Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5; Rapport over het ministerie van Justitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30850, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

20-10-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30850 nr. 4

26-10-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGSchematische weergaveReactie ministerNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Onderzoeksveld1.2 Onderzoek naar RWT’s1.3 RWT-onderzoek deel 51.4 Leeswijzer2 HET RWT-VELD IN BEELD2.1 Inleiding2.2 Beschrijving van het RWT-veld2.2.1 De RWT’s van het Ministerie van JustitieWijzigingen ten opzichte van het RWT4-rapport (2004)2.2.2 Financieel belang RWT’s3 TOEZICHT3.1 Inleiding3.2 Bevindingen3.2.1 Toezichtsvisie3.2.2 Huidige toezichtsarrangementen3.2.3 De toezichtsvisie en andere (horizontale) verantwoordingsinformatie3.2.4 De plaats van de review in het toezicht3.3 Conclusies3.4 Best practice 1: Toezichtsbeleid voor particuliere
justitiële jeugdinrichtingen en particuliere TBS-inrichtingen3.5 Best practice 2: Checklist beoordelen verantwoordingsinformatie
van de Raden voor de Rechtsbijstand en het Bureau Financieel Toezicht4 RECHTMATIGHEID4.1 Inleiding4.2 Bevindingen4.2.1 Rechtmatigheid in de toezichtsvisie4.2.2 Stand van zaken RWT’s, rechtmatigheidsverklaringen4.2.3 Stand van zaken RWT’s, sanctiebeleid4.3 Conclusies5 BEDRIJFSVOERING, INTEGRITEIT EN BESTUURSKOSTEN5.1 Inleiding5.2 Bedrijfsvoering5.2.1 Bedrijfsvoering in de toezichtsvisie en de
toezichtsarrangementen5.2.2 Verantwoording over de bedrijfsvoering bij
RWT’s5.3 Integriteit5.3.1 Integriteit in de toezichtsvisie en de toezichtsarrangementen5.3.2 Informatie-uitwisseling over integriteit5.4 Bestuurskosten5.4.1 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden minister5.4.2 Afspraken over en gebruik van informatie over
bestuurskosten5.5 Conclusies6 PRESTATIES6.1 Inleiding6.2 Bevindingen6.2.1 Prestaties in toezichtsvisie of toezichtsarrangementen6.2.2 Het waarborgen van de kwaliteit van de prestatie-informatie6.2.3 Het gebruik van de prestatie-informatie6.3 Conclusies7 VERANTWOORDING7.1 Inleiding7.2 Bevindingen7.2.1 Verantwoording door de ministerJaarverslag 2004Jaarverslag 20057.2.2 Verantwoording door RWT’s7.3 Conclusies8 TERUGBLIK8.1 Inleiding8.2 Stand van zakenTabel: Overzicht openstaande acties met betrekking tot
verantwoording en toezicht op RWT’s bij het Ministerie van Justitie8.3 Conclusies9 VERDIEPEND ONDERZOEK BIJ TWEE PARTICULIERE JUSTITIËLE
JEUGDINRICHTINGEN9.1 Inleiding9.2 Korte beschrijving van de twee jeugdinrichtingen9.2.1 Rentray9.2.2 Teylingereind9.3 Toezicht9.4 Bedrijfsvoering9.5 Integriteit9.6 Bestuurskosten9.7 Prestaties9.8 Verantwoording9.9 Conclusies10 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN11 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD VAN DE ALGEMENE
REKENKAMER11.1 Bestuurlijke reacties11.1.1 Reactie minister van Justitie11.1.2 Reactie Rentray11.1.3 Reactie Teylingereind11.2 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1CONCLUSIES, AANBEVELINGEN, REACTIES NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERBIJLAGE 2:DEFINITIES EN AFKORTINGENDefinitiesRechtspersonen met een wettelijke taakZelfstandige bestuursorganenWettelijke taakPubliek geld, wettelijke heffingAfkortingenLITERATUURLIJSTWet- en regelgeving
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30850Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 686 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 850Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 5nr. 4RAPPORT VAN DE ALGEMENE REKENKAMER OVER HET MINISTERIE VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’s-Gravenhage, 26 oktober 2006Hierbij bieden wij u het op 6 oktober 2006 door ons vastgestelde rapport «Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5; Ministerie
van Justitie» aan.Algemene Rekenkamerdrs. Saskia J. Stuiveling,presidentJhr. mr. W. M. de Brauw,secretarisInhoud Samenvatting5   1Inleiding91.1Onderzoeksveld91.2Onderzoek naar RWT’s9 1.3RWT-onderzoek deel 510 1.4Leeswijzer10    2Het RWT-veld in beeld122.1Inleiding12 2.2Beschrijving van het RWT-veld12 2.2.1De RWT’s van het Ministerie
van Justitie12 2.2.2Financieel belang RWT’s13   3Toezicht153.1Inleiding153.2Bevindingen15 3.2.1Toezichtsvisie153.2.2Huidige toezichtsarrangementen16 3.2.3De toezichtsvisie en andere (horizontale)
verantwoordingsinformatie17 3.2.4De plaats van de review in het
toezicht18 3.3Conclusies18 3.4Best practice 1: Toezichtsbeleid
voor particuliere justitiële jeugdinrichtingen en particuliere TBS-inrichtingen19 3.5Best practice 2: Checklist
beoordelen verant- woordingsinformatie van de Raden voor de Rechtsbijstand
en het Bureau Financieel Toezicht19   4Rechtmatigheid214.1Inleiding214.2Bevindingen21 4.2.1Rechtmatigheid in de toezichtsvisie21 4.2.2Stand van zaken RWT’s,
rechtmatigheidsverklaringen22 4.2.3Stand van zaken RWT’s,
sanctiebeleid244.3Conclusies24   5Bedrijfsvoering, integriteit en bestuurskosten255.1Inleiding255.2Bedrijfsvoering25 5.2.1Bedrijfsvoering in de toezichtsvisie
en de toezichtsarrangementen255.2.2Verantwoording over de bedrijfsvoering
bij RWT’s265.3Integriteit26 5.3.1Integriteit in de
toezichtsvisie en de toezichts- arrangementen265.3.2Informatie-uitwisseling over
integriteit265.4Bestuurskosten27 5.4.1Verantwoordelijkheden en bevoegdheden
minister27 5.4.2Afspraken over en gebruik van
informatie over bestuurskosten28 5.5Conclusies29   6Prestaties306.1Inleiding306.2Bevindingen30 6.2.1Prestaties in toezichtsvisie
of toezichtsarrangementen30 6.2.2Het waarborgen van de kwaliteit
van de prestatie-informatie31 6.2.3Het gebruik van de prestatie-informatie31 6.3Conclusies31   7Verantwoording327.1Inleiding327.2Bevindingen32 7.2.1Verantwoording door de minister32 7.2.2Verantwoording door RWT’s347.3Conclusies34    8Terugblik358.1Inleiding35 8.2Stand van zaken358.3Conclusies37    9Verdiepend onderzoek bij twee particuliere justitiële jeugdinrichtingen389.1Inleiding38 9.2Korte beschrijving van de twee
jeugdinrichtingen38 9.2.1Rentray389.2.2Teylingereind38 9.3Toezicht389.4Bedrijfsvoering39 9.5Integriteit409.6Bestuurskosten40 9.7Prestaties419.8Verantwoording41 9.9Conclusies42   10Conclusies en aanbevelingen43   11Bestuurlijke reacties en nawoord van de Algemene Rekenkamer4511.1Bestuurlijke reacties4511.1.1Reactie minister van Justitie45 11.1.2Reactie Rentray46 11.1.3Reactie Teylingereind4611.2Nawoord Algemene Rekenkamer46    Bijlage 1:Conclusies, aanbevelingen, reacties nawoord Algemene Rekenkamer48Bijlage 2:Definities en afkortingen50   Literatuurlijst52SAMENVATTINGIn 2005 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vijfde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT’s) bij het Ministerie van Justitie.Ten opzichte van het eerste onderzoek naar RWT’s in 2000 heeft de
minister van Justitie zijn toezicht op het RWT-veld sterk verbeterd. Ook wanneer
de vergelijking wordt gemaakt met RWT4 heeft de minister van Justitie goede
vorderingen gemaakt met het toezichtsbeleid op RWT’s en de daadwerkelijke
implementatie daarvan. Het toezichtsbeleid voldoet thans aan de daaraan gestelde
eisen. Wel zijn op onderdelen, zoals het reviewbeleid, kanttekeningen te plaatsen.
In 2006 zullen met de invoering van een nieuw financieel-economisch toezichtsstatuut
naar verwachting een aantal belangrijke, in 2005 voorbereide, aanscherpingen
van dit beleid worden doorgevoerd. Dit betreft onder meer de invoering van
risicoanalyse als toezichtsinstrument en een uitwerking van het reviewbeleid.
Gezien het belang van een adequaat toezichtsbeleid dringt de Algemene Rekenkamer
erop aan dat de besluitvorming en implementatie van het nieuwe financieel-economisch
toezichtsstatuut voortvarend worden doorgezet.De Algemene Rekenkamer beveelt aan de onderwerpen integriteitszorg en
hoogte van de bestuurskosten toe te voegen aan de jaarlijkse risicoanalyse.
Voor het overige kan de Algemene Rekenkamer zich vinden in de opvatting van
de minister dat de bedrijfsvoering van de instelling, waaronder de integriteitszorg
en de hoogte van de bestuurskosten van de instelling, primair tot de verantwoordelijkheid
van de instelling behoort en niet tot die van zichzelf. In de toezichtsvisie
van de minister van Justitie ligt de nadruk op de prestaties die de instellingen
moeten leveren en de financiële verantwoording over de aanwending van
de verkregen subsidie.Voor het verslagjaar 2004 heeft de minister van Justitie voor 23 van de
52 RWT’s inzicht verschaft in de rechtmatigheid van de besteding van
de publieke middelen. Over 2005 hebben inmiddels alle RWT’s een rechtmatigheidsverklaring
bij de financiële verantwoording.De verantwoording in het jaarverslag over 2004 van het Ministerie van
Justitie over het toezicht van de minister op RWT’s voldoet ten dele
aan de wettelijke eisen. Het jaarverslag bevat een paragraaf over toezichtsrelaties.
De departementale jaarverslagen over 2004 en 2005 bevatten geen totaaloverzicht
van alle baten en lasten per RWT. Op het moment dat het jaarverslag van de
minister wordt opgesteld zijn deze gegevens echter ook nog niet beschikbaar.
Daarnaast ontbreken gegevens over het gebruik van de bevoegdheden van de minister
met betrekking tot de RWT’s, de vermogenspositie van de RWT’s
en over wanneer afwijkingen leiden tot een (uitzonderings)rapportage. De Algemene
Rekenkamer hanteert de norm dat ministers dit inzicht wel dienen te geven
omdat het relevante informatie is voor de Tweede Kamer. Wij bevelen daarom
aan deze onderwerpen in de eerstvolgende departementale jaarverslagen wel
aan bod te laten komen.In het verdiepende onderzoek dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd
bij twee particuliere justitiële jeugdinrichtingen, bleek dat de betrouwbaarheid
van de informatie die de instellingen doorgeven aan de minister over prestaties
en bedrijfsvoering, waaronder ook integriteitsschendingen en managementkosten,
niet gegarandeerd is. De ene oorzaak daarvan is dat er problemen zijn in het
ICT-systeem TULP waarmee de informatie aan de minister moet worden geleverd.
De andere oorzaak is een gebrek aan controle op de totstandkoming van de informatie
bij de instellingen zelf. Gezien het feit dat de door de instellingen geleverde
prestatie-informatie gebruikt wordt voor het vaststellen van het subsidiebedrag,
dringt de Algemene Rekenkamer erop aan dat de huidige problemen met de betrouwbaarheid
van het TULP-informatiesysteem, waarin die informatie wordt geregistreerd,
worden opgelost. Verder concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de planning-
en controlcyclus (p&c-cyclus) waarin het toezicht op de particuliere justitiële
jeugdinrichtingen is ingebed, transparant is vormgegeven.Schematische weergaveReactie ministerIn zijn reactie op de conceptnota geeft de minister aan verheugd te zijn
met de constatering van de Algemene Rekenkamer dat zijn toezicht op het RWT-veld
sterk verbeterd is. De geconstateerde tekortkomingen ten aanzien
van de verantwoordingen kan hij echter niet allemaal onderschrijven. De minister
is van mening dat beschrijving van de door de Algemene Rekenkamer gewenste «normaalpositie»
niet wenselijk is. Zijn uitgangspunten voor het toezicht zijn volgens hem
helder en hij zal maatwerk toepassen bij de melding van uitzonderingen aan
de Tweede Kamer.Nawoord Algemene RekenkamerWij waarderen het dat de minister in belangrijke mate tegemoetkomt aan
onze aanbevelingen over het opnemen van het aspect integriteit in de risicoanalyse,
het betrekken van het horizontale bij het verticale toezicht en het verbeteren
van de betrouwbaarheid van het TULP-informatiesysteem.Voor het aspect verantwoording geldt dat we, gelet op de dechargeverlening
door de Tweede Kamer, belang blijven hechten aan het beschrijven van de normaalpositie.
We vinden het voorts een gemiste kans dat het aspect bestuurskosten niet in
de risicoanalyse van het departement wordt betrokken.1 INLEIDING1.1 OnderzoeksveldVeel taken die in de wet geregeld zijn, worden door instellingen buiten
het Rijk uitgevoerd. In de Comptabiliteitswet worden deze instellingen «rechtspersonen
met een wettelijke taak» (RWT’s) genoemd. Deze categorie instellingen
komt grotendeels overeen met de groep zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s).
Bij het Ministerie van Justitie gaat het om elf (clusters van) instellingen
die met elkaar bijna € 1,6 miljard publiek geld besteden dat afkomstig
is van de begroting.De ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van wettelijke
taken door organisaties buiten de rijksoverheid, brengt met zich mee dat de
minister goed toezicht moet houden op die uitvoering. Voor de organisaties
zelf betekent de uitvoering van publieke taken met publiek geld dat zij zich
goed moeten verantwoorden.De Algemene Rekenkamer besteedt sinds 1998 in een reeks van onderzoeken
aandacht aan het toezicht en de verantwoording door RWT’s. Dit naar
aanleiding van eerdere onderzoeken van de Algemene Rekenkamer waaruit bleek
dat het toezicht van de ministers gebreken vertoonde. Ook was er onvoldoende
afstemming tussen de departementen, waardoor consistentie in het toezicht
op RWT’s ontbrak1.1.2 Onderzoek naar RWT’sDe doelstelling van dit meerjarige programma, ook wel de RWT-strategie
genoemd, luidt dat de minister in 2005 inzicht moet kunnen verschaffen in:• de rechtmatigheid van inning en besteding van publiek geld door
RWT’s;• het ordelijk en controleerbaar zijn van het financieel beheer bij
de RWT’s;• het op orde zijn van de bedrijfsvoering bij de RWT’s;• de realisatie van de prestaties door de RWT’s;• de kwaliteit van de informatie van de publieke verslaggeving door
de RWT’s;• het integriteitsbeleid van de RWT’s;• het ingebed zijn van alle RWT’s in een sluitend toezicht
bij de ministeries.De afgelopen jaren is onder invloed van VBTB de focus in toezicht en verantwoording
iets verschoven van financiën en financieel beheer naar prestaties en
bedrijfsvoering. Daarnaast is meer aandacht voor het handelen aan de top en
bestuurdersbeloningen ontstaan. In de uitvoering van ons onderzoek is daar
op aangesloten door het aspect van financieel beheer in RWT5 verder als onderdeel
van de bedrijfsvoering te behandelen en zijn de bestuurskosten bij RWT’s
onderzocht.In het kader van dit onderzoeksprogramma heeft de Algemene Rekenkamer
reeds vier rapporten uitgebracht, het laatste in maart 2004. Met RWT5 wordt
de huidige RWT-strategie van de Algemene Rekenkamer afgesloten.1.3 RWT-onderzoek deel 5Het RWT5-onderzoek richt zich op de mate waarin ministers inzicht kunnen
verschaffen in het sluitend zijn van het toezicht, de rechtmatigheid, in relevante
aspecten van bedrijfsvoering waaronder het financieel beheer, bestuurskosten
en integriteit, in de kwaliteit van de prestaties en de kwaliteit van de (brede)
publieke verantwoording. De Algemene Rekenkamer heeft daartoe bij het Ministerie
van Justitie een departementsbreed onderzoek verricht en daarnaast een verdiepend
onderzoek gedaan bij twee particuliere justitiële jeugdinrichtingen.In dit rapport zijn de resultaten te vinden van het RWT5-onderzoek bij
het Ministerie van Justitie. Parallel hieraan verschijnt er een rapport waarin
de rijksbrede ontwikkelingen, bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn
gebundeld.1.4 LeeswijzerIn het rapport wordt een overzicht gegeven van ontwikkelingen met betrekking
tot verantwoording en toezicht bij de RWT’s en dit ministerie aan de
hand van zeven thema’s. Het beeld van het RWT-veld wordt in hoofdstuk
2 beschreven. De bevindingen van het onderzoek met betrekking tot de verschillende
thema’s worden in de hoofdstukken 3 tot en met 7 gepresenteerd. Een
deel van de thema’s is toetsend onderzocht, de overige thema’s
zijn verkennend onderzocht. De thema’s die verkennend zijn onderzocht,
zijn bij elkaar in hoofdstuk 5 geplaatst. Na deze hoofdstukken volgt de terugblik
in hoofdstuk 8. In dit hoofdstuk komt aan de orde in hoeverre aanbevelingen
uit eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn opgevolgd. Vervolgens
wordt in hoofdstuk 9 verslag gedaan van het verdiepende onderzoek bij twee
particuliere justitiële jeugdinrichtingen. In het laatste hoofdstuk volgen
ten slotte de conclusies en aanbevelingen die betrekking hebben op dit departement,
de reactie van de minister en het nawoord van de Algemene Rekenkamer. De binnen
het onderzoek gehanteerde normen kan de lezer vinden in de bijlagen van het
rijksbrede rapport en op de internetsite van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.Op de volgende pagina is een schematische weergave van de opbouw van het
rapport te vinden. De cijfers uit het schema corresponderen met de hoofdstukken
uit dit rapport.2 HET RWT-VELD IN BEELD2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt een overzicht gepresenteerd van het RWT-veld van
het Ministerie van Justitie. Het gaat daarbij om de samenstelling en ontwikkeling
van het RWT-veld, de taken van de rechtspersonen en hun geldstromen.2.2 Beschrijving van het RWT-veld2.2.1 De RWT’s van het Ministerie van JustitieHet Ministerie van Justitie kent in 2004 de volgende elf begrotingsgefinancierde
(clusters van) RWT’s (tussen haakjes de aantallen RWT’s in een
cluster):11. Raden voor de Rechtsbijstand (RRB) (5)2. Bureau Financieel Toezicht (BFT) (1)3. Reclasseringsorganisaties (RO) (15)4. Stichting Slachtofferhulp Nederland2 (SHN)
(1)5. Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) (1)6. Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) (1)7. Haltbureaus3 (13)8. Stichting Nidos (1)9. Particuliere TBS-inrichtingen (PTI’s) (5)10. Particuliere Jeugdinrichtingen (PJI’s) (8)11. Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) (1)Wijzigingen ten opzichte van het RWT4-rapport (2004)• Het aantal reclasseringsorganisaties is gestegen van één
(RWT4) naar vijftien (RWT5). Als gevolg van een wetswijziging is per 1 januari
2004 de bevoegdheid om andere reclasseringsinstellingen te erkennen verplaatst
van de Stichting Reclassering Nederland (SRN) naar de minister zelf. Het verschil
tussen de SRN en de overige reclasseringsinstellingen is daarmee komen te
vervallen. Alle vijftien reclasseringsinstellingen (SRN, Leger des Heils en
dertien instellingen voor verslavingsreclassering GGZ) hebben nu de status
van RWT en ontvangen rechtstreeks middelen van het Ministerie van Justitie.4• Het aantal voogdij-instellingen is gedaald van negentien naar één.
De Stichting Nidos, de gespecialiseerde (gezins-)voogdij-instelling voor alleenstaande
minderjarige asielzoekers, is de enige gezinsvoogdij-instelling
(gvi) die nog onder toezicht van Justitie valt. Met de invoering van de Wet
op de Jeugdzorg per 1 januari 2005 zijn alle taken en bevoegdheden van
de andere, reguliere, gvi’s (in RWT4 nog negentien) overgenomen door
de provinciale en grootstedelijke Bureaus Jeugdzorg.1Volgens de huidige telling kent het Ministerie van Justitie 52 RWT’s,
verdeeld over elf clusters. In RWT4 ging het om 57 RWT’s, verdeeld over
elf clusters.2.2.2 Financieel belang RWT’sTijdens het onderzoek is geïnventariseerd welk financieel belang
het RWT-veld heeft. De resultaten hiervan zijn samengevat in de onderstaande
tabel.De vermelde bedragen zijn ontleend aan de jaarverslagen van de RWT’s,
met dien verstande dat:• De instellingen voor verslavingsreclassering geen afzonderlijk
financieel jaarverslag hebben opgesteld. Namens hen doet de koepelorganisatie
Stichting Verslavingsreclassering dat.• De financiële verantwoording van de SGM is opgenomen in de
financiële verantwoording van het Ministerie van Justitie.• De Haltbureaus geen afzonderlijk financieel jaarverslag hebben
opgesteld. Namens alle Haltbureaus doet de koepelorganisatie Stichting Halt
Nederland dat.Wanneer het financieel belang (in termen van de baten uit bovenstaande
tabel) van de RWT’s grafisch wordt weergegeven, levert dit het volgende
beeld op:3 TOEZICHT3.1 InleidingDit hoofdstuk richt zich op het toezicht. Het thema toezicht is toetsend
onderzocht. Voor een deel betreft dit het actualiseren van de bevindingen
uit de onderzoeken RWT1 tot en met RWT4 over het toezichtsbeleid en voor een
deel betreft het het inventariseren van de ontwikkelingen in het toezicht
zelf. Speciale aandacht is er in dit kader voor de volgende aspecten:– inzet van reviews in het toezicht;– de rol van de raden van toezicht en andere vormen van intern toezicht.In het hoofdstuk wordt een onderscheid gemaakt tussen de toezichtsvisie,
die geldt voor het hele departement, en een toezichtsarrangement, dat geldt
voor één afzonderlijke RWT of voor een cluster van RWT’s.De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij zijn:1. Is er voldoende voortgang ten aanzien van het door de ministers uitgevoerde
toezicht met betrekking tot RWT’s?2. Hoe is het toezicht georganiseerd bij de in het onderzoek betrokken
RWT’s?3. Hoe is rekening gehouden met de bijdrage van de raden van toezicht
aan het functioneren en verantwoorden van de onderzochte RWT’s?3.2 Bevindingen3.2.1 ToezichtsvisieTen opzichte van het RWT4-onderzoek heeft de minister van Justitie zijn
toezichtsbeleid verder ontwikkeld. In oktober 2003 is een algemene toezichtsvisie
vastgesteld waarin is gekozen voor een decentrale organisatie van het toezicht.
Het eerstelijnstoezicht is in vrijwel alle gevallen belegd bij de subsidiërende
beleidsdirectie. Een uitzondering hierop is het toezicht op de particuliere
TBS- en particuliere justitiële jeugdinrichtingen, dit is belegd bij
de baten-lastendienst Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).1 Het tweedelijnstoezicht is belegd bij de Directie Financieel-Economische
Zaken (DFEZ) als het gaat om de financiële aspecten, en bij de Departementale
Auditdienst (AD) als het gaat om de niet-financiële aspecten. Tevens
is de AD verantwoordelijk voor het metatoezicht, dat wil zeggen het toezicht
op de opzet en de werking van het gekozen systeem. Volgens de
toezichtsvisie dient het toezicht te zijn ingebed in de departementale planning-
en controlcyclus.Deze toezichtsvisie is in 2004 geïmplementeerd. De bestaande toezichtsarrangementen
met de RWT’s zijn doorgelicht. De geconstateerde verbeterpunten zijn
in het kader van de planningen controlcyclus aangepakt.Daarnaast is de Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht
uit 2001 doorgelicht en is er een concept van een Statuut financieel-economisch
toezicht opgesteld dat in 2006 het oude moet gaan vervangen.1 De conceptregeling beoogt expliciet een kader te bieden voor de kernactiviteiten
van het toezicht: verzamelen van informatie, vormen van een oordeel, interveniëren
ten behoeve van de naleving. In de regeling zijn nieuwe instrumenten opgenomen,
in het bijzonder de risicoanalyse en de toezichtsarrangementen.• De risicoanalyse betreft zowel beleidsmatige, als beheersmatige
(bedrijfsvoerings-)risico’s die de instelling loopt bij het uitvoeren
van haar taken.• In het toezichtsarrangement moet vermeld worden wat het doel van
het toezicht is, met welke frequentie en diepgang het wordt uitgeoefend en
welke prioriteiten in het toezicht worden gesteld. Van het toezichtsarrangement
maken onderdeel uit:– de subsidieregeling;– het bekostigingssysteem;– de prestatie- en kwaliteitsafspraken;– het controle- en het informatieprotocol;– de aanvullende toezichtsmaatregelen op basis van een door de toezichthouder
uitgevoerde risicoanalyse.3.2.2 Huidige toezichtsarrangementenOok het toezichtsbeleid van de betrokken beleidsdirecties van het Ministerie
van Justitie en de baten-lastendienst DJI heeft zich sinds 2003 verder ontwikkeld.
In 2006 zal deze ontwikkeling zich naar verwachting voortzetten. De eerstelijnstoezichthouders
(de subsidiërende beleidsdirecties en DJI) geven in hun jaarplannen 2006
aan dat ze de huidige toezichtsarrangementen zullen doorlichten en toetsen
aan nieuwe wet- en regelgeving.Voor elke RWT (of cluster van RWT’s) geldt dat er in 2005 een toezichtsarrangement
(ten minste in concept) is uitgewerkt waarbij de informatiebehoefte is vastgelegd
(hetzij in een informatieprotocol, hetzij in subsidiebrieven of handleidingen
p&c-cyclus) en er een controleprotocol is vastgesteld.Ook geldt voor elk van deze RWT’s (of cluster van RWT’s) dat
het toezicht is ingebed in de reguliere departementale p&c-cyclus. In
het kader van deze cyclus is vastgelegd welke documenten de RWT dient aan
te leveren. Ook zijn er in deze cyclus vaste rapportage- en overlegmomenten
tussen de toezichthouder (de subsidiërende beleidsdirecties en de DJI)
en de RWT. Uit de verslagen van deze overleggen blijkt dat de verantwoordingsdocumenten
door de toezichthouders worden beoordeeld. Expliciete motivering en vastlegging
van deze oordeelsvorming vindt echter niet altijd plaats.De informatieverzameling en oordeelsvorming door de toezichthoudende beleidsdirecties
en DJI kunnen leiden tot nadere afspraken tussen het ministerie en de RWT
in het bestuurlijk overleg (op DG-niveau). Rapportage over de
naleving van deze afspraken en eventuele verbetermaatregelen maakt ook weer
onderdeel uit van de p&c-cyclus.Verschillende beleidsdirecties geven aan dat niet-naleving een (negatieve)
invloed kan hebben op de hoogte van het vast te stellen subsidiebedrag.Voor het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) is sprake van een afdoende
toezichtsarrangement in materiële zin, hoewel de RWT niet zelf verantwoording
aflegt over de besteding van de publieke gelden.Het SGM bestaat uit een commissie SGM die beschikkingen afgeeft en een
secretariaat SGM dat de commissie ondersteunt en de financiële taken
afhandelt. Het secretariaat maakt integraal onderdeel uit van het Ministerie
van Justitie, zodat de departementale p&c-cyclus van toepassing is en
de AD een rechtmatigheidscontrole op de jaarstukken uitvoert.De bijzondere positie van het SGM – beheersmatig maakt deze RWT
onderdeel uit van het toezichthoudende ministerie – heeft consequenties
voor alle aspecten van in dit onderzoek.1 De
verantwoording van het SGM over zowel de uitkeringen uit het fonds als de
uitvoeringskosten, is opgenomen in de financiële verantwoording van het
Ministerie van Justitie. Wel kent het SGM een eigen, publiek, activiteitenverslag.
Het toezichtsarrangement voor het SGM bestaat verder uit werkafspraken tussen
de toezichthoudende beleidsdirectie en het secretariaat SGM over de aan te
leveren prestatie-informatie. Ook is het departementale integriteitsbeleid
op het secretariaat van toepassing. De bestuurskosten van het SGM maken deel
uit van de departementale administratie.3.2.3 De toezichtsvisie en andere (horizontale) verantwoordingsinformatieBij het Ministerie van Justitie is het LBIO de enige RWT met een wettelijk voorgeschreven raad van toezicht. Op grond van
de Wet LBIO dient de raad van toezicht jaarlijks een verslag van werkzaamheden
bij de minister in te dienen.Daarnaast kennen ook de particuliere TBS-instellingen ieder een raad van
toezicht, evenals de particuliere jeugdinrichtingen, de SRN, het Leger des
Heils en dertien instellingen voor verslavingsreclassering.De positie van deze raden van toezicht en hun relatie met de minister
zijn niet vastgelegd in wet- en regelgeving.De overige (clusters van) RWT’s van het Ministerie van Justitie
kennen geen raden van toezicht.In de toezichtsvisie wordt geen koppeling gelegd met informatie uit het
interne toezicht door de genoemde raden van toezicht noch met (andere) horizontale
verantwoordingsinformatie. In de toezichtsvisie wordt niet aangegeven of en
onder welke voorwaarden dergelijke informatie door de minister gebruikt kan
worden. Ook in het toezichtsbeleid van de beleidsdirecties en de DJI wordt
aan dit onderwerp geen aandacht besteed. Dat wil overigens niet zeggen dat
er geen gebruik wordt gemaakt van horizontale verantwoordingsinstrumenten
(zie paragraaf 7.2.2). Een directe relatie tussen deze instrumenten en
het (verticale) toezichtsarrangement is echter niet vastgelegd.Meer in het bijzonder wordt noch in de toezichtsvisie van het Ministerie
van Justitie, noch in het toezichtsbeleid van de toezichthoudende beleidsdirecties
en DJI, expliciet ingegaan op de verhouding tussen het eerstelijnstoezicht
en het verbijzonderde toezicht van inspecties die op het beleidsterrein van
Justitie actief zijn en toezicht houden op deelaspecten van de uitvoering.
Het gaat hierbij om het toezicht van de Inspectie voor de Sanctietoepassing,
de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, de Inspectie Jeugdzorg,
de Onderwijsinspectie en de Inspectie voor de Gezondheidszorg.3.2.4 De plaats van de review in het toezichtMet het nieuwe financieel-economisch toezichtsstatuut zal de minister
over een expliciet reviewbeleid beschikken.In 2005 constateerde de AD dat alle beleidsdirecties op één
na wel over een reviewbeleid beschikten, maar dat dit beleid, op één
uitzondering na, niet geformaliseerd was. De vigerende Regeling uitgangspunten
financieel-economisch toezicht biedt volgens de AD geen normstellend kader
als het gaat om eisen waaraan het reviewbeleid moet voldoen.In het concept van het financieel-economisch toezichtstatuut 2006, dat
de vigerende regeling gaat opvolgen, wordt wel expliciet ingegaan op het onderwerp
reviewbeleid als onderdeel van het toezichtsbeleid. Het sanctiebeleid bij
reviews wordt ondergebracht in de Handreiking Subsidies, die naar verwachting in 2006 van kracht zal worden.In het conceptstatuut is bepaald dat de eerstelijnstoezichthouder (de
beleidsdirectie of de DJI) in de vorm van een review toezicht moet uitoefenen
op de controlewerkzaamheden van de instellingsaccountant. De reviews worden
uitgevoerd door de AD. De toezichthouder dient een reviewplan te ontwikkelen,
tenzij het slechts om een beperkt aantal instellingen gaat. DFEZ dient er
vervolgens op toe te zien dat het reviewplan wordt opgesteld, dat het wordt
uitgevoerd en dat de uitkomsten van de review voldoende in acties worden omgezet.Op dit moment vinden bij alle (clusters van) RWT’s (periodieke)
reviews plaats. Indien er sprake is van clusters maken de toezichthouders
een selectie uit de RWT’s. Die selectie is afhankelijk van de uitkomsten
van een risicoanalyse, van gerede twijfel op grond van de jaarstukken. Daarnaast
vindt de selectie plaats op grond van periodiciteit.3.3 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de minister van Justitie ten opzichte
van het RWT4-onderzoek goede vorderingen heeft gemaakt met het toezichtsbeleid
op RWT’s en de daadwerkelijke implementatie daarvan. Het huidige toezichtsbeleid
van het Ministerie van Justitie voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Wel
zijn op onderdelen kanttekeningen te plaatsen. In 2006 zullen naar verwachting
een aantal belangrijke, in 2005 voorbereide, aanscherpingen van dit beleid
doorgevoerd worden. Dit betreft onder meer de invoering van risicoanalyse
als toezichtsinstrument en een uitwerking van het reviewbeleid.De Algemene Rekenkamer concludeert dat in de toezichtsvisie niet is vastgelegd
dat, en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de uitkomsten van verbijzonderd
toezicht van inspecties op het beleidsterrein van het Ministerie van Justitie.3.4 Best practice 1: Toezichtsbeleid voor particuliere
justitiële jeugdinrichtingen en particuliere TBS-inrichtingenParticuliere justitiële jeugdinrichtingen vallen onder het beleid
van de beleidsdirectie Justitieel Jeugdbeleid (DJJ); particuliere TBS-instellingen
vallen onder de beleidsdirectie Sanctie- en Preventiebeleid (DSP). De Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI; een baten-lastendienst van het Ministerie
van Justitie) verzorgt de uitvoerende werkzaamheden. Deze baten-lastendienst
kent subsidies toe aan de particuliere instellingen en houdt toezicht op de
uitvoering van de taken waarvoor de middelen zijn toegekend.De Directie Financieel-Economische Zaken van het Ministerie van Justitie
stelt ieder jaar de zogenoemde jaarplanaanschrijving op. Het doel daarvan
is een bijdrage te leveren aan een geordende uitvoering van de begroting.
De jaarplanaanschrijving 2006 is in juli 2005 uitgebracht. In die aanschrijving
is expliciet aandacht voor de organisaties die meer op afstand staan. De beleidsdirecties
dienen in hun jaarplan aan te geven hoe ze het toezicht op die organisaties
gaan uitvoeren. Ook dienen ze in hun jaarplan hun reviewbeleid te beschrijven.
Een en ander betekent dat in het jaarplan van de beleidsdirecties DJJ en DSP
staat:• welke prestaties (product, prijs en kwaliteit) zijn opgenomen in
het toezichtarrangement;• hoe de kwaliteit van de niet-financiële informatie is geborgd,
in het bijzonder van de informatie die de afgesproken prestaties betreft;• welke belangrijke (politieke) risico’s er zijn en welke maatregelen
zijn getroffen om die te beheersen;• hoe het reviewbeleid voor 2006 er uitziet;• of in 2006 aanpassingen in het controle- en/of informatieprotocol
worden voorzien.In aansluiting op de jaarplannen van DJJ en DSP is ook in het jaarplan
van de Dienst Justitiële Inrichtingen aandacht besteed aan het toezicht
op respectievelijk de particuliere justitiële jeugdinrichtingen en de
particuliere TBS-inrichtingen.Voor beide groepen inrichtingen heeft DJI een aparte Handleiding planning &
control opgesteld. In die handleiding is ingegaan op de structuur en inhoud
van de door de inrichtingen op te stellen documenten. Dat betreft onder meer
een instellingsjaarplan, viermaandsrapportages, het jaarverslag en bijlagen
ten aanzien van de vastgestelde stuurindicatoren. Ook is er in de handleiding
p&c een tijdschema opgenomen voor de op te leveren documenten en de voortgangsgesprekken.3.5 Best practice 2: Checklist beoordelen verantwoordingsinformatie
van de Raden voor de Rechtsbijstand en het Bureau Financieel ToezichtDe Directie Toegang Rechtsbestel heeft de werkzaamheden ten aanzien van
het beoordelen van de jaarverslagen, jaarrekeningen en het vaststellen van
de subsidies aan de Raden voor de Rechtsbijstand en het Bureau Financieel
Toezicht opgenomen in de beschrijving van de administratieve organisatie.
De beschreven werkzaamheden omvatten:• beoordeling;• rapportage;• dossiervorming;• subsidievaststelling; opstellen conceptvaststellingsbrief.De beoordeling richt zich zowel op formele als inhoudelijke aspecten.
Er is sprake van een expliciete beoordeling. Vaste aandachtspunten zijn onder
andere:• follow up en ontwikkelingen lopend jaar;• volledigheid van de verantwoordingsinformatie;• beoordeling van de verantwoordingsinformatie door de instellingsaccountant
(accountantsverklaring en mededeling naleving subsidievoorwaarden);• beoordeling van de jaarrekeningElk van deze aandachtspunten is uitgewerkt in nadere instructies.4 RECHTMATIGHEID4.1 InleidingHet thema rechtmatigheid is toetsend onderzocht. De Algemene Rekenkamer
is van mening dat de minister aan de Tweede Kamer inzicht moet kunnen verschaffen
in de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke middelen door
RWT’s. De minister zal daartoe duidelijke eisen aan de verantwoording
door de RWT’s moeten stellen. Dit deel van het onderzoek heeft zich
gericht op de vraag of de minister in 2005 inzicht kan verschaffen in de rechtmatigheid
van de inning en besteding van publieke middelen door RWT’s over 20041.Onder rechtmatigheid verstaat de Algemene Rekenkamer dat de inning en
besteding van publieke middelen in overeenstemming zijn met alle daarvoor
geldende wettelijke regelingen. Met rechtmatigheidseisen worden de (wettelijke)
voorschriften bedoeld voor de inning en besteding van het publieke geld. De
belangrijkste onderzoeksvraag daarbij was:• Heeft de RWT zich door middel van een rechtmatigheidsverklaring
verantwoord over de rechtmatige inning en besteding van de publieke gelden
in 2004, zowel de begrotingsgerelateerde gelden als de premies en tarieven?4.2 Bevindingen4.2.1 Rechtmatigheid in de toezichtsvisieHet toezichtsbeleid van de minister van Justitie is erop gericht om informatie
te verzamelen over de rechtmatigheid van de inning en besteding van de gelden
door de RWT’s.In zowel de vigerende Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht
Ministerie van Justitie als de conceptregeling is bepaald dat de eerstelijnstoezichthouder
er op dient toe te zien dat de instelling een accountantsverklaring bij de
financiële verantwoording overlegt die de rechtmatigheid omvat. Deze
verklaring dient te worden afgegeven aan de hand van een model-accountantsverklaring,
die als bijlage onderdeel uitmaakt van zowel de vigerende als de conceptregeling.
Daarin wordt verklaard dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft en is opgesteld
in overeenstemming met van toepassing zijnde wettelijke regelingen. Bij de
controle dient de accountant gebruik te maken van het controleprotocol dat,
volgens de regeling, door de eerstelijnstoezichthouder (de beleidsdirectie
of de DJI) moet zijn opgesteld.Met het gebruik van de genoemde model-accountantsverklaring wordt naar
de mening van de Algemene Rekenkamer voldaan aan haar normen ten aanzien van
de rechtmatigheid.4.2.2 Stand van zaken RWT’s, rechtmatigheidsverklaringenBij alle RWT’s was sprake van een goedkeurende verklaring bij de
financiële verantwoording over 2004. Voor het cluster Reclasseringsorganisaties,
het cluster Haltbureaus en voor het COA betrof het een getrouw-beeldverklaring,
voor de andere instellingen was er al sprake van een rechtmatigheidsverklaring.1 Daarmee beschikt de minister van Justitie voor 23 van
de 52 RWT’s, die een bedrag van bijna € 800 miljoen. aan baten
ontvangen (49% van het totaal), over een rechtmatigheidsoordeel bij
de financiële verantwoording over 2004. Inmiddels is vastgesteld dat
de financiële verantwoording over 2005 van alle 52 RWT’s voorzien
was van een rechtmatigheidsoordeel.De afzonderlijke Haltbureaus stellen geen financiële verantwoording
op, maar doen alleen opgave aan Stichting Halt Nederland over het aantal uitgevoerde «halt-straffen»
en «stop-reacties». De opgaven van de afzonderlijke Haltbureaus
over de volumegegevens zijn voorzien van een accountantsverklaring.Ook de dertien verslavingsreclasseringsinstellingen stellen geen afzonderlijke
financiële verantwoording op. De SVG stelt namens deze instellingen één
integrale jaarverantwoording op.Het aantal RWT’s dat zich met een rechtmatigheidsverklaring verantwoordt,
is gestegen van 6 (in RWT4 over 2001) naar 23 (over 2004) naar 52 (alle RWT’s,
over 2005). Het percentage RWT’s met een rechtmatigheidsverklaring is
gestegen van 11% (RWT4) naar 100% (RWT5).De minister van Justitie geeft in het departementale jaarverslagen over
2004 en 2005 geen nadere informatie over de rechtmatigheid van de totale baten
en lasten van de (clusters van) RWT’s. Wel wordt in het jaarverslag
2005 een overzicht gegeven van de (gerealiseerde) bijdragen van het departement
aan de RWT’s in 2005.4.2.3 Stand van zaken RWT’s, sanctiebeleidIn de vigerende Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht
is bepaald dat de toezichthouder zich een gemotiveerd en expliciet oordeel
dient te vormen over de financiële verantwoording van de instelling.
In het kader van de departementale p&c-cyclus moet melding gemaakt worden
van de bevindingen en eventuele maatregelen die naar aanleiding daarvan zijn
genomen. Het concept van de nieuwe Regeling financieel-economisch toezichtsstatuut
kent soortgelijke bepalingen.Uit het onderzoek blijkt dat de informatie uit het jaarverslag, inclusief
de accountantsverklaring, door de betrokken beleidsdirecties wordt betrokken
bij de subsidievaststelling.4.3 ConclusiesHet toezichtsbeleid van de minister van Justitie is gericht op het verzamelen
van informatie over de rechtmatigheid van de besteding en de inning van de
gelden.Voor 2004 heeft de minister van Justitie voor 23 van de 52 RWT’s
inzicht verschaft in de rechtmatigheid van de baten en lasten.De minister heeft over 2005 van alle 52 RWT’s een rechtmatigheidsverklaring
ontvangen.5 BEDRIJFSVOERING, INTEGRITEIT EN BESTUURSKOSTEN5.1 InleidingDe thema’s bedrijfsvoering, integriteit en bestuurskosten zijn verkennend
onderzocht. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer deze thema’s heeft
onderzocht aan de hand van een aantal aandachtspunten en op basis hiervan
geen oordelende uitspraken wil doen. De thema’s worden apart beschreven.5.2 BedrijfsvoeringIn het RWT4-onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat er
op het gebied van toezicht op de bedrijfsvoering van RWT’s nog veel
moet gebeuren. De Algemene Rekenkamer heeft er daarom voor gekozen het onderzoek
naar de bedrijfsvoering verder op te pakken in deel vijf. De belangrijkste
onderzoeksvragen daarbij waren:1. Hoe houdt de minister toezicht op de relevante onderdelen?2. Op welke wijze legt de minister verantwoording af aan de Tweede Kamer
over de bedrijfsvoering bij RWT’s?3. Heeft de minister gebruik gemaakt van risicoanalyses voor het bepalen
van relevante onderdelen van de bedrijfsvoering bij RWT’s?5.2.1 Bedrijfsvoering in de toezichtsvisie en de
toezichtsarrangementenVolgens de toezichtsvisie van Justitie, vastgesteld in oktober 2003, zijn
instellingen die publieke taken vervullen primair verantwoordelijk voor het
eigen functioneren. Wel heeft de minister een systeemverantwoordelijkheid
voor de inhoudelijke kwaliteit van de taakuitoefening door de RWT. Het toezicht
door Justitie op de RWT’s dient zich daarom primair te richten op product,
prijs en kwaliteit. Alleen als een risicoanalyse daartoe aanleiding geeft,
richt het toezicht op (onderdelen van) de bedrijfsvoering.In de vigerende Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht
Ministerie van Justitie (2001) worden vier onderwerpen gespecificeerd waarop
in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de jaarlijkse verantwoording moet worden
ingegaan: de administratieve organisatie, de betrouwbaarheid van de informatievoorziening,
maatregelen gericht op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik en,
ten slotte, de wijze van kwaliteitsborging. Het concept-Financieel-economisch
statuut stelt (de onderwerpen van) het toezicht op de bedrijfsvoering
afhankelijk van de uitkomsten van de jaarlijks te maken risicoanalyse waardoor
er niet langer sprake is van een limitatieve opsomming van te behandelen onderwerpen.Het toezicht op de bedrijfsvoering van de RWT’s krijgt vorm in de
reguliere p&c-cyclus. Voor alle RWT’s, met uitzondering van het
SGM, geldt dat de toezichthouders om informatie vragen over bedrijfsvoeringsrisico’s.
Daarnaast blijken toezichthouders zelf aan te geven over welke specifieke
onderdelen van de bedrijfsvoering ze geïnformeerd willen worden. De uitkomst
van de beoordeling van deze informatie gebruikt de toezichthouder om te bepalen
over welke bedrijfsvoeringsonderdelen hij zich in een volgende cyclus nader
wil laten informeren.5.2.2 Verantwoording over de bedrijfsvoering bij
RWT’sOver de bevindingen en resultaten van het toezicht op de bedrijfsvoering
doet de minister geen expliciete mededeling in het departementale jaarverslag.
De minister geeft aan hierbij het principe van de uitzonderingsrapportage
te hanteren (grote tekortkomingen en risico’s worden wel aan de Tweede
Kamer gemeld).5.3 IntegriteitDe Algemene Rekenkamer acht integriteitszorg een wezenlijke voorwaarde
voor vertrouwen in het openbaar bestuur. Het onderzoek naar integriteitszorg
bij RWT’s was gericht op het verwerven van inzicht in de kwaliteit van
het inzicht van de minister enerzijds en de kwaliteit van het integriteitsbeleid
van RWT’s anderzijds.De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij waren:1. Heeft de minister in zijn toezichtsvisie of toezichtsbeleid aandacht
besteed aan integriteit bij RWT’s?2. Zijn er in algemene zin afspraken gemaakt tussen de minister en de
RWT’s over informatie-uitwisseling met betrekking tot integriteit?5.3.1 Integriteit in de toezichtsvisie en de toezichtsarrangementenIn de toezichtsvisie van het Ministerie van Justitie wordt niet ingegaan
op het onderwerp integriteitszorg. Er is geen departementaal beleid ten aanzien
van integriteitszorg bij RWT’s die onder het toezicht van het ministerie
vallen. Met geen van de RWT’s heeft het Ministerie van Justitie over
dit onderwerp nadere afspraken gemaakt.Wel heeft één toezichthoudende beleidsdirectie aan de RWT’s
die onder haar toezicht vallen in de jaarplanaanschrijving 2006 gevraagd om
in het jaarplan aan te geven wat de rol en de betrokkenheid van de leiding
van de organisatie bij de integriteitszorg is.5.3.2 Informatie-uitwisseling over integriteitIn algemene zin zijn er geen afspraken gemaakt tussen de minister en de
RWT’s over informatieverstrekking met betrekking tot integriteitsschendingen.
Ondanks de afwezigheid van expliciete afspraken geven de beleidsdirecties
en de DJI aan wel (globaal) op de hoogte te zijn van belangrijke integriteitsschendingen
die zich hebben voorgedaan.Uit het verdiepende onderzoek bij twee particuliere justitiële jeugdinrichtingen
(zie hoofdstuk 9) bleek dat deze instellingen in het kader van de p&c-cyclus
een maal per jaar aan eerstelijnstoezichthouder DJI moeten rapporteren over
integriteitsschendingen door medewerkers. Particuliere TBS-inrichtingen, die
onder dezelfde toezichthouder vallen, kennen die verplichting echter niet.5.4 BestuurskostenSinds enkele jaren hebben media en politiek grote belangstelling voor
bestuurskosten (beloningen) bij publieke instellingen. Oordeelsvorming over
de hoogte van de bestuurskosten is een bestuurlijke verantwoordelijkheid van
de betrokken ministers en van de Staten-Generaal, waaraan toezicht en verantwoording
een bijdrage aan moeten leveren.In dit onderzoek hebben wij aandacht besteed aan enkele componenten van
bestuurskosten (onder meer vaste en variabele beloning, vervoer, huisvestingskosten)
bij RWT’s. De procedures van toezicht en de verantwoording daarover
stonden in het onderzoek centraal. Het ging ons om de vraag wie de inkomens
goedkeurt en wie daarop toeziet (bijvoorbeeld de raad van toezicht of de minister)
en om de vraag of en hoe de (publieke) verantwoording daarover is geregeld.De belangrijkste onderzoeksvragen waren:1. Welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft de minister op het
gebied van bestuurskosten bij RWT’s? Geef aan wat de rol van de RWT
zelf hierbij is.2. Welke afspraken zijn er tussen de minister en RWT’s over de informatieverstrekking
aan de minister over de bestuurskosten bij RWT’s? Heeft het ministerie
normen voor bestuurskosten opgesteld?3. Analyseert en gebruikt de minister de informatie over bestuurskosten
bij RWT’s voor zijn eigen verantwoording?5.4.1 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden ministerDe minister van Justitie heeft slechts bij vijf (clusters van) RWT’s
(COA, RRB, BFT, SGM en LBIO) bevoegdheden die het hem mogelijk maken om invloed
uit te oefenen op de hoogte van de bestuurskosten. Deze bevoegdheden gaan
samen met de bevoegdheid om het bestuur van deze RWT’s te benoemen.5.4.2 Afspraken over en gebruik van informatie over
bestuurskostenUitgangspunt in het toezichtsbeleid is dat de hoogte van de bestuurskosten
primair tot de verantwoordelijkheid van de RWT’s zelf behoort.Voor geen van de RWT’s geldt dat er afspraken tussen de minister
van Justitie en de RWT’s over de informatieverstrekking inzake de bestuurskosten
zijn gemaakt, bijvoorbeeld als onderdeel van het informatieprotocol. Alleen
de particuliere TBS-inrichtingen specificeren, op grond van het toezichtsbeleid
van het Ministerie van VWS, in hun jaarverslag apart de hoogte van de bestuurskosten.
Ook zijn er geen departementsbrede richtlijnen voor de hoogte van bestuurskosten.In het departementale jaarverslag gaat de minister niet in op de hoogte
van de bestuurskosten bij de RWT’s die onder zijn toezicht vallen.5.5 ConclusiesOp grond van zijn toezichtsvisie rekent de minister de bedrijfsvoering
van een instelling, waaronder de integriteitszorg en de hoogte van de bestuurskosten
van de instelling, primair tot de eigen verantwoordelijkheid van de instelling
en niet tot die van zichzelf. Alleen als een risicoanalyse daartoe aanleiding
geeft dient volgens de minister aanvullend toezicht plaats te vinden ten opzichte
van het toezicht op product, prijs en kwaliteit.De Algemene Rekenkamer kan zich vinden in deze opvatting, zij het dat
deze risicoanalyse zich, als het gaat om de bedrijfsvoering, verder kan uitstrekken
dan alleen de continuïteit van de door de instelling te leveren prestaties.
Ook onderwerpen als integriteitszorg en hoogte van de bestuurskosten kunnen
onderdeel uitmaken van een dergelijke risicoanalyse.De Algemene Rekenkamer constateert dat het toezicht op bedrijfsvoering
van de RWT’s onderdeel uitmaakt van de huidige departementale p&c-cyclus.
Daarnaast is uit het onderzoek gebleken dat in het huidige toezichtsbeleid
niet expliciet aandacht wordt besteed aan integriteitszorg en dat departementale
richtlijnen voor de hoogte van bestuurskosten ontbreken. In het departementale
jaarverslag verstrekt de minister geen (expliciete) informatie over de mate
waarin de bedrijfsvoering van de RWT’s op orde is, noch over de hoogte
van de bestuurskosten.6 PRESTATIES6.1 InleidingHet thema prestaties is toetsend onderzocht. Prestaties van RWT’s
betreffen producten en/of diensten die rechtstreeks zijn toe te rekenen aan
het handelen van de RWT in het kader van de wettelijke taak. Antwoord op de
vraag van de Tweede Kamer welke bijdrage de RWT’s aan de – door
het Rijk gestelde – beleidsdoelen hebben geleverd, kan alleen gegeven
worden als de minister inzicht heeft in de prestaties van de RWT’s.De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij waren:1. Welke afspraken heeft de minister gemaakt over de informatie over prestaties
die de RWT moet leveren aan de minister?2. Welke waarborgen heeft de minister of de RWT getroffen voor de kwaliteit
van de prestatie-informatie?3. Op welke wijze benut de minister de informatie over de prestaties van
de RWT?6.2 Bevindingen6.2.1 Prestaties in toezichtsvisie of toezichtsarrangementenIn de visie van het Ministerie van Justitie moet het toezicht zo zijn
ingericht dat de minister zijn systeemverantwoordelijkheid voor de prestaties
van de door hem gesubsidieerde organisaties moet kunnen dragen. Het eerstelijnstoezicht
betreft maatwerk, maar richt zich in elk geval op de gemaakte afspraken over
product, kwaliteit en prijs. Deze afspraken moeten voldoen aan de VBTB-systematiek.De eerstelijnstoezichthouders geven door middel van management- of prestatieafspraken
aan welke prestaties (in aantallen en kwaliteit) zij verlangen van de RWT’s.
Deze afspraken zijn uitgewerkt in handleidingen, kaderbrieven en subsidiebrieven
of gespecificeerd in informatieprotocollen. Op grond van de vigerende Regeling
uitgangspunten financieel-economisch toezicht en volgens de nieuwe conceptregeling
die naar verwachting in 2006 van kracht wordt, moeten instellingen deze prestatieafspraken
in hun jaarplannen opnemen en over de realisatie daarvan rapporteren. Eventuele
afwijkingen tussen raming en realisatie moeten worden toegelicht.De levering van de gevraagde prestatie-informatie vindt plaats in het
kader van de reguliere p&c-cyclus, waarna analyse en beoordeling plaatsvindt.6.2.2 Het waarborgen van de kwaliteit van de prestatie-informatieDe vigerende Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht kent
geen bepalingen die de kwaliteit van de geleverde prestatie-informatie moeten
waarborgen. Eén eerstelijnstoezichthouder controleert de betrouwbaarheid
van de geleverde informatie door een vergelijking met trends.Met het nieuwe Financieel-economisch statuut, dat naar verwachting in
2006 van kracht wordt, is de betrouwbaarheid van de prestatie-informatie die
is opgenomen in het jaarverslag in opzet geborgd door het controleprotocol
en het onderzoek van de AD naar de totstandkoming van deze informatie.6.2.3 Het gebruik van de prestatie-informatieDe informatie over de prestaties van de RWT’s wordt allereerst benut
in het toezicht op de instelling. Als er sprake is van outputfinanciering,
is de informatie van belang voor de vaststelling van het subsidiebedrag. Daarnaast
vormt de informatie de basis voor eventuele nadere afspraken over verbetermaatregelen.
Ook wordt de prestatie-informatie gebruikt voor evaluatie van het beleid.De minister verwerkt de prestatie-informatie bij het relevante beleidsartikel
in zijn departementale jaarverslag aan de Tweede Kamer. Daarnaast gebruikt
hij de informatie in andere reguliere informatiestromen aan de Tweede Kamer.6.3 ConclusiesDe minister van Justitie kan voldoende inzicht geven in de realisatie
van de prestaties van de RWT’s die onder zijn toezicht vallen.Afspraken over de prestatie-informatie die de RWT’s moeten leveren
aan de toezichthoudende directie of de DJI maken een vast onderdeel uit van
het toezichtsarrangement. Bij het van kracht worden van het nieuwe Financieel-economisch
statuut zal de juiste totstandkoming van deze informatie in opzet geborgd
zijn door het controleprotocol en het toezicht van de AD hierop. De minister
gebruikt de prestatie-informatie voor het toezicht op de RWT’s en voor
de verantwoording aan de Tweede Kamer.7 VERANTWOORDING7.1 InleidingHet thema verantwoording is toetsend onderzocht voor zover het gaat om
de verantwoording door de minister, en verkennend voor zover het gaat om de
publieke verantwoording door de RWT’s. Het onderzoek naar de verantwoording
heeft zich zowel gericht op de verantwoording door de minister over de RWT’s
waarvoor hij verantwoordelijkheid draagt, als op de publieke verantwoording
die de RWT’s zelf afleggen. Publieke verantwoording is het openbaar
rekenschap afleggen door een publieke organisatie aan iets of iemand, over
het gebruik en de «opbrengst» van publieke middelen. In deze verantwoording
rechtvaardigt een publieke organisatie waarom ze doet wat ze doet. De Algemene
Rekenkamer heeft voor dit onderzoek zowel de departementale jaarverslagen
over 2004 en 2005 als de jaarverslagen van de RWT’s over 2004 onderzocht.De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij waren bij de verantwoording
door de minister:1. Voldoet de verantwoording in het departementale jaarverslag over het
toezicht van de minister op RWT’s aan de daaraan te stellen eisen?2. Bevat het departementale jaarverslag een overzicht van alle geldstromen
naar en van de RWT’s (rijksbijdragen, premies, tarieven)?En bij de verantwoording door de RWT’s:1. Leggen de RWT’s van het ministerie publieke verantwoording af
en in welke vorm gebeurt dat?2. Over welke onderwerpen gaat die verantwoording?7.2 Bevindingen7.2.1 Verantwoording door de ministerJaarverslag 2004De verantwoording in het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van Justitie
over het toezicht op de RWT’s voldoet ten dele aan de eisen van de Rijksbegrotingsvoorschriften
2005 (RBV 2005). Het jaarverslag bevat een paragraaf over toezichtsrelaties.
Hierin beschrijft de minister in hoofdlijnen hoe zijn toezichtsbeleid is vormgegeven.
Ook beschrijft hij de wijziging van zijn bevoegdheden per 1 januari 2004
als het gaat om het toezicht op de reclasseringsinstellingen.In deze paragraaf ontbreekt echter een overzicht van de realisatie van
de ramingen in de begroting. De prestaties en kostprijzen van de RWT’s
worden toegelicht bij de desbetreffende beleidsartikelen. Doordat het gaat
om gegevens op beleidsartikelniveau is echter niet in alle gevallen uit het
departementale jaarverslag op te maken wat daarvan wel en niet betrekking
heeft op de RWT(’s) die tot dat beleidsartikel behoren.Het departementale jaarverslag bevat geen geaggregeerd totaaloverzicht
van alle inkomende en uitgaande geldstromen per (cluster van) RWT’s.
Ook ontbreken gegevens over de vermogenspositie van de RWT’s per 31 december
van het verslagjaar. De Algemene Rekenkamer hanteert de norm dat ministers
dit inzicht moeten geven omdat het relevante informatie is voor de Tweede
Kamer om te kunnen oordelen over het toezicht van een minister. In de RBV
2004 werd deze informatie vereist. In de RBV 2005 is sprake van een uitzonderingsrapportage
waarbij een minister bepaalt wat hij wil verantwoorden.Jaarverslag 2005De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre het Jaarverslag 2005
informatie bevat over RWT’s en over het toezicht van de minister.Verantwoording over het toezicht, en daarmee indirect over het functioneren
van de RWT’s, geschiedt door middel van een uitzonderingsrapportage.
Een uitzonderingsrapportage is alleen zinvol als de «normaalpositie»
helder is. Daartoe moet de minister twee zaken uiteenzetten:• wat de reikwijdte van zijn toezicht is (objecten, aspecten en diepgang);• wanneer afwijkingen leiden tot rapportage (toleranties).Deze uiteenzetting kan in elk jaarverslag opgenomen worden, maar een verwijzing
naar een eerder jaarverslag of naar een ander document waarmee de Staten-Generaal
is ingelicht is ook voldoende.7.2.2 Verantwoording door RWT’sAlle RWT’s van het Ministerie van Justitie verantwoorden zich door
middel van een jaarverslag ten opzichte van hun eerstelijnstoezichthouder.Daarnaast verantwoorden de RWT’s zich afzonderlijk, of (in het geval
van de Haltbureaus en de instellingen voor verslavingsreclassering) via hun
koepelorganisatie, met een publieksjaarverslag of een activiteitenverslag.
Ook verstrekken alle RWT’s met uitzondering van de instellingen voor
verslavingsreclassering, informatie via hun eigen website of (in het geval
van de Haltbureaus) via die van hun koepelorganisatie.Voor drie RWT’s (het BFT, de SGM en het COA) geldt dat de minister
het activiteitenverslag of het jaarverslag rechtstreeks naar de Tweede Kamer
stuurt. Voor het COA is dat wettelijk zo bepaald.Alle RWT’s gaan in hun publieke verantwoording in op hun prestaties.
Daarnaast gaan veel instellingen in deze publicaties in op onderwerpen als
financieel beleid, bedrijfsvoering, kwaliteitszorg en de relatie met belanghebbenden.
De Algemene Rekenkamer merkt echter op dat deze informatie veelal globaal
en informeel van aard is en geen inzicht biedt in de mate waarin de bedrijfsvoering
van de instelling op orde is.Een aantal RWT’s (de RRB, het LBIO en het COA) wisselt informatie
uit met andere organisaties of belanghebbenden buiten de organisatie (onder
meer in de vorm van benchmarks) om de kwaliteit
van (processen binnen) de organisatie te verbeteren.7.3 ConclusiesDe verantwoording in de jaarverslagen over 2004 en 2005 van het Ministerie
van Justitie over het toezicht van de minister op RWT’s voldoet ten
dele aan de wettelijke eisen. De jaarverslagen bevatten een paragraaf over
toezichtsrelaties. In het Jaarverslag 2004 ontbreekt een overzicht van de
gerealiseerde bedragen. De ramingen van de bijdragen van het ministerie aan
de RWT’s zijn wel opgenomen. In het Jaarverslag 2005 zijn zowel deze
ramingen als de gerealiseerde bedragen, voor zover mogelijk, opgenomen. De
departementale jaarverslagen over 2004 en 2005 bevatten geen totaaloverzicht
van alle inkomende en uitgaande geldstromen per RWT. Op het moment dat het
jaarverslag van de minister wordt opgesteld, zijn deze gegevens echter ook
nog niet beschikbaar. Daarnaast ontbreken gegevens over het gebruik van de
bevoegdheden van de minister met betrekking tot de RWT’s, de vermogenspositie
van de RWT’s en over wanneer afwijkingen leiden tot (uitzonderings)rapportage.
De Algemene Rekenkamer hanteert de norm dat ministers dit inzicht wel dienen
te geven omdat het relevante informatie is voor de Tweede Kamer.Alle RWT’s die vallen onder het toezicht van de minister van Justitie
leggen publieke verantwoording af. De wijze waarop dat gebeurt, (publieksjaarverslag,
activiteitenverslag en/of informatie op een website) verschilt per RWT. De
informatiewaarde van de publieke verslagen loopt sterk uiteen.8 TERUGBLIK8.1 InleidingBij dit afsluitende onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer teruggeblikt
op de vraag in hoeverre de ministers opvolging hebben gegeven aan toezeggingen
en aanbevelingen naar aanleiding van gepubliceerd rekenkameronderzoek sinds
1998. De uitkomsten daarvan zijn opgenomen in dit hoofdstuk.Voor het terugblikonderzoek heeft de Algemene Rekenkamer geïnventariseerd
welke van haar recente onderzoeken betrekking hadden op toezicht en verantwoording
van RWT’s die behoren bij het Ministerie van Justitie. Op grond van
deze inventarisatie heeft de Algemene Rekenkamer voor het RWT-veld van het
Ministerie van Justitie de RWT-onderzoeken 1 tot en met 4 betrokken in haar
terugblik.8.2 Stand van zakenIn onderstaande tabel is de stand van zaken vermeld over de opvolging
van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer in eerdere RWT-rapportages
over het Ministerie van Justitie.Tabel: Overzicht openstaande acties met betrekking tot
verantwoording en toezicht op RWT’s bij het Ministerie van JustitieJaarOmschrijvingToezegging ministerSituatie eind 2005Opgevolgd Verantwoording   2002 en 2003Er wordt door de RWT’s verschil- lend gerapporteerd
over de bedrijfsvoering. De Regeling uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie geeft een basis voor een meer uniforme rapportering. geenDe Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht 2001
schrijft vier onderwerpen voor de bedrijfsvoeringsparagraaf van de jaarverantwoording
van de RWT’s.  In het concept Financieel-econo- misch toezichtstatuut
2006 wordt het toezicht op bedrijfsvoering afhankelijk gesteld van de uit-
komsten van de risicoanalyse. In de p&c-cyclus dient de eerste- lijnstoezichthouder
zijn bevindingen over de naleving van de gemaakte afspraken te melden. + (vigerende rege- ling)/+ (concept-nieuwe
regeling)  Rechtmatigheid   2001De minister
van Justitie is bezig met het ontwikkelen van een toezichtsvisie. Daarvoor
is in 1999 het project Government Governance begonnen. De jaar- lijkse oordeelsvorming
over de rechtmatigheid en het financieel beheer van RWT’s zou hierin
worden betrokken. De op 1 januari
2002 ingevoerde Regeling uitgangspunten finan- cieel-economisch toezicht Minis-
terie van Justitie bevat uitgangspunten voor het financieel-eco- nomisch toezicht
op RWT’s.In de vigerende Regeling
uit- gangspunten financieel-econo- misch toezicht Ministerie van Justitie
is bepaald dat de eerste- lijnstoezichthouder erop dient toe te zien dat de
instelling een accountantsverklaring bij de financiële verantwoording
overlegt die de rechtmatigheid omvat.   Ook het nieuwe Financieel-eco-
nomisch toezichtstatuut 2006, dat in concept gereed is, bevat deze bepaling.+ (vigerende rege- ling)/+ (concept-nieuwe
regeling)     2002, 2003Met uitzondering van de RRB en het BFT wordt bij de
jaarverant- woordingen geen expliciet recht- matigheidsoordeel afgegeven.
De eerdergenoemde regeling legt de basis voor verstrekking van rechtmatigheidsoordelen
aan het ministerie. Uiterlijk
over het boekjaar 2005 wordt, bij de verantwoordingen van alle RWT’s,
een rechtmatig- heidsoordeel afgegevenVoor acht van de elf (clusters van) RWT’s (23 van de 52 RWT’s
in totaal) beschikt de minister over een rechtmatigheidsoordeel over het verslagjaar
2004. +/-  Informatie in begroting en jaarverslag   2003Er bestaat geen departementsbrede visie over de wijze waarop
de RWT’s zich publiekelijk dienen te verantwoorden over hun pres- tatiesGeen toezeggingVolgens de toezichtsvisie dient het eerstelijnstoezicht
zich te richten op gemaakte afspraken over product, prijs en kwaliteit in
overeenstemming met de VBTB- systematiek. Instellingen moeten over de realisatie
van de presta- tieafspraken rapporteren. + (vigerende rege- ling)/+ (concept-nieuwe regeling) Toezicht   2002 en 2003De minister van Justitie beschikt niet over een integrale toezichtsvisie (informatieverzameling,
oordeelsvorming, interventie). Wel zijn uitgangspunten opge- nomen in de Regeling
financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie (RWT3, RWT4). Het toezicht
is nu nog beperkt en versnipperd. De minister
gaf in zijn antwoord op RWT3 aan geen behoefte te hebben aan een algemeen
omvattende toezichtsvisie.De minister
beschikt sinds oktober 2003 over een toezichtsvisie, waarin de uitgangspunten
voor het toezicht worden weer- gegeven.+      2002 en 2003Toezichtsarrangementen per (groep) RWT(’s) op het niveau van de betrokken
beleidsdirecties zullen worden doorgelicht en per directoraat-generaal komt
er een plan van aanpak om het toezicht te versterken. Er dient nog be- sluitvorming
plaats te vinden over de organisatie van het toe- zicht. In die doorlichting
dient ook het reviewbeleid te worden meegenomen. Een planning voor de doorlichting
van de toezichtsarrangementen is nog niet opgesteld (RWT4)De versnippering wordt via een project aangepakt, evenals het
gebrek aan breedte van het toe- zicht. Er heeft inmiddels besluit- vorming
plaatsgevonden over de sturing van het toezicht. De ministers concluderen
dat daar- mee hun ministerie een integrale departementale visie op toezicht
heeft. De minister beschikt sinds
oktober 2003 over een toezichtsvisie. In 2004 zijn de bestaande toe- zichtsarrangementen
doorgelicht in het project Implementatie Toezicht. De hieruit resterende verbeterpunten
zijn opgenomen in de reguliere p&c-cyclus. In 2005 is het reviewbeleid
door- gelicht door de AD. +8.3 ConclusiesDe minister van Justitie heeft ten opzichte van RWT4 goede vorderingen
gemaakt met het toezichtsbeleid op RWT’s en de implementatie daarvan.9 VERDIEPEND ONDERZOEK BIJ TWEE PARTICULIERE JUSTITIËLE
JEUGDINRICHTINGEN9.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft verdiepend onderzoek gedaan bij twee particuliere
justitiële inrichtingen, Rentray en Teylingereind. Hierbij zijn de volgende
thema’s bestudeerd:• toezicht• bedrijfsvoering• integriteitsbeleid• bestuurskosten• prestaties• verantwoordingIn dit hoofdstuk zullen de bevindingen die bij het verdiepend onderzoek
zijn gedaan per thema worden beschreven.9.2 Korte beschrijving van de twee jeugdinrichtingen9.2.1 RentrayRentray is een particuliere justitiële inrichting voor opvang en
behandeling van jongens en meisjes. De jongeren zijn tussen de 12 en 23 jaar.
Ze hebben ernstige gedragsproblemen en worden om die reden door het Ministerie
van Justitie in de inrichting geplaatst. Aan Rentray is een interne school
voor vso-zmok-onderwijs verbonden.1Rentray is een inrichting met gesloten, besloten en open groepen in Eefde,
Rekken en Lelystad. Rentray heeft bijna vierhonderd plaatsen.Rentray heeft in 2004 € 38,7 mln. aan publieke middelen ontvangen
(inclusief ESF-subsidie ad € 1,5 mln.). De formatie bedroeg ultimo
2004 ongeveer 470 Fte (exclusief stagiaires en uitzendkrachten).9.2.2 TeylingereindForensisch Centrum Teylingereind is een particuliere, gesloten justitiële
inrichting voor jongeren. De inrichting biedt plaats aan 120 jongens en meisjes
tussen de 12 en circa 18 jaar. Zij zijn op last van de rechter in een gesloten
omgeving geplaatst: in afwachting van hun straf of behandeling elders of om
hun straf in Teylingereind uit te zitten. Ook verblijven er jongeren die,
door de rechter, uit huis geplaatst zijn en wachten op een plek in een behandelinrichting.
Naast de wettelijke opdracht om een veilige bewaring voor deze jongeren te
bieden, ziet Teylingereind het als zijn taak om de geplaatste jongeren op
te voeden. Binnen de muren van Teylingereind is een vso-zmok-school gevestigd.Teylingereind heeft in 2004 € 12,3 mln. aan publieke middelen
ontvangen. De formatie bedroeg ultimo 2004 ongeveer 150 Fte (exclusief stagiaires
en uitzendkrachten).9.3 ToezichtHet toezicht op de twee justitiële jeugdinrichtingen is ingebed in
de p&c-cyclus met eerstelijnstoezichthouder Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI).DJI heeft voor de groep justitiële jeugdinrichtingen (zowel rijks-
als particuliere instellingen) een Handleiding planning & control opgesteld.
Daarin wordt de structuur en inhoud van de door de inrichtingen op te stellen documenten beschreven: het jaarplan (met een daaraan verbonden
prestatiecontract), de viermaandsrapportages en het jaarverslag. Ook is er
in de Handleiding een tijdschema opgenomen voor de op te leveren documenten
en de voortgangsgesprekken.Aan de instructies in het kader van de p&c-cyclus ligt geen risicoanalyse
ten grondslag. Voor de groep particuliere justitiële jeugdinrichtingen
is in 2005 voor de eerste maal, en op hoofdlijnen, door de DJI een risicoanalyse
uitgewerkt.Het besturingsmodel dat DJI hanteert gaat uit van het principe «sturen
op output, tenzij...».9.4 BedrijfsvoeringDe twee particuliere jeugdinrichtingen leveren in de p&c-cyclus aan
DJI informatie over een aantal aspecten van bedrijfsvoering, waaronder bezettingsgraad,
budgetbeheersing, arbeidsverzuim personeel, de uitvoering van het INK-kwaliteitsmanagement
en de invoering van competentiemanagement.De betrouwbaarheid van deze informatie is om meerdere redenen niet gegarandeerd:• Beide instellingen maken voor de registratie van de scores op een
groot aantal (prestatie-)indicatoren verplicht gebruik van het ICT-systeem
TULP van de DJI. De betrouwbaarheid van TULP staat ter discussie omdat de
output uit TULP op centraal niveau niet altijd overeen komt met de decentrale
input door de instellingen. De verschillen worden volgens recent onderzoek
van de AD veroorzaakt door de interface tussen het centrale systeem en de
decentrale systemen.1 De twijfels aan de betrouwbaarheid
van TULP hebben zowel Rentray als Teylingereind ertoe aangezet om een eigen
administratie bij te houden.• Daarnaast heeft de DJI geconstateerd dat niet alle inrichtingen
dezelfde definities van de indicatoren hanteren in hun registratie.• In het controleprotocol voor de instellingsaccountant is niet opgenomen
dat controle dient plaats te vinden op de totstandkoming van de niet-financiële
gegevens die aan DJI worden geleverd.De DJI heeft aangegeven dat in de sturing en verantwoording in het kader
van de p&c-cyclus in principe gebruik wordt gemaakt van de door de inrichtingen
schriftelijk aangeleverde cijfers in het kader van de viermaandsrapportages,
behalve als het gaat om de indicator bezettingsgraad. Voor deze laatste indicator
maakt de DJI wel primair gebruik van de door TULP gegenereerde gegevens. Voor
alle indicatoren geldt dat de DJI de cijfers van de instellingen vergelijkt
met die in het centrale deel van TULP, bij grote verschillen navraag doet
en overleg voert, en zonodig de door haar te gebruiken cijfers corrigeert.
Er wordt geen verschillenanalyse in de strikte zin van het woord gemaakt.De score op de indicator bezettingsgraad is van belang voor de vaststelling
van het subsidiebedrag. Als de gerealiseerde bezettingsgraad minder dan 90%
bedraagt van de afgesproken te leveren productie, dan leidt dit in beginsel
tot een korting op het subsidiebedrag. Daarnaast gebruikt de DJI de door de
instellingen geleverde bedrijfsvoeringsinformatie (inclusief het bezettingspercentage)
in de voortgangsgesprekken met het bestuur van de instellingen.9.5 IntegriteitBeide instellingen beschikken over een document, in de vorm van een huishoudelijk
reglement (Rentray) of een algemene gedragscode (Teylingereind) waarin een
aantal vormen van ontoelaatbaar gedrag voor hun medewerkers en stagiaires
worden opgesomd. Dit betreft onder meer seksuele intimidatie, discriminatie,
agressie, corruptie, publiciteit en omgaan met vertrouwelijke gegevens. Daarnaast
kennen beide instellingen een meldings- en onderzoeksprocedure voor mogelijke
integriteitsinbreuken.Ook hebben beide instellingen maatregelen getroffen met het oog op het
verminderen van de integriteitsrisico’s en de bewustwording van die
risico’s bij het personeel.In geen van beide instellingen is voorzien in een systematische periodieke
evaluatie van het gevoerde integriteitsbeleid door de verantwoordelijke bestuurder
of in integriteitsaudits. Incidentele controle op de werking van het integriteitsbeleid
vindt plaats via de commissie van toezicht, klachtencommissies en de jongerenraad.In het kader van de p&c-cyclus vraagt DJI bij de justitiële jeugdinrichtingen
onder meer informatie op over het aantal gevallen waarin maatregelen zijn
genomen tegen medewerkers die zich schuldig hebben gemaakt aan niet-integer
gedrag. Over deze indicator «integriteit personeel» dient eens
per twaalf maanden gerapporteerd te worden in de derde viermaandsrapportage;
bovendien dient dit gegeven vermeld te worden in het jaarverslag.Naast de informatie in het kader van de p&c-cyclus vraagt de DJI aan
de instellingen geen verantwoording over het gevoerde integriteitsbeleid binnen
de instelling.9.6 BestuurskostenVoor beide instellingen geldt dat de minister van Justitie geen bevoegdheden
heeft ten aanzien van de benoeming of de bezoldiging van het bestuur van de
instelling. Ook ontbreken hem die bevoegdheden als het gaat om de stichtingsbesturen
waaraan de directies van Rentray en Teylingereind verantwoording afleggen.De benoeming van de bestuursleden van zowel Rentray als Teylingereind
geschiedt door de stichtingsbesturen.Volgens de Handleiding P&C van de DJI dient de jaarrekening van de
particuliere justitiële jeugdinrichtingen vergezeld te gaan van een tweetal
bijlagen waarin de personeelskosten per functiegroep, waaronder de functiegroep «management»,
worden gespecificeerd. Voor zowel Rentray als Teylingereind geldt dat het
jaarverslag 2004 ten behoeve van de DJI deze specificatie bevat.Voor zowel Rentray als Teylingereind geldt dat het publieksjaarverslag
noch de website melding maakt van de hoogte van de bestuurskosten, de maximale
benoemingstermijn of het bedrag van de maximale ontslagvergoeding (van het
bestuur als geheel of (alleen) van de hoogste functionaris).9.7 PrestatiesDe twee particuliere jeugdinrichtingen leveren in de p&c-cyclus aan
de DJI informatie over:• De gerealiseerde producten (gespecificeerd naar type opvang of
behandeling, de locatie waar die productie wordt gerealiseerd, en een specificatie
van de te verwachten uitstroom).• Scores op prestatie-indicatoren. Deze prestatie-indicatoren zijn
door DJI onderverdeeld in stuurindicatoren, waarvoor in het prestatiecontract
(behorend bij het jaarplan) streefwaarden zijn geformuleerd, en overige indicatoren.Voor elk van de producten en indicatoren is in de Handleiding P&C
gespecificeerd met welke frequentie door de instelling gerapporteerd moet
worden: continu, twaalfmaandelijks of viermaandelijks.De DJI gebruikt de door de instellingen geleverde prestatie-informatie
voor het toezicht in het kader van de p&c-cyclus (de voortgangsgesprekken
met het bestuur van de instellingen).Voor de registratie van de prestatie-informatie maken de inrichtingen
gebruik van het ICT-systeem TULP. De problemen met de betrouwbaarheid van
de gegevens in TULP zijn reeds beschreven in paragraaf 9.4.Zowel de DJI als de twee particuliere jeugdinrichtingen geven aan dat
de relevantie van prestatie-informatie die thans door de DJI gevraagd wordt
verbeterd kan worden.9.8 VerantwoordingIn de p&c-cyclus verantwoorden beide instellingen zich op de volgende
wijze aan DJI:• Tussentijdse viermaandsrapportages (met daarin de gerealiseerde
scores op de prestatie-indicatoren); naar aanleiding hiervan vinden voortgangsgesprekken
plaats tussen de DJI en het bestuur van de inrichting.• Jaarverslag (waarin wordt gerapporteerd over de realisatie van
het prestatiecontract aangevuld met het financieel jaarverslag en scores op
de overige indicatoren); dit jaarverslag wordt besproken tussen de DJI en
het bestuur van de inrichting.Zowel Rentray als Teylingereind hebben daarnaast een publieksjaarverslag
en een website.Beide publieksjaarverslagen worden alleen op aanvraag beschikbaar gesteld,
ze worden niet op eigen initiatief door de instelling verspreid en staan niet
op de website. De inhoud ervan is gelijk aan dat van het jaarverslag ten behoeve
van de DJI waarbij het financiële verslag geheel (Teylingereind) of grotendeels
(Rentray) is weggelaten. In de publieksjaarverslagen wordt vooral ingegaan
op de prestaties van de instelling, de kwaliteitszorg en de contacten met
belanghebbenden. Wat dat laatste punt betreft, is het publieksjaarverslag
van Rentray uitgebreider dan dat van Teylingereind. De gepresenteerde cijfermatige
informatie over prestaties heeft in beide jaarverslagen alleen betrekking
op het jaar 2004.Op de websites van beide instellingen wordt algemene informatie gegeven
over de taak, werkwijze en organisatie, en daarnaast informatieover
de gevolgde methodiek bij de opvang en/of behandeling van de jongeren die
in de instelling verblijven.9.9 ConclusiesDe planning- en controlcyclus waarin het toezicht op de particuliere justitiële
jeugdinrichtingen is ingebed, is transparant vormgegeven. In deze cyclus ligt
de nadruk op de prestaties die de instellingen moeten leveren en de financiële
verantwoording over de aanwending van het subsidiebedrag. Daarnaast vraagt
toezichthouder DJI informatie aan de instellingen over aspecten van bedrijfsvoering,
over integriteitsschendingen en over de managementkosten (echter niet gespecificeerd
naar individuele bestuurders) en wordt die informatie gebruikt voor het toezicht.De betrouwbaarheid van de informatie die de instellingen leveren is niet
gegarandeerd wegens problemen in het ICT-systeem TULP waarmee de informatie
aan de minister moet worden geleverd en het ontbreken van een accountantscontrole
op de totstandkoming van de informatie bij de instellingen zelf.De onderzochte instellingen gebruiken hun website om zich publiekelijk
te verantwoorden over taak en werkwijze. Publieksjaarverslagen worden niet
op eigen initiatief verspreid en staan niet op de website.10 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENTen opzichte van de eerste publicatie in deze reeks (RWT1, 2000) heeft
de minister van Justitie zijn toezicht op het RWT-veld sterk verbeterd. Belangrijke
verbeteringen zijn het feit dat de minister een toezichtsvisie heeft opgesteld,
dat daarin ook het belang wordt onderkend van de publieke verantwoording over
de prestaties van de RWT bij de uitvoering van de wettelijke taak, en dat
het inzicht is vergroot dat de minister kan verschaffen in de rechtmatigheid
van de besteding van de publieke gelden.Ook wanneer de vergelijking wordt gemaakt met het RWT4-onderzoek heeft
de minister van Justitie goede vorderingen gemaakt met het toezichtsbeleid
en het daadwerkelijke toezicht op RWT’s. Het huidige toezichtsbeleid
voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Wel zijn op onderdelen kanttekeningen
te plaatsen.In 2006 zullen met de invoering van een nieuw financieel-economisch toezichtsstatuut
naar verwachting een aantal belangrijke aanscherpingen van dit beleid doorgevoerd
worden. Dit betreft onder meer de invoering van risicoanalyse als toezichtsinstrument
en een uitwerking van het reviewbeleid.Gezien het belang van een adequaat toezichtsbeleid dringt de Algemene
Rekenkamer erop aan dat de besluitvorming en implementatie van het nieuwe
financieel-economisch toezichtsstatuut voortvarend wordt doorgezet.In de toezichtsvisie is niet vastgelegd op welke wijze gebruik wordt gemaakt
van de uitkomsten van verbijzonderd toezicht van inspecties op het beleidsterrein
van het Ministerie van Justitie.Vanuit het oogpunt van een effectieve en efficiënte vormgeving van
het toezicht beveelt de Algemene Rekenkamer aan dat in het verticale toezicht
door de eerstelijnstoezichthouder waar mogelijk gebruik wordt gemaakt van
de uitkomsten van het verbijzonderde toezicht en dat dit uitgangspunt wordt
verwerkt in het toezichtsbeleid.In de toezichtsvisie van de minister van Justitie ligt de nadruk op de
prestaties die de instellingen moeten leveren en de financiële verantwoording
over de aanwending van de verkregen subsidie. In lijn hiermee rekent de minister
de bedrijfsvoering van de instelling, waaronder de integriteitszorg en de
hoogte van de bestuurskosten van de instelling, primair tot de verantwoordelijkheid
van de instelling en niet tot die van zichzelf. Alleen als een risicoanalyse
daartoe aanleiding geeft wordt volgens de minister aanvullend toezicht uitgevoerd.
De Algemene Rekenkamer kan zich vinden in deze opvatting, zij het dat deze
risicoanalyse zich, als het gaat om de bedrijfsvoering, verder kan uitstrekken
dan alleen de continuïteit van de door de instelling te leveren prestaties.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom aan de onderwerpen integriteitszorg
en hoogte van de bestuurskosten toe te voegen aan de jaarlijkse risicoanalyse.Voor het verslagjaar 2005 kan de minister van Justitie voor al de 52 RWT’s
inzicht verschaffen in de rechtmatigheid van de besteding van de publieke
middelen.De verantwoording in de jaarverslagen over 2004 en 2005 van het Ministerie
van Justitie over het toezicht van de minister op RWT’s voldoet ten
dele aan de wettelijke eisen. De jaarverslagen bevatten een paragraaf over toezichtsrelaties. In het Jaarverslag 2004 ontbreekt een overzicht
van de gerealiseerde bedragen. De ramingen van de bijdragen van het ministerie
aan de RWT’s zijn wel opgenomen. In het Jaarverslag 2005 zijn zowel
deze ramingen als de gerealiseerde bedragen, voor zover mogelijk, opgenomen.
De departementale jaarverslagen over 2004 en 2005 bevatten geen totaaloverzicht
van alle inkomende en uitgaande geldstromen per RWT. Op het moment dat het
jaarverslag van de minister wordt opgesteld zijn deze gegevens echter ook
nog niet beschikbaar. Daarnaast ontbreken gegevens over het gebruik van de
bevoegdheden van de minister met betrekking tot de RWT’s, de vermogenspositie
van de RWT’s en over wanneer afwijkingen leiden tot (uitzonderings)rapportage.
De Algemene Rekenkamer hanteert de norm dat ministers dit inzicht wel dienen
te geven, omdat het relevante informatie is voor de Tweede Kamer.Wij bevelen daarom aan deze onderwerpen in de eerstvolgende departementale
jaarverslagen wel aan bod te laten komen.De planning- en controlcyclus waarin het toezicht op de particuliere justitiële
jeugdinrichtingen is ingebed, is transparant vormgegeven. Hoewel in deze cyclus
de nadruk ligt op prestatie-informatie en de financiële verantwoording
over de aanwending van het subsidiebedrag, leveren de instellingen ook informatie
aan de minister over aspecten van bedrijfsvoering, over integriteitsschendingen
en over de managementkosten (echter niet gespecificeerd naar individuele bestuurders).
De betrouwbaarheid van die informatie is echter niet gegarandeerd, wegens
problemen in het ICT-systeem TULP waarmee de informatie aan de minister moet
worden geleverd en wegens een gebrek aan controle op de totstandkoming van
de informatie bij de instellingen zelf.Gezien het feit dat de door de instellingen geleverde prestatie-informatie
gebruikt wordt voor het vaststellen van het subsidiebedrag, dringt de Algemene
Rekenkamer erop aan dat de huidige problemen met de betrouwbaarheid van het
TULP-informatiesysteem worden opgelost.11 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD VAN DE ALGEMENE
REKENKAMER11.1 Bestuurlijke reacties11.1.1 Reactie minister van JustitieOp 19 september 2006 ontvingen we de reactie van de minister van
Justitie op het conceptrapport. In onderstaand kader is de integrale reactie
van de minister weergegeven.Met belangstelling heb ik kennis genomen van uw conceptrapport «Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 5 – departementaal
deel, Ministerie van Justitie».U vroeg mij op het conceptrapport te reageren. In deze brief geef ik daar
gehoor aan. Voorafgaand aan mijn beantwoording wil ik u attenderen op de kabinetsreactie
met de daarin gekozen lijn van selectiviteit en maatwerk op het algemene gedeelte
van uw rapport.AlgemeenHet verheugt mij dat u constateert dat ten opzichte van uw eerste onderzoek
naar RWT’s mijn toezicht op het RWT-veld sterk is verbeterd. Daarentegen
ziet u ook een essentiële tekortkoming met betrekking tot de verantwoording
aan de Tweede Kamer. Voor de duidelijkheid wil ik u erop wijzen dat de RWT-organisaties,
in tegenstelling tot mijn eigen diensten, op afstand staan. Deze bewuste afstand
geeft aan dat een RWT zelf mag bepalen op welke wijze de bedrijfsvoering wordt
ingericht en de activiteiten worden uitgevoerd, tenzij de wetgever expliciet
beperkingen (normen) heeft aangegeven. Deze notie zou mijns inziens meer in
uw rapport naar voren moeten komen.De opmerking dat in het jaarverslag geen inzicht wordt gegeven in het
gebruik van bevoegdheden door de minister, de vermogenspositie of andere afwijkingen
is verwarrend, omdat er alleen wordt gerapporteerd als er zich belangrijke
uitzonderingen hebben voorgedaan. Het beschrijven van een door u gewenste «normaalpositie»
(betreffende de minimale toezichtseisen en rapportagetoleranties) zie ik niet
als een wenselijke ontwikkeling. Ten eerste is het toezicht op RWT’s
bij Justitie al vormgegeven in een overzichtelijk statuut, waarmee de uitgangspunten
helder zijn. Ten tweede streeft Justitie naar proportioneel toezicht om de
regeldruk en controlelasten zo veel mogelijk te beperken. Deze maatwerkarrangementen
zijn per RWT verschillend en indien wettelijke regels worden overschreden
of klachten gemeld worden zal dat per geval worden beoordeeld. Dit detailniveau
is voor de Tweede Kamer niet relevant. Daarom wordt in mijn jaarverslag (in
de Bedrijfsvoeringsparagraaf en in het Overzicht RWT/ZBO) volstaan met het
rapporteren van uitzonderingen die een belemmering vormen voor mijn (begrotings)doelstellingen
dan wel als de wettelijke kaders niet worden nageleefd.Uw suggestie om het «horizontale» toezicht meer vorm te geven
en te betrekken bij het door mij gevoerde «verticale» toezicht
vergt nader onderzoek. Aangezien de positie van raden van toezicht bij RWT’s
niet in een algemene wet is geregeld, zal per geval bezien moeten worden welke
status zo’n controleorgaan heeft en welke waarde gehecht kan worden
aan bijvoorbeeld een rechtmatigheidsoordeel. Zoals ook in de reactie op uw
algemene rapport is gesteld, hebben veel RWT’s specifieke instellingswetten
waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn vastgesteld en die bepalend
zijn voor het toezicht(arrangement) dat ik hanteer. Aangezien Justitie vele
RWT’s heeft op diverse maatschappelijke terreinen is maatwerk vereist.AanbevelingenU beveelt aan om de onderwerpen integriteitszorg en hoogte van de bestuurskosten
toe te voegen aan de jaarlijkse risicoanalyse. Ik onderschrijf deze aanbeveling
ten dele, aangezien de wijze waarop een RWT haar taak uitvoert niet onder
mijn verantwoordelijkheid valt. Daarnaast hoort elke organisatie
zich aan de wet te houden en als de wetgever eisen stelt aan integriteit of
de bestuurskosten dan blijkt de naleving uit het rechtmatigheidsoordeel (van
de accountant of van een raad van toezicht). Evenwel acht ik de integriteit
van RWT’s van dermate importantie, dat ik integriteitszorg als aandachtsgebied
toevoeg aan de risicoanalyse. Afhankelijk van de wens van de politiek kunnen
eisen gesteld worden aan de hoogte van bestuurskosten.U stelt dat de verantwoording over het toezicht op de RWT’s in de
jaarverslagen 2004 en 2005 ten dele aan de wettelijke eisen voldoet, aangezien
deze geen totaaloverzicht van alle inkomende en uitgaande geldstromen per
RWT bevatten en geen gegevens over het gebruik van de bevoegdheden van de
minister met betrekking tot de RWT’s, over de vermogenspositie en over
wanneer afwijkingen leiden tot (uitzonderings)rapportage.U beveelt aan om deze onderwerpen in de eerstkomende departementale jaarverslagen
wel aan bod te laten komen. Zoals ik in het algemene deel al heb gesteld wil
ik niet meegaan in het in extenso aangeven van de onder mijn verantwoordelijkheid
uitgevoerde toezichtsactiviteiten en volg ik de begrotingsvoorschriften waarin
staat dat volstaan kan worden met een uitzonderingsrapportage.In het rapport wordt vrij nadrukkelijk gesproken over Tulp en de betrouwbaarheid
van informatie. Ik hecht er belang aan u te melden dat de sector JJI gestart
is met een verbetertraject om de betrouwbaarheid van het TULP-systeem te verhogen.
De eerste resultaten van dit verbetertraject verwacht ik begin 2007. Ten aanzien
van uw conclusie/aanbeveling met betrekking tot TULP en de betrouwbaarheid
van informatie stel ik de volgende tekst voor:«De sector JJI heeft een verbetertraject ingezet om de betrouwbaarheid
van het TULP-informatiesysteem te verhogen. De eerste resultaten worden begin
2007 verwacht».11.1.2 Reactie RentrayHet bestuur van Rentray heeft geen opmerkingen bij het conceptrapport.11.1.3 Reactie TeylingereindHet bestuur van de stichting Frentrop, waaronder Teylingereind valt, heeft
geen opmerkingen bij het conceptrapport.11.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer waardeert de toezegging van de minister onze aanbeveling
over het opnemen van het aspect integriteit in de risicoanalyse te zullen
opvolgen. Daarnaast hebben we waardering voor zijn toezegging na te gaan in
hoeverre het horizontale toezicht bij het verticale toezicht kan worden betrokken.
Ook het feit dat de minister aangeeft dat er een verbetertraject is gestart
om de betrouwbaarheid van de informatie van het TULP-systeem te verhogen,
doet de Algemene Rekenkamer genoegen. Zij zal deze onderwerpen met belangstelling
blijven volgen.Wij vinden het echter een gemiste kans dat de minister de bestuurskosten
niet in de risicoanalyse wil betrekken. Met een risicoanalyse op dit punt
kan de minister inzicht verkrijgen in de hoogte van de bestuurskosten van
RWT’s. Dit is nodig om tijdig maatregelen te kunnen nemen om excessieve
beloningen te voorkomen. Dit laat onverlet dat nieuwe wetgeving op het gebied
van de beloningsstructuur in de publieke sector hierbij inderdaad ook een
belangrijke rol speelt.Daarnaast deelt de minister in zijn reactie mede dat hij het beschrijven
van de «normaalpositie» (betreffende de minimale toezichtseisen
en rapportagetoleranties) niet ziet als een wenselijke ontwikkeling. Zijn
toezicht is vormgegeven in een, zo geeft hij aan, «overzichtelijk statuut»
waardoor de uitgangspunten helder zijn. Daarnaast zal per RWT maatwerk worden
toegepast bij het bepalen van de uitzonderingen. In de uitzonderingsrapportage
in het jaarverslag zullen met name die uitzonderingen vermeld worden die een
belemmering vormen voor zijn (begrotings)doelstellingen of de gevallen waarin
de wettelijke kaders niet worden nageleefd, zo geeft de minister aan.De Algemene Rekenkamer acht echter het beschrijven van de «normaalpositie»
relevant voor de dechargeverlening door de Staten-Generaal. In de gelijktijdig
met dit rapport verschenen rijksbrede rapportage gaan we op dit punt nader
in.Daarnaast wijzen we erop dat het door de minister genoemde geactualiseerde
statuut met uitgangspunten nog niet is vastgesteld en dat de daarin vervatte
uitgangspunten dus nog niet met de Staten-Generaal zijn gecommuniceerd. De
besluitvorming en implementatie van het nieuwe financieel-economisch toezichtsstatuut
dient derhalve voortvarend te worden doorgezet, zodat de Staten-Generaal hierover
geïnformeerd kan worden.BIJLAGE 1CONCLUSIES, AANBEVELINGEN, REACTIES NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERConclusies Aanbevelingen Algemene RekenkamerReactie
minister en/of bestuurder RWT’sNawoord Algemene Rekenkamer Ten opzichte van de eerste
publi- catie in deze reeks (RWT1, 2000) heeft de minister van Justitie zijn
toezicht op het RWT-veld sterk verbeterd. Ook wanneer de vergelijking wordt
gemaakt met het RWT4-onderzoek heeft de minister van Justitie goede vorderingen
gemaakt met het toezichtsbeleid en het daadwerkelijke toezicht op RWT’s.
Het huidige toezichtsbeleid voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Wel zijn
op onder- delen kanttekeningen te plaatsen. In 2006 zullen met de invoering
van een nieuw financieel-econo- misch toezichtsstatuut naar ver- wachting
een aantal belangrijke aanscherpingen van dit beleid doorgevoerd worden. Dit
betreft onder meer de invoering van risicoanalyse als toezichtsinstru- ment
en een uitwerking van het reviewbeleid.Gezien het belang van een ade- quaat toezichtsbeleid dringt de
Algemene Rekenkamer erop aan dat de besluitvorming en imple- mentatie van
het nieuwe finan- cieel-economisch toezichtsstatuut voortvarend wordt doorgezet. De minister gaat in zijn reactie niet
expliciet in op dit punt. Het geactualiseerde
toezichtstatuut is nog niet vastgesteld en de uitgangspunten zijn dus nog
niet met de Staten-Generaal gecommuniceerd. In de toezichtsvisie is niet
vastge- legd op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de uitkomsten van verbijzonderd
toezicht van inspec- ties op het beleidsterrein van het Ministerie van Justitie.Vanuit het oogpunt van
een effectieve en efficiënte vormgeving van het toezicht beveelt de Algemene
Rekenkamer aan dat in het verticale toezicht door de eerstelijnstoezichthouder
waar mogelijk gebruik wordt gemaakt van de uitkomsten van het ver- bijzonderd
toezicht en dat dit uitgangspunt wordt verwerkt in het toezichtsbeleid. De minister geeft aan dat dit punt nader onderzoek
vergt. Hij geeft aan dat per geval zal worden bezien welke waarde kan worden
gehecht aan de uitkomsten van het verbijzonderd toezicht. Met instemming nemen wij kennis van het nader onderzoek door
de minister toe en deelt de mening van de minister dat hier sprake dient te
zijn van maatwerk. In de toezichtsvisie van
de minis- ter van Justitie ligt de nadruk op de prestaties die de instellingen
moeten leveren en de financiële verantwoording over de aanwen- ding van
de verkregen subsidie. In lijn hiermee rekent de minister de bedrijfsvoering
van de instel- ling, waaronder de integriteitszorg en de hoogte van de be-
stuurskosten van de instelling, primair tot de verantwoordelijkheid van de
instelling en niet tot die van zichzelf. Alleen als een risicoanalyse daartoe
aanleiding geeft, wordt volgens de minister aanvullend toezicht uitgevoerd.De Algemene Rekenkamer
kan zich vinden in deze opvatting, zij het dat deze risicoanalyse zich, als
het gaat om de bedrijfsvoering, verder kan uitstrekken dan alleen de continuïteit
van de door de instelling te leveren prestaties. De Algemene Reken- kamer
beveelt daarom aan de onderwerpen integriteitszorg en hoogte van de bestuurskosten
toe te voegen aan de jaarlijkse risicoanalyse. De minister acht de integriteit van RWT’s van
dermate grote importantie dat hij integriteitszorg als aandachtsgebied toe-
voegt aan de risicoanalyse. Voor bestuurskosten geeft hij aan dat hier eisen
kunnen worden ge- steld als dit de wens is van de politiek.De Algemene Rekenkamer waar- deert het
betrekken van integri- teitszorg in de risicoanalyse, maar vindt het een gemiste
kans dat het aspect bestuurskosten niet in deze analyse wordt betrokken. Wij
zijn immers van mening dat de minister op hoofdlijnen zicht moet hebben op
de hoogte van de bestuurskosten van zijn RWT’s. De verantwoording in de jaarver-
slagen over 2004 en 2005 van het Ministerie van Justitie over het toezicht
van de minister op RWT’s voldoet ten dele aan de wettelijke eisen. De
departementale jaar- verslagen over 2004 en 2005 bevatten geen totaaloverzicht
van alle inkomende en uitgaande geldstromen per RWT. Op het moment dat het
jaarverslag van de minister wordt opgesteld zijn deze gegevens echter ook
nog niet beschikbaar. Daarnaast ontbreken gegevens over het gebruik van de
bevoegdheden van de minister met betrekking tot de RWT’s, de vermogenspositie
van de RWT’s en over wanneer afwijkingen leiden tot (uitzonderings)rapportage.
De Algemene Rekenkamer hanteert de norm dat ministers dit inzicht wel dienen
te geven omdat het relevante informatie is voor de Tweede Kamer. Wij bevelen aan deze onderwerpen
in de eerstvolgende depar- tementale jaarverslagen aan bod te laten komen. De minister vindt een
uitzonde- ringsrapportage voldoende. De uitgangspunten zijn duidelijk en er
zal maatwerk worden toege- past bij melding van uitzonderingen aan de Staten-GeneraalDe Algemene Rekenkamer
vindt beschrijving van de normaalpositie relevant voor de dechargeverle- ning
door de Staten-Generaal. Zij verwijst hiervoor naar haar rijks- brede rapport. De betrouwbaarheid van informa- tie
is niet gegarandeerd, wegens problemen in het ICT-systeem TULP waarmee de
informatie aan de minister moet worden gele- verd en een gebrek aan controle
op de totstandkoming van de informatie bij de instellingen zelf.Gezien het feit dat de door de instellingen geleverde
prestatie-informatie gebruikt wordt om het subsidiebedrag vast te stel- len,
dringt de Algemene Reken- kamer erop aan dat de huidige problemen met de betrouwbaarheid
van het TULP-informatie- systeem worden opgelost.De minister geeft aan dat een verbetertraject is gestart om de
betrouwbaarheid van het TULP- systeem te verhogen. De eerste resultaten verwacht
de minister begin 2007.Wij vinden
dit een positieve ont- wikkeling. Wij zullen deze met belangstelling blijven
volgen.BIJLAGE 2:DEFINITIES EN AFKORTINGENDefinitiesRechtspersonen met een wettelijke taakRechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) zijn rechtspersonen
voor zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe
geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens
de wet ingestelde heffingen. (bron: CW 2001 art. 91 lid 1.d.)Zelfstandige bestuursorganenVoor het begrip zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn (minstens) drie
definities bekend:• Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Minister
van BZK, 2000) in de ontwerp Kaderwet ZBO’s: een ZBO is een bestuursorgaan
van de centrale overheid dat bij of krachtens de wet met openbaar gezag is
bekleed en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister. Hierin
wordt het begrip «krachtens de wet» uitgeschreven als «krachtens
de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële
regeling».• Het Ministerie van Financiën (Minister van Financiën,
2002) sluit in de Referentielijst RWT’s en ZBO’s (januari 2002)
aan bij de Aanwijzingen inzake ZBO’s (aanwijzing 124a): een ZBO is een
bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid, dat niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan een minister en niet is een adviescollege, als bedoeld
in de Kaderwet adviescolleges, waarvan de adviestaak de hoofdtaak is. De definitie
in de Kaderwet ZBO’s is beperkter dan deze definitie.• De Algemene Rekenkamer in het rapport Zelfstandige bestuursorganen
en ministeriële verantwoordelijkheid (Algemene Rekenkamer, 1995): ZBO’s
zijn bestuursorganen die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de
minister. Hierbij is bestuursorgaan gedefinieerd als in de Algemene Wet Bestuursrecht
(artikel 1:1): een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht
is ingesteld of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.Wettelijke taakOnder een wettelijke taak wordt verstaan een bij of krachtens wet geregelde
taak (ook aangeduid als publieke taak). Die taak kan ook besloten liggen in
de aanduiding van een specifiek doel of een voorgeschreven activiteit. Ook
als sprake is van het regelen van een dergelijke taak in een machtigingswet
(waarbij toestemming wordt gegeven voor de oprichting van bijvoorbeeld een
stichting voor een bepaald doel) is er naar de mening van de Algemene Rekenkamer
sprake van een wettelijke taak. (bron: Algemene Rekenkamer, 2004)Publiek geld, wettelijke heffingOnder publiek geld verstaat de Algemene Rekenkamer: de financiële
middelen, zijnde de opbrengst van een bij of krachtens de wet ingestelde heffing,
zoals rijksbijdragen en heffingen (premies en tarieven) waarop de minister
invloed heeft. Bij premies staat tegenover het bedrag dat belanghebbenden
betalen geen directe individuele tegenprestatie, bij tarieven wel. De Algemene
Rekenkamer beschouwt een tarief als een heffing wanneer in de wettelijke regeling
is vastgelegd dat de minister invloed heeft op het tarief, bijvoorbeeld doordat
hij het vaststelt of goedkeurt. (bron: Algemene Rekenkamer, 2000)AfkortingenAD(Departementale) AuditdienstBFTBureau Financieel
Toezicht COACentraal Orgaan Opvang
Asielzoekers CVBCollege van Bestuur DFEZDirectie Financieel
Economische Zaken DGDirectoraat-GeneraalDJIDienst Justitiële
InrichtingenDJJ(Beleids-)Directie
Justitieel JeugdbeleidDSP(Beleids-)Directie
Sanctie- en PreventiebeleidESFEuropees Sociaal Fonds FteFulltime-equivalentGGZGeestelijke Gezondheidszorg
(en Verslavingszorg)ICTInformatie Communicatie
Technologie KBKoninklijk Besluit LBIOLandelijk Bureau
Inning OnderhoudsbijdragenP&CPlanning &
control(-cyclus) PJIParticuliere Jeugdinrichting PTIParticuliere TBS-inrichtingRBVRijksbegrotingsvoorschriftenROReclasseringsorganisatiesRRBRaden voor de Rechtsbijstand RMVRechtmatigheidsverklaringRWTRechtspersoon met
wettelijke taak RWT1/5Onderzoek naar
rechtspersonen met wettelijke taak deel 1 tot en met 5SduStaatsdrukkerij en
-uitgeverij SGMSchadefonds Geweldsmisdrijven SHNStichting Slachtofferhulp
NederlandSRNStichting Reclassering
Nederland SVBSociale Verzekeringsbank SVGStichting Verslavingszorg
GGZVso-zmokVoortgezet speciaal
onderwijs voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen TBSTerbeschikkingstelling VBTBVan beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording VWS(Ministerie van) Volksgezondheid,
Welzijn en Sport ZBOZelfstandig BestuursorgaanLITERATUURLIJSTAlgemene Rekenkamer (1995). Zelfstandige bestuursorganen
en ministeriële verantwoordelijkheid. Tweede Kamer, vergaderjaar
1994–1995, 24 130, nr. 3. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2000). Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak. Tweede Kamer, vergaderjaar
1999–2000, 26 982, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2004). Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 4. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003–2004, 29 450, nrs. 1–2. Den Haag:
Sdu.Ministerie van BZK (2000). Regels betreffende zelfstandige
bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen). Tweede Kamer,
vergaderjaar 2000–2001, 27 426, nrs. 1–2. Den Haag:
Sdu.Ministerie van Financiën (2002). Referentielijst
RWT’s en ZBO’s. Den Haag: Directie Begrotingszaken.Wet- en regelgevingComptabiliteitswet 2001Kaderwet adviescollegesWet op de jeugdzorgWet landelijk bureau inning onderhoudsbijdragenXNoot1Onder meer: Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 956, nrs. 1–2
Toezicht op uitvoering publieke taken.XNoot1De Sociale Verzekeringsbank (SVB) voert sinds 2003 voor het Ministerie
van Justitie de Remigratiewet uit en (tot 27 oktober 2004) het Tijdelijk
besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen. De uitkeringslasten
en uitvoeringskosten van beide regelingen worden volledig gefinancierd vanuit
de begroting van het Ministerie van Justitie. In 2004 was hiermee respectievelijk € 23,7
mln (Remigratiewet) en € 1,5 mln (Antillianenregeling) gemoeid.
Voor het toezicht op de SVB verwijzen wij naar het RWT5-rapport over het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat parallel wordt gepubliceerd.XNoot2De organisatie van de slachtofferhulp in Nederland is gewijzigd in 2002.
In 2002 is de Vereniging Slachtofferhulp Nederland omgevormd tot stichting
en zijn de afzonderlijke regionale en lokale organisaties voor slachtofferhulp
opgeheven en tot onderdeel van SHN gemaakt. Het Ministerie van Justitie bezint
zich momenteel op de vraag in hoeverre deze verandering consequenties moet
hebben voor de wettelijke verankering van de taken van SHN.XNoot3De Stichting Halt Nederland, de koepelorganisaties van Haltbureaus, is
in dit onderzoek niet als RWT aangemerkt. Tussen de Algemene Rekenkamer en
het Ministerie van Justitie loopt nog een discussie over de RWT-status van
de Stichting Halt Nederland.XNoot4De Stichting Verslavingszorg GGZ (SVG), de koepelorganisatie van de dertien
GGZ-instellingen die de verslavingsreclassering uitvoeren, is in dit onderzoek
niet als RWT aangemerkt. Tussen de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van
Justitie loopt nog een discussie over de RWT-status van de SVG.XNoot1In verband met de gewijzigde status in 2005 zijn de reguliere gezinsvoogdij-instellingen
niet in dit onderzoek meegenomen.XNoot1Het Ministerie van Justitie kent vijf eerstelijnstoezichtshouders op RWT’s
(vier beleidsdirecties en de DJI).XNoot1In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de conceptversie van 1 december
2005 van het Financieel-economisch toezichtstatuut 2006 Ministerie van Justitie.XNoot1Omwille van de leesbaarheid van het rapport zal niet in elk van de hoofdstukken
waarin de onderzoeksthema’s worden besproken, expliciet worden ingegaan
op deze uitzonderingspositie van SGM.XNoot1Bij een beperkte actualisatie voor dit thema in augustus 2006 is nagegaan
of er over 2005 een rechtmatigheidsverklaring is afgegeven voor de RWT’s.XNoot1Voor Stichting Halt Nederland geldt voor 2004 dat de accountant separaat,
in het rapport van bevindingen, aangeeft dat de controle ook de rechtmatigheid
heeft omvat. De accountantsverklaring bij de financiële verantwoording
over 2004 omvat echter alleen de getrouwheid. Over 2005 is expliciet in de
accountantsverklaring vermeld dat het controleprotocol is nageleefd. In het
controleprotocol staat vermeld dat de controle ook de rechtmatigheid omvat.XNoot1Vso-zmok: Voortgezet speciaal onderwijs voor zeer moeilijk opvoedbare
kinderen.XNoot1Departementale Auditdienst Ministerie van Justitie, Rapport van het onderzoek
naar het systeem MIS-OPS bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI),
oktober 2005. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30850-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl