Wetsvoorstel Van der Staaij tot wijziging Grondwet (vereiste aantal stemmen voor goedkeuring EU-verdragen); Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30874, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

22-11-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30874-(R1818) nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveInleiding: Waarom dit voorstel? INLEIDING: WAAROM DIT VOORSTEL?1. De eigen aard van de EU2. De invloed van de EU op onze (de nationale) constitutionele
instellingen2.1. Een supranationale rechtsorde2.2. De invloed op de wetgevende macht2.3. De invloed op de uitvoerende macht2.4. De invloed op de rechter3. De geschiedenis van de parlementaire goedkeuring
van de Europese oprichtingsverdragen: de betekenis van artikel 91, in het
bijzonder het derde lid, van de Grondwet3.1. Artikel 91Artikel 913.2. Artikel 91, eerste en tweede lid, van de Grondwet3.3. Artikel 91, derde lid, van de Grondwet3.4 De interpretatie van artikel 91, derde lid, van
de Grondwet4. Een verankering van de Europese verdragen in de
Grondwet: artikel 91, vierde lid en volgende, van de Grondwet4.1. Aansluiting bij het stelsel van de Nederlandse
GrondwetTweederde meerderheid4.1. Verdragen waarop de EU is gegrondvest4.2. Besluiten tot vereenvoudigde wijziging van de
VerdragenDe noodzaak van een nadere regeling van de vereenvoudigde
verdragswijzigingVormgeving van goedkeuring van besluiten tot vereenvoudigde
wijziging5. Met een verdragswijziging als bedoeld in het vierde
lid wordt gelijkgesteld een besluit van de Europese Unie tot vereenvoudigde
wijziging van de verdragen waarop zij is gegrondvest.4.3. Toetredingsverdragen5. Voorbeelden uit andere landenGrondwetswijzigingprocedureVerzwaarde procedureGrenzen aan verdragswijzigingen6. Wetstechnische toelichting op het voorstelGrondwetsherziening geïndiceerdEen voorstel van RijkswetWijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen7. Noten
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30874Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 81 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 874 (R 1818)Voorstel van rijkswet van de leden Herben en Van der Staaij houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet, strekkende tot invoering van het vereiste van een meerderheid
van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal
voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unienr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgaveInleiding: Waarom dit voorstel? 1.De eigen aard van de EU 2.De invloed van de EU op onze (de
nationale) constitutionele instellingen 3.De geschiedenis van de parlementaire
goedkeuring van de Europese oprichtingsverdragen: de betekenis van artikel
91, in het bijzonder het derde lid, van de Grondwet 4.Een verankering van de Europese
verdragen in de Grondwet: artikel 91, vierde lid en volgende, van de Grondwet 5.Voorbeelden uit andere landen 6.Wetstechnische toelichting op het
voorstel 7.Noten INLEIDING: WAAROM DIT VOORSTEL?De invloed van de Europese Unie (EU) op Nederland wordt steeds groter.
Van een internationaal samenwerkingsverband op een beperkt en vastomlijnd
gebied, heeft zij zich ontwikkeld tot een politieke gemeenschap die in hoge
mate vervlochten is geraakt met de nationale politieke gemeenschap. De EU
vestigt een rechtsorde die van supranationaal karakter is, die instellingen
heeft gekregen met omvangrijke, autonome bevoegdheden die de Nederlandse overheid
zo goed als de Nederlandse burgers binden. Deze autonome bevoegdheden zijn
van wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende aard. De grondslag hiervan
is een verzameling verdragsteksten.De rechtsorde van de EU is onderdeel geworden van de Nederlandse constitutionele
orde. De invloed op de nationale rechtsorde is direct en groot. Die invloed
is niet beperkt tot de alledaagse rechtsorde, maar raakt op verschillende
manieren ten zeerste ook de nationale constitutie, zoals hierna
nader zal worden toegelicht. De Nederlandse rechtsorde is sterk vervlochten
geraakt met de rechtsorde van de EU.Ondanks dit feit worden de verdragen van de Unie grondwettelijk nog steeds
beschouwd als niet meer dan oprichtingsbepalingen van een regulier volkenrechtelijk
samenwerkingsverband. Terwijl voor aanvullingen en wijzigingen van onze eigen
Grondwet een procedure van twee lezingen met tussengelegen wijzigingen en
een tweederde meerderheid in tweede lezing nodig is, kan een verregaande overdracht
van bevoegdheden aan de EU mogelijk worden gemaakt met slechts de goedkeuring
van eenvoudige kamermeerderheden.Om recht te doen aan de eigen aard van de EU en aan de wijze waarop zij
ingrijpt op de eigen nationale constitutie, is er aanleiding om bij de wijziging
en aanvulling van de verdragsbasis van de Unie een grondwettelijke procedure
te volgen die daarmee in overeenstemming is.Het bijgaande voorstel tot grondwetswijziging strekt daartoe. Dit voorstel
wordt hieronder toegelicht.1. De eigen aard van de EUDe EU is niet gelijk aan welk ander internationaal samenwerkingsverband
ook, doordat zij niet slechts een intergouvernementele vorm heeft, maar blijkens
de Verdragen ook constituerende bepalingen van een supranationale rechtsgemeenschap
kent. Indieners gaat het hier niet om een politieke beoordeling van de EU,
maar om een juiste typering van de juridische realiteit. De EU is niet een
willekeurige verzameling landen die ter behartiging van een bepaald belang
samenwerken. Zij omvat een groep gelijkgezinde staten die besloten hebben
samen een Europese gemeenschap te vormen op basis van solidariteit en democratie
om daardoor vrede, veiligheid en welvaart te bevorderen voor al haar burgers
(zie de preambules op het EG Verdrag en het EU Verdrag). We lichten de constitutieve
kenmerken van de EU verder toe met drie voorbeelden.De constitutieve kenmerken van de EU worden met zoveel woorden weerspiegeld
in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Al vroeg legde het Hof een basis voor het ontwikkelen van een supranationale
organisatie met een constitutioneel karakter.1 Het Gemeenschapsrecht
heeft directe werking in de lidstaten en voorrang boven nationale wetgeving
en grondwetgeving.2 In latere jurisprudentie en adviezen heeft
het Hof dit karakter expliciet erkend. Zo stelde het dat het E(E)G-Verdrag,
hoewel gesloten in de vorm van een internationaal akkoord, [...] «niettemin
het constitutionele handvest van een rechtsgemeenschap» vormt.3Ten tweede beschikt de Unie over de instellingen die een politieke gemeenschap
kenmerken en die bestuurlijke, wetgevende en rechtsprekende taken vervullen.
Er is een onafhankelijk dagelijks bestuur, de Commissie, die als uitvoerende
macht fungeert. De Commissie heeft het wetgevingsinitiatief, terwijl de Raad
van de EU een zeer grote invloed heeft op het uiteindelijke beleid en de wetgeving
van de Unie. Daarnaast is er een volksvertegenwoordiging, het Europees Parlement,
die zowel medewetgever als politiek controleur is. Ook is er een onafhankelijke
rechterlijke macht, het Hof van Justitie van de EG, die onder meer de rechtmatigheid
toetst van handelingen van de instellingen van de Unie, en de betekenis van
het EG-recht (en in voorkomende gevallen van het overige EU-recht) vaststelt
voor nationale wetten en besluiten. Het is dit Hof dat door zijn jurisprudentie
het Europese integratieproces versneld heeft.Ten derde is er het Europese Burgerschap. In artikel 17 van het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap wordt elke burger van een lidstaat
het gelijke burgerschap van de Unie verleend, in aanvulling op het nationale
burgerschap. Dit Europese burgerschap verankert het vrij reizen en verblijven
van EU-burgers binnen de EU, en is de basis van nog een aantal
andere typische burgerschapsrechten zoals het petitierecht en het kiesrecht.
De Unie onderscheidt zich hierin van andere «internationale organisaties».
Dit bewijst de constitutieve kenmerken van de EU ten duidelijkste: men kan
niet burger van een internationale organisatie zijn, men is burger van een
politieke gemeenschap. De betekenis van de Unie als politieke gemeenschap
blijkt bovendien ook uit het feit dat burgers zich in rechte direct op EG-besluiten
kunnen beroepen, en uit de ontwikkeling van eisen die aan de nationale rechtsbescherming
van die burgers, ingevolge jurisprudentie van het Hof van Justitie, moeten
worden gesteld.4We concluderen dat de huidige Verdragen aan de EU mede een supranationaal
karakter verlenen, waardoor deze organisatie rechtstreeks doorwerkt in de
nationale constitutionele orde.52. De invloed van de EU op onze (de nationale) constitutionele
instellingen2.1. Een supranationale rechtsordeDe EU is een internationale organisatie met een sui generis karakter.
De organisatie heeft zowel intergouvernementele als supranationale kenmerken.
Wij concentreren ons hier op de supranationale kenmerken. Hiermee wordt bedoeld
dat de Unie bindende regels kan opleggen aan staten zonder dat deze daar zelf
mee hebben ingestemd. Er is een zelfstandig bestuursapparaat geschapen met
geheel eigen bevoegdheden. Daarnaast kunnen burgers zich bij de rechter direct
op dit recht beroepen. Dat de EU hierin verschilt van de meeste andere internationale
organisaties blijkt vooral uit de hiervoor genoemde directe werking en voorrang
van Europees recht op de nationale Grondwet en het andere nationale recht.De invloed op de nationale rechtsorde en politieke orde wordt versterkt
door het uitbreidende aantal onderwerpen dat geregeld wordt op Europees niveau.
Van de drie pijlers van de Unie is het alleen de eerste pijler, de Europese
Gemeenschappen, die een supranationaal karakter zou hebben. De materiële
en juridische reikwijdte van deze pijler wordt echter steeds breder. De literatuur
signaleert dat de scheiding tussen de verschillende pijlers steeds minder
duidelijk wordt.6 Hierdoor verkrijgen ook steeds meer delicate
onderwerpen van de tweede en derde pijler een supranationaal karakter. Dit
betekent een feitelijke beperking van de soevereiniteit van de lidstaten juist
bij onderwerpen waar die soevereiniteit vaak nog gekoesterd wordt.Uit een en ander volgt dat de Unie een grote en groeiende invloed heeft
op de werkzaamheid en de verhoudingen van onze nationale constitutionele instellingen.
Deze invloed is soms direct en soms meer indirect. Dat de Unie deze invloed
heeft is echter onbetwist en is door de Raad van State recentelijk ook onderstreept,
nadat dit eerder al in een uitvoerige studie over de Nederlandse Grondwet
en de EU, geschreven in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties naar aanleiding van een motie van de Eerste Kamer, werd
aangetoond.7 Hieronder wordt kort de invloed van deze bovenstatelijke
rechtsorde weergegeven op onze belangrijkste constitutionele instellingen.2.2. De invloed op de wetgevende machtHet nationale recht wordt inhoudelijk steeds meer bepaald door besluitvorming
op Europees niveau, waarbij de beleidsruimte voor de lidstaten op nationaal
niveau op veel punten steeds kleiner wordt. De wetgever is bij een steeds
groter aantal onderwerpen gebonden aan de grenzen die het Europese recht aan
de wetgving oplegt. Bovendien heeft een zeer groot deel van de binnenlandse
wetgeving een Europese voorgeschiedenis, zelfs als het maken van
regelgeving strikt genomen juridisch niet verplicht is.8 De rol
van de wetgever wordt daardoor aanmerkelijk beperkt en soms zelfs uitgeschakeld.
De gehele nadruk komt te liggen op de positie van de regering. De regering
heeft een plaats in de Raad en neemt in die hoedanigheid deel aan de wetgevende
besluitvorming van de EU.De afnemende rol van de Nederlandse wetgever wordt bevestigd door de al
bestaande en voorgestelde mogelijkheden om te komen tot versnelde implementatie
van Europese regelgeving. Hierbij delegeert de wetgever het stellen van regels
aan de regering of aan individuele ministers, waarbij dezen soms mogen afwijken
van de wet en zelfs de wet buiten werking stellen en vervangen door een regeringsbesluit
of een besluit van een minister.9 Deze praktijk vloeit direct voort
uit de grote hoeveelheid regelgeving die er vanuit Europa komt en de praktische
moeilijkheid voor de wetgever hierin een bepalende rol te spelen.102.3. De invloed op de uitvoerende machtDe rol van de uitvoerende macht is toegenomen ten koste van het nationale
parlement. Hiervoor zijn een aantal redenen te noemen. Ten eerste vindt dit
zijn oorzaak in het feit dat de lidstaten alleen worden vertegenwoordigd in
de Raad. Daarin zitten louter regeringsvertegenwoordigers. Er is weliswaar
een Europees Parlement, maar deze heeft niet als officiële taak de belangen
van nationale parlementen te behartigen. Ten tweede staat de uitvoerende macht,
ondersteund door een groot ambtenarenapparaat, zowel aan het begin als aan
het eind van het beleidsvormingsproces. Zij neemt het initiatief omtrent de
Nederlandse inbreng in de Raad en beheerst tevens de implementatie en uitvoering
daarvan.Deze ontwikkeling wordt nog eens versterkt door de belemmeringen voor
een effectieve controle door de Staten-Generaal op de totstandkoming en uitvoering
van Europees beleid. Een belangrijk probleem is dat het voor het nationale
parlement moeilijk is de nationale uitvoerende macht verantwoordelijk te houden
en dit effectief te sanctioneren. Dit komt omdat de regering zelf niet geheel
en al verantwoordelijk is voor de besluitvorming op Europees niveau. En voorzover
de minister wel verantwoordelijk is voor het handelen dat er plaatsvindt,
zal het wegsturen van een minister noch de besluitvorming op Europees niveau
veranderen, noch (althans in de overgrote meerderheid van de gevallen) de
politieke samenstelling van de Raad.2.4. De invloed op de rechterOok de positie van de nationale rechter is onder invloed van het Europees
integratieproces veranderd. In paragraaf 2.2 is reeds aangegeven dat
het Hof van Justitie een van de centrale actoren is in het integratieproces.
Door de rechtstreekse werking van het Europese recht, hebben burgers de mogelijkheid
hun rechten voor de nationale rechter af te dwingen. De nationale rechter
heeft daardoor een cruciale rol in het integratieproces verworven. Hij moet
het gemeenschapsrecht direct toepassen en daarmee strijdige nationale (grond)wetgeving
buiten toepassing laten. Aldus zijn alle nationale rechters tegelijk ook gemeenschapsrechters
geworden, waarbij de rechter gehouden is aan gemeenschapsrecht voorrang te
geven, zelfs met voorbijgaan aan de nationale Grondwet.11 Dit wordt
bevestigd door het arrest van de Hoge Raad van 2 november 2004. Hierin
stelde de Hoge Raad vast dat artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die destijds
in de Grondwet zijn opgenomen juist om de werking van het Europese recht te
waarborgen, voor die werking van geen betekenis horen te zijn.12
Daarmee werd de uitdrukkelijke bedoeling die de grondwetgever had met artikelen
93 en 94 van de Grondwet door de Hoge Raad met een streep van de pen terzijde
gesteld.De constitutionele positie van de rechterlijke macht ten opzichte van
de nationale parlementaire wetgever wordt mede beïnvloed
door de ontwikkeling van de Europese integratie. Zo verbiedt artikel 120 van
de Grondwet de rechter om wetten te toetsen aan de Grondwet en, naar de bedoeling
van de grondwetgever en blijkens de uitleg van de Hoge Raad, tevens om de
wet te toetsen aan ongeschreven recht. De jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen wijst echter uit dat dit toetsingsverbod veel
van zijn betekenis verliest, aangezien de rechter wetten en verdragen wel
mag toetsen aan ongeschreven beginselen van Gemeenschapsrecht, maar niet aan
de eigen nationale Grondwet.3. De geschiedenis van de parlementaire goedkeuring
van de Europese oprichtingsverdragen: de betekenis van artikel 91, in het
bijzonder het derde lid, van de Grondwet3.1. Artikel 91De Nederlandse Grondwet dient volgens de Commissie-Franken als basisdocument
slechts de essentialia van het staatsbestel te bevatten.13 De Grondwet
heeft een registratiefunctie en bevat dus geen volledige regeling van de staatsorganisatie,
maar alleen zaken die een zekere constitutionele rijpheid vertonen. De EU
wordt vanuit grondwettelijk perspectief nog steeds behandeld vanuit de algemene
grondwettelijke regels over het internationaal recht. Dit doet de vraag rijzen
in hoeverre die regels geschikt zijn om aan het bijzondere karakter van de
EU en de ingrijpende betekenis daarvan binnen de nationale constitutionele
rechtsorde recht te doen. Achtereenvolgens zal in deze paragraaf gekeken worden
naar artikel 91 van de Grondwet en naar de uitleg die de Regering en de Raad
van State daaraan hebben gegeven.De procedures voor de goedkeuring van verdragen zijn neergelegd in artikel
91 van de Grondwet. Dit artikel luidt als volgt:Artikel 911. Het koninkrijk wordt niet aan verdragen gebonden
en deze worden niet opgezegd zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal.
De wet bepaalt de gevallen waarin geen goedkeuring is vereist.2. De wet bepaalt de wijze waarop de goedkeuring wordt
verleend en kan voorzien in stilzwijgende goedkeuring.3. Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken
van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de
goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen.3.2. Artikel 91, eerste en tweede lid, van de GrondwetOp de regering rust de taak om de internationale rechtsorde te bevorderen
(artikel 90 van de Grondwet) en zij kan hiertoe wetgevende, bestuurlijke of
rechterlijke bevoegdheden bij verdrag opdragen aan volkenrechtelijke organisaties
(artikel 92 Grondwet).14 Verdragen zijn het belangrijkste volkenrechtelijke
instrument en artikel 91, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat het Koninkrijk
hieraan niet kan worden gebonden dan nadat goedkeuring is verleend door de
Staten-Generaal. De leden 1 en 2 van artikel 91 zijn nader uitgewerkt in de
Rijkswet Goedkeuring en Bekendmaking Verdragen (RGBV) van 7 juli 1994.15 Verdragen waarvan de regering het wenselijk acht dat het Koninkrijk
daaraan wordt gebonden, worden in overeenstemming met artikel 2 zo spoedig
mogelijk ter goedkeuring aan de Staten-Generaal voorgelegd. Deze goedkeuring
is volgens artikel 7 RGBV niet vereist in een aantal specifieke gevallen.16 Indien een verdrag niet binnen deze uitzonderingsgevallen valt, zal
het ter goedkeuring aan de Staten-Generaal worden voorgelegd.Deze goedkeuring kan stilzwijgend of uitdrukkelijk geschieden.17 Uitdrukkelijke goedkeuring geschiedt bij wet, terwijl stilzwijgende
goedkeuring is verleend indien binnen dertig dagen na overlegging van het
verdrag niet door of namens één van de kamers, of een vijfde
van het grondwettelijke aantal leden van één van de kamers,
de wens te kennen is gegeven dat het verdrag aan uitdrukkelijke goedkeuring
zal worden onderworpen.18 Het staat de regering in principe vrij
om te bepalen of zij uitdrukkelijke, dan wel stilzwijgende goedkeuring verlangt.
Verdragen die (noodzaken tot) afwijken van de Grondwet behoeven echter uitdrukkelijke
goedkeuring (artikel 6, eerste lid, van de RGBV), waarbij een gekwalificeerde
meerderheid is vereist op basis van artikel 91, derde lid, van de Grondwet.
Uitdrukkelijke goedkeuring is ook gebruikelijk, hoewel niet juridisch vereist,
wanneer te verwachten valt dat de Staten-Generaal met de regering over een
verdrag van gedachten zal willen wisselen, als ook wanneer een uitvoeringshandeling
in de vorm van een wet in formele zin nodig zal zijn.193.3. Artikel 91, derde lid, van de GrondwetEen belangrijke bepaling in de verhouding tussen de Grondwet en verdragen
is het hierboven geciteerde derde lid van artikel 91, dat bepaalt dat indien
verdragsbepalingen afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken,
het betreffende verdrag slechts met twee derden van de stemmen door elk der
kamers kan worden goedgekeurd. Deze regeling zal overeenkomstig artikel 92
van de Grondwet ook in acht moeten worden genomen bij de opdracht van bevoegdheden
aan volkenrechtelijke organisaties. Het belang van bovenstaande bepaling is
het feit dat men partij kan worden bij een verdrag dat afwijkt van de Grondwet
zonder dat daartoe eerst de uitgebreide procedure voor grondwetswijziging
gevolgd hoeft te worden. Materieel gezien wordt het sluiten van een dergelijk
verdrag gelijkgesteld aan een grondwetswijziging en bijgevolg is een gekwalificeerde
meerderheid in beide kamers vereist.Artikel 91, derde lid, is sinds haar invoering in 1953 slechts viermaal
toegepast. Driemaal werd dit door de regering bij de indiening van het wetsvoorstel
ter ratificatie voorzien, namelijk bij de wettelijke goedkeuring van het Verdrag
tot oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap (Stb. 1954, 25), van
de Overeenkomst met Indonesië inzake overdracht Nieuw-Guinea (Stb. 1962,
363) en van het Statuut van het Internationaal Strafhof (Stb. 2001, 343).
Daarnaast heeft de Eerste Kamer bij de goedkeuring van het Lockerbie-verdrag
gemeend, daarin gesteund door het advies van de Raad van State, dat dit verdrag
afweek van de Grondwet, althans tot afwijken daarvan noodzaakte. Derhalve
heeft zij het verdrag met de door artikel 91, derde lid, vereiste meerderheid
goedgekeurd.203.4 De interpretatie van artikel 91, derde lid, van
de GrondwetDe vraag of een verdragsbepaling afwijkt van de Grondwet wordt beslist
door een gewone meerderheid in beide kamers van de Staten-Generaal in het
kader van de goedkeuringsprocedure (zie onder meer artikel 6, tweede lid Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen). Volgens de Raad van State en de regering
kan er alleen sprake zijn van afwijken in de zin van artikel 91, derde lid,
indien een verdragsbepaling afwijkt van een of meer concrete grondwetsbepalingen.
De bijzondere goedkeuringsprocedure is niet van toepassing indien verdragsbepalingen
enkel afwijken van de geest, de strekking of de systematiek van de Grondwet.21 Redengevend voor deze restrictieve interpretatie is het in het geding
komen van de rechtszekerheid bij toetsing aan onbepaalde begrippen.22De overdracht van bevoegdheden in het kader van het Europese integratieproces,
welke aanzienlijke gevolgen heeft gehad voor de constitutionele inrichting
van Nederland, heeft tot op heden nooit tot toepassing van de bijzondere procedure
voor goedkeuring geleid. Wel zijn alle Europese verdragen in de
praktijk met een tweederde meerderheid goedgekeurd.23Voornoemde uitleg van artikel 91, derde lid, van de Grondwet was aanleiding
voor het aannemen van de motie-Jurgens c.s. in de Eerste Kamer. Daarin werden
vragen gesteld over de paradox dat bij de huidige grondwetsinterpretatie een
verregaande overdracht van soevereine bevoegdheden veelal bij gewone meerderheid
kan geschieden, terwijl verdragen die afwijken van concrete, relatief ondergeschikte
regelingen in de Grondwet een tweederde meerderheid behoeven.24Deze motie was aanleiding voor een onderzoek en het advies aan de regering
door de Universiteit Utrecht over verdragsbepalingen die van de Grondwet afwijken.
Daarin werd geconstateerd dat de restrictieve uitleg van artikel 91, derde
lid, van de Grondwet strijdig is met het gewicht dat aan de Grondwet moet
worden toegekend. Voorgesteld is om een gekwalificeerde meerderheid te eisen
voor een «wezenlijke overdracht of beperking van
bevoegdheid van nationale ambten – ook wanneer zulks niet voortvloeit
uit letterlijke bepalingen van de Grondwet».25 De
regering heeft in een reactie op dit advies dit voorstel verworpen.26Een en ander moet tot de conclusie leiden dat het huidige artikel 91 van
de Grondwet als thans uitgelegd, onvoldoende mogelijkheden biedt om recht
te doen aan de bijzondere betekenis van de oprichtingsverdragen waarop de
EU is gegrondvest. Deze bepaling kent slechts de algemene categorie verdragen,
waarbij de oprichtingsverdragen van de EU gelijk zijn aan elk willekeurig
ander verdrag. Er is slechts een uitzondering voor de verdragen die (nopen
tot) afwijken van de letter van een of meerdere grondwettelijke bepalingen,
zonder dat dit afhangt van de aard en betekenis van een verdrag voor het Nederlandse
constitutionele bestel, zoals dat verankerd is in de Grondwet.4. Een verankering van de Europese verdragen in de
Grondwet: artikel 91, vierde lid en volgende, van de GrondwetHet bovenstaande maakt duidelijk dat het huidige constitutionele kader
niet toereikend is. In de wijze waarop de oprichtingsverdragen en hun wijzigingen
worden behandeld, wordt niet het bijzondere karakter van de Unie erkend en
de betekenis daarvan voor onze constitutionele instellingen.Dit werd ook aangevoeld toen het parlement voor de goedkeuring van het
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (ook wel aangeduid als
Constitutioneel Verdrag) een initiatiefwetsvoorstel aannam om dit verdrag
te onderwerpen aan een raadplegend referendum. Hoewel de verwachting was dat
er opnieuw een ruime meerderheid in de Tweede Kamer zou zijn die het Constitutioneel
Verdrag – ondanks een aantal tekortkomingen – uiteindelijk zou
steunen, werd dit toch als te weinig beschouwd om recht te doen aan de inhoud
ervan. Volgens de Raad van State, bij de advisering over het initiatiefvoorstel,
beschikten de Europese Gemeenschappen en de EU al geruime tijd over «een
constitutie», zodat het verschil tussen eerdere verdragswijzigingen
en het Constitutioneel Verdrag volgens hem eerder gradueel dan principieel
was. Tegelijkertijd wees de Raad erop dat dergelijke verdragen tot op zekere
hoogte vergelijkbaar waren met een (Nederlandse) grondwetswijziging, om vervolgens
een parallel te trekken tussen het raadplegend referendum en de kamerontbinding
die nodig is bij grondwetswijziging.27 Hoewel deze vergelijking
niet helemaal juist is28, had het referendum mede de bedoeling
de betekenis van de EU voor Nederland gestalte te geven op een wijze die aan
de constitutionele betekenis daarvan recht doet. De vraag is wel of een consultatief
referendum daartoe het beste middel is.Met het thans voorliggende wetsvoorstel willen we op een andere wijze de nationale besluitvorming rond wijziging van de Europese verdragen
aanpassen aan de constitutionele betekenis die de EU voor Nederland heeft.De meest aangewezen wijze om de constitutionele positie van de EU te erkennen,
is door middel van een grondwetswijziging. Voorgesteld wordt om aan artikel
91 een vierde, vijfde en zesde lid toe te voegen, als vervat in bijgevoegd
wetsvoorstel:4. De kamers kunnen de goedkeuring van een verdrag
tot wijziging van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest alleen
verlenen met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen.5. Met een verdragswijziging als bedoeld in het vierde
lid wordt gelijkgesteld een besluit van de Europese Unie tot vereenvoudigde
wijziging van de verdragen waarop zij is gegrondvest.6. Het vierde lid is tevens van toepassing op een verdrag
betreffende de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie.4.1. Aansluiting bij het stelsel van de Nederlandse
GrondwetEen regeling die recht doet aan de bijzondere positie van de EU en de
rol van de Staten-Generaal dient bij voorkeur aan te sluiten bij het bestaande
(grond)wettelijke kader. Enerzijds is dit het kader van de verdragsgoedkeuring,
anderzijds die van de procedure voor grondwetswijzigingen.In dit opzicht wordt in ons wetsvoorstel niet gekozen voor grondwettelijke
verankering van het experiment van het consultatieve referendum over de EU
Grondwet. Grondwetswijziging gaat in het huidige stelsel niet in eigenlijke
zin gepaard met een referendum waarin de kiezer zich uitspreekt over de inhoud
van een voorgelegd wijzigingsvoorstel. Het stelsel voor grondwetswijziging
is in Nederland puur representatief geweest. Naar de huidige stand van het
staatsrecht hoeft dit niet per se in de weg te staan aan een consultatief
referendum dat uitgaat van de wetgever – vermoedelijk de grondwetgever
in eerste lezing – maar een vast onderdeel is het niet, sterker: ten
aanzien van een wijziging van de Nederlandse Grondwet heeft een dergelijk
referendum nooit plaatsgevonden. Het voorschrijven van een consultatief referendum
op initiatief van de wetgever (of op basis van een grondwettelijk voorschrift)
over de wijziging van de oprichtingsverdragen zou elke parallel met kenmerken
en procedures van de huidige Grondwet ontberen. In die zin brengt een dergelijk
referendum over wijziging van de Europese oprichtingsverdragen het constitutionele
karakter hiervan onvoldoende tot uitdrukking.Ook de momenteel aanhangige initiatiefvoorstellen voor invoering van een
referendum komen daaraan onvoldoende tegemoet.29 De voorgestelde
referenda hebben niet een verplichtend karakter, zijn niet specifiek toegesneden
op de EU, en sluiten niet aan bij de geldende regels over grondwetswijziging.30In plaats daarvan stellen wij voor om een gekwalificeerde meerderheidseis
in de Grondwet in te voeren op een wijze die aansluit bij het stelsel van
grondwetswijziging, geen principiële wijziging brengt in het representatieve
stelsel, de positie van de volksvertegenwoordiging waarborgt bij een constitutioneel
zo belangrijk besluit als de wijziging van de Europese verdragen, specifiek
op de EU is toegesneden en recht doet aan haar bijzondere betekenis voor Nederland.Tweederde meerderheidHet voorstel om de funderende verdragen van de Unie te onderwerpen aan
een gekwalificeerde meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen
in beide kamers, sluit aan bij de huidige gekwalificeerde meerderheden
die de Grondwet eist voor besluiten die een brede parlementaire steun vergen.Om aansluiting bij de systematiek van grondwetswijziging te verkrijgen
ware het een optie om de regeling voor wijziging van de Grondwet van toepassing
te verklaren. Daarvoor is echter een tweede lezing nodig, met tussentijdse
verkiezingen voor de Tweede Kamer, die pleegt samen te vallen met periodieke
verkiezingen. Dit zou tot ernstige vertragingen in het besluitvormingsproces
kunnen leiden.Het vereiste van twee derden van de stemmen in beide kamers achten wij
voldoende gelijkwaardig en passend om recht te doen aan de invloed van de
EU op de Nederlandse constitutionele orde. Dit vereiste sluit ook aan op de
mogelijkheid om bij verdrag een materiële wijziging van de Grondwet te
bewerkstelligen, zoals geregeld in artikel 91, derde lid, van de Grondwet.
In wezen is deze gekwalificeerde meerderheid gelijk aan die voor de beslissende
stemming bij grondwetswijziging, zoals geregeld in artikel 137, vierde lid,
laatste volzin van de Grondwet. Aldus wordt recht gedaan aan het constitutionele
karakter van de EU-verdragen en wordt aangesloten bij het stelsel van de Grondwet.Het wetsvoorstel om artikel 91 uit te breiden moet de kamers meer zeggenschap
geven bij de goedkeuring van wijziging (en daarmee ook de vervanging van)
EU-verdragen, besluiten tot vereenvoudigde wijziging en verdragen tot toetreding
van nieuwe lidstaten. Deze drie punten worden achtereenvolgens besproken.4.1. Verdragen waarop de EU is gegrondvestHet toe te voegen vierde lid betreft de goedkeuring van verdragen tot
wijziging van de verdragen waarop de EU is gegrondvest. Het is van belang
dat er een afbakening plaatsvindt van de verdragen die wel en die niet onder
deze bepaling vallen. Ten eerste gaat het hier om verdragen betreffende de Europese Unie. Hiermee wordt vooreerst de bijzondere positie
van de EU in ons staatsbestel erkend.In dit voorstel wordt gesproken over «wijzigingen». Dit begrip
moet niet in een formele en restrictieve zin worden opgevat. Het betekent
allerminst dat een geheel nieuw verdrag – zoals het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa – niet onder dit artikel zou vallen. Een
dergelijk nieuw verdrag trekt de bestaande oprichtingsverdragen (al dan niet
geheel) in en behelst daarmee een wijziging van de oorspronkelijke verdragen.De gekozen formulering brengt ook tot uitdrukking dat het niet enkel om «het
Verdrag betreffende de Europese Unie» gaat, maar om alle verdragen tot
oprichting van de EU, in al haar onderdelen. Dit wordt benadrukt door te spreken
van «de Verdragen waarop de EU is gegrondvest». Met nadruk is er aldus voor gekozen de bepaling niet te beperken
tot alleen het EU- en EG-verdrag en hun Protocollen. In het verleden werden
bijvoorbeeld in de Europese Akte bepalingen gewijzigd van de oprichtingsverdragen
in enge zin, maar tevens een aantal nieuwe, daarvan losstaande bepalingen
opgenomen over de Europese samenwerking op het gebied van het buitenlandse
beleid. Ook dergelijke bepalingen betreffen de grondslagen van de EU.Tevens vallen binnen de formulering verdragen als de Akte betreffende
de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel
van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan het besluit van de Raad
van 20 september 1976.Zou het Handvest van de Grondrechten van de EU een aparte verdragstekst
zijn geweest, dan was dit strikt genomen geen «oprichtingsverdrag»,
maar zou het wel degelijk deel uitmaken van de verdragen waarop de Unie is
gegrondvest.Buiten de reikwijdte van de voorgestelde bepaling vallen verdragen die
gesloten worden door de Europese Gemeenschap, of in voorkomende gevallen
de EU, met derde landen op grond van de funderende verdragen, zoals de overeenkomsten
bedoeld in artikel 300 EG Verdrag, handelsakkoorden die gesloten worden op
basis van artikel 133 EG Verdrag31, en verdragen op grond van artikel
34, tweede lid, onder de letter d, van het EU Verdrag.324.2. Besluiten tot vereenvoudigde wijziging van de
VerdragenHet voorgestelde artikel 91, vierde lid, van de Grondwet heeft alleen
betrekking op rechtshandelingen met een verdragsrechtelijk karakter en niet
op besluiten van de instellingen van de EU die een vereenvoudigde procedure
tot herziening van het Verdrag behelzen. Dergelijke besluiten vallen slechts
binnen de grondwettelijke regeling voor verdragen indien de betrokken staat
in overeenstemming met het betreffende verdrag de mogelijkheid heeft om te
verhinderen dat een genomen besluit verbindend wordt, hetzij voor hem individueel
of voor alle betrokken staten.33 Wanneer in die mogelijkheid echter
niet wordt voorzien, wordt het Koninkrijk aan een dergelijke wijziging gebonden
zonder dat voorzien is in parlementaire goedkeuring. Dit achten wij in het
geval van de verdragen waarop de EU is gegrondvest onwenselijk, gezien de
constitutionele betekenis van de aldus gewijzigde verdragen.Een historisch voorbeeld van een vereenvoudigde verdragswijziging in de
context van Europese integratie binnen de EU is de vereenvoudigde wijziging
van het EGKS Verdrag bij besluit van de Raad.34Een bestaande manier van vereenvoudigde verdragswijziging is de passerelle van artikel 42 EU Verdrag, op grond waarvan
besluiten op het gebied van politiële en justitiële samenwerking
die onder de intergouvernementele «derde pijler» van het EU Verdrag
vallen, door de Raad kunnen worden overgeheveld naar de «eerste pijler»
(Titel IV van het EG Verdrag). De tekst van artikel 42 EU Verdrag wijst er
zelf op dat een dergelijk besluit van de Raad door de lidstaten in overeenstemming
met hun grondwettelijke procedures moet worden aangenomen. Overigens is dit
niet beslissend: het is immers aan het recht van elke individuele lidstaat
of een dergelijk besluit grondwettelijk moet worden onderworpen aan parlementaire
goedkeuring of instemming. Als een nationale wet of grondwet bepaalt dat een
zeker besluit (bijvoorbeeld tot invoering van de Euro, derde-pijler besluiten
of andere besluiten) aan een instemmingsprocedure of referendum moet worden
onderworpen, dan ligt dit geheel buiten het bereik van de EU zelf.Een tweede passerelle betreft een besluit van de Raad in de zin van artikel
67, tweede lid, tweede streepje, EG Verdrag dat ertoe strekt om de besluitvorming
op het gebied van (kort gezegd) de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
te ontdoen van zijn intergouvernementele karakter, door de meerderheidsbesluitvorming
in de zin van artikel 251 EG Verdrag van toepassing te doen zijn op aan te
geven besluiten. In dit besluit kan tevens worden besloten de bevoegdheid
van het Hof van Justitie «aan te passen». Omdat dit besluit allerminst
automatisch is, de nodige vrijheid laat om meerderheidsbesluitvorming al dan
niet van toepassing te verklaren op verschillende materies en al helemaal
niet is aangegeven waarin de «aanpassingen» van de rechtsmacht
van het Hof bestaan, moet ook deze passerelle
worden beschouwd als een vereenvoudigde vorm van verdragswijziging. De eventuele
wenselijkheid van een dergelijk besluit doet niet af aan de ingrijpende overdracht
van bevoegdheid die een overgang tot een dergelijke besluitvormingsprocedure
behelst.Van deze bestaande algemene passerelles moeten
de meer specifieke passerelles worden onderscheiden.
Terwijl de algemene passerelles een mate van vrijheid
laten ten aanzien van de bepalingen ten aanzien waarvan wel of niet een andere
besluitvormingsprocedure van kracht wordt, is bij de specifiekepasserelles veel preciezer bepaald welke besluiten onder een andere
procedure komen te vallen. Een voorbeeld van zo’n specifieke
passerelle is artikel 137, tweede lid, onderdeel b, laatste volzin van het
EG Verdrag, dat overgang van unanieme naar meerderheidsbesluitvorming behelst
ten aanzien van sommige EG besluiten op het sociaal gebied. Ook bij de specifiekepasserelles gaat het om een overdracht van bevoegdheid
die de principes van Europees besluitvorming wijzigt. Deze overdracht is qua
strekking echter beperkter dan bij de eerder genoemde meer algemene passerelles.Het op 29 oktober 2004 ondertekende Verdrag tot vaststelling van
een Grondwet voor Europa kent een tweetal algemene passerelles, die neerkomen op een vereenvoudigde verdragswijziging, en een zevental
specifieke passerelles, waarvan de strekking beperkter
is.Artikel IV-444, eerste lid, bevat een passerelle
die het de regeringsleiders mogelijk maakt om bij unanimiteit een beleidsgebied
over te hevelen van unanieme besluitvorming naar besluitvorming bij gekwalificeerde
meerderheid. Artikel IV-444, tweede lid, bepaalt vervolgens dat de Europese
Raad bij Europees besluit kan bepalen dat die wetten of kaderwetten volgens
de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld. Ieder initiatief van de
Europese Raad zal op grond van artikel IV-444, derde lid, wel aan de nationale
parlementen moeten worden toegezonden. Indien binnen een termijn van zes maanden
na toezending door een nationaal parlement bezwaar wordt aangetekend, is het
besluit niet vastgesteld.Artikel IV-445 van hetzelfde Verdrag kent eveneens een besluit van de
Europese Raad tot vereenvoudigde wijziging van de bepalingen van het Verdrag,
en wel wat betreft Titel III van Deel III van het Verdrag, waar de materiële
kern van het interne beleid van de EU wordt geregeld (interne markt, het economisch
en monetair beleid, andere beleidsterreinen, ruimte van vrede, veiligheid
en recht). Een dergelijke wijziging mag echter geen uitbreiding betekenen
van de bevoegdheid van de Unie.De afwezigheid van een nader vereiste van een «consent to be bound» maakt elk van de besluiten onder artikelen
IV-444 en IV-445, net als de eerder genoemde passerelles, tot een zuiver besluit en geen besluit met een verdragsrechtelijk
karakter in de zin van artikel 91 van onze Grondwet.35Zoals hierboven opgemerkt, kent het Grondwettelijk Verdrag, behalve de
genoemde artikelen IV-444 en 445, ook nog een zevental specifieke passerelles.36 Deze hebben tot strekking ofwel
om over te gaan van unanieme naar meerheidsbesluitvorming, ofwel van de bijzondere
naar de gewone wetgevingsprocedure. In eerste geval gaat het om een rechtstreekse
vermindering van de invloed van individuele lidstaten, in het tweede geval
wordt de rol van meestal de Raad uitgebreid, hetgeen de invloed van de lidstaten
gezamenlijk vermindert. De noodzaak van een nadere regeling van de vereenvoudigde
verdragswijzigingEen besluit tot vereenvoudigde verdragswijziging moet goed worden onderscheiden
van de besluiten onder artikel 308 EG-verdrag. Onder artikel 308 EG-verdrag
wordt de mogelijkheid tot Europese regelgeving geschapen, wanneer dit binnen
de doelstellingen van het Verdrag valt en er geen andere basis in het Verdrag
voor is. Het is aldus een algemene bevoegdheidsbepaling die ten doel heeft
eventuele tekortkomingen van andere attributiebepalingen te ondervangen. Zo
is dit artikel gebruikt voor milieuregelgeving, toen dit nog niet door het
Verdrag zelf werd geregeld. Het Hof van Justitie heeft nadrukkelijk vastgesteld
dat het gebruik van artikel 308 EG-verdrag niet mag leiden tot een uitbreiding
van de bevoegdheden van de Gemeenschap buiten de grenzen van de doelstellingen
van het EG-verdrag of tot een feitelijke wijziging van het EG-verdrag.37 Onder deze bepaling gaat het dus om een uitbreiding van een bevoegdheid
die reeds in de doeleinden van het verdrag besloten ligt. Anders dan bij een besluit onder artikel 308 van het EG Verdrag, dat in
zekere zin alleen aanvullend werkt, zal bij eenwijzigingsbesluit echter de inhoud van de verdragen indirect gewijzigd worden. Tot
een dergelijk besluit tot verdragswijziging wordt normaliter bij verdrag besloten;
er gaat een ander rechtsregime gelden dan oorspronkelijk bepaald was. Om te
bewerkstelligen dat ook dergelijke besluiten, die evenzeer van constitutionele
aard zijn en een aanmerkelijke en ingrijpende overdracht van soevereine bevoegdheden
inhouden, aan een zelfde nationale goedkeuringsprocedure worden onderworpen,
dient ook hier het vereiste van gekwalificeerde meerderheid van de stemmen
in beide kamers te gelden. Derhalve wordt in het bijgaande wetsvoorstel voorgesteld
aan artikel 91 een lid toe te voegen dat aan verdragswijziging gelijkstelt
het besluit van de EU tot vereenvoudigde wijziging van de verdragen waarop
zij is gegrondvest.Daarbij doet zich wel de vraag voor of een dergelijke procedure zich uitstrekt
over alle genoemde passerelles, slechts op de
algemene of ook op sommige van de specifieke passerelles.Men kan menen dat alleen de algemene passerelles gezien moeten worden
als besluiten tot vereenvoudigde verdragswijziging. Echter, ook van alle specifieke passerelle-bepalingen geldt dat het besluiten tot vereenvoudigde
verdragswijziging zijn. Formeel vergen deze besluiten geen vorm van consent to be bound en zijn typische rechtshandelingen
die jegens de lidstaten als eenzijdig moeten worden gekwalificeerd en niet
als meerzijdige verdragen. Materieel wijzigen ze de invloed van individuele
lidstaten (bij overgang van unanimiteit naar meerderheidsbesluitvorming) of
van de lidstaten als leden van de Raad (bij overgang van bijzondere naar de
gewone wetgevingsprocedure). Het feit dat oorspronkelijk een unanieme of anderszins
bijzondere besluitvormingsprocedure was voorzien, is telkens ingegeven door
het belang of de gevoeligheid van het betreffende onderwerp, hoe specifiek
ook, voor de individuele lidstaten.Het voorgaande betekent dat overgang naar meerderheidsbesluitvorming of
inschakeling van andere organen van de EU ten aanzien van gevoelige en belangrijke
onderwerpen, ongeacht of dit in de passerelle
niet nader bepaald is (zoals bij artikelen IV-444 en 445 van het Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa) dan wel alleen bepaald is ten aanzien
van bepaalde beleidsterreinen (buitenlands en veiligheidsbeleid, politiële
samenwerking, het strafrechtelijk stelsel of bepaalde onderdelen van de sociale
wetgeving in de lidstaten), door de lidstaten als ingrijpend zal worden ervaren.Het is van groot belang erop te wijzen dat het onderscheid tussen algemene
en specifieke passerelles niet in de Grondwet zelf sluitend is vast te leggen.
Aangezien reeds in de huidige Verdragen specifieke passerelles voorkomen waarvan de toepassing ingrijpende gevolgen heeft voor
de Nederlandse overheidsbevoegdheden, en aangezien niet uitgesloten moet worden
dat dergelijke passerelles ook in toekomstige
Verdragen zullen voorkomen, geven wij duidelijk de voorkeur aan een uitleg
van de voorgestelde grondwetsbepaling waarbij zowel algemene als specifieke passerelles gezien worden als vereenvoudigde verdragswijzigingen.Vormgeving van goedkeuring van besluiten tot vereenvoudigde
wijziging– de noodzaak van een regeling in de GrondwetHet stellen van een gekwalificeerde meerderheid bij wettelijke goedkeuring
dient grondwettelijk te worden vastgelegd. Een eventuele vastlegging van een
gekwalificeerde meerderheid ten aanzien van specifieke vereenvoudigde wijzigingsbepalingen
in een concreet ter goedkeuring voorliggend verdrag in de betreffende goedkeuringswet
zou zeker voordelen hebben. Dit is echter niet mogelijk. Artikel 67, tweede
lid, van de Grondwet stelt immers dat besluiten door de kamers der Staten-Generaal
bij meerderheid van stemmen worden genomen. Dit maakt het onmogelijk
om bij wet (bijvoorbeeld in een goedkeuringswet) voor te schrijven dat goedkeuring
dient plaats te vinden bij gekwalificeerde meerderheid. Een dergelijke wet
zou in strijd zijn met artikel 67, tweede lid, van de Grondwet.– een algemene van toepassing verklaringVervolgens moet worden overwogen of men een regeling maakt die alleen
betrekking heeft op de situatie bedoeld in artikel IV-444 Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa of een meer algemene regeling. Het eerste is
in Frankrijk gebeurd, waar men de tekst van de Grondwet heeft gewijzigd onder
verwijzing naar deze specifieke bepaling in dit specifieke Verdrag. De Franse
grondwetswijziging zou in werking treden tegelijk met de inwerkingtreding
van het Verdrag. Dit betekent dat deze op 1 maart 2005 aangenomen grondwetswijziging
mogelijk nooit in werking treedt.In het Nederlandse grondwettelijk stelsel zou een dergelijke concrete
verwijzing in de hoofdtekst van de Grondwet minder passend zijn, en ondergebracht
dienen te worden in een additionele bepaling bij de Grondwet. Voor een regeling
in een additionele bepaling is te meer reden omdat na gebruikmaking van de
mogelijkheden van vereenvoudigde herziening onder artikel IV-444 Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa, de bepaling geen verdere werking
of toepassing meer kan hebben en in die zin niet langer kan werken.Omdat een bepaling als thans vervat in artikel IV-444 Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa echter goed denkbaar is in andere of latere wijzigingsverdragen,
terwijl wij – zoals we hierboven zagen – thans passerelles kennen die op een dergelijke vereenvoudigde verdragswijziging
neerkomen, is een algemene regeling aangewezen. Juist omdat het dan gaat om
een algemeen geformuleerde bepaling, hoeft zij geen plaats te krijgen in een
additionele bepaling, maar kan zij in een apart vijfde lid van artikel 91
worden opgenomen. In bijgevoegde wetsvoorstel wordt voorgesteld om het volgende
(vijfde) lid toe te voegen:5. Met een verdragswijziging als bedoeld in het vierde
lid wordt gelijkgesteld een besluit van de Europese Unie tot vereenvoudigde
wijziging van de verdragen waarop zij is gegrondvest.– voorafgaande goedkeuring en de besluitvormingsprocedure
in de RaadDe strekking van de voorgestelde bepaling in een vijfde lid is dat de
verzwaarde goedkeuringsprocedure voor verdragswijziging ook van toepassing
wordt op besluiten tot vereenvoudigde verdragswijziging. Aangezien verdragsgoedkeuring
ingevolge het eerste lid van artikel 91 voorafgaande
goedkeuring is, impliceert dit dat een besluit tot vereenvoudigde verdragswijziging
aan de Staten-Generaal ter goedkeuring wordt voorgelegd voordat het besluit
het koninkrijk bindt. Dit betekent dat ingeval de besluitvormingsprocedure
in de instellingen van de EU, meer in het bijzonder de (Europese) Raad, niet
voorziet in bemoeienis van nationale parlementen (zoals het meergenoemde artikel
IV-444 Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa wel deed), de
vertegenwoordiger van het Koninkrijk in de (Europese) Raad dient te bewerkstelligen
dat de definitieve besluitvorming wordt aangehouden totdat de Tweede en Eerste
Kamer hun goedkeuring aan het ontwerp besluit hebben kunnen hechten. Dit stemt
overeen met de huidige besluitvormingspraktijk in de Raad indien een (of een
aantal) van de lidstaten een ontwerpbesluit dient voor te leggen aan hun nationale
parlement, teneinde dit in staat te stellen het ontwerp te onderzoeken of
daarmee in te stemmen. Dit is wat Nederland betreft sinds het Verdrag van
Maastricht het geval met (kort gezegd) ontwerpen van «derde pijler besluiten»
waarmee krachtens de achtereenvolgende goedkeuringswetten de kamers der Staten-Generaal
voorafgaand moeten instemmen, en ten aanzien van in beginsel alle besluitvorming van de Raad voor het Verenigd Koninkrijk,
Frankrijk, Denemarken met het oog op nationaal parlementair onderzoek van
Raadsbesluiten.Ingeval de goedkeuring onder het voorgestelde nieuwe vijfde lid van artikel
91 niet wordt verkregen, dient de Nederlandse vertegenwoordiger in de Raad
tegen het betreffende ontwerpbesluit te stemmen.– de essentie van artikel IV-444 Verdrag
tot vaststelling van een Grondwet voor EuropaEen bepaling als artikel IV-444 van het Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa regelt een parlementair veto.
Dit betekent dat als de nationale Grondwet een gekwalificeerde meerderheid
voor goedkeuring van een dergelijk besluit vergt,
het besluit kan worden tegengehouden door een parlementaire minderheid van
een derde van de stemmen. De voorgestelde redactie van een relevante nationale
regeling brengt dit voldoende tot uitdrukking.4.3. ToetredingsverdragenNaast verdragen en besluiten die de constituerende Verdragen van de Unie
wijzigen, strekt het voorgestelde zesde lid de eis van goedkeuring bij gekwalificeerde
meerderheid ook uit tot verdragen betreffende de toetreding van nieuwe lidstaten
tot de EU.De EU is, zoals al eerder aangegeven, niet een min of meer willekeurig
conglomeraat van landen die slechts een bepaald en vast omlijnd economisch
doel nastreven, maar een groep gelijkgezinde staten, die verdragen gesloten
hebben die «de grondslagen [...] leggen voor een steeds hechter
verbond tussen de Europese volkeren».38Dit geeft aan dat het geen punt van onverschilligheid is wie er toetreedt
tot deze Unie en dat het ook niet enkel afhankelijk is van het voldoen aan
bepaalde economische doelstellingen. Integendeel, het gaat om een Unie, die
een politieke gemeenschap vormt en waarvan de volkeren een «steeds hechter
verbond» aan willen gaan. De keuze voor een «steeds hechter verbond»
met een andere staat gaat verder dan de toetreding tot een willekeurig multilateraal
verdrag. Het gaat om het wederzijds aangaan van bindende verplichtingen dat
een lidstaat en zijn burgers deelgenoten maakt van een politieke gemeenschap
die door de oprichtingsverdragen wordt geregeerd. Het heeft dezelfde strekking
als de uitbreiding van het grondgebied van een rechtsgemeenschap, die al tijdens
de 19e eeuw de bijzondere instemming van het parlement behoefde. Het betekent
daarnaast het aangaan van belangrijke politieke, economische en juridische
verplichtingen tegenover een nieuwe lidstaat waarmee we nauw verbonden raken
in een permanente gemeenschap. Instemmen met de toetreding van een nieuwe
lidstaat is een besluit van inherent constitutionele aard. Deze weloverwogen
keuze kan op geen betere manier zijn weerslag vinden dan in een gekwalificeerde
meerderheid in de Staten-Generaal.5. Voorbeelden uit andere landenDe hierboven gepresenteerde overwegingen zijn niet uniek. Er zijn meerdere
lidstaten waar wijziging van de oprichtingsverdragen op nationaal vlak een
procedure vergt die, hetzij in rechte, hetzij in de praktijk, gelijk is aan
een grondwetswijziging of een daarmee vergelijkbare verzwaarde meerderheid
vergt.Voorbeelden van staten waarbij een procedure als die voor grondwetswijziging
moet worden gevolgd zijn de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, Tsjechië
en Slowakije, terwijl andere landen een dergelijke procedure nabij komen,
zoals in Luxemburg, Polen en Oostenrijk, waar een verzwaarde procedure geldt.
Verzwaarde procedures komen ook voor in onder meer Denemarken
en Griekenland. Soms is de betreffende vereiste meerderheid dezelfde als bij
grondwetswijziging.GrondwetswijzigingprocedureIn de Grundgesetz van de Bondsrepubliek is
in artikel 23 een bepaling opgenomen die de bijzondere positie van Europa
erkent en tegelijkertijd de positie van de nationale instellingen beoogt te
beschermen. Het stelt dat een grondwetswijzigingprocedure van toepassing is
in geval van «oprichting van de EU, wijziging van haar verdragsbasis
of overige regelingen, indien deze de Grundgesetzwijzigen
of aanvullen, of wanneer zij dergelijke wijzigingen of aanvullingen mogelijk
maken».39 De Bundestag en de Bundesrat zullen dientengevolge met een gekwalificeerde
meerderheid moeten instemmen. Volgens het Bundesverfassungsgericht dient iedere bevoegdheidsoverdracht gelijkgesteld te worden aan
een dergelijke materiële grondwetswijziging.40 Dit was het
geval voor alle EU-verdragen die sinds de invoering van genoemd artikel 23
zijn gesloten.In Ierland geeft artikel 29, vierde lid, van de Constitutie blijk van
de constitutionele conventie dat elke wijziging van de oprichtingsverdragen
door middel van een grondwetsamendement moet worden goedgekeurd. Daarbij is
een constitutioneel referendum krachtens art. 46, tweede lid, van de Constitutie
verplicht. Dit hangt direct samen met de supra-constitutionele status die
het Gemeenschapsrecht krijgt krachtens artikel 29, vierde lid, 10o van de
Ierse Constitutie. Deze bepaling weerspiegelt de status die het Gemeenschapsrecht
heeft volgens de jurisprudentie van het HvJEG.41Verzwaarde procedureBij verdragen waarbij bevoegdheden van wetgevende, uitvoerende of rechtsprekende
aard aan volkenrechtelijke organisaties worden overgedragen, verwijst de Luxemburgse
Constitutie naar de bepaling over grondwetsherziening. Dergelijke verdragen,
zoals verdragen waarop de EU is gegrondvest, vergden goedkeuring op de wijze
van de tweede lezing van een grondwetsherziening. Dit betekent dat een voorstel
slechts kan worden aangenomen door ten minste twee derden van het aantal leden
van de Kamer van Afgevaardigden.42 Blijkens artikel 49bis van de
Luxemburgse Constitutie kan de overdracht van bevoegdheden alleen tijdelijk
zijn.In Denemarken schrijft § 20 van de Grondwet een verzwaarde meerderheid
van vijf zesden van de leden van de Folketing voor bij de overdracht van bevoegdheden
aan een internationale organisatie. Hiervan was sprake bij de Deense toetreding
tot de Europese Gemeenschap en de latere wijzigingsverdragen.43
Bij het aannemen door een kleinere meerderheid schrijft deze bepaling een
referendum voor. In de praktijk is echter, sinds het Verdrag van Maastricht,
telkens een referendum gehouden, ongeacht de meerderheid in de Folketing.
Aangenomen wordt dat bij elke wijziging van de oprichtingsverdragen de noodzaak
bestaat tot het uitschrijven van een referendum.Oostenrijk erkent de Verfassungsrang van de
EU. Bij de toetreding is de procedure van het totstandbrengen van een algehele
grondwetsherziening gevolgd, waarbij artikel 44, derde lid, van de Bundes-Verfassungsgesetz tevens een nationaal referendum
voorschrijft. Andere verdragswijzigingen volgden de procedure van artikel
44, eerste en tweede lid, van deBundes-Verfassungsgesetz, welke een meerderheid van twee derden van de stemmen voorschrijven,
en betrekking hebben op constitutionele wetten of bepalingen. Welke precieze
meerderheden en procedures worden gevolgd hangt af van de vraag welke bevoegdheden
worden overgedragen en of de bevoegdheden van beide kamers (of van de deelstaten)
geraakt worden door het wijzigingsverdrag.In Tsjechië en in Slowakije vergt goedkeuring van wijzigingsverdragen
van de EU en de EG het aannemen van een constitutionele wet. In Tsjechië vergt dit een meerderheid van drie vijfden van het aantal stemmen
in het Huis van Afgevaardigden en een meerderheid van drie vijfden van het
aantal stemmen in de Senaat.44 In Slovakije behoeft een dergelijk
verdrag een meerderheid van drie vijfden van het aantal stemmen in het (unicamerale)
parlement.45De Grondwet van Polen schrijft in artikel 90 van de Grondwet bij de overdracht
van bevoegdheden aan de EU een meerderheid voor van twee derden van de stemmen
in beide huizen van het parlement, of als alternatief het houden van een nationaal
referendum. De goedkeuring bij gekwalificeerde meerderheid komt in Polen overeen
met goedkeuring van een grondwetswijziging in tweede lezing.46De Constitutie van Griekenland schrijft tevens een versterkte meerderheid
van drie vijfden van het aantal stemmen voor bij de goedkeuring van verdragen
waarbij bevoegdheden worden overgedragen. Een absolute meerderheid van meer
dan het helft van het aantal stemmen is vereist voor overige beperkingen op
de uitoefening van de soevereiniteit die noodzakelijk zijn op grond van een
belangrijk nationaal belang, die geen inbreuk maken op grondrechten of de
grondslagen van het democratisch bestuur en die worden geëffectueerd
op basis van de beginselen van gelijkheid en wederkerigheid. Dit volgt uit
artikel 28, tweede en derde lid, van de Griekse Constitutie. Volgens een interpretatieve
verklaring bij deze bepaling is artikel 28 de grondslag voor deelname aan
de EU. Bij de toetreding van Griekenland is het tweede lid van toepassing
geacht, en overigens het derde lid.47Grenzen aan verdragswijzigingenEr zij op gewezen dat enkele lidstaten uitdrukkelijk grenzen stellen aan
de mogelijkheid bepaalde verdragswijzigingen goed te keuren. Dit is onder
meer het geval in Frankrijk, waar afwijkingen van de Constitutie voorafgaande
grondwetswijziging vergen. Bovendien kan een verdragwijziging niet de «wezenlijke
voorwaarden van de uitoefening van de nationale soevereiniteit» betreffen,
terwijl de republikeinse aard van de staat onveranderlijk is. De staatsvorm
kan evenmin gewijzigd worden in Italië. Ook de Bondsrepubliek kent een «eeuwigheidsclausule»,
die de fundamentele constitutionele beginselen betreft. Een verdragswijziging
van de EU moet deze in acht nemen, alsmede de federale beginselen, het beginsel
van subsidiariteit, democratie en rechtsstaat en het dient een grondrechtenbescherming
te bieden die gelijkwaardig is aan die van de Grundgesetz.6. Wetstechnische toelichting op het voorstelGrondwetsherziening geïndiceerdIndien, zoals hier het geval is, verdragsgoedkeuring bij gekwalificeerde
meerderheid wordt voorgestaan, is wijziging van de Grondwet noodzakelijk.
Wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen kan, zoals
hierboven uiteengezet, niet voorzien in goedkeuring bij gekwalificeerde meerderheid.
Ook ligt het voor de hand de voorgestelde bepaling, in het verlengde van het
derde lid van artikel 93, in de Grondwet op te nemen.Een voorstel van RijkswetHet onderhavige voorstel is gegoten in de vorm van een voorstel van Rijkswet.
Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden verklaart de buitenlandse
betrekkingen in artikel 3, eerste lid, onder a, tot aangelegenheden van het
Koninkrijk. Artikel 5, derde lid, van het Statuut bepaalt dat op een voorstel
tot verandering in de Grondwet, houdende bepalingen betreffende aangelegenheden
van het Koninkrijk, alsmede op het ontwerp van wet dat er grond bestaat een
zodanig voorstel in overweging te nemen, de artikelen 15 tot en met 20 van
toepassing zijn. Nu de goedkeuring van verdragen de buitenlandse betrekkingen
van het Koninkrijk betreft, dient de grondwetswijziging de vorm
aan te nemen van een Rijkswet.Wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragenIndien het wetsvoorstel wordt aangenomen dient gelijktijdig met dat voorstel
in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen een aantal redactionele
wijzigingen te worden aangebracht. De vereisten van uitdrukkelijke goedkeuring
en de gekwalificeerde meerderheid zullen niet langer uitsluitend gelden voor
verdragen waarop artikel 91, derde lid, Grondwet van toepassing is. Deze wijzigingen
zullen door middel van een afzonderlijke wetswijziging doorgevoerd moeten
worden.Aangezien de voorliggende grondwetswijziging ertoe leidt dat de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen gewijzigd moet worden, wordt in artikel
III van dit wetsvoorstel een additioneel artikel toegevoegd aan de Grondwet,
dat de inwerkingtreding van de wijziging van artikel 91 regelt. Deze treedt
in werking na vijf jaar of zoveel eerder als de wet bepaalt. Die termijn geeft
de rijkswetgever de gelegenheid de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen
aan te passen aan de grondwetswijziging. Die wijzigingswet van de Rijkswet
kan dan ook de inwerkingtreding van de grondwetswijziging regelen.Omdat de voorgestelde artikelleden in paragraaf 4 van deze toelichting
ieder afzonderlijk zowel inhoudelijk als wat de vormgeving betreft worden
toegelicht, is een afzonderlijke artikelsgewijze toelichting niet aangewezen.HerbenVan de Staaij 7. Noten1 HvJ EG zaak 26/62, Van Gend en Loos; HvJ EG zaak 6/64, Costa/ENEL.2 HvJ EG zaak 106/77, Simmenthal II, waarin werd gestipuleerd dat rechtstreeks werkend Gemeenschapsrecht
voorrang heeft op nationale grondwettelijke bepalingen die aan die rechtstreekse
werking in de weg staan.3 Advies 1/91, Ontwerp-akkoord tussen
de Gemeenschap en de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie tot instelling
van een Europees Economische Ruimte, ECR I-06079; zie ook het arrest
HvJ EG 23 April 1986, zaak 294/83, Les Verts,
par. 23.4 HvJ EG, Francovich, C-6/90 &
9/90, Jur . (1991) I-5357.5 Zo ook de regering in Kamerstukken II, 2004–2005,
30 025 (R 1783), nr. 3.6 HvJ EG 16 juni 2005, Pupino, C-105/03 en HvJ EG, 13 september 2005, Milieustrafrecht, C-176/03.7 Advies van de Raad van State, Kamerstukken I, 2003–2004,
29 200 VI, F 2e herdruk, p. 2. Zie ook L.F.M. Besselink, H.R.B.M. Kummeling,
R. de Lange, P. Mendelts en S. Prechal, De Nederlandse
Grondwet en de Europese Unie, Europa Law Publishing, Groningen 2002,
xii + 279 pp. De Nederlandse regering is nog steeds een reactie op het in
deze studie vervatte advies verschuldigd aan de Staten-Generaal.8 Er zijn verschillende studies gedaan naar de hoeveelheid
wetgeving die door de EU wordt bepaald, met verschillende cijfermatige uitkomsten.
De Algemene Rekenkamer spreekt in een rapport van 2004 over «meer dan
de helft», Aandacht voor financiële gevolgen
van Europees beleid, Den Haag: Algemene Rekenkamer. Jong, E. de,
en M. Herweijer (2004) «Alle regels tellen», Beleidswetenschap, 3: 223–241, komen op 16 procent uit. M.A.P.
Bovens & K. Yesilkagit, «De invloed van Europese richtlijnen op
de Nederlandse wetgever», Nederlands Juristenblad, jaargang 80, 10 (11 maart 2005), pp. 520–529, komen
nog iets lager uit. Deze onderzoeken kennen echter belangrijke beperkingen
in hun methodologie. Duidelijk is dat wetten zeer vaak een Europese voorgeschiedenis
hebben, hoewel ze niet misschien direct in opdracht van Europa gemaakt worden.
Zie in deze zin ook het verslag van een expert meeting op 8 februari
2005, over «De invloed van EU-recht op de in Nederland geldende regelgeving»,
http://www.asser.nl/eurlaw/index.asp?sub_categorie=28, laatst geraadpleegd
op 24 juli 2006.9 De in voetnoot 7 genoemde studie noemt niet minder dan
22 voorbeelden van wetten die het mogelijk maken dat bij ministeriële
regeling wordt afgeweken van wetsbepalingen, en het door de minister buitenwerking
stellen van de wet waarbij de minister zelf voor de duur van twee jaar een
vervangende regeling vaststelt, en andere voorbeelden waar wetgevende bevoegdheid
op ingrijpende wijze van de wetgever is weggenomen en naar de regering wordt
verschoven.10 Aldus de minister van Justitie, Kamerstukken I, 2003–2004,
29 200 VI, F 2e herdruk, p. 2; Minister van Economische Zaken in Kamerstukken
29 747, nr. 6.11 HvJ EG zaak 106/77, Simmenthal II.12 HR 2 November, nr. 00156/04 E, LJN: AR1797, r.o. 3.6: «Het
middel miskent dat een op grond van het EG-verdrag vastgestelde verordening
zoals waarvan hier sprake is, krachtens dat verdrag en niet krachtens enig
nationaal besluit gelding heeft en rechtstreeks toepasselijk is in elke Lid-Staat.
Die gelding is niet gebaseerd op het stelsel van art. 93 en 94 GW».13 Rapport Commissie grondrechten in
het digitale tijdperk, Den Haag, 24 mei 2000, p. 44.14 Het begrip «opdracht» omvat naast delegatie
ook de overdracht van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties. Zie
het kabinetsstandpunt over het onderzoeksrapport «De Constitutionele
bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van
bevoegdheid aan internationale organisaties», Kamerstukken II, 2003–2004,
29 695, nr. 1, p. 5.15 Rijkswet van 7 juli 1994, houdende regeling betreffende
de goedkeuring en bekendmaking van verdragen en bekendmaking van besluiten
van volkenrechtelijke organisaties, Stb. 562.16 Dit is onder meer het geval indien het een verdrag
betreft waarvoor dit bij wet is bepaald of indien het de uitvoering van een
reeds goedgekeurd verdrag betreft (artikel 7a en 7b). De overige uitzonderingen
zijn te vinden in de artikelen 7c–7f. Deze uitzonderingen kunnen slechts
toepassing vinden indien er geen sprake is van afwijken van de Grondwet in
de zin van artikel 91(3).17 Artikel 3 RGBV.18 Zie artikelen 4 en 5 RGBV.19 Draaiboek voor de Wetgeving: Systematische
Beschrijving van de Procedure, Sdu uitgevers, Den Haag 2002, nr.
233.20 Voor een overzicht van deze goedkeuringsprocedures,
zie J.W.A. Fleuren, Verdragen die afwijken van de Nederlandse
Grondwet, in: Van de constitutie afwijkende verdragen, met bijdragen van D. Breillat, C.A.J.M. Kortmann en J.W.A. Fleuren,
Publikaties van de Staatsinrichting, 2002, pp. 53–64.21 Zie Notitie van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties over de toepassing van artikel 91, derde lid van de
Grondwet, Kamerstukken I, 2000–2001, 27 484, nr. 237c, p. 2.22 Ibid., p. 3.23 De Constitutionele bepalingen over
verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan
internationale organisaties, rapport van het Instituut voor Staats-
en bestuursrecht van de Universiteit Utrecht in opdracht van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003, p. 25.24 Kamerstukken I, 2001–2002, 27 484, nr. 174.25 De Constitutionele bepalingen over
verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan
internationale organisaties, rapport van het Instituut voor Staats-
en bestuursrecht van de Universiteit Utrecht in opdracht van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003, p. 35.26 Kabinetsstandpunt op het onderzoeksrapport «De
Constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en
de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties», pp.
4–5; Notitie over de toepassing van artikel 91(3) van de Grondwet, Kamerstukken
I, 2000–2001, 27 484, nr. 237c, p. 3.27 Kamerstukken II, 2002–2003, 28 885, A, pp.
2–3.28 Kamerontbinding is geen volksraadpleging maar verkiezing
van een Tweede Kamer met grondwetgevende macht, aldus Leonard F.M. Besselink, «Constitutional
Referenda in the Netherlands: A Debate in the Margin». In: Netherlands Contributions to the 17th International Congress of Comparative
Law, J.H.M. van Erp and L.P.W. van Vliet (eds). Antwerpen/Oxford,
pp. 349–378, 354–357.29 Kamerstukken II, 2005–2006, 30 372, Voorstel
van wet van de leden Dubbelboer, Duyvendak en Van der Ham, houdende regels
inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum); Kamerstukken
II, 2005–2006, 30 174, Voorstel van wet van de leden Dubbelboer,
Duyvendak en Van der Ham, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming
van bepalingen inzake het correctief referendum; Kamerstukken II, 2005–2006,
30 309, Voorstel van wet van het lid Wilders betreffende het houden van
een raadplegend referendum over de toetreding van Turkije tot de EU (Wet raadplegend
referendum toetreding Turkije).30 Het voorstel voor een raadgevend referendum sluit grondwetswijzigingen
zelfs uit van de referenda.31 Artikel 133 EG Verdrag:1. De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gegrond op eenvormige
beginselen met name wat betreft de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief-
en handelsakkoorden, het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen, de
uitvoerpolitiek, alsmede de handelspolitieke beschermingsmaatregelen, waaronder
de te nemen maatregelen in geval van dumping en subsidies.2. De Commissie doet aan de Raad voorstellen voor de tenuitvoerlegging
van de gemeenschappelijke handelspolitiek.3. Indien moet worden onderhandeld over akkoorden met een of meer
staten of internationale organisaties, doet de Commissie aanbevelingen aan
de Raad, die haar machtigt de vereiste onderhandelingen te openen.De Commissie voert deze onderhandelingen in overleg met een speciaal comité,
door de Raad aangewezen om haar daarin bij te staan, en binnen het raam van
de richtsnoeren welke de Raad haar kan verstrekken.De relevante bepalingen van artikel 300 zijn van toepassing.4. Bij de uitoefening van de bevoegdheden welke hem bij dit artikel
zijn verleend, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.5. De Raad kan met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie
en na raadpleging van het Europees Parlement, besluiten de toepassing van
de leden 1 tot en met 4 uit te breiden tot internationale onderhandelingen
en overeenkomsten betreffende diensten en intellectuele eigendom, voorzover
deze niet onder die leden vallen.32 Artikel 34, tweede lid, EU-Verdrag: De Raad neemt maatregelen
en bevordert samenwerking, in een passende vorm en volgens passende procedures
zoals bepaald in deze titel, die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen
van de Unie. Daartoe kan de Raad met eenparigheid van stemmen op initiatief
van elke lidstaat of van de Commissie: ... d) overeenkomsten vaststellen,
waarvan hij de aanneming door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden
grondwettelijke bepalingen aanbeveelt. De lidstaten beginnen de toepasselijke
procedures binnen een door de Raad te bepalen termijn.Tenzij in de overeenkomsten anders wordt bepaald, treden zij, zodra zij
door ten minste de helft van de lidstaten zijn aangenomen, ten aanzien van
deze lidstaten in werking. De maatregelen ter uitvoering van de overeenkomsten
worden in de Raad aangenomen met een meerderheid van twee derde van de stemmen
van de Verdragsluitende Partijen.33 Kamerstukken II, 1988–1989, 21 214 (R 1375)
nr. 3, p. 13; H.H.M. Sondaal, De Nederlandse Verdragspraktijk, ’s-Gravenhage, T.M.C. Asser Instituut 1986, pp. 134–135.34 Zie artikel 95 EGKS Verdrag. Het gaat om een wijziging «indien
onvoorziene moeilijkheden in de wijze van toepassing van dit Verdrag [...]
aan het licht komen, of een ingrijpende wijziging van de economische of technische
omstandigheden [...] een aanpassing noodzakelijk maken van de bepalingen
met betrekking tot de uitoefening door de Hoge Autoriteit [Commissie]
van de haar toegekende bevoegdheden». Deze wijzigingen kunnen door de
Raad met twaalf vijftienden van de leden worden aangenomen, en na toetsing
door het Hof van Justitie, treden zij in werking als het Europees Parlement
ze met een meerderheid van drie vierden van de stemmen, zijnde twee derden
van het aantal leden, hebben aangenomen. Andere wijzigingen vergen unanimiteit
en bekrachtiging door de lidstaten.35 P.P.T. Bovend’eert e.a., Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden, Kluwer, Deventer, 2004,
p. 129; Kamerstukken II, 1991–1992, 22 140 nr. 12, p. 5.36 Artikel I-40, zevende lid, en Artikel III-300, derde
lid (besluit Europese Raad over besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
op het terrein van het GBVB); artikel I-55, vierde lid, besluit van de Europese
Raad over besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid over het meerjarig
financieel kader; artikel III-210, derde lid, tweede alinea, besluit van de
Raad over toepassing gewone wetgevingsprocedure op onderdelen van het sociaal
beleid; artikel III-234, tweede lid, tweede alinea, besluit van de Raad over
toepassing van de gewone wetgevingsprocedure op gebieden genoemd in de eerste
alinea; artikel III-269, derde lid, tweede alinea, besluit van de Raad over
totstandkoming van handelingen volgens de gewone wetgevingsprocedure op het
terrein van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen; artikel III-422,
eerste lid, besluit van de Raad over besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
in het kader van nauwere samenwerking; artikel III-422, tweede lid, besluit
van de Raad over besluitvorming volgens de gewone wetgevingsprocedure in het
kader van nauwere samenwerking.37 Advies van het Hof van 28 maart 1996. Toetreding
van de Gemeenschap tot het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden, Advies 2/94 – Jurispr. 1996,
I-1759.38 Preambule EG-Verdrag.39 Artikel 23 Grundgesetz:. «Für die Begründung
der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen
Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem
Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen
oder Ergänzungen ermöglicht werden.40 BverfGE 58, S.1 ff. (36).41 Zij het dat de Ierse rechtsleer en rechtspraak een
voorbehoud maakt ten aanzien van de werking van EG- of EU-recht in geval van
schending van de grondwettelijke grondrechten.42 Artikel 114, tweede lid, jo. 37, tweede lid, (zoals
gewijzigd bij wet van 21 juni 2005), Constitution du Grand-Duché
de Luxembourg.43 Grundlov 20:(1) Powers vested in the authorities of the Realm under this Constitutional
Act may, to such extent as shall be provided by statute, be delegated to international
authorities set up by mutual agreement with other states for the promotion
of international rules of law and co-operation.(2) For the enactment of a Bill dealing with the above, a majority of
five-sixths of the members of the Folketing shall be required. If this majority
is not obtained, whereas the majority required for the passing of ordinary
Bills is obtained, and if the Government maintains it, the Bill shall be submitted
to the electorate for approval or rejection in accordance with the rules for
referenda laid down in section 42.44 Artikel 39, vierde lid, jo. 10a Constitutie van Tsjechië.45 Artikel 84, derde lid, Constitutie van Slovakije.46 Artikel 90, Constitutie van Polen van 1997:(1) The Republic of Poland may, by virtue of international agreements,
delegate to an international organization or international institution the
competence of organs of State authority in relation to certain matters.(2) A statute, granting consent for ratification of an international agreement
referred to in para.1, shall be passed by the Sejm by a two-thirds majority
vote in the presence of at least half of the statutory number of Deputies,
and by the Senate by a two-thirds majority vote in the presence of at least
half of the statutory number of Senators.(3) Granting of consent for ratification of such agreement may also be
passed by a nationwide referendum in accordance with the provisions of Article
125.(4) Any resolution in respect of the choice of procedure for granting
consent to ratification shall be taken by the Sejm by an absolute majority
vote taken in the presence of at least half of the statutory number of Deputies.47 Artikel 28 Griekse Syntagma:2. Authorities provided by the Constitution may by treaty or agreement
be vested in agencies of international organizations, when this serves an
important national interest and promotes cooperation with other States. A
majority of three-fifths of the total number of Members of Parliament shall
be necessary to vote the law ratifying the treaty or agreement.3. Greece shall freely proceed by law passed by an absolute majority
of the total number of Members of Parliament to limit the exercise of national
sovereignty, insofar as this is dictated by an important national interest,
does not infringe upon the rights of man and the foundations of democratic
government and is effected on the basis of the principles of equality and
under the condition of reciprocity.** Interpretative clause: Article 28 constitutes the foundation for the
participation of the Country in the European integration process. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30874-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl