Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994; Brief minister met notitie 'Herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing van zelfstandige bestuursorganen'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24130, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

16-05-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24130 nr. 5

03-05-1995

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamHERSTEL VAN HET PRIMAAT VAN DE POLITIEK BIJ DE AANSTURING
VAN ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN Kabinetsstandpunt over het rapport van de Algemene Rekenkamer
«Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid» 1. Inleiding2. Begripsmatige terreinverkenning rond verzelfstandiging3. Achtergrond4. Kritiek op het verzelfstandigingsbeleid5. Risico's voor het politieke primaat6. Aanzetten voor een herstel van het politieke primaatKabinetsvoorstelKabinetsvoorstelKabinetsvoorstelKabinetsvoorstel
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24130Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 39 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 130Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994nr. 5BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 3 mei 1995Mede namens de Minister van Financiën bericht ik u als volgt.Onder verwijzing naar onze brief van 10 april jl. bieden wij u hierbij
aan de notitie «Herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing
van zelfstandige bestuursorganen». Het bevat het kabinetsstandpunt
over het rapport van de Algemene Rekenkamer «Zelfstandige bestuursorganen
en ministeriële verantwoordelijkheid» (24 130, nr.
3).Het regeerakkoord bevat de navolgende passage over het hier aan de orde
zijnde thema: «Om het primaat van de politiek te herstellen is een trefzekerder
sturing van het uitvoeringsapparaat door kabinet en parlement noodzakelijk.
De rapporten van de commissie Organisatie en functioneren rijksdienst (Commissie-Wiegel)
en van de Secretarissen-Generaal dienen daarbij als leidraad. Departementen
concentreren zich voortaan op kerntaken, worden kleiner en daardoor slagvaardiger.»Wij achten het in dit licht en in het licht van het Rekenkamer-rapport
van cruciaal belang dat een helder signaal wordt gegeven over de in de praktijk
gegroeide veelvormigheid in verzelfstandigingen, waarin tal van bestuurlijke
arrangementen zijn getroffen die in de loop der tijd het zicht op het primaat
van de politiek hebben vertroebeld.Aan het slot van het kabinetsstandpunt is dan ook een vierslag aan maatregelen
opgenomen om te komen tot een herstel van dit primaat. Interne en externe
verzelfstandigingen (met de onlosmakelijk daarmee verbonden instrumenten van
toezicht en aansturing door de betrokken ministers) zijn en blijven in bepaalde
gevallen alleszins zinvol en wenselijk. Daarvoor is echter wel een helder
kader nodig dat duidelijk maakt dat zelfstandige bestuursorganen een eigen,
maar aanvullende plaats hebben in het openbaar bestuur.De Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. Dijkstal HERSTEL VAN HET PRIMAAT VAN DE POLITIEK BIJ DE AANSTURING
VAN ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN Kabinetsstandpunt over het rapport van de Algemene Rekenkamer
«Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid» 1. InleidingOp 30 maart jl. heeft de Algemene Rekenkamer haar rapport gepubliceerd
«Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid».
Bij de voorbereiding van het kabinetsstandpunt over dit rapport in de Ministeriële
commissie voor staatkundige vernieuwing kon dankbaar gebruik worden gemaakt
van de rapporten «Steekhoudend ministerschap» van de Commissie-Scheltema
en «Verantwoord verzelfstandigen» van de Commissie-Sint en van
het concept-rapport van de Rekenkamer. Tevens is rekening gehouden met de
aanbevelingen van de Raad voor binnenlands bestuur in zijn rapport «Functioneel
bestuur in organieke kaders».De invalshoek van de ministeriële commissie bij het verzelfstandigingsbeleid
is geweest het primaat van de politiek. Immers, één van de onderwerpen
die in het bijzonder de aandacht vergen vanuit de optiek van de versterking
van het politieke primaat is de betekenis van de plaats van zelfstandige bestuursorganen
in het openbaar bestuur voor het effectueren van democratisch gelegitimeerde
besluitvorming. De besluitvorming om al dan niet taken op te dragen aan zelfstandige
bestuursorganen, resp. over te gaan tot verzelfstandiging van departementsonder-
delen is een politiek vraagstuk.Ditzelfde geldt voor de vraag hoe vervolgens de politiek-bestuurlijke
aansturing van zelfstandige bestuursorganen wordt vormgegeven. Deze vorm van
verzelfstandiging impliceert een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Hoewel het inlichtingenrecht van het parlement intact wordt gelaten, wordt
door verzelfstandiging de parlementaire controle op het bestuur van de centrale
overheid feitelijk minder intensief1.In dit kabinetsstandpunt wordt nader ingegaan op het fenomeen verzelfstandiging,
de plaats van zelfstandige bestuursorganen in de rijksdienst en de verbeteringen
die kunnen worden aangebracht bij de vormgeving van verzelfstandigde onderdelen
van de rijksdienst, ten einde de sturing van de overheidsorganisatie door
de politiek te verbeteren.Verzelfstandiging kan worden gezien als een bestuurlijk vraagstuk: wat
is de meest doeltreffende en doelmatige wijze van inrichting van de organisatie
van de overheid? Het kan ook worden gezien als een staatsrechtelijk vraagstuk:
hoe is verzekerd dat de politieke besluitvorming als resultaat van een democratisch
proces wordt uitgevoerd door het bestuurlijk apparaat? De verzelfstandigde
overheidsorganisatie staat voor de behartiging van een publieke taak, die
een deel van het algemeen belang uitmaakt. Dat zal uiteraard zo
efficiënt mogelijk moeten gebeuren. Maar een verzelfstandigde overheidsorganisatie
(met de nadruk op overheid) is geen onderneming die zich oriënteert op
de markt. Zelfstandige bestuursorganen functioneren binnen een bestuurlijk
stelsel dat zo ingericht dient te zijn dat de politieke besluitvorming over
de taken van het zelfstandig bestuursorgaan ten uitvoer kunnen worden gebracht. 2. Begripsmatige terreinverkenning rond verzelfstandigingOm misverstanden te voorkomen is het goed om enkele begrippen op een rij
te zetten. Hier wordt aangesloten bij het rapport «Steekhoudend ministerschap»
van de Commissie-Scheltema.Ministers zijn ten volle verantwoordelijk voor hetgeen zich op hun ministeries afspeelt. Op tal van manieren kan het parlement controle
uitoefenen op het handelen van de minister, resp. van de ambtenaren van zijn
ministerie, dat aan de minister wordt toegerekend.De minister kan de hoofden van de departementale dienstonderdelen alle
algemene en bijzondere aanwijzingen en opdrachten geven die hij nodig oordeelt.
Soms hebben dienstonderdelen zich feitelijk een eigen «beleidsruimte»
gecreëerd. Deze bestaat slechts bij de gratie van niet-ingrijpen door
de minister. Ook voor zulk niet-ingrijpen is hij verantwoordelijk. De interne
organisatie van een ministerie dient dan ook zo ingericht te zijn dat ministeriële
beslissingen worden uitgevoerd.Uiteraard staat niet elk dienstonderdeel, ook al valt het hiërarchisch
onder de minister, even dicht bij de bewindspersoon. Van oudsher zijn er dienstonderdelen
waarvan het lijkt dat zij een zekere eigen – soms in de wet tot uitdrukking
gebrachte – positie hebben (CPB, OM, Staatstoezicht Volksgezondheid,
CBS). Die positie doet er evenwel niet aan af dat het hier niet gaat om zelfstandige
organen met een eigen beslissingsvrijheid. Ook al zal ministerieel ingrijpen
zelden plaatsvinden, bijv. vanwege de eigen wetenschappelijke of anderszins
professionele standaard voor de werkzaamheden, de minister is en blijft voor
100 % verantwoordelijk voor die dienstonderdelen. Datzelfde geldt voor onderdelen
die meer recent intern zijn verzelfstandigd, zoals bij voorbeeld
agentschappen (vgl. voorheen de staatsbedrijven). Om misverstanden te voorkomen:
bij interne verzelfstandiging verandert er staatsrechtelijk (de omvang van
de ministeriële verantwoordelijkheid) niets, doch wordt uitsluitend het
beheersmatige regime gewijzigd.Daarnaast zijn er zelfstandige bestuursorganen2. Tot deze organen worden in de eerste plaats gerekend de publiekrechtelijke
organen van de centrale overheid die hun taken uitoefenen zonder dat er een
hiërarchische ondergeschiktheid aan een minister aanwezig is. Dus ook
de grondwettelijk verankerde organen van de openbare lichamen voor beroep
en bedrijf (PBO's) worden tot de zelfstandige bestuursorganen gerekend3. In de tweede plaats worden daartoe gerekend de bestuursorganen
van privaatrechtelijke organisaties, voor zover deze – zonder hiërarchische
ondergeschiktheid aan een minister – publiekrechtelijke bevoegdheden
uitoefenen.Voor beide vormen van functioneel bestuur is een wettelijke regeling vereist.
Daarbij wordt de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt:
de minister is uitsluitend nog verantwoordelijk voor de uitoefening van die
bevoegdheden die bij de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan uitdrukkelijk
aan hem zijn voorbehouden4. Van belang is overigens
dat het door een zelfstandig bestuursorgaan te behartigen beleidsterrein nog
steeds onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister valt5, maar dat de invulling van die verantwoordelijkheid anders
wordt omdat zijn bevoegdheden worden beperkt.Functioneel bestuur komt slechts een plaats toe daar waar de integraliteit
van het bestuur niet wordt doorkruist, zoals ook in het advies van de Raad
voor het binnenlands bestuur naar voren komt. Het publieke deelbelang van
een zelfstandig bestuursorgaan dient te zijn ingebed binnen de kaders van
het democratisch gelegitimeerde algemeen bestuur. Functioneel bestuur (zelfstandig
bestuursorgaan) wordt anders dan algemeen bestuur (minister, regering)
gekenmerkt door de zogenoemde gesloten huishouding. De regering, resp. een
minister heeft een in beginsel, wat de omvang van de beleidsterreinen betreft,
onbegrensde taak ter behartiging van het algemeen belang (open huishouding).
Een zelfstandig bestuursorgaan heeft een gesloten huishouding en verricht
werkzaamheden op een in beginsel door de wet beperkt terrein van overheidszorg.
Naar ongeschreven staatsrecht is het uitsluitend de wetgever die kan beslissen
over de omvang van het takenpakket van een zelfstandig bestuursorgaan. Juist
omdat door instelling van zelfstandige bestuursorganen de omvang van de ministeriële
verantwoordelijkheid wordt beperkt is hier medebeslissing door de mede-wetgever
een staatsrechtelijk vereiste. Het is de wetgever die beslist of aan een zelfstandig
bestuursorgaan bij of krachtens de wet bepaalde taken worden toebedeeld. Dat
takenpakket dient vervolgens dan ook uitgevoerd te worden. Een zelfstandig
bestuursorgaan kan niet zelf beslissen tot taakuitbreiding.Bij het instellen van zelfstandige bestuursorganen ontstaat er overigens
geen kleinere overheid (wel kleinere departementen), alleen een andere inrichting
van de rijksoverheid.Er zijn ook dienstonderdelen die op een andere wijze worden onttrokken
aan de verantwoordelijkheid van een minister. Beëindiging van overheidstaken
leidt dan tot opheffing van een dienstonderdeel zonder meer (waarbij het aan
de markt is om te beslissen om deze activiteit al dan niet te gaan verrichten)
dan wel tot het afstoten van zo'n dienstonderdeel naar de markt (waarbij een
nieuwe rechtspersoon – vennootschap of stichting – in het leven
wordt geroepen, die, eventueel na een overgangsperiode, in concurrentie met
particuliere ondernemingen de uitvoering van bepaalde taken kan aanbieden).
In dat geval spreekt men van privatisering. Overigens zal men zich
bij privatisering vergewissen van de aanwezigheid van marktwerking6. Voor het oprichten van een privaatrechtelijk vormgegeven
rechtspersoon dient de procedure te worden gevolgd die in artikel 29 van de
Comptabiliteitswet is neergelegd. Deze procedure voorziet in inschakeling
van het parlement, zodat ook in geval van privatisering door het oprichten
van een rechtspersoon parlementaire controle kan worden uitgeoefend op de
beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid. 3. AchtergrondSinds het begin van de jaren tachtig worden meer nadrukkelijk dienstonderdelen
buiten de departementale organisatie gebracht. Aanvankelijk lag het accent
op het op de markt brengen van taken die voorheen door de rijksoverheid werden
verricht (KPN, Postbank NV, RCC, NV SDU). Daarbij past overigens de kanttekening
dat onder meer door concessieverlening of «bruidsschat»-contractering
ten aanzien van geprivatiseerde organisaties nog niet aanstonds sprake was
van een volledige marktwerking. Vervolgens is het accent meer komen te liggen
op verzelfstandiging in de vorm van zelfstandige bestuursorganen (Arbeidsvoorzieningsorganisatie,
Commissariaat van de Media, IB Groep, Kadaster). Voor beide ontwikkelingen
was er bij de voorbereiding van de besluitvorming door de regering sprake
van een lichte vorm van centrale regie. Zo is onder auspiciën van het
Ministerie van Financiën het Handboek privatisering uitgebracht. Voorts
was er sinds 1992 de Commissie-Verzelfstandigingen onder voorzitterschap van
prof. dr. ir. A.P. Oele. Het waren vooral de laatste jaren echter de afzonderlijke
vakdepartementen bij wie de primaire aanzetten tot verzelfstandiging lagen.
Van een eenduidig, centraal aangestuurd regeringsbeleid was geen sprake. Gold
in het ene geval de scheiding van beleid en uitvoering en/of de
verbetering van het beheer als argument voor verzelfstandiging, in het andere
geval lag er een taakstelling tot bezuiniging en/of personeelsreductie (bijv.
in het kader van de Grote Efficiency Operatie7)
voor. 4. Kritiek op het verzelfstandigingsbeleidIn het op verzoek van het beraad van secretarissen-generaal opgestelde
rapport van de Commissie-Sint «Verantwoord verzelfstandigen» (september
1994) en het rapport van de Algemene Rekenkamer (maart 1995) worden kritische
noten gekraakt over het verzelfstandigingsbeleid van de rijksoverheid.In «Verantwoord verzelfstandigen» is gewezen op tekortkomingen
bij de voorbereiding van verzelfstandigingen die verband houden met een gebrekkige
motivering voor verzelfstandiging, uiteenlopende vormgeving en inrichting,
gebrekkige sturingsmiddelen, controle en arbeidsvoorwaardenbeleid.Dit rapport van de Commissie-Sint is op 26 januari 1995 aan de Tweede
Kamer aangeboden. Daarbij deelde het kabinet mee dat bij het verzelfstandigingsbeleid
vooralsnog de aanbevelingen uit het rapport worden gevolgd in afwachting van
de nadere standpuntbepaling in het verband van de staatkundige vernieuwing,
welke in deze notitie is opgenomen. Zo is het uitgangspunt onderschreven dat
centrale overheidstaken onder het normale systeem van de volle ministeriële
verantwoordelijkheid vallen, tenzij er bijzondere redenen zijn om tot een
andere inrichting te komen. Dit uitgangspunt, tezamen met het volgen van een
vast afwegingskader bij verzelfstandigingen («denkstappen» systematisch
nalopen) en het afwijzen van de rationalisatie van de rijksdienst als een
zelfstandige grond voor verzelfstandiging, houdt reeds een aanmerkelijke aanscherping
van het externe-verzelfstandigingsbeleid in. Voorts heeft het kabinet een
Begeleidingsteam verzelfstandigingen ingesteld, met het oog op serviceverlening
en stroomlijning in een vroegtijdig stadium van nieuwe departementale verzelfstandigingsvoornemens.De Algemene Rekenkamer heeft in haar uitvoerig gedocumenteerde rapport
uiterst waardevolle feitelijke gegevens verschaft over de verscheidenheid
bij de vormgeving, inrichting en aansturing aan zelfstandige bestuursorganen.
Op basis van die gegevens zijn in hoofdzaak de volgende manco's gesignaleerd:a. onduidelijkheid of bepaalde organen moeten worden aangemerkt als zelfstandige
bestuursorganen;b. ontoereikende of ontbrekende motivering van verzelfstandigingen;c. «wildgroei» bij de inrichting van zelfstandige bestuursorganen,
in afwijking van het toetsingskader uit het regeringsstandpunt «Functioneel
bestuur, waarom en hoe?» (Kamerstukken II, 21 042, nr. 4). Het
gaat dan om zaken als:– gebrekkige of ontbrekende wettelijke grondslag voor de taakuitoefening
van met name privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandige bestuursorganen;– uiteenlopende regeling van de bekostigingswijze;– onvolkomen regeling van toezicht en verantwoording van de publieke
taakvervulling;– uiteenlopende arbeidsvoorwaardenregelingen voor het personeel.Voorts constateert de Rekenkamer dat het toezicht in de praktijk te wensen
overlaat. Het gaat daarbij met name om gebreken in de feitelijke informatievoorziening
en de (mede daardoor) ontoereikende controle en sturing van zelfstandige bestuursorganen.
Ook de totale arbeidskosten zijn soms aanzienlijk meer gestegen dan op de
ministeries. Het kabinet erkent dat sprake is geweest van een minder samenhangend verzelfstandigingsbeleid
en van een tekortschietende regeling en praktijk van de aansturing van zelfstandige
bestuursorganen. Alvorens in te gaan op de maatregelen die noodzakelijk zijn
om deze euvels te keren, is het van belang om op deze plaats nog eens de risico's
voor het politieke primaat die zijn verbonden aan zelfstandige bestuursorganen,
op een rijtje te zetten. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van het voorgenomen
beleid ten aanzien van bestaande en nieuw in te stellen zelfstandige bestuursorganen. 5. Risico's voor het politieke primaatVanuit de invalshoek van het politieke primaat is bij de instelling van
een zelfstandig bestuursorgaan telkens de kernvraag: geschiedt de taakbehartiging
door een zelfstandig bestuursorgaan in overeenstemming met de politieke besluitvorming?
De Commissie-Buurmeijer heeft op het terrein van de sociale zekerheid duidelijk
gemaakt dat de positie van zelfstandige bestuursorganen in die sector vragen
oproept over de effectuering van het primaat van de politiek: twijfelachtig
was of de voorgestelde maatregelen ook in alle gevallen zo werden uitgevoerd
als bedoeld was. De Commissie-Van Dijk heeft ook kanttekeningen geplaatst
bij de feitelijke gang van zaken bij de verzelfstandigde Arbeidsvoorzieningsorganisatie.In het algemeen kunnen er verschillende risico's worden gesignaleerd die
zich voordoen bij verzelfstandiging.A. In de (instellings)wet worden voor de betrokken ministeronvoldoende
beïnvloedingsmechanismen neergelegd. Indien blijkt dat er zich
problemen voordoen en de ter beschikking staande instrumenten schieten tekort,
kan de minister weliswaar een wetswijziging entameren (extra sturingsinstrument,
dan wel «terugdraaien» van de verzelfstandiging), maar daarmee
zijn de concrete problemen nog niet opgelost. Ook het informeel (zonder wettelijke
basis!) druk uitoefenen is een mogelijkheid, maar het zelfstandig bestuursorgaan
is daar uiteraard niet aan gebonden.B. Een zelfstandig bestuursorgaan verwerft zich, ook al zijn er voldoende
sturingsinstrumenten, een eigen positie in de beleidsbepaling die
niet (meer) in overeenstemming is met haar (oorspronkelijke) taak8. Gedacht kan worden aan: het ontstaan van afhankelijkheid
van het ministerie van het zelfstandig bestuursorgaan omdat het orgaan door
zijn uitvoerende werkzaamheden beschikt over informatie en expertise die voor
de minister vitaal is. Beleidswijzigingen kunnen onnodig worden bemoeilijkt
door een (departementaal) gebrek aan kennis van de uitvoeringspraktijk. In
dit verband zijn zelfstandige bestuursorganen zich overigens bewust van hun
«kwetsbare» positie. Sommige zelfstandige bestuursorganen willen
die afhankelijkheid bewust verminderen door andere – min of meer commerciële –
activiteiten te verrichten. Dat ontmoet evenwel bezwaren9.De eigen rol in de beleidsbepaling kan ook «ingebakken» zijn
doordat vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties welbewust bij
het bestuur van het zelfstandig bestuursorgaan worden betrokken (het zgn.
participatietype). Dat gebeurde overigens om verschillende redenen (souvereiniteit-in-eigen-kring
/ subsidiariteit; medeverantwoordelijkheid voor de uitvoering). Hier worden
bijzondere belangen binnen het openbaar bestuur gehaald om in het algemeen
belang te besturen. De veronderstelling is dan – kort gezegd –
dat door het samenbrengen van die bijzondere belangen het algemeen belang
wordt gediend. Onvoldoende tegenstellingen of onvoldoende evenwicht kunnen
er veelal toe leiden dat het algemeen belang het onderspit delft
(bijv. oneigenlijk gebruik van de onderliggende wettelijke regeling).C. Er bestaat geen vaste lijn bij het gebruik dat ministers
van hun bevoegdheden jegens zelfstandige bestuursorganen maken. Ook al beschikt
een minister over een pakket bevoegdheden, dat betekent nog niet dat hij daar
volledig gebruik van maakt. Zo kan hij zijn bevoegdheden in het geheel niet
gebruiken, gedurende een bepaalde periode of slechts op een deelgebied. Er
wordt op de ministeries zeer verschillend omgegaan met de bestaande bevoegdheden. 6. Aanzetten voor een herstel van het politieke primaat«Om het primaat van de politiek te herstellen is een trefzekerder
sturing van het uitvoeringsapparaat door kabinet en parlement noodzakelijk»,
aldus het regeerakkoord. Vervolgd wordt met: «De rapporten van de Commissie-Wiegel
en van de SG's functioneren daarbij als leidraad. Departementen concentreren
zich voortaan op kerntaken, worden kleiner en daardoor slagvaardiger. (..)
De beleidsuitvoering wordt zo veel mogelijk losgemaakt van de beleidsvorming.»In het licht van het regeerakkoord en het rapport van de Algemene Rekenkamer
is het aangewezen om het herstel van het politieke primaat op het terrein
van de zelfstandige bestuursorganen langs verschillende lijnen in te zetten.A. Het is in overeenstemming met de kritische aanbevelingen van de Rekenkamer
om in het vervolg op een zorgvuldige wijze om te gaan met de verzelfstandiging
van dienstonderdelen van ministeries. Het gaat dan zowel om interne als externe
verzelfstandiging. In versterkte mate geldt dit voor het toebedelen van publiekrechtelijke
taken aan privaatrechtelijke organisaties.De tot nu toe gebezigde criteria hielden ten aanzien van externe verzelfstandiging
in: in beginsel alleen (extern) verzelfstandigen als behoefte bestaat aan
een los van het ministerie staande organisatie (die wel tot de rijksdienst
behoort)a. met een onafhankelijk oordeel ofb. waarin maatschappelijke geledingen participeren ter behartiging van
een bijzondere taak ofc. strikt regelgebonden massale uitvoering in individuele gevallen.Deze criteria zijn reeds opgenomen in het regeringsstandpunt «Functioneel
bestuur, waarom en hoe?» (Kamerstukken II, 21 042, nr. 2). In het
rapport van de Commissie-Sint worden deze criteria ondergebracht onder een
paraplu-criterium, namelijk waarborging van belangen van derden.Daarnaast is door de Commissie-Sint geconstateerd dat ook andere, meer
pragmatische argumenten gehanteerd worden voor verzelfstandiging, zoals bij
voorbeeld de eenduidige aansturing van uitvoeringshandelingen.Met name ten aanzien van de onder b. genoemde categorie stelt het kabinet
de vraag of het primaat van de politiek niet in het gedrang komt bij het leggen
van een te grote invloed of zelfs beslissingsbevoegdheid bij de participerende
maatschappelijke organisaties.Reeds naar aanleiding van het rapport van de Commissie-Sint is het standpunt
ingenomen dat een ander beheersregime dan hetwelk thans voor de ministeries
geldt geen zelfstandige overweging voor externe verzelfstandiging meer kan
zijn, nu de agentschapsfiguur beschikbaar is. Ook bij verzelfstandiging op
pragmatische gronden, zoals hiervoor genoemd, stelt het kabinet
de principiële vraag of in dergelijke gevallen interne verzelfstandiging
of – indien het niet meer gaat om een overheidstaak – privatisering
niet eerder in aanmerking moet komen.Voor interne verzelfstandiging in de vorm van agentschappen worden drie
criteria gehanteerd die samenhangen met een doelmatiger inrichting van de
beheersorganisatie:– de produkten en diensten moeten meetbaar zijn,– een reële mogelijkheid om doelmatiger te opereren,– de administratie en de informatievoorziening moeten voldoen aan
de daaraan te stellen eisen. KabinetsvoorstelDit najaar en vervolgens jaarlijks komt het kabinet met een overzicht
van (externe en interne) verzelfstandigingsvoornemens welke voorbereid worden
of in onderzoek zijn. Het kan dan zowel gaan om interne als externe verzelfstandiging.Bij nieuwe verzelfstandigingsvoorstellen zal een zelfstandig bestuursorgaan
uitsluitend worden ingericht overeenkomstig het participatie-type (b.-criterium)
als dat onmisbaar is voor de uitvoerbaarheid van de publieke taak. Niet verzelfstandigd
wordt op grond van louter pragmatische gronden, zoals de eenduidige aansturing
van uitvoeringshandelingen.B. De tweede lijn is het scheppen van een helder kader waarbinnen
bestaande en nieuwe zelfstandige bestuursorganen en intern verzelfstandigde
diensten dienen te opereren. Instellingswetten van zelfstandige bestuursorganen
bevatten zoals ook blijkt uit het Rekenkamer-rapport een bonte mengeling van
bestuurlijke arrangementen, zonder dat voor de verschillen altijd goede gronden
zijn aan te wijzen. Het scheppen van zo'n helder kader komt niet alleen de
aansturing van deze organen door de ministers ten goede; het draagt ook bij
aan een voor de burger doorzichtige overheid. Het vertrouwen in de overheid
wordt immers op de proef gesteld indien de burger niet of niet voldoende weet
hoe de overheidsorganisatie in elkaar zit en waar de verantwoordelijkheden
liggen. KabinetsvoorstelEen nieuw kader creëren voor het instellen van zelfstandige bestuursorganen
en voor intern verzelfstandigde dienstonderdelen. De rapporten van de Commissie-Sint
en de Rekenkamer geven in belangrijke mate richting aan het kader. In het
kader wordt duidelijk gemaakt dat zelfstandige bestuursorganen slechts een
aanvulling zijn op organen van algemeen bestuur en worden de criteria vermeld
waaraan voldaan moet worden bij verzelfstandiging (zie verder). Tevens worden
handreikingen gedaan voor de vormgeving van verzelfstandigde diensten.Dit kader voor zelfstandige bestuursorganen kan al op korte termijn in
de vorm van Aanwijzingen voor de rijksdienst worden vastgesteld.
In de Aanwijzingen zal de publiekrechtelijke organisatievorm van zelfstandige
bestuursorganen voorop staan, zodat voor burgers herkenbaar is dat het hier
om een overheidsinstantie gaat met de bijbehorende publiekrechtelijke inkadering.
Slechts in uitzonderlijke gevallen wordt een zelfstandig bestuursorgaan privaatrechtelijk
vormgegeven. In dit verband ligt het bij voorbeeld ook in de rede dat de rechtspositie
van het personeel publiekrechtelijk is vormgegeven en dat de arbeidsvoorwaarden
aansluiten bij de meestbetrokken sector. De Aanwijzingen zien overigens uitsluitend
op nieuwe gevallen. Voor agentschappen (interne verzelfstandiging) zal de Comptabiliteitswet
binnenkort het beheersmatige kader bieden.Nog voor de zomer zullen de concept-Aanwijzingen, na verwerking van het
rapport-Sint en de Rekenkamer-rapportage, aan de ministerraad worden aangeboden.
Na advisering door de Raad van State kunnen zij dan eind 1995 definitief van
kracht worden. Vooruitlopend op 's Raads advisering, zo is het voornemen,
zullen de Aanwijzingen voorlopig worden toegepast.Door met deze eerste stap te beginnen, is er ruimte om zorgvuldig na te
gaan hoe algemene wettelijke regels ter zake kunnen worden gesteld, rekening
houdend met de behoefte aan differentiatie. Tevens kan dan worden overwogen
of en in hoeverre deze regels voor bestaande zelfstandige bestuursorganen
zouden moeten gelden.Waar mogelijk kunnen algemene regels worden opgenomen over instelling,
vormgeving etc. van zelfstandige bestuursorganen. Aldus kan een stroomlijning
worden gerealiseerd van de wettelijke relatie tussen de verantwoordelijke
ministers en de zelfstandige bestuursorganen, d.w.z. van de ministeriële
sturingsbevoegdheden. Daarbij wordt gedacht aan een minimum-pakket aan bevoegdheden
van een minister jegens een zelfstandig bestuursorgaan dat voor nagenoeg alle
zelfstandige bestuursorganen van toepassing zal kunnen zijn.In aansluiting op het Rekenkamer-rapport gaan de gedachten bij dit minimum-pakket
uit naar de volgende bevoegdheden:– een algemeen inlichtingenrecht van de minister;– kennisneming jaarverslag en jaarrekening;– vastelling/goedkeuring van begroting, resp. tarieven/heffingen;– geven van algemene aanwijzingen of nadere regels over de publieke
taakuitoefening;– benoeming en ontslag bestuur van een publiekrechtelijk vormgegeven
zelfstandig bestuursorgaan.Tevens zal aandacht worden besteed aan aspecten als:– de wijze van financiering van zelfstandige bestuursorganen met
eigen rechtspersoonlijkheid;– een geclausuleerde mogelijkheid tot het verrichten van publieke
neventaken en de onmogelijkheid van commerciële neventaken;– wenselijkheid van regeling van onverenigbare functies van bestuursleden
van zelfstandige bestuursorganen;– de wenselijkheid van aanvullende sturingsinstrumenten als spontaan
vernietigingsrecht en een taakverwaarlozingsregeling;– evaluatie van het functioneren van zelfstandige bestuursorganen;– de bezoldiging van de leiding van een zelfstandig bestuursorgaan.Met de bestudering van de mogelijkheden voor dergelijke regelgeving is
op ambtelijk niveau een eerste begin gemaakt.In dit verband is voorts het volgende van belang. Een voorstel zal worden
voorbereid tot opneming in de Grondwet van bepalingen over zelfstandige bestuursorganen.
Thans bestaan er in artikel 134 van de Grondwet uitsluitend – historisch
verklaarbare – grondwettelijke bepalingen over een bepaalde categorie
zelfstandige bestuursorganen, te weten de openbare lichamen voor beroep en
bedrijf. Een daartoe strekkend wetsvoorstel zal naar verwachting volgend jaar
kunnen worden ingediend bij de Tweede Kamer.C. Het scheppen van een algemeen kader en van adequate sturingsinstrumenten
is als zodanig niet voldoende. Ook de positie van de bestaande
(soms reeds lang bestaande) zelfstandige bestuursorganen zal daarmee in overeenstemming
behoren te zijn. KabinetsvoorstelBestaande zelfstandige bestuursorganen worden aan de hand van het rapport
van de Algemene Rekenkamer door het kabinet tegen het licht gehouden.Per zelfstandig bestuursorgaan wordt bezien de bestaansreden, de (ten
opzichte van het minimum-pakket benodigde aanvullende) sturingsinstrumenten,
de publiek- of privaatrechtelijke vormgeving e.d. Daarbij wordt tevens aandacht
besteed aan de positie van de bestaande plan- en onderzoeksbureau's.De resultaten hiervan, de bijbehorende conclusies, evenals de voorgenomen
en reeds in gang gezette verbeteringen zullen – zoals aangekondigd op
blz. 58 van het Rekenkamer-rapport – in het voorjaar van 1996 worden
toegezonden aan de Tweede Kamer.Deze evaluaties kunnen er aldus zelfs toe leiden dat de zelfstandige positie
geheel of gedeeltelijk wordt «teruggedraaid» door het desbetreffende
bestuursorgaan (weer) onder de algemene en bijzondere politieke regie van
de minister te brengen (al dan niet als dienstonderdeel – eventueel
in de agentschapsvorm), dan wel door het orgaan te privatiseren. Dat laatste
kan alleen als er geen uitoefening van openbaar gezag (meer) plaatsvindt.Hiermee samenhangend, doch op kortere termijn wordt een vervolg gegeven
aan het evaluatie-onderzoek naar de PBO-structuur. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
is een specifieke grondwettelijk verankerde vorm van het fenomeen zelfstandige
bestuursorganen, waarvoor in beginsel hetzelfde kader geldt. De komende maanden
zal het kabinet een politiek standpunt voorbereiden over de resultaten van
het ter uitvoering van de motie-Wiebenga opgezette externe onderzoek, opdat
het kabinetsstandpunt voor de derde dinsdag in september aan de Tweede Kamer
kan worden toegezonden.D. De Rekenkamer constateert in haar rapport dat op de ministeries geen
of nauwelijks aandacht wordt besteed aan de aansturing, resp. het functioneren
van de betrokken zelfstandige bestuursorganen. Juist is dat ministers over
voldoende bevoegdheden jegens zelfstandige bestuursorganen (sturingsinstrumenten)
dienen te beschikken. Complementair daaraan dienen op de ministeries ook organisatorische
voorzieningen te bestaan die een juist gebruik van die bevoegdheden waarborgen.
Dat maakt het immers mogelijk om die bevoegdheden daadwerkelijk uit te oefenen
en aldus het politieke primaat ook weer te effectueren. KabinetsvoorstelElke minister rapporteert per zelfstandig bestuursorgaan over de organisatorische
voorzieningen die er op zijn departement zijn getroffen welke het hem mogelijk
maken om het politiek primaat te effectueren bij de aansturing op afstand
van zelfstandige bestuursorganen (zie ook hierboven onder C). XNoot1Een minister is uiteraard gehouden tot antwoord (vgl. artikel 68 Grondwet),
doch kan naarmate zijn bevoegdheden minder worden over minder verantwoording
afleggen.XNoot2In het onderzoek «Zelfstandige bestuursorganen in soorten»
(RU Groningen, 1989) worden de volgende typen zelfstandige bestuursorganen
onderscheiden: a. deskundigen-type (vb. College ter beoordeling van geneesmiddelen)
 b. onafhankelijke-gezaghebbende-type (vb. Kiesraad) c. participatie-type
(maatschappelijke geledingen nemen deel aan het openbaar bestuur) (vb. Arbeidsvoorzieningsorganisatie).
 Het begrip «bestuursorgaan» is ontleend aan artikel 1:1, eerste
lid, Algemene wet bestuursrecht. Zie voorts het eerder vermelde rapport «Steekhoudend
ministerschap» van de Commissie-Scheltema.XNoot3Op de bijzondere positie van de waterschappen (vgl. artikel 133 Grondwet
en de Waterschapswet) als mengvorm van territoriaal en functioneel bestuur
wordt hier niet ingegaan.XNoot4En daarmee vermindert ook feitelijk de parlementaire controle (zie noot
1).XNoot5Die verantwoordelijkheid kan ertoe leiden dat de minister bevordert dat
de wetgever door wetswijziging de minister alsnog zodanige bevoegdheden toekent
dat de gerezen problemen voor de toekomst kunnen worden opgelost. Onder omstandigheden
kan de wetgever ook besluiten om het zelfstandig bestuursorgaan – via
intrekking van de instellingswet – zijn zelfstandige karakter te ontnemen.
Bij handhaving van de desbetreffende overheidstaak is dan het resultaat een
onder de minister ressorterend dienstonderdeel.XNoot6Bij wijze van uitzondering is al dan niet tijdelijk bij gebrek aan marktwerking
ook een andere vorm van regulering denkbaar (zoals concessieverlening).XNoot7In de Grote Efficiency Operatie was de taakstelling in belangrijke mate
geformuleerd in aantallen ambtenaren op de ministeries. Dat daalde dan ook,
maar daar stond tegenover dat het totale aantal ambtenaren bij de rijksoverheid
niet in dezelfde mate daalde. Voor extern verzelfstandigde organisaties gold
het stringente formatie-beheersings-beleid van de ministeries niet. Zie ook
het rapport van de Commissie-Wiegel, Naar kerndepartementen, blz. 30.XNoot8Overigens dient hiervan nadrukkelijk onderscheiden te worden de omstandigheid
dat het belang van een goede uitvoering van overheidstaken bij de beleidsbepaling
in acht wordt genomen.XNoot9Het verrichten van commerciële activiteiten behoort evenwel in beginsel
aan de markt te worden overgelaten. Een uitzondering hierop vormt het zgn.
derde-geldstroom-onderzoek door openbare universiteiten en onderzoek door
TNO. Op de in acht te nemen grenzen bij het verrichten van werkzaamheden voor
derden komt het kabinet overigens nog nader terug. In het geval van het verrichten
van commerciële activiteiten ligt (gedeeltelijke) privatisering meer
in de rede dan het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan. Hier dreigt
het risico van concurrentievervalsing: de organisatie bestaat reeds en heeft
middelen van bestaan op basis van haar publieke taak; zij kan uit dien hoofde
lagere kosten voor overhead berekenen dan een gewone onderneming. Voorts is
er het risico dat de uitoefening van de publieke taak in het gedrang komt. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24130-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl