Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheid; Rapport "Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheid" van de Algemene Rekenkamer
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25765, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-12-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25765 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTING1 INLEIDING 1.1 OnderzoekTabel 1 Financieel belang rijksbijdragen (x f 1 miljoen)1Overzicht 1 De vier onderzochte rijksbijdragen Algemene Wet Bijzondere ZiektekostenZiekenfondswetAlgemene KinderbijslagwetToeslagenwet1.2 Normen 2 ZORG 2.1 Doelmatigheid 2.1.1 DoelstellingenTabel 2 Overzicht mutaties op de hoogte van de rijksbijdragen
in de periode 1993–1997 (financieel belang in miljoenen guldens) 2.1.2 Zicht op effecten2.1.3 Efficiency Bevoorschotting en liquiditeitsbehoefteVermogensbeheer2.2 Financieel beheer 2.2.1 Administratieve organisatie2.2.2 Afrekenen rijksbijdragen2.2.3 Uitvoeringskosten2.2.4 Toezicht2.2.5 Accountantsverklaringen2.2.6 Verantwoordingsinformatie2.2.7 Informatie aan de Staten-Generaal2.3 Rechtmatigheid3 SOCIALE ZEKERHEID 3.1 Doelmatigheid 3.1.1 Doelstellingen3.1.2 Zicht op effecten3.1.3 Efficiency Bevoorschotting en liquiditeitsbehoefteVermogensbeheer3.2 Financieel beheer 3.2.1 Administratieve organisatie3.2.2 Afrekening rijksbijdragen3.2.3 Uitvoeringskosten3.2.4 ToezichtWerking van het toezicht3.2.5 Accountantsverklaringen3.2.6 Verantwoordingsinformatie3.2.7 Informatie aan de Staten-Generaal3.3 Rechtmatigheid4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 4.1 Ministeries 4.1.1 Doelmatigheid4.1.2 Ordelijkheid en controleerbaarheid4.1.3 Rechtmatigheid4.2 Fondsbeheerders4.3 Toezichthouder4.4 Samenvattend overzicht conclusies Ministerie Fondsbeheerder Toezichthouder 5 REACTIES BETROKKENEN 5.1 Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport AlgemeenInformatie aan de Staten-GeneraalOnrechtmatige bevoorschottingAfrekeningEvaluatie rijksbijdragenAdministratieve organisatieToezichtReview5.2 Ziekenfondsraad5.3 Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Misbruik en onderbenuttingWettelijke termijnen voor afrekeningAdministratieve organisatieToezichtGeïntegreerd middelenbeheerRijksbijdrage Algemene ouderdomswet5.4 College van Toezicht Sociale Verzekeringen5.5 Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen5.6 Sociale Verzekeringsbank6 NAWOORDMinisterie Fondsbeheerder Toezichthouder BIJLAGE 1 Lijst van afkortingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25765Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 101 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 765Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheidnr. 2RAPPORT Inhoud Samenvatting5   1Inleiding81.1Onderzoek81.2Normen10    2Zorg122.1Doelmatigheid12 2.1.1Doelstellingen122.1.2Zicht op effecten13 2.1.3Efficiency132.2Financieel beheer14 2.2.1Administratieve
organisatie14 2.2.2Afrekenen rijksbijdragen15 2.2.3Uitvoeringskosten152.2.4Toezicht16 2.2.5Accountantsverklaringen172.2.6Verantwoordingsinformatie18 2.2.7Informatie
aan de Staten-Generaal19 2.3Rechtmatigheid19    3Sociale
zekerheid213.1Doelmatigheid21 3.1.1Doelstellingen213.1.2Zicht op effecten21 3.1.3Efficiency223.2Financieel beheer23 3.2.1Administratieve
organisatie23 3.2.2Afrekening rijksbijdragen23 3.2.3Uitvoeringskosten243.2.4Toezicht24 3.2.5Accountantsverklaringen253.2.6Verantwoordingsinformatie26 3.2.7Informatie
aan de Staten-Generaal26 3.3Rechtmatigheid26    4Conclusies
en aanbevelingen274.1Ministeries27 4.1.1Doelmatigheid274.1.2Ordelijkheid en controleerbaarheid28 4.1.3Rechtmatigheid304.2Fondsbeheerders30 4.3Toezichthouder304.4Samenvattend overzicht conclusies31    5Reacties
betrokkenen335.1Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport33 5.2Ziekenfondsraad34 5.3Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid35 5.4College van Toezicht
Sociale Verzekeringen36 5.5Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen365.6Sociale Verzekeringsbank36    6Nawoord37   Bijlage 1Lijst van afkortingen39SAMENVATTINGDe Rekenkamer onderzocht vier rijksbijdragen in de sectoren zorg en sociale
zekerheid. Het betrof rijksbijdragen aan de fondsen ter bekostiging van de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten inclusief de Wet Afbreking Zwangerschap
en de Ziekenfondswet van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
en de Toeslagenwet en de Algemene Kinderbijslagwet van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Rijksbijdragen werden in dit onderzoek gedefinieerd
als «bijdragen van het Rijk in plaats van of naast financiering door
middel van premieheffing». Het onderzoek richtte zich op doelen en doelbereiking,
financieel beheer en toezicht, en een rechtmatige verstrekking van de rijksbijdragen.In de keten van actoren die betrokken zijn bij de verstrekking en ontvangst
van en toezicht op de rijksbijdragen doen zich bij het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport meer problemen voor rond de doel- en rechtmatigheid dan bij
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De toeslagenwet en de
Algemene Kinderbijslagwet zijn volledig rijksgefinancierd. Hierdoor zijn de
rijksbijdragen in de sociale zekerheid te volgen tot het moment waarop zij
als een toeslag op een uitkering of als kinderbijslag bij de eindgebruikers
terecht komen. De ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
zijn gedeeltelijk rijksgefinancierd. De rijksbijdragen in de zorgsector zijn
slechts te volgen tot het moment van storting in de fondsen van de ziekenfondsraad
waar zij met de premies vermengd worden. Er is een grote hoeveelheid organisaties
betrokken bij de uitvoering van de genoemde wetten. In dit onderzoek is slechts
een deel van de totale keten betrokken. Het zwaartepunt van het onderzoek
lag bij de verstrekking van de rijksbijdrage door het departement en de ontvangst
van de rijksbijdrage door de fondsbeheerder. Daarnaast is nagegaan of de toezichthouder
zicht heeft op de effecten van de rijksbijdragen en de rechtmatigheid van
de bestedingen. De efficiency van de uitvoeringsorganisaties is niet aan de
orde geweest.Bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bestaat onduidelijkheid
over de formele en feitelijke doelen die worden nagestreefd met de rijksbijdragen.
Het ministerie heeft de financieringswijze van de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten en de Ziekenfondswet nog nooit geëvalueerd. Doordat er veelvuldig
mutaties plaatsvinden op de hoogte van de rijksbijdragen die niet altijd duidelijk
onderbouwd zijn, is er sprake van een weinig consistent beleid. Hoewel er
bij het Ministerie van sociale Zaken en Werkgelegenheid wel duidelijke doelen
gesteld worden, is er geen volledig inzicht in hoeverre de doelen daadwerkelijk
bereikt worden. Dit als gevolg van het onvoldoende onderzoeken van de rol
van mogelijk optredende misbruik en onderbenutting.Daarnaast is er voor de rijksbijdragen van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport sprake van een weinig efficiënte uitvoering. De bevoorschotting
op de rijksbijdrage Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten is niet in overeenstemming
met de liquiditeitsbehoefte in het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten,
waardoor een gering renteverlies ontstaat. De minister heeft ten onrechte
geen regels gesteld voor het vermogensbeheer van de gelden in het Algemeen
Fonds Bijzondere Ziektekosten. Door de oplopende tekorten in de fondsen sinds
het begin van de jaren 90 zijn de rentekosten sterk toegenomen. Over de bundeling
van het middelenbeheer is een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in behandeling.
De Rekenkamer concludeert voorts dat deze voorgenomen bundeling van het middelenbeheer,
waardoor de fondsen hun middelen moeten inbrengen in een rekening-courantverhouding
met het Ministerie van Financiën, niet op alle punten even duidelijk
is. Zo bestaat er onduidelijkheid over de kosten van en het toezicht
op dit systeem, dat naar verwachting in 1998 van start zal gaan.Het gevoerde beheer rond de rijksbijdragen bij het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport was weinig ordelijk en controleerbaar ingericht. Bij het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid was het gevoerde beheer op
hoofdlijnen goed, maar is nog op enige punten verbetering mogelijk. In de
eerste plaats is voor geen van de rijksbijdragen voorzien in wettelijke termijnen
voor afrekening door het ministerie. Als gevolg van de vertraging in de afrekeningen
van de Wet Afbreking Zwangerschap staat in de voorschotadministratie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport f 36 miljoen open. Door een wijziging in de afrekeningssystematiek
wordt dit probleem verholpen, maar het probleem van de trage afrekening met
enkele abortusklinieken blijft bestaan. Afrekening van de rijksbijdragen Ziekenfondswet
en Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten vindt wel tijdig plaats.Door vertragingen in de afrekening van de Toeslagenwet en de algemene
Kinderbijslagwet staat onnodig een bedrag van bijna f 8,9 miljard open
in de voorschotadministratie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Overigens ontbreekt bij beide ministeries een complete en actuele beschrijving
van de administratieve organisatie.Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport stelt onvoldoende
eisen aan de financiële verantwoording van de Ziekenfondsraad. Rond de
fondsen van de Ziekenfondsraad heeft het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport niet gezorgd voor een sluitende controlestructuur. Zo is de review
van de accountantsdienst van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport op de externe accountant van de Ziekenfondsraad weinig diepgaand en
wordt er geen review uitgevoerd op de Interne Accountantsdienst Belastingen
en het College van Toezicht Sociale Verzekeringen terwijl wel van de voorcontroles
van deze organisaties gebruik wordt gemaakt. Ook hoeft de Ziekenfondsraad
geen rechtmatigheidsverklaring bij zijn jaarrekening te verstrekken. Volgens
de Rekenkamer bieden de veranderingen die voortkomen uit de door de minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ontwikkelde toezichtsvisie met betrekking
tot rechtmatigheidsverklaring en controlestructuur overigens mogelijkheden
om het toezicht op onder meer de rijksbijdragen te verbeteren.Tenslotte is er geen voldoende wettelijke basis voor de bevoorschotting
van deze beide rijksbijdragen.Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is er wel sprake
van een sluitende controlestructuur en een voldoende wettelijke grondslag
voor de bevoorschotting.Omdat de Toeslagenwet en de Algemene Kinderbijslagwet volledig begrotingsgefinancierd
zijn, valt het toezicht op deze wetten samen met het toezicht op de rijksbijdrage.
Voor de rijksbijdragen van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport geldt dat niet, en wordt in de praktijk toezicht uitgeoefend op het
geheel aan uitgaven uit de Algemene Kas en het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten,
zonder dat onderscheid gemaakt kan worden naar besteding van rijksbijdragen
en van premiegelden. Door het ontbreken van toezicht op de Wet Afbreking Zwangerschap
is er geen zicht op de werkelijke kosten van de abortuswetgeving.Ten slotte is de informatie die het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport aan de Staten-Generaal verstrekt te summier.Ten aanzien van de uitoefening van het toezicht door de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid merkte de Rekenkamer op dat de voormalige voorschriften
van het College van Toezicht Sociale Verzekeringen niet tijdig
van een wettelijke basis zijn voorzien. Inmiddels is hierin op twee na voorzien.De Rekenkamer concludeert dat de verantwoordingsinformatie die de fondsbeheerders
verstrekten voldeed aan de wettelijke eisen en termijnen en dat het College
van Toezicht Sociale Verzekeringen haar toezichthoudende taken uitvoerde in
overeenstemming met wet- en regelgeving. Geen zekerheid bestaat over een evenredige
toerekening van de uitvoeringskosten van de diverse organisaties naar de fondsen
van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Door deze gang van
zaken blijft het onbekend of er sprake is van een eerlijke verdeling van de
lasten over de verschillende groepen heffingsplichtigen. Overigens is niet
geconstateerd dat deze methodiek tot problemen als verspilling of weglekken
van publieke gelden naar de private sector leidt.De Rekenkamer beveelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
aan om een duidelijk beleid voor rijksbijdragen op te stellen. De trage afrekening
met enkele abortusklinieken zou tot een oplossing moeten worden gebracht.
Bij beide departementen zou een complete en actuele beschrijving van de administratieve
organisatie moeten worden opgesteld en worden voorzien in wettelijke termijnen
voor het afrekenen van de rijksbijdragen. De Rekenkamer beveelt het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport daarnaast aan de informatievoorziening
naar de Staten-Generaal uit te breiden en te verduidelijken.In hun reacties onderschreven de betrokkenen de conclusies en aanbevelingen
in belangrijke mate. De Rekenkamer heeft met instemming kennis genomen van
een aantal belangrijke toezeggingen die gedaan zijn om te komen tot verbeteringen
rond de inzet van rijksbijdragen. Het gaat hierbij onder andere om een verbeterde
informatievoorziening aan de Staten-Generaal door het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, het mogelijk versneld afrekenen en definitief vaststellen
van rijksbijdragen, onderzoek naar de onderbenutting van de Toeslagenwet,
het houden van reviews als onderdeel van de verantwoordingsstructuur door
de Ziekenfondsraad en het vormgeven van een efficiënte verantwoordingsstructuur,
waarin rechtmatigheidsverklaringen een plaats krijgen door het ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Ziekenfondsraad.Met name in de sector Zorg zijn echter nog verbeteringen mogelijk. Zo
dringt de Rekenkamer aan op duidelijkheid over doelen, aangezien in de praktijk
formele en feitelijke doelen van rijksbijdragen door elkaar lopen. Hierdoor
ontbreekt het zicht op het bereiken van de doelen. Ook evaluatie van de financieringswijze
van de zorgsector is naar het oordeel van de Rekenkamer van groot belang,
omdat jaarlijks circa f 6 miljard wordt uitgegeven aan de rijksbijdragen.Ten aanzien van de ordelijkheid en controleerbaarheid van het financieel
beheer verwacht de Rekenkamer dat de toezeggingen van de minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport een deel van de tekortkomingen zal oplossen.Voor beide sectoren vraagt de Rekenkamer expliciet aandacht voor het toezicht
op en kosten van het geïntegreerd middelenbeheer, dat naar verwachting
per 1 januari 1998 in werking zal treden. 1 INLEIDING 1.1 OnderzoekDe Rekenkamer onderzocht vier rijksbijdragen in de sectoren sociale zekerheid
en zorg (de wettelijke ziektenkostenverzekeringen). Het betrof de rijksbijdragen
aan de fondsen ter bekostiging van de Ziekenfondswet (ZFW) en de Algemene
Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), inclusief de Wet Afbreking Zwangerschap
(WAZ) van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de
Toeslagenwet (TW) en de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Onder rijksbijdragen wordt in
dit onderzoek verstaan bijdragen van het Rijk in plaats van of naast financiering
door middel van premieheffing. De selectie vond plaats op grond van twee criteria:
de Rekenkamer wenste de geldstromen te kunnen volgen van verstrekker tot ontvanger
en bovendien moest er sprake zijn van een overdracht van rijksmiddelen aan
een fonds in de sociale zekerheid of de zorgsector. Het onderzoek richtte
zich op de periode 1993–1997. De hoogte van de onderzochte rijksbijdragen
over deze periode is weergegeven in tabel 1. Tabel 1 Financieel belang rijksbijdragen (x f 1 miljoen)1 19931994199519961997AKW29 9456 0874 6956 5806 440AWBZ370055937211242 TW734733745748723ZFW2 3482 8744 6675 5985 962Totaal13 72710 25310 47913 03813 1671 Bron: Begroting Ministerie van VWS en SZW (1997), Verantwoording
Ministerie van VWS en SZW (1993–1996). 2 Bij de AKW vonden
geëffectueerde kasschuiven plaats. Van 1994 naar 1993 een kasschuif à
f 2 542 mln en van 1995 naar 1994 à f 2 095 mln. 3 Dit financieel belang is inclusief de rijksbijdrage WAZ. Het gaat
bij de WAZ om een bedrag van f 8,6 miljoen in 1993 oplopend tot f 10,1
miljoen in 1997.In overzicht 1 zijn de betrokken actoren bij en de financieringswijze
van de rijksbijdragen schematisch weergegeven. De verstrekker van een rijksbijdrage
is een ministerie. Taken in het kader van de rijksbijdragen liggen op het
gebied van:• beleidsvorming;• voeren van een ordelijk en controleerbaar beheer;• voorwaarden scheppen voor een efficiënt beheer en een controleerbare
uitvoering door de fondsbeheerders;• een zodanige inrichting van wet- en regelgeving dat het zicht op
de aanwending van de rijksbijdrage mogelijk is en de prestaties van fondsbeheerder
en toezichthouder bijgestuurd kunnen worden;• beleidsevaluatie;• informatievoorziening aan de Staten-Generaal.De fondsbeheerders beheren de gelden die bestemd zijn voor de bekostiging
van de AKW, AWBZ, TW en ZFW. Zij dienen de regels van het departement rond
het vermogensbeheer en de accountantscontrole na te leven, in hun zorg voor
een efficiënt beheer van de gelden en een controleerbare uitvoering.Het Ministerie van VWS houdt zelf toezicht op de Ziekenfondsraad (de fondsbeheerder).
Weliswaar is er een Commissie Toezicht Uitvoeringsorganen, maar deze houdt
geen toezicht op de rijksbijdragen. In de sector sociale zekerheid
is er een aparte toezichthouder, het CTSV. Het is onder meer de taak van het
CTSV een rechtmatigheidsverklaring te verstrekken voor de verschillende wetten
en tevens te rapporteren over de doelmatigheid van de uitvoering.De financieringswijze van de genoemde wetten verschilt in de beide sectoren.
In de sector sociale zekerheid is sprake van een volledige rijksfinanciering,
in de zorgsector worden de fondsen voor het grootste deel gevuld door premies.
Hierdoor zijn de rijksbijdragen in de sector sociale zekerheid te volgen tot
het moment waarop zij als een toeslag op een uitkering of als kinderbijslag
bij de eindgebruikers terecht komen. De rijksbijdragen in de zorgsector zijn
te volgen tot het moment van storting in de fondsen van de ZFR waar zij met
de premies vermengd worden. Het effect van de rijksbijdragen in de sociale
zekerheid is vast te stellen bij de eindgebruiker, in de zorgsector bij de
fondsbeheerder.Dit onderzoek heeft zich beperkt tot de verstrekking van de rijksbijdragen
door de departementen en de ontvangst ervan door de fondsbeheerders. Hoewel
er door de Rekenkamer geen onderzoek is gedaan naar het uiteindelijke effect
van de rijksbijdragen, is wel onderzocht in hoeverre de toezichthouder hier
zicht op heeft. Overzicht 1 De vier onderzochte rijksbijdragen RijksbijdrageMinisterieFondsbeheerToezicht-houderFinanciering
van de wetFondsUitvoerderRechthebbenden AWBZ (incl.
WAZ)VWSZiekenfondsraad (ZFR)VWS95% premies 5% rijkAlgemeen
Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ)uitvoeringsorganisatiesingezetenenZFWVWSZFRVWS75% premies 25% rijkAlgemene
Kas (AK)ziekenfondsenziekenfondsverzekerden AKWSZWSociale
Verzekerings-bank (SVB)CTSVvolledig rijkAlgemeen Kinderbijslagfonds
(AKF)SVBouders/verzorgers TWSZWLandelijk Instituut
Sociale Verzekeringen (LISV)CTSVvolledig rijkToeslagenfonds
(TF)Uitvoeringsinstellingen (UVI's)uitkeringsgerechtigden onder
het sociaal minimumAlgemene Wet Bijzondere ZiektekostenDe AWBZ trad in 1968 in werking en biedt ondermeer dekking voor het (langdurig)
verblijf in instellingen van gezondheidszorg en in verzorgingshuizen. Als
onderdeel van de rijksbijdrage AWBZ wordt een rijksbijdrage verstrekt voor
de financiering van de Wet Afbreking Zwangerschap (WAZ). Dat gekozen is voor
financiering via een rijksbijdrage en niet voor premiefinanciering heeft te
maken met de inrichting van het verzekeringsstelsel (hoofdverzekerde en medeverzekerden)
in Nederland. Het is pas mogelijk om aanspraak op een verstrekking te maken
als hiervoor premie wordt betaald, met uitzondering van de gewetensbezwaarden.
Als een hoofdverzekerde zou aangeven gewetensbezwaarde te zijn en dus ook
geen premie zou betalen, zou de verzekerde daarmee evenmin recht hebben op
het verkrijgen van een abortus. Tegelijkertijd zou de verzekerde hiermee zijn
medeverzekerden uitsluiten van de mogelijkheid een abortus te laten verrichten. ZiekenfondswetDe rijksbijdrage ZFW bestaat sinds 1986. In de Wet op de toegang tot de
ziektekostenverzekering die in 1986 in werking trad, is de opheffing van de
vrijwillige ziekenfondsverzekering en van de bejaardenverzekering opgenomen.
Deze beide verzekeringen werden deels gefinancierd uit een rijksbijdrage.
Met het vervallen van deze verzekeringen kreeg de rijksbijdrage ZFW een algemeen
karakter1. Algemene KinderbijslagwetDe AKW was van oorsprong een volksverzekering waarvan de premies werden
betaald door werkgevers. De afschaffing van de Wet op de Investeringsrekening
(WIR) in 1989 betekende een lastenverzwaring voor de werkgevers. Ter compensatie
hiervan werd de premie AKW afgeschaft. Sindsdien wordt de AKW volledig gefinancierd
uit de rijksbijdragen. ToeslagenwetDe TW is in 1987 ingevoerd en heeft tot doel loondervingsuitkeringen op
grond van de verschillende (moeder)wetten aan te vullen tot het sociaal minimum.
Er is gekozen voor één rijksbijdrage, in plaats van het instellen
van afzonderlijke rijksbijdragen voor de aparte verzekeringen. In het kader
van de stelselherziening sociale zekerheid is een strikte scheiding doorgevoerd
tussen de loondervingsfunctie en de minimumbehoeftefunctie van de sociale
verzekeringen. De loondervingsfunctie behoort primair tot de verantwoordelijkheid
van de sociale partners. De minimumbehoeftefunctie behoort tot de verantwoordelijkheid
van het Rijk.De Rekenkamer onderzocht:• de doelen van (de inzet van) de rijksbijdragen van VWS en SZW en
de doelbereiking door de bewindspersonen;• het financieel beheer rond en het toezicht op de rijksbijdragen;• de rechtmatigheid van de verstrekking van rijksbijdragen aan de
fondsen.Op grond van het onderzoek heeft de Rekenkamer de inzet van de rijksbijdragen
in de sectoren sociale zekerheid en zorg vergeleken. In de komende jaren beoogt
de Rekenkamer inzicht te verwerven in de rechtmatigheid en doelmatigheid van
deze sectoren als geheel.De Rekenkamer zond haar bevindingen in augustus 1997 voor commentaar naar
de betrokken ministers, de Ziekenfondsraad, het CTSV, het LISV en de SVB.
Zij reageerden in september 1997. De hoofdlijnen van hun reacties zijn weergegeven
in hoofdstuk 5 en voorzien van een nawoord. Waar de reacties haar daartoe
aanleiding gaven, heeft de Rekenkamer haar rapport aangepast. 1.2 Normen Ministerie doelmatigheidBeleid: –
er dient duidelijkheid te zijn over de doelen die de minister beoogt te bereiken
met de inzet van de rijksbijdrage; – er dient een consistent beleid
gevoerd te worden bij het realiseren van de doelstellingen; – het
ministerie dient zicht te hebben op het bereiken van de gestelde doelen. 
Efficiënt beheer: – de bevoorschotting op de rijksbijdrage
is aangepast aan de liquiditeitsbehoefte van de fondsen;  –
de doelen van de rijksbijdragen zijn onder andere gericht op het voorkomen
van tekorten in de fondsen zodat de rentekosten beperkt blijven; –
er dienen regels gesteld te zijn omtrent het vermogensbeheer door de fondsbeheerders. ordelijkheid en controleerbaarheid–
er is een complete en actuele beschrijving van de administratieve organisatie; –
de werking van het financieel beheer is in overeenstemming met de opzet; –
er is een sluitende controlestructuur; – wet- en regelgeving dienen
gericht te zijn, al dan niet via de toezichthouder, op een goede informatievoorziening
over de aanwending van de rijksbijdrage; – de minister dient zo
nodig de prestaties van de fondsbeheerders en toezichthouder bij te kunnen
sturen; – de minister informeert de Staten-Generaal over de aanwending
van de rijksbijdragen; – verantwoordingsdocumenten vormen een deugdelijke
weergave van de uitgevoerde activiteiten. rechtmatigheid–
er dient een wettelijke grondslag aanwezig te zijn voor de verstrekking van
de rijksbijdrage.   Fondsbeheerder doelmatigheidEfficiënt
beheer: – het vermogensbeheer dient plaats te vinden in overeenstemming
met de gestelde regels; – de uitvoeringskosten van organisaties
die meer dan één fonds beheren dienen naar evenredigheid te
worden toegerekend aan de verschillende fondsen. ordelijkheid
en controleerbaarheid– de controlestructuur is in overeenstemming
met de door de minister gestelde regels.   Toezichthouder doelmatigheid– de toezichthouder informeert
de minister over de effecten van de rijksbijdrage. ordelijkheid
en controleerbaarheid– de toebedeelde taken worden uitgevoerd
in overeenstemming met wet- en regelgeving.2 ZORG 2.1 Doelmatigheid 2.1.1 DoelstellingenHet Ministerie van VWS hanteert als uitgangspunt dat de rijksbijdragen
AWBZ en ZFW uitsluitend worden verstrekt met het doel een algemene financiële
bijdrage aan de desbetreffende fondsen te verlenen. Uit de Memorie van Toelichting
bij de wijziging van de ZFW en de Wet financiering volksverzekeringen (WFV)1 kunnen echter nog twee andere doelstellingen worden
afgeleid, te weten «lastendruk» (vanuit macro-economische politieke
overwegingen als koopkracht en financieringstekort) en «schuiven met
zorgvoorzieningen van begrotingsfinanciering naar premiefinanciering».In de praktijk blijkt uit de mutaties die jaarlijks plaatshebben op de
hoogte van de rijksbijdragen, dat de rijksbijdrage inderdaad gebruikt wordt
om deze twee doelstellingen te realiseren. In tabel 2 is een overzicht opgenomen
van de mutaties in de ontwerpbegrotingen uit de periode 1993–1997 die
de Rekenkamer heeft geanalyseerd. Tabel 2 Overzicht mutaties op de hoogte van de rijksbijdragen
in de periode 1993–1997 (financieel belang in miljoenen guldens)  AWBZZFWDoelstellingAantal
mutatiesFin. belangAantal mutatiesFin. belang Onduidelijk
welke rijksbijdrage de mutatie betreft112 >297*12 >297* Schuiven met zorg5 82 5 5 969
 Lastendruk2 1 016 3 4 180 Verandering
werkwijze6 19 – – Beleidswijzigingen10>585* 2 86 Onduidelijke omschrijving12 7571 60 Overig2 1 3 157
 Totaal49**>2 757**26**>10 749**1 Door de gecomprimeerde begrotingsopbouw is het niet mogelijk
de mutaties in de begroting te volgen. Deze gegevens worden wel aan de ZFR
bekend gemaakt en ook in de departementale administratie is te zien op welke
rijksbijdrage de mutatie is verricht. * In verband met het ontbreken van de
financiële omvang van een aantal mutaties in de begrotingen is onbekend
hoe groot het financieel belang van deze categorieën precies is. ** Dit
aantal en financieel belang is inclusief de mutaties waarvan onduidelijk is
of deze betrekking hebben op de rijksbijdrage AWBZ of ZFW.Tabel 2 laat zien dat de doelstellingen «lastendruk» en «schuiven
met zorgvoorzieningen» leidden tot 15 mutaties, 24% van het totaal aantal
mutaties in de periode 1993–1997 met een financieel belang van f 11,3
miljard (83% van het totale financiële belang dat gemoeid was met de
mutaties).Al in 19882 heeft de ZFR het standpunt ingenomen
dat door de vele mutaties in de rijksbijdragen het zo lijkt te zijn dat begrotingsproblemen
afgewenteld worden op de fondsen. De ZFR vindt dat de vaststelling van de
hoogte van de rijksbijdragen ten onrechte afhankelijk wordt van macro-economische
grootheden.Volgens de minister van VWS is het verstrekken van rijksbijdragen uit
macro-economische overwegingen echter geen afzonderlijk doel, maar ligt dit
in het verlengde van de formele doelstelling. Het schuiven met zorgvoorzieningen
ziet de minister niet als doel, maar als een wijze om financiële
gevolgen van overheveling van zorgvoorzieningen tussen sectoren te verwerken,
zonder verstoringen op de begroting of op de hoogte van de premies. Doelen
die betrekking hebben op het voorkomen van tekorten in de fondsen ter vermijding
van nodeloze rentekosten heeft het ministerie niet geformuleerd.De rijksbijdrage WAZ heeft als enige doelstelling de financiering van
de WAZ. Mutaties op deze bijdrage vinden zelden plaats en hebben uitsluitend
te maken met veranderingen in kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van
de WAZ. 2.1.2 Zicht op effectenHet Ministerie van VWS heeft de rijksbijdragen of de financieringswijze
van de AWBZ en de ZFW en de rijksbijdrage WAZ tot nu toe niet geëvalueerd.In 1988 heeft de ZFR een analyse gemaakt van de financieringswijze van
de AWBZ en de ZFW, omdat de ZFR aan het ministerie wilde verzoeken om duidelijk
beleid ten aanzien van overheveling van zorgvoorzieningen van begrotingsfinanciering
naar premiefinanciering. Deze analyse liet zien wat het relatieve aandeel
van de rijksbijdrage was in de totale financiering van de zorgverzekeringen.
Hierbij werd met name ingegaan op de financiële gevolgen van de overheveling
van zorgvoorzieningen van begrotingsfinanciering naar premiefinanciering.
In het jaar dat een zorgvoorziening samen met het bijbehorende begrotingsbudget
wordt overgeheveld doen zich geen problemen voor. In het jaar volgend op deze
overheveling wordt een zorgvoorziening geacht in het normale pakket te zijn
opgenomen en dient deze uit de premies gefinancierd te worden. De ZFR maakte
met zijn analyse inzichtelijk dat pakketuitbreidingen niet altijd vergezeld
gingen van verhoging van de premies. In het op 25 maart 1993 uitgebrachte
advies inzake de wijziging van de Ziekenfondswet en de Wet financiering volksverzekeringen
heeft de ZFR ook een uitgebreide beschouwing opgenomen omtrent de toepassing
van het instrument rijksbijdragen. 2.1.3 Efficiency Bevoorschotting en liquiditeitsbehoefteDe bevoorschotting op de rijksbijdrage ZFW vond oorspronkelijk plaats
op de 15e van iedere maand. In het kader van een bezuinigingsoperatie is de
betaaldatum binnen het ministerie verplaatst naar de 23e van iedere maand.
Voor de ZFR zou dit betekend hebben dat de rijksbijdrage enige dagen na het
ontstaan van het liquiditeitsdieptepunt in de AK, dat op de 20e van elke maand
optreedt, ontvangen zou worden. Om te voorkomen dat de rentelasten oplopen
is gekozen voor een betaalbaarstelling van deze rijksbijdrage op de 19e van
elke maand.Bevoorschotting op de rijksbijdrage AWBZ vindt rond de 7e van elke maand
plaats, sinds de overheveling van de thuiszorg naar de AWBZ. De vervroeging
van de betaaldatum gebeurde op verzoek van de ZFR, omdat de betalingsverplichtingen
op het veld van de thuiszorg rond deze datum liggen. Het argument voor de
vervroegde betalingen aan de ZFR geldt niet meer, omdat de thuiszorg niet
meer via de rijksbijdrage gefinancierd wordt. Door het handhaven van de vervroegde
betaaldatum ontstaat er een gering renteverlies voor het Rijk. Op basis van
de rijksbijdrage AWBZ over 1995 was dat f 0,7 miljoen1. VermogensbeheerHet ministerie heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de ZFW en de AWBZ bieden om regels te stellen over het beheer. Ook heeft
de minister geen gebruik gemaakt van het voorschrift in de WFV om regels te
stellen met betrekking tot de belegging van de AWBZ-gelden.Het saldo in de fondsen was in het begin van de jaren negentig nog positief.
Dit leverde dan ook opbrengsten uit beleggingen op. Door de gezamenlijke schuld
van f 3 miljard in de AK en in het AFBZ ultimo 1995 is deze beleggingsopbrengst
vrijwel tot nihil geslonken en heeft plaats gemaakt voor rentelasten, omdat
op grote schaal leningen op de geldmarkt moeten worden afgesloten. De financiële
gevolgen die dat met zich heeft meegebracht zijn:• een afname van de rentebaten op beleggingen van f 77 miljoen
in 1991 tot f 2 miljoen in 1995;• een toename van de rentelasten op leningen van f 0,5 miljoen
in 1991 tot f 151 miljoen in 1995.De oorzaak van het ontstaan van deze schuld ligt in de verlaging van het
premieplichtige inkomen en de vaststelling van niet-kostendekkende premies
waardoor het totaal aan premie-opbrengsten sterk achterbleef bij de ramingen.Om de efficiency te vergroten zijn er voornemens om te komen tot een geïntegreerd
middelenbeheer. Hiertoe is momenteel bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel
in behandeling. In het kader van het geïntegreerd middelenbeheer zijn
de premiegefinancierde fondsen, waaronder de AK en het AFBZ, verplicht hun
middelen in te brengen in een rekening-courantverhouding met het Ministerie
van Financiën. De fondsbeheerders blijven de zeggenschap over de gelden
behouden maar het vermogensbeheer wordt uitgevoerd door het Ministerie van
Financiën. Met de bundeling van de middelen zullen volgens het Ministerie
van Financiën de rentelasten die de tekorten met zich meebrengen gereduceerd
worden. Het Ministerie van Financiën hoopt een besparing op de rentekosten
te realiseren, die wordt geraamd op f 25 tot f 75 miljoen per jaar.
Of er ook extra kosten zijn verbonden aan de bundeling van de fondsen is niet
berekend.Gelijktijdig met de invoering van het geïntegreerd middelenbeheer
zal een verlaging van de normvermogens van de sociale fondsen worden doorgevoerd.
Het Ministerie van Financiën verwacht dat hiermee zowel een lastenverlichting
als een daling van de totale staatsschuld bereikt wordt. Dit laatste is met
name van belang in het kader van de criteria voor de toetreding tot de Europese
Monetaire Unie.De Rekenkamer constateert dat nog niet duidelijk is welke gevolgen het
geïntegreerd middelenbeheer heeft voor de beheerfunctie van de fondsen.
Evenmin is voorzien in toezicht op de geldstromen noch in een evaluatie. De
Organisatiewet sociale verzekeringen (OSV) 1997 geeft het CTSV onder andere
de taak om doelmatigheidsonderzoek uit te voeren. Het is de vraag in hoeverre
het CTSV efficiency-onderzoeken die in dit kader uitgevoerd zullen worden,
kan uitvoeren bij het Ministerie van Financiën in haar rol als vermogensbeheerder. 2.2 Financieel beheer 2.2.1 Administratieve organisatieHet financieel beheer rond de rijksbijdragen ZFW en AWBZ is (op het Ministerie
van VWS) gedeeltelijk vastgelegd in een beschrijving van de administratieve
organisatie (AO). Niet is vastgelegd, dat er sprake is van een meerjarenraming
waarop lopende het begrotingsjaar mutaties plaatshebben, welke tussentijdse
informatie van de ZFR ontvangen wordt en hoe deze vervolgens door het departement
behandeld wordt. De AO-beschrijving suggereert dat er sprake is van een automatische betaling
via het financiële informatiesysteem IFIS. Echter, de maandelijkse boeking
die in IFIS plaatsheeft, betreft het storten van de te betalen rijksbijdragen
op een tussenrekening van het departement. Het belangrijkste deel, de daadwerkelijke
betaling van de rijksbijdrage aan de fondsbeheerder, vindt handmatig plaats
door de departementale boekhouding. De departementale accountantsdienst (AD)
controleert deze betaling, maar deze gang van zaken is niet opgenomen in een
AO-beschrijving.In de departementale administratie wordt de rijksbijdrage WAZ apart geregistreerd.
Betaling van de WAZ vindt gelijktijdig met de rijksbijdrage AWBZ plaats, maar
wel met een afzonderlijke boeking. Ook dient de rijksbijdrage WAZ, in tegenstelling
tot de rijksbijdrage AWBZ afgerekend te worden op basis van de werkelijke
kosten. Van de jaarlijks verschijnende ministeriële regeling waarin de
hoogte van de rijksbijdrage AWBZ wordt vastgesteld, maakt de rijksbijdrage
WAZ geen deel uit. De afwijkende behandeling van deze rijksbijdrage is niet
vastgelegd in een AO-beschrijving. De hoogte van de bevoorschotting op de
rijksbijdrage WAZ wordt jaarlijks bij brief meegedeeld aan de ZFR. 2.2.2 Afrekenen rijksbijdragenDe WFV noch de ZFW voorziet in termijnen voor afrekening van rijksbijdragen.
De feitelijke afrekening van de rijksbijdragen met de ZFR gebeurt in de praktijk
kort na de totstandkoming van de AMVB voor de rijksbijdrage ZFW en de ministeriële
regeling voor de rijksbijdrage AWBZ.De afrekening van de rijksbijdrage WAZ vond oorspronkelijk plaats op basis
van afrekeningen van de ZFR met elke abortuskliniek op basis van de werkelijke
kosten. Omdat de afrekening van de rijksbijdrage WAZ niet voortvarend verliep,
heeft het Ministerie van VWS besloten de afrekeningssystematiek te veranderen.
De rijksbijdrage WAZ wordt vastgesteld op het saldo van uitgaven en inkomsten
van de ZFR ten behoeve van de abortuswetgeving in het desbetreffende jaar,
ongeacht het boekjaar en ongeacht of een definitieve afrekening met de abortusklinieken
hieraan vooraf ging. De wettelijke grondslag voor deze wijziging van afrekeningssystematiek
is nog niet tot stand gekomen. Het is de bedoeling dat deze met de wijziging
van de ZFW en WFV wordt meegenomen.1 Bij brief
van 9 december 1996 is aan de ZFR meegedeeld dat de afrekeningssystematiek
veranderd zou worden.Het laatste volledig afgerekende jaar voor de rijksbijdrage WAZ is 1991.
De reden dat de ZFR de jaren daarna niet heeft afgerekend met de abortusklinieken
is het gevolg van discussies met twee abortusklinieken over de te declareren
behandelingskosten en huisvestingskosten. Het totaal aan openstaande voorschotten
in de departementale administratie bedroeg hierdoor f 36 miljoen (ultimo
april 1997). Op 1 mei 1997 heeft de ZFR een declaratie, voorzien van een accountantsverklaring,
aan het ministerie gestuurd. Met deze declaratie kan door het ministerie een
bedrag van f 47 miljoen worden afgerekend. Met deze gewijzigde afrekeningssystematiek
wordt de hoogte van de openstaande voorschotten in de departementale administratie
verminderd. Het probleem van de trage afrekening met een aantal abortusklinieken
wordt hierdoor echter niet opgelost. 2.2.3 UitvoeringskostenDe beheerskosten die ten laste komen van de AWBZ en ZFW bestaan uit drie
componenten2, te weten:– de kosten van de ZFR en zijn secretariaat (f 47 miljoen); – de beheerskosten van de ziekenfondsen (f 1 060 miljoen);– een vergoeding voor de heffing en inning van de premies (f 191
miljoen).De beheerskosten van de ZFR worden toegedeeld aan de AWBZ en de ZFW op
basis van schattingen die de ZFR na afloop van het begrotingsjaar maakt over
de bestede tijd. Het Ministerie van VWS stelt vervolgens bij ministerieel
besluit vast hoe de beheerskosten moeten worden toegedeeld.De beheerskosten van de ziekenfondsen worden eveneens toegedeeld naar
de AWBZ en de ZFW. Het is de ZFR die de budgetten van de ziekenfondsen vaststelt
binnen het kader van het macro-beheerskostenbudget dat vastgesteld wordt door
de minister van VWS. Voor de beheerskosten die toegerekend worden aan de AWBZ
geldt een fictie. Dat wil zeggen dat ervan uitgegaan wordt dat het toegekende
budget overeenkomt met de werkelijke kosten. Er wordt niet meer gekeken naar
de daadwerkelijke kosten. De resterende beheerskosten worden toegerekend aan
de ZFW.De derde component beheerskosten wordt gevormd door de kosten die aan
de bedrijfsverenigingen1 (voor de ZFW) en de
Belastingdienst (voor de AWBZ) moeten worden vergoed voor de heffing en inning
van de premies. Met ingang van 1-1-1998 zal de vergoeding aan de Belastingdienst
worden beëindigd.De Rekenkamer acht deze gang van zaken weinig inzichtelijk omdat met deze
systematiek de werkelijke uitvoeringskosten van de beide wetten onbekend blijven
en doelmatigheidsprikkels ontbreken. Daardoor blijft onbekend of er sprake
is van een eerlijke verdeling van de lasten over de verschillende groepen
heffingsplichtigen. Overigens is niet geconstateerd dat deze methodiek tot
problemen als verspilling of weglekken van publieke gelden naar de private
sector leidt. 2.2.4 ToezichtHet toezicht op de rijksbijdragen is niet vastgelegd in weten regelgeving
maar valt samen met het toezicht van de minister van VWS op de ZFR. De minister
heeft onder andere de bevoegdheid de begroting en rekening van de ZFR goed
te keuren. De ZFR is rekenplichtig aan de minister voor het beheer van de
AK en het AFBZ. De rekening van de beide fondsen moet goedgekeurd worden.Het toezicht op de rijksbijdrage WAZ is niet geregeld. Het enige sturingsinstrument
dat de minister ter beschikking staat is het vergunningenstelsel. Immers,
uitsluitend vergunninghoudende abortusklinieken komen in aanmerking voor subsidie2. In verband met de politieke gevoeligheid van het onderwerp
heeft het Ministerie van VWS bewust afgezien van sturingsinstrumenten. In
de praktijk oefent het Ministerie van VWS dan ook geen toezicht uit op de
besteding van de rijksbijdrage WAZ.In 1997 heeft het Ministerie van VWS een toezichtsvisie opgesteld die
het algemene kader dient te vormen voor de toezichtsactiviteiten. In deze
visie wordt gesteld dat het doel van het toezicht gericht is op het inzichtelijk
maken en beoordelen van een recht- en doelmatige uitvoering van wet- en regelgeving
door organisaties die daarvoor bestuurlijke taken opgedragen hebben gekregen,
alsmede het corrigeren van uitvoeringshandelingen van die organisaties. Ook
is een toezichtsvisie opgesteld die specifiek betrekking heeft op het toezicht
op de wettelijke ziektekostenverzekeringen. Deze visie sluit aan bij de algemene
visie van het departement.3De uitwerking van de toezichtsvisie zal gevolgen hebben voor de uitoefening
van het toezicht. Nadere regelingen omtrent het toezicht op de rijksbijdragen
zullen niet getroffen worden omdat het ministerie de rijksbijdragen als één
geheel met de overige financieringsstromen beschouwt. In de toezichtsvisie
is overigens niet voorzien in afzonderlijke aandacht voor het instrument rijksbijdragen. 2.2.5 AccountantsverklaringenHet Ministerie van VWS eist niet van de ZFR dat de rekeningen van de AK
en het AFBZ voorzien zijn van een rechtmatigheidsverklaring. Wel dient het
financiële verslag vergezeld te gaan van een rapportage omtrent de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten voor zover niet betrekking hebbend op de uitvoeringskosten
van de Ziekenfondsraad. Met de beeldverklaring die de externe accountant van
de ZFR bij de rekening van de fondsen verstrekt, wordt dan ook voldaan aan
de eisen die het ministerie stelt. De Rekenkamer is van oordeel dat voor de
waarborging van een rechtmatige besteding van de rijksbijdrage een beeldverklaring
onvoldoende is en acht het derhalve noodzakelijk dat bij de jaarrekening van
fondsen een rechtmatigheidsverklaring wordt verstrekt. Met een rechtmatigheidsverklaring
wordt, naast de verklaring omtrent de getrouwheid ook zekerheid verschaft
over het in overeenstemming zijn van de geldstromen met wet- en regelgeving.De accountantscontrole op de ZFR wordt uitgevoerd door een externe accountant.
Niet alle geldstromen van en naar de fondsen worden door de externe accountant
zelf gecontroleerd, maar deze steunt hierbij voor een belangrijk deel op controles
van anderen.De Algemene Kas wordt voornamelijk gevoed door premies en de rijksbijdrage.
De premies worden geïnd door bedrijfsverenigingen, de SVB en pensioenfondsen.
Voor de premies die via de bedrijfsverenigingen en de SVB worden geïnd
kan de externe accountant steunen op de rechtmatigheidsverklaring die het
CTSV verstrekt. In de verklaring over 1995 wordt een voorbehoud gemaakt ten
aanzien van de premie-inning door de bedrijfsverenigingen. De controle door
de uitvoeringsinstanties heeft in onvoldoende mate geleid tot de vaststelling
dat voorschriften en besluiten die misbruik moeten tegengaan, toereikend zijn
en worden nageleefd. Hierdoor ontstaat onzekerheid met betrekking tot van
derden verkregen gegevens die aan de berekening van de ontvangsten ten grondslag
ligt. Het CTSV heeft een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring afgegeven
over de premie-inning ZFW door de SVB. De premie-inning door de pensioenfondsen
wordt gecontroleerd door de AD van de ZFR.Het AFBZ wordt voornamelijk gevoed door de premies die de Belastingdienst
int, de rijksbijdrage van het Ministerie van VWS en de eigen bijdragen, geïnd
door het Centraal Administratie Kantoor (CAK), de ziekenfondsen en de SVB.
De Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) heeft over 1995 een goedkeurende
rechtmatigheidsverklaring verstrekt voor de premie-inkomsten AWBZ. De eigen
bijdragen vormen een onderdeel van de controles door de AD van de ZFR.De uitgaven uit zowel de AK als de AFBZ bestaan voornamelijk uit verstrekkingen
en subsidies. De rechtmatigheid van de verstrekkingen is voldoende gewaarborgd
en vastgesteld door de voorcontroles van de AD van de ZFR.Ten aanzien van de subsidies is dat niet altijd het geval. Niet in alle
subsidieregelingen van de ZFR is opgenomen dat gesubsidieerde instellingen
een subsidieverklaring (dit is een verklaring dat de subsidies besteed zijn
aan het daarvoor bestemde doel) dienen te overleggen. Subsidies vormen echter
een belangrijke uitgave van met name het AFBZ. In de periode 1992–1995
is het financiële belang van deze uitgavencategorie toegenomen van f 2,3
miljard tot f 2,9 miljard. De subsidies die uit de AK worden verstrekt
zijn toegenomen van f 55 miljoen in 1992 tot f 65 miljoen in 1995.
Door het Ministerie van VWS zijn geen nadere regels gesteld omtrent de inrichting
van het subsidieproces bij de ZFR.De Rekenkamer constateerde dat de voorcontroles van de diverse inkomsten-
en uitgavenstromen niet altijd specifiek zijn gericht op de rechtmatigheid. 2.2.6 VerantwoordingsinformatieDe ZFR informeert het ministerie halfjaarlijks over de (geraamde) financiële
ontwikkelingen in de door de ZFR beheerde kassen van de ZFW en de AWBZ. Deze
ramingen verschijnen in april en oktober. Verder verschijnt in juli het algemeen
jaarverslag en in december volgend op het begrotingsjaar de rekening.De rekening van de ZFR, van de AK en van het AFBZ moeten worden goedgekeurd
door het Ministerie van VWS. De goedkeuring van de rekening vindt plaats mede
op basis van een advies van de AD. De review van de AD vormt de grondslag
van dit advies.Omdat de AD van VWS gebruik maakt van de voorcontroles van de interne
accountantsdienst van de ZFR (AD/ZFR) en van de externe accountant van de
ZFR worden bij deze beide organisaties reviews uitgevoerd door de AD van VWS.
De review op de AD/ZFR is de meest uitgebreide en bestaat uit:• een oordeel over de opzet van de controlestructuur;• uitvoering van een dossier-review;• periodiek (1 tot 2 keer per jaar) voeren van collegiaal overleg.Over zowel de opzet als de uitvoering van de controles oordeelt de AD
van VWS positief.De review van de AD van VWS op de externe accountant van de ZFR bestaat
uit het voeren van een collegiaal overleg (1 tot 2 keer per jaar). De externe
accountant van de ZFR maakt gebruik van voorcontroles van onder andere de
IAB en het CTSV. Verwacht mag worden dat de externe accountant van de ZFR
een review uitvoert op deze organisaties. Dit vindt echter niet plaats. Ook
de AD van VWS heeft geen review uitgevoerd op de IAB of het CTSV. Dit is het
gevolg van het feit dat er geen rechtmatigheidsverklaring wordt verstrekt.Uit de recent verschenen toezichtsvisie «Toezicht op verzekeringen
in de gezondheidszorg»1 blijkt dat inzicht
in de rechtmatigheid van de uitvoering van de ZFW en de AWBZ in de toekomst
wel gegeven moet worden. De verdere uitwerking hiervan moet in de komende
jaren plaatsvinden.Voor de definitieve afrekening van de rijksbijdrage WAZ moet de ZFR na
afloop van een begrotingsjaar een declaratie, voorzien van een accountantsverklaring,
indienen. Deze declaratie is het enige verantwoordingsdocument dat het departement
ontvangt met betrekking tot de rijksbijdrage WAZ. 2.2.7 Informatie aan de Staten-GeneraalEr is geen geregelde informatiestroom naar de Staten-Generaal die specifiek
betrekking heeft op de aanwending van de rijksbijdragen. De informatie aan
de Staten-Generaal door het Ministerie van VWS beperkt zich tot de begroting
en de suppletoire wetten. De toelichting bij de begroting kenmerkt zich door
een opsomming van de vele mutaties die zich voordoen op de rijksbijdragen.
De toelichting bestaat uit vele, vaak zeer ingewikkelde uiteenzettingen.Daarnaast ontbreekt vaak informatie in de omschrijvingen. Zo is het voor
twaalf (19%) van de mutaties in de periode 1993–1997 volstrekt onduidelijk
op welke rijksbijdrage deze betrekking heeft, voor zes mutaties (10%) is het
onbekend welk financieel belang ermee gemoeid is en bij dertien mutaties (21
%) is de tekst in onbegrijpelijke termen opgesteld. Enkele voorbeelden hiervan
zijn «... een verhoging ter dekking van de voorziening ombuiging op
de bejaardenoorden;»«... een verlaging in verband met de intensivering van de facilitering
van het ziekteverzuim.»In de toelichting bij deze artikelen worden geen gegevens opgenomen die
betrekking hebben op de beoogde prestaties en effecten. Ook zijn geen kengetallen
opgenomen. 2.3 RechtmatigheidDe rijksbijdrage ZFW wordt verstrekt op basis van artikel 14a van de ZFW.
De rijksbijdrage AWBZ wordt verstrekt op basis van artikel 39 van de WFV.
De hoogte van de rijksbijdrage ZFW en AWBZ is niet vastgelegd in de genoemde
wetten maar wordt na afloop van een begrotingsjaar vastgesteld met een AMVB
voor de rijksbijdrage ZFW en een ministeriële regeling voor de rijksbijdrage
AWBZ.De verstrekking van de voorschotten op de rijksbijdrage is onrechtmatig
tot het moment dat de AMVB of ministeriële regeling wordt vastgesteld.
In maart 1994 heeft de minister van VWS een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
ingediend om dit probleem tot een oplossing te brengen. De minister beoogde
met dit wetsvoorstel de verantwoordelijkheid te krijgen voor de vaststelling
van de hoogte van de rijksbijdrage. De behandeling van dit wetsvoorstel is
aangehouden in de Tweede Kamer omdat het niet wenselijk geacht werd dat de
hoogte van de rijksbijdrage, die onder andere ingezet wordt voor inkomenspolitieke
doelen, vastgesteld zou worden zonder dat de Tweede Kamer hiervan op de hoogte
is gesteld. De minister heeft enige jaren geen actie ondernomen om dit wetsvoorstel
aan te passen. Inmiddels heeft de minister een derde nota van wijziging ingediend
bij de Tweede Kamer. Zij verwacht dat deze nota tegemoet komt aan de bezwaren
tegen het oorspronkelijke wetsvoorstel.Indien tijdig voor 1 september een AMVB tot stand wordt gebracht, wordt
in het rechtmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer de rijksbijdrage ZFW rechtmatig
verklaard. Omdat de AMVB voor de rijksbijdrage die in 1995 verstrekt werd
gereed kwam voor 1 september 1996, werd de wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage
tijdig verkregen en was de rijksbijdrage derhalve rechtmatig. In juni 1997
is de AMVB geslagen waarmee de wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage
van 1996 werd verkregen.Zwangerschapsafbrekingen worden vergoed op grond van artikel 39, lid 3
WFV. Deze bepaling maakt het mogelijk dat de ZFR andere uitgaven uit het AFBZ
doet dan de in de wet opgesomde. Uit de brief van de minister van WVC die
op 29 januari 1985 verstuurd is aan de ZFR blijkt dat zwangerschapsafbrekingen
gefinancierd dienen te worden uit de rijksbijdrage AWBZ. De rijksbijdrage
WAZ maakt geen onderdeel uit van de ministeriële regeling
die de hoogte van de rijksbijdrage AWBZ vaststelt, omdat de rijksbijdrage
WAZ afgerekend wordt op basis van de werkelijke kosten. De wettelijke grondslag
voor de rijksbijdrage WAZ komt dan ook niet op hetzelfde moment tot stand
als de wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage AWBZ.Daarnaast wordt vooruitlopend op een wetswijziging de afrekeningssystematiek
veranderd. De Rekenkamer vraagt zich af of deze gang van zaken rechtmatig
is (zie 2.2.2). In het rechtmatigheidsonderzoek over 1997 zal dit onderwerp
meegenomen worden. 3 SOCIALE ZEKERHEID 3.1 Doelmatigheid 3.1.1 DoelstellingenHet doel van de AKW is het leveren van een bijdrage in de kosten van levensonderhoud
van eigen, aangehuwde, stief- en pleegkinderen van de rechthebbenden die belast
zijn met de verzorging van hen.De doelstelling van de TW is het aanvullen van loondervingsuitkeringen
tot aan het sociaal minimum. Aan de reden om te kiezen voor een volledige
begrotingsfinanciering van de TW liggen principiële overwegingen ten
grondslag. Het aanvullen van uitkeringen tot aan het sociaal minimum wordt
geacht tot de verantwoordelijkheid van de overheid te behoren. 3.1.2 Zicht op effectenDe doelen van de AKW zijn bereikt als de doelgroep gebruik maakt van de
regeling en als misbruik van de regeling niet voorkomt. Niet-gebruik van de
AKW lijkt zich in de praktijk niet of nauwelijks voor te doen. In de jaren
1992–1993 is misbruik van de AKW verschillende keren onderzocht1 (Misbruikgevoeligheid van de regelgeving in de
sociale zekerheid2; Te goeder trouw3; Greep op de grens?4). Uit het Beleidsplan Handhaving 1997 van
de SVB blijkt dat misbruikgevoelige elementen onderwerp van onderzoek zijn.Uit het rapport «Sociale verzekeringsfraude en administratieve
sancties 1995»5 blijkt dat misbruik
van de AKW in de praktijk vóórkomt. Van de 307 fraude-onderzoeken
die de SVB in het kader van haar reguliere controle in 1995 instelde naar
de AKW bleek er in 110 gevallen, met een financieel belang van f 1 miljoen,
daadwerkelijk sprake te zijn van fraude. De aard van de fraude bleek voornamelijk
toe te schrijven te zijn aan de gezinssituatie en het verzwijgen of onjuist
doorgeven van wijzigingen in de gezinsssituatie. Uit het rapport blijkt niet
expliciet op welke wijze de fraude-onderzoeken door de SVB zijn geselecteerd.De SVB stelt dat de risico's met betrekking tot de AKW zeer beperkt zijn
en heeft de resterende onzekerheid ten aanzien van misbruik en oneigenlijk
gebruik niet gekwantificeerd. Volledige kwantificering is volgens de SVB niet
mogelijk. De SVB is bezig met het ontwikkelen van een beredeneerde risico-analyse
over 1996 van de risico's bij de uitvoering van de AKW.Voor de TW geldt dat de doelen van de wet bereikt worden als rechthebbenden
daadwerkelijk een toeslag op hun uitkering tot het sociaal minimum ontvangen
en als misbruik van de regeling niet voorkomt. Daarbij gaat de Rekenkamer
ervan uit dat de minister van SZW betrokkenen in staat stelt om een beroep
te doen op de voor hem of haar relevante regeling. Zij onderschrijft het standpunt
van de minister dat het een keuze van de betrokkenen blijft of zij een beroep
doen op een regeling.Na invoering van de TW in 1987 werd al in 1988 geconstateerd dat de uitgaven
van de TW over 1987 44% waren achtergebleven bij de raming. Voor een groot
deel werd dit verschil tussen raming en realisatie veroorzaakt door een vertraging
in de verrekening van de financiering. Voor circa 16% was er sprake van daadwerkelijke
onderbenutting van de regeling. Het onderzoek Wie niet vraagt...6 onderzocht de redenen voor onderbenutting van de TW.
De resultaten lieten zien dat gebrek aan kennis over het bestaan
van de TW en het ten onrechte menen geen recht te hebben op een toeslag de
belangrijkste oorzaken waren van het niet-gebruik van de TW.De later uitgevoerde onderzoeken «Samen zonder werk?»1 en «De werking van de partner- en middelentoets»2 hadden niet rechtstreeks betrekking op
de oorzaken van de onderbenutting van de TW, maar zouden wel zicht kunnen
geven op de mogelijke oorzaken. Deze analyse is niet uitgevoerd. Wel is er sprake geweest van intensivering van de voorlichting door de
bedrijfsverenigingen, op advies van de toenmalige Sociale Verzekeringsraad3 .Het LISV heeft verder ook geen specifieke acties ondernomen, of concrete
plannen hiertoe gemaakt, om het niet-gebruik van de TW tegen te gaan.Het CTSV heeft in het rapport «Sociale verzekeringsfraude en
administratieve sancties 1995» misbruik van de TW aan de orde
gesteld. Over 1995 zijn 364 fraudegevallen opgespoord met een financiële
omvang van f 2,5 miljoen. Ter verbetering van de uitvoering van de TW,
inclusief het aspect van misbruik en oneigenlijk gebruik, dienen de UVI's
verbeteringsplannen in te dienen bij het CTSV. Het CTSV toetst deze plannen
in eerste aanleg en bewaakt de realisatie. Sinds 1 maart 1997 oefent het CTSV
uitsluitend een toezichtsfunctie uit en ligt de bestuurlijke verantwoordelijkheid
bij het LISV. Het LISV onderneemt pas actie indien er vanuit de reguliere
controle door de UVI's inzake de moederwetten duidelijke aanwijzingen van
misstanden naar voren komen. Het LISV heeft verder geen specifieke acties
ontwikkeld om misbruik van de TW aan te pakken. Uiteraard heeft de Rekenkamer
hier begrip voor gezien de korte bestaansduur. 3.1.3 Efficiency Bevoorschotting en liquiditeitsbehoefteDe Financieringsregeling TW 19964 en de Financieringsregeling
AKW 19955 zijn bij de inwerkingtreding van de
Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV) 19976
samengevoegd en vervangen door de Financieringsregeling TW en AKW 19977. Inhoudelijk is deze regeling, in vergelijking tot de
twee afzonderlijke regelingen, ongewijzigd.De regelingen zijn vastgesteld door de minister van SZW en geven aan welke
informatie het ministerie op welke tijdstippen dient te ontvangen ter beheersing
van de uitgaven voor beide wetten. De hoogte van de voorschotten wordt bepaald
op grond van een raming van toekomstige en een overzicht van gerealiseerde
uitgaven. Het ministerie blijkt deze informatie conform de regelingen te ontvangen.
Tevens bepalen de regelingen op welke tijdstippen voorschotbetalingen en voorlopige
afrekeningen plaatsvinden. Voorschotten worden verstrekt vlak voordat de fondsen
de uitkeringen uitkeren. De fondsen ontvangen de voorschotten conform de regelingen
juist, tijdig en volledig. VermogensbeheerIn zowel het TF als in het AKF vindt niet of nauwelijks fondsvorming plaats.
Soms is tijdelijk sprake van tekorten of overschotten in de fondsen, wanneer
de werkelijke uitgaven afwijken van de ramingen. De wettelijke grondslag voor
het vermogensbeheer wordt gevormd door artikel 67, OSV 1997. Door middel van
het Besluit Beleggingsvoorschriften Sociale Verzekeringen8 is verder voorzien in voldoende en plausibele regels omtrent het omgaan
met eventuele tekorten of overschotten in de fondsen. 3.2 Financieel beheer 3.2.1 Administratieve organisatiePer 1 januari 1995 heeft op het Ministerie van SZW een herinrichting plaatsgevonden.
De verdeling van taken en verantwoordelijkheden over de verschillende directies
is vastgelegd in de nota «Positionering bekostigingstaken SZW»
van maart 1996. Bij de raming en de toekenning van de rijksbijdragen TW en
AKW zijn de volgende directies betrokken:• Sociale Verzekeringen (SV): primair verantwoordelijk voor de rijksbijdragen,
draagt zorg voor de bewaking van de budgetten;• Analyse en Onderzoek (A en O), verantwoordelijk voor de kwantitatieve
analyse van ontvangen (met name financiële) stukken van het CTSV, het
LISV en de SVB. Overzichten van de bevindingen van deze directie worden, samen
met een advies, doorgestuurd naar de directie SV;• Financieel Economische Zaken (FEZ): betaalbaarstelling van de rijksbijdragen
en verwerking in het financiële informatiesysteem CAFAS; tevens verantwoordelijk
voor de totstandkoming van de ontwerp-begroting en wijzigingen hierop;• Toezicht: draagt zorg voor het inhoudelijk beoordelen van de jaarverantwoording
en het vaststellen van de definitieve rijksbijdrage. De bestaande AO is beschreven vóór de herinrichting van
het ministerie en blijkt niet te zijn geactualiseerd. De directies blijken
de AO-beschrijving niet toe te passen omdat deze niet meer volledig is. Met
name de onderlinge informatievoorziening binnen het ministerie is gewijzigd
door de herinrichting. Uitsluitend de directie Toezicht beschikt over een
vernieuwde én vastgelegde AO. De directies A en O, FEZ en SV beschikken
niet over aangepaste procedurebeschrijvingen en werkinstructies. Inmiddels
zijn deze directies wel gestart met het vastleggen van een nieuwe AO. Een
extern bureau heeft hiertoe een opdracht gekregen. 3.2.2 Afrekening rijksbijdragenIn de Financieringsregeling TW en AKW is geen termijn opgenomen waarbinnen
de definitieve afrekening van de rijksbijdragen moet plaatsvinden («zo
spoedig mogelijk na ontvangst van de verklaring over de rechtmatigheid...»).
Hierdoor blijven er onnodig bedragen langdurig openstaan in de voorschotadministratie
van het Ministerie van SZW. Het totale openstaande bedrag tot en met 1996
is f 15,35 miljard voor het AKF en f 1,17 miljard voor het TF. Van
het totaal had f 8,9 miljard al afgerekend kunnen zijn, omdat dit de
voorschotten tot en met 1994 betreft1 .Op verzoek van de directie Toezicht onderzoekt de AD van SZW in een review
de toereikendheid van de toezichtsinformatie van het CTSV. De werkzaamheden
van de AD bestaan hierbij onder andere uit een review op het CTSV en het vaststellen
of de werkzaamheden die het CTSV uit heeft gevoerd een deugdelijke grondslag
vormen voor de verstrekte verklaring. Verder gaat de AD na of eerder gesignaleerde
tekortkomingen zijn verbeterd. Met ingang van de controle over 1995 wordt
als basis voor het oordeel over de AKW en TW de rechtmatigheidsverklaring
van het CTSV gehanteerd, die jaarlijks voor 1 november aan de minister moet
worden aangeboden. Vastgesteld is dat begin januari 1997 de AD de review werkzaamheden
met betrekking tot de volksverzekeringen en werknemersverzekeringen over 1994
had afgerond. Dit heeft tot op heden echter nog niet geleid tot een definitieve
afrekening van de AKW. De definitieve afrekening van de TW over 1994 vond
plaats in augustus 1997. Het opstellen van deze definitieve afrekening
is de verantwoordelijkheid van de directie Toezicht. 3.2.3 UitvoeringskostenHet CTSV heeft regelingen uitgevaardigd voor de toerekening van uitvoeringskosten
van de UVI's en het LISV, die het ministerie heeft goedgekeurd. De SVB heeft
eigen interne richtlijnen inzake de uitvoeringskosten van de AKW opgesteld.
Het CTSV heeft deze beoordeeld en geen aanleiding gezien hier kanttekeningen
bij te plaatsen.De minister stelt het budget van de uitvoeringskosten van het CTSV vast.
Hiervoor wordt een toetsingskader gehanteerd. Dit toetsingskader is voor het
CTSV ook leidraad voor het opstellen van de begroting. Het CTSV berekent zijn
uitvoeringskosten door aan de SVB, het LISV en de UVI's. Het CTSV draagt zorg
voor de goedkeuring van de begroting en het vaststellen van de budgetten uitvoeringskosten
van de SVB en het LISV. De SVB rekent zijn uitvoeringskosten toe aan de fondsen
die zij beheert. De uitvoeringskosten van het LISV worden toegerekend aan
de centrale en wachtgeldfondsen.Over 1995 bedroegen de aan de AKW en aan de TW toegerekende uitvoeringskosten
respectievelijk f 144 miljoen en f 76 miljoen1 . Deze bedragen zijn inclusief een deel van de uitvoeringskosten van
het CTSV.Er vindt een jaarlijkse herijking van de normen plaats op grond waarvan
de uitvoeringskosten naar de diverse fondsen worden toegerekend. Onder andere
informatie die verzameld wordt in de controle wordt hierbij gebruikt. 3.2.4 ToezichtHet toezicht van het departement richt zich voornamelijk op het CTSV,
de primaire toezichthouder. De minister geeft voorschriften door middel van
de Regeling rechtmatigheidsverklaring uitvoering sociale verzekeringen (RR)2, beschikt over een aanwijzingsbevoegdheid richting CTSV
en kan regels stellen aan het CTSV omtrent de inrichting van de begroting,
de jaarrekening en het jaarverslag. Jaarlijks dient de minister bovendien
het budget voor de uitvoeringskosten van het CTSV vast te stellen en de werkzaamheden
van het CTSV te beoordelen.Naast de indirecte beïnvloeding van het LISV en de SVB door het toezicht
op het CTSV heeft de minister de bevoegdheid om regels te stellen omtrent
de inrichting van de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag van SVB
en LISV en de UVI's. Tevens heeft de minister een inzage- en informatierecht.
In de Financieringsregeling TW en AKW 1997 zijn onder andere regels gesteld
over de financiële maand- of kwartaalrapportages die aan het departement
worden gestuurd waarin een raming van de lasten is opgenomen, alsmede de werkelijke
uitgaven tot dan toe. De Regeling financiële rapportage fondsbeheerders3 van het Ministerie van SZW voorziet in regels omtrent
de verstrekking van de beleidsinformatie.Het CTSV heeft als taak een rechtmatigheidsverklaring verbijzonderd per
wet te verstrekken. Daarnaast stelt het CTSV de budgetten van de SVB en het
LISV vast. Het CTSV beschikt verder over een aanwijzingsbevoegdheid richting
de fondsbeheerders.De OSV 1997 heeft een aantal wijzigingen met zich meegebracht voor het
takenpakket van het CTSV. Zo wordt de wettelijke informatietaak voor wat betreft
de volksverzekeringen overgeheveld van het CTSV naar de SVB en voor wat betreft
de werknemersverzekeringen naar het LISV. De bevoegdheid van het CTSV om vast
te stellen welke besluiten van de SVB en het LISV vooraf ter goedkeuring moeten
worden voorgelegd aan het CTSV is overgeheveld naar de minister.
De regelgevende bevoegdheid van het CTSV is beperkt tot het stellen van regels
die noodzakelijk zijn voor het adequaat kunnen uitoefenen van het toezicht.Aandacht voor doelmatigheid behoorde ook vóór 1997 tot de
toezichttaak van het CTSV. Hieraan wordt voor het eerst in 1997 gestructureerd
aandacht besteed (novemberrapportage).In 1995 heeft het Ministerie van SZW in 1995 een toezichtfilosofie opgesteld
met de volgende uitgangspunten:• een normconforme toepassing van de wettelijke regels (begroting,
rechtmatigheidsverklaring, etcetera);• een efficiënte inrichting van de uitvoering (doelmatigheid);• een uitvoering die bijdraagt aan het realiseren van de in wettelijke
regelingen neergelegde doelstellingen (doeltreffendheid).Ook het CTSV oefent zijn toezicht uit aan de hand van een toezichtsfilosofie
die een goede basis vormt voor de uit te voeren toezichtsactiviteiten. Werking van het toezichtEén van de belangrijkste schakels in het toezicht wordt volgens
het «Plan van aanpak toezicht SZW 1996» gevormd door het bestuurlijk
overleg tussen het CTSV en het departement. Het aanvankelijk vanaf 1995 periodiek
ingestelde overleg is medio 1996 vervangen door AD hoc-overleg. Wel vindt
er regelmatig overleg op diverse andere niveaus plaats. Het CTSV is samen
met het Ministerie van SZW bezig een communicatieprotocol op te stellen, waarin
de overlegstructuur wordt vastgelegd.De directie Toezicht heeft in 1995 een risico-analyse opgesteld inzake
de nog bestaande knelpunten en tekortkomingen ten aanzien van sturing, controle
en uitvoering door het CTSV. Naar aanleiding van deze risico-analyse en de
opgestelde actiepuntenlijst is de werkgroep Rijksgefinancierde regelingen
opgericht waarin zowel SZW als het CTSV zitting hebben. Deze werkgroep had
tot taak de controle ten aanzien van de TW en de AKW die nog niet aan de eisen
voldeed, volkomen te maken. Met het uitbrengen van de rechtmatigheidsverklaring
over 1995 is aan deze doelstelling voldaan. Tot november 1996 was de werkgroep
een belangrijk sturings- en informatiekader voor het Ministerie van SZW. De
werkgroep is inmiddels opgeheven. Het periodiek overleg over rechtmatigheid
vindt wel nog steeds plaats, in verband met de permanente aandacht voor dit
onderwerp.De wijziging in bevoegdheden van het CTSV brengt met zich mee dat de regelgeving
uitgevaardigd door het CTSV voor de invoering van de OSV 1997 dient te worden
aangepast, danwel dient te worden voorgeschreven door de minister. Ultimo
april 1997 was dit nog niet volledig gerealiseerd. 3.2.5 AccountantsverklaringenVan de rechtmatigheidsverklaring die het CTSV moet opstellen vormen een
accountantsverklaring en een rapport van bevindingen een afzonderlijk onderdeel.
Op basis van de RR heeft het CTSV in overleg met SZW en de UVI's, een controleprotocol
opgesteld. Hierin worden de reikwijdte, wijze en methoden van onderzoek ten
behoeve van de accountantsverklaring uiteengezet. Het CTSV maakt conform het
protocol voor zijn oordeelsvorming gebruik van zowel eigen onderzoek als van
beoordelingen van voorcontroles van de accountantsdiensten van de UVI's. Op 31 oktober 1995 is voor het eerst een rechtmatigheidsverklaring per
wet door het CTSV afgegeven over de volksverzekeringen, waaronder de AKW,
over 1994. De strekking van de verklaring is goedkeurend. De rapportage over
de uitgaven en ontvangsten werknemersverzekeringen, waaronder de TW, over
1994 bevatte nog geen rechtmatigheidsverklaringen per wet. Het CTSV heeft
toen volstaan met een rapport van bevindingen, aangezien er geen volkomen
controle ten aanzien van de TW was uitgevoerd. De reden hiervoor was onder
andere het ontbreken van uniforme begrippen en foutdefinities bij het CTSV
en de verscheidene UVI's. In zijn rapportage komt het CTSV tot het oordeel,
dat met name de uitvoering van onder andere de TW bij nagenoeg alle bedrijfsverenigingen
over 1994 kwalitatief onvoldoende was.De rechtmatigheidsverklaring 1995 over de volksverzekeringen van het CTSV
bevat voor de AKW een positief oordeel. De rechtmatigheidsverklaring 1995
bevat voor de TW een negatief oordeel, omdat de fouten niet binnen de norm
van 3% zijn gebleven. De te hoge foutmarge was het gevolg van het feit dat
ook over 1995 de uitvoering van de TW kwalitatief onvoldoende was. 3.2.6 VerantwoordingsinformatieDe SVB en het LISV stellen voor 1 juli voor elk fonds afzonderlijk de
jaarrekening en het jaarverslag over het verstreken boekjaar vast, die worden
aangeboden aan het CTSV. De jaarrekeningen dienen te zijn voorzien van een
accountantsverklaring. In de OSV 1997 krijgen de fondsbeheerders ook de taak
om een verklaring omtrent de rechtmatigheid ten aanzien van hun uitvoeringskosten
te verstrekken. De UVI's dienen een rechtmatigheidsverklaring over de uitkeringen
op te stellen en aan te bieden aan het CTSV. Dit zal voor het eerst gebeuren
over 1997. De jaarrekeningen worden voor 1 november aan de minister aangeboden.
Het CTSV geeft op basis van deze stukken en op basis van eigen onderzoek een
oordeel over de rechtmatigheid van uitgaven en ontvangsten betreffende de
AKW en de TW.Naast de uitgebreide rechtmatigheidsverklaring van 1 november stelt het
CTSV in april nog een rapportage op over de rechtmatigheid. Tevens ontvangt
het ministerie ieder kwartaal door het CTSV opgestelde rapportages over de
fondsen en over het eigen functioneren van het CTSV. 3.2.7 Informatie aan de Staten-GeneraalConform artikel 83, lid 6 OSV 1997 brengt de minister de jaarrekeningen,
jaarverslagen en rechtmatigheidsverklaringen, alsmede zijn oordeel over deze
stukken ter kennis aan de Staten-Generaal. Daarnaast ontvangen de Staten-Generaal
van de minister de begroting, de verantwoording en het toezichtsverslag. Tevens
biedt de toelichting in de begroting informatie over de uitvoering van de
TW en de AKW. In de begroting wordt een onderscheid gemaakt naar uitkeringslasten
en uitvoeringskosten. Ook worden de mutaties voor het lopende jaar en de effecten
hiervan voor toekomstige jaren toegelicht. De toelichting op de AKW en TW
bevat tevens volumecijfers en de hoogte van de gemiddelde uitkering. Terzake
worden kengetallen in de begroting opgenomen. 3.3 RechtmatigheidDe rijksbijdrage aan het AKF wordt verstrekt op basis van artikel 29c
AKW. De rijksbijdrage aan het TF wordt verstrekt op grond van artikel 26 van
de TW. De wettelijke basis voor de bevoorschotting en afrekeningen wordt sinds
1 maart 1997 gevormd door de Financieringsregeling AKW en TW. 4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 4.1 Ministeries 4.1.1 DoelmatigheidVoor de inzet van de rijksbijdragen Ziekenfondswet en Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport kunnen
drie doelen worden gereconstrueerd. Het bereiken van het enige formele doel,
het geven van een algemene financiële bijdrage aan de fondsen, staat
vast. Daarnaast blijken in de praktijk nog twee doelen een rol te spelen die
bepalend zijn voor de hoogte van de rijksbijdragen, te weten de mogelijkheid
om te schuiven met zorgvoorzieningen van begrotingsfinanciering naar premiefinanciering
zonder dat hiermee de premie hoeft te worden aangepast en doelen die betrekking
hebben op de lastendruk. Deze twee doelen worden door de minister echter niet
benoemd als afzonderlijke doelen. De Rekenkamer concludeert dan ook dat er
geen duidelijk beeld is over de wijze waarop formele en feitelijke doelen
met de rijksbijdragen worden nagestreefd. Vanwege de veelvuldige mutaties
in de hoogte van de rijksbijdragen is bovendien geen sprake van een consistent
beleid. Voor de rijksbijdrage Wet Afbreking Zwangerschap is het doel duidelijk.De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de financieringswijze
van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, de Ziekenfondswet en de Wet Afbreking
Zwangerschap tot nu toe niet geëvalueerd. Zicht op de effecten van deze
rijksbijdragen is er dan ook niet.De doelen van de rijksbijdragen van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid komen overeen met de feitelijk gehanteerde doelen. Ook de
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft echter geen volledig zicht
op de effecten van de rijksbijdragen Toeslagenwet en Algemene Kinderbijslagwet,
doordat onbekend is in welke mate misbruik en onderbenutting van deze regelingen
een rol spelen.Een efficiënte uitvoering vindt door het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport niet op alle punten plaats. De bevoorschotting op de rijksbijdrage
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten is bijvoorbeeld niet in overeenstemming
met de liquiditeitsbehoefte in het fonds waardoor een gering renteverlies
ontstaat. De bevoorschotting op de rijksbijdrage Ziekenfondswet, Toeslagenwet
en Algemene Kinderbijslagwet is wel in overeenstemming met de liquiditeitsbehoefte
in de fondsen.De Rekenkamer acht het een tekortkoming dat de minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport geen regels heeft gesteld omtrent het vermogensbeheer door
de Ziekenfondsraad. Door de oplopende tekorten in de fondsen sinds het begin
van de jaren negentig zijn de rentekosten sterk toegenomen. De Rekenkamer
concludeert voorts dat de voorgenomen bundeling van het middelenbeheer, zoals
vastgelegd in het wetsvoorstel dat thans bij de Tweede Kamer in behandeling
is, niet op alle punten even duidelijk is. Het Ministerie van Financiën
heeft bijvoorbeeld niet geraamd welke kosten deze bundeling met zich meebrengt
en onbekend is hoe en door wie het toezicht op de geldstromen uitgevoerd zal
worden.De Rekenkamer beveelt aan dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport een duidelijk beleid ten aanzien van de rijksbijdragen opstelt. Dit
beleid dient niet alleen zo concreet mogelijk geformuleerde doelstellingen
te bevatten maar ook aan te geven hoe en op welke momenten evaluatie van de
gekozen financieringswijze zal plaatsvinden. De mutaties op de rijksbijdragen
die jaarlijks in de zorgsector plaatsvinden dienen in dit beleidskader geplaatst
te worden. Tevens beveelt de Rekenkamer aan dat de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid onderzoek uitvoert om meer zicht te krijgen op mogelijk misbruik
en onderbenutting van de Toeslagenwet en Algemene Kinderbijslagwet.De Rekenkamer beveelt aan het toezicht ten aanzien van de bundeling van
het middelenbeheer vast te leggen en de bundeling door een onafhankelijke
instantie in 1998 te laten evalueren. 4.1.2 Ordelijkheid en controleerbaarheidOp een aantal punten kan het financieel beheer verbeterd worden. Er ontbreekt
bij beide ministeries een actuele AO-beschrijving waarin de te volgen procedures
rond de rijksbijdragen zijn vastgelegd. De Rekenkamer concludeert dat voor
geen van de rijksbijdragen voorzien is in wettelijke termijnen voor afrekening
door het ministerie. De definitieve afrekening van de rijksbijdragen Toeslagenwet
en Algemene Kinderbijslagwet verloopt weinig voortvarend. Door vertragingen
in de afrekening staat er in de voorschotadministratie van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onnodig een bedrag van bijna f 8,9
miljard open. Bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport staat
f 36 miljoen onnodig open in de voorschotadministratie als gevolg van
de vertraging in de afrekeningen van de rijksbijdrage Wet Afbreking Zwangerschap.
De wijziging in de afrekeningssystematiek van de Wet Afbreking Zwangerschap
kan weliswaar leiden tot een vermindering van de openstaande voorschotten
in de departementale administratie maar brengt het probleem van de trage afrekening
met enkele abortusklinieken niet tot een oplossing. Ook ontstaat door de wijziging
een weinig inzichtelijke verantwoordingsstructuur omdat nabetalingen op reeds
afgerekende jaren nog langdurig mogelijk zijn. Zo is er nog geen duidelijkheid
over de werkelijke kosten die de abortuswetgeving in 1992 met zich meebracht.
De Rekenkamer vraagt zich af of de gewijzigde afrekeningssystematiek wel rechtmatig
is. In het rechtmatigheidsonderzoek over 1997 zal de Rekenkamer hieraan mogelijk
aandacht besteden.De Rekenkamer concludeert daarnaast dat het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport onvoldoende eisen stelt aan de financiële verantwoording
van de Ziekenfondsraad. Ook acht de Rekenkamer het een tekortkoming dat het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport geen zorg heeft gedragen
voor een sluitende controlestructuur rond de Algemene Kas en het Algemeen
Fonds Bijzondere Ziektekosten. De Rekenkamer is van mening dat de review van
de ad van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op de externe
accountant van de Ziekenfondsraad te weinig diepgaand is. Tevens concludeert
de Rekenkamer dat niet voorzien is in een review op de Interne Accountantsdienst
Belastingen of het College van Toezicht Sociale Verzekeringen terwijl wel
van voorcontroles van deze organisaties gebruik wordt gemaakt.De controlestructuur rond de rijksbijdragen Toeslagenwet en Algemene Kinderbijslagwet
voldoet aan de eisen.De Rekenkamer concludeert dat zowel de minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport als de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het toezicht
op de verstrekte rijksbijdragen niet expliciet hebben vastgelegd. Echter,
omdat de Toeslagenwet en de Algemene Kinderbijslagwet volledig begrotingsgefinancierd
zijn, valt het toezicht op deze wetten samen met het toezicht op de rijksbijdrage.
Voor de rijksbijdrage van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
geldt dat niet. In de praktijk wordt er geen toezicht uitgeoefend op deze
rijksbijdragen, wel is het toezicht op de totale bestedingen, dus inclusief
premies, vastgelegd. Door het ontbreken van toezicht en de nieuwe afrekeningssystematiek
voor de rijksbijdrage Wet Afbreking Zwangerschap, ontbreekt voor
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport daarbij het zicht op de
werkelijke kosten die de abortuswetgeving met zich meebrengt.Daarnaast concludeert de Rekenkamer dat de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid het toezicht uitoefent aan de hand van een toezichtvisie.
Ook de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft recent een eerste
toezichtvisie geformuleerd. Ten aanzien van de uitoefening van het toezicht
concludeert de Rekenkamer dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
niet tijdig alle voormalige voorschriften van het College van Toezicht Sociale
Verzekeringen van een wettelijke basis heeft voorzien.De Rekenkamer concludeert ten slotte dat de informatie aan de Staten-Generaal
van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport te summier is omdat
wordt volstaan met de informatie die opgenomen is in de toelichting bij de
begroting. Deze toelichting is bovendien niet altijd even helder geformuleerd.
De informatie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan
de Staten-Generaal is uitgebreider en biedt voldoende inzicht.Samenvattend is de Rekenkamer dan ook van oordeel dat het gevoerde beheer
rond de rijksbijdragen bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport weinig ordelijk en controleerbaar was ingericht. Bij het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is het gevoerde beheer op hoofdlijnen
goed.De Rekenkamer beveelt aan dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport een complete en actuele beschrijving van de administratieve organisatie
opstelt en dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vaart zet
achter het actualiseren van de AO-beschrijving. Ook zou moeten worden voorzien
in wettelijke termijnen voor het afrekenen van de rijksbijdragen.Daarnaast beveelt de Rekenkamer aan dat nagegaan wordt hoe de trage afrekening
met enkele abortusklinieken tot een oplossing kan worden gebracht.De Rekenkamer beveelt aan dat het toezicht op de rijksbijdragen in de
zorgsector expliciet wordt opgenomen in wet- en regelgeving. Tevens zou dit
onderwerp onderdeel moeten uitmaken van de toezichtsvisie van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Ook beveelt de Rekenkamer aan dat het
toezicht op de rijksbijdrage Wet Afbreking Zwangerschap een wettelijk kader
krijgt. In de Wet Afbreking Zwangerschap zou opgenomen moeten worden welke
maatregelen het ministerie kan treffen indien de controle hiertoe aanleiding
geeft. De Rekenkamer acht het van belang dat coördinatie en afstemming
tussen toezichthouder en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gewaarborgd
blijft, bijvoorbeeld door een werkgroep met een duidelijke taakopdracht in
het leven te roepen.De verantwoordingsinformatie aan de Staten-Generaal over de rijksbijdragen
in de zorgsector dient enerzijds meer uitgebreid plaats te vinden. De Rekenkamer
beveelt het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan te bezien
of het mogelijk is om een vergelijkbare systematiek te hanteren als door het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt gebruikt, dat wil zeggen
een afzonderlijke rapportage te verzorgen. Anderzijds beveelt de Rekenkamer
aan dat de toelichting in de begroting verduidelijkt wordt. Het opnemen van
kengetallen en prestatiegegevens kan hierbij een goed hulpmiddel zijn. Een suggestie voor een op te nemen kengetal is bijvoorbeeld de bereikte
besparing op de premies door het verstrekken van een rijksbijdrage. Een duidelijk
beleid ten aanzien van de met de rijksbijdragen te bereiken doelen kan aansturend
werken voor deze rapportage. 4.1.3 RechtmatigheidDe Rekenkamer komt tot de conclusie dat het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport de oplossing van het probleem van de onrechtmatige bevoorschotting
van de rijksbijdrage Ziekenfondswet en Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
niet voortvarend ter hand heeft genomen. Pas onlangs heeft de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport bij de Tweede Kamer de derde nota van wijziging
ingediend bij een wetsvoorstel uit 1994. De Rekenkamer concludeert dat voor
de verstrekking van de rijksbijdragen Toeslagenwet en Algemene Kinderbijslagwet
door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wel een voldoende
wettelijke grondslag aanwezig is. 4.2 FondsbeheerdersDe Rekenkamer concludeert dat de verantwoordingsinformatie die de fondsbeheerders
verstrekken aan de wettelijke eisen en termijnen voldoet. Ook concludeert
de Rekenkamer dat voor zover de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport en Sociale Zaken en Werkgelegenheid regels gesteld hebben omtrent het
vermogensbeheer en de inrichting van de controlestructuur, de fondsbeheerders
deze hebben nageleefd.Tot slot concludeert de Rekenkamer dat er geen zekerheid is dat de beheerskosten
van zowel de Ziekenfondsraad als die van de ziekenfondsen naar evenredigheid
worden toegerekend naar de beide fondsen bij het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport. 4.3 ToezichthouderDe Rekenkamer concludeert dat het uitgevoerde onderzoek naar misbruik
van de Algemene Kinderbijslagwet onvoldoende inzicht heeft geboden in het
feitelijke misbruik van de Algemene Kinderbijslagwet. Onderzoek naar de onderbenutting
van de Toeslagenwet is relatief gedateerd en heeft niet geleid tot activiteiten
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of het Landelijk Instituut
Sociale Verzekeringen om het niet-gebruik te verminderen. Tevens acht de Rekenkamer
het een tekortkoming dat geen plannen zijn opgesteld om misbruik van de Toeslagenwet
aan te pakken.Voor het overige concludeert de Rekenkamer dat het College van Toezicht
Sociale Verzekeringen haar toezichthoudende taken uitvoert in overeenstemming
met de wettelijke eisen.Het toezicht van de Ziekenfondsraad wordt uitgevoerd in overeenstemming
met de wettelijke eisen. Er is echter geen sprake van onafhankelijk toezicht
en het is vooral gericht op de (verstrekkingen door) ziekenfondsen en uitvoeringsorganen
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. De Rekenkamer zal de veranderingen die
voortkomen uit de ontwikkelde toezichtsvisie met belangstelling volgen. 4.4 Samenvattend overzicht conclusies Ministerie  ZorgSociale
zekerheid doelmatigheidBeleid: – onduidelijkheid
formele-feitelijke doelen – geen consistent beleid bij realiseren
van doelen – geen zicht op bereiken doelen Efficiënt
beheer: – bevoorschotting AWBZ niet in overeenstemming met liquiditeitsbehoefte
fonds – geen regels vermogensbeheer – geïntegreerd
middelenbeheer niet duidelijk geregeldBeleid: – duidelijke
doelen – onvoldoende inzicht rol van misbruik en onderbenutting 
Efficiënt beheer: – bevoorschotting in overeenstemming met
liquiditeitsbehoefte fondsen – voldoende regels vermogensbeheer –
geïntegreerd middelenbeheer niet duidelijk geregeld    ordelijkheid
en controleerbaarheid– geen actuele AO-beschrijving –
geen wettelijke termijnen voor afrekening – onvoldoende eisen financiële
verantwoording ZFR – geen sluitende controlestructuur –
achterstand in afrekenen WAZ – geen toezicht op rijksbijdragen,
wel op totale bestedingen – weinig heldere, summiere
rapportage aan Staten-Generaal– geen actuele AO-beschrijving –
geen wettelijke termijnen voor afrekening – controlestructuur
voldoende – achterstand afrekenen TW en AKW –
geen wettelijke basis voormalige voorschriften CTSV – voldoende
informatie aan Staten-Generaal    rechtmatigheid–
onrechtmatige bevoorschotting– voldoende wettelijke basisFondsbeheerder ZorgSociale
zekerheid – verantwoordingsinformatie voldoet aan wettelijke eisen –
geen zekerheid over evenredige toerekening uitvoeringskosten naar de fondsen–
verantwoordingsinformatie voldoet aan wettelijke eisenToezichthouder ZorgSociale
zekerheid – taken uitgevoerd in overeenstemming met wet- en regelgeving,
maar geen volledig en onafhankelijk toezicht en geen rechtmatigheidsverklaringen–
onvoldoende onderzoek naar effecten – taken uitgevoerd in overeenstemming
met regelgeving leiden tot rechtmatigheidsverklaringAls de sectoren sociale zekerheid en zorg worden vergeleken blijkt dat
zich bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport meer problemen
voordoen rond de doel- en rechtmatige verstrekking van de rijksbijdragen dan
bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In de zorgsector
behoeven de onderwerpen rechtmatige verstrekking, een ordelijk en controleerbaar
beheer, de inrichting van de controlestructuur en toezicht nog verbetering
terwijl deze bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in opzet
goed geregeld zijn. De Rekenkamer beveelt aan dat bij het instellen van nieuwe rijksbijdragen –
op korte termijn gaat het bijvoorbeeld om een rijksbijdrage Algemene Ouderdomswet –
de conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek betrokken worden. 5 REACTIES BETROKKENEN 5.1 Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport AlgemeenDe minister van VWS sprak haar erkentelijkheid uit voor de analyses van
de Rekenkamer en gaf aan de conclusies en aanbevelingen te zullen betrekken
bij beleidsontwikkeling ten aanzien van de verlening van rijksbijdragen. Informatie aan de Staten-GeneraalDe minister nam de kritiek van de Rekenkamer op de gebrekkige informatie
aan de Staten-Generaal ter harte. Zij zal in het vervolg de toelichting op
de VWS-begroting weer uitsplitsen naar Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten,
Algemene Kas en (tot 1998) de publiekrechtelijke ziektekostenvoorziening voor
ambtenaren. Tevens wil zij bevorderen dat de begrotingstoelichting in meer
begrijpelijke taal wordt opgesteld. Onrechtmatige bevoorschottingOm de onrechtmatige bevoorschotting van de rijksbijdragen in de zorgsector
op te lossen, merkte de minister op dat zij onlangs een derde nota van wijziging –
bij het voorstel van wet tot wijziging van de Ziekenfondswet en de Wet financiering
volksverzekeringen – heeft ingediend bij de Tweede Kamer. In deze nota
wordt voorgesteld een koppeling aan te brengen van de rijksbijdragen met de
begrotingswetgeving en majeure wijzigingen in rijksbijdragen vooraf aan de
Staten-Generaal te melden, nog voor de behandeling van het begrotingswetsvoorstel
met de voorgestelde mutaties. Hiermee verwachtte de minister tegemoet te komen
aan de bezwaren van de Tweede Kamer tegen het oorspronkelijke wetsvoorstel
uit 1994. AfrekeningDe minister was van mening dat het ontbreken van wettelijke termijnen
voor het afrekenen van de voorschotten niet tot een gebrek aan ordelijkheid
en controleerbaarheid op dit punt leidt. Om de periode van formele onrechtmatigheid
zo kort mogelijk te houden, is steeds onmiddellijk na afloop van het begrotingsjaar
begonnen met de procedures voor de vaststelling van de rijksbijdragen. Na
afronding hiervan is steeds tot afrekening overgegaan.Bij de afrekening van de rijksbijdrage voor de abortusklinieken was vooraf
niet voorzien dat de keuze om de werkelijke kosten van de abortusklinieken
te subsidiëren zou resulteren in vertragingen in de afrekening. Deze
vertraging wordt veelal veroorzaakt door problemen over de aanvaardbaarheid
van bepaalde kosten, die in lange juridische procedures ter beoordeling staan.
Overigens zal de minister de Ziekenfondsraad verzoeken de afrekeningen met
de klinieken zoveel mogelijk te bespoedigen. Evaluatie rijksbijdragenDe minister was van mening dat afzonderlijke evaluaties, gericht op de
verlening van de rijksbijdragen, niet voor de hand liggen. Volgens haar dient
de beoordeling van de recht- en de doelmatigheid van de rijksbijdragen een
onderdeel te vormen van het uit te oefenen toezicht op de Ziekenfondswet en
de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Administratieve organisatieHet ontbreken van een complete en actuele beschrijving van de administratieve
organisatie leidde volgens de minister in de afgelopen jaren niet tot lacunes
in de werking van de noodzakelijke maatregelen van administratieve organisatie.
Momenteel wordt gewerkt aan het actualiseren en completeren van de beschrijvingen
van administratieve organisatie op het departement. De administratief-organisatorische
maatregelen ten aanzien van de rijksbijdragen zijn een onderdeel van een op
te stellen directiehandboek. ToezichtTen aanzien van het toezicht merkte de minister op dat in vervolg op het
project Raad op maat op het ministerie een wetsvoorstel wordt voorbereid waarin
de taak, samenstelling en werkwijze van een aantal bestuursorganen op het
terrein van de volksgezondheid worden gewijzigd. Het wetsvoorstel behelst
verder een aanscherping van de regeling voor het afleggen van financiële
verantwoording. In dit wetsvoorstel is opgenomen dat er een rechtmatigheidsrapportage
bij de rekening van de Ziekenfondsraad, van de Algemene Kas en van het Algemeen
Fonds Bijzondere Ziektekosten moet komen. Tevens wordt een eerste stap gezet
op weg naar volledige verzelfstandiging van de toezichthoudende functie van
de Ziekenfondsraad. De minister streeft ernaar om de voorbereiding van het
wetsvoorstel dat hierop betrekking heeft medio 1998 af te ronden. ReviewDe minister was van mening dat een review van de accountantsdienst van
het Ministerie van VWS bij de Interne Accountantsdienst Belastingen en het
CTSV niet nodig is voor het verkrijgen van voldoende inzicht in de werkzaamheden
die hebben geleid tot de getrouwheidsverklaring bij de jaarrekening van de
Ziekenfondsraad. In het eerder genoemde wetsvoorstel zullen de te stellen
eisen aan de financiële verantwoording van de Ziekenfondsraad worden
betrokken. 5.2 ZiekenfondsraadDe Ziekenfondsraad deelde de mening van de Rekenkamer dat voor het waarborgen
van een rechtmatige besteding van de rijksbijdragen een getrouw beeld verklaring
van de externe accountant onvoldoende is en achtte het daarom noodzakelijk
dat bij de jaarrekening van de fondsen een rechtmatigheidsverklaring wordt
verstrekt. Het beleid is er dan ook op gericht dit – zodra het technisch
mogelijk is – te realiseren. Tevens krijgen de constateringen inzake
de rechtmatigheidscontrole van de subsidiegelden de nodige aandacht.De Ziekenfondsraad deelde de mening van de Rekenkamer dat een review op
de Interne Accountantsdienst Belastingen en het CTSV noodzakelijk is in het
kader van de aan de Ziekenfondsraad te verstrekken rechtmatigheidsverklaring.
Zij pleitte er echter tevens voor om de doelmatigheid van deze review te waarborgen,
mede gezien de reviewwerkzaamheden die de accountantsdienst van het Ministerie
van SZW al verricht met betrekking tot het CTSV. Een afspraak over de reikwijdte
en raakvlakken van de relevante reviews tussen de accountants van de Ziekenfondsraad,
het CTSV en de Ministeries van VWS en SZW lijkt wenselijk. De Ziekenfondsraad
zal het initiatief nemen voor dit overleg. 5.3 Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Misbruik en onderbenuttingDe minister van SZW wees erop dat op zijn ministerie al jaren veel aandacht
is voor de risico's van misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit heeft ertoe geleid
dat het LISV en de uitvoeringsinstellingen algemene verbeterplannen hebben
opgesteld. Ook besteedt het CTSV aandacht aan misbruik in de onderzoeken en
rapporten bij de rechtmatigheidsverklaringen.Wat betreft de onderbenutting van de Toeslagenwet deed de minister de
toezegging een onderzoek naar de onderbenutting van de Toeslagenwet te laten
uitvoeren aangezien het meest recente onderzoek dateert uit 1992. Wettelijke termijnen voor afrekeningDe minister van SZW was het niet eens met de Rekenkamer dat het ontbreken
van wettelijke termijnen voor het afrekenen van de voorschotten tot het optreden
van vertragingen bij het afrekenen zou leiden. Deze «vertragingen»
berusten op bewuste keuzes ter waarborging van de rechtmatigheid. Niettemin
zal de minister de interne procedures nog eens tegen het licht houden om na
te gaan of een versnelling mogelijk is. Administratieve organisatieDe minister onderschreef de constatering van de Rekenkamer dat de beschrijving
van de administratieve organisatie niet meer actueel is. Hij gaf aan dat de
vertraging in de uitvoering van het project van de beschrijving van de administratieve
organisatie het gevolg is van een nieuwe visie op het vastleggen van de administratieve
organisatie. Deze nieuwe visie zal naar verwachting eind 1997 gereed zijn
en de vertaling naar de vastlegging van beschrijvingen zal waar nodig in 1998
haar beslag krijgen. Daarnaast vindt thans binnen het ministerie een herijking
plaats van het bekostigingsproces die eind 1997 zal zijn afgerond. ToezichtDe minister gaf aan dat de voormalige voorschriften van het CTSV –
op twee na – inmiddels van een wettelijke basis zijn voorzien. Verder
nam de minister de suggestie van de Rekenkamer over om de afstemming tussen
toezichthouder en het ministerie te waarborgen in een werkgroep. Geïntegreerd middelenbeheerDe minister was van mening dat het toezicht op het geïntegreerd middelenbeheer
voldoende is vastgelegd door middel van de reguliere accountantscontrole en
de controle daarop van de Algemene Rekenkamer. De minister deed de toezegging,
indien het wetsvoorstel geïntegreerd middelenbeheer tot wet wordt verheven,
de situatie blijvend te volgen en te beoordelen. Rijksbijdrage Algemene ouderdomswetTen aanzien van de rijksbijdrage Algemene ouderdomswet merkte de minister
het volgende op: bij de financiering van de Algemene ouderdomswet is vanaf
dit jaar ook sprake van een combinatie van rijksbijdragen en premies. Volgens
de minister wordt langs twee wegen aan de eisen van rechtmatigheid voldaan:
enerzijds zal het spoor worden gevolgd tot het moment van storting in het
Ouderdomsfonds van de SVB. Anderzijds zal de rechtmatigheid van
het totaal van de uitgaven worden afgedekt door een rechtmatigheidsverklaring
van de SVB over de totale AOW-uitgaven. Hierdoor is de aanwending van de rijksbijdrage
dus verder te volgen dan alleen tot het moment van storting in het fonds.
De minister zou graag van de Rekenkamer vernemen indien zij zich hier niet
in kan vinden1.Tot slot deed de minister de toezegging bij het instellen van nieuwe rijksbijdragen
de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer ter harte te zullen nemen. 5.4 College van Toezicht Sociale VerzekeringenMet betrekking tot het onderzoek naar misbruik van de Algemene kinderbijslagwet
gaf het bestuur van het CTSV aan over 1996 na te zullen gaan of verbetering
is opgetreden ten aanzien van de toelichting op resterende onzekerheid. Het
College was van mening dat zij haar toezichthoudende taak op dit punt naar
behoren heeft uitgevoerd.Het bestuur was van mening dat de Rekenkamer ten onrechte de suggestie
heeft gewekt dat het College zijn toezichthoudende taak niet goed heeft uitgevoerd
met betrekking tot misbruik en niet-gebruik van de Toeslagenwet, omdat het
CTSV de beleidsplannen op het punt van misbruik heeft beoordeeld en hierover
heeft gerapporteerd. 5.5 Landelijk Instituut Sociale VerzekeringenDe voorzitter van het bestuur van het LISV gaf in zijn reactie aan dat
in de onderzochte periode (1993–1997) verschillende instanties met verschillende
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden – mede – belast waren
met het beheer van het Toeslagenfonds. Hij merkte op dat het, gelet op de
aan de voorgangers van het LISV toegekende taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden niet voor de hand lag dat zij actie zouden ondernemen om misbruik
en onderbenutting aan te pakken. Voor beide onderwerpen gold volgens hem dat
het LISV ten tijde van het Rekenkameronderzoek te kort bestond om maatregelen
te hebben kunnen nemen.In reactie op de afrekening Toeslagenwet en de rechtmatigheidsrapportage
van de uitvoeringsinstellingen/bedrijfsverenigingen, merkte de voorzitter
op dat het bestuur besloten heeft in de jaarovereenkomsten 1998 met de uitvoeringsinstellingen
extra aandacht te besteden aan de kwaliteit van de wetsuitvoering van met
name de distribuerende functie. 5.6 Sociale VerzekeringsbankHet bestuur van de SVB had geen opmerkingen bij het deelrapport dat hen
voor commentaar was voorgelegd. Het bestuur van de SVB zou het echter op prijs
hebben gesteld als het gehele conceptrapport was toegezonden en niet slechts
de onderdelen die op de SVB betrekking hadden. Het bestuur was van mening
dat zij nu niet de mogelijkheid hadden om de bevindingen van de Rekenkamer
met betrekking tot de Algemene kinderbijslagwet in de totale context te plaatsen. 6 NAWOORDDe Rekenkamer heeft met instemming kennisgenomen van de toezeggingen die
zijn gedaan om te komen tot een aantal verbeteringen rond de inzet van rijksbijdragen,
zoals:• de verbetering van de informatievoorziening aan de Staten-Generaal
(VWS);• het mogelijk versneld afrekenen en definitief vaststellen van rijksbijdragen
(VWS en SZW);• aangekondigd onderzoek naar de onderbenutting van de Toeslagenwet
(SZW);• het houden van reviews als onderdeel van de verantwoordingsstructuur
(ZFR);• het vormgeven van een efficiënte verantwoordingsstructuur,
waarin rechtmatigheidsverklaringen een plaats krijgen (VWS en ZFR).De Rekenkamer heeft geconstateerd, dat de minister van VWS een review
van de accountantsdienst van haar ministerie op de Interne Accountantsdienst
Belastingen en het CTSV niet noodzakelijk acht, terwijl de Ziekenfondsraad
mét de Rekenkamer van mening is dat een dergelijke review wel plaats
dient te vinden, zij het op een doelmatige wijze. Volgens de Rekenkamer ligt
een verbetering van het toezicht op de rijksbijdragen juist in de combinatie
van de invoering van reviews, verbetering van de verantwoordingsstructuur
en implementatie van de toezichtsfilosofie.De Rekenkamer is van mening dat nog niet alle gesignaleerde tekortkomingen
met de toezeggingen volledig tot een oplossing zullen worden gebracht. Met
name in de sector zorg zijn nog verbeteringen mogelijk. Zo dringt de Rekenkamer
aan op duidelijkheid over doelen, aangezien in de praktijk formele en feitelijke
doelen van rijksbijdragen door elkaar lopen. Hierdoor ontbreekt het zicht
op het bereiken van de doelen. Evaluatie van de financieringswijze van de
zorgsector is naar het oordeel van de Rekenkamer echter van groot belang,
omdat jaarlijks circa f 6 miljard wordt uitgegeven aan de rijksbijdragen.De minister van VWS ontkent in haar reactie dat het ontbreken van wettelijke
termijnen voor afrekening van voorschotten leidt tot een gebrek aan ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer rond de rijksbijdragen. De
minister gaat in haar betoog echter voorbij aan het feit, dat de Rekenkamer
haar oordeel over ordelijkheid en controleerbaarheid baseerde op een aantal
tekortkomingen, waarvan het ontbreken van bedoelde wettelijke termijnen er
één was. Voor een deel van de tekortkomingen doet de minister
toezeggingen (beschrijving administratieve organisatie, verbetering verantwoordingsstructuur,
reviews), die naar verwachting zullen leiden tot een verbetering in ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer. De Rekenkamer blijft echter
van mening dat ook voorzien zou moeten worden in wettelijke termijnen voor
de afrekening van de voorschotten op de rijksbijdragen. Geen van beide ministers
nam deze aanbeveling over, al zegden zij wel toe te bezien of de afrekening
van de rijksbijdragen bespoedigd zou kunnen worden.De Rekenkamer heeft over het algemeen een positief oordeel over de wijze
waarop het CTSV haar toezichthoudende taken heeft vervuld. De in het vooruitzicht
gestelde doelmatigheidsrapportages ziet zij met belangstelling tegemoet. De
Rekenkamer stelt met tevredenheid vast dat de Ziekenfondsraad het initiatief
heeft genomen om in overleg met andere betrokkenen te komen tot een betere
verantwoordings- en controlestructuur. Zowel voor de sector zorg als voor de sector sociale zekerheid vraagt
de Rekenkamer tot slot expliciet aandacht voor het toezicht op en kosten van
geïntegreerd middelenbeheer, dat zoals thans voorzien per 1 januari 1998
in werking zal treden. De reacties van de betrokken bewindspersonen leidden
op deze punten niet tot meer duidelijkheid. De Rekenkamer geeft in overweging
om een dergelijke nieuwe en ingrijpende wijziging na enige tijd te evalueren.In de volgende samenvattende tabel zijn per sector en per actor de onderwerpen
aangegeven waarbij naar het oordeel van de Rekenkamer nog verbeteringen mogelijk
zijn. Ministerie  ZorgSociale
zekerheid doelmatigheidBeleid: – onduidelijkheid
formele – feitelijke doelen – geen consistent beleid bij
realiseren van doelen – geen zicht op bereiken doelen 
Efficiënt beheer: – bevoorschotting AWBZ niet in overeenstemming
met liquiditeitsbehoefte fonds   – geïntegreerd
middelenbeheer niet duidelijk geregeld– geïntegreerd middelenbeheer
niet duidelijk geregeld    ordelijkheid en controleerbaarheid–
geen wettelijke termijnen voor afrekening– geen wettelijke termijnen
voor afrekeningFondsbeheerder ZorgSociale
zekerheid – geen zekerheid over evenredige toerekening uitvoeringskosten
naar de fondsen Toezichthouder ZorgSociale
Zekerheid  – onvoldoende onderzoek naar effectenBIJLAGE 1 Lijst van afkortingen A
en ODirectie Analyse en Onderzoek ADAccountantsdienst AFBZAlgemeen
Fonds Bijzondere Ziektekosten AKAlgemene Kas AKFAlgemeen
Kinderbijslagfonds AKWAlgemene Kinderbijslagwet AMVBAlgemene
Maatregel van Bestuur AOAdministratieve Organisatie AWBZAlgemene
Wet Bijzondere Ziektekosten FEZDirectie Financieel Economische
Zaken CAKCentraal Administratie Kantoor CTSVCollege
van Toezicht Sociale Verzekeringen FPBDirectie Financieel en Personeel
Beheer IABInterne Accountantsdienst Belastingen LISVLandelijk
Instituut Sociale Verzekeringen OSVOrganisatiewet Sociale VerzekeringenRRRegeling rechtmatigheidsverklaring SVDirectie Sociale
Verzekeringen SVBSociale Verzekeringsbank SZWMinisterie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid TFToeslagenfonds TICATijdelijk
Instituut voor Coördinatie en Afstemming TWToeslagenwet UVIUitvoeringsinstellingVPZDirectie Verzekeringen en Prijsvorming Zorgsector VWSMinisterie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport WAZWet Afbreking ZwangerschapWFVWet Financiering Volksverzekeringen WIRWet InvesteringsregelingWVCMinisterie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ZFRZiekenfondsraadZFWZiekenfondswetXNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1984–1985, 18 972, nr. 3.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 652, nr. 3.XNoot2Nota verschuiving van rijksmiddelen naar premiesector, ZFR, 1988XNoot1Gerekend met een gemiddelde rente van 5%.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 652, nr. 2.XNoot2Uit: jaarverslag ZFR 1995.XNoot1De taken van de bedrijsverenigingen zijn na de inwerkingtreding van de
OSV 1997 overgeheveld naar het LISV.XNoot2artikel 2 WAZ.XNoot3De nota Toezicht op het beleidsterrein van VWS: een algemene visie en
de nota Toezicht op verzekeringen in de gezondheidszorg zijn op 15 april 1997
aangeboden aan de Tweede Kamer. De bespreking hiervan heeft plaatsgehad op
21 april 1997.XNoot115 april 1997 aangeboden aan de Tweede Kamer.XNoot1Zie ook Rechtmatigheidsonderzoek 1993, Algemene Rekenkamer, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1993–1994, 23 825, nr. 1–2.XNoot2Heroverwegingsrapport, 1993.XNoot3Sociale Verzekeringsraad, 1992.XNoot4Sociale Verzekeringsraad, 1993.XNoot5CTSV, 1997.XNoot6Sociale Verzekeringsraad, 1992.XNoot1Sociale Verzekeringsraad, 1993.XNoot2Instituut voor Arbeidsvraagstukken, 1996.XNoot3De Sociale Verzekeringsraad was tot 01-01-1995 de voorganger van het CTSV.XNoot4Stcrt 84, 2-5-1996.XNoot5Stcrt 216, 7-11-1995.XNoot6Stb. 95, 26-2-1997.XNoot7Stcrt 41, 27-2-1997.XNoot8Stcrt 196, 3-10-1991. Deze regeling is vervangen door het Besluit Beleggingsvoorschriften
van 24-1-1996, Stcrt 19.XNoot1De vaststelling en afrekening met betrekking tot de TW over 1994 heeft
in augustus 1997 plaatsgevonden. Hierdoor resteert voor het TF een openstaand
voorschot van f 1,17 miljard.XNoot1Bron: Verantwoording Ministerie van SZW 1995. In feite bedroegen de uitvoeringskosten
TW 1995 circa f 93 mln. Het verschil wordt ver- klaard door een correctie
van de uitvoeringskosten van de voorgaande jaren.XNoot2Stcrt 57, 21-3-1995. Deze regeling heeft de minister in 1997 opnieuw uitgevaardigd:
Stcrt 41, 27-2-1997.XNoot3Stcrt 224, 17-11-1995.XNoot1De Rekenkamer zal de minister hierover separaat berichten. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25765-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl