Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 133
 
 Wijziging van een aantal wetten op het terrein van het Ministerie
		van Sociale Zaken en Werkgelegenheid teneinde deze in overeenstemming te
		brengen met de motie van het voormalige Eerstekamerlid Jurgens c.s.
 
 
 Nr. 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering
				van de Raad van State d.d. 20 mei 2011 en het nader rapport d.d. 22 december
				2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Sociale Zaken en
				Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
				cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 12 april 2011, no.
				11.000943, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Sociale Zaken
				en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
				overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van een aantal
				wetten op het terrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
				teneinde deze in overeenstemming te brengen met de motie van het lid Jurgens
				c.s., met memorie van toelichting.
 
 
 
 Het voorstel beoogt de wetten in formele
				 zin waarvoor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: minister
				 van SZW) verantwoordelijk is, in overeenstemming te brengen met de inhoud van
				 de motie Jurgens c.s. van de Eerste Kamer der Staten-Generaal uit 2006 (hierna:
				 motie Jurgens).2Kamerstukken I 2005/06, 21 109, A. Bepalingen op grond waarvan bij lagere
				 regelgeving van de funderende wet kan worden afgeweken, worden in het voorstel
				 aangepast of komen te vervallen.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van
				 State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen
				 met betrekking tot het laten voortbestaan van afwijkingsbevoegdheden in een
				 aantal wetten. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van
				 het voorstel wenselijk is.
 
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van
				 12 april 2011, nr. 11.000943, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
				 van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
				 rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
 Dit advies, gedateerd 20 mei 2011, nr. W12.11.0117/III, bied
				 ik U hierbij aan.
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar
				aanleiding van het wetsvoorstel met betrekking tot een aantal artikelen met een
				afwijkingsbevoegdheid die niet worden aangepast in het wetsvoorstel de
				opmerking dat onvoldoende wordt gemotiveerd waarom de afwijkingsmogelijkheid
				wordt gehandhaafd of dat er sprake is van een ongeclausuleerde
				afwijkingsmogelijkheid.
 
 
 
 1.
 Gehandhaafde afwijkingsbevoegdheden
 
 
 Op 21 maart 2006 heeft de Eerste Kamer met
				algemene stemmen de motie Jurgens aangenomen. Deze motie verzoekt de minister
				om te bevorderen dat op korte termijn in de Aanwijzingen (voor de regelgeving)
				een duidelijke formulering wordt opgenomen dat een delegatie van wetgevende
				bevoegdheid bij wet aan een lagere regelgever, welke die lagere regelgever
				machtigt om af te wijken van de wet in formele zin, niet is toegelaten. Naar
				aanleiding van de motie Jurgens is in de Regeling van de minister-president,
				minister van Algemene Zaken, van 21 augustus 2008, nr. 3068336, houdende
				vaststelling van de achtste wijziging van de Aanwijzingen voor de Regelgeving
				(
 
 Stcrt.
				2008, 183
 
 ) aanwijzing 33a in deze
				Aanwijzingen opgenomen. Aanwijzing 33a schrijft voor dat in lagere regelgeving
				slechts van hogere regelgeving mag worden afgeweken, indien sprake is van
				noodsituaties of experimenten. Volgens de toelichting bij deze aanwijzing doen
				dergelijke afwijkingen afbreuk aan de overzichtelijkheid en kenbaarheid van
				wetgeving en dienen zij in beginsel niet te worden toegepast. Deze toelichting
				vermeldt voorts dat van niet toegestane afwijkingen moet worden onderscheiden
				het bij lagere regelgeving maken van uitzonderingen op een voorschrift in een
				hogere regeling onder bepaalde voorwaarden of eisen. Het gaat dan om
				vrijstellingen of ontheffingen. Volgens aanwijzing 5 mag van de Aanwijzingen
				worden afgeweken, indien onverkorte toepassing daarvan uit een oogpunt van
				goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten zou leiden.
 
 
 De toenmalige minister van Justitie heeft bij
				brief van 27 februari 2008 aan de Eerste Kamer medegedeeld dat het de
				verantwoordelijkheid van de afzonderlijke ministeries is om voorstellen te doen
				voor het schrappen en aanpassen van bestaande bepalingen in wetten in formele
				zin die niet voldoen aan aanwijzing 33a.3Kamerstukken I, 2007/08, 26 200 VI, nr. E.
 
 
 Het voorstel stelt wijzigingen voor van
				een groot aantal bepalingen in wetten waarvoor de minister van SZW
				verantwoordelijk is. Niet alle bepalingen die afwijkingsbevoegdheden bevatten,
				worden in dit voorstel aangepast. Het algemeen deel van de memorie van
				toelichting bevat een overzicht van de delegatiebepalingen die niet worden
				gewijzigd. Voor een deel gaat het om bepalingen die door of in andere
				wetsvoorstellen al gewijzigd zijn of nog gewijzigd zullen worden. In vier
				gevallen wordt de bevoegdheid tot afwijking van de wet gehandhaafd. Het gaat
				daarbij om:
 
 
 
 –
 
 De bevoegdheid in artikel 16, zesde lid,
					 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) om voor bepaalde soorten
					 arbeid van de wet afwijkende regels in verband met arbeidsomstandigheden te
					 stellen. Het betreft onder meer arbeid in burgerlijke openbare dienst, in
					 gevangenissen, tbs-instellingen en justitiële jeugdinrichtingen en arbeid in
					 onderwijsinrichtingen.
 
 
 
 –
 
 De bevoegdheid in artikel 5:12, eerste en
					 tweede lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de ATW) om van de wet afwijkende
					 regels te stellen over onder meer de rusttijd, arbeid op zondag, de arbeidstijd
					 of ten aanzien van personen werkzaam in railvoertuigen of
					 motorrijtuigen.
 
 
 
 –
 
 De bevoegdheid in de artikelen 45 van de
					 Werkloosheidswet (hierna: de WW), artikel 14 van de Wet op de
					 arbeidsongeschiktheidsverzekering (hierna: de WAO), artikel 13 van de Wet Werk
					 en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: de Wet WIA) en artikel 15 van de
					 Ziektewet (hierna: de ZW). Op grond van deze bepalingen kunnen in het Besluit
					 dagloonregels werknemersverzekeringen voor groepen werknemers van de wet
					 afwijkende regels worden gesteld.
 
 
 
 –
 
 De bevoegdheid in artikel 18, achtste lid
					 van de WAO en artikel 6, vierde lid van de Wet WIA. Op basis van deze
					 bepalingen kunnen in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten
					 (hierna: het Schattingsbesluit) van de wet afwijkende regels worden gesteld met
					 betrekking tot de vaststelling van de arbeidsongeschiktheid of de
					 arbeidsgeschiktheid.
 
 
 
 
 Blijkens de memorie van toelichting moeten
				deze afwijkingsbevoegdheden gehandhaafd blijven om te voorkomen dat de wetten
				waarin deze zijn opgenomen, te gedetailleerd en te omvangrijk worden. Met
				betrekking tot de Arbowet en de ATW wordt opgemerkt dat het hier niet gaat om
				algemene afwijkingsbevoegdheden, maar om een precisering van de onderwerpen
				waarvan of de groepen werknemers ten behoeve van wie bij lagere regelgeving van
				deze wetten kan worden afgeweken. Met betrekking tot de grondslagen van het
				Schattingsbesluit in de WAO en in de Wet WIA is volgens de toelichting na
				overleg met het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV)
				afgezien van aanpassing van deze wetten, omdat onverkorte toepassing van
				aanwijzing 33a ertoe had geleid dat de gehele inhoud van het Schattingsbesluit
				in deze wetten had moeten worden opgenomen. Tot slot wordt nog verwezen naar
				aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
 
 
 Gelet op het geheel van de hier toepasselijke
				aanwijzingen kan naar het oordeel van de Afdeling slechts van het in aanwijzing
				33a vastgelegde beginsel worden afgeweken indien onverkorte toepassing van deze
				aanwijzing tot onaanvaardbare resultaten zou leiden uit een oogpunt van
				overzichtelijkheid en kenbaarheid van de regelgeving. Dit betekent dat het
				opnemen of handhaven van een afwijkingsbevoegdheid bij lagere regelgeving aan
				zware motiveringseisen moet voldoen. Voorts zal een dergelijke
				afwijkingsbevoegdheid zo beperkt mogelijk moeten zijn, en concreet de situaties
				en categorieën gevallen moeten omschrijven waarop die bevoegdheid betrekking
				heeft. Ten slotte zullen afwijkingen van de wet, zoveel als mogelijk is, moeten
				worden geregeld op het niveau van een algemene maatregel van bestuur.
 
 
 De Afdeling is van oordeel dat de keuze om de
				afwijkingsbevoegdheid in een aantal wetten te handhaven niet (geheel) in
				overeenstemming is met de vorengenoemde criteria.
 
 
 
 a.
 
 Met betrekking tot de handhaving van de
					 afwijkingsbevoegdheden in artikel 16 van de Arbowet en in artikel 5:12 van de
					 ATW constateert de Afdeling dat de noodzaak om deze te handhaven slechts in
					 zeer algemene zin wordt gemotiveerd, namelijk door te verwijzen naar
					 doorgeschoten detaillering onderscheidenlijk de grote variëteit in sectoren en
					 beroepen. Voorts bevatten beide bepalingen een ongeclausuleerde mogelijkheid
					 tot delegatie aan de minister.
 
 
 
 b.
 
 Met betrekking tot de bepalingen die de
					 grondslag vormen voor het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen
					 constateert de Afdeling dat sprake is van een ongeclausuleerde
					 afwijkingsbevoegdheid voor de vaststelling en herziening van het dagloon.
					 Voorts bevatten deze bepalingen een ongeclausuleerde mogelijkheid tot delegatie
					 aan de minister.
 
 
 
 c.
 
 Met betrekking tot artikel 18 van de
					 WAO en artikel 6 van de Wet WIA worden in de uitvoeringstoets van het UWV
					 enkele specifieke afwijkende bepalingen in het Schattingsbesluit genoemd. Het
					 gaat daarbij om het hanteren van een fictief loon bij een schatting van
					 jeugdigen, het uitgaan van fictieve basisvaardigheden, het gebruik van functies
					 met een grotere omvang dan die van de maatmanfunctie en de basis voor de door
					 UWV gehanteerde uurloonschatting. Uit de toelichting wordt niet duidelijk
					 waarom de afwijkingsbevoegdheid niet beperkt kan worden tot deze onderwerpen.
					 Voorts bevatten deze bepalingen een ongeclausuleerde mogelijkheid tot delegatie
					 aan de minister.
 
 
 
 
 De Afdeling adviseert het handhaven van
				 deze bepalingen alsnog toereikend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te
				 passen.
 
 
 
 
 1.
 Gehandhaafde afwijkingsbevoegdheden
 
 
 
 
 a.
 Conform het advies van de Afdeling advisering zijn de
						bepalingen in de Arbeidstijdenwet en de Arbeidsomstandighedenwet die
						uiteindelijk gehandhaafd blijven van een meer toereikende motivering voorzien.
						Ook is gekeken naar de delegatiegrondslagen aan de minister. In de
						Arbeidsomstandighedenwet komt deze delegatiegrondslag met het onderhavige
						wetsvoorstel alsnog te vervallen nu daar nooit gebruik van is gemaakt. In de
						Arbeidstijdenwet blijft deze wel gehandhaafd, omdat daarmee met name allerlei
						registratieformulieren betreffende arbeids- en rusttijden worden vastgesteld.
						Bij de invulling van deze delegatiegrondslag in de Arbeidstijdenwet gaat het,
						conform aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, steeds om
						voorschriften van administratieve aard.
 
 
 b.
 Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling advisering
						met betrekking tot de ongeclausuleerde mogelijkheid tot delegatie aan de
						minister in de grondslagen in de werknemersverzekeringen voor het Besluit
						dagloonregels werknemersverzekeringen zijn de desbetreffende
						delegatiegrondslagen zodanig aangepast dat deze geen delegatiemogelijkheden
						meer aan de minister bevatten. Verder is de toelichting op dat punt
						verduidelijkt.
 
 
 c.
 De Afdeling advisering geeft in haar advies aan dat niet
						duidelijk is waarom de afwijkingsbevoegdheid in de artikelen 18 van de WAO en 6
						van de Wet WIA niet beperkt kan worden tot de door het UWV genoemde specifieke
						afwijkende bepalingen in het Schattingsbesluit
						arbeidsongeschiktheidswetten.
 
 
 Naar aanleiding van deze opmerking is opnieuw overleg gevoerd met
				het UWV om te kijken of het mogelijk is om de afwijkingsbevoegdheid te beperken
				tot de door het UWV genoemde specifieke bepalingen. Gebleken is dat de
				onderwerpen die door het UWV zijn genoemd in de uitvoeringstoets slechts
				voorbeelden waren en het geen uitputtende lijst was. Ik ben met het UWV tot de
				conclusie gekomen dat het niet mogelijk is de desbetreffende
				delegatiegrondslagen zodanig aan te passen dat alle specifieke situaties worden
				gedekt, mede gezien de gedetailleerde inhoud in het Schattingsbesluit
				arbeidsongeschiktheidswetten.
 
 Ik wil er overigens nog op wijzen dat voor het Schattingsbesluit
				arbeidsongeschiktheidswetten steeds een zogeheten voorhangprocedure geldt en de
				kamers daardoor bij iedere wijziging van dit besluit zijn betrokken.
 
 
 
 2.
 Ontbrekende bepalingen
 
 
 De Afdeling constateert dat enkele bepalingen
				waarvoor de minister van SZW verantwoordelijk is in het voorstel niet worden
				aangepast en evenmin voorkomen in het overzicht in de memorie van toelichting.
				Het betreft een algemene afwijkingsbevoegdheid in artikel 40, vijfde lid, van
				de WAO en beperktere afwijkingsbevoegdheden in artikel 3:18, zevende en achtste
				lid, van de Wet arbeid en zorg.
 
 
 De Afdeling adviseert ook deze bepalingen in
				het voorstel te wijzigen, dan wel te motiveren waarom deze niet in dit voorstel
				hoeven te worden aangepast.
 
 
 
 
 2.
 Ontbrekende bepalingen
 
 
 De Afdeling advisering merkt op dat de artikelen 40, vijfde
				 lid, van de WAO en 3:18, zevende en achtste lid, van de Wet arbeid en zorg niet
				 worden gewijzigd.
 In artikel X, onderdeel A, van het wetsvoorstel wordt geregeld
				 dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 40, vijfde lid, van de WAO, komt te
				 vervallen.
 Artikel 3:18, zevende en achtste lid, van de Wet arbeid en zorg
				 regelt de kring van verzekerden voor de Wet arbeid en zorg. Deze artikelen
				 zullen in een ander wetsvoorstel – waarmee ook de artikelen uit de
				 werknemersverzekeringen en de volksverzekeringen waarin de kring van
				 verzekerden is geregeld, wordt gewijzigd – aangepast worden.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State
				geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn
				gehouden.
 
 
 
 De vice-president van de Raad van
				 State,
 
 
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
				wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal te zenden.
 
 
 
 
 De minister van
			 Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
 
 H. G. J.
 Kamp