zijn of worden gebruikt, voorzien van een relevant
geachte basisset van kennis en zo nodig van een risicobeoordeling. Uiterlijk
2020 zijn voor alle stoffen zodanig adequate maatregelen genomen dat de beleidsvernieuwing
stoffen gerealiseerd is.Het bedrijfsleven is verantwoordelijk voor het uitvoeren
van deze acties. De overheid streeft ernaar dat:• het bedrijfsleven maatregelen ter voorkoming en beperking van gevaar
en risico neemt voor alle stoffen conform het beleidskader dat de overheid
stelt (matrix van «in principe maatregelen») in een mate die recht
doet aan de categorie van gevaar waarin de stof op basis van het «screenings»profiel
of additionele gegevens valt.Uiterlijk 2020 heeft het bedrijfsleven dus voor alle stoffen maatregelen
ter beperking van gevaar en risico genomen, conform het beleidskader dat de
overheid stelt, in een mate die recht doet aan de categorie van gevaar of
risico waarin de stof valt.De informatie die beschikbaar komt tijdens de stappen van de drieslag,
en de maatregelen die op basis daarvan ondernomen worden, is openbaar en in
bruikbare en verstaanbare vorm beschikbaar voor iedereen. De informatie wordt
door het bedrijfsleven actief gecommuniceerd door de keten. De overheid ziet
toe op een goede uitvoering van het voorgaande en handhaaft indien nodig.Het is goed in dit verband te verwijzen naar een vergelijkbare aanpak
die reeds in 1999 in Canada is doorgevoerd. In Canada hanteert men een tweeslag
waarbij in de eerste stap de 23 000 in Canada aanwezige bestaande stoffen
op basis van PBT-criteria en mate van blootstelling worden gecategoriseerd
(af te ronden binnen 7 jaar). De tweede stap bestaat uit een
initiële risicobeoordeling van de geselecteerde stoffen die moet leiden
tot een eenduidige conclusie in termen van:«geen verdere actie nodig»,
«prioriteit voor een volledige risicobeoordeling» of «hoort
op de lijst van toxische stoffen en is kandidaat voor beperkende maatregelen».Het nemen van («in principe») maatregelenDe indeling van stoffen in gevaarscategorieën op basis van het screeningsprofiel
(1ste stap van de drieslag) betekent dat binnen het nieuwe beleidskader de
maatregelen in eerste instantie gekoppeld worden aan de gevaarscategorie waar
de chemische stof in valt. De 5 gevaarscategorieën die in kwalitatieve
zin nationaal en internationaal geaccepteerd lijken te zijn omdat zowel EU
als OSPAR en UN dergelijke gevaarscategorieën hanteren, kunnen verbonden
worden met een variëteit aan beleidsuitspraken zoals uit onderstaand
schema blijkt. De criteria die leiden tot een onderscheid tussen de 5 categorieën
zijn gebaseerd op de criteria zoals die binnen de internationale organisaties
gangbaar zijn. In het kader van het OSPAR Verdrag worden dergelijke criteria
gehanteerd maar ook in het in 2001 te ondertekenen UN verdrag inzake verbod
op moeilijk afbreekbare organische schadelijke stoffen (POP's) zullen dergelijke
criteria worden opgenomen. Beide sets van criteria zijn echter niet eensluidend.
Nederland zal, ten behoeve van het identificeren van «very high concern»,
«high concern» en «concern» stoffen, kiezen voor strenge
criteria (voor onder andere PBT) zodat recht wordt gedaan aan het voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen. Stoffen in gevaarscategorie:«in principe» beleidsuitspraak:  Stof aanvaardbaar?«Very high concern» (zeer
ernstige zorg)nee «High concern» (ernstige
zorg)nee, tenzij«Concern» (zorg)ja, mits «No concern» (vooralsnog
geen zorg)ja «No data» (geen gegevens)nee, tenzijGevaarscategorie 5: geen gegevensDe (in principe) maatregelen die gekoppeld zijn aan stoffen waarvan voor wat betreft gevaren of risico's niets bekend is («no
data») moeten noodgedwongen restrictief zijn teneinde het probleem van
het ontbreken van elementaire kennis van stoffen op te lossen. Indien deze
stoffen voor het eind van 2004 alsnog niet voorzien zijn van gegevens om ze
te kunnen indelen in een van de categorieën van zorg, zullen deze, tot
nadere gegevens beschikbaar zijn, vallen onder hetzelfde regime als stoffen
uit categorie 1.Gevaarscategorie 1: zeer ernstige zorgEvenzo duidelijk is de beleidsuitspraak die hoort bij stoffen waarover
men zeer ernstige zorgen heeft («very high concern»). In principe zouden deze niet toegepast mogen worden en is het
niet aanvaardbaar dat deze in het milieu voorkomen. Deze stoffen zullen dan
ook onder een verbodsregime vallen.Gevaarscategorie 2: ernstige zorgDaarnaast zijn er stoffen die op basis van hun profiel in een lagere categorie
van zorg («high concern») worden ingedeeld.
Men kan dan denken aan stoffen die vergelijkbare eigenschappen hebben als
stoffen die vandaag de dag nog vele (gezondheids)problemen veroorzaken
maar waarvan het in het algemeen als verkeerd wordt ervaren ze nog te gebruiken
(lood in benzine, asbest in wegen, etc.). Deze categorie stoffen is geclausuleerd
(«nee, tenzij») hetgeen inhoud dat toepassen van dergelijke stoffen
niet aanvaardbaar is tenzij er aan strenge voorwaarden
is voldaan. Te denken valt aan het op termijn bereiken van de streefwaarde,
het toepassen van best bestaande technieken, substitutie, etc.Gevaarscategorie 3: zorgStoffen die in een lagere gevaarsklasse («concern») worden ingedeeld kunnen ook rekenen op een geclausuleerde
beleidsuitspraak ten aanzien van de aanvaardbaarheid van deze stoffen («ja,
mits»). Dit houdt in dat het toepassen van dergelijke stoffen mogelijk
is mits er aan een aantal randvoorwaarden is voldaan. Te denken valt aan het
op termijn bereiken van de streefwaarde, het toepassen van best uitvoerbare
technieken, substitutie etc.Gevaarscategorie 4: vooralsnog geen zorgDaar waar zorg over een stof op basis van het screeningsprofiel vooralsnog
geen belangrijke rol speelt («no concern»)
is het toepassen vooralsnog uiteraard geoorloofd.Naast bovengenoemde «in principe» uitspraken voor wat betreft
het aanvaardbaar zijn van gevaren van stoffen gelden in alle gevallen algemene
eisen van zorgvuldigheid, zoals die voor vele activiteiten in de samenleving
gelden. De algemene uitgangspunten voor (milieu)beleid, ten aanzien van emissies
naar het milieu of onnodige milieuvervuiling voorkomen, etc., blijven dus
voor alle categorieën (ook de «no concern» categorie) gelden.Voor de praktische uitvoering van het nieuwe stoffenbeleid is het van
wezenlijk belang om bij de bovenbeschreven principes mogelijke nuanceringen
in ogenschouw te nemen. Dergelijke nuanceringen zijn goed met een voorbeeld
te illustreren. Zo zal er in het nieuwe beleid geen generiek verbod op het
gebruik van lood worden bepleit maar wel, conform de huidige praktijk, een
verbod voor bepaalde toepassingen van lood (bijvoorbeeld in benzine). Lood
in bepaalde andere producten is dan, ook conform de huidige praktijk, toegestaan
(bijvoorbeeld lood in accu's of loden schorten in ziekenhuizen). Dit omdat
de stof lood bepaalde onaanvaardbare gevaarseigenschappen bezit, de verspreiding
van lood in het milieu bij bepaalde toepassingen, mede door de grote hoeveelheden
die in dat geval gebruikt worden (benzine), manifest is en dus de kans op
gezondheidsrisico's en negatieve effecten op het milieu onaanvaardbaar groot
is.  algemene beleidsuitspraken voor:  Stoffen in gevaarscategorie:On site
tussenstoffenStoffen in industriële toepassingOpen professioneel gebruik stoffenStoffen in consumenten-toepassing Stof aanvaardbaar?Stof aanvaardbaar?Stof aanvaardbaar?Stof
aanvaardbaar? «Very high concern» (zeer ernstige zorg)nee, tenzijnee, tenzijneenee «High concern» (ernstige zorg)ja, mitsja, mitsnee, tenzijnee, tenzij «Concern» (zorg)ja, mitsja, mitsja,
mitsnee, tenzij «No concern» (vooralsnog geen zorg)jajajaja, mits «No data» (geen gegevens)nee, tenzijnee, tenzijnee, tenzijnee, tenzijDe algemene «in principe» maatregelenmatrix kan verbijzonderd
worden naar een meer specifieke «in principe» maatregelenmatrix
door de gevaarsaspecten te koppelen aan bijvoorbeeld het toepassingsgebied
van de stof. De clausulerende beleidsuitspraken en de daarbijbehorende maatregelen
zullen in het kader van de implementatie en uitvoering van het nieuwe stoffenbeleid,
in het uitvoeringsprogramma SOMS, verder worden uitgewerkt. De clausulerende
woorden «mits» en «tenzij» krijgen dan een specifieke
invulling waarbij rekening wordt gehouden met de eerder genoemde elementen
(onder andere (productie- en dus gebruiks)volume, toepassingsgebied, onmisbaarheid
van de stof/het product etc.)1.De geclausuleerde besluiten moeten leiden tot maatregelen die, afhankelijk
van de gevaarscategorie en het toepassingsgebied, uiteindelijk leiden tot
situaties waarin sprake is van: het niet meer produceren van een stof, nulemissies,
emissies die een milieukwaliteit gerelateerd aan de streefwaarde niet in gevaar
brengen, verwaarloosbare risico's voor de mens in het algemeen en werknemers
in het bijzonder, etc.De gradaties in aanvaardbaarheid van een stof op basis van de potentiële
gevaren en het toepassingsgebied van die stof kent een zekere ratio.Stoffen in consumententoepassingenIngeval van stoffen die gebruikt worden in consumententoepassingen (producten)
geldt voor de gehele linie van (5) gevaarscategorieën dat de beleidsuitspraken
strenger en dus de maatregelen zwaarder zullen zijn dan bij de andere toepassingsgebieden.
Dit vindt rede onder andere in het feit dat stoffen die voor dit toepassingsgebied
gebruikt worden per definitie in grote hoeveelheden op de markt (in producten)
en dus uiteindelijk (direct of indirect) in het milieu terechtkomen. Daarnaast
is het zo dat de consument uit mag gaan van de veronderstelling dat er geen,
of bij hoge uitzondering minimale hoeveelheden, stoffen in de consumentenproducten
zitten die in enige mate reden voor zorg zijn. Het lijkt dan ook vanzelfsprekend
dat stoffen uit de categorie «zeer ernstige zorg», die vergelijkbare
eigenschappen hebben als stoffen die al verboden of niet meer gewenst zijn,
niet in consumentenproducten mogen worden toegepast. Het gebruik van stoffen
die in de categorie «ernstige zorg» en «zorg» te scharen
zijn dienen zoveel als mogelijk is te worden vermeden tenzij er dringende
redenen zijn (bijvoorbeeld essentialiteit) die ervoor zorgen dat het toepassen
van dergelijke stoffen onvermijdelijk is (beleidsuitspraak: «nee, tenzij»).Stoffen voor open professioneel gebruikIngeval van stoffen voor open professioneel gebruik gelden dezelfde overwegingen
als voor stoffen die gebruikt worden in consumententoepassingen (producten).
De beleidsuitspraken zijn evenwel iets minder streng en dus de maatregelen
iets minder zwaar omdat veronderstelt mag worden dat een adequate overdracht
van kennis tussen leverancier en professionele gebruiker over gevaren en risico's
vergezeld gaat met ondersteuning van de afnemer bijvoorbeeld door voorlichting,
training, auditing en monitoring.Stoffen in industriële toepassingenStoffen bedoelt voor industriële toepassingen kunnen onder een relatief
licht beleidsregime vallen als de verankering van de ketenverantwoordelijkheid,
die een belangrijke pijler is van het nieuwe stoffenbeleid, gestalte heeft
gekregen. Een gezamenlijke (keten)verantwoordelijkheid vereist immers niet
alleen goede communicatie tussen schakels uit de keten maar1ook de bereidheid tot samenwerking en het maken van gezamenlijke afspraken.
De gezamenlijke verantwoordelijkheid gaat verder dan informatie-uitwisseling.
Leverancier en afnemer dienen samen te werken, niet alleen bij het verzamelen
en uitwisselen van data over gevaren en risico's van stoffen maar ook bij
de voorbereiding van risicobeoordelingen, het evalueren van arbeidshygiënische
maatregelen en bij het nemen van risicobeperkende maatregelen ten behoeve
van een veilig gebruik. Veilig gebruik impliceert niet alleen gebruik door
werknemers maar ook gebruik door de uiteindelijke afnemer (professional/consument).«On site» tussenstoffenStoffen die in principe alleen voor een productieproces binnen een bedrijf
gebruikt worden vallen onder het minst strenge beleidsregime omdat een adequate
beheersing van het productieproces en dus minimalisatie van verspreiding vanzelf
al een primaire zorg is van de producent. De stoffen die gebruikt worden zijn
veelal noodzakelijk voor het productieproces hetgeen reden is om ook het gebruik
van stoffen die reden zijn voor «zeer grote zorg» in dergelijke
processen aanvaardbaarder te vinden dan ingeval van andere toepassingen. Evenwel
is het gebruik geclausuleerd vanwege arbeidsomstandigheden en emissie naar
het milieu. Ondanks de kans dat emissie van stoffen bij dergelijke productieprocessen
wellicht beperkt is, is er altijd een kans dat er in het productieproces iets
mis gaat. Zowel in dergelijke ongevalssituaties als in reguliere situaties
dient de gezondheid en veiligheid van de werknemer alsmede de bescherming
van het milieu gewaarborgd te zijn.Resumerend kan men stellen dat:• voor stoffen die ingedeeld zijn in de gevaarsklasse «very high concern» voor alle toepassingsgebieden een
streng regime geldt. In consumentenproducten en andere «open»
toepassingen is toepassing van deze stoffen in principe niet aanvaardbaar;• Stoffen, ingedeeld in de gevaarsklassen «concern» of «high concern», mogen
niet in consumentenproducten en andere «open» toepassingen worden
toegepast, tenzij is aangetoond dat er geen problemen te verwachten zijn (i.h.a.
«nee, tenzij»). Voor de andere toepassingen geldt dat gebruik
aanvaardbaar is mits er aan voorwaarden voldaan is die er voor zorg dragen
dat er geen, of minimaal, gevaar en risico's voor mens (waaronder werknemers)
of milieu optreedt («ja, mits»);• Stoffen, ingedeeld in de gevaarsklasse «no
concern» kunnen vooralsnog, behoudens
ingeval van consumententoepassingen ongeclausuleerd worden toegepast;• Stoffen, ingedeeld in de gevaarsklasse «no
data», mogen uit voorzorg, onafhankelijk van het toepasingsgebied
niet worden toegepast, totdat nadere gegevens beschikbaar zijn en aangetoond
is dat er geen problemen te verwachten zijn («nee, tenzij»).Beperking dierproevenBovenbeschreven aanpak om binnen een afgesproken periode de kennisachterstand
voor schadelijke stoffen in te lopen heeft wel tot gevolg dat meer beroep
zal worden gedaan op dierproeven om bepaalde essentiële kennislacunes
op te vullen. Het kabinet hecht er zeer aan te wijzen op het beleid ten aanzien
van de beperking van dierproeven zoals vastgelegd in de Wet op de dierproeven
en de EU Richtlijn 86/609/EEG inzake bescherming van dieren voor experimentele
en andere wetenschappelijke doeleinden.De internationale acceptatie van resultaten van dierproeven kan worden
beschouwd als een belangrijke doorbraak tot het beperken van dierproeven.
De internationale acceptatie kon worden bereikt door harmonisatie van testmethoden
(OECD Testrichtlijnen) en harmonisatie van testuitvoering (OECD Good Laboratory
Practise). In de relevante EU-richtlijnen die dierproeven voorschrijven zijn
deze aanbevelingen verankerd. Voorts zijn in de EU-Stoffenrichtlijn en in
de EU Bestaande Stoffen Verordening voorzieningen getroffen om uitwisseling
van resultaten van dierproeven tussen bedrijven onderling te bevorderen, zodat
duplicering van proeven nog verder kan worden voorkomen.Hoewel bij het opstellen van de testrichtlijnen zeer expliciet is getracht
de aantallen dieren zover mogelijk te beperken is het voor de hand liggend
dat nog meer inspanningen op het internationale vlak moeten worden verricht
om het gebruik van dierproeven verder te beperken, zoals ontwikkeling en validatie
van alternatieve methodes en verplichte openbaarmaking van resultaten verkregen
uit dierproeven.Om nog meer nadruk te leggen op zorgvuldigheid in planning en uitvoering
van dierproeven wil het kabinet bij bovenbeschreven «drieslag»
in ieder geval op nationaal niveau bevorderen dat bedrijven, zoveel mogelijk
als wetenschappelijk verantwoord is, gebruik maken van alternatieve methoden
om de ontbrekende gegevens te benaderen, verwijzen naar bestaande resultaten
met chemische verwante stoffen, en onderling samenwerken indien men met dezelfde
stoffen te maken heeft.4.4 Nieuwe infrastructuur voor beoordelen, besluiten en
communiceren over gevaren en risico's van stoffen(Kennis)infrastructuurVoor een goede uitvoering van bovengenoemde drieslag, het welslagen van
de eerder genoemde kwaliteitsverbetering en het verankeren van de ketenverantwoordelijkheid
moet de informatievoorziening rond stoffen open en betrouwbaar functioneren.
Dit is van wezenlijk belang voor de goede communicatie binnen de keten en
voor de communicatie met de samenleving. De beschikbare gegevens moeten onafhankelijk
gevalideerd zijn (namens het bedrijfsleven), bruikbaar zijn voor eenieder
die met deze stoffen aan de slag gaat en toegankelijk zijn voor derden. In
de documenten van het SOMS programma, (zie bijlage 2, SOMS-project 12/13)
is aangegeven welke eisen aan deze informatievoorziening gesteld moeten worden.
Het inrichten en laten functioneren van de informatievoorziening en (kennis)infrastructuur
is primair de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven. Evenwel heeft ook
de overheid op dit vlak een taak.De taken en verantwoordelijkheden voor de gewenste infrastructuur zijn
in het kader van deze nota verkend. In het uitvoeringsprogramma SOMS zullen,
mede naar aanleiding van het eerder genoemde «witboek» van de
EU inzake beleidsvernieuwing stoffen, de eisen aan en de vorm van de infrastructuur
verder worden ontwikkeld.De noodzakelijk geachte (kennis)infrastructuur moet toegesneden zijn op
de taken die in het kader van de beleidsvernieuwing moeten worden verricht.
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de infrastructuur die primair door
het bedrijfsleven moet worden ingericht en die van de Nederlandse of Europese
overheid.Kennisinfrastructuur bedrijfslevenDe wensen ten aanzien van de kwaliteitsverbetering bij het bedrijfsleven
en de constatering dat ketenbeheer een actieve uitwisseling van informatie
met zich mee brengt, binnen de keten maar ook met de samenleving, pleiten
voor het opzetten van een (kennis)infrastructuur door het bedrijfsleven. Of
een dergelijke infrastructuur zal leiden tot een fysiek stoffenbureau
is onderwerp van discussie in de uitvoeringsfase van de beleidsvernieuwing.In ieder geval is duidelijk dat de bij de bedrijven bekende stoffeninformatie
in een centraal register/databank dient te worden opgeslagen op een zodanige
wijze dat:• controle op het stoffenmanagement mogelijk is,• informatie toegankelijk is voor overheid, werknemers en derden,• bij incidenten/calamiteiten adequate informatie ongevraagd door
het bedrijf actief onder de aandacht van de overheid kan worden gebracht.Ook zal de informatie die in het kader van de «drieslag» wordt
gegenereerd, en dan met name tijdens de 1ste stap, een plek moeten krijgen.
Gezien het tijdschema van de «drieslag» is het noodzakelijk dat
een dergelijke infrastructuur voor de verwerking van de screeningsprofielen
(en de validatie daarvan) en de (geverifieerde) categorisering van de stoffen
op basis daarvan, uiterlijk eind 2002 operationeel moet zijn.Gezien deze wensen behoort een, door het bedrijfsleven betaald, onafhankelijk
«secretariaat», dat bijvoorbeeld alle «keteninformatie»
namens het bedrijfsleven beheert, uitdrukkelijk tot de mogelijkheden mede
omdat een onafhankelijke toetsing van de door het bedrijfsleven ondernomen
gevaars- en risicobeoordeling van stoffen de geloofwaardigheid bevordert.Kennisinfrastructuur overheidDe overheid heeft al een kennisinfrastructuur ingericht voor de uitvoering
van de EU richtlijn inzake «nieuwe stoffen» (Bureau Milieugevaarlijke
Stoffen bij het RIVM). Daarnaast fungeert het RIVM als kenniscentrum ten behoeve
van (inter)nationale afspraken en verdragen op het gebied van stoffen.Afhankelijk van de wijze waarop de bovengenoemde kennisinfrastructuur
van het bedrijfsleven wordt ingericht zal, indien die structuur adequaat functioneert,
beperkte behoefte zijn aan een vergelijkbare aparte, door de overheid ingerichte,
voorziening. In het uitvoeringsprogramma Omgaan Met Stoffen (zie H5) zal,
afhankelijk van de op dit moment nog onduidelijke koers van de EU inzake de
beleidsvernieuwing stoffen, dit onderwerp nader worden uitgewerkt.In ieder geval zal een dergelijke infrastructuur nodig zijn om:• een aantal taken, al dan niet wettelijk vastgelegd, die in het
kader van de uitvoering van de wet- en regelgeving en de internationale verdragen
en de uitvoering van deze strategienota noodzakelijk zijn, centraal aan te
sturen.• toezicht te houden op de uitvoering van de eventueel in het kader
van SOMS af te sluiten uitvoeringsovereenkomsten;• een specifiek op de Nederlandse situatie gerichte, openbare databank
van informatie over stoffen in te richten;Daarnaast moet nader bekeken worden of een onafhankelijk lichaam (zoals
het Britse «Stakeholders Forum» dat recent in september 2000 is
gestart), dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven
(de grondstoffenindustrie, de industriële (eind)gebruikers, etc.), de
overheid en maatschappelijke organisaties (met name consumentenorganisaties,
vakbeweging en milieuorganisaties) een rol kan spelen bij een dergelijke kennisinfrastructuur.
Taak van dit forum zou dan bijvoorbeeld kunnen zijn het beoordelen van maatregelen
die het bedrijfsleven neemt inzake het verbeteren van de omgang met stoffen
en het toetsen, door onafhankelijk deskundigen op de terreinen volksgezondheid,
milieu, chemie, arbeidsomstandigheden, van (de audit van) documenten en procedures
van het bedrijfsleven. 4.5 Geen gevaarlijke stoffen in consumentenproductenHet kabinet streeft naar een situatie waarin geen gevaarlijke stoffen
meer voorkomen in preparaten bestemd voor de consumenten markt. Het is in
de EU al staand beleid dat via richtlijn 76/769/EG bewezen CMR stoffen (ingedeeld
als categorie 1 of 2) niet meer worden toegestaan in preparaten bedoeld
voor consumententoepassing. Het voorstel is om ook verdachte mutagene stoffen
met betrekking tot geslachtscellen (ingedeeld als categorie 3 M) niet meer
toe te staan en het gebruik van verdachte carcinogene of reproductietoxische
stoffen (ingedeeld als categorie 3 C/R) te ontraden.Voorts is het niet verantwoord dat verdachte C/R stoffen waarvoor binnen
3 jaar geen (additionele) gegevens zijn aangeleverd nog gebruikt worden in
preparaten bedoeld voor de consument.Het voorstel is voorts om te bezien of het bovenbeschreven beleid kan
worden uitgebreid naar ook andere consumentenproducten niet zijnde preparaten,
waarbij (onder bepaalde omstandigheden) het gebruik van verdachte C, M of
R stoffen en PBT stoffen kan worden beperkt.Het kabinet wil met het nieuwe stoffenbeleid er voor zorgen dat er geen
stoffen, of bij hoge uitzondering minimale hoeveelheden van stoffen, in consumentenproducten
voorkomen die reden zijn voor zorg. Omgekeerd zal het productenbeleid zodanig
moeten worden ingericht dat producten veilig zijn in de zin dat stoffen die
reden zijn voor zorg niet, of bij hoge uitzondering met minimale hoeveelheden,
in consumentenproducten terecht komen.4.6 Snelle aanpak «non assessed chemicals»In het NMP3 is toegezegd dat beleid voor de «non assessed chemicals»
(stoffen waarover niets bekend is voor wat betreft gevaren en risico's) ontwikkeld
zou worden. Met de eerder beschreven systematiek, de «drieslag»,
uit de vorige paragraaf is daaraan voldaan. Als de uitvoering van de voorstellen
voorspoedig verloopt zal voor het eind van 2004 het specifieke probleem van
de «non assessed chemicals», het ontbreken van kennis in welke
vorm dan ook, zijn opgelost.4.7 Krachtige maatregelen t.a.v. persistente, bioaccumulerende,
toxische stoffenStoffen waarover men zeer ernstige zorgen kan hebben («very high
concern») zijn niet alleen de zogeheten CMR stoffen maar ook de PBT
stoffen. Voor beide categorieën geldt in principe een zwaar beleidsregime.
Ingeval van zeer schadelijke stoffen (bijvoorbeeld zeer persistent en sterk
bioaccumulerend) zou dit betekenen dat deze niet in het milieu zouden mogen
voorkomen en, voor zover emissie naar het milieu niet voorkomen kan worden,
niet toegepast mogen worden. Deze stoffen zullen dan ook onder een verbodsregime
vallen. De criteria die leiden tot een onderscheid tussen de «very high
concern», de «high concern» en de «concern»
stoffen zijn gebaseerd op de criteria zoals die binnen de internationale organisaties
gangbaar zijn.In het kader van het OSPAR Verdrag worden dergelijke criteria gehanteerd
maar ook in het in 2001 te ondertekenen UN verdrag inzake verbod op moeilijk
afbreekbare organische schadelijke stoffen (POP's) zullen dergelijke criteria
worden opgenomen. Beide sets van criteria zijn echter niet eensluidend. Nederland
zal, ten behoeve van het identificeren van «very high concern»,
«high concern» en «concern» stoffen, kiezen voor strenge
criteria (voor onder andere PBT) zodat recht wordt gedaan aan het voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen. 4.8 Aandacht voor hormoonontregelende stoffenOver de impact van de aanwezigheid in het milieu van stoffen met een hormoonontregelende
werking bestaat nog veel onzekerheid. In aquatische ecosystemen zijn bepaalde
aan hormoonontregeling te wijten effecten waargenomen, daarbij is het niet
altijd duidelijk welke stoffen daarvan de oorzaak zijn. Naast xenobiotische
stoffen spelen ook natuurlijke hormonen en fyto-oestrogenen een rol. De Gezondheidsraad
heeft in 1997 geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat blootstelling
aan hormoonontregelende stoffen een acute bedreiging vormt voor de volksgezondheid,
maar wijst wel op de potentiële gevaren van dergelijke stoffen.De werkingsmechanismen die leiden tot hormoonontregeling zijn nog deels
onbegrepen en het ontbreekt in veel opzichten nog aan gevalideerde testen
om stoffen op hormoonontregelende eigenschappen te onderzoeken. Dit geldt
met name voor het milieu als gevolg van de grote diversiteit aan soorten en
de onvolledige kennis van het endocrine systeem van een veelheid van soorten.Het bedrijfsleven pleit voor intensivering van onderzoek naar hormoonontregelende
effecten. De chemische industrie in de VS, Japan en Europa is het zogenoemde
Long-range Research Initiative gestart dat mede tot doel heeft om bovengenoemde
aspecten te onderzoeken. Aan dit programma werken inmiddels talloze wetenschappelijke
en overheidsinstellingen mee. De (internationale) milieubeweging breekt een
lans voor het toepassen van voorzorg ingeval van hormoonontregelende stoffen.Gezien de genoemde onzekerheden, en de eerdere opmerkingen over risicomanagement
en voorzorg in relatie tot onzekerheden, is het begrijpelijk dat gepleit wordt
voor meer onderzoek ten behoeve van zowel risicomanagement alsmede voor het
toepassen van voorzorg.Op 21 juni 1999 is, mede namens de ministeries
van EZ, LNV, SZW, V&W en VWS een notitie over hormoonontregelende stoffen
aan de Tweede Kamer gestuurd. De notitie was een antwoord op vragen van de
heer Crone tijdens de begrotingsbehandeling (1998) van VROM. In de notitie
wordt aangegeven dat er grote onzekerheden bestaan omtrent de actuele gevaren
van hormoonontregelende stoffen, maar dat die serieuze aandacht verdienen
vanwege potentiële risico's van blootstelling omdat daardoor een zodanige
beïnvloeding van het hormonale systeem zou kunnen optreden dat dit nadelige
effecten kan hebben voor de blootgestelde of zijn/haar nageslacht. In de notitie
wordt daarom aangegeven dat met veel inspanning wordt gezocht naar mogelijkheden
om dergelijke stoffen – en dan met name die stoffen die sterk persistent
zijn en zich opstapelen in de voedselketen – vroegtijdig te identificeren,
zodat ze in de bestaande beoordelingskaders voor stoffen kunnen worden ingepast
en het mogelijk wordt om maatregelen te nemen.De overheid zal dan ook verder onderzoek naar hormoonontregeling in het
milieu stimuleren. Omdat effecten van hormoonontregelende stoffen zich primair
lijken voor te doen in het aquatische milieu is het programma Landelijk onderzoek
OEstrogene Stoffen (LOES) door Rijkswaterstaat, in samenwerking met het Wetterskip
Fryslân, RIVM en RIWA, gestart met het doel meer inzicht te krijgen
in de ernst en omvang van het probleem en de bronnen die hiervoor verantwoordelijk
zijn.Op basis van de huidige kennis is er alle aanleiding om de hormoonontregelende
werking van stoffen in het oppervlaktewater serieus te nemen.ConclusieDe kabinetsvoorstellen voor een nieuw stoffenbeleid hebben onder andere
tot doel om op korte termijn alle bestaande stoffen op basis van hun
intrinsieke eigenschappen, en dan met name persistentie (P) en bioaccumulatie
(B: vermogen tot opstapeling in de voedselketen), in categorieën van
ernst in te delen en op basis daarvan maatregelen voor te schrijven. Veel
van de bekende persistente, bioaccumulerende stoffen hebben ook hormoonontregelende
eigenschappen, waarbij als gevolg van de stapeling in organismen effectniveaus
kunnen worden bereikt. Met andere woorden het treffen van (strenge) maatregelen
ten aanzien van PB stoffen zal mede als resultaat hebben dat ook bescherming
tegen hormoonontregelende effecten wordt geboden.Met het terugdringen van andere stoffen met mogelijke hormoonontregelende
effecten moet worden gewacht tot er betere methoden beschikbaar zijn om tot
een snelle en betrouwbare identificatie van de meest relevante stoffen te
komen.Met de huidige kennis is toepassing van het voorzorgprincipe, anders dan
hierboven geschetst voor de PB stoffen, nauwelijks mogelijk aangezien niet
duidelijk is op welke stoffen voorzorg toegepast moet worden.4.9 Internationale dimensie nieuw stoffenbeleidNiet alleen in Nederland maar ook in diverse internationale kaders wordt
discussie gevoerd over een nieuw stoffenbeleid. Een aantal Europese landen
heeft, voor wat betreft de gewenste richting voor een nieuw stoffenbeleid,
in de afgelopen twee jaar een standpunt ingenomen. Daarnaast hebben bepaalde
landen, zoals Canada, al onderdelen van het in deze nota voorgestelde nieuwe
stoffenbeleid in praktijk gebracht. De Europese Commissie, heeft op verzoek van de Milieuraad in juni 1999,
een «witboek» over dit onderwerp toegezegd. Dit «witboek»
is recentelijk, 13 februari, door de Commissie aangenomen. Naar verwachting
zal het «witboek» in juni 2001 in de Milieuraad worden besproken.De regelgeving in Nederland voor de uitvoering van het stoffenbeleid is
gestoeld op Europese regelgeving. Vanwege onduidelijkheid over de richting
van de ontwikkeling van het Europese stoffenbeleid is het uitwerken van nationale
regelgeving vooralsnog niet opportuun.Teneinde voldoende waarborg te creëren voor het welslagen van het
nieuwe stoffenbeleid is het kabinet voornemens om de elementen van dit beleid
te verankeren in wet- en regelgeving (met name in de Wet Milieubeheer),
dan wel bestaande regelgeving te wijzigen. Het nieuwe Nederlandse beleid zal
nadrukkelijk in EU-verband, met name in de discussie over de herziening van
het EU bestaande stoffen beleid en in het kielzog daarvan de EU-regelgeving,
worden ingebracht. Uiteraard zal het nieuwe stoffenbeleid op nationaal niveau
moeten passen binnen de ruimte die door het internationale beleid, uiteindelijk
na aanpassing, wordt gegeven.Vooruitlopend op de aangekondigde internationale beleidsvernieuwing zit
de ruimte voor een nationale beleidsvernieuwing voornamelijk op het vlak van
handhaving en niet vrijblijvende afspraken, maar mogelijk ook in zaken als
het versterken van de zorgplicht, nadere kwaliteitseisen aan bedrijven, ketenverantwoordelijkheid
en experimenten met nieuwe wijzen van aanpak van de problemen.Ervaringen uit het verleden leren dat met verstand nieuwe ideeën
ontwikkelen op het gebied het stoffenbeleid niet zinloos is. Een deel van
oorspronkelijk authentiek Nederlandse regelgeving is later omgezet in communautaire
voorschriften. In de afgelopen periode is vanuit Nederland een zeer actieve
dialoog gevoerd met de Europese Commissie, de lidstaten, het Europese bedrijfsleven
en de Milieubeweging om het zich ontwikkelende gedachtegoed zoveel mogelijk
uit te wisselen en af te stemmen.Bovenstaand schema maakt duidelijk dat de ontwikkeling van het gedachtegoed
inzake beleidsvernieuwing stoffen in Nederland en de EU gelijk op lopen. Zolang
het nieuwe Europese stoffenbeleid, via EU-richtlijnen, nog niet is vastgelegd
zal Nederland de gedachtevorming in de EU beïnvloeden door de strategie,
zoals die is verwoord in deze nota, alsmede de intenties van het Nederlandse
bedrijfsleven actief onder de aandacht te brengen. Daarnaast zullen de praktijkervaringen,
die onder andere met «proeftuinen» (zie H5) worden opgedaan en
die in een of andere vorm zullen worden verankerd, in overeenkomsten of regelgeving,
met de EU worden gedeeld.5. Uitvoering nieuw stoffenbeleid5.1 Uitvoeringsprogramma Omgaan Met Stoffen 2001–2002Het kabinet beoogt met het in deze nota beschreven beleid een concrete
invulling van de zorgplicht door een snelle aanpak van de zogeheten «non
assessed chemicals» (stoffen waarover niets bekend is voor wat betreft
gevaren en risico's) alsmede krachtige en effectieve maatregelen ten aanzien
van stoffen met ongewenste eigenschappen (zoals persistente, bioaccumulerende,
toxische (PBT) stoffen, carcinogene, mutagene, reproductietoxische (CMR) stoffen
en stoffen met hormoonontregelende werking).Het bedrijfsleven heeft inmiddels per brief aan de Minister van VROM (8
januari 2001), waarin ook een spoedig te publiceren intentieverklaring is
aangekondigd, aangegeven dat zij voornemens is activiteiten te ontwikkelen
voor de uitvoering van de strategienota omgaan met stoffen.De implementatie van het nieuwe beleid zal in stappen plaatsvinden:• In een kortlopend Uitvoeringsprogramma (2001–2002), waarin
naar verwachting dezelfde partijen zullen participeren als in het SOMS programma
ter voorbereiding van deze nota, zullen de diverse elementen uit het nieuwe
beleid ontwikkeld en uitgewerkt worden.• Onderdeel van deze ontwikkeling zullen «proeftuinen voor
het nieuwe stoffenbeleid» zijn. Deze «proeftuinen», die
door het bedrijfsleven worden opgezet, kunnen rekenen op actieve stimulering
van de overheid. Door deze «proeftuinen» wordt onderzocht op welke
wijze de eerder genoemde kwaliteitsverbetering en de verankering
van ketenverantwoordelijkheid praktisch vorm kan worden gegeven.• Ook het concretiseren van de «drieslag» door het vaststellen
van criteria voor de 5 categorieën van zorg en criteria voor het beperken
van gevaren en risico's bij het omgaan met stoffen en producten hoort bij
het uitwerken van het nieuwe beleid.• De doorwerking van de strategie van het nieuwe stoffenbeleid (relatie
met de uitvoeringspraktijk, controle en handhaving van het nieuwe beleid,
monitoring milieukwaliteit, etc.) naar de concrete acties en bestaande activiteiten
zal nader worden uitgewerkt.• Tenslotte zal de eerder besproken kennisinfrastructuur moeten worden
ingericht.• Nader bekeken moet worden of een onafhankelijk lichaam (zoals het
Britse «Stakeholders Forum» dat recent in september 2000 is gestart),
dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de grondstoffenindustrie, de
industriële (eind)gebruikers, de overheid en relevante maatschappelijke
organisaties, met name consumentenorganisaties, vakbeweging en milieuorganisaties,
een rol kan spelen bij een dergelijke kennisinfrastructuur. Taak van dit forum
zou dan bijvoorbeeld kunnen zijn het beoordelen van maatregelen die het bedrijfsleven
neemt inzake het verbeteren van de omgang met stoffen en het toetsen van (audit
van) documenten en procedures van het bedrijfsleven door onafhankelijk deskundigen
op de terreinen volksgezondheid, milieu, chemie, arbeidsomstandigheden.• De uitwerking en implementatie van de «strategie omgaan met
stoffen» kan worden afgerond met het sluiten van één of
meerdere «keten-» en «uitvoeringsovereenkomsten» die
onder bepaalde voorwaarden algemeen verbindend kunnen worden verklaard.Een voorlopige invulling van acties en te bereiken doelen die centraal
staan in het uitvoeringsprogramma voor de periode 2001–2002, en die
invulling geven aan de beleidsvoornemens uit deze nota, is hieronder weergegeven. Tijdpad Uitvoeringsprogramma Omgaan Met Stoffeneerste helft van 2001 • intentieverklaring
bedrijfsleven inzake uitvoering nieuw stoffenbeleid • bespreking Strategienota
Omgaan Met Stoffen in de Tweede Kamer • opstellen uitvoeringsprogramma
 • opzetten organisatie uitvoeringsprogramma («stakeholders forum»)
 • opzetten «proeftuinen ketenbeheer» in het kader van beleidsvernieuwing
 • start uitvoeringsprogramma Omgaan Met Stoffen • start verkenning
organisatie kennisinfrastructuur tweede helft van 2001 • ondertekenen «proeftuinen ketenbeheer» overeenkomsten
voor de beleidsvernieuwing • start uitvoering «proeftuinen ketenbeheer»
in het kader van beleidsvernieuwing stoffen • inpassen SOMS gedachtegoed,
voorzover wenselijk en noodzakelijke, in wet- en regelgeving • start
uitvoering «proeftuin kennisinfrastructuur» in het kader van beleidsvernieuwing
stoffen eerste helft van 2002 • uitvoeren
«proeftuinen ketenbeheer» overeenkomsten voor de beleidsvernieuwing
 • proefdraaien «kennisinfrastructuur» in het kader van beleidsvernieuwing
stoffen tweede helft van 2002 • afronding «proeftuinen
ketenbeheer» overeenkomsten voor de beleidsvernieuwing • voorbereiden
«keten-» en «uitvoerings»overeenkomsten in het kader
van beleidsvernieuwing stoffen • afronden implementatie SOMS gedachtegoed
in wet- en regelgeving • start handhavingsacties in het kader van beleidsvernieuwing
stoffen • implementatie «kennisinfrastructuur» in het kader
van beleidsvernieuwing stoffen • Nota Uitvoeringsprogramma Strategie
Omgaan Met StoffenOver de voortgang van het genoemde uitvoeringsprogramma en de implementatie
van de beleidsvoornemens van deze strategie voor het verstandig, voorzichtig
en met voorzorg omgaan met stoffen zal eind 2002 aan de Tweede Kamer door
middel van een Nota Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen worden gerapporteerd.
Dan zal ook aangegeven worden of en op welke wijze elementen van het nieuwe
stoffenbeleid in nationale en internationale regelgeving verankerd worden.5.2 Intentieverklaring bedrijfsleven inzake beleidsvernieuwing
stoffenHet Nederlandse bedrijfsleven, de chemische industrie voorop alsmede enkele
branches, schuwt een duidelijke en verantwoorde invulling van de zorgplicht
niet. Dit bleek al uit de intensieve participatie van het bedrijfsleven bij
het tweejarige SOMS-programma maar ook uit de aankondiging van een intentieverklaring
die het bedrijfsleven in maart 2001 voornemens is te publiceren.Het is te verwachten dat, nadat de strategienota door de Kamer geaccordeerd
is, het bedrijfsleven in overleg met de overheid de uitvoering van de strategie
ter hand zal nemen. hetgeen inhoudt dat de chemische industrie, dan wel delen
daarvan, en enkele branches een aantal beleidsvoornemens zal uitvoeren. Bezien
moet worden in hoeverre de afspraken ten aanzien van de uitvoering van het
beleid vastgelegd worden in (uitvoerings)overeenkomsten.5.3 Uitvoeringsprojecten bedrijfsleven in Nederland –
de «proeftuinen» –Een van de besluiten die voortvloeien uit het SOMS-programma is de verankering
van de ketenverantwoordelijkheid in duidelijke heldere afspraken tussen de
overheid en het bedrijfsleven. Binnen de keten dienen de verschillende onderdelen
(leveranciers en afnemers) samen te werken bij het verzamelen en uitwisselen
van data over gevaren en risico's van stoffen maar ook bij de voorbereiding
van risicobeoordelingen en bij het nemen van risicobeperkende maatregelen.In het kader van de operationalisering van het SOMS programma acht de
overheid het nuttig om praktische ervaring op te doen met de uitvoering van
de kwaliteitsverbetering die bedrijven geacht worden te ondernemen en met
het operationaliseren van de ketenverantwoordelijkheid door middel van het
invoeren van «proeftuinen». De ervaringen opgedaan in de «proeftuinen»
zullen worden verwerkt in de uitvoeringsmodaliteiten van het nieuwe beleid
en zullen worden ingebracht in het EU kader om andere lidstaten vertrouwd
te maken met het rendement van de ingezette uitvoeringsmodaliteiten. Tevens
wordt met het invoeren van een «proeftuin» de betrokkenheid van
het individuele bedrijfsleven bij de beleidsvernieuwing stoffen vergroot.Inmiddels is er vanuit de overheid een onderzoek gestart naar de eventuele
uitwerking van een «proeftuin» binnen een bepaalde keten. Het
streven van de overheid is om specifieke, representatieve ketens te vinden
waarmee een heldere invulling van het principe van de «proeftuin»
kan worden afgesproken. Uiteindelijk zou dit moeten leiden tot een aantal «proeftuin»overeenkomsten. De overheid verwacht in de
eerste helft van 2001 duidelijkheid te hebben over de mogelijkheden voor invoering
van een aantal «proeftuinen».Op dit moment wordt gedacht aan «proeftuinen» die betrekking
hebben op het operationaliseren van de ketenverantwoordelijkheid en op «proeftuinen»
gericht op het inrichten van een kennisinfrastructuur. De ervaringen uit het
verleden worden hierin meegenomen. Daarnaast bestaan er ook Europese «proeftuinen»
van bepaalde branches, zoals het HERA project van de Europese wasmiddelenindustrie.
Ook «proeftuinen» die tot doel hebben om de «Research &
Development» binnen bedrijven te voorzien van handvatten voor het verstandig,
voorzichtig en met voorzorg omgaan met stoffen zijn mogelijk. Voor «proeftuinen»
op het gebied van ketenverantwoordelijkheid lijken de volgende branches, ketens
geschikt: stoffen in de textiel en kledingbranche, producten van de rubber-
en kunststofindustrie, stoffen in de verfketen, stoffen in de zeepketen.5.4 «Ketenovereenkomsten» en «uitvoeringsovereenkomsten»Een van de besluiten die voortvloeien uit het SOMS-programma is de verankering
van de ketenverantwoordelijkheid in duidelijke heldere afspraken tussen de
overheid en het bedrijfsleven. Binnen de keten dienen de verschillende onderdelen
(leveranciers en afnemers) samen te werken bij het verzamelen en uitwisselen
van data over gevaren en risico's van stoffen maar ook bij de voorbereiding
van risicobeoordelingen en bij het nemen van risicobeperkende maatregelen.Het uitvoeringsprogramma SOMS zal onder ander door middel van «ketenovereenkomsten»
en «uitvoeringsovereenkomsten» de uitvoering van het nieuwe stoffenbeleid
trachten te verankeren.Het bedrijfsleven heeft inmiddels aangegeven aan het tot stand komen hiervan
te willen werken.Waar mogelijk zal worden aangesloten bij al bestaande overeenkomsten zoals
de arboconvenanten. BIJLAGE 1 Het nieuwe stoffenbeleid in nationaal en internationaal perspectiefDiagnose van de huidige situatie(Milieu)beleid loontSedert begin 1900, veelal gemarkeerd met het in- en uitvoeren van de Hinderwet,
is de leefomgeving in Nederland onder andere als gevolg van een verbeterde
drinkwatervoorziening en de aanleg van riolering sterk verbeterd hetgeen lagere
sterfte en ziektecijfers tot gevolg had. In de afgelopen dertig jaar is de
kwaliteit van het leefmilieu verbeterd doordat de emissies van de (chemische)
industrie, na een explosieve groei in de jaren 50 en 60 van de twintigste
eeuw, met name in Nederland sterk gereduceerd zijn. Het leven in met name
Europa is ook gezonder en veiliger geworden als gevolg van de ontwikkelingen
van een groot scala van producten variërend van geneesmiddelen tot voedseladditieven
die bederf tegengaan.Productie, gebruik van stoffen en innovatie op het gebied van stoffen
hebben voor een belangrijk deel bijgedragen aan het welzijn van de mens, verhoging
van de levensverwachting en kwaliteit van het leven. Veel stoffen zijn –
letterlijk – van levensbelang (toepassingen ten behoeve van volksgezondheid,
hygiëne en veiligheid) en dragen niet zelden bij aan duurzaamheid van
consumentenproducten en goederen. Mede door de ontwikkeling van allerhande
stoffen zijn veel milieuproblemen voorkomen. Ook mag niet vergeten worden
dat het waarschijnlijk is dat in het dagelijks verkeer vele stoffen veilig
geproduceerd en toegepast worden.De incidenten met betrekking tot stoffen hebben ons echter geleerd dat
zowel het beleid ten aanzien van de beoordeling en gebruik van stoffen als
ook de inspanning die bedrijven moeten doen om stoffen veilig te produceren
en te verwerken verbeterd dient te worden.Het huidige scala aan Nederlandse en Europese (beleids)instrumenten biedt
geen garantie voor het achterwege blijven van grote incidenten zoals die zich
recentelijk ook in Nederland hebben voorgedaan. Ook wordt, door recente schandalen,
het vertrouwen van de burger in veilig voedsel en veilige producten op de
proef gesteld. De ongerustheid over persistente, in het weefsel ophopende
giftige chemicaliën en hormoonontregelende stoffen in het leefmilieu
en in producten en voedsel is in dat licht bezien begrijpelijk.Terugblik: Hoe zijn de milieusuccessen tot stand gekomen?De eerder genoemde successen voor de Nederlandse, en soms Europese, situatie
zijn veelal terug te voeren op (strenge) regelgeving vanuit de EU maar ook
op afspraken tussen Nederlandse overheid en het bedrijfsleven (onder andere
door middel van convenanten). Er is sprake van een toelatingsbeleid voor (dier)geneesmiddelen
en bestrijdingsmiddelen. Er is regelgeving voor voedselveiligheid en productveiligheid.
In alle genoemde gevallen geldt dat in meer of mindere mate beoordeeld wordt
(veelal door de overheid) in hoeverre er sprake is van een risico voor de
mens of het milieu en welke maatregelen genomen dienen te worden om dit risico
te verkleinen.Daarnaast hebben een aantal bedrijven in het kader van bijvoorbeeld Responsible
Care of Product Stewardship maatregelen genomen om gevaren en risico's voor
het milieu, maar ook voor de werknemer, te verminderen. Bij al deze initiatieven
speelt het risicomanagement een grote rol. Relativerende opmerkingen zijn echter op hun plaats. Het instrument risicomanagement
is:• duur in gebruik want het vereist veel en langdurig onderzoek,• tijdsintensief want het staat of valt met wetenschappelijke consensus,• alleen bruikbaar ingeval van reeds bekende schadelijke effecten
van activiteiten/stoffen,• voor niet-ingewijden (zoals de burger) redelijk onbegrijpelijk.Het is dan ook niet verwonderlijk dat met name de «eenvoudige»
problemen inmiddels lijken te worden opgelost. De moeilijke (milieu-)problemen
zijn niet eenvoudig oplosbaar met dit instrument.De noodzaak tot vernieuwingHet nationale en internationale stoffenbeleid is aan vernieuwing toe.
In brede kring, bij bedrijfsleven, overheid en binnen de samenleving als geheel,
is dit onbetwist. Er komen nog altijd veel potentieel gevaarlijke stoffen
vrijelijk in het leef- of werkmilieu of in (consumenten)producten terecht.
Van een veelheid aan stoffen is te weinig (openbaar) bekend wat betreft hun
eigenschappen en de daarmee samenhangende gevaren en risico's. De snelheid
waarmee deze kennisachterstand wordt ingelopen en daarmee het tempo waarmee
vervolgens maatregelen (kunnen) worden genomen is onder het huidige nationale
en internationale beleidsregime te laag en zou bij ongewijzigde voortzetting
leiden tot een onderzoeksen beoordelingsprogramma van vele generaties, terwijl
een tijdvak van 1 generatie (20 jaar) om tot een brede en drastische verbetering
van de situatie te komen, in verschillende fora als wenselijk is bestempeld.De dreiging van het vastlopen van het beleid t.a.v. bestaande stoffen
is gebaseerd op een inschatting van de effecten van voortzetting van de huidige
praktijk van intensieve risicobeoordeling door de overheid uit te voeren en
de daarop gebaseerde maatregelen. Zo zijn in Nederland, na circa 15 jaar van
tijdrovende en kostbare beoordelingstrajecten, nu pas de deelsuccessen voor
een deel van de 50 prioritaire stoffen zichtbaar (Notitie Prioritaire Stoffen,
2001). Internationaal gezien is de situatie nauwelijks beter: van de bijna
2500 stoffen die in grote volumina (meer dan 1000 ton per jaar) in de EU geproduceerd
of in de handel gebracht worden, is slechts van 14% (356) een basisset gegevens
voorhanden; van 21% (ruim 500 stoffen) is geen informatie bekend, althans
niet vrijelijk beschikbaar. Wat betreft stoffen die in lagere volumina geproduceerd
worden, is het beeld nog minder gunstig. Verkenning en beoordeling van de
risico's van een substantieel deel van alle handelsstoffen – of zelfs
maar van een selectie van geprioriteerde stoffen daaruit – zou zeker
meerdere generaties op zich laten wachten, laat staan het nemen van adequate
beslissingen.Een tweede geconstateerd knelpunt in de huidige benadering is het gegeven
dat, omdat de nadruk eenzijdig op de beoordeling van risico's is gelegd en
op de overheid als beoordelende partij, de industrie als vanzelf tot een afwachtende
houding werd uitgenodigd. Een effect daarvan is dat het tempo waarin voor
prioritaire stoffen de gegevens worden gecompleteerd en de risicobeoordelingen
worden opgesteld bepaald wordt door de bescheiden draagkracht van de deelnemende
overheden van de EU lidstaten, met als gevolg een tempo dat geen zicht biedt
op sanering in kennisachterstand van bestaande stoffen. Zonder een heroriëntatie op het stoffenbeleid valt te vrezen dat
het nu al vaak wankelende vertrouwen van de samenleving in de chemie als bedrijfstak
verder negatief wordt beïnvloed. Zonder een pro-actieve opstelling van
het bedrijfsleven ten aanzien van de veiligheid van (consumenten)producten
zal het vertrouwen van de burger in producten afnemen. Zonder een verandering
in het stoffenbeleid kan de samenleving, en het bedrijfsleven in het bijzonder,
niet zorg dragen voor een zodanig veilig gebruik van stoffen, in alle fasen
van de levenscyclus (van chemisch product via (consumenten)producten naar
afval en hergebruik), dat mens en milieu geen – of verwaarloosbare –
gevaren en risico's lopen.Bovenvermelde analyse van de huidige situatie wordt nog meer urgent als
deze constatering tegen het licht wordt gehouden van de ontwikkelingen die
in de sector chemische industrie wordt voorzien. De chemische industrie is
gekenmerkt door een grote verscheidenheid aan processen en producten, en is
niet onder een noemer te rangschikken. Te onderscheiden zijn:• de sector basis chemie (die zich voornamelijk bezig houdt met de
productie van basis chemicaliën in grote hoeveelheden voor verwerking
tot kunstmest, industriële chemicaliën, plastics, harsen, elastomeren,
kunstvezels en kleurstoffen),• de sector specialiteiten (toevoegingsmiddelen en kleurstoffen voor
rubber en kunststof, kleefmiddelen, hulpchemicaliën, zepen en detergentia),• de sector producten voor consumenten verzorging (zepen, detergentia,
wasmiddelen, bleekmiddelen, haarverzorging, geurstoffen),• de sector voeding en gezondheid (pharmaceutica, landbouwchemicaliën,
biotechnologie),• de sector overigen (metalen, glas, auto-industrie, paier, textiel,
etc.).In totaliteit worden naar verwachting in de EU 50 000 stoffen geproduceerd,
waarvan slechts een bescheiden deel daarvan in significante hoeveelheden.Het huidige nationale en internationale beleid m.b.t. bestaande stoffen
richt zich vooral op de kleine groep van High Production Volume Chemicals
(HPVC).Onderstaand diagrammen geven een globaal beeld van de verdeling in aantallen en in volume in de EU, waarbij de schattingen voor de hoeveelheden
< 10 ton per jaar niet berusten op werkelijke gegevens:De diagrammen laten zien dat het grootste aantal stoffen slechts een zeer
klein volume-aandeel hebben en dat de grootste volume-aandeel wordt bepaald
door een zeer kleine groep van stoffen. Gezien de totale wereldproductie van
de chemische industrie en de daaruit afgeleide trends in toename gerelateerd
aan de trendmatige toename van de bevolking en van het bruto nationaal inkomen
(zie onderstaand figuur) dringt de noodzaak zich op om de chemicaliën
op de markt effectiever te reguleren.Internationaal zijn deze constateringen ook aanleiding geweest voor initiatieven
tot nieuw beleid.Belangrijke bestaande instrumentenDe belangrijkste instrumenten van Europese regelgeving zijn:• de Gevaarlijke Stoffen Richtlijn (67/548/EEG) die regels stelt
aan de indeling en het kenmerken van stoffen op basis van vastgestelde criteria
en aan het kennisgevingstelsel voor nieuwe stoffen waarvan de introductie
pas kan plaatsvinden nadat een vastgesteld pakket aan gegevens beschikbaar
is (een basis set). De overheid van het ontvangende lidstaat maakt een risicobeoordeling
volgens de beginselen vastgelegd in Richtlijn 93/67/EEG). Indien de risicobeoordeling
reden geeft tot zorg, kan de overheid een voorstel doen voor beperkende maatregelen
die via de weg van de Verbodsrichtlijn in de EU kan worden geïmplementeerd.• de Bestaande Stoffen Verordening (793/93/EEG) die via prioriteitstelling
stoffen selecteert waarvoor de industrie de gegevens moet completeren tot
een basis set en de EU lidstaten zorgdragen voor een risicobeoordeling volgens
de beginselen vastgelegd in Richtlijn 1488/94/EEG en, indien van toepassing,
tevens aanbevelingen doen voor risicoreducerende maatregelen. Ook hierbij
worden de aanbevelingen via de weg van de Verbodsrichtlijn in EU verband vastgesteld.
De eerste gros lijst zijn HPVC stoffen (High Production Volume Chemicals)
die in een bepaalde periode in meer dan 1000 ton per jaar op de EU markt zijn
gebracht;• de Verbodsrichtlijn (76/769/EEG) die beperkingen oplegt aan het
toepassen en/of in de handel brengen van met name genoemde stoffen;• de Preparatenrichtlijn (88/379/EEG; gewijzigd in 99/45/EEG) die
regels stelt aan de indeling en het kenmerken van preparaten.NormstellingZoals in het NMP3 (1998) staat beschreven is het maximaal toelaatbaar
risiconiveau (MTR) een wetenschappelijk afgeleide waarde voor een stof, die
aangeeft bij welke concentratie van een stof geen nadelig te waarderen effect
te verwachten is of – in geval van carcinogene stoffen – waar
een kans van 10-6 per jaar sterfte voorspeld kan worden. Bij de
afleiding van het MTR is een economische afweging niet aan de orde; deze is
wel aan de orde bij de doorvertaling naar doel- en taakstellingen. De streefwaarde
is een waarde die aangeeft bij welke concentratie er sprake is van verwaarloosbare
effecten op mens en milieu.Voor MTR en streefwaarde geldt een inspanningsverplichting (regeringsbeslissing
vierde Nota waterhuishouding NW4, 1999). In het NMP3 is als beleidsdoel geformuleerd
dat voor alle stoffen op zeer korte termijn, zo mogelijk voor 2000, het MTR
niet meer overschreden mag worden als gevolg van emissies, en dat op langere
termijn, zo mogelijk voor 2010, de streefwaarde niet meer overschreden mag
worden als gevolg van emissies.MTR en streefwaarden zijn daarmee bruikbaar als maatlat voor het beoordelen
van de resultaten van het milieubeleid en het toetsen van de effectiviteit
van het brongerichte beleid. Overigens geldt dat algemene uitgangspunten in
het milieubeleid zoals het voorzorgprincipe en het stand-still beginsel van
kracht blijven.Zoals in het NMP3 is aangegeven zullen de betrokken overheden de streefwaarden
en MTR-waarden als uitgangspunt hanteren bij de:• beoordeling van de milieukwaliteit;• formulering van brongericht beleid en het stellen van prioriteiten
daarbinnen;• beoordeling van de noodzaak van wettelijke milieukwaliteitsnormen;• normstelling voor producten- en bestrijdingsmiddelenbeleid;• herijking en formulering van doel- en taakstellingen voor doelgroepen;• herijking en formulering van overheidsdoelstellingen;• vergunningverlening.Perspectief voor de toekomstNieuwe ideeën in andere landenDenemarken heeft met de rapporten «Non-Assessed
Chemicals» (1996) en «A strategy for intensified efforts in the
field of chemicals» (1999) het Deense standpunt inzake beleidsvernieuwing
stoffen gepresenteerd. De Deense prioriteiten zijn hoofdzakelijk gebaseerd
op de zorg voor gebrek aan kennis over de gevaren van stoffen en over de gebrekkige
voortgang in het proces van indelen en kenmerken in de EU. De volgende doelstellingen
zijn aangegeven:• Een snelle maar samenhangende beoordelingsprocedure.• Verbetering in het genereren van gegevens voor de beoordeling over
de gevaren en de risico's.• Vanwege de belangrijke hiaten in de kennis van individuele stoffen,
zouden stoffen moeten worden gegroepeerd in clusters voor groepsindeling.• Stoffen met gebrekkige data zouden moeten worden ingedeeld in een
gevaarsklasse overeenkomend met de meest schadelijke representant van de groep,
en de indelingssystematiek zou moeten worden uitgebreid.• Een verbeterde registratie van stoffen en producten door een kennisgevingplicht
van ingedeelde stoffen met een tijdslimiet, registratie van alle stoffen,
verbetering test strategieën en intensievere handhaving. De EU regelgeving
moeten worden uitgebreid in de richting van groepsindeling, kennisgevingplicht
voor niet beoordeelde stoffen en moet meer opties voor beperkende maatregelen
bevatten.UK heeft in zijn beleidsstandpunt «A
sustainable production and the use of chemicals» (1999) een nieuwe strategie
vastgesteld met het doel om een toekomstig duurzame productie en gebruik van
stoffen te realiseren zonder dat er schade kan optreden voor mens en milieu.
De belangrijkste uitgangspunten zijn:• Volledige informatie over de risico's van stoffen moet publiek
beschikbaar zijn.• Continuering van risicobeperkende maatregelen met behoud van concurrentie
vermogen van de industrie• Uitfasering van stoffen die een onaanvaardbaar risico met zich
meedragen.• Stimulering van het programma van de industrie tot het opstellen
van risicobeoordelingen van stoffen met als doel realisatie in 2015.• Ontwikkelen van een snelle procedure tot identificatie van stoffen
waarvoor risicobeperkende maatregelen geïndiceerd zijn.• Implementatie van het voorzorgbeginsel• Het instellen van een «Stakeholders forum» die de regering
moet adviseren over selectie criteria, prioriteitstelling, maatregelen
en toepassing van het voorzorgbeginsel voor specifieke stoffen.Zweden presenteerde zijn standpunten en doelstellingen
in een tweetal rapporten, «New guidelines on chemicals policy»
(2000) and «The future environment – the responsibility of all»
(2000). De Zweedse aanpak is gekarakteriseerd door verreikende ethische uitgangspunten
die op termijn gerealiseerd zouden moeten worden:• completering van alle gegevens over stoffen voor 2010,• geen CMR stoffen in consumenten producten vanaf 2007,• geen zeer persistente en bioaccumulerende stoffen in producten
vanaf 2010,• geen overige persistente en bioaccumulerende stoffen in producten
vanaf 2015,• geen noodzaak tot het opstellen van risicobeoordelingen voor persistente
en bioaccumulerende stoffen ter onderbouwing van maatregelen, en• gelijkwaardige regelgeving voor nieuwe en bestaande stoffen, maar
meer stringente criteria voor de beoordeling van nieuwe stoffen.In vervolg op de het werkdocument van de Europese Commissie over het functioneren
van de vier EU beleidsinstrumenten, de Stoffenrichtlijn 67/548/EEG, de Bestaande
Stoffen Verordening 793/93/EEG, de Preparatenrichtlijn 88/379/EEG, en de Verbodsrichtlijn
76/769/EEG, heeft de Milieuraad van juni 1999 conclusies geformuleerd waarin
richting is gegeven aan een toekomstig EU stoffenbeleid. Daarbij is de Commissie
uitgenodigd om eind 2000 met een beleidsdocument te komen, een White Paper
met actieprogramma.Verankering nieuw beleid in internationale kadersDe chemische en aanverwante industrie zijn in zeer sterke mate internationaal
georiënteerd. Hetzelfde kan gezegd worden van de handel in chemische
producten. Nederland streeft dan ook naar een goede koppeling tussen het Nederlandse
beleid met het internationale stoffenbeleid.Het beleid ten aanzien van stoffen zoals dat binnen de Europese Gemeenschap
de laatste dertig jaar vorm heeft gekregen heeft geleid tot een hoge graad
van harmonisatie van wetten en regels die zorg dragen voor een open interne
markt voor de (chemische) industrie en die in theorie een basis zijn voor
het beperken van gevaren en risico's van gevaarlijke stoffen voor mens en
milieu. Nationaal mag dus niet minder, maar ook niet meer worden geregeld,
tenzij aan heel strenge criteria wordt voldaan. Het opzetten van «proeftuinen»
in Nederland om ideeën op hun praktische haalbaarheid te toetsen, alsmede
leerpunten vast te stellen en deze gegevens aan de Europese Commissie en lidstaten
te presenteren, behoort tot de mogelijkheden.Het relatief succesvolle Nederlandse emissiereductiebeleid op het gebied
van prioritaire stoffen is voor een groot deel terug te voeren op afspraken,
vastgelegd in convenanten, met de belangrijkste doelgroepen (emittenten),
geëffectueerd via de vergunningverlening aan individuele bedrijven. Met
andere woorden: het is niet wenselijk om te wachten op (nationale of internationale
geharmoniseerde) regelgeving om gewenste maatregelen te initiëren en
bepaalde doelen te realiseren. Tenslotte zijn de ervaringen in Nederland met
het overlegmodel zodanig dat de verwachting is dat de in het kader van SOMS
gezamenlijk ontwikkelde ideeën voor alle partijen aantrekkelijke elementen
zullen bevatten.De Europese Commissie wordt geconfronteerd met de beperktheid van haar
mandaat waardoor bilaterale verbintenissen (overeenkomsten, convenanten) volgens
het EU verdrag niet mogelijk zijn. Indien de resultaten van de beleidsvernieuwing
stoffen daartoe aanleiding geven zal Nederland ijveren om dit
juridische instrument ook in EU verband mogelijk te maken.Witboek EU stoffenbeleidDe Europese Commissie heeft recentelijk, 13 februari 2001, een zogeheten
«witboek» stoffen aangenomen. Ook is recentelijk een mededeling
van de commissie ten aanzien van het voorzorgprincipe verschenen.Deze nota, als neerslag van de Nederlandse gedachtevorming en sommatie
van beleidsuitgangspunten en beleidsvoornemens, zal net als de aangekondigde
intentieverklaring van het bedrijfsleven, ten behoeve van de discussie over
het «witboek», actief onder de aandacht van de EU en de lidstaten
worden gebracht.OSPARDe doelstelling voor het mariene milieu zoals afgesproken tijdens de 4e
Noordzee Ministers Conferentie (Esbjerg, 1995) is in de OSPAR «strategie
gevaarlijke stoffen» uitgewerkt. Volgens deze afspraak moet worden gestreefd
naar beëindiging van emissies van gevaarlijke stoffen binnen de periode
van één generatie (2020), met als uiteindelijk doel concentraties
in het mariene milieu dicht bij nul te brengen voor door de mens gesynthetiseerde
stoffen en op achtergrond niveau voor natuurlijke stoffen. Er is met een duidelijke
inbreng vanuit Nederland, indachtig de beleidsvernieuwing stoffen, in 1999
een methodiek ontwikkeld (DYNAMEC) om stoffen te selecteren en te prioriteren
die onder de «strategie gevaarlijke stoffen» van OSPAR vallen.
De methodiek zorgt ervoor dat zeer milieugevaarlijke stoffen met behulp van
een set criteria voor P, B en T worden geselecteerd. De methodiek heeft tot
nu toe er voor gezorgd dat 12 stoffen/stofgroepen zijn toegevoegd aan de oorspronkelijke
15 stoffen/stofgroepen die op het bestaande werkprogramma voor prioritaire
actie van OSPAR stonden. Voor deze 27 stoffen/stofgroepen zal in de komende
periode worden nagegaan welke maatregelen getroffen moeten worden om de algemene
OSPAR doelstelling te halen. Nederland zal binnen OSPAR met name aandacht
vragen voor het inbedden van de zorgplicht van het bedrijfsleven en de acties
die daaruit voortvloeien voor de uitvoering van de DYNAMEC methodiek en de
noodzakelijk geachte maatregelen.Kaderrichtlijn water (2000/60/EG)In oktober 2000 is de Europese Kaderrichtlijn water vastgesteld. Naast
de «combined approach» (aanpak aan de bron door toepassing Best
beschikbare technieken en aanvullende maatregelen als waterkwaliteitsdoelstellingen
niet worden gehaald.) wordt ook een strategie tegen waterverontreiniging aangegeven.
Onderdeel hiervan is de selectie van prioriteitstof-fen en gevaarlijke prioriteitstoffen.
Voor prioriteitstoffen zal de Commissie waterkwaliteitsdoelstellingen en voorstellen
voor maatregelen om de emissies van deze stoffen continue te verminderen opstellen.
Voor de gevaarlijke prioriteitstoffen geldt dat gestreefd moet worden naar
beëindigen van de emissies binnen een periode van maximaal 20 jaar nadat
de maatregelen zijn vastgesteld door de Raad en het Europees Parlement. In
december 2000 komt de Commissie met een voorstel voor een lijst van prioriteitstoffen
en gevaarlijke prioriteitstoffen.Nederland zal binnen OSPAR en EU aandacht vragen voor de afstemming van
de lijsten met gevaarlijke stoffen en daarnaast aandacht vragen voor het inbedden
van de zorgplicht van het bedrijfsleven en de acties die daaruit voortvloeien
in de uitvoering de Kaderrichtlijn. Elementen die in het Uitvoeringsprogramma SOMS moeten
worden meegenomenUitvoeringsprojecten bedrijfsleven in Nederland –
de «proeftuinen» –In het kader van de operationalisering van het SOMS programma acht de
overheid het nuttig om praktische ervaring op te doen met de uitvoering van
de kwaliteitsverbetering die bedrijven geacht worden te ondernemen en met
het operationaliseren van de ketenverantwoordelijkheid door middel van het
invoeren van «proeftuinen». De ervaringen opgedaan in de «proeftuinen»
zullen worden verwerkt in de uitvoeringsmodaliteiten van het nieuwe beleid
en zullen worden ingebracht in het EU kader om andere lidstaten vertrouwd
te maken met het rendement van de ingezette uitvoeringsmodaliteiten. Tevens
wordt met het invoeren van een «proeftuin» de betrokkenheid van
het individuele bedrijfsleven bij de beleidsvernieuwing stoffen vergroot.Inmiddels is er vanuit de overheid een onderzoek gestart naar de eventuele
uitwerking van een «proeftuin» binnen een bepaalde keten. Het
streven van de overheid is om specifieke, representatieve ketens te vinden
waarmee een heldere invulling van het principe van de «proeftuin»
kan worden afgesproken. Uiteindelijk zou dit moeten leiden tot een aantal
proeftuinovereenkomsten. De overheid verwacht in de eerste helft van 2001
duidelijkheid te hebben over de mogelijkheden voor invoering van een aantal
«proeftuinen».Op dit moment wordt gedacht aan «proeftuinen» die betrekking
hebben op het operationaliseren van de ketenverantwoordelijkheid en op «proeftuinen»
gericht op het inrichten van een kennisinfrastructuur. De ervaringen uit het
verleden worden hierin meegenomen. Ook «proeftuinen» die tot doel
hebben om de «Research & Development» binnen bedrijven te
voorzien van handvatten voor het verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan
met stoffen zijn mogelijk. Voor «proeftuinen» op het gebied van
ketenverantwoordelijkheid lijken de volgende branches, ketens geschikt: stoffen
in de textiel en kledingbranche, producten van de rubber- en kunststofindustrie,
stoffen in de verfketen, stoffen in de zeepketen.Als voorbeeld «proeftuin» kledingInmiddels is met partijen in de kledingketen afgesproken om een positieve
stoffenlijst op te stellen. Daarmee wordt bedoeld een lijst van stoffen waarvan
bekend is dat deze stoffen/chemicaliën bij de toepassing in de productie
van textiel ten behoeve van kleding geen of verwaarloosbare schade aan mens
of milieu toebrengen. Als eerste stap zullen door de branche criteria worden
opgesteld om dergelijke stoffen te selecteren (te denken valt aan criteria
als toxiciteit, afbreekbaarheid, bioaccumulatie) daarbij zal uiteraard zo
veel als mogelijk aangesloten worden bij de algemene systematiek die in deze
strategienota is gepresenteerd.Vooreerst zal worden nagegaan of voldoende betrouwbare informatie beschikbaar
is over eigenschappen van stoffen om zo'n lijst op basis van de vastgestelde
criteria te kunnen opstellen. Vervolgens zal gewerkt worden aan het opstellen
van een positieve stoffenlijst.Eerdere ervaringen met «proeftuinen» op het
gebied van kennisinfrastructuurIn het verleden is voor de bedrijfstak tankauto cleaning door RIZA een
zogenaamde verwerkingsmatrix opgesteld. Aan de hand van eigenschappen van
stoffen wordt aangegeven via welk soort van zuivering (fysisch-chemisch, biologisch)
de afvalwaterstromen verwerkt moeten worden. Onderdeel hiervan is een databestand
met stofgegevens (o.a. vande eigenschappen persistentie, bioaccumulatie
en toxiciteit). In 1998/1999 is door RIZA besloten dat deze verwerkingsmatrix
door de bedrijven zelf verder ingevuld en beheerd moet worden. De vereniging
ATCN (Auto tankcleaning Nederland (o.i.d.)) heeft hiervoor een stichting opgericht.
Recent zijn afspraken gemaakt over het beheer van die kennisinfrastructuur.• KIWA levert tegen betaling expertise voor vullen/beheer databestand
stoffen.• Begroting voor 4 jaar is ingediend.• SENTER heeft aangegeven 50% subsidie te willen verstrekken tot
een maximum van f 500 000 voor 4 jaar.• 20 van de 70 bij ATCN aangesloten bedrijven doen mee en financieren
samen f 100 000. M.a.w. de eerste van de maximaal 5 ton subsidie
wordt al door SENTER verstrekt.• Bedrijven die niet mee doen moeten betalen als ze informatie uit
het bestand willen.Relatie nieuw beleid en nationale regelgevingWet MilieubeheerDe strategie voor het verstandig, voorzichtig en met voorzorg omgaan met
stoffen, zoals geschetst in deze nota, vereist dat ook het wetgevingsinstrumentarium
handvatten moet bieden om dit nieuwe stoffenbeleid te realiseren. Dit is vooral
van belang op het punt van het vastleggen van verantwoordelijkheden, het stimuleren
van zelfregulering en het mogelijk maken om als overheid in te grijpen in
de keten waar dat nodig is. Het kabinet wil met het nieuwe stoffenbeleid er
voor zorgen dat er geen stoffen, of bij hoge uitzondering minimale hoeveelheden
van stoffen, in consumentenproducten voorkomen die reden zijn voor zorg.Omgekeerd zal het productenbeleid zodanig moeten worden ingericht dat
producten veilig zijn in de zin dat stoffen die reden zijn voor zorg niet,
of bij hoge uitzondering in minimale hoeveelheden, in producten terecht komen.
Het is dan ook van belang dat ook het productgericht instrumentarium van het
productenbeleid zodanig is ingericht dat hiermee de doelstellingen van het
stoffenbeleid kunnen worden ondersteund.Hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer (Stoffen en Producten), waarin de
stof- en productgerelateerde bepalingen uit de diverse sectorale milieuwetten
(de Wet milieugevaarlijke stoffen, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging
en uit een deel van hoofdstuk 10, Afvalstoffen) zullen worden geïncorporeerd,
zal daarop worden toegesneden.Zoals ook reeds in het NMP3 aangekondigd wordt momenteel gewerkt aan invulling
van hoofdstuk 9 Wet milieubeheer (Stoffen en Producten). Dit hoofdstuk zal
handvatten bieden om te komen tot een integrale ketenbenadering van stoffen
en producten, waarbij de milieubelasting gedurende de gehele levenscyclus
wordt betrokken. Het voorzorgsbeginsel zal hierin een belangrijke rol spelen,
op grond waarvan de overheid maatregelen kan nemen indien een redelijk vermoeden
bestaat om aan te nemen dat sprake zal zijn van nadelige milieugevolgen voor
stoffen en producten. Tevens zou Hoofdstuk 9 moeten stimuleren dat ondernemers
zich steeds bewust zijn van de milieugevolgen van hetgeen zij op de markt
brengen, continu streven naar verbetering van de milieuprestaties en verantwoordelijk
zijn voor het verschaffen van relevante informatie aan afnemers in de keten.
Dit zou bijvoorbeeld kunnen door de introductie van een zorgplicht. Milieukeurmerken
zijn een ander belangrijk instrument bij informatieoverdracht in het kader
van een productgericht milieubeleid. Overwogen zou kunnen worden om een regeling
voor een keurmerksysteem te introduceren om een effectieve en efficiënte
uitvoering te waarborgen. In dit verband kan gedacht worden aan erkenningsregeling
alsmede aan een verbod op misleidende keurmerken teneinde afnemers
op eenduidige wijze te informeren.Een instrument dat mogelijk bij uitstek geschikt is om zelfregulering
te bevorderen is de hiervoor (zie 4.2) reeds genoemde mogelijkheid om overeenkomsten
tussen bedrijven gericht op vermindering van de milieubelasting van stoffen
of preparaten – al dan niet verwerkt in een product – onder bepaalde
voorwaarden algemeen verbindend te verklaren.WVODe Wvo heeft tot doel de kwaliteit van het oppervlaktewater te beschermen.
Het is verboden om gevaarlijke, schadelijke en verontreinigende stoffen te
lozen tenzij men daarvoor een vergunning heeft. Bij de aanvraag voor een vergunning
moet door de aanvrager inzicht worden gegeven in de aard en hoeveelheid van
de grond-, hulpstoffen, tussen- en eindproducten die aanwezig zijn en die
in het afvalwater kunnen geraken. Ook moet inzicht worden gegeven in de aard
en samenstelling van het afvalwater. In het Uitvoeringsbesluit verontreiniging
Rijkswateren wordt aangegeven welke informatie moet worden verstrekt in de
aanvraag. Voor niet-rijkswateren is dit in Verordeningen van de waterkwaliteitsbeheerders
op overeenkomstige wijze geregeld. Bij het verstrekken van gegevens door de
aanvrager kunnen twee knelpunten worden onderscheiden. Enerzijds het ontbreken
van gegevens over de eigenschappen van stoffen, anderzijds de vertrouwelijkheid
van gegevens. Het eerste knelpunt kan alleen worden opgelost door gegevens
te verzamelen of te genereren. Het tweede knelpunt kan worden opgelost indien
de keten meewerkt aan de beoordeling van stoffen en preparaten volgens de
Algemene beoordelingsmethodiek en de procedure zoals die door de CIW is vastgesteld.
Een belangrijke rol is hierbij weggelegd voor producenten van stoffen en preparaten.
De algemene beoordelingssystematiek sluit aan bij de algemene systematiek
uit deze nota.Effectmonitoring emissiesDe Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) richt zich op de emissies
van specifieke stoffen. In aanvulling op de stofgerichte aanpak uit de Wvo
wordt voor industriële lozingen van complexe mengsels van stoffen een
totaaleffluent beoordeling ingevoerd bij de beoordeling van toe te passen
saneringsinspanningen. Methoden voor het bepalen van acute ecologische effecten
van emissies zijn momenteel al operationeel. Voor de langere termijn worden
ook methoden ontwikkeld voor chronische effecten. De aanvullende beoordeling
zal uiteindelijk bestaan uit toxiciteitstesten en toetsen voor mutageniteit,
bioaccumulatie en persistentie. Op deze wijze kan een dergelijke monitoring
van belang zijn bij het toetsen van de effecten van het nieuwe beleid.Ketengerichte aanpak emissies en preventieHet milieubeleid stelt zich onder andere ten doel emissies uit punt- en
diffuse bronnen te verminderen om duurzame watersystemen dichterbij te brengen.
In de hele keten dient gezocht te worden naar de mogelijkheden om emissies
terug te dringen, waarbij oplossingen wellicht vooral gevonden kunnen worden
op systeemniveau. De overheid (voortrekker het ministerie van Verkeer en Waterstaat)
wil, indachtig het gedachtegoed uit deze nota, op korte termijn ervaring op
gaan doen met de ketengerichte aanpak door in samenwerking met het bedrijfsleven
projecten uit te voeren. Relatie nieuw beleid en de uitvoeringspraktijkHet milieubeleid en de wijze waarop dit tot uitvoering wordt gebracht,
is sinds NMP1 sterk gewijzigd. De accenten liggen tegenwoordig op de volgende
punten:• uitvoeringsgericht geformuleerde milieudoelen;• versterken van de uitvoerbaarheid van het milieubeleid, in plaats
van zelf uitvoeren;• een sterkere rol voor andere partijen, EU en andere overheden,
naast de Rijksoverheid; zichtbaar via externe integratie en internationalisering;• meer verantwoordelijkheid voor maatschappelijke actoren;• explicietere aandacht voor handhaafbaarheid en handhaving van het
beleid.Om deze wijziging door te voeren is een scala van instrumenten voorgesteld
en ontwikkeld.Zo is de wet- en regelgeving meer kaderstellend geworden waardoor er ruimte
is gekomen voor zelfregulering (binnen die kaders). Financiële en sociale
instrumenten zijn versterkt ingezet. Overeenkomsten over de uitvoering van
het milieubeleid zijn gesloten, milieuzorgsystemen vormen de basis voor de
vergunning op hoofdlijnen, etc.Indachtig de beleidsvoornemens van de overheid ten aanzien van de beleidsvernieuwing
stoffen zal naast de eerder genoemde instrumenten ook beoordeeld worden in
hoeverre instrumenten zoals LCA (Life Cycle Analyses), MRPI (Milieu Relevante
Product Informatie) en Keurmerk zo optimaal mogelijk gebruik kunnen maken
van elementen van het nieuwe beleid.Normalisatie en certificatieNaast bovengenoemde instrumenten zijn ook Normalisatie en Certificatie
te plaatsen. Zij zijn voor een goede uitvoering en handhaafbaarheid van het
milieubeleid van groot belang. Normalisatie geeft helderheid over de afspraken
en toe te passen methoden. Certificatie geeft een waarborg voor de kwaliteit
van de uitvoering. Beide instrumenten passen in het bredere streven naar efficiënte
en effectieve uitvoeringsstrategieën waarvan een belangrijk aandeel terecht
komt bij het bedrijfsleven en bieden de overheid het handvat om gebruik te
maken van een bestaand privaat systeem.Algemene BeoordelingsMethodiek voor stoffen en preparaten
(ABM); Commissie Integraal WaterbeheerIn mei 2000 is door CIW een algemene beoordelingsmethodiek voor de beoordeling
van stoffen en preparaten voor de uitvoering van het emissiebeleid water vastgesteld.
De Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM), deelt
de waterbezwaarlijkheidvan stoffen en preparaten
op grond van hun eigenschappen in in categorieën. Deze categorieën
geven de mate van inspanning aan, die wordt verlangd om de emissie naar water
te saneren. De ABM is uitgewerkt voor directe
en indirecte lozingen die vallen onder de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
(Wvo) en voor indirecte lozingen die vallen onder de Wet milieubeheer (Wm)
Zij sluit aan bij de Europese regelgeving inzake het indelen, verpakken en
kenmerken van stoffen en preparaten.Naast de methodiek is ook een procedure uitgewerkt om de informatie over
de waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten via de gebruiker beschikbaar
te laten komen voor het bevoegd gezag.De producenten van stoffen en preparaten zijn vanwege hun kennis van zaken bij uitstek in de positie om de ABM op die stoffen en preparaten
toe te passen, en ze kunnen dat ook het meest efficiënt doen. Gegevens
en/of het resultaat van de beoordeling moeten (via de keten) verstrekt worden
aan de eindgebruiker. Een en ander sluit aan bij ontwikkelingen in het milieubeleid
waarbij de verantwoordelijkheid voor de uitvoering meer en meer verschuift
naar het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven kan zo ook invulling geven aan Responsible Care en Product Stewardship.Zowel overheden als bedrijfsleven hechten aan een goede controle op de
door het bedrijfsleven te verstrekken gegevens. Op dit moment is nog niet
duidelijk door welke instantie en op welke wijze de controle zal gaan plaatsvinden.
Vanuit CIW zal er op worden toegezien dat deze controle uiteindelijk goed
wordt geregeld.De methodiek zal binnen de Wvo- en Wm-vergunningverlening zijn plaats
moeten krijgen. Voor de introductie van de methodiek is een uitgebreid introductieplan
opgesteld. Belangrijk element in de introductie betreft de opleiding van medewerkers
van het bevoegd gezag, waarna via reguliere workshops de beoordelingsmethodiek
zal worden geïntroduceerd bij vergunningplichtige bedrijven. Producenten
en leveranciers zullen centraal via hun brancheverenigingen worden geïnformeerd.Om zowel de overheden als het bedrijfsleven de gelegenheid te geven zich
voor te bereiden op het gebruik van de methodiek wordt een overgangstermijn
in acht genomen. Uitgangspunt is dat het bevoegd gezag uiterlijk vanaf 1-8-2002
bij de vergunningverlening veronderstelt dat volgens de methodiek wordt gewerkt.
Deze datum sluit aan bij de datum waarop de Europese Preparatenrichtlijn in
de Nederlandse wetgeving moet zijn geïmplementeerd.Controle, handhaving uitvoering stoffenbeleidDe huidige handhavingsacties blijven gericht op de naleving van het huidige
nationale en internationale regels. Tijdens de implementatiefase van de strategie
omgaan met stoffen, en de verankering van wezenlijke elementen daaruit in
regelgeving, zal gaandeweg ten behoeve van een goede uitvoering van beleid
strikter gehandhaafd worden en zullen controles worden uitgevoerd.Openbare verantwoording bedrijfsleven i.r.t. het stoffenbeleidIn het verdrag van Rio de Janeiro (UNEP, 1992) en in de Conventie van
Aarhus (UN-ECE, 1998) zijn afspraken gemaakt over participatie en informatievoorziening
aan burgers en belanghebbenden. Bezien zal worden in hoeverre deze afspraken
voorwaarden scheppen voor de uitvoering van beleidsvoornemens voor het nieuwe
stoffenbeleid. Als voor de eerste lijn controle meer gebruik zal worden gemaakt
van bestaande private systemen die via normalisatie en certificatie in overeenstemming
zijn met de te stellen eisen, zal het accent van de handhaving door de overheid
meer gaan liggen op de tweede lijn controle.Monitoring milieukwaliteitTussendoelen voor het waterkwaliteitsbeheerRecent, najaar 2000, zijn door het kabinet tussendoelen voor het waterbeheer
geformuleerd. Om een beter beeld te krijgen van de toestand van het oppervlaktewater
wordt als aanvulling op de huidige normering uiterlijk per 2006 een aanvullende
waterkwaliteitsparameter ingesteld, met een waarde voor het maximaal toelaatbaar
risico (MTR) en de streefwaarde. Het betreft een totaal-parameter voor de
ecologische toestand van het water (bio-assay). Met deze parameter wordt gewaarborgd
dat ook het effect wordt gemeten van de tienduizenden stoffen waarvoor geen
individuele normen bestaan, en waarop gezien de grote aantallen
stoffen niet afzonderlijk gemonitord kan worden.MonitoringEr zijn milieukwaliteitsnormen per stof afgeleid (MTR's en streefwaarden)
die gebruikt worden voor de beoordeling van de milieukwaliteit en het toetsen
van de effectiviteit van het brongericht beleid. Door het op chemische wijze
monitoren van stoffen in het water kan de concentratie van een stof in het
water of sediment vergeleken worden met de milieukwaliteitsnorm en kan zo
de kwaliteit van het milieu regulier gecontroleerd worden. Echter van veel
stoffen zijn het bestaan, structuurformules en mogelijke risico's onbekend.
In dat geval kunnen biologische testsystemen, waarin gekeken wordt naar het
totaaleffect van stoffen op organismen (bioassays) aanvulling bieden op de
chemische monitoringssystemen. Het voordeel hiervan is dat schade door (mogelijk
onbekende) stoffen direct op relevante organismen aangetoond kan worden. Deze
biologische testsystemen kunnen de volgende doelen dienen: Vaststelling van
de toestand van de milieukwaliteit, vaststelling van trends in milieukwaliteit,
signalering van het optreden van een toxische milieubelasting en opsporing
van hiervoor verantwoordelijke vervuilingsbronnen.In het kader van SOMS zijn een aantal toepassingsgebieden voor monitoring
te bedenken. Zo kan de overheid in haar controle en handhavingstaken zowel
chemische als biologische monitoringinstrumenten inzetten als en signalerings,
bewakings- en controlesysteem. Dit is in lijn met het voornemen om in de nabije
toekomst, naast de reeds gebruikte chemische monitoring, bioassays nog meer
als regulier instrument in te gaan zetten voor de controle op rijkswateren.
De Commissie voor Integraal Waterbeheer (CIW) gaat richtlijnen ontwikkelen
voor een maatlat hiervoor en de bedoeling is dat over de resultaten van de
bioassays door de waterbeheerders regelmatig aan het CIW gerapporteerd wordt.
Tevens wordt er gewerkt aan de implementatie van bioassays in het beleid van
de effluentbeoordeling en in het beleid voor de verspreiding van baggerspecie
in water.Terugkerend naar de plaats van biologische en chemische monitoring in
het SOMS project en de doelstellingen van het SOMS project zou effectbeoordeling
(bioassays) een goede functie kunnen vervullen als beoordelingssysteem voor
effluenten bij een puntbron, c.q. vervuilingsbron en/of end of pipe. De verantwoordelijkheid
en adequate uitvoering van de bioassays en reguliere rapportage over de resultaten
hiervan zou dan primair bij het bedrijfsleven komen te liggen. BIJLAGE 2 Werken aan beleidsvernieuwing stoffen met inbreng maatschappelijke
organisaties: Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS) programma; 1999–2000In het NMP-3 (februari 1998) is aangegeven dat het kabinet in de huidige
planperiode zal werken aan de vernieuwing van het stoffenbeleid. In februari 1999 is het «ontwerp van het programmabeleidsvernieuwing
stoffen» op schrift gesteld en besproken met maatschappelijke
actoren (maatschappelijke organisaties, koepelorganisaties bedrijfsleven,
overheden). Afgesproken is dat in een zo «open» mogelijk proces
de beleidsvernieuwing vorm wordt gegeven. De maatschappelijke actoren hebben
toegezegd actief in dit proces te zullen participeren. Na de instemming van
de Minister van VROM met de uitvoering van het programma is, uitgaande van
het programma-ontwerp, vanaf maart 1999 door een
driemanschap, de zogeheten trojka, bestaande uit vertegenwoordigers van bedrijfsleven,
milieubeweging en overheid, gewerkt aan de concretisering van het eerste stadium
van het genoemde programma met als resultaat het werkplan
SOMS (augustus 1999).Na instemming door betrokken partijen met het werkplan is in de periode september 1999–december 1999 in een aantal discussiegroepen
(deelprojecten SOMS 1 t/m SOMS 9) gezamenlijk gewerkt aan fase 1 van SOMS
(de verkenning van een visie op een nieuw stoffenbeleid en de verkenning van
uitvoerbare acties voor de periode 2001–2004 die moeten leiden naar
een daadwerkelijke vernieuwing). De resultaten van deze fase zijn uitgangspunt
geweest voor het in een viertal groepen (SOMS 11 t/m 14) gezamenlijk verdiepen
van de verkende beleidsopties (fase 2 SOMS, periode januari
2000–augustus 2000).De resultaten van fase 1 en 2, in termen van beleidsopties, zijn verwerkt
in een beslisdocument. Op basis van dit beslisdocument (verschenen in september 2000) hebben de partijen die in het SOMS programma
geparticipeerd hebben elk een positiedocument geschreven (september –
oktober 2000).Eind november 2000 is alle kennis die in de
aanloop van deze nota in de periode 1999–2000 is ontwikkeld en verzameld
op Cd-rom verschenen.Op basis van alle verzamelde informatie is de onderhavige strategienota (Strategienota Omgaan Met Stoffen – SOMS –; maart
2001) tot stand gekomen. Daarnaast heeft het bedrijfsleven het initiatief
genomen om een intentieverklaring op te stellen (maart
2001).Met deze eindproducten van SOMS wordt het opbouwstadium van de nationale
beleidsvernieuwing afgerond. De uitwerking en implementatie van de gemaakte
afspraken en de afspraken die volgen uit het Europese proces van beleidsvernieuwing
zal in de periode maart 2001–december 2002 plaatsvinden.De strategienota zal worden ingebracht bij de Europese Commissie ten behoeve
van het beleidsvernieuwingsproces dat aldaar plaatsvindt. De eerder genoemde Cd-rom van het SOMS-programma is
bij een gelimiteerde oplage van deze nota gevoegd. Deze strategienota alsmede
de informatie zoals die is verzameld op de genoemde Cd-rom zullen publiekelijk
beschikbaar worden gesteld via Internet.XNoot1Met bestaande stoffen wordt bedoeld stoffen die op de EINECS-lijst staan
(circa 100 000 stofnamen). Alleen voor stoffen die als priori- tair worden
aangewezen moet een basisset (van gegevens) worden aangeleverd.XNoot2Nieuwe stoffen zijn stoffen die na 18 september 1981 zijn ontwikkeld of
op de (wereld)markt zijn gebracht. Voor het op de markt brengen van deze stoffen
moeten gegevens (over gevaren en risico's) worden aangeleverd.XNoot1In deze strategienota worden onder de begrippen stoffen en stoffenbeleid
respectievelijk verstaan chemische producten (inclusief langs (bio)chemische
weg verkregen natuurproducten) en productenbeleid voor chemische producten.
Hetgeen direct duidelijk maakt dat aan chemische producten dezelfde eisen
worden gesteld als aan andere (professionele/consumenten) producten zoals
productinformatie (samenstelling, zuiverheid, eigenschappen), gebruiksaanwijzing,
garantie, eigenschappen voor zover relevant in verband met gevaren en risico's
voor milieu- en gezondheid etc.).XNoot1Het thema verspreiding betreft alle stoffen, dus ook de radioactieve stoffen,
de landbouw- en niet-landbouwbestrijdingsmiddelen en de stoffen die bij verbranding
en afbraak ontstaan alsmede de genetisch gemodificeerde organismen. De verzurende,
vermestende stoffen en stoffen die het klimaat en/of de ozonlaag aantasten
vallen buiten dit thema.XNoot2Voor de betekenis van de begrippen MTR (Maximaal Toelaatbaar Risico) en
StreefWaarde (SW) in de uitvoeringspraktijk wordt verwezen naar het 3de Nationaal
Milieube- leidsPlan en bijlage 1 van deze nota.XNoot1Met bestaande stoffen wordt bedoeld stoffen die op de EINECS-lijst staan
(circa 100 000 stofnamen). Alleen voor stoffen die als prioritair worden
aangewezen moet een basisset (van gegevens) worden aangeleverd.XNoot2Nieuwe stoffen zijn stoffen die na 18 september 1981 zijn ontwikkeld of
op de (wereld)markt zijn gebracht. Voor het op de markt brengen van deze stoffen
moeten gegevens (over gevaren en risico's) worden aangeleverd.XNoot3Evenwel geldt voor alle op de markt gebrachte stoffen en preparaten, met
uitzondering van een aantal productgroepen, dat na beoordeling een gevaarsindeling
en etikettering dient plaats te vinden.XNoot1Annex VII van 67/548/EEG geeft informatie over het dossier dat moet worden
verstrekt.XNoot1Ter verduidelijking van de algemene en meer specifieke «in principe»
maatregelen matrix: de specifieke invulling van de clausules in de aanvaardbaarheid
van een stof hangt niet alleen af van bijvoorbeeld de gevaarscategorie van
een stof, het volume, het toepassingsgebied en de onmisbaarheid van de stof/het
product maar ook van bestaand beleid (bijvoorbeeld emissiebeleid, immissietoets,
brongerichte aanpak, BBT, BAT, ALARA, internationaal beleid, etc.). Bij het
invullen van de «mits» en «tenzij» clausules zal daarmee
rekening worden gehouden. Bij sommige stoffen zal dan bijvoorbeeld geen sprake
meer kunnen zijn van «mits» of «tenzij» als internationaal
is afgesproken dat een stof niet meer gebruikt mag worden of deze toepassing
maatschappelijk onaanvaardbaar is. Overigens is het ook zo dat aan bepaalde
stoffen voorwaarden gesteld kunnen worden («mits», «tenzij»),
bijvoorbeeld op basis van bestaand (internationaal) beleid, terwijl de stof
in de gevaarscategorie «no concern» valt. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27646-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl