Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30498, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-03-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30498 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGConclusiesAanbevelingenReactie bewindspersonen en VNGNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 AchtergrondSchema 1. Beleidstheorie rond specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheid.1.2 Onderzoeksvraag en onderzoeksopzet1.2.1 Doel en vraagstelling1.2.2 Begrippen en definitiesMaatwerkIntegrale beleidsvoeringSlagvaardigheidRealisatie maatschappelijke doelen1.2.3 Aanpak van het onderzoekAnalyse van eerder onderzoekCasusstudiesExpertmeeting1.3 Opbouw rapport2 ALGEMENE VERSUS SPECIFIEKE UITKERING2.1 Inleiding2.2 Beheersing van het aantal specifieke uitkeringen
en de verantwoordingslasten2.2.1 De periode 1980–1993: gestage afname2.2.2 De periode 1994–2004: geleidelijke toename2.2.3 2004–heden: nieuwe saneringsimpulsHet rapport van de commissie-BrinkmanKabinetsreactie op het rapport van de commissie-Brinkman2.3 Visie Algemene Rekenkamer op de keuze tussen
algemene uitkering en specifieke uitkering2.3.1 Algemeen2.3.2 Afwegingskader voor instelling van specifieke
uitkeringenOverwegingen bij stap 1:Overwegingen bij stap 2:KeuzeprocesSchema 2. Keuzeproces algemene en een specifieke
uitkering2.4 Visie Algemene Rekenkamer op de verantwoording
over specifieke uitkeringen2.4.1 Algemene lijn voor de verantwoording2.4.2 Beleidsvrijheid en comptabiliteitMeer ministeriesMeerjarige verantwoording2.4.3 «Single audit» en «single
information» bij specifieke uitkeringen2.5 Conclusie3 MAATWERK3.1 Maatwerk als bestuurlijk doel3.2 Realisatie maatwerkTabel 1. Onderzochte specifieke uitkeringen: uitkomsten
maatwerk. 3.2.1 BevindingenVaak geen goede analyse van lokaal/regionaal probleemSchaarse lokale/regionale analyses zelden bepalend bij
beleidskeuzesLokale doelgroepen weinig bij beleidsvorming betrokkenOpvallende eenvormigheid bij decentrale beleidskeuzes3.2.2 VerklaringenCapaciteitsgebrekWeinig beleidsrustMoeizame balans tussen faciliteren en sturenHerverdeling middelen moeizaam door weerstand belanghebbenden3.3 Conclusie4 SLAGVAARDIGHEID4.1 Slagvaardigheid als bestuurlijk doel4.2 Realisatie slagvaardigheidTabel 2. Onderzochte specifieke uitkeringen: uitkomsten
slagvaardigheid. 4.2.1 BevindingenGenoeg flexibiliteit in opzet regelingen en opstelling
ministeriesAlertheid op relevante veranderingen: nauwelijksDaadwerkelijke aanpassingen van beleid4.2.2 VerklaringenWeinig beleidsrustLange procedures, korsetten van bureaucratieAfhankelijkheid van andere bestuurlijke instantiesWeerstand van belanghebbenden4.3 Conclusie5 INTEGRAAL BELEID5.1 Integraal beleid als bestuurlijk doel5.2 Realisatie integraal beleidTabel 3. Onderzochte specifieke uitkeringen: uitkomsten
integraal beleid. 5.2.1 BevindingenMate van ambtelijke afstemming en samenwerking: wisselendGeïntegreerde inzet van middelen bínnen de
regeling: nauwelijksGeïntegreerde inzet van middelen buíten de
regeling: enigszinsExterne afstemming en samenwerking met derden: nauwelijks5.2.2 VerklaringenOntbreken visie Rijk op integraal beleidHistorisch gegroeide verdeling van middelen dominantBelemmering door «schurende stelsels»CapaciteitsproblemenBeperkte mogelijkheden voor regievoering5.3 Conclusie6 REALISATIE MAATSCHAPPELIJKE DOELEN6.1 Maatschappelijke doelenInburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik 2001–2004Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoerTabel 5. Maatschappelijke doelen en vaststelbaarheid ervan 6.2 Mate van realisatieInburgering oudkomersDoorstroom naar werk of opleidingToename taalvaardigheidActieplan Cultuurbereik 2001–2004Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoerTabel 6. Doelrealisatie 6.3 Mate van effectiviteitActieplan Cultuurbereik 2001–2004Tabel 7. Effectiviteit van het gevoerde beleid 6.4 Conclusie7 SLOTBESCHOUWING7.1 Verklaringen voor achterblijvende resultaten7.2 Gevolgen van stelselwijzigingen7.3 Toekomstige inzet van specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheid7.4 Rol van de decentrale overheden7.5 Kwaliteit van beleidsinformatie7.6 Kwaliteit van verantwoordingsinformatie8 REACTIES BEWINDSPERSONEN EN VNG EN NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER 8.1 Reactie bewindspersonen8.1.1 Algemene conclusies en afwegingskader8.1.2 Verantwoording en controleVerantwoordingControle8.1.3 Inburgering oudkomers8.1.4 Actieplan Cultuurbereik8.2 Nawoord Algemene Rekenkamer8.2.1 Algemene conclusies en afwegingskader8.2.2 Verantwoording en controleVerantwoordingControle8.2.3 Inburgering oudkomers8.2.4 Actieplan Cultuurbereik8.3 Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten8.3.1 Afwegingskader8.3.2 Verantwoording en controleVerantwoordingControle8.3.3 CasussenActieplan CultuurbereikGebundelde doeluitkering verkeer en vervoer8.4 Nawoord Algemene Rekenkamer8.4.1 Afwegingskader8.4.2 Verantwoording en controle8.4.3 CasussenBIJLAGE 1OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGENBIJLAGE 2BEVRAGINGSLAST IN DE ONDERZOCHTE SPECIFIEKE UITKERINGENBIJLAGE 3LITERATUUR Verdi-convenant (1996). VERDI: Verkeer en Vervoer: Regionaal,
Decentraal, Integraal. Convenant tussen Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Interprovinciaal
Overleg en Vereniging Nederlandse Gemeenten. Den Haag, 29 maart 1996.Aangehaalde wet- en regelgevingWet BDU verkeer en vervoer (2004). Wet van 23 december
2004, houdende regels met betrekking tot het verstrekken van een brede doeluitkering
aan provincies en regionaal openbare lichamen ten behoeve van de uitvoering
van een integraal verkeer- en vervoerbeleid (Wet BDU verkeer en vervoer).
Staatsblad 2005, 28. Den Haag: SDU.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30498Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 579 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 498Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringennr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding81.1Achtergrond8 1.2Onderzoeksvraag en onderzoeksopzet9 1.3Opbouw rapport13   2Algemene versus specifieke uitkering142.1Inleiding14 2.2Beheersing van het aantal specifieke
uitkeringen en de verantwoordingslasten142.3Visie Algemene Rekenkamer op de
keuze tussen algemene uitkering en specifieke uitkering19 2.4Visie Algemene Rekenkamer op de
verantwoording over specifieke uitkeringen222.5Conclusie25    3Maatwerk263.1Maatwerk als bestuurlijk doel26 3.2Realisatie maatwerk26 3.3Conclusie35   4Slagvaardigheid364.1Slagvaardigheid als bestuurlijk
doel364.2Realisatie slagvaardigheid36 4.3Conclusie42   5Integraal beleid435.1Integraal beleid als bestuurlijk
doel43 5.2Realisatie integraal beleid43 5.3Conclusie52 6Realisatie maatschappelijke doelen536.1Maatschappelijke doelen53 6.2Mate van realisatie55 6.3Mate van effectiviteit57 6.4Conclusie58   7Slotbeschouwing597.1Verklaringen voor achterblijvende
resultaten59 7.2Gevolgen van stelselwijzigingen59 7.3Toekomstige inzet van specifieke
uitkeringen met beleidsvrijheid61 7.4Rol van de decentrale overheden61 7.5Kwaliteit van beleidsinformatie627.6Kwaliteit van verantwoordingsinformatie62   8Reacties bewindspersonen en VNG en nawoord Algemene Rekenkamer648.1Reactie bewindspersonen648.2Nawoord Algemene Rekenkamer66 8.3Reactie Vereniging van Nederlandse
Gemeenten68 8.4Nawoord Algemene Rekenkamer70    Bijlage 1Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen73Bijlage 2Bevragingslast in de onderzochte specifieke uitkeringen76Bijlage 3Literatuur78SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer heeft onderzoek verricht naar «specifieke
uitkeringen». Dit zijn uitkeringen van ministeries aan gemeenten en
provincies, bestemd voor specifieke doelen die op lokaal of regionaal niveau
moeten worden gerealiseerd.Anders dan bij het geld dat gemeenten en provincies ontvangen uit het
Gemeentefonds respectievelijk het Provinciefonds heeft het Rijk tot op zekere
hoogte zeggenschap over de manier waarop specifieke uitkeringsgelden worden
besteed. Hierin begint echter verandering te komen.Bij een toenemend aantal specifieke uitkeringen kiest de rijksoverheid
ervoor een middenweg te bewandelen tussen een ongeoormerkte rijksbijdrage
in het Gemeente- of Provinciefonds aan de ene kant en een klassieke, streng
geoormerkte uitkering zonder bestedingsvrijheid aan de andere kant.De zogenoemde «brede doeluitkeringen» zijn een goed voorbeeld
van deze middenweg. Het Rijk heeft bij het verstrekken van deze uitkeringen
wel een globaal bestedingsdoel voor ogen, maar voor het overige zijn decentrale
overheden in hoge mate vrij in het ontwikkelen en uitvoeren van hun beleid.De gedachte achter het vergroten van de beleidsvrijheid van de lokale/regionale
bestuursorganen is dat deze hierdoor in het beleid dat zij voeren, kunnen
zorgen voor meer maatwerk (inspelen op specifiek
lokale problemen), dat zij daarbij ook slagvaardigerkunnen
opereren (het beleid aanpassen zodra de omstandigheden dat vragen) en het
beleid integraal kunnen opzetten (het beleid afstemmen
met de verschillende betrokken actoren en met andere beleidssectoren). Hierdoor
zouden maatschappelijke problemen effectiever kunnen
worden bestreden, terwijl het Rijk kan vasthouden aan het globaal aanwijzen
van de bestemming van de middelen.Het verruimen van de beleidsvrijheid binnen een specifieke uitkering wordt
echter ook gemotiveerd vanuit de gedachte dat dit een verlaging van de verantwoordingslasten
met zich meebrengt. De Algemene Rekenkamer waarschuwt ervoor dat de winst
die langs deze weg kan worden geboekt niet moet worden overschat, gelet op
de verantwoordingsplichten die blijven bestaan. Wanneer een verlaging van
de verantwoordingslasten het hoofddoel is, kan als regel beter voor een bijdrage
via het Gemeente- of Provinciefonds worden gekozen. Voor het maken van weloverwogen
keuzes op dit terrein hebben we een afwegingskader ontwikkeld.In ons onderzoek zijn we nagegaan:• in welke mate het decentrale overheden die momenteel specifieke
uitkeringen ontvangen inderdaad lukt de gegeven beleidsvrijheid om te zetten
in maatwerk, slagvaardigheid en integraal beleid;• welke verklarende factoren hierbij in positieve of negatieve zin
van invloed zijn; en• in hoeverre de maatschappelijke doelen die met de uitkeringen worden
beoogd, ook daadwerkelijk worden bereikt.Drie specifieke uitkeringen zijn in het onderzoek bij wijze van casus
nader onder de loep genomen: «Inburgering oudkomers», «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» en «Gebundelde doeluitkering verkeer
en vervoer». ConclusiesSpecifieke uitkeringen met beleidsvrijheid zouden in theorie moeten leiden
tot een effectieve, op maat gesneden beleidsvoering door decentrale overheden.
Deze verwachtingen worden echter voor het merendeel niet waargemaakt.Decentrale overheden tonen weliswaar een redelijke mate van slagvaardigheid
bij het aanwenden van specifieke uitkeringen, maar het blijkt lastig om ook
integraal beleid te realiseren. Men grijpt de bundeling van bestaande uitkeringen
vaak niet aan om zelf tot een heroverweging van de inzet van middelen te komen.Verder wordt, waar maatwerk de bedoeling was, vooral «confectiebeleid»
ontwikkeld. Decentrale overheden maken vaak in beperkte mate werk van de analyse
van de eigen, lokale problemen en betrekken relevante doelgroepen onvoldoende
bij de formulering van het beleid.Wij hebben onderzocht welke verklaringen te geven zijn voor deze tegenvallende
resultaten. Op het niveau van het Rijk zijn de drie belangrijkste verklaringen:– De rijksoverheid overvraagt de decentrale overheden; ze houdt
onvoldoende rekening met hun (beperkte) capaciteit.– De rijksoverheid heeft in de praktijk nog te veel de neiging zich
met de inhoud van het lokale beleid te bemoeien.– De rijksoverheid zorgt voor te weinig beleidsrust, waardoor capaciteit
die nodig is om eigen afwegingen te maken, wordt ingezet om stelselwijzigingen
te implementeren.Een ander deel van de verklaring ligt het op het niveau van de decentrale
overheden. Deze durven nog te weinig zelf prioriteiten te stellen en hun beleid
af te stemmen op hun eigen lokale situatie.AanbevelingenOnze belangrijkste aanbevelingen aan de regering zijn:• Overweeg in voorkomende gevallen steeds
systematisch of een specifieke uitkering het meest geëigende instrument
is. De rijksoverheid zou voor een specifieke uitkering moeten kiezen als zij
decentrale overheden in staat wil stellen zélf beleid te voeren, maar
nog wel zelf verantwoordelijkheid wenst te dragen voor de collectieve resultaten
hiervan. Wanneer het Rijk deze verantwoordelijkheid niet wenst te dragen,
ligt een bijdrage via het Gemeentefonds of Provinciefonds voor de hand. In
situaties waarin een minister alleen wenst te sturen op de resultaten die
met decentraal beleid worden bereikt en niet op de te leveren prestaties,
ligt een specifieke uitkering met beleidsvrijheid in de rede. In de overweging
zouden ook de kosten moeten worden betrokken die samenhangen met toezicht
en verantwoording.• Maak duidelijk waaruit de beleidsvrijheid
voor decentrale overheden precies bestaat en wat de grenzen hiervan zijn.• Wees consequent: verruim de beleidsvrijheid
van decentrale overheden niet zonder de capaciteit te vergroten of over te
hevelen vanuit het betrokken ministerie.• Bied rust: decentralisatie vergt veel
capaciteit van decentrale overheden. Additionele beleids- of stelselwijzigingen
vergen extra capaciteit en nemen aandacht weg van een verbetering van de uitvoering.
Deze zouden dus zo veel mogelijk vermeden moeten worden.Onze belangrijkste aanbevelingen aan decentrale overheden zijn:• Vraag indien nodig om helderheid van het betrokken ministerie ten
aanzien van de beleidsvrijheid.• Houd vast aan de eigen visie en prioriteiten ten opzichte van het
Rijk en maak gebruik van de beleidsvrijheid die de specifieke uitkering biedt.• Werk bij de ontwikkeling van beleid samen met anderen als de beperkte
eigen capaciteit dit vereist.Reactie bewindspersonen en VNGDe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft
namens de betrokken bewindspersonen op 23 februari 2006 gereageerd. De
minister geeft aan dat het rapport een aantal interessante feiten oplevert
en een herkenbaar beeld schetst van het gebruik van specifieke uitkeringen.De minister neemt een groot aantal aanbevelingen over. Zo zal hij het
ontwikkelde afwegingskader gaan hanteren bij de keuze tussen algemene uitkering
en specifieke uitkeringen. Ook wil hij bevorderen dat nieuwe specifieke uitkeringen
een vervaltermijn krijgen. Hij zegt toe met een handreiking voor departementen
te zullen komen.De minister verschilt van mening met de Algemene Rekenkamer over de invulling
van het «single audit»-principe.Op 21 februari 2006 hebben wij ook van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) een reactie ontvangen. De VNG herkent een groot deel van de conclusies
en verklaringen uit het onderzoek. Ze zou de afweging tussen specifieke uitkeringen
en algemene uitkering evenwel liever op een andere basis maken en pleit voor
een verdere reductie van de controlelasten.Nawoord Algemene RekenkamerWij zijn verheugd over de toezeggingen van de minister van BZK en zullen
de ontwikkelingen op dit terrein met belangstelling volgen.Over de invulling van het «single audit»-principe vindt nog
nader overleg plaats. Wij blijven vooralsnog van mening dat in aanvulling
op de reguliere controle op de jaarrekening een beperkte controle door de
accountant van de medeoverheden in veel gevallen noodzakelijk is om aan de
door de Tweede Kamer gewenste tolerantie op begrotingsartikelniveau te voldoen.
Tevens wijzen we op de werkwijze die we bij de controle over 2006 zullen volgen.
De bewindspersonen hebben hierop niet gereageerd.In antwoord op de VNG-reactie merken wij op dat wanneer reductie van controlelasten
de hoofdzorg is, naar ons oordeel de gelden in veel gevallen beter overgeheveld
kunnen worden naar de algemene uitkering. 1 INLEIDING1.1 AchtergrondIn de periode november 2004 tot mei 2005 heeft de Algemene Rekenkamer
onderzoek verricht naar «specifieke uitkeringen». Dit zijn uitkeringen
van ministeries aan decentrale overheden, zoals gemeenten en provincies, bestemd
voor specifieke doelen die op lokaal of regionaal niveau moeten worden gerealiseerd.
Deze doelen kunnen zeer uiteenlopend van aard zijn. Er zijn specifieke uitkeringen
voor onderwijsachterstandenbeleid, voor maatschappelijke opvang, voor de inburgering
van vreemdelingen, maar ook bijvoorbeeld voor rampenbestrijdingsbeleid en
verkeers- en vervoersbeleid.Specifieke uitkeringen wijken op een belangrijk punt af van de andere
gelden waarover decentrale overheden kunnen beschikken: hun eigen inkomsten
(lokale belastingen, leges voor vergunningen en dergelijke) en de gelden die
zij krijgen uitgekeerd uit het Gemeenterespectievelijk het Provinciefonds.
Anders dan bij deze laatste twee geldbronnen hebben gemeenten en provincies
bij de besteding van specifieke uitkeringsgelden te maken met een rijksoverheid
die – in meer of mindere mate – een vinger in de pap houdt.Er is in het openbaar bestuur op dit moment een tendens om decentrale
overheden meer beleidsruimte te geven bij de aanwending
van specifieke uitkeringen.1 Zij krijgen in toenemende
mate de vrijheid om zelf bijvoorbeeld doelen of doelgroepen te kiezen, de
uitvoering vorm te geven en het tempo van de besteding te bepalen.De gedachte achter het vergroten van de beleidsvrijheid van decentrale
bestuursorganen is dat deze hierdoor:• kunnen zorgen voor meer maatwerk in
het beleid dat zij voeren (inspelen op specifiek lokale problemen);• slagvaardiger kunnen opereren (het
beleid aanpassen zodra de omstandigheden dat vragen); en• het beleid integraal kunnen opzetten
en uitvoeren (afstemmen met de verschillende betrokken actoren en met andere
beleidssectoren).Hierdoor zouden maatschappelijke problemen effectieverkunnen worden bestreden.Maatwerk, integrale beleidsvoering en slagvaardig opereren zijn dus bestuurlijke
doelen die de effectiviteit van lokaal/regionaal beleid moeten bevorderen.
In onderstaand schema is deze vooronderstelling geëxpliciteerd. Schema 1. Beleidstheorie rond specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheid.Uit de literatuurstudie die de Algemene Rekenkamer bij aanvang van dit
onderzoek heeft uitgevoerd blijkt dat het verruimen van de beleidsvrijheid
voor decentrale overheden zeker niet vanzelf leidt
tot het bereiken van deze beoogde bestuurlijke doelen. We hebben daarom het
bereiken van deze doelen tot hoofdthema van dit onderzoek gemaakt.1.2 Onderzoeksvraag en onderzoeksopzet1.2.1 Doel en vraagstellingMet dit onderzoek wil de Algemene Rekenkamer inzicht bieden in de mate
waarin decentrale overheden door de specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid
beter presteren, alsmede inzicht verkrijgen in de condities waaronder deze
betere prestaties tot stand komen.De drie vragen die we willen beantwoorden luiden:– In welke mate lukt het decentrale overheden die specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheid ontvangen, om maatwerk te leveren, slagvaardig op te treden
en integraal beleid te voeren?– Welke verklarende factoren zijn hierbij in positieve of negatieve
zin van invloed?– In hoeverre worden de maatschappelijke doelen die met deze uitkeringen
worden beoogd, ook daadwerkelijk bereikt?Tevens gaan we in op de keuze tussen een bijdrage via het Gemeente- of
Provinciefonds en een specifieke uitkering, al dan niet met beleidsvrijheid.De relatie tussen de bestuurlijke doelen en de maatschappelijke doelen
komt in dit onderzoek niet aan de orde.1.2.2 Begrippen en definitiesMaatwerk«Maatwerk» is het afstemmen van het beleid,
de beslissingen of het feitelijk handelen op de eigen aard van het voorliggende
geval of probleem (Fleurke, e.a., 1997, p. 20). Maatwerk vereist
dat rekening wordt gehouden met de kenmerken en omstandigheden van individuele
gevallen of situaties die relevant zijn. Maatwerk vraagt dus om een lokale
analyse en om daarbij aansluitende beleidskeuzes. Veelal wordt bij het realiseren
van maatwerk gebruikgemaakt van de lokale kennis van betrokkenen. Het resultaat
van maatwerk is individueel bepaalde beleidsuitwerkingen, toegesneden op de
kenmerken van de lokale situatie. Integrale beleidsvoeringIn de bestuurskunde wordt «integraal beleid» omschreven als
de onderlinge afstemming van beleid in verschillende sectoren ten behoeve
van de aanpak van een multidimensionaal vraagstuk (Fleurke e.a., 1997, p.
30).Die afstemming kan zowel tussen verschillende afdelingen van een beleidsorganisatie
nodig zijn, als met andere betrokken actoren. Bovendien kan de afstemming
van het beleid verdergaan dan alleen de inhoud van het beleid; zij kan ook
betrekking hebben op de organisatie ervan.SlagvaardigheidOnder «slagvaardigheid» wordt in dit onderzoek verstaan: het tijdig en adequaat reageren van het openbaar bestuur op maatschappelijke
veranderingen of op veranderingen in de omstandigheden waaronder het zijn
doelstellingen dient te realiseren (Fleurke e.a., 1997, p. 45).Bepalend voor de slagvaardigheid van het decentrale bestuur is de vraag
of de regeling behorend bij een specifieke uitkering in opzet mogelijkheden
laat voor bijsturing van het decentrale beleid, of er de nodige flexibiliteit
zit in de opstelling van het ministerie dat de specifieke uitkering verstrekt
en of er sprake is van de nodige alertheid bij de decentrale overheid die
deze uitkering ontvangt.Of een decentrale overheid van de geboden ruimte daadwerkelijk gebruikmaakt,
blijkt in de praktijk uit de feitelijke aanpassingen die een decentrale overheid
in haar beleid aanbrengt.Realisatie maatschappelijke doelenOnder de «realisatie van maatschappelijke doelen» verstaat
de Algemene Rekenkamer de mate waarin een algemene en/of
nadere geoperationaliseerde beleidsdoelstelling wordt gehaald. We
sluiten daarmee aan bij de definitie die de Algemene Rekenkamer in het algemeen
hanteert bij onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.Het realiseren van maatschappelijke doelen moet worden onderscheiden van
het verrichten van prestaties. Die hoeven immers niet noodzakelijkerwijs de
gewenste maatschappelijke veranderingen tot gevolg te hebben.Het realiseren van maatschappelijke doelen moet ook worden onderscheiden
van effectiviteit van het gevoerde beleid. Daarvan is sprake wanneer het maatschappelijk
doel is bereikt als gevolg vanhet gevoerde beleid.1.2.3 Aanpak van het onderzoekOns onderzoek bestond uit drie onderdelen:• een analyse van eerder onderzoek;• een nadere bestudering van drie specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid
(casusstudies);• expertmeetings.Analyse van eerder onderzoekEen onderdeel van het onderzoek was de bestudering van bestaande evaluaties
en wetenschappelijke literatuur. In totaal zijn 47 evaluaties van en studies
over specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid bestudeerd. Wij hebben 22
evaluaties geselecteerd die voor ons onderzoeksdoel relevant én van
voldoende kwaliteit waren. De geselecteerde evaluaties bestreken een breed
scala van beleidsterreinen. Zij hadden onder andere betrekking op de volgende
onderwerpen:1• het grotestedenbeleid in de periodes 1994–1998 en 1999–2004;• het terrein van werk en inkomen (Wet sociale werkvoorziening en
Wet inschakeling werkzoekenden);• de maatschappelijke opvang, verslavingszorg en vrouwenopvang;• het onderwijsbeleid (onder meer onderwijsachterstandenbeleid, onderwijs
in allochtone levende talen);• de integratie van nieuwkomers.We zijn nagegaan wat deze evaluaties vermeldden over de relatie tussen
beleidsvrijheid aan de ene kant en maatwerk, integrale beleidsvoering en slagvaardigheid
aan de andere kant.CasusstudiesSinds 2002 is vastgelegd dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) en de minister van Financiën jaarlijks in het Overzicht Specifieke
Uitkeringen verantwoording afleggen over de ontwikkelingen in de rijksbrede
inrichting van specifieke uitkeringen (Ministerie van BZK, 2002). Aan de hand
van het Overzicht Specifieke Uitkeringen 2003 hebben we de specifieke uitkeringen
geïnventariseerd waarbij sprake was van een ruime mate van beleidsvrijheid
voor de decentrale overheden (Ministerie van BZK & Ministerie van Financiën,
2003). Het bleek te gaan om 37 specifieke uitkeringen. Hieruit hebben we de
volgende drie regelingen geselecteerd voor het onderzoek:• De regeling «Inburgering oudkomers». De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I) verstrekt
aan de zogenoemde G54-gemeenten een specifieke uitkering die bedoeld is om
allochtonen die langere tijd in Nederland wonen, te helpen bij het leren van
de Nederlandse taal, het vinden van werk of het opvoeden van hun kinderen
(«maatschappelijke competenties») (Regeling aanvullende bijdrage
inburgering oudkomers 54 gemeenten; zie literatuurlijst voor een overzicht
van relevante regelingen). Gemeenten dienen hiertoe een meerjarenplan op te
stellen met daarin hun prioriteiten en ambities.1
Met de inburgering van oudkomers was in 2004 € 93 miljoen gemoeid.
Vanaf 2006 treedt een nieuw stelsel in werking (zie § 7.2).In het onderzoek hebben we ons geconcentreerd op vier middelgrote gemeenten
met een vergelijkbaar percentage allochtonen. Bij die vier gemeenten zijn
in het eerste kwartaal van 2005 interviews gehouden met bij de uitvoering
van het beleid betrokken ambtenaren voor het «inburgeringsdossier».
We hebben voor de periode 1999–2004 de beleidsstukken van de geselecteerde
gemeenten opgevraagd en hebben de monitorresultaten bestudeerd. Daarnaast
hebben we in 2005 gesproken met vertegenwoordigers van de «uitvoerders»
binnen de gemeenten, zoals de plaatselijke Regionale Opleidingscentra (ROC’s),
een regionaal opleidingsbureau en enkele welzijnsinstellingen.• Het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004». De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)
heeft in de periode 2001–2004 bijdragen beschikbaar gesteld aan dertig
gemeenten en aan alle provincies om meer en ander publiek (met name meer jongeren
en allochtonen) bij kunst en cultuur te betrekken (Regeling specifieke uitkeringen
stedelijke en provinciale programma’s cultuurbereik). Van deelnemende
gemeenten en provincies werd verwacht dat zij zelf een meerjarig actieprogramma
opstelden met daarin hun beleidsdoelen en de activiteiten. In totaal is € 125
miljoen uitgekeerd voor de drie onderdelen van de regeling: «Cultuurbereik», «Cultuur
en School» en«Beeldende Kunst en Vormgeving».
Voor de eerste twee onderdelen moesten deelnemende gemeenten en provincies
zelf een even groot bedrag bijleggen («matching»). Vanaf 1 januari
2005 is een nieuwe actieplanperiode ingegaan (zie § 7.2).Wij hebben de hele periode 2001–2004 als onderzoeksperiode genomen.
We konden hierbij gebruikmaken van het evaluatiemateriaal van het Landelijk
Onderzoek Actieplan Cultuurbereik 2001–2004, dat is uitgevoerd in opdracht
van de drie bestuurlijke partners van het actieplan: het Ministerie van OCW,
het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG). Dit onderzoek omvatte tevens enquêtemateriaal en analyses van
het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) over cultuurdeelname. Zelf hebben
we in aanvulling hierop de actieprogramma’s van 21 decentrale overheden
geanalyseerd, aanvullende gesprekken gevoerd met betrokken actoren en de resultaten
voorgelegd aan een groep van experts.• De «Gebundelde doeluitkering verkeer en
vervoer». De minister van Verkeer en Waterstaat (VenW) heeft
tussen 1996 en 2004 aan provincies en kaderwetgebieden gelden verstrekt voor
de aanleg van infrastructuur, passend binnen de algemene doelstellingen van
het Rijk (bereikbaarheid, verkeersveiligheid en leefbaarheid). De provincies
en kaderwetgebieden konden hierbij zelf beleidsdoelen en prioriteiten vaststellen
(Besluit Infrastructuurfonds, gewijzigd op 6 december 2002. De financiële
omvang van de gebundelde doeluitkering bedroeg in 2004 € 393 miljoen.Per 1 januari 2005 is de gebundelde doeluitkering opgeheven. Hiervoor
in de plaats is een bredere regeling voor decentraal verkeers- en vervoersbeleid
gekomen: de «Brede doeluitkering verkeer en vervoer». In § 7.2
geven wij aan wat de consequenties zijn van deze verandering voor onze bevindingen.In ons onderzoek over de gehele periode 1996–2004 hebben we ons
geconcentreerd op twee provincies en twee kaderwetgebieden. Wij hebben gesprekken
gevoerd met ambtenaren van deze provincies en kaderwetgebieden, alsmede met
ambtenaren van de «eindontvangers» van de gebundelde doeluitkering:
enkele inliggende gemeenten en één waterschap. Ook hebben we
beleidsstukken en monitors en evaluaties van deze decentrale overheden bestudeerd.Het aantal uitgevoerde casusstudies maakt het niet mogelijk een representatief
beeld te geven van alle decentrale overheden. Ze zorgden er wel voor dat we
diepgaand inzicht kregen in de beleidspraktijk bij de geselecteerde decentrale
overheden, hetgeen met name voor de aanbevelingen van belang was. Met behulp
van de casusstudies konden we de resultaten uit de analyse van eerder onderzoek
verifiëren en verdiepen.ExpertmeetingTen slotte hebben we een afsluitende expertmeeting georganiseerd waarin
we de voorlopige resultaten van het onderzoek hebben gepresenteerd. Aan de
bijeenkomst namen deel: ambtelijke vertegenwoordigers van verschillende ministeries,
provincies en gemeenten, het IPO en de VNG, enkele gespecialiseerde adviesbureaus
en beleidswetenschappers. Hoofddoel van de expertmeeting was het verifiëren
van de conclusies uit de casusstudies en de analyse van eerder onderzoek. 1.3 Opbouw rapportIn hoofdstuk 2 gaan we in op de keuze tussen een bijdrage via de algemene
uitkering en een specifieke uitkering, al dan niet met beleidsvrijheid.In de hoofdstukken 3 tot en met 5 bespreken we in hoeverre bij specifieke
uitkeringen met beleidsvrijheid de betrokken decentrale overheden erin zijn
geslaagd om tot «maatwerk», «slagvaardigheid» en «integraal
beleid» te komen en, voorzover hen dat niet is gelukt, hoe dat dan komt.
Drie specifieke uitkeringen stonden daarbij centraal: «Inburgering oudkomers», «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» en de «Gebundelde doeluitkering
verkeer en vervoer».Vervolgens hebben we beoordeeld in hoeverre de maatschappelijke doelen
waarvoor de door ons onderzochte specifieke uitkeringen in het leven zijn
geroepen, daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Dit onderdeel komt aan de orde
in hoofdstuk 6.In hoofdstuk 7 is een slotbeschouwing opgenomen met onze conclusies en
aanbevelingen, zowel voor de regering als voor de decentrale overheden.De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft, mede
namens de minister van Financiën, de minister van Verkeer en Waterstaat
(VenW), de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I) en de
staatssecretaris van Cultuur, op 23 februari 2006 op het onderzoek gereageerd.
Op 21 februari 2006 hebben we ook van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) een reactie ontvangen. In hoofdstuk 8 is een weergave van deze reacties
opgenomen, samen met het nawoord van de Algemene Rekenkamer. 2 ALGEMENE VERSUS SPECIFIEKE UITKERING2.1 InleidingWanneer het Rijk decentrale overheden geld wil toekennen voor de ontwikkeling
of uitvoering van decentraal beleid, kan dat langs twee wegen: via een algemene
bijdrage in het Gemeente- c.q. Provinciefonds of via een specifieke uitkering,
al dan niet met beleidsvrijheid.In sommige gevallen is een specifieke uitkering een vanzelfsprekende optie,
bijvoorbeeld wanneer maar een beperkt aantal gemeenten met een problematiek
te maken heeft en het geld hiervoor niet goed op basis van het inwoneraantal
van gemeenten of de andere criteria van de fondsen kan worden verdeeld. Een
goed voorbeeld hiervan is de Bommenregeling, die is bedoeld om de kosten te
vergoeden die gemoeid zijn met het opruimen van explosieven uit de Tweede
Wereldoorlog.In andere gevallen is de keuze minder vanzelfsprekend en moet een afweging
worden gemaakt.Het kabinet streeft naar vermindering van het aantal specifieke uitkeringen,
naar een vergroting van de beleidsvrijheid voor decentrale overheden en naar
een verlaging van de verantwoordingslasten. Vanuit deze wens heeft het kabinet
in het voorjaar 2005 een aantal voornemens gepresenteerd (Ministerie van BZK,
2005a). In dit hoofdstuk worden deze voornemens beschreven en geven wij onze
visie hierop. In het verlengde hiervan ontwikkelen we een afwegingskader voor
de keuze tussen de verschillende financieringsvormen (algemene uitkering,
specifieke uitkeringen, met en zonder beleidsvrijheid).2.2 Beheersing van het aantal specifieke uitkeringen
en de verantwoordingslasten2.2.1 De periode 1980–1993: gestage afnameIn 1980 bestonden er 532 specifieke uitkeringen. Rond die tijd ontstond
het besef dat het veelvuldig gebruik van specifieke uitkeringen negatieve
consequenties heeft:• De geoormerkte bestemming kan een goede verdeling van middelen
op gemeentelijk niveau in de weg staan.• De vastliggende bestemming bemoeilijkt ook het voeren van een flexibel
en samenhangend beleid.• De verantwoording aan het ministerie dat de uitkering verstrekt,
brengt extra beheerslasten voor de decentrale overheden met zich mee (Ministerie
van BZK, 1980).Sinds die tijd is er het nodige gedaan om het aantal specifieke uitkeringen
terug te dringen. In 1981 legde de Raad voor de gemeentefinanciën met
de publicatie Heiligt het doel alle (specifieke) middelen? de basis voor een eerste saneringsoperatie (Raad voor de gemeentefinanciën,
1981). Het toenmalige kabinet besloot dat alleen in uitzonderingsgevallen
gebruikgemaakt zou moeten worden van het instrument. In 1984 werden in de
Financiële-verhoudingswet hiervoor criteria opgenomen. Een specifieke
uitkering kon alleen worden ingesteld wanneer het technisch niet anders kon
(bijvoorbeeld wanneer slechts een beperkt aantal gemeenten of provincies met
een bepaalde problematiek te maken had en de middelen daarvoor niet op basis
van de verdelingscriteria van het Gemeente- of Provinciefonds, zoals bevolkingsaantal
of grondgebied, konden worden verdeeld). In de jaren vanaf 1984 is een groot aantal uitkeringen samengevoegd,
overgeheveld naar het Provincie- of Gemeentefonds of opgeheven. Het aantal
uitkeringen werd teruggebracht tot 216 in 1990. In 1991 kwam het toenmalige kabinet met de zogenoemde decentralisatie-impuls:
een akkoord met IPO en VNG waarin was vastgelegd dat gestreefd zou worden
naar overdracht van taken van Rijk naar gemeenten en provincies onder gelijktijdige
overdracht van de betrokken rijksmiddelen (waaronder specifieke uitkeringen)
aan het Provincie- en/of Gemeentefonds (Ministerie van Binnenlandse Zaken,
1991). Mede als gevolg hiervan werd het aantal specifieke uitkeringen verder
teruggebracht tot 114 in 1998.2.2.2 De periode 1994–2004: geleidelijke toenameIn de tweede helft van de jaren negentig ontstond bij het toenmalige paarse
kabinet de behoefte aan verruiming van de mogelijkheden voor specifieke uitkeringen.
Het kabinet wilde naast technische overwegingen ook beleidsinhoudelijke overwegingen
kunnen hanteren voor het al dan niet instellen van een specifieke uitkering.1 Het moest, met andere woorden, mogelijk zijn om voor
een specifieke uitkering te kiezen wanneer het Rijk een bepaalde ontwikkeling
op decentraal niveau voor kortere of langere tijd wenste te stimuleren. Of,
zoals het in de miljoenennota van 1996 werd verwoord: «indien op centraal
niveau (regering of parlement) de politieke wens bestaat de beschikbare middelen
gericht, naar eigen rijksprioriteiten en herkenbaar in te zetten. Niet de
doelmatigheidsvraag staat dan voorop, maar de wens van centrale
sturing» (Ministerie van Financiën, 1995, p. 186).Met de wijziging van de Financiële-verhoudingswet in 1996 werden
daarom de in 1984 aangebrachte criteria weer uit de wet gehaald. In plaats
daarvan is in de wet opgenomen dat bekostiging door middel van een specifieke
uitkering «bijzonder aangewezen moet zijn». Hiervoor geldt een
motiveringsplicht, waarvoor in de memorie van toelichting de oude criteria
als richtinggevende voorbeelden terugkomen. De ministers van BZK en Financiën
dienen op grond van de Financiële-verhoudingswet deze motivering te toetsen.Figuur 2 geeft een beeld van de motiveringen die ministeries in de praktijk
geven voor het instellen van specifieke uitkeringen. De figuur is gemaakt
op basis van het Overzicht Specifieke Uitkeringen 2003.Uit de figuur blijkt dat:– een aanzienlijk deel van de specifieke uitkeringen in het overzicht
niet is gemotiveerd (13%);– inmiddels een deel van de specifieke uitkeringen is gemotiveerd
vanuit andere motieven dan de technische criteria uit de oude Financiële
verhoudingswet (15%).Sinds 1998 is het aantal specifieke uitkeringen geleidelijk toegenomen
(zie figuur 2). Waren er in 1998 114, in 2004 is dat aantal opgelopen tot
155.1 Het financiële belang
van de specifieke uitkeringen nam eveneens toe: van circa € 13 miljard
in 1998 tot circa € 18,3 miljard in 2004.2.2.3 2004–heden: nieuwe saneringsimpulsHet rapport van de commissie-BrinkmanMet de kabinetten Balkenende-I en -II is de sanering van specifieke uitkeringen
weer hervat. Op verzoek van de ministers van Financiën en van Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BZK) lichtte in 2004 de stuurgroep Doorlichting
specifieke uitkeringen (de commissie-Brinkman) de 155 op dat moment bestaande
specifieke uitkeringen door. Op 25 oktober 2004 werd het advies van de
stuurgroep aan de Tweede Kamer gezonden (Stuurgroep Doorlichting specifieke
uitkeringen, 2004).De stuurgroep stelt voor om het aantal specifieke uitkeringen terug te
brengen tot 34 (22 klassieke en 12 gebundelde uitkeringen). Het kabinet heeft
dit voorstel op hoofdlijnen overgenomen.De voorgestelde sanering is overigens, wanneer deze wordt uitgedrukt in
het financiële belang dat met de uitkeringen is gemoeid, minder omvangrijk
dan de aantallen (een reductie van 155 naar 34) doen vermoeden. Het financiële
belang zou dalen van € 18,2 miljard naar € 16,4 miljard.Figuur 3 geeft de verhouding weer tussen de omvang van de algemene uitkeringen
en het (vermoedelijke) financiële belang van de specifieke uitkeringen.
Deze cijfers maken duidelijk dat er de afgelopen jaren een accentverschuiving
heeft plaatsgevonden in de richting van algemene bijdragen uit het Gemeente-
en Provinciefonds, maar dat niettemin nog bijna de helft van de overdrachten
van het Rijk aan decentrale overheden geschiedt in de vorm van specifieke
uitkeringen. De commissie-Brinkman pleit niet voor herstel van de toetsingscriteria
voor specifieke uitkeringen in de Financiële-verhoudingswet. De beleidsinhoudelijke
keuze, die door de paarse kabinetten centraal is gesteld, dient ook volgens
de commissie het vertrekpunt te zijn. De commissie formuleert het zo dat de
gewenste verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en decentrale overheden
en de daarbij behorende sturingsrelatie doorslaggevend zou moeten zijn. Bij
de keuze van het bestuurlijke arrangement zouden volgens de commissie-Brinkman
de volgende overwegingen kunnen worden betrokken:• subsidiariteit: op welk overheidsniveau
is het zicht op de benodigde beleidsoplossingen het beste?• rechtsgelijkheid voor de burger: welke
verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten of provincies zijn aanvaardbaar?• schaalvoordelen: welke overheidslaag
zit dicht genoeg bij de voorziening en is groot genoeg om bij de beleidsuitvoering
schaalvoordelen te realiseren?• Europese afspraken: in hoeverre vragen
Europese afspraken een centrale rol van het Rijk?• externe effecten: zijn er voorzienbare
effecten bij andere gemeenten/provincies, die relevant zijn voor de toewijzing
van de beleidsverantwoordelijkheid?Pas na beantwoording van deze vragen volgt de vraag of er structuurkenmerken
van gemeenten of provincies zijn op basis waarvan verdeling door middel van
een algemene uitkering mogelijk is. De commissie-Brinkman acht het onwenselijk
om dit argument te snel te gebruiken.Een andere conclusie van de commissie-Brinkman is dat het Rijk met de
huidige specifieke uitkeringen een te grote verantwoordingsbureaucratie heeft
opgelegd aan decentrale overheden. Behalve voorstellen tot vermindering van
het aantal specifieke uitkeringen bevat het rapport ook voorstellen om de
verantwoording over specifieke uitkeringen te vereenvoudigen. De afspraken
over de verantwoordingsinformatie die decentrale overheden moeten verstrekken
dienen aan te sluiten op de verantwoordelijkheidsrelatie tussen Rijk en decentrale
overheid, aldus de commissie. Indien ervoor gekozen is dat bij specifieke
uitkeringen de verantwoordelijkheid van het Rijk zich beperkt tot de hoofdlijnen,
dan past daarbij geen arrangement waarbij gedetailleerde verantwoordingsinformatie
naar het Rijk moet worden gestuurd. De commissie pleit er daarom voor de accountantsbeoordeling
van de verantwoording uitsluitend op decentraal niveau te laten plaatsvinden.
Dat vereist uiteraard dat de verantwoordingsinformatie van decentrale overheden
voldoet aan uniforme controlecriteria.Kabinetsreactie op het rapport van de commissie-BrinkmanHet tweede kabinet-Balkenende heeft het advies van de commissie-Brinkman,
dat de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en decentrale overheden
en de daarbij behorende sturingsrelatie doorslaggevend zou moeten zijn, omarmd.Daarbij heeft het kabinet tevens aangegeven dat het beleid gericht is
op het creëren van maximale beleidsvrijheid voor de lagere overheden.
Het kabinet had zich hierop toegelegd in de in november 2004 met IPO en VNG
overeengekomen «Code interbestuurlijke verhoudingen». Uitgangspunt
van deze code was het versterken van het vertrouwen tussen de verschillende
bestuurslagen. Het kabinet heeft daarom in zijn reactie op het rapport-Brinkman
aangekondigd de volgende voorkeursvolgorde te gaan hanteren: 1. algemene uitkering;2. brede doeluitkering;3. klassieke specifieke uitkering.Een beslissing voor instelling van nieuwe specifieke uitkeringen zal volgens
het kabinet in de toekomst in de ministerraad worden genomen, om zo de ontwikkeling
van het aantal uitkeringen te kunnen beheersen (Ministerie van BZK, 2005a).Voor de verantwoording over specifieke uitkeringen kiest het kabinet voor
een aanpak langs drie lijnen:1. Bij specifieke uitkeringen zal de informatiebehoefte van het Rijk nauwkeuriger
worden gerelateerd aan het bestuurlijke doel van de specifieke uitkering.
Zo is zowel voor minister als voor het parlement duidelijk tot op welke hoogte
de minister verantwoordelijk is voor de realisatie van een specifiek beleidsvoornemen.
Dit laat onverlet dat de minister bij vragen van het parlement te allen tijde
aanspreekbaar moet zijn.2. «Single information» vormt het uitgangspunt voor de informatievoorziening
van medeoverheden. De informatie die het Rijk vraagt zal zo veel mogelijk
aansluiten bij de informatie die de gemeenten en provincies nodig hebben voor
hun gemeenterespectievelijk provincierekening. Voorzover het Rijk nog andere
informatie nodig heeft, wordt deze opgenomen in het «informatieoverzicht
voor derden».1 Dit overzicht zou dus uitgebreid
moeten worden. Het kabinet verwacht dat zo het aantal verantwoordingsmomenten
drastisch zal afnemen. Het Rijk ontvangt de noodzakelijke verantwoordingsinformatie
dan minimaal eenmaal per jaar.3. De keuze voor «single audit» in pure vorm. Dat betekent
dat de huidige controleprotocollen per specifieke uitkering vervallen en dat
het Rijk steunt op de accountantscontrole van de gemeente-/provincierekening.
Alleen bij gegronde redenen worden deze werkzaamheden gereviewd. Deze nieuwe
aanpak wordt voor het eerst van toepassing op de begroting 2006. Bij zijn
keuze laat het kabinet zwaar wegen dat de Gemeentewet vanaf 2004 voorschrijft
dat de accountantsverklaring een oordeel over de getrouwheid en de rechtmatigheid
bevat. Daarnaast geldt vanaf 2004 het Besluit accountantscontrole provincies
en gemeenten. Dit Besluit stelt nadere voorschriften aan de accountantscontrole
van de jaarrekening van provincies en gemeenten.Het kabinet gaat ervan uit dat voor een beperkt aantal gegevens over specifieke
uitkeringen de pure vorm van «single audit» onvoldoende is, ook
na een eventuele herinrichting van de uitkeringen, en dat voor die uitkeringen
aanvullende rijkseisen nodig zijn. Te denken valt aan specifieke uitkeringen
met een Europese component. Het kabinet zal de behoefte aan extra controle-eisen
inventariseren en uitwerken.2.3 Visie Algemene Rekenkamer op de keuze tussen
algemene uitkering en specifieke uitkering2.3.1 AlgemeenDe Algemene Rekenkamer acht de verschuiving van de technische criteria
uit de oude Financiële verhoudingswet naar een beleidsinhoudelijke afweging
op basis van de gewenste bestuurlijke verhouding een logische ontwikkeling
die aansluit bij de beleidspraktijk.Dit loslaten van de toetsingscriteria draagt echter wel een zeker risico
in zich dat het aantal specifieke uitkeringen weer toeneemt, hetgeen in de jaren na 1996 ook is gebleken. De minister van BZK heeft in november
2005 de Tweede Kamer laten weten dat specifieke uitkeringen minder snel verdwijnen
dan in de kabinetsreactie van april 2005 werd verondersteld (Minister van
BZK, 2005b). Tevens heeft het ministerie ons in februari 2006 laten weten
dat in aanvulling hier op er in korte tijd ongeveer 20 nieuwe uitkeringen
zijn bijgekomen.1Aan de voor de toetsingscriteria in de plaats gekomen motiveringsplicht
wordt regelmatig niet voldaan. Daarbij komt dat specifieke uitkeringen een
snel inzetbaar en politiek zichtbaar instrument zijn. Voor vakministers en
vakwethouders levert dit een parallellopend belang op. Het is mogelijk dat
toekomstige kabinetten hun beleidsprioriteiten opnieuw door middel van specifieke
uitkeringen zullen willen uitvoeren.Het voornemen van het kabinet om de voorkeursvolgorde toe te passen en
eventuele besluiten voor instelling van een specifieke uitkering voortaan
op ministerraadniveau te nemen, is wellicht een geschikt middel om wildgroei
aan specifieke uitkeringen af te remmen. Het is dan wel wenselijk dat het
Rijk een visie ontwikkelt op de gewenste verhouding
tussen het financiële belang van de specifieke uitkeringen enerzijds
en de beschikbare middelen voor het Gemeente- en Provinciefonds anderzijds.Daarnaast bevelen wij aan om voor alle toekomstige specifieke uitkeringen
een passende vervaltermijn op te nemen, opdat
van tijd tot tijd nut en noodzaak van de afzonderlijke specifieke uitkeringen
wordt overwogen.Verder vinden wij dat de instelling van specifieke uitkering, conform
de wet, steeds deugdelijk moet worden gemotiveerd. Voor deze motivering hebben
wij – uitgaande van het kabinetsstandpunt – een afwegingskader
geformuleerd.2.3.2 Afwegingskader voor instelling van specifieke
uitkeringenIn de afweging of een specifieke uitkering moet worden ingesteld, dienen
volgens ons twee stappen doorlopen te worden:21. eerst maakt men de hoofdkeuze voor een algemene dan wel een specifieke
uitkering;2. daarna volgt, indien men gekozen heeft voor een specifieke uitkering,
de nadere keuze tussen een uitkering met meer of minder beleidsvrijheid.De tweedeling maakt immers de grens zichtbaar tussen de situatie waarin
het de minister is die stuurt en dus verantwoording moet afleggen over de
resultaten van het beleid (specifieke uitkering), en de situatie waarin de
decentrale overheden het beleid bepalen en dus slechts een verantwoordingsplicht
hebben aan hun eigen controleorganen (algemene uitkering).3De primaire keuze tussen een algemene dan wel een specifieke uitkering
wordt bepaald door de vraag of een minister sturingsambities heeft en verantwoordelijkheid
wil dragen voor de besteding van rijksgelden op decentraal niveau. Het criterium
is of het Rijk bij beleid dat door decentrale overheden wordt uitgevoerd,
ook de verantwoordelijkheid voor de collectieve resultaten van dat beleid
wil en kan overlaten aan de decentrale overheden. Als het Rijk dit wil en
kan, ligt een bijdrage via het Gemeente- of Provinciefonds voor de hand.Behalve de politieke ambitie kunnen er technische of andere belemmeringen
zijn die een bijdrage via de fondsen blokkeren. Verder moeten ook de verantwoordingslast
van decentrale overheden in de keuze voor het financiële arrangement
worden betrokken. Op de verantwoordingslasten gaan wij in § 2.4
van dit rapport nader in. Overwegingen bij stap 1:• Heeft het Rijk de ambitie om te sturen op dit terrein?• Zijn er Europese verantwoordingseisen of andere bepalingen die
een keuze voor het gemeente- of provinciefonds belemmeren?• Zijn er technische argumenten die een verdeling via de algemene
fondsen onmogelijk maken?• Staan de bijbehorende kosten en lasten voor verantwoording en toezicht
in het geval dat voor een specifieke uitkering wordt gekozen in redelijke
verhouding tot de sturingsambitie?Indien toch voor een specifieke uitkering wordt gekozen, volgt de tweede
stap in het keuzeproces. Hier staat de vraag centraal of de minister de door
de decentrale overheden te leveren prestaties wil voorschrijven of dat hij
hen vrij wil laten in de manier waarop zij de beleidsdoelen realiseren.Overwegingen bij stap 2:• Weegt het algemeen belang dat gemoeid is met een uniforme aanpak
op tegen de voordelen die zijn verbonden aan het geven van beleidsvrijheid?– Is er geen algemeen belang gemoeid met een uniforme aanpak (rechtsgelijkheid
voor burgers, schaalvoordelen, coherentie van beleid, externe effecten) of
is nog niet duidelijk welke aanpak het meest effectief is, zodat experimenten
mogelijk moeten zijn?– Bestaan er regionale, instellingsgebonden of persoonsgebonden
verschillen in de problematiek, zodat maatwerk
geboden is?– Wil het Rijk bevorderen dat de overheden die het beleid uitwerken
en uitvoeren snel in kunnen spelen op veranderende omstandigheden (slagvaardigheid)?– Wil het Rijk bevorderen dat de overheden die het beleid uitwerken
en uitvoeren dit, waar nodig, in samenhang met ander beleid en met andere
actoren te doen (integraal beleid)?• Is het Rijk daadwerkelijk bereid om ruimte en mogelijkheden te
bieden aan decentrale overheden en zijn deze op hun beurt van plan en in staat
deze ruimte benutten?KeuzeprocesOnderstaand schema geeft het zojuist beschreven keuzeproces weer. Schema 2. Keuzeproces algemene en een specifieke
uitkering2.4 Visie Algemene Rekenkamer op de verantwoording
over specifieke uitkeringen2.4.1 Algemene lijn voor de verantwoordingDe keuze voor een specifieke uitkering met of zonder beleidsvrijheid brengt
in beide gevallen een zekere verantwoordingslast mee.1 Op specifieke uitkeringen zijn de algemene uitgangspunten van toepassing
die de Algemene Rekenkamer hanteert voor alle rijksgelden. Deze uitgangspunten
zijn:– Als aan de verstrekking van rijksgelden voorwaarden zijn verbonden,
dient de minister ervoor te zorgen dat hij te allen tijde redelijke zekerheid
heeft over de naleving van deze voorwaarden.– De beschikbare informatie op rijksniveau over met rijksgeld gefinancierd
beleid moet toereikend zijn voor de evaluatie van dat beleid.Overeenkomstig het huidige begrotingsstelsel dient de minister jaarlijks
toestemming te krijgen van de Tweede Kamer om uitgaven te doen zoals voorgenomen
op een bepaald begrotingsartikel; de minister dient zich vervolgens jaarlijks
te verantwoorden over de uitgaven, verplichtingen en ontvangsten op artikelniveau.
Wanneer de minister een ander verantwoordingsarrangement wenst en daarmee
wil afwijken van de Comptabiliteitswet en daarvan afgeleide normen dan dient
hij dit per wet te regelen. De gedachte hierachter is dat de Comptabiliteitswet
een generieke wet is en dat, wanneer de wetgever hierop een uitzondering heeft
gemaakt, dit welbewust is gedaan. De specifieke wet gaat dan boven de generieke
wet. Het gaat hierbij om een wet in formele zin, niet om een algemene maatregel
van bestuur of ministeriële regeling, omdat alleen via een formele wet
helder is dat de Staten-Generaal met de afwijking instemt. 2.4.2 Beleidsvrijheid en comptabiliteitWij begrijpen de wens om tot een vereenvoudiging van de verantwoording
over specifieke uitkeringen te komen en ziet ook dat er redenen kunnen bestaan
voor het instellen specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid. De wens tot
vereenvoudiging is echter geen goed vertrekpunt voor het creëren van
beleidsvrijheid binnen een specifieke uitkering. De meeste winst is hier immers
te behalen door overheveling naar het Gemeente- en Provinciefonds. Daar waar
deze doelen wel worden gecombineerd zien we in de praktijk een spanning ontstaan
tussen beleidsvrijheid en comptabiliteit. Deze doet zich voor bij brede doeluitkeringen
waarbij meer ministeries zijn betrokken en bij specifieke uitkeringen met
een meerjarige verantwoordingstermijn.Meer ministeriesBij enkele brede doeluitkeringen worden de middelen van verschillende
vakdepartementen gebundeld ingezet. Het voordeel van bundeling is dat decentrale
overheden in staat worden gesteld de rijksgelden ontschot in te zetten. De
vraag is of een vakminister, door de gebundelde inzet van zijn middelen in
een brede doeluitkering, de verantwoordelijkheid voor het «eigen»
beleidsartikel nog wel kan waarmaken – en ook, of een dergelijke constructie
niet betekent dat het budgetrecht op artikelniveau wordt doorbroken.Artikel 31 van de Comptabiliteitswet 2001 biedt de mogelijkheid biedt
om gelden van verschillende begrotingshoofdstukken naar één
begrotingshoofdstuk over te hevelen. Dit laat in principe onverlet dat iedere
minister op het niveau van het eigen begrotingsartikel verantwoordelijk blijft
voor een rechtmatige en doelmatige verstrekking en besteding van de betreffende
gelden, tenzij per wet anders is bepaald.Als echter in overleg met de Tweede Kamer één minister verantwoordelijk
wordt gesteld voor de besteding van de middelen, is dit probleem verholpen.
Vanzelfsprekend is dit een politieke keuze. Maar op deze wijze is de verantwoordelijkheidrelatie
tussen het Kabinet en de Tweede Kamer gewaarborgd. Wij bevelen dan ook aan
om in voorkomende gevallen één minister verantwoordelijk te
maken voor de besteding van de gebundelde doeluitkering.Meerjarige verantwoordingVoor sommige specifieke of brede doeluitkeringen (bijvoorbeeld de Wet
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing) geldt een meerjarige verantwoordingstermijn.
Voor andere uitkeringen (Investeringsbudget Landelijk Gebied, de Economische
pijler en de Sociale pijler van het grotestedenbeleid) gaat zo’n meerjarig
arrangement in de toekomst gelden. Ontvangers van deze uitkeringen hoeven
zich pas na een langere termijn (vaak vijf jaar) te verantwoorden over de
recht- en doelmatigheid van de bestedingen.Wij wijzen erop dat deze meerjarige verantwoording op gespannen voet staat
met de Comptabiliteitswet 2001 en de jaarlijkse
begrotingscyclus van begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording.
Uit hoofde daarvan zou de Tweede Kamer immers jaarlijks inzicht moeten krijgen
in de kosten en resultaten van het beleid en de rechtmatigheid van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten.Mocht de minister zich desondanks genoodzaakt zien om met een meerjarige
verantwoording over bestedingen en prestaties te werken, dan zal hij dit in
een aparte wet dienen te regelen. Deze wet dient samen met eventuele algemene
maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen een «volkomen
arrangement» te vormen. Van een volkomen arrangement is sprake wanneer:• de verantwoordelijkheden inzake het beheer van het geld en de daarmee
samenhangende toezichts-, verantwoordings- en controle-aspecten helder en
toereikend zijn geformuleerd;• afwijkende verantwoordings- en controlearrangementen in de toelichtingen
bij begrotingen en jaarverslagen worden vermeld.Wanneer een dergelijke wet ontbreekt zal de Algemene Rekenkamer met ingang
van het rechtmatigheidsonderzoek over 2006 haar oordeelsvorming baseren op
de Comptabiliteitswet en de daarvan afgeleide normen. Dit kan dan leiden tot
het oordeel dat er sprake is van ontoereikend beleid ter voorkoming van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) en van onzekerheid over de rechtmatigheid.
Wanneer een deel van het arrangement per specifieke wet wel helder en toereikend
is geregeld en een ander deel niet, zal voor het niet-volkomen deel worden
teruggevallen op de Comptabiliteitswet en de daarvan afgeleide normen.2.4.3 «Single audit» en «single
information» bij specifieke uitkeringenWij onderschrijven het uitgangspunt van «single audit» en «single
information». Wel zien wij voor specifieke uitkeringen een aantal beperkingen,
maar ook een aantal mogelijkheden om dit uitgangspunt te verwezenlijken. Deze
worden hierna besproken.Een praktisch probleem voor het realiseren van «single information»
is dat de informatiebehoeften van decentrale overheden en die van het Rijk
niet altijd gelijk zijn. De beleidsinformatie die de vakminister op grond
van de VBTB-uitgangspunten1 aan de Tweede Kamer
moet verschaffen is voor decentrale overheden niet per se relevante informatie.
Indien de vakminister dergelijke informatie niet uit de jaarrekeningen en
jaarverslagen van de lagere overheden kan halen, heeft hij een probleem tegenover
de Tweede Kamer.Overigens bestaat er bij decentrale overheden wel een trend om vaker op
basis van de VBTB-systematiek te begroten en te verantwoorden. Het kabinet
verwacht in dit verband veel van het overzicht «Informatie voor derden».
Het is echter duidelijk geworden dat de kwaliteit daarvan bij veel provincies
en gemeenten nog onvoldoende is (Ministerie van BZK 2004, p. 4). Wanneer
het overzicht in de toekomst wel van voldoende kwaliteit is, dan zal in gevallen
waar de sturingsambities laag zijn mogelijk kunnen worden volstaan met beleidsinformatie
uit het overzicht «Informatie voor derden».2Ook bij het realiseren van «single audit» doen zich praktische
problemen voor. Zo bieden de jaarrekeningen vaak nog te weinig inzicht in
de wijze waarop de voorwaarden van specifieke uitkeringen worden nageleefd,
is de kans aanwezig dat het op het totaal van de rekening om een te klein
bedrag gaat om voldoende (controle)aandacht te krijgen en kan de aanpak van
de gemeenten (rechtmatigheidscriteria/goedkeuringstoleranties) onderling verschillen,
hetgeen de controle op rijksniveau zou kunnen frustreren. Met controleprotocollen kunnen dergelijke risico’s ondervangen
worden.Het kabinet is echter van mening dat de huidige controleprotocollen per
specifieke uitkering kunnen vervallen. Het laten vervallen van de controleprotocollen
betekent volgens ons, evenals de voorgestelde beperking van de reviewmogelijkheden,
een verzwakking van de controlestructuur voor specifieke uitkeringen. Elke
gemeenteraad of provinciale staten wordt namelijk, min of meer
afgedwongen door Audit Alert 15 van het NIVRA, verplicht om zijn eigen rechtmatigheidscriteria
vast te stellen. Deze kunnen afwijken van de criteria die voor de specifieke
uitkeringen gelden. Het Rijk kan hierdoor nauwelijks meer redelijke zekerheid
verkrijgen over de rechtmatigheid van de specifieke uitkeringen.Wij zien echter wel een mogelijkheid om, onder voorwaarden, de resultaten
van de accountantscontrole van gemeenten en provincies voor de controle op
departementaal niveau te gebruiken. Hierdoor kunnen de controlewerkzaamheden
per specifieke uitkering per gemeente aanzienlijk worden teruggebracht, terwijl
op departementaal niveau toch een nauwkeurigheid van 1% en een betrouwbaarheid
van 95% voor de rechtmatigheidscontrole van de specifieke uitkering
wordt gewaarborgd. De kern van deze gedachte is dat wanneer een specifieke
uitkering wordt uitgekeerd aan verschillende gemeenten er per gemeente een
kleiner aantal dossiers, dan de gebruikelijke driehonderd, door de accountant
behoeft te worden gecontroleerd om op departementaal niveau toch redelijke
zekerheid over de rechtmatigheid te kunnen verkrijgen. Hoe meer gemeenten
de specifieke uitkering ontvangen des te kleiner wordt het aantal dossiers
dat de accountant moet controleren. Voorwaarde is hiervoor wel dat:• er een duidelijk controleprotocol is voorgeschreven, waarin alle
relevante wet- en regelgeving, wettelijke voorwaarden en uitkeringsvoorwaarden
zijn opgenomen;• er uniforme foutdefinities worden toegepast.Voor een uitwerking van deze gedachte wordt verwezen naar deHandreiking gebruik van steekproeven bij specifieke uitkeringen die
te vinden is op www.rekenkamer.nl.Een andere kans om de mogelijkheden voor «single audit» te
vergroten wordt geboden door de verdere ontwikkeling van lokale rekenkamers.
Deze kunnen in de toekomst een grotere rol gaan spelen bij de verwezenlijking
van de «single audit»-gedachte voor specifieke uitkeringen.2.5 ConclusieOm het aantal uitkeringen in de toekomst verder te beheersen is het raadzaam
voor nieuwe specifieke uitkeringen een passende vervaltermijn op te nemen
opdat van tijd tot tijd nut en noodzaak van deze uitkering kan worden overwogen.Daarnaast is het van belang om een weloverwogen keuze te maken tussen
een bijdrage via de algemene uitkering en een specifieke uitkering, al dan
niet met beleidsvrijheid. Het in dit hoofdstuk ontwikkelde afwegingskader
kan een hulpmiddel zijn bij dit keuzeproces. De wens om decentrale overheden
ruimte te geven tot het leveren van maatwerk, het vergroten van de slagkracht
of het voeren van integraal beleid is hierbij een van de overwegingen. Een
ander aspect die bij de keuze een rol speelt is de kosten voor de verantwoording.In dit hoofdstuk is verder gewezen op de spanning tussen beleidsvrijheid
en comptabiliteit en is geschetst op welke manier hiermee kan worden omgegaan.
Ook blijken er mogelijkheden te bestaan om, binnen de grenzen van de Comptabiliteitswet,
de controle- en verantwoordingskosten van specifieke uitkeringen te verlagen.
Een en ander neemt niet weg dat er bij specifieke uitkeringen altijd controle-
en verantwoordingskosten gemoeid zullen blijven. 3 MAATWERK3.1 Maatwerk als bestuurlijk doelMet het creëren van meer beleidsvrijheid voor gemeenten en provincies
wil het Rijk onder meer bevorderen dat decentrale overheden voormaatwerk in hun beleid kunnen zorgen.Bij elk van de drie door ons onderzochte specifieke uitkeringen («Inburgering
oudkomers», «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer», «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004») is dit streven naar maatwerk een belangrijke
overweging geweest om niet al te stringente voorwaarden te stellen aan de
wijze waarop de verstrekte rijksgelden op decentraal niveau worden aangewend. Maatwerk in lokaal inburgeringsbeleid:
doelgroepsegmentering De toelichting bij de Bijdrageregeling
inburgering oudkomers vermeldt: «Om oud- komersbeleid effectief te laten
zijn moet er niet een algemeen aanbod aan de doel- groep worden gedaan maar
specifiek op de verschillende segmenten van de doel- groep. De doelgroep is
immers zeer divers van samenstelling, zowel wat betreft leeftijd, culturele
achtergrond als opleiding. Een specifiek aanbod, zo direct mogelijk aansluitend
op de situatie van de (potentiële) doelgroep kan de motivatie om deel
te nemen aan een inburgeringstraject verhogen» (Ministerie van BZK,
1999, p. 20).We spreken van «maatwerk» wanneer een decentrale overheid
haar beleid, beleidsbeslissingen en/of haar feitelijk handelen uitdrukkelijk
afstemt op de eigen aard van een specifiek geval of een specifiek probleem
zoals zich dat in de lokale of regionale situatie voordoet (Fleurke, e.a.
1997, p.20). Om dergelijk maatwerk te kunnen leveren moet een decentrale overheid
uiteraard beschikken over een analyse van de lokale/regionale
uitgangssituatie, waarop zij dan haar lokale/regionale
beleidskeuzes kan laten aansluiten.Maatwerk bestaat doorgaans uit uitwerkingen van landelijk beleid, die
worden toegesneden op de kenmerken van de lokale/regionale situatie. Vaak
wordt hierbij gebruikgemaakt van de kennis van betrokkenen.In een aantal gevallen kiest het Rijk ervoor om een specifieke uitkering
in te zetten voor het aanpakken van ogenschijnlijkvergelijkbare problemen die in verschillende gemeenten spelen, bijvoorbeeld een
groot aantal allochtonen dat nog niet ingeburgerd is. Het is waarschijnlijk
dat een analyse van de lokale situatie zal uitwijzen dat een eigen op maat
gesneden aanpak nodig is, gegeven de diversiteit aan achtergronden van de
in te burgeren groep, hun geografische spreiding en verschillen tussen onderwijsaanbieders
in de verschillende gemeenten.3.2 Realisatie maatwerkWij zijn nagegaan in hoeverre bij specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid
de betrokken decentrale overheden erin zijn geslaagd om tot «maatwerk»
te komen – en voorzover hen dat niet is gelukt, hoe dat dan komt.Onze conclusie is dat de verwachtingen omtrent het maatwerk niet waargemaakt
zijn. Dat blijkt zowel uit de drie door ons zelf onderzochte specifieke uitkeringen
(«Inburgering oudkomers», «Gebundelde doeluitkering verkeer
en vervoer», «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»)
als uit onderzoek dat door anderen is uitgevoerd.1
Ook de deskundigen met wie wij tijdens een door ons georganiseerde
expertmeeting van gedachten hebben gewisseld, bevestigen dit beeld.Onderstaand schema toont de onderzoeksuitkomsten van de drie door ons
onderzochte specifieke uitkeringen:Tabel 1. Onderzochte specifieke uitkeringen: uitkomsten
maatwerk. Bestuurlijk doel:Inburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik
2001–2004Gdu verkeer en vervoerMaatwerk gerealiseerd?EnigszinsNauwelijksEnigszinsIn deze paragraaf zetten we om te beginnen uiteen welke bevindingen ten
grondslag liggen aan onze conclusie (§ 3.2.1). Daarna bespreken
we welke factoren kunnen verklaren waarom het realiseren van maatwerk op decentraal
niveau maar moeizaam tot stand komt (§ 3.2.2). 3.2.1 BevindingenWe zijn nagegaan:• of de decentrale overheden die in de onderzochte periodes1 een specifieke uitkering met beleidsvrijheid hebben
ontvangen, het beleid dat ze daarmee financierden, hebben gebaseerd op een analyse van de lokale of regionale uitgangssituatie;• of zij lokale/regionale doelgroepen hebben betrokken
bij de gemaakte beleidskeuzes;• hoe zij hun beleid vormgegeven hebben:
in welke mate hebben de uitgevoerde analyses daadwerkelijk geleid tot verschillen
in aanpak?Vaak geen goede analyse van lokaal/regionaal probleemDe door ons onderzochte casussen laten zien dat het beleid van decentrale
overheden in het kader van een specifieke uitkering lang niet altijd gebaseerd
is op een goede analyse van de bijzondere lokale of regionale kenmerken van
het probleem waarop het beleid zich richt.De casus «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» is hier
illustratief. We hebben 21 gemeentelijke en provinciale actieprogramma’s
bestudeerd.2 De meeste begunstigde gemeenten
en provincies hadden weliswaar een analyse gemaakt van de sterke en zwakke
punten van de lokale/regionale culturele situatie, maar bij weinig gemeenten3 en slechts bij een enkele provincie4 spitste deze analyse zich toe op het daadwerkelijke probleem: het
bereik van de cultuur onder de verschillende bevolkingsgroepen binnen de betreffende
gemeente of provincie.De casus «Inburgering oudkomers» laat een vergelijkbaar beeld
zien.De vier door ons onderzochte gemeenten beschikten weliswaar over gegevens
over de omvang van de doelgroep (dergelijke statistische gegevens zijn eenvoudig
via het Centraal Bureau voor de Statistiek te verkrijgen), maar niet allemaal
hadden zij onderzoek gedaan naar de specifieke inburgeringsbehoeften van de
doelgroep. Eén gemeente had dit in het geheel niet gedaan, de overige
drie op een meer of minder gedegen wijze.Ook bij de casus «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer»
valt op dat een goede analyse van de lokale/regionale uitgangssituatie veelal
ontbreekt. In de betrokken provincies en kaderwetgebieden waren weliswaar
probleemanalyses gemaakt, maar ook hier hadden deze een oppervlakkig karakter:
knelpunten waren niet gekwantificeerd of men had bepaalde relevante aspecten
niet in de probleemanalyse meegenomen.Onze bevinding dat voor specifieke uitkeringen niet altijd een goede probleemanalyse
gemaakt wordt, staat niet op zichzelf. Andere onderzoekers hebben hetzelfde
geconstateerd, bijvoorbeeld S. A. H. Denters in zijn analyse van
gemeentelijk grotestedenbeleid in de periode 1999–2004: «Het inzicht
in het specifieke plaatselijke probleem lijkt te ontbreken» (Denters,
2001, p. 91).Ook J. W. Duyvendak concludeert in het tweede rapport van de visitatiecommissie
Grotestedenbeleid dat «we over stad en stedelijkheid in het algemeen
veel weten maar over iedere stad op zich verbazingwekkend weinig» (geciteerd
in Denters 2001, p. 91).Schaarse lokale/regionale analyses zelden bepalend bij
beleidskeuzesDe onderzochte casussen laten verder zien dat, voorzover er al een lokale/regionale
probleemanalyse wordt gemaakt, deze in lang niet alle gevallen bepalend is
voor de uiteindelijke beleidskeuzes.Zo hebben we geconstateerd dat bij het meeste beleid dat op decentraal
niveau was geformuleerd in het kader van de specifieke uitkering «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004», de probleemanalyse slechts een formaliteit
was. De gemeentelijke en provinciale programma’s bleken vooral te zijn
bepaald door de prioriteiten die op het centrale niveau (in dit geval door
het Ministerie van OCW, het IPO en de VNG) naar voren waren geschoven. Deze
prioriteiten speelden lang niet even sterk in alle provincies of gemeenten.Geen relatie tussen probleemanalyse en
beleidsprioriteit Een landelijke gemeente die deelnam aan
het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» wees in de sterkte-zwakteanalyse
van de lokale situatie die zij in dat kader opstelde, vooral op het uitgestrekte
grondgebied met de vele dorpen en de afhankelijkheid van bepaalde groepen
van het openbaar vervoer. Als belangrijkste doelgroep van het beleid werden
vervolgens allochtonen en jongeren gekozen – groepen die niet in het
bijzonder afhankelijk zijn van het openbaar vervoer.Een vergelijkbare situatie hebben we gesignaleerd bij drie gemeenten waar
in het kader van de specifieke uitkering «Inburgering oudkomers»
een cursusprogramma werd opgezet. Het gemeentelijke beleid richtte zich op
de (centraal bepaalde) prioritaire doelgroepen, te weten «werkzoekenden»
en «opvoeders». Er waren echter geen, op basis van het aanvullend
behoeftenonderzoek, verschillende typen klantgroepen gedefinieerd.1 Was dit wel gebeurd, dan zou het voor de gemeenten mogelijk
geweest zijn om met de uitvoeringsorganisaties per klantgroep een toegespitste
cursus af te spreken. Nu boden de uitvoeringsorganisaties weliswaar een rijke
scharkering aan cursussen aan, maar die waren niet gebaseerd op het behoefteonderzoek.Ook bij de casus «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer»
hebben we vastgesteld dat de beleidsprioriteiten van provincies en kaderwetgebieden
veelal voortkomen uit politieke keuzes, en niet uit een probleemanalyse.Ook is ons gebleken dat de van het Rijk ontvangen gelden voor verkeer
en vervoer soms waren «doorgeregionaliseerd». Regionale organen
zoals provincies of kaderwetgebieden hadden de rijksgelden dan volgens een «eerlijkheidsverdeling» doorgesluisd naar gemeenten en
waterschappen. Dit had tot gevolg dat de rijksgelden vooral voor lokaalverkeers- en vervoersbeleid ingezet werden, waardoor het regionaal
belang waarvoor ze ook bedoeld waren, te weinig werd behartigd.Onze bevindingen staan niet op zichzelf. Ook P. Rutgers constateert in
zijn verhandeling over bestuurlijke vernieuwing dat lokaal maatwerk eerder
bestaat uit een «gegroeide consensus», dan uit een door gezamenlijke
analyse en studie verkregen doelgerichte aanpak (Rutgers, 2004, p. 336–339).Hoe het ook kan: goede benutting lokale
probleemanalyse Wij zijn tijdens ons onderzoek gestuit
op een voorbeeld dat aantoont dat gebruikmaken van lokale probleemanalyses
bij de ontwikkeling van beleid wel degelijk mogelijk en nuttig is. Een gemeente
had uitgebreid onderzoek gedaan naar de cultuurparticipatie van verschillende
bevolkingsgroepen. Daarin kwam de geringe cultuurdeelname van allochtonen
als probleem naar voren. In het kader van het «Actieplan Cultuurbereik
2001–2004» zette deze gemeente vervolgens een speciaal historisch
project over migranten op, om de eeuwenoude traditie van de stad als opvangcentrum
voor vluchtelingen en andere migranten te laten zien.Lokale doelgroepen weinig bij beleidsvorming betrokkenDiverse studies wijzen op de noodzaak van het in de beleidsvorming betrekken
van die partijen die kennis van zaken hebben. Voor het maken van beleid-op-maat
is dit van groot belang. Zo benadrukken F. Fleurke e.a. dat tegenspel op lokaal niveau een voorwaarde is voor maatwerk (Fleurke
e.a., 1997, p. 25). S.A.H. Denters wijst op het belang van de betrokkenheid
van doelgroepen en externe beleidspartners bij de vorming van een op maat
gesneden grotestedenbeleid (Denters, 2001, p. 109). En P. Rutgers geeft voor
het onderwijsbeleid aan dat lokaal maatwerk om gelijkwaardigheid in het overleg
tussen gemeenten en schoolbesturen vraagt (Rutgers, 2004, p. 339).De door ons geanalyseerde specifieke uitkeringen laten echter zien dat
decentrale overheden slechts in beperkte mate relevante doelgroepen betrekken
bij het maken van hun beleid.Alleen het lokale/regionale beleid dat ontwikkeld wordt in het kader van
de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» vormt een uitzondering
op bovenstaande vaststelling. Dit komt voor een deel doordat inspraak bij
de totstandkoming van verkeers- en vervoersplannen wettelijk geregeld is.
Daarnaast maakten de overheden die wij onderzochten veel werk van het betrekken
van de burgers.Op de terreinen «Inburgering oudkomers» en «Cultuurbereik»
bestaat geen verplichting tot het betrekken van de doelgroepen.De vier gemeenten die wij hebben onderzocht in het kader van de specifieke
uitkering «Inburgering oudkomers» voerden weliswaar in het kader
van het grotestedenbeleid overleg met achterstandsgroepen, maar dit overleg
was niet specifiek gericht op inburgering. Een van de vier gemeenten betrok
de doelgroep bij het opstellen van de inburgeringsplannen.Bij de overheden die rijksgelden ontvingen voor «Cultuurbereik»
was het beeld niet anders. Slechts twee van de 42 gemeenten en provincies
hadden bij de vorming van hun actieprogramma samenwerking gezocht met doelgroepen
om meer maatwerk te leveren. Het ging hierbij om betrokkenheid bij het opstellen
van de actieprogramma’s en/of het opnemen van bijvoorbeeld
jongeren in externe adviescommissies die project aanvragen beoordeelden (IJdens &
Hitters, 2003, p. 72). Slechts een enkele gemeente of provincie zocht
samenwerking met doelgroepen tijdens de uitvoering van het beleid (Visitatiecommissie
Cultuurbereik, 2002, p. 14).Hoe het ook kan: scouts het veld in Wanneer een gemeente of
provincie passief wacht tot het veld reageert op gepubliceerde plannen, gebeurt
er meestal weinig. Het blijkt veel beter te werken wanneer het contact met
doelgroepen actief wordt «nagejaagd». Verschillende gemeenten
en provincies die rijksgelden ontvingen in het kader van de specifieke uitkering «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» hadden een persoon ingezet met de taak
om initiatieven te stimuleren en doelgroepen te interesseren. Deze persoon
werd aangeduid met bena- mingen als cultuurscout, cultuurverkenner, cultuurmakelaar
of cultuurintendant. Deze namen geven aan waar het om draait: de vraag naar
cultuur in kaart brengen en proberen om passend aanbod hiervoor te vinden.
Gemeenten en provincies waar een dergelijke tussenpersoon was aangesteld bleken
in staat om veel actiever te sturen (en dus beleid-op-maat te maken) dan gemeenten
en provincies die wachtten op initiatieven vanuit het veld.Wij staan niet alleen in onze constatering dat het betrekken van doelgroepen
bij de ontwikkeling van lokaal beleid niet echt van de grond komt. Ook in
de eerdergenoemde studies van Fleurke e.a. en Denters wordt gewezen op dit
probleem. En op het terrein van de stedelijke vernieuwing concludeert onderzoeksinstituut
OTB van de Technische Universiteit Delft dat bewoners vaak ten onrechte geen
partij aan tafel zijn (Verhage & Sluis, 2003, p. 14).Opvallende eenvormigheid bij decentrale beleidskeuzesMen zou verwachten dat de beleidsvrijheid waarbinnen het plaatselijk beleid
afgestemd kan worden op de lokale of provinciale situatie, zou uitmonden in
individueel bepaald beleid, met diversiteit in plaatselijke beleidsdoelen
en doelgroepen. In de door ons onderzochte casussen bleken echter slechts
geringe verschillen in beleidsdoelen en doelgroepen tussen de verschillende
decentrale overheden, terwijl de uitgangssituaties onderling toch heel verschillend
waren.Het duidelijkst bleek dit bij de specifieke uitkering «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004». In de door ons onderzochte actieprogramma’s
was zelden sprake van een beredeneerde keuze voor bepaalde beleidsdoelstellingen
of doelgroepen. Vrijwel altijd werden de door het Ministerie van OCW, het
IPO en de VNG naar voren geschoven doelstellingen en doelgroepen eenvoudigweg
overgenomen. Hoewel maatwerk de bedoeling was, had het merendeel van de actieprogramma’s
van de deelnemende gemeenten en provincies toch veel weg van een confectiepak. Keuze voor doelgroep niet afgestemd op
lokale situatie De uitkering voor het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» was gebaseerd op het inwoneraantal van
de deelnemende gemeenten en provincies. De provincies en gemeenten dienden
zelf hun doelgroepen te benoemen. Vrijwel alle gemeenten schoven allochtonen
als doelgroep naar voren. Uit onderstaand overzicht van een aantal gemeenten
blijkt evenwel dat het percentage allochtonen binnen de bevolking van de deelnemende
steden sterk uiteenliep. Gemeente Percentage allochtonen
in 2000 Almere 26,4% Amsterdam 44,4%Emmen 9,4% Groningen 16,5%Zwolle 13,7% (Bron: CBS)Onze constatering stemt overeen met de bevindingen van andere onderzoekers.
Zo kwam het Centraal Planbureau (CPB) in zijn ex-ante-evaluatie van het grotestedenbeleid
over de periode 1999–2004 tot de conclusie dat de meerjarige ontwikkelingsprogramma’s
van de grote steden erg gelijkvormig waren en dat ze niet altijd aansloten
op de aard en omvang van de geconstateerde problemen (Centraal Planbureau,
2000).3.2.2 VerklaringenWij zijn nagegaan welke factoren kunnen verklaren waarom specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheid zo weinig maatwerk opleveren. We hebben daarbij gekeken
naar de bijzondere situaties in de drie door ons onderzochte casussen, en
we hebben geïnventariseerd welke factoren andere onderzoekers aanwijzen.
Tezamen leverde dit enkele verklaringen voor het gebrek aan decentraal maatwerk
op, die we hieronder bespreken. CapaciteitsgebrekHet formuleren van eigen beleid dat is toegesneden op de plaatselijke
situatie vergt aanzienlijke inspanning van een decentrale overheid. Het feit
dat maatwerk maar in beperkte mate wordt bereikt, lijkt voor een deel aan
capaciteitsgebrek te wijten.Wij hoorden bij veel decentrale overheden de klacht dat er eigenlijk te
weinig capaciteit is om de taken goed uit te voeren. Door de decentralisatie
van de beleidsontwikkeling wordt dit probleem alleen maar groter; er komen
steeds meer taken bij, terwijl het aantal mensen gelijk blijft. Uitgebreide
analyses van welke projecten het meeste effect opleveren en evaluaties van
uitgevoerde projecten (de onderbouwing van de beleidskeuzes) schieten er hierdoor
bij in. Zowel in relatie tot de «Gebundelde doeluitkering verkeer en
vervoer» als in relatie tot het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
hebben we deze klacht genoteerd.Vooral het maken van een goede lokale analyse blijkt voor veel decentrale
overheden een omvangrijke klus, ook al omdat men er weinig ervaring mee heeft.
Enkele decentrale overheden schakelden hiervoor een extern bureau in.Daarnaast blijkt het laten participeren van doelgroepen een arbeidsintensieve
aangelegenheid, waarbij regelmatig knelpunten optreden. Samenwerking met doelgroepen: aanslag
op ambtelijk apparaat Over het Actieplan Cultuurbereik
2001–2004 vertelde een gemeente ons dat het betrekken van jongeren als «advieslid»
bij de beoordeling van projectaanvragen een flinke aanslag op het ambtelijk
apparaat betekende, omdat de gemeente de aanvragen (gemiddeld 35 per jaar)
voor de adviesleden «panklaar» maakte. Vanwege de hoeveel- heid
aanvragen moesten de aanvragen, vooral voor de jongeren, overzichtelijk worden
samengevat en gebundeld. Met allochtonen waren er soms taal- en communicatieproblemen.Ook andere onderzoeken wijzen op het knelpunt van de beschikbare capaciteit
voor de ontwikkeling van eigen beleid. Fleurke e.a. noemen het feit dat gemeenten
op het terrein van de zorg de kinderschoenen nog aan hebben als verklaring
voor de beperkte mate van maatwerk in die sector (2002a, p.68). Rijnconsult
concludeert in een evaluatieonderzoek van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW)
en de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) dat gemeenten kennis en menskracht
ontberen om specifiek eigen beleid op het gebied van arbeidstoeleiding en
reïntegratie te ontwikkelen (Dijkstra e.a., 2001). En de visitatiecommissie
Grotestedenbeleid wijst er in haar rapportage uit 1999 op dat in de jaren
tachtig veel lokale bureaus Onderzoek en Statistiek door bezuinigingen ofwel
helemaal zijn verdwenen, ofwel zijn gemarginaliseerd (1999, p. 46). Gewenning aan oude manier van werken Volgens één van de deelnemers
van een expertmeeting van de Algemene Rekenkamer verschilt het probleem van
de capaciteitsdruk wel per gemeente: «Het ligt vaak aan puur persoonlijke
omstandigheden en niet zozeer aan de omvang van de gemeente of de beschikbare
tijd. Als er op een cultuurafdeling van een gemeente mensen al jaren zitten,
kan er vaak niets. Komt er een verse wethouder en een nieuwe ambtenaar dan
kan meteen van alles».Overigens is het financieel compenseren van
lagere overheden voor de toegenomen belasting van het ambtelijk apparaat niet
altijd mogelijk, vanwege de voorschriften van de betreffende specifieke uitkeringen.
Het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» kent bijvoorbeeld
een grens van 7% van de uitkering die aan apparaatskosten mag worden
besteed. Uit de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer»
mogen de lagere overheden helemaal geen algemene apparaatskosten dekken.1Weinig beleidsrustGegeven de beperkte capaciteit die decentrale overheden hebben voor de
ontwikkeling van lokaal beleid, is het van belang dat de beleidskaders vanuit
het Rijk waarbinnen men moet werken, niet voortdurend wijzigingen ondergaan.
Bij de door ons onderzochte specifieke uitkeringen was van «beleidsrust»
vanuit Den Haag echter vaak geen sprake. Wijzigingen en nadere invullingen van
het oudkomersbeleid In de periode 2001–2004 kregen
decentrale overheden te maken met een reeks van opeenvolgende wijzigingen
in de regelgeving rond de specifieke uitkering «Inburgering oudkomers»: 1. Tweede Kamer
wijst beleidsterrein oudkomers aan als groot project (juli 2001)2. Introductie
van de «inburgeringsovereenkomst» tussen de gemeente en de oudkomer
(januari 2002)3. Verplichte
begin- en eindtoets (januari 2002, voor de 54 grootste gemeenten januari 2004) 4. Precieze
invulling monitor aan de hand van vragenlijst (mei 2003)5. Verplichting
tot het bijhouden van persoonsdossiers van oudkomers (januari 2004) 6. Verplichting
tot het inrichten van een gemeentelijk registratiesysteem van cursussen en
cursisten (januari 2004) 7. Accountantsprotocol
voor de oudkomersgelden over 2004 pas bekend in maart 20058. Verlenging
regeling voor 25 gemeentenDe 25 gemeenten die per
1 januari 2005 niet in het kader van het Grotestedenbeleid geld ontvangen,
krijgen middelen toegekend voor 2005 op basis van de regeling inburgering
 oudkomers 25 gemeenten 2005. in 2005 pas bekend in maart
2005Ook uit onderzoek van anderen komt de noodzaak van beleidsrust naar voren.
Fleurke e.a. noemen in dit verband het voorbeeld van de woningbouwsubsidiëring
in de jaren negentig. Door de decentralisatie van het woningbouwbeleid kwam
er in beginsel meer beleidsvrijheid, maar deze ging gepaard met een aanzienlijke
reductie in financiële middelen, waardoor de geboekte winst weer teniet
werd gedaan (Fleurke e.a, 1997, p. 26).Volgens Pröpper e.a. hebben de relatief frequente en vaak ook onverwachte
beleidswijzigingen vanuit de rijksoverheid tot gevolg dat investeringen in
gemeentelijke regie en (keten)samenwerking geheel of gedeeltelijk verloren
gaan of achterwege blijven (Pröpper e.a, 2004, p. 91).De Amerikaanse bestuurskundige W. Niskanen veronderstelt in zijn Bureaucratiemodel
dat ambtenaren streven naar maximalisatie van hun budget en daarmee van hun
staf en prestige (Niskanen, 1971). Een Nederlandse studie op dit gebied is
bijvoorbeeld U. Rosenthal (Rosenthal, 1988). Alhoewel Niskanens model ontoereikend
is gebleken om politieke besluitvorming te verklaren, vormt de veronderstelling
wel een mogelijke deelverklaring voor de sturingsambitie van de rijksoverheid.
Het toetsen van deze veronderstelling maakte echter geen deel uit van het
onderzoek.Moeizame balans tussen faciliteren en sturenDecentrale overheden hebben volgens verschillende onderzoeken behoefte
aan ondersteuning bij het vormgeven van hun lokale/regionale beleid. Het Rijk
verleent zulke ondersteuning ook in enkele gevallen.Hoe het ook kan: Taskforce Inburgering Het kabinet met de instelling
van de «Taskforce Inburgering» een forse inspanning geleverd om
inburgering van allochtonen bij de gemeenten te faciliteren. Met name de «accountmanagers»
die gemeenten ter plekke ondersteunden bij opstellen en uitvoe- ren van de
inburgeringsprogramma’s in het kader van de specifieke uitkering «Inbur-
gering oudkomers» hebben een belangrijke stimulerende rol gespeeld bij
het realise- ren van maatwerk op lokaal niveau (Pröpper e.a., 2004, p.
93 en 107).Ook de periodieke bijeenkomsten in het kader van het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004», georganiseerd door het Ministerie van
OCW, het IPO en de VNG (die tezamen de Regiegroep vormen voor deze specifieke
uitkering) hielpen veel gemeenten en provincies op weg bij het opstellen van
hun lokale/regionale actieprogramma.Het verlenen van dit soort ondersteuning heeft evenwel een keerzijde:
de beoogde beleidsvrijheid voor gemeenten en provincies kan erdoor in het gedrang komen. Het is dan ook van belang dat het Rijk een balans weet
te vinden tussen de benodigde facilitering en het risico van een teveel aan
sturing dat daarbij op de loer ligt. Ministeries lijken vaak nog te moeten
wennen aan een rol op afstand. Geen maatwerk door te veel sturing vanuit
het ministerieBij het «Actieplan Cultuurbereik
2001–2004» was het de bedoeling dat gemeenten en provincies in
hun lokale/regionale actieprogramma eigen prioriteiten zouden kiezen uit vijf
door het Ministerie van OCW, het IPO en de VNG geformuleerde doelstellingen.
In de praktijk bleken veel gemeenten het begeleidend commentaar van het ministerie,
zoals dat zij «geen kansen moesten laten liggen» en dat «het
van groot belang was aandacht te besteden aan elk van de vijf doelstellingen»,
als een dictaat te hebben ervaren. Zij volgden de OCW-aanwijzingen, uit angst
voor de verantwoording achteraf. De centraal georganiseerde bijeenkomsten
voor de gemeenten en provincies, bedoeld om ervaringen uit te wisselen, versterkten
dit effect soms nog; men volgde na wat andere gemeenten en provincies deden.Een ander gevaar van sterke inhoudelijke sturing is dat deze zich niet
altijd richt op de juiste dingen. Sturing kan dan averechts kan uitpakken.
Zo werd de hoogte van de specifieke uitkering «Inburgering oudkomers»
die gemeenten ontvingen bepaald door het aantal afgeronde inburgeringstrajecten,
en niet door de vooruitgang van de taalvaardigheid van de cursisten. Gemeenten
werden hierdoor niet gestimuleerd om naar maatwerk te zoeken.Ander onderzoek bevestigt het risico van te sterke sturing op inhoud.
Zo heeft de gemeente Rotterdam in een tussentijdse evaluatie van het beleidsveld «jeugd
en veiligheid» in de periode 1995–1996 aangegeven dat zij last
had van de in haar ogen te gedetailleerde sturing door middel van formats (Van Aart e.a., 1997, p. 215). P. Rutgers concludeert
dat de «overdaad» aan brochures en handreikingen eerder heeft
geleid tot confectie dan tot maatwerk (Rutgers, 2004, p. 336–339). Fleurke
e.a. noemen het voorbeeld van het gemeentelijke beleid voor vrouwenopvang.
Op uitdrukkelijk verzoek van de Tweede Kamer waren enkele specifieke uitkeringen
samengevoegd om op dit terrein meer maatwerk mogelijk te maken. Het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) voorzag vervolgens de nieuwe uitkering
echter van allerlei «aanbevelingen» die beschreven waar deze gelden
voor ingezet zouden moeten worden (Fleurke e.a., 2002b, p. 140).Niet alleen het Rijk, maar ook de decentrale overheden hebben moeten wennen
aan hun nieuwe rol. Het uitgangspunt van «matching» in het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004», waarbij gemeenten en provincies voor
elke euro rijksgeld zelf een even grote eigen bijdrage moesten bijleggen,
werkte in dit specifieke geval goed om de decentrale overheden een gelijkwaardiger
rol te geven. Toch blijken gemeenten en provincies slechts schoorvoetend gebruik
te hebben gemaakt van de hun geboden beleidsvrijheid.Ook volgens S.A.H. Denters wordt vaak te veel gemeentelijke energie geïnvesteerd
in het inspelen op de inhoudelijke eisen en verwachtingen van het Rijk. De
blik wordt bijna als vanzelf gericht op de Haagse probleemdefinities en oplossingsrichtingen
en niet op de situatie in de eigen gemeente (Denters, 2001, p. 92–93). Herverdeling middelen moeizaam door weerstand belanghebbendenHoewel we hiervoor hebben vastgesteld dat betrokkenheid van «het
veld» belangrijk is om als lokale beleidsmaker maatwerk te kunnen leveren,
maakt diezelfde betrokkenheid van belanghebbenden het voor decentrale overheden
soms moeilijk om de allocatie van gelden zuiver probleemgericht te houden. Het veld heeft soms belangen bij een historisch gegroeide
verdeling van het budget. Het geld komt dan niet noodzakelijk terecht op plaatsen
waar dit het hardst nodig is.In ons onderzoek is dit probleem naar voren gekomen bij de casus «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004». Jarenlange structurele exploitatiesubsidies
voor beeldende kunst en vormgeving hadden het karakter van verworven bestemmingen
gekregen, die niet zo gemakkelijk aangepast konden worden.Ook bij de gelden die worden verstrekt in het kader van de «Gebundelde
doeluitkering verkeer en vervoer» speelt deze kwestie nogal eens. Deze
gelden worden door alle onderzochte provincies of kaderwetgebieden in meer
of mindere mate verdeeld op basis van overwegingen van «eerlijkheid»,
in plaats van op basis van de ernst van de problemen. Regelmatig werd door
onderzochte decentrale overheden naar voren gebracht dat een herziening van
het beleid op dit punt vermoedelijk op «weerstand van belanghebbenden»
zou stuiten.In gevallen als deze, zo mag duidelijk zijn, werkt betrokkenheid van het
veld het ontwikkelen van maatwerk juist tegen. Het blijkt lastig om –
vanwege weerstand van belanghebbenden – de financiële middelen
daar in te zetten waar zij het hardst nodig zijn. De mogelijkheden voor decentrale
overheden om hun bestaande beleid om te gooien, moeten dan ook niet worden
overschat.3.3 ConclusieWij concluderen dat de verwachtingen omtrent maatwerk bij specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheid niet worden waargemaakt. Waar maatwerk de bedoeling was,
is confectie nogal eens het resultaat: decentrale overheden maken vaak onvoldoende
werk van de analyse van de eigen, lokale problemen en betrekken relevante
doelgroepen onvoldoende bij de formulering van het beleid.We hebben hiervoor de volgende verklaringen gevonden. Decentrale overheden
zijn van mening dat ze een tekort aan capaciteit hebben om de aan hen toebedeelde
taken goed uit te kunnen voeren. In sommige gevallen worden ze ook geconfronteerd
met frequente stelselwijzigingen, die extra aandacht vragen.Verder hebben we geconstateerd dat het Rijk worstelt met het vinden van
een balans tussen faciliteren aan de ene kant en sturen aan de andere kant.Op decentraal niveau hebben we gesignaleerd dat het nodig is om weerstand
van belanghebbenden te weerstaan om zo tot een herverdeling van middelen te
komen. Dat blijkt niet altijd te lukken. 4 SLAGVAARDIGHEID4.1 Slagvaardigheid als bestuurlijk doelMet het verruimen van de beleidsvrijheid voor decentrale overheden die
specifieke uitkeringen ontvangen wil het Rijk ook bevorderen dat lagere overheden
hun lokale/regionale beleid slagvaardiger kunnen
uitvoeren.Dit streven naar slagvaardigheid op decentraal niveau wordt bijvoorbeeld
expliciet vermeld in het zogenoemde Verdi-convenant, een hoofdlijnenakkoord
uit 1996 tussen IPO, VNG en het Ministerie van VenW op het gebied van verkeer
en vervoer, dat ook de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer»
omvat. Het Verdi-convenant over vergroten slagvaardigheid De toelichting bij het Verdi-convenant
vermeldt: «Doel is het proces van de beleidsontwikkeling zodanig vorm
te geven dat er een zo groot mogelijk draagvlak voor het te voeren beleid
ontstaat, terwijl tevens de besluitvaardigheid en de slagkracht van de verschillende
betrokken overheden voldoende groot blijft of wordt» (Verdi-convenant,
1996).In de expertmeetings die wij in het kader van dit onderzoek organiseerden,
werd het bevorderen van slagvaardigheid eveneens naar voren gebracht als belangrijk
argument voor het creëren van beleidsvrijheid bij specifieke uitkeringen.We spreken van «slagvaardigheid» wanneer een decentrale overheid
haar beleid tijdig en adequaat kan bijsturen zodra de omstandigheden dit vragen.
Als het gaat om beleid dat van rijkswege wordt gefinancierd in de vorm van
een specifieke uitkering, is voor een dergelijke slagvaardigheid bepalend
hoe de regeling behorend bij de specifieke uitkering is opgezet, hoe flexibel
het ministerie dat de specifieke uitkering verstrekt zich opstelt en hoe alert
de decentrale overheden zijn op relevante veranderingen in de omstandigheden.
Of decentrale overheden slagvaardig zijn, blijkt in de praktijk uit de feitelijke aanpassingen die zij in hun beleid aanbrengen.4.2 Realisatie slagvaardigheidWij zijn nagegaan in hoeverre bij specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid
de betrokken decentrale overheden hun beleid inderdaad op een slagvaardige
manier aan de omstandigheden hebben kunnen aanpassen. Voorzover hen dat niet
is gelukt, hebben we ook gezocht naar verklaringen daarvoor.Onze conclusie is dat de verwachtingen omtrent de slagvaardigheid van
decentrale overheden bij specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid tot op
zekere hoogte zijn uitgekomen. Dat blijkt zowel uit de drie door ons zelf
onderzochte specifieke uitkeringen («Inburgering oudkomers», «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004», «Gebundelde doeluitkering verkeer
en vervoer») als uit onderzoek dat door anderen is uitgevoerd.1 Ook de deskundigen met wie wij tijdens een door ons
georganiseerde expertmeeting van gedachten hebben gewisseld, bevestigen dit
beeld. Veel bijval expertmeeting voor conclusie
slagvaardigheid Op 18 mei 2005 organiseerden
wij een «expertmeeting» om onze voorlopige conclu- sies te verifiëren.
Aan de bijeenkomst namen deel: vertegenwoordigers van verschillende ministeries,
provincies en gemeenten, het IPO en de VNG, enkele gespecialiseerde adviesbureaus
en beleidswetenschappers. Onze conclusie over «slagvaardig- heid»,
namelijk dat er ruimte is voor slagvaardig handelen, doch dat die door decen-
trale overheden onvoldoende wordt benut, kreeg veel bijval.Onderstaand schema toont de onderzoeksuitkomsten van de drie door ons
uitgezochte specifieke uitkeringen:Tabel 2. Onderzochte specifieke uitkeringen: uitkomsten
slagvaardigheid. Bestuurlijk doel:Inburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik
2001–2004Gdu verkeer en vervoerSlagvaardigheid gerealiseerd?EnigszinsEnigszinsEnigszinsNet zoals in het vorige hoofdstuk zetten we hierna eerst uiteen welke
bevindingen ten grondslag liggen aan onze conclusie (§ 4.2.1). Daarna
bespreken de factoren die blijkens ons onderzoek in positieve of negatieve
zin van invloed zijn op de slagvaardigheid van lagere overheden (§ 4.2.2).4.2.1 BevindingenWe zijn nagegaan of de decentrale overheden die in de onderzochte periode
een specifieke uitkering met beleidsvrijheid ontvingen, in staat waren om
daarmee slagvaardig beleid te voeren. Om dit te beoordelen hebben we gekeken:• of de regeling voor specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid
in opzet mogelijkheden laten voor bijsturingvan
het decentrale beleid en of het betrokken ministerie zich hiervoor flexibel
genoeg opstelt;• of decentrale overheden alert genoeg waren
op relevante veranderingen;• of er bij de decentrale overheden daadwerkelijk aanpassingen van het beleid hebben plaatsgevonden. Kanttekening bij onderzoeksuitkomsten De hierna beschreven onderzoeksuitkomsten
geven hooguit een indruk van de beweeglijkheid
van het decentrale beleid. Wij hebben namelijk geen sluitende analyse gemaakt
van alle omgevingsveranderingen die tot beleidswijziging hadden moeten leiden
met de reacties daarop. Ook hebben we niet gekeken naar de adequaatheid of de tijdigheid van de
decentrale beleidswijzigingen. Dat zou veel meer diepgaand onderzoek vergen.
Omdat dit wel belangrijke elementen van «slagvaardigheid» zijn,
moeten onze uitspraken over dit bestuurlijk doel met voorzichtigheid gehanteerd
worden.Genoeg flexibiliteit in opzet regelingen en opstelling
ministeriesUit ons onderzoek blijkt dat de regelingen van de drie onderzochte specifieke
uitkeringen voldoende ruimte bieden om in te spelen op veranderingen. Ook
blijken de verantwoordelijke ministeries de nodige soepelheid te betrachten
in de manier waarop zij de regeling hanteren.We lichten dit hieronder toe voor elk van de drie specifieke uitkeringen. Voor de specifieke uitkering «Inburgering oudkomers» verstrekt
de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I) sinds 2002 voorschotten
voor verscheidene jaren op basis van door de gemeenten opgestelde prognoses.
Indien bij een gemeente behoefte zou ontstaan om haar prognose bij te stellen,
kan de minister het voorschot wijzigen. Gemeenten hebben op die manier ruimte
om tussentijds beleidswijzigingen door te voeren.Voor de regeling «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
hebben gemeenten en provincies in 2001 weliswaar een actieprogramma voor vier
jaar ingediend, maar er moest tevens jaarlijks een verantwoording en een nieuwe
aanvraag ingediend worden. Hoewel deze jaarlijkse aanvragen doorgaans verwijzen
naar het meerjarige actieprogramma,1 zijn er
in beginsel jaarlijks aanpassingen op dat programma mogelijk. Wij troffen
enkele aangepaste aanvragen aan.Een flexibele opstelling van het Ministerie van OCW maakt het voorts mogelijk
om accenten in het beleid te verleggen of het tempo van de uitgaven aan te
passen aan de omstandigheden. Zo kon een gemeente de gelden voor een Actieplan-project
dat door faillissement van de uitvoerder niet kon doorgaan, alsnog inzetten
in het volgende jaar, doordat het Ministerie van OCW toestond dit deel van
het budget door te schuiven.De «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» kent behalve
verkeers- en vervoersplannen met een looptijd van vijf tot tien jaar ook decentrale
jaarplannen en jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Deze maken het mogelijk
om nuances ten opzichte van het meerjarige verkeers- en vervoersplan te verleggen.
Daarnaast blijken veel van de betrokken overheden in hun beleidskeuzes en
prioriteitstelling al vooruit te lopen op de komende aanpassing van de verkeers-
en vervoersplannen.Ook uit ander onderzoek blijkt dat de combinatie van een globaal meerjarenprogramma
en jaarlijkse geoperationaliseerde plannen een formule is die het mogelijk
maakt om lokaal beleid zo nodig bij te stellen. H.A.P. van Aart wijst hier
bijvoorbeeld op in zijn evaluatie van het onderdeel «Jeugd en veiligheid»
in het grotestedenbeleid 1995–1996 (Van Aart e.a., 1997, p. 213).Van Aart wijst verder op de mogelijkheid om middelen flexibel in de tijd
te laten besteden.2 In de minimale variant van
deze optie kunnen decentrale overheden aan het Rijk toestemming vragen om
niet-benutte middelen naar een later jaar door te schuiven. In de maximale
variant krijgen decentrale overheden bestedingsvrijheid voor de duur van het
beleidsprogramma, en hoeven zij zich over de besteding van deze middelen uitsluitend
aan het eind van die periode te verantwoorden. In de derde periode van het
grotestedenbeleid (2005–2009) is voor deze variant gekozen. Keerzijde: spanning met eisen voor goede
verantwoording In de praktijk blijken brede
doeluitkeringen gepaard te gaan met meerjarige verantwoordingen. Naar ons
oordeel dient een minister afwijkende verantwoordingstermij- nen per wet te
regelen. De gedachte hierachter is dat de Comptabiliteitswet een generieke
wet is en dat wanneer de wetgever hierop een uitzondering heeft gemaakt dit
welbewust is gedaan. De specifieke wet gaat dan boven de generieke wet.Alertheid op relevante veranderingen: nauwelijksOm slagvaardig te kunnen zijn moeten decentrale overheden beschikken over
een adequate mate van alertheid om veranderingente zien en om haperingen in de eigen uitvoering waar te nemen.
Dat vraagt om monitoring zowel van de uitvoering als van de relevante omgeving
van de specifieke uitkering.Bij alle in het onderzoek betrokken decentrale overheden vindt een vorm
van monitoring plaats, maar deze is niet gericht op het signaleren van relevante
veranderingen in de beleidsomgeving.Bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» werden vanuit
de Regiegroep monitorprojecten gestimuleerd. Deze waren gericht op de resultaten
van beleid, maar niet op het signaleren van veranderingen in de omgeving van
het Actieplan Cultuurbereik 2001–2004.Bij de regeling «Inburgering oudkomers» vinden evenmin evaluaties
plaats waarop beleidswijzigingen gebaseerd kunnen worden.Bij de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» wordt
er gemonitord op allerlei deelaspecten van verkeer, ongevallen, milieu, en
dergelijke. Onderzoeksbureau Traffic Test heeft onderzoek gedaan naar de monitoring
en evaluatie door de diverse overheden (Rijk, provincies, kaderwetgebieden
en gemeenten) op het terrein van verkeer en vervoer (Traffic Test, 2004).
Het onderzoeksbureau trekt de volgende conclusies:• De beschikbaarheid van gegevens, in plaats van de relevantie ervan,
bepaalt of iets gemonitord wordt.• Het bestuur is niet of nauwelijks geïnteresseerd in monitoring.• In de helft van de gevallen wordt er niets gedaan met de uitkomsten.Daadwerkelijke aanpassingen van beleidUit de drie onderzochte casussen blijkt dat de betrokken decentrale overheden,
wanneer zij worden geconfronteerd met veranderingen of incidenten, in wisselende
mate hun beleid daaraan weten aan te passen (en zich dus «slagvaardig»
tonen).Bij de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» krijgen
decentrale overheden regelmatig te maken met naderende aanpassingen van de
verkeers- en vervoersplannen van het Rijk, provincies en kaderwetgebieden.
Het blijkt mogelijk om op decentraal niveau hierop vooruit te lopen door een
aanpassing van het regionale dan wel lokale beleid.Wij hebben bijvoorbeeld vastgesteld dat decentrale overheden in hun uitwerking
van het regionale/lokale verkeers- en vervoersbeleid veelal al de verschuiving
hadden gemaakt naar méér prioriteit voor de auto en bereikbaarheid
en minder voor openbaar vervoer, fiets, leefbaarheid en veiligheid, vooruitlopend
op de nog te verschijnen Nota Mobiliteit.Ook bij de specifieke uitkering «Inburgering oudkomers» zijn
er recent belangrijke veranderingen in het rijksbeleid doorgevoerd, waarop
gemeenten moesten zien in te spelen. Zo werden vanaf 2004 door de minister
van V&I geestelijke bedienaren binnen de groep oudkomers aangewezen als
prioritaire doelgroep voor inburgering. Ook de wijziging van de Wet kinderopvang
in januari 2005 had gevolgen voor de groep oudkomers die in het kader van
reïntegratie een inburgeringscursus volgden.Slechts bij een minderheid van de onderzochte gemeenten hebben deze veranderingen
geleid tot een aanpassing van het gemeentelijke beleid op het terrein van
de inburgering. Wijziging Wet kinderopvang: gevolgen
voor inburgerende oudkomers Het beschikbaar zijn van
kinderopvang is een belangrijke succesfactor voor de inbur- gering van oudkomers,
zeker waar het de groep opvoeders betreft; zonder kinderopvang geen cursisten. De wijziging van de Wet kinderopvang
in januari 2005 had tot gevolg dat ouders veel meer dan voorheen een actieve
rol moesten gaan vervullen: het regelen van het contract met de kinderopvangorganisatie,
het voorfinancieren en het via werkgever en Belastingdienst terugvragen van
geld. Voor allochtone ouders met een taalachterstand kan dit een probleem
zijn. Slechts twee van de vier onderzochte gemeenten hadden ingespeeld op
de verwachte problemen, bijvoorbeeld door intensieve begeleiding bij het invullen
van formulieren.Bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» ten slotte,
kregen gemeenten en provincies te maken met het feit dat het beleidskader
voor de «Geldstroom Beeldende Kunst en Vormgeving», waarvan in
2001 was vastgelegd dat dit nog aan het totale beleidskader het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» zou worden toegevoegd, in 2003 gereed
kwam. Hoewel dit logischerwijs gevolgen had moeten hebben voor de keuze van
te financieren projecten, zijn er nauwelijks wijzigingen doorgevoerd in de
gemeentelijke en provinciale actieprogramma’s.4.2.2 VerklaringenWij zijn nagegaan welke factoren van invloed zijn op de slagvaardigheid
van de lagere overheden die met specifieke uitkeringen lokaal of regionaal
beleid maken. We hebben ook gekeken welke invloeden andere onderzoekers in
dit verband noemen. Tezamen heeft dit een aantal verklaringen opgeleverd voor
de beperkte mate van slagvaardigheid op decentraal niveau zoals we die hebben
vastgesteld. We bespreken deze verklaringen hieronder; ze vallen deels samen
met de in hoofdstuk 3 besproken verklaringen voor het gebrek aan maatwerk.Weinig beleidsrustHet hoge tempo waarmee het Rijk als gevolg van veranderde inzichten of
prioriteiten wijzigingen aanbrengt in de regelingen behorend bij specifieke
uitkeringen, in de aanpalende regelgeving of in de financiering, veroorzaakt
bij veel lagere overheden de nodige druk.Dit hangt samen met het feit dat bij veel specifieke uitkeringen kabinetsprioriteiten
in het spel zijn. Inburgering van oudkomers bijvoorbeeld, is door de Tweede
Kamer tot «groot project» benoemd.1
Ten minste een aantal van de beleidswijzigingen waarmee gemeenten en provincies
te maken krijgen, heeft te maken met het actuele politieke belang van het
onderwerp. Dit «aanhollen achter de actualiteit» heeft het aanpassingsvermogen
van decentrale overheden danig op de proef gesteld.Deze feiten, gevoegd bij de constatering die we in hoofdstuk 3 al hebben
gedaan dat er bij veel decentrale overheden eigenlijk te weinig capaciteit
is om de taken goed uit te voeren, leiden ertoe dat de mogelijkheden die een
decentrale overheid nog heeft om alert te reageren op wijzigingen in de omgeving,
beperkt zijn.Lange procedures, korsetten van bureaucratieVooral in het verkeers- en vervoersbeleid vormen de lange procedures –
bestemmingsplanwijzigingen, onteigeningsprocedures, inspraakrondes, aanbestedingen –
een handicap om slagvaardig op te treden.Daar komt bij dat ook de toekenningsprocedure bij specifieke uitkeringen
veel tijd in beslag neemt: decentrale overheden krijgen pas in een laat stadium zicht op de hoogte van de hen toekomende gelden (bij de middelen
uit het Gemeente- of Provinciefonds is dit van tevoren duidelijk).Hoewel sommige decentrale overheden elementen in hun beleid inbouwden
om toch slagvaardig te kunnen optreden – een flexibel gehouden deel
van het budget bijvoorbeeld – blijken ook de eigen procedures bij tal
van decentrale overheden slagvaardig optreden te belemmeren, bijvoorbeeld
door adviescommissies die slechts één of twee keer per jaar
bijeenkomen. Dit probleem hebben wij zowel bij «Inburgering oudkomers»
als bij «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» gesignaleerd.1Door verschillende interpretaties van de regels van het ministerie en
door daarnaast nog eigen regels te maken, hebben veel gemeenten en provincies
bovendien «korsetten van bureaucratie» voor zichzelf gecreëerd.
Waar de rijksoverheid minder regels stelde, werden ze door de decentrale overheden
juist weer aangescherpt (Visitatiecommissie cultuurbereik, 2003, p. 29).Afhankelijkheid van andere bestuurlijke instantiesOok de omgeving stelt grenzen aan de mogelijkheden voor decentrale overheden
om slagvaardig op te treden. Met name de ontvangers van de Gebundelde doeluitkering
verkeer en vervoer – provincies en kaderwetgebieden – hebben bij
hun besluitvorming bijvoorbeeld te maken met de inliggende gemeenten en waterschappen.
Elk besluit moet hun expliciete steun hebben. En provincies streven eveneens
naar consensus met de gemeenten. Overigens bleken de gemeenten zich in de
onderzochte kaderwetgebieden constructief op te stellen, met name dankzij
een goede ambtelijke voorbereiding.Ook gemeenten zelf kennen dit probleem. Weliswaar zijn zij bij hun inburgeringsbeleid
relatief onafhankelijk van andere bestuurlijke instanties, maar bij de uitvoering
van het lokale beleid op het terrein van cultuurbereik stuiten gemeenten (en
ook provincies) op de – te voorziene – autonome positie van scholen
ten aanzien van de inrichting van hun onderwijs.Ook uit onderzoek van anderen blijkt dat de afhankelijkheid van «derden»
(bestuurlijke instanties) een factor is die de mogelijkheden van gemeenten
om alert te reageren op ontwikkelingen die zich voordoen in hun omgeving,
begrenst. Zo hebben gemeenten rond de bestrijding van drugsoverlast te maken
met een groot aantal bestuurlijke instanties (politie, Openbaar Ministerie,
geestelijke gezondheidszorg, gevangeniswezen, intramurale gezondheidszorg
en ambulante medische zorg). Dit stelt zware eisen aan de regiecapaciteit
van gemeenten (Smits & Smallenbroek, 2002).Weerstand van belanghebbendenTen slotte moeten decentrale overheden, om slagvaardig te zijn, het ook
kunnen opbrengen om daar waar dat nodig is voor het slagen van het programma,
over te gaan tot een herverdeling van financiële middelen – ook
al wordt er door de politiek en/of belangengroepen druk uitgeoefend om dat
niet te doen.Zoals we aan het eind van het vorige hoofdstuk al constateerden blijkt
in de praktijk dat lagere overheden lang niet altijd in staat zijn om deze
druk het hoofd te bieden.2 Daar waar doelgroepen
in de beleidsvoorbereiding onvoldoende worden betrokken (zie het vorige hoofdstuk),
is de kans groter dat politieke steun van deze groepen in de uitvoeringsfase
moet worden«gekocht». 4.3 ConclusieDe veronderstelling dat specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid de
slagvaardigheid van decentrale overheden vergroten, blijkt tot op zekere hoogte
te kloppen. De regelingen bieden in opzet voldoende mogelijkheden voor bijsturing
en de betrokken ministeries stellen zich redelijk flexibel op. De betrokken
decentrale overheden zijn echter slechts in beperkte mate ingesteld op het
signaleren van relevante veranderingen in de beleidsomgeving, die tussentijdse
bijsturing nodig maken. We hebben in ons onderzoek ook maar een gering aantal
daadwerkelijke aanpassingen gesignaleerd.Het al eerder genoemde tekort aan beleidsrust en de weerstand van belanghebbenden
spelen ook hier een rol. Daarnaast wordt de slagvaardigheid op decentraal
niveau belemmerd doordat decentrale overheden afhankelijk zijn van andere
(bestuurlijke) instanties. Ook ingewikkelde besluitvormingsprocedures vormen
nogal eens een obstakel. Soms gaat het hier om procedures die voortkomen uit
regelgeving van het Rijk; soms ook vormen de eigen interne procedures een
belemmering voor slagvaardigheid. 5 INTEGRAAL BELEID5.1 Integraal beleid als bestuurlijk doelEen derde argument voor het Rijk om decentrale overheden meer beleidsvrijheid
te geven bij de uitvoering van rijksbeleid, is dat hiermee de mogelijkheid
ontstaat om op decentraal niveau integraal beleid
te voeren. In alle drie door ons onderzochte casussen heeft deze overweging
bij het Rijk een rol gespeeld bij de keuze om een specifieke uitkering met
beleidsvrijheid in het leven te roepen.Ook andere onderzoekers noemen het bevorderen van integraal beleid als
reden voor het creëren van beleidsvrijheid rond specifieke uitkeringen. Het belang van integraal beleid voor
de verkeer- en vervoersector In het Verdi-convenant van 1996 wordt
gewezen op het belang van de samenwerking tussen de drie bestuurslagen. Van
gemeenten wordt verder verwacht dat zij een integraal verkeer- en vervoerbeleid
voeren dat past binnen de provinciale en nationale kaders. Door overleg en
onderhandeling moet op ieder van de drie bestuursniveaus een geïntegreerd
verkeer- en vervoerbeleid ontstaan (Verdi-convenant, 1996). In 2002 constateerde de
regering (naar aanleiding van een interdepartementaal beleidsonderzoek) dat
er sprake was van ongewenste financiële afhankelijkheid bij de decentrale
overheid én te veel rijksbemoeienis bij problemen die decentraal lagen.
 De nota van toelichting van de wijziging van het Besluit Infrastructuurfonds
licht toe: «De provincies en samenwerkingsgebieden zijn naar de mening
van de regering het meest aangewezen niveau om het geïntegreerde beleid
ten aanzien van de investeringen in infrastructuur (...) vorm te geven. De
samenhang tussen regionale ruimtelijke planning en de aard van de regionale
verkeers- en vervoerproblemen is een belangrijke overweging bij de keuze voor
financiële decentralisatie naar de provincies en samenwerkingsgebieden.»
(Wijziging Besluit Infrastructuurfonds, 2002)Onder «integraal beleid» verstaat de bestuurskunde de onderlinge
afstemming van beleid in verschillende sectoren, om zo een multidimensioneel
vraagstuk goed te kunnen aanpakken (Fleurke e.a, 1997, p. 30). Uit het zojuist
gegeven voorbeeld (zie kader hierboven) blijkt dat die afstemming zowel intern
relevant kan zijn (afstemming tussen de verschillende actoren die betrokken
zijn bij het beleidsterrein van een regeling, of afstemming van de verschillende
geldstromen binnen een regeling) als extern (afstemming met andere beleidssectoren).
Bovendien kan de afstemming van het beleid verder gaan dan alleen de inhoud
van het beleid; zij kan ook betrekking hebben op de organisatie ervan. Een
van de instrumenten waarmee integraal beleid kan worden gevoerd is ketenmanagement.5.2 Realisatie integraal beleidWij zijn nagegaan in hoeverre bij specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid
de betrokken decentrale overheden erin zijn geslaagd om tot «integraal
beleid» te komen – en voorzover hen dat niet is gelukt, hoe dat
dan komt.Onze conclusie is dat de verwachtingen omtrent integrale beleidsvoering
door decentrale overheden bij de drie onderzochte specifieke uitkeringen slechts
in beperkte mate zijn uitgekomen. Dat blijkt zowel uit de drie door ons zelf
onderzochte specifieke uitkeringen («Inburgering oudkomers», «Gebundelde
doeluitkering verkeer en vervoer», «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»)
als uit onderzoek dat door anderen is uitgevoerd.1
Ook de deskundigen met wie wij tijdens een door ons georganiseerde expert-meeting van gedachten hebben gewisseld, bevestigen dit beeld. Onderstaand
schema toont de onderzoeksresultaten van de drie door ons onderzochte specifieke
uitkeringen.Tabel 3. Onderzochte specifieke uitkeringen: uitkomsten
integraal beleid. Bestuurlijk doel:Inburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik
2001–2004Gdu verkeer en vervoerIntegraal beleid gerealiseerd?EnigszinsNauwelijksEnigszinsNet zoals in de vorige hoofdstukken bespreken we hierna eerst welke bevindingen
ten grondslag liggen aan de in het schema weergegeven uitkomsten (§ 5.2.1).
Daarna bespreken de factoren die blijkens ons onderzoek in positieve of negatieve
zin van invloed zijn op het ontstaan van integraal beleid bij lagere overheden
(§ 5.2.2).5.2.1 BevindingenWe zijn nagegaan of de decentrale overheden die in de onderzochte periode
een specifieke uitkering ontvingen, integraal beleid tot stand hebben weten
te brengen.Om dit te beoordelen hebben we gekeken in hoeverre sprake is van:• ambtelijke afstemming en samenwerking tussen
de verschillende afdelingen bij de decentrale overheden op en rond het beleidsterrein;• geïntegreerde inzet van geldstromen binnen
en buiten de regeling; en• afstemming en samenwerking met uitvoeringsinstanties,
andere instellingen of andere overheden.Mate van ambtelijke afstemming en samenwerking: wisselendInterne afstemming en samenwerking binnen een decentrale overheid is een
logische voorwaarde om integraal beleid tot stand te laten komen.De door ons onderzochte casussen laten echter zien dat ambtelijke organisaties
nog tamelijk verkokerd zijn. Het sterkst was dit het geval bij de «Gebundelde
doeluitkering verkeer en vervoer» en bij het «Actieplan Cultuurbereik
2001–2004».Omdat de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» veel
verschillende beleidsterreinen omvat (verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening,
milieu, wonen, economie enzovoort), zijn er op lokaal en regionaal niveau
verschillende afdelingen bij het beleid betrokken. Wij hebben vastgesteld
dat deze afdelingen vaak niet optimaal samenwerken.Ook de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer constateerde in 2003 dat bij
provincies de afstemming tussen de relevante verschillende afdelingen moeizaam
verliep (Driessen e.a., 2003). Verschillende afdelingen betrokken bij
verkeer- en vervoerbeleid Bij de decentrale overheden die we in
het kader van ons onderzoek bezochten bleken de voor de gebundelde doeluitkering
relevante beleidsterreinen te zijn ondergebracht in verschillende organisatorische
eenheden. Zo viel in één van de kaderwetgebieden de eenheid
Verkeer en Vervoer onder de afdeling Ruimte, Economie en Zorg, terwijl er
een aparte afdeling Milieu was, waaronder het beleidsthema leefbaarheid viel.
In een provincie die we bezochten ressorteerde de eenheid Verkeer en Vervoer
onder de afdeling Ruimte, Wonen en Bereikbaarheid. Bij weer andere kaderwetgebieden
en provincies bleken verkeer en vervoer losstaande organisatie-eenheden te
zijn.Ook bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» hebben
we geconstateerd dat de interne samenwerking belemmerd werd doordat de voor
de specifieke uitkering relevante beleidsterreinen niet onder één
afdeling vielen.Wat in dit geval meespeelde was de omstandigheid dat de specifieke uitkering
opgebouwd was uit twee bestaande uitkeringen en één nieuw onderdeel.1 De eerste twee onderdelen kenden al een afzonderlijke
ambtelijke inbedding. Daarnaast speelde ook mee dat de gelden die gemeenten
en provincies in het kader van het Actieplan van het Rijk ontvingen, slechts
een relatief gering deel van de gemeentelijke middelen voor kunst- en cultuurbeleid
uitmaakte.Bij «Inburgering oudkomers» waren onze bevindingen iets gunstiger.
Bij elk van de onderzochte gemeenten was een coördinerend wethouder aangewezen
voor het inburgeringsbeleid. Bij drie van de vier gemeenten werden de beleidsplannen
voor inburgering tussen de bij dit beleid betrokken afdelingen afgestemd.
In één gemeente hadden twee verschillende beleidsafdelingen
gezamenlijk een nota «Visie op inburgering» geschreven.Toch bleken ook bij «Inburgering oudkomers» ambtelijke afdelingen
nog wel langs elkaar heen te werken. Dit had zijn uitwerking op de prioriteiten,
de gebruikte gelden en de onderlinge afstemming van beleid. Langs elkaar heen werkende ambtelijke
afdelingen Bij een van de onderzochte
gemeenten was de uitvoering van de inburgeringsregelin- gen bij twee diensten
belegd: de afdeling Sociale Zaken en de afdeling Educatie. Deze afdelingen
stelden verschillende prioriteiten, respectievelijk werkzoekenden en opvoe-
ders. Terwijl Sociale Zaken gebruikmaakte van de inburgeringsgelden voor werkloze
oudkomers, zette de afdeling Educatie voor de groep opvoeders geld in uit
andere budgetten, zoals die van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs en de
Voor- en Vroeg- schoolse Educatie. In een andere gemeente werden
allochtone vrouwen (opvoeders) als doelgroep aangewezen en daarom werden de
inburgeringsgelden door deze dienst vooral ingezet voor inburgeringstrajecten
op basisscholen met veel allochtone leerlingen. De trajecten voor werkloze
oudkomers werden overwegend gefinancierd met WWB-gelden, door de afdeling
Sociale Zaken. In beide gemeenten onderhielden de verschillende
afdelingen geen structurele contacten en er was geen sprake van een gezamenlijke
aanpak.Volgens de in 2000 in het kader van het grotestedenbeleid ingestelde «Taskforce
Inburgering» zou het creëren van de functie van «programmamanager»,
met coördinerende taken en bevoegdheden, gemeenten stimuleren om over
de verschillende afdelingsgrenzen heen een gezamenlijke visie te ontwikkelen
en beter samen te werken (Taskforce inburgering, 2002). Bij drie van de vier
van de onderzochte gemeenten was zo’n functie echter niet gecreëerd.Ook uit andere studies komt naar voren dat de beoogde samenwerking en
afstemming binnen de ambtelijke organisatie van decentrale overheden maar
moeizaam van de grond komt.Het kabinet constateerde in 2002 dat in het grotestedenbeleid de verwachtingen
op dit punt niet gehaald zijn. In de kabinetsnota Steden
op stoom; Tussenstand grotestedenbeleid 1994–2002(p. 8 en 11)
wordt vastgesteld dat in de meeste steden het grotestedenbeleid in een projectstructuur
is gegoten die naast de bestaande lijnorganisatie moest opereren. Het projectmatig
werken was voor veel steden nieuw, waardoor de afstemming met
de staande organisatie niet altijd goed uit de verf kwam.Geïntegreerde inzet van middelen bínnen de
regeling: nauwelijksHet geïntegreerd inzetten van geldstromen voor het realiseren van
de beleidsdoelstellingen blijkt bij de decentrale overheden die in ons onderzoek
betrokken waren nauwelijks te zijn gerealiseerd. Die constatering betreft
allereerst de geldstromen binnen de onderzochte
regelingen, met name bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
en de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer».Bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» werd het
geïntegreerd inzetten van de drie geldstromen die tezamen de specifieke
uitkering vormden («Beeldende Kunst en Vormgeving», «Cultuur
en school» en «Cultuurbereik»), in eerste instantie formeel
belemmerd doordat in de regeling schotten zijn aangebracht tussen deze drie
geldstromen.Maar ook los van deze schotten hadden veel gemeenten en provincies moeite
met de integratie van deze drie onderdelen van het actieplan. Pas later is
die integratie, althans bij «Cultuurbereik» en «Cultuur
en School», nog enigszins bereikt. Het is volgens de betrokkenen vrijwel
nergens gelukt om in die bundeling ook de «Geldstroom Beeldende Kunst
en Vormgeving» te integreren. Moeizame integratie geldstromen «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» De integratie van de «Geldstroom
Beeldende kunst en Vormgeving» in de overige geldstromen van het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» is volgens geen van de betrokkenen gerealiseerd.
Enkele citaten uit gesprekken met de Algemene Rekenkamer: – «Gemeenten
waren gewend om deze geldstroom geheel naar eigen inzichten in te zetten.»– «Vaak
ging het om meerjarige afspraken met individuele kunstenaars.» – «Op
dit beleid kon niet van de ene op de andere dag rigoureus worden bijgestuurd.»– «Jarenlange
structurele exploitatiesubsidies hadden het karakter van «verworven
bestemmingen» gekregen.»– «Gemeenten
beschouwden het als «hun geld» en vonden OCW op dit punt bemoeizuchtig.»Bij de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» is, zoals
de naam al aangeeft, juist géén sprake van formele schotten
tussen de geldstromen. Waar voorheen infrastructuurgeld was voorbestemd voor óf
de fiets, óf het openbaar vervoer óf het onderliggend wegennet,
kunnen provincies en kaderwetgebieden die verdeling nu zelf maken. Ze kunnen
zo, al naar gelang de plaatselijke problematiek op het terrein van bereikbaarheid,
veiligheid en leefbaarheid, een integrale afweging maken.Toch blijkt in de praktijk het maken van een integrale afweging over de
aanwending van de gelden voor de onderzochte decentrale overheden nog steeds
lastig. In sommige gevallen hanteren zij zelf, soms informeel, toch weer schotten
of indicatieve verdeelsleutels. Ook wordt een optimale verdeling van middelen
gefrustreerd doordat er op regionaal niveau met verschillende subsidiepercentages
worden gehanteerd. Provincies en kaderwetgebieden werken met verschillende
subsidiepercentages per categorieën van projecten, bijvoorbeeld voor
de fiets, auto of het openbaar vervoer. Dit brengt gemeenten ertoe om het
project dat de meeste subsidie krijgt in te dienen, in plaats van het project
dat het meest zinvol wordt geacht. Geïntegreerde inzet van middelen buíten de
regeling: enigszinsOok het geïntegreerd inzetten van specifieke uitkeringsgelden en andere geldstromen voor een gezamenlijk doel, vindt relatief
weinig plaats.Het beste is dit nog gelukt op het beleidsterrein «Inburgering oudkomers».
Bij het vaststellen van inburgeringstrajecten kon (aanvullend op de specifieke
uitkering) gebruik worden gemaakt van verschillende budgetten. Eén
traject kon bestaan uit een combinatie van componenten op het gebied van Nederlands
als tweede taal, werk, toegang tot beroepsonderwijs, opvoedingsondersteuning
of sociale activering. De budgetten van elk van deze beleidssectoren konden
ingezet worden.Van de vier door ons onderzochte gemeenten zetten er drie voor het inburgeringsdoel
behalve de specifieke inburgeringsgelden ook middelen in uit de budgetten
voor educatie en beroepsonderwijs, uitkeringsgerechtigden, inburgering van
nieuwkomers en gewone gemeentelijke subsidies. In de meeste gevallen gebeurde
dat op basis van een gemeenschappelijk of onderling afgestemd inburgeringsbeleidsplan
van de gemeentelijke beleidsafdelingen.Bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» blijft de
geïntegreerde inzet van specifieke uitkeringsgelden en andere geldstromen
in de meeste actieprogramma’s van gemeenten en provincies steken bij
goede intenties.Volgens een studie van Cultuurnetwerk Nederland willen gemeenten en provincies
in toenemende mate cultuurbeleid inzetten voor andere doeleinden, bijvoorbeeld
voor maatschappelijke doelen (meehelpen de lokale sociale samenhang te versterken
en de gemeenschap vitaal te houden) of voor sociaal-economische doelen (door
een goed voorzieningenniveau te bieden bijdragen aan een prettig woon- en
vestigingsklimaat) (De Vries & Kommers, 2004, p. 6–7 en 10–11).
Onze analyse van de actieprogramma’s van 21 gemeenten en provincies
laat echter zien dat deze algemene intenties op het punt van een integraal
cultuurbeleid, slechts ten dele in de actieprogramma’s terug te vinden
zijn.Hoe hardnekkig de verkokering van geldstromen kan zijn, blijkt ook uit
de evaluatie door Fleurke e.a. (2002b) van de «Regeling specifieke uitkering
maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en vrouwenopvang» in zes
gemeenten. Het Rijk had deze uitkeringen gebundeld, maar bij de verdeling
van de uitkering over de betrokken instellingen bleken de gemeenten toch de
historisch gegroeide verdeelsleutel grotendeels aan te houden.Externe afstemming en samenwerking met derden: nauwelijksOm te kunnen komen tot integraal beleid is het van belang dat betrokken
actoren hun beleid en activiteiten waar nodig onderling afstemmen en dat ze
samenwerken. Op het beleidsterrein inburgering gaat het er dan vooral om dat
het zo is geregeld dat alle partners in de keten een onderling samenhangend
programma voor werkzoekenden ontwikkelen, zodat daar een «sluitende
inburgeringsketen» wordt gevormd. Bij cultuurbereik gaat het om samenwerking
tussen cultuurinstellingen met andere maatschappelijke actoren, zoals scholen
en welzijnsinstellingen. Op het terrein van verkeer en vervoer gaat het om
afstemming van beleid tussen de verschillende bestuurslagen: Rijk, provincie/kaderwetgebied,
gemeente en waterschap.In hoeverre worden deze vormen van «ketenmanagement» in de
praktijk gerealiseerd? Op het beleidsterrein «Inburgering oudkomers» blijkt ketenmanagement
voor werkzoekenden nog onvoldoende ontwikkeld. Voor goed ketenmanagement is
binnen de keten zicht nodig op de bereikte taalvaardigheid van de werkzoekenden
die hun inburgeringstraject hebben afgerond en op hun doorstroomtraject. Van
44% van alle inburgeraars is niet bekend wat ze na afloop van het inburgeringsprogramma
gaan doen. Van integraal beleid in de zin van een sluitende inburgeringsketen
was dus geen sprake.Het bereiken van een op elkaar aansluitend traject voor individuele gevallen
bleek bovendien door de regelgeving te worden bemoeilijkt.De voorschriften van de inburgeringsgelden laten niet toe dat dezelfde
personen met oudkomersgelden weer nieuwe trajecten worden afgesproken, ook
niet als bij deze mensen wel behoefte bestaat aan een vervolg op de cursus.
Eén van de onderzochte gemeenten had daarom met andere middelen een
tussentraject opgezet: «de taalstage».Ook bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» komt
structurele samenwerking niet werkelijk van de grond. Hoewel de betrokken
culturele instellingen samenwerking met anderen (met name scholen en maatschappelijke
instellingen) essentieel achten voor het bereiken van meer publiek voor cultuur,
hebben wij geconstateerd dat de samenwerking met dergelijke instellingen zelden
een structureel karakter kreeg (Hitters e.a., 2005, p. 129).Vooral de samenwerking met welzijnsinstellingen verliep vaak moeizaam.
Er waren sterke culturele en organisatorische verschillen tussen de instellingen
en hun doelstellingen, waardoor hun manieren van werken niet altijd goed op
elkaar aansloten. Cultuur en welzijn: uiteenlopende doelstellingen In een gemeentelijk project uit 2001
werd een open dag met culturele workshops voor jongeren georganiseerd door
een welzijnsinstelling en een cultureel centrum. De organisatoren wilden met
het project, door jongeren op een positieve manier in beeld te brengen, het
beeld keren dat jongeren en overlast bij elkaar horen.De samenwerking tussen de
culturele en de welzijnsinstelling verliep nogal stroef, vooral doordat beide
instellingen bij nader inzien een verschillende interpretatie van het projectdoel
hadden. Het cultureel centrum jongeren wilde jongeren serieus deel- genoot
maken van kunst en cultuur en hen stimuleren om deel te nemen aan cursus-
sen. De welzijnsinstelling zag de culturele activiteiten vooral als een middel
om het zelfbeeld van jongeren verbeteren en voorkomen dat zij zich negatief
zouden manifesteren (Hitters e.a., 2005, p. 55–56). Ook de werkwijze verschilde sterk: de
welzijnsinstelling wilde veel inspraak van de jongeren, terwijl de culturele
instelling vooral een vlotte besluitvorming wilde.Ook structurele samenwerking van culturele instellingen met scholen is in de actieplanperiode niet gerealiseerd (Hitters e.a.,
2005, p. 74). Het aantal culturele instellingen dat samenwerkte met scholen
is in de periode 2001–2003 zelfs gedaald. Verder is een verschuiving
te zien van lesgeven en bemiddeling voor scholen naar minder intensieve vormen
van samenwerking, zoals advies en begeleiding van leraren.1De afstemming van het beleid met externe actoren verloopt bij de «Gebundelde
doeluitkering verkeer en vervoer» op papier goed. Dit komt doordat de
decentrale overheden op grond van de Planwet verkeer en vervoer hiertoe, voorzover
het afstemming met de overige bestuurslagen betreft, verplicht zijn.Gemeentelijke verkeers- en vervoersplannen (GVVP) dienen op essentiële
onderdelen te zijn afgestemd op de regionale of provinciale verkeersen vervoersplannen
(RVVP/PVVP) die weer zijn afgestemd op het nationale verkeers-
en vervoersplan (NVVP). Die afstemming werkt twee kanten op: van boven naar
beneden moet er sprake zijn van doorwerking; van beneden naar boven is inspraak
voorgeschreven.De inspraak vanuit gemeenten op de provinciale of regionale verkeersen
vervoersplannen vindt in de praktijk intensief plaats. De doorwerking van
boven naar beneden van verkeers- en vervoersplannen verloopt doorgaans minder
goed. Volgens een analyse van bureau Berenschot uit 2003 zijn de provinciale
of regionale plannen hiervoor te abstract, waardoor ze weinig richtinggevend
zijn voor de gemeentelijke verkeers- en vervoersplannen (Berenschot Groep,
2003). Een bijkomend probleem is de trage totstandkoming van het nieuwe nationale
verkeers- en vervoersplan, de Nota Mobiliteit. Op deze nota wordt informeel
al veel geanticipeerd, maar formeel heeft hij nog altijd geen verplichtende
status.Ook is er vanuit het Rijk nauwelijks toetsing of het decentrale beleid
aansluit bij het rijksbeleid. Als gevolg hiervan is – volgens het onderzoek –
de doorwerking in de praktijk niet meer dan een «lippendienst».5.2.2 VerklaringenWij zijn nagegaan welke factoren van invloed zijn op het al dan niet tot
stand komen van integraal beleid bij de decentrale overheden die specifieke
uitkeringen ontvangen. We hebben ook gekeken welke invloeden andere onderzoekers
in dit verband noemen. Tezamen heeft dit een aantal verklaringen opgeleverd
voor de zojuist besproken onderzoeksresultaten. Deze verklaringen betreffen
zowel het Rijk, de decentrale overheden als de externe actoren die bij het
beleid betrokken zijn.Ontbreken visie Rijk op integraal beleidHoewel het Rijk integraal beleid stimuleert, ontbreekt het soms aan een
visie op hoe de verschillende beleidssectoren samenhangen. Aan de ene kant
voegt de rijksoverheid verschillende geldstromen samen in brede doeluitkeringen
en stimuleert ze om ook andere budgetten voor het betreffende doel in te zetten.
Aan de andere kant zijn rijksdoelstellingen van verschillende beleidsonderdelen
uiteenlopend of soms zelfs tegengesteld aan elkaar.De casus «Inburgering oudkomers» is hier illustratief. Vanuit
het Ministerie van Justitie wordt aangemoedigd om verschillende geldstromen
gemeenschappelijk in te zetten om oudkomers te laten inburgeren. De beschikbare
geldstromen,1 afkomstig van verschillende ministeries,
worden binnen gemeenten vaak door verschillende afdelingen ingezet en dienen
verschillende doelen, bijvoorbeeld reïntegratie tegenover inburgering.
Dat leidt niet altijd tot succes, omdat de doelstellingen onderling strijdig
kunnen zijn. Zo is het inburgeringstraject dat iemand volgt gericht op de
verwerving van het Nederlands en de afronding van de overige onderdelen van
het inburgeringstraject. Het reïntegratiebeleid daarentegen is erop gericht
dat iemand zo snel mogelijk aan het werk gaat. Oudkomers die omwille van een
snelle instroming op de arbeidsmarkt het inburgeringstraject verlaten terwijl
ze de Nederlandse taal nog onvoldoende machtig zijn, komen vaak terecht in
laaggeschoold, niet passend en vaak tijdelijk werk. Zij zetten hun inburgeringstraject
meestal niet meer voort. Deze groep komt daardoor in een kwetsbare positie
op de arbeidsmarkt.Niet alleen de doelstellingen, maar ook de uiteenlopende verantwoordingseisen
die het Rijk stelt (zie kader) maken het gezamenlijk inzetten van verschillende
geldstromen problematisch. Verschillende verantwoordingseisen van
voor inburgering in te zetten geldstromen Wet educatie en beroepsonderwijs:accountantsverklaring over rechtmatige en doelma- tige besteding.     Wet werk en bijstand:accountantsverklaring over de getrouwheid van de verstrekte gegevens
en de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet.    Wet inburgering nieuwkomers:accountantsverklaring over rechtmatige besteding.     Regeling Inburgering oudkomers:accountantsverklaring of de gegevens opgenomen in de monitor
een juiste weergave zijn van de werkelijke aantallen oudkomers, de door hen
behaalde resultaten en de gegevens uit het financieel overzicht. Onze bevinding staat niet op zichzelf. Bij het grotestedenbeleid in de
periode 1999–2004 is hetzelfde probleem geconstateerd: «De bereikte samenhang is nog onvoldoende, zowel binnen de beleidspijlers
(sociaal, fysiek en economisch) als zeker tussen de beleidspijlers. Kern van
de zaak is dat uit de zelfanalyses blijkt dat het op rijksniveau ontbreekt
aan een operationele en geëxpliciteerde visie op het in samenhang oplossen
van stedelijke problemen» (Expertgroep Zelfanalyse GSB Rijk, 2001, p.
13).Het hebben van zo’n visie is een belangrijke voorwaarde voor versterking
van samenhang in het beleid, ook op lokaal niveau.Historisch gegroeide verdeling van middelen dominantDe samenvoeging van bestaande regelingen in een bredere regeling op rijksniveau
leidt niet vanzelf tot een andere verdeling van middelen op decentraal niveau,
zelfs al zien decentrale overheden de meerwaarde van de samenvoeging. Dit
heeft niet alleen gevolgen voor de mogelijkheden voor maatwerk, maar ook voor
het maken van een integrale afweging. Aan de bestaande verdeling tussen beleidsafdelingen
en/of subsidieontvangers zijn belangen verbonden. Herverdeling brengt bijna
altijd een bepaalde mate van bureaucratische of politieke strijd met zich
mee. De in de vorige paragraaf aangehaalde moeizame integratie van de «Geldstroom
Beeldende Kunst en Vormgeving» in het «Actieplan Cultuurbereik
2001–2004» is hiervan een voorbeeld. In bepaalde gemeenten heeft
hier de wens tot reallocatie alleen tot een «verbale vernieuwing»
van het gemeentelijk beleid geleid. Vernieuwing beleid vooral verbaal Een gemeente zag zich geconfronteerd
met de eis om de «Geldstroom Beeldende Kunst en Vormgeving» voortaan
ook voor cultuurbereik in te zetten. Vanuit deze geldstroom werd tot dan toe
een zestal musea en stichtingen structureel gesubsidieerd. De gemeente voegde «cultuurbereik»
toe aan de subsidievoorwaarden en liet verder alle zes subsidies ongewijzigd
in stand.Uit onze expertmeeting is naar voren gekomen dat de verwachtingen bij
het Rijk omtrent de mogelijkheden voor decentrale overheden om vanwege een
specifieke uitkering hun beleid te wijzigen, soms te hoog zijn. Dit geldt
met name wanneer de middelen van de specifieke uitkering slechts
een beperkt deel vormen van de gemeentelijke of provinciale begroting voor
dat beleidsterrein.Belemmering door «schurende stelsels»De samenhang van het beleid wordt bij elk van de onderzochte regelingen
verder belemmerd door «schurende stelsels» van rijksbeleid. Daarmee
bedoelen we de regels van de aanpalende beleidsterreinen, die wel invloed
hebben op de effectiviteit van de regeling, maar waarop de betrokken bewindspersoon
omgekeerd vaak weinig invloed kan uitoefenen.Een voorbeeld: een impliciete veronderstelling van het onderdeel «Cultuur
en School» in het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
is dat decentrale overheden door het verstrekken van subsidies aan scholen
de cultuureducatie in het onderwijs kunnen verankeren. Tegelijkertijd is het
beleid van het Ministerie van OCW erop gericht dat scholen een grotere mate
van autonomie krijgen en steeds minder overheidsbemoeienis op hun lesprogramma’s
ondervinden.Een ander voorbeeld: de wens om met behulp van de «Gebundelde doeluitkering
verkeer en vervoer» op bovengemeentelijk niveau een integraal verkeer-
en vervoersbeleid te voeren, botst met het gegeven dat gemeenten een relatief
sterke positie hebben in de ruimtelijke ordening.Het hier gesignaleerde probleem van regels die tot op zekere hoogte met
elkaar in tegenspraak zijn, wordt ook in andere studies genoemd.Zo wijzen Pröpper e.a. (2004, p. 91) in hun onderzoek naar de gemeentelijke
regiefunctie op het haaks op elkaar staan van de eisen van de Wet werk en
bijstand enerzijds en het inburgeringsbeleid anderzijds. En het Sociaal en
Cultureel Planbureau waarschuwt het Rijk voor de (hierboven ook al aangehaalde)
spanning tussen het via gemeenten voeren van onderwijsachterstandenbeleid
en het tegelijkertijd vergroten van de autonomie van scholen (Turkenburg,
2003, p. 172).CapaciteitsproblemenEen belangrijke, vaak terugkerende verklaring voor de beperkte mate van
integraal beleid die we in de onderzochte casussen aantroffen was de beperkte
capaciteit van gemeenten. Door steeds verdergaande decentralisering neemt
de werk- en vooral de beleidsdruk bij lagere overheden toe. Niet altijd is
de oplossing van capaciteitsproblemen te herleiden tot het Rijk. Soms ontstaan
knelpunten als gevolg van de werkwijze van de betreffende lagere overheden
zelf. In § 4.2.2 hebben we al gewezen op de «korsetten van
bureaucratie» die decentrale overheden zichzelf aanmeten: daar waar
het Rijk minder regels stelt, worden ze soms door de decentrale overheden
juist weer aangescherpt. Dit verschijnsel beperkt de mogelijkheden voor integraal
beleid.Beperkte mogelijkheden voor regievoeringEen van de zaken die snel in de knel komt bij een capaciteitstekort, is
het voeren van een goede gemeentelijke regie. Maar ook zonder capaciteitsprobleem
zijn de mogelijkheden van regievoering beperkt. Op sommige beleidsterreinen
hebben actoren nu eenmaal uiteenlopende belangen en doelen en zijn deze moeilijk
te overbruggen. Weerstand bij actoren tegen beleidsdoelstelling Tijdens het onderzoek constateerden
we dat bij enkele culturele instellingen weerstand leefde tegen het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» en de achterliggende gedachten ervan.
Zij hadden vooral moeite met de doelstelling van publieksgerichtheid, die
zij haaks vonden staan op hun eigen artistieke kwaliteitsdoelstelling. Wanneer
de onwil om aan de verwezenlijking van een bepaalde doelstelling mee te werken
diepgewor- teld is, wordt het voor een gemeente of provincie wel heel lastig
om vanuit zo’n doelstelling regie te voeren en te komen tot integraal
beleid.Behalve dat de actoren uiteenlopende doelen en werkwijzen hebben, kennen ze elkaar ook onvoldoende. Zo kwam bij het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» naar voren dat culturele instellingen
slechts een beperkte kennis hadden van het onderwijs en andersom scholen maar
weinig op de hoogte waren van het aanbod vanuit de culturele sector. Veel
scholen namen daarom een afwachtende houding aan ten opzichte van de culturele
instellingen. Kunstenaars als docent niet altijd een
succes Een gemeente had een «cultuurtraject»
voor VMBO-scholen geïntroduceerd, waarbij leerlingen in de basisvorming
aan de hand van een gestructureerd cultuuraanbod met verschillende kunstdisciplines
kennis zouden maken. In de uitvoering deed zich een aantal onvoorziene knelpunten
voor: de freelancedocenten uit de cultuursector bleken nauwelijks ervaring
te hebben met leerlingen uit het voortgezet onderwijs; het opzetten van een
netwerk van scholen bleek moeizamer te verlopen dan gedacht en de scholen
namen een afwachtende houding aan.5.3 ConclusieDe verwachting dat specifieke uitkeringen met beleidsvrijheid het totstandkomen
van integrale beleidsvoering bevorderen, is bij de drie onderzochte casussen
in beperkte mate uitgekomen.Het blijkt lastig om integraal beleid te realiseren: decentrale overheden
grijpen de bundeling van bestaande uitkeringen niet vaak aan om zelf tot een
heroverweging van de inzet van middelen te komen. Van interne ambtelijke samenwerking
en afstemming is in wisselende mate sprake.De afstemming en samenwerking met betrokken derden is gering.De eerdergenoemde capaciteitsproblemen keren ook hier terug als een verklaring
voor de beperkte mate van succes. Daarnaast ontbreekt soms een samenhangende
visie van het Rijk op hoe de verschillende beleidssectoren samenhangen. Ook
blijken aanpalende beleidsstelsels een belemmering te kunnen vormen voor integraal
beleid. Op decentraal niveau blijkt dat de historisch gegroeide verdeling
van middelen vaak dominant is, omdat het is de praktijk lastig is om de aan
deze verdeling verbonden belangen te passeren. 6 REALISATIE MAATSCHAPPELIJKE DOELENHet bevorderen van maatwerk, slagvaardigheid en integraal beleid op decentraal
niveau zijn geen op zichzelf staande doelen. Uiteindelijk wil de regering
ermee bereiken dat maatschappelijke problemen effectiever
worden aangepakt. Deze doelstelling vormt het onderwerp van dit hoofdstuk.
In hoeverre worden de maatschappelijke doelen waarvoor de door ons onderzochte
specifieke uitkeringen in het leven zijn geroepen, daadwerkelijk verwezenlijkt
en in welke mate komt dat door het gevoerde beleid?We brengen in dit hoofdstuk om te beginnen (§ 6.1) de maatschappelijke
doelen in kaart van de drie onderzochte specifieke uitkeringen («Inburgering
oudkomers», «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» en
de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer»).Vervolgens (§ 6.2) bespreken we de beschikbare informatie over
realisatie van de maatschappelijke doelen: is er iets veranderd in de samenleving
op de terreinen waar dit de bedoeling was?Ten slotte (§ 6.3) gaan we in op de vraag of de geconstateerde
veranderingen ook het gevolg zijn van het gevoerde beleid: is het beleid effectief?6.1 Maatschappelijke doelenInburgering oudkomersHet maatschappelijk doel van het integratiebeleid is volgens de minister
voor V&I «gedeeld burgerschap». Dat houdt in dat er Nederlands
wordt gesproken en dat men zich houdt aan normen die het mogelijk maken om
in vrijheid en naar eigen inzicht vorm te geven aan een zelfstandig bestaan
en deel te nemen aan de samenleving. Het gaat daarbij volgens de minister
om zaken als «je best doen om in het eigen levensonderhoud te voorzien»
tot «je houden aan geldende wetten en regels». Burgerschap houdt
verder in dat er de bereidheid is een actieve bijdrage te leveren aan de samenleving
(Ministerie van V&I, 2003).Het hier beschreven maatschappelijke doel voor de inburgering van oudkomers
is tweeledig. De verwerving van de Nederlandse taal en de doorstroming naar
opleiding of werk vormen de «harde» kant van de doelstelling.
De bereikte resultaten op dit punt zijn redelijk eenduidig vast te stellen.
De verwerving van maatschappelijke competenties zoals het goed opvoeden van
je kinderen en het actief «meedoen» aan de samenleving, vormen
de zogenaamde «zachte kant» van de doelstelling. Voor het vaststellen
van de resultaten op dit punt ontbreekt het vooralsnog aan valide en betrouwbare
instrumenten. Dit vermeldt de regeling behorend bij de specifieke uitkering «Inburgering
oudkomers» ook zelf (Regeling inburgering oudkomers, 2002).Het ministerie heeft geen streefwaarden voor het inburgeringsbeleid vastgesteld.
Gemeenten moeten in hun meerjarige plannen zelf aangeven welke prestaties
in termen van streefcijfers ten opzichte van de vastgestelde beginsituatie
zullen worden bereikt. Deze moeten worden gerelateerd aan de doelen van het
eigen meerjarig ontwikkelingsplan.Actieplan Cultuurbereik 2001–2004De doelstellingen voor het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
zijn in de beleidsdocumenten niet eensluidend geformuleerd. In de bestuurlijke
afspraken over het actieplan zijn de doelstellingen anders verwoord dan in
de tekst van de regeling behorend bij de specifieke uitkering, en de toelichting
hierbij geeft weer andere omschrijvingen. Alle betrokkenen zijn het er echter over eens dat de maatschappelijke
doelstelling «meer en ander publiek voor cultuur» is. Deze mottoachtige
doelstelling zou op zichzelf meetbaar kunnen zijn – het Centraal Bureau
voor de Statistiek publiceert jaarlijks gegevens over de cultuurparticipatie –
ware het niet dat de staatssecretaris van OCW niet duidelijk maakt wat wel
en wat niet onder het centrale begrip «cultuur» wordt verstaan.
Hij stelt bijvoorbeeld dat jongeren achterblijven in hun cultuurdeelname,
maar dat blijkt slechts te gelden voor traditionele vormen van cultuur. Aldus
is het niet duidelijk wat er eigenlijk gemeten zou moeten worden als beoogd
maatschappelijk effect van het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004».
Ook zijn er geen streefwaarden geformuleerd.Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoerVoor de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» zijn
op rijksniveau geen specifieke maatschappelijke doelen vastgesteld. Onderdeel
van de centrale beleidsvrijheid is dat decentrale overheden eigen beleidsdoelen
en prioriteiten mogen stellen. Als doelstellingen voor het landelijke verkeers-
en vervoersbeleid gelden in de (nog niet vastgestelde) Nota Mobiliteit van
het Ministerie van VenW de aspecten bereikbaarheid, leefbaarheid en verkeersveiligheid
(zie onder andere de memorie van toelichting bij de Wet BDU verkeer en vervoer:
Ministerie van VenW, 2004).Wij hebben deze drie aspecten als uitgangspunt genomen. Onder «bereikbaarheid»
wordt de werkelijke reistijd in vergelijking tot verwachte reistijd verstaan. «Leefbaarheid»
is de kwaliteit van de leefomgeving, zoals deze wordt bepaald door geluid,
emissies en de lokale luchtkwaliteit. «Verkeersveiligheid» wordt
uitgedrukt in het jaarlijks aantal doden en ziekenhuisgewonden als gevolg
van verkeersongevallen.Voor deze drie aspecten van het verkeers- en vervoersbeleid zijn op dit
moment geen éénduidige doelen met streefwaarden benoemd, aangezien
er nog geen geldend nationaal verkeers- en vervoersplan is.Tabel 5 geeft een schematisch overzicht van de maatschappelijke doelen
en streefwaarden van de drie specifieke uitkeringen.Tabel 5. Maatschappelijke doelen en vaststelbaarheid ervan Bestuurlijk doel:Inburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik
2001–2004Gdu verkeer en vervoerMaatschappelijke doelen Rijk«Gedeeld burgerschap»«Meer en ander publiek voor cultuur»«Bereikbaarheid, leefbaarheid en verkeersveiligheid»Doelrealisatie eenduidig vast te stellen?Taalverwerving en mate van doorstroming zijn eenduidig
vast te stellen. Voor de verwerving van maatschappelijke competenties is nog
geen valide instrument ontwikkeld. Streefwaarden worden door gemeenten vastgesteld.Mate van doelrealisatie is niet eenduidig vast
te stellen. Er zijn geen streefwaarden geformuleerd. Mate van doelrealisatie is eenduidig vast te stellen. Streefwaarden nog in
concept.6.2 Mate van realisatieWe hebben geïnventariseerd welke informatie er op de betrokken ministeries
of elders beschikbaar is over de mate waarin de hiervoor besproken doelen
tot op heden zijn gerealiseerd.De beschikbare gegevens blijken de maatschappelijke doelen van de drie
specifieke uitkeringen niet volledig af te dekken. Dit betekent dat wij voor
de drie onderzochte specifieke uitkeringen op basis van beschikbare gegevens
niet na hebben kunnen gaan in welke mate de maatschappelijke doelen zijn bereikt.
Daar waar wél gegevens beschikbaar zijn, moeten we vaststellen dat
de maatschappelijke doelen van de specifieke uitkeringen tot nu toe in beperkte
mate zijn gerealiseerd. We lichten dit hieronder toe.Inburgering oudkomersIn de Monitor Inburgering oudkomers, het instrument waarmee gemeenten
rapporteren aan het Rijk over de activiteiten en resultaten van het inburgeringsbeleid,
staan monitorvragen die betrekking hebben op de resultaten van de programma’s.
Deze monitorvragen gaan over doorstroom en taalvaardigheid.Doorstroom naar werk of opleidingVan de deelnemers aan inburgeringsprogramma’s van de G54 gemeenten
in 2004 die het programma hebben afgerond (11 196) is van 56%
bekend wat ze zijn gaan doen na afronding van het programma. Van deze groep
werkzoekenden stroomt globaal de helft door naar enige vorm van werk,1 gaat ongeveer eenderde door met een andere opleiding2 en gaat eenvijfde noch verder met werk, noch met een
opleiding.3Van de groep opvoeders waarvan bekend is wat ze zijn gaan doen gaat meer
dan de helft door met een vervolgcursus of opleiding. Een kwart stroomt door
naar enige vorm van werk, eenvijfde gaat noch door met werk, noch met een
opleiding.Als de prioritaire doelgroepen vergeleken worden, valt volgens onderzoeksbureau
Significant op dat vooral de opvoeders veelal (44%) doorstromen naar
NT2-vervolg (Significant, 2003). Werklozen stromen in bijna de helft van de
gevallen door naar werk, terwijl dit bij de opvoeders voor 25% van
de uitstroom het geval is. Deze verschillen passen bij de verschillende doelstellingen
en behoeften van de twee doelgroepen.De beschikbare doorstroomcijfers laten een voorzichtig positief beeld
zien. Aangezien van een groot percentage cursisten niet bekend is wat ze zijn
gaan doen is het op basis van deze gegevens echter nog niet mogelijk om te
zeggen of het inburgeringsbeleid succesvol is.Toename taalvaardigheidDe NT2-Profieltoets meet de beheersing van de taalvaardigheid Nederlands
als tweede taal aan het einde van het inburgeringsprogramma. Deze toets meet
de competentieniveaus 1 tot en met 5. Voor deelname aan een basisberoepsopleiding
in het secundair beroepsonderwijs of een daarmee vergelijkbaar opleidingstraject
is niveau 3 nodig (Ministerie van OCW, 1998).Op basis van de monitorrapportage 2004 kan worden afgeleid dat van 14%
van de cursisten die een inburgeringsprogramma hebben afgerond bekend is of
hun taalvaardigheidsniveau is gestegen. In de monitorrapportage zijn echter
alleen gegevens gebruikt van gemeenten waarvan het aantal gerapporteerde afronders
overeenkwam met het aantal afgenomen taaltoetsen.4
Het Ministerie van Justitie heeft aangegeven over de gegevens van een groter
aantal gemeenten te beschikken. In totaal gaat het om gegevens van 78%
van de cursisten. De monitorrapportage 2004 geeft van 14% van de cursisten waarover
gerapporteerd is het taalvaardigheidsniveau weer na afronding van het inburgeringsprogramma.
Gemiddeld 25% hiervan blijft na afronding op het laagste niveau. Gemiddeld
35% eindigt op niveau 1; 25% eindigt op niveau 2. De overige
10% eindigt op niveau 3. Met gebruikmaking van de aanvullende gegevens
van het ministerie van Justitie zijn de resultaten nagenoeg hetzelfde.Actieplan Cultuurbereik 2001–2004De effecten van het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
zijn in opdracht van de Regiegroep geïnventariseerd door het Sociaal
en Cultureel Planbureau (SCP).De onderzoeksopdracht bestond uit twee delen. Uit de eerste beschrijvende
analyse, in mei 2005 gepubliceerd, bleek dat er sprake was van significante
toename van ongeveer de helft van de vormen van het bijwonen van voorstellingen/evenementen
in de periode 1999–2003. De stijging deed zich voor bij het populaire
aanbod (bijvoorbeeld popconcert, musical, film) en niet bij het «traditionelere»
aanbod (klassiek concert, toneel, opera) (Van den Broek e.a., 2005).Zowel onder jongeren tot 20 jaar als onder allochtonen was een stijgende
trend zichtbaar in het museumbezoek in deze periode. Andere gehanteerde indicatoren
voor cultuurbereik, bijvoorbeeld de actieve deelname aan muzikale activiteit
of beeldendekunst-activiteiten lieten echter juist een daling zien in diezelfde
periode.Het Ministerie van OCW heeft laten weten dat men van een vierjarig actieprogramma
met een beperkt financieel budget in vier jaar tijd geen wonderen kan verwachten.
Mogelijk is dat zo. Over de relativering van het Ministerie van OCW wel kan
worden opgemerkt dat het ambitieniveau van het ministerie niet helder was.
Hierdoor het is lastig om uitspraken te doen over de mate van doelrealisatie
van het Actieprogramma.Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoerVoor de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» zijn
geen maatschappelijke doelen gesteld op rijksniveau. Daardoor is de vraag
naar doelrealisatie op landelijk niveau niet te beantwoorden.Over de drie aspecten uit het verkeers- en vervoersbeleid kan het volgende
worden geconcludeerd. De doelstellingen voor verkeersveiligheid lijken te
worden gehaald (AVV, 2005). Het aantal verkeersslachtoffers neemt, ondanks
het toenemend aantal verkeersdeelnemers en -kilometers, jaarlijks af. De bereikbaarheid
en leefbaarheid lijken evenwel niet te verbeteren: volgens de verkeerscijfers
2004 van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer neemt de bereikbaarheid af (AVV,
2004). Ook de verschillende aspecten van leefbaarheid laten volgens het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) een negatieve ontwikkeling zien (Nijland &
Dassen, 2002; Dril & Elzenga, 2005).Tabel 6 geeft een schematisch overzicht van de mate waarin de maatschappelijke
doelen voor de drie specifieke uitkeringen worden gehaald. Tabel 6. Doelrealisatie  Inburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik 2001–2004Gdu verkeer en vervoerZijn de maatschappelijke doelen bereikt?• Taalvaardigheid:
geringe ontwikkeling• Meer publiek: wisselend beeld• Verkeersveiligheid: daling verkeersslachtoffers
lijkt haalbaar • Doorstroming: mogelijk positieve ontwikkeling• Ander publiek: wisselend beeld• Bereikbaarheid:
toename bereikbaarheid lijkt bij huidig beleid niet haalbaar  • Maatschappelijke competenties: geen uitspraken mogelijk • Leefbaarheid: negatieve ontwikkeling. Lijkt bij huidig beleid niet haalbaar6.3 Mate van effectiviteitIn deze paragraaf gaan we in op de vraag of de in § 6.2 geconstateerde
maatschappelijke veranderingen een relatie hebben met het beleid dat de betreffende
decentrale overheden hebben gevoerd. Met andere woorden: is het beleid dat
met de specifieke uitkeringen wordt ontwikkeld effectief? We beperken ons hierbij noodgedwongen tot het «Actieplan
Cultuurbereik», omdat alleen bij deze regeling informatie beschikbaar
is over de relatie tussen het gevoerde beleid en de maatschappelijke effecten.
Over de andere twee onderzochte specifieke uitkeringen zijn geen gegevens
op basis waarvan een uitspraak kan worden gedaan over de effectiviteit van
het gevoerde beleid.Actieplan Cultuurbereik 2001–2004Het tweede deel van het al aangehaalde onderzoek van het SCP naar de resultaten
van het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» bevat een causaal-verklarende
analyse van de geconstateerde significante toenames in cultuurdeelname, zowel
onder de jeugd als in de categorie allochtonen (zie § 6.2). Hiervoor
is gebruikgemaakt van multiniveautechnieken, waardoor rekening kan worden
gehouden met het gegeven dat individuen per gemeente met een verschillend
cultuurbeleid te maken kunnen hebben gehad.Uit deze analyse blijkt dat de toenames niet aan het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» en aan de stedelijke en provinciale actieprogramma’s
kunnen worden toegeschreven. Noch het al dan niet deelnemen van decentrale
overheden aan het actieplan, noch de wijze waarop de eventuele deelname gestalte
kreeg, blijkt systematisch samen te hangen met de gesignaleerde veranderingen.
De in de beschrijvende analyse aangetroffen indicaties voor het mogelijke
succes van de programma’s in kleinere gemeenten, verdwijnen in de stringentere
causale analyse.Het SCP concludeert dan ook dat het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
nog geen direct effect heeft gesorteerd op de cultuurdeelname (Huysmans e.a.,
2005, p. 46). Het SCP heeft aan zijn conclusies wel de overweging toegevoegd
dat het mogelijk nog wat vroeg was om duidelijke effecten te kunnen waarnemen.Tabel 7 geeft een schematisch overzicht van de mate waarin het beleid
tot de gewenste maatschappelijke effecten heeft geleid. Tabel 7. Effectiviteit van het gevoerde beleid  Inburgering oudkomersActieplan Cultuurbereik 2001–2004Gdu verkeer en vervoerIs het beleid effectief?Geen informatie beschikbaar. Beleid nog niet effectief
ten aanzien van meer publiek. Geen informatie beschikbaar over effectiviteit
ander publiek. Geen informatie beschikbaar.6.4 ConclusieHet is op basis van de beschikbare informatie niet mogelijk om precies
vast te stellen of de maatschappelijke doelen van de drie onderzochte beleidsterreinen
worden gerealiseerd. Dat hangt de ene keer samen met het ontbreken van streefwaarden
en het niet definiëren van centrale begrippen daarin, de andere keer
met het ontbreken van een valide instrumentarium of met het niet formaliseren
van beleidsdoelen.Niettemin zijn er wel enkele gegevens beschikbaar die gerelateerd kunnen
worden aan de maatschappelijke doelen van de drie regelingen. Deze gegevens
laten een wisselend beeld zien. Alleen bij het «Actieplan Cultuurbereik
2001–2004» is onderzocht welke invloed het gevoerde beleid heeft
gehad op de mate van doelrealisatie. De conclusie op dit punt is dat het «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» 2001–2004 nog geen direct effect
heeft gehad op de cultuurdeelname. 7 SLOTBESCHOUWING7.1 Verklaringen voor achterblijvende resultatenSpecifieke uitkeringen met beleidsvrijheid zouden in theorie moeten leiden
tot een effectieve, op maat gesneden beleidsvoering door decentrale overheden.
Toch is de hoofdconclusie van dit onderzoek dat deze verwachtingen vooralsnog
niet uitkomen. Hoewel we bij de onderzochte decentrale overheden een redelijke
mate van slagvaardigheid hebben geconstateerd, bleek het voor hen lastig om
een integraal beleid te realiseren: decentrale overheden grijpen de bundeling
van bestaande uitkeringen vaak niet aan om zelf tot een heroverweging van
de inzet van middelen te komen. En waar maatwerk de bedoeling was, wordt toch
vooral «confectiebeleid» ontwikkeld: decentrale overheden maken
vaak onvoldoende werk van de analyse van de eigen, lokale problemen en betrekken
relevante doelgroepen onvoldoende bij de formulering van het beleid.Wij hebben onderzocht welke verklaringen voor deze achterblijvende resultaten
te geven zijn. Op het niveau van het Rijk zijn de drie belangrijkste verklaringen:– Het Rijk houdt nog onvoldoende rekening met de capaciteiten van
decentrale overheden. Ze overvraagt de decentrale overheden.– Het Rijk heeft in de praktijk nog te veel de neiging zich met
de inhoud van het lokale beleid te bemoeien.– Het Rijk zorgt voor te weinig beleidsrust, waardoor capaciteit
die nodig is om eigen afwegingen te maken, wordt ingezet om stelselwijzigingen
te implementeren.De laatste jaren worden op tal van beleidsterreinen taken naar decentrale
overheden toegeschoven. Wanneer bij de overdracht van taken en bevoegdheden
naar decentraal niveau de apparaatskosten van het Rijk worden ingeboekt als
bezuiniging, is het niet vreemd dat er op decentraal niveau capaciteitsproblemen
ontstaan. We hebben niet onderzocht in welke mate decentrale overheden de
laatste jaren met dit fenomeen geconfronteerd worden. Duidelijk is wel dat
capaciteitsproblemen op decentraal niveau steeds terugkeren als verklaring
voor het niet of beperkt realiseren van de bestuurlijke doelen maatwerk, slagvaardigheid
en integraal beleid.Een ander deel van de verklaring ligt het op niveau van de decentrale
overheden. Gemeenten en provincies denken nog onvoldoende na over hun koers
en lijken deze nog te weinig te durven volgen.Dit neemt overigens niet weg dat wij gedurende ons onderzoek ook voorbeelden
hebben aangetroffen van decentrale overheden die wél onderbouwde eigen
keuzes maakten en/of veel nadruk legden op de uitvoering van beleid.7.2 Gevolgen van stelselwijzigingenAlledrie de regelingen die wij hebben onderzocht zijn aan veranderingen
onderhevig. Onze conclusies in de voorgaande hoofdstukken zijn dan ook deels
gebaseerd op «oude» situaties.We hebben de recente wijzigingen beoordeeld, om een inschatting te maken
van de gevolgen die deze hebben. We geven een en ander hieronder kort weer. De regeling «Inburgering oudkomers» wordt vanaf 2006
samengevoegd met de regeling «Inburgering Nieuwkomers». In het
nieuwe stelsel stuurt de minister op bereikte resultaten (functionele taalvaardigheid)
in plaats van op aantallen afgeronde trajecten.Het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» liep in december
2004 af. Voor de periode 2005–2008 is een nieuw actieplan opgesteld.
Binnen dat plan zijn eenmalig prestatieafspraken gemaakt met decentrale overheden,
op basis waarvan deze in 2008 worden afgerekend. Dit betekent een aanzienlijke
verruiming van de beleidsvrijheid ten opzichte van de oude situatie waarin
er centrale beleidsdoelen waren en er jaarlijks activiteitenplannen overlegd
moesten worden.De «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» is per 1 januari
2005 vervangen door de «Brede doeluitkering verkeer en vervoer».
De belangrijkste wijziging is dat ook de middelen voor de exploitatie van
het openbaar vervoer aan de uitkering zijn toegevoegd. Het financieel belang
van de gebundelde doeluitkering was € 393 000. Met ingang van
2005 is dit belang gestegen tot € 1 435 403. De opzet
van de regeling blijft overigens ongewijzigd.Bij alledrie de regelingen zien we dus een verdere toename van de beleidsvrijheid
voor decentrale overheden. Verder zien we dat een aantal belemmeringen voor
maatwerk, integrale beleidsvoering en slagvaardigheid die tijdens het onderzoek
naar voren kwamen, in de nieuwe stelsels zijn weggenomen.Zo zijn in het «Actieplan Cultuurbereik 2005–2008» de
schotten uit de regeling «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004»
tussen het onderdeel «Cultuurbereik» en het onderdeel «Cultuur
en School» verdwenen, is het onderdeel «Geldstroom Beeldende Kunst
en Vormgeving» eruit gehaald en werken de betrokken overheden niet langer
met centraal afgesproken tussendoelen.Ook bij de regeling «Verkeer en vervoer» is er sprake van
ontschotting. Daarnaast zijn er meer mogelijkheden om middelen te reserveren
voor uitgaven in een later jaar.Bij de regeling «Inburgering oudkomers» ten slotte, krijgt
de inburgeraar een grotere stem en belang bij het vinden van een passend inburgeringstraject.
Dit kan maatwerk bevorderen.Een andere geconstateerde belemmering is bij twee van de onderzochte regelingen
overigens blijven bestaan: de invloed van aanpalende beleidsstelsels. Bij «Verkeer
en vervoer» worden de beleidsdoelen soms doorkruist door het beleid
voor ruimtelijke ordening en bestuurlijke inrichting; bij het «Actieplan
Cultuurbereik» bestaat soms spanning met het onderwijsbeleid.Wanneer het Rijk erin slaagt de komende jaren terughoudend te zijn met
stelselwijzigingen, dan betekenen de recente wijzigingen dat decentrale overheden
de komende jaren meer mogelijkheden krijgen voor een op maat gesneden, effectieve
beleidsvoering.De vraag die resteert is op welke manier decentrale overheden van deze
mogelijkheden gebruik zullen gaan maken. De genoemde belemmeringen op decentraal
niveau (bijvoorbeeld capaciteitsproblemen en de invloed van «informele
schotten») geven aanleiding te veronderstellen dat de beleidsvrijheid
de komende jaren nog niet optimaal zal worden benut. 7.3 Toekomstige inzet van specifieke uitkeringen
met beleidsvrijheidWij hebben, aanvullend op ons onderzoek naar de drie casussen, een literatuuranalyse
uitgevoerd en een expertmeeting georganiseerd met deskundigen op het terrein
van decentralisatie en specifieke uitkeringen. Zowel uit de literatuuranalyse
als uit de expertmeeting kwam naar voren dat het voor ministeries lastig is
om ruimte te geven aan decentrale overheden en dat het voor decentrale overheden
lastig is om ruimte te nemen.Steeds opnieuw ontstaan op verschillende beleidsterreinen vergelijkbare
problemen. Om deze problemen in de toekomst het hoofd te kunnen bieden, is
het zaak om weloverwogen voor het instrument van
de specifieke uitkering met beleidsvrijheid te kiezen en vervolgens bij de
opzet en uitvoering van een regeling rekening te houden
met de lessen uit het verleden.Wij zien mogelijkheden voor het instrument specifieke uitkeringen met
beleidsvrijheid, maar dit dient dan wel onder duidelijke condities te worden
ingezet. We doen hiervoor de volgende aanbevelingen aan de regering. Aanbevelingen• Overweeg of een specifieke uitkering met beleidsvrijheid
het meest geëigende instrument is. Betrek in deze overweging ook de kosten
die samenhangen met toezicht en verantwoording. • Maak duidelijk waaruit de beleidsvrijheid voor decentrale
overheden precies bestaat en wat de grenzen hiervan zijn. • Wees consequent: verruim de beleidsvrijheid van decentrale
overheden niet zonder de capaciteit te vergroten of over te hevelen vanuit
het betrokken ministerie. Voor het benutten van verkregen beleidsvrijheid
is nu eenmaal capaciteit nodig. • Faciliteer een goede beleidsvoering op decentraal niveau.
Zorg dat daarbij niet de beleidsinhoudelijke prioriteiten van het Rijk centraal
staan, maar de ambities van decentrale overheden om maatwerk te realiseren.
Zorg dat de discussie gaat over hoe bepaalde doelen
gerealiseerd kunnen worden, en niet over de vraag welke doelen dat moeten zijn. • Bied rust: decentralisatie vergt veel capaciteit van decentrale
overheden. Additionele beleids- of stelselwijzigingen vergen extra capaciteit
en nemen aandacht weg van een verbetering van de uitvoering. Deze zouden dus
zo veel mogelijk vermeden moeten worden. • Zorg voor een passende verantwoording. De keuze voor een
specifieke uitkering boven een uitkering via het Gemeente- of Provinciefonds
brengt een grotere verant- woordingsplicht voor de minister met zich mee.De
minister dient te zorgen dat bij redelijke zekerheid heeft over de naleving
van de bestedingsvoorwaarden; de beleidsinformatie op rijksniveau moet toereikend
zijn voor de evaluatie en de minister dient jaarlijks toe- stemming te vragen
aan de Tweede Kamer voor uitgaven en zich jaarlijks te verantwoorden over
uitgaven, verplichtingen en ontvangsten op artikelniveau. Zie verder bijlage
2. Door het vooraf formuleren van heldere controlecriteria,
bij voorkeur verwoord in een controleprotocol, komt de mogelijkheid dichterbij
om de accountantsbeoordeling van de verantwoording uitsluitend op decentraal
niveau te laten plaatsvinden («single audit»).7.4 Rol van de decentrale overhedenDe effectiviteit van het instrument specifieke uitkering ligt niet alleen
besloten in de opzet van de regeling en in de wijze waarop het Rijk die uitvoert.
Er is vanzelfsprekend ook een rol voor decentrale overheden weggelegd.Het gegeven dat de mogelijkheden van decentrale overheden om eigen inkomsten
te genereren beperkt zijn, betekent per definitie een bepaalde mate van ongelijkheid
tussen de overheidslagen. De Code Interbestuurlijke verhoudingen verzacht
deze ongelijkheid enigszins, maar heft deze niet op. Binnen de gegeven afhankelijkheidssituatie
kunnen decentrale overheden echter wel een houding ontwikkelen
waardoor ze de beschikbare beleidsvrijheid optimaal kunnen benutten.Tijdens een van de expertmeetings die in het kader van dit onderzoek werd
georganiseerd werd als concreet voorbeeld gegeven dat decentrale overheden «hun
eigen teksten moeten schrijven» en niet te veel uit moeten gaan van
op centraal niveau geformuleerde probleemdefinities, goede voorbeelden of
handreikingen.Wij hebben vier aanbevelingen voor decentrale overheden. Aanbevelingen• Vraag
indien nodig om helderheid van het betrokken ministerie ten aanzien van de
beleidsvrijheid. • Heb
de moed vast te houden aan de eigen visie en prioriteiten ten opzichte van
het Rijk. • Ontwikkel
beleid samen met relevante doelgroepen en partijen. • Werk
bij de ontwikkeling van beleid samen met anderen als de capaciteit hierom
vraagt.7.5 Kwaliteit van beleidsinformatieBij alledrie de regelingen die zijn onderzocht, hebben wij problemen geconstateerd
op het punt van de kwaliteit van de beleidsinformatie.Bij de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» ontbraken
specifieke doelen en is er de afgelopen jaren nauwelijks aandacht besteed
aan het meten van de effectiviteit van het beleid. Het Ministerie van VenW
heeft inmiddels de monitor Nota Mobiliteit opgezet.Bij het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004» is het lastig
uitspraken te doen over de effectiviteit van het beleid door de afwezigheid
van heldere doelstellingen en door het ontbreken van een omschrijving van
het centrale begrip «cultuurbereik».In de Actieplanperiode 2005–2008 werken de betrokken overheden met
decentrale prestatieafspraken. Wij hebben echter geconstateerd dat deze afspraken
niet altijd even concreet zijn. Daarom zal het niet alle gevallen mogelijk
zijn om aan het eind van de planperiode vast te stellen of de beloofde prestaties
zijn geleverd.De monitor oudkomers biedt het ministerie van Justitie een goed uitgangspunt
om de voortgang van de inburgering van oudkomers te kunnen evalueren. De gegevens
uit de monitor dekken de maatschappelijke doelen van het inburgeringsbeleid
alleen niet volledig af. De kwaliteit van de gegevens in de monitor is over
het geheel genomen volgens het ministerie van Justitie stabiel. De vragen
die voor het beoordelen van het beleid waardevol zijn zoals over doorstroom
en taalvaardigheid vormen echter nog een knelpunt. Vaak worden restcategorieën
gebruikt (doorstroom) of is er sprake van inconsistenties bij het invullen
(taalvaardigheid). Daarnaast ontbreekt het aan evaluaties door gemeenten waarin
naar de toegevoegde waarde van de trajecten op langere termijn wordt gekeken.7.6 Kwaliteit van verantwoordingsinformatieBij twee van de regelingen die zijn onderzocht hebben wij problemen geconstateerd
op het punt van de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie. Bij het «Actieplan Cultuurbereik 2005–2008» hanteert
het Ministerie van OCW een meerjarige verantwoordingstermijn. Wij wijzen erop
dat deze meerjarige verantwoording op gespannen voet staat met de Comptabiliteitswet
2001 en de jaarlijkse begrotingscyclus van begrotingsvoorbereiding,
-uitvoering en -verantwoording. Uit hoofde daarvan zou de Tweede Kamer immers
jaarlijks inzicht moeten krijgen in de kosten en resultaten van het beleid.Wij zijn van mening dat afwijkingen ten opzichte van de Comptabiliteitswet
altijd per wet geregeld dienen te worden. Wij zullen deze redeneerlijn toepassen
met ingang van het rechtmatigheidsonderzoek over 2006.Bij de regeling «Inburgering oudkomers» is niet geheel helder
hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen de minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing, verantwoordelijk voor het grotestedenbeleid, en de minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie, verantwoordelijk voor de inburgering van
oudkomers. Het inburgeringsbeleid in de grote steden valt immers binnen het
grotestedenbeleid.1Wij vinden dat het voor de Tweede Kamer in ieder geval altijd duidelijk
moet zijn waarop een minister van wie de beleidsuitvoering deels via een andere
begroting verloopt, nog aanspreekbaar is. En voor de minister moet het duidelijk
zijn wat zijn/haar bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn op het terrein
van het toezicht op en het bijsturen van gelden die aan decentrale overheden
zijn verstrekt. 8 REACTIES BEWINDSPERSONEN EN VNG EN NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER 8.1 Reactie bewindspersonenDe minister van BZK heeft, mede namens de minister van Financiën,
de minister van VenW, de minister voor V&I en de staatssecretaris van
OCW, op 23 februari 2006 op het onderzoek gereageerd. Hierna volgt een
samenvattende weergave van de reacties. De integrale reacties van de bewindspersonen
zijn te vinden op onze website, www.rekenkamer.nl.8.1.1 Algemene conclusies en afwegingskaderDe minister van BZK geeft aan dat hij met belangstelling heeft kennisgenomen
van het rapport. Het rapport draagt een aantal interessante feiten aan en
levert een herkenbaar beeld op over het gebruik van specifieke uitkeringen.
De conclusies en aanbevelingen vormen stof tot nadenken.De minister herkent in het bijzonder de conclusie over beleidsdrukte.
Hij geeft aan dat hij een verplichte toets op bestuurlijke drukte wil invoeren.
Daarnaast herkent de minister de conclusie dat het vermogen van gemeenten
om rijksbeleid op te pakken soms tekortschiet. In dit verband gebruikt de
minister de term «bestuurskracht». Hij geeft aan dat steeds meer
gemeente- en provinciebesturen gaan werken met een «bestuurskrachtmonitor».
De minister wil stimuleren dat het concept van de bestuurskrachtmonitor verder
wordt ontwikkeld en algemeen toepasbaar wordt.De minister laat verder weten dat hij met waardering kennis heeft genomen
van onze opmerkingen over de keuze tussen de algemene uitkering en specifieke
uitkeringen. Hij is voornemens het door ons ontwikkelde afwegingskader met
het toetsingskader-Brinkman te integreren. Er wordt in dit verband een handreiking
voor departementen voorbereid, die later dit jaar verschijnt. Tevens zal het
afwegingskader worden opgenomen in de tweede voortgangsrapportage-Brinkman.
Ook geeft de minister aan dat hij onze aanbeveling om voor nieuwe specifieke
uitkeringen een vervaltermijn op te nemen, overneemt.8.1.2 Verantwoording en controleDe minister van BZK constateert dat de Algemene Rekenkamer het uitgangspunt
van «single information» en «single audit» bij specifieke
uitkeringen onderschrijft, maar aan de invoering ervan wel voorwaarden verbindt.
De minister gaat op deze voorwaarden in. Over de invulling van «single
information» en «single audit» vindt overleg met de Algemene
Rekenkamer plaats.VerantwoordingDe minister vindt dat tegemoet kan worden gekomen aan de informatiebehoefte
van de verantwoordelijke minister door jaarlijks in een bijlage bij de jaarrekening
per specifieke uitkering de benodigde informatie voor het Rijk te opnemen.
Deze bijlage zou dan informatie kunnen bevatten over prestatieafspraken, financiële
afrekening en informatieverplichtingen die voortvloeien uit Europese afspraken.
Daarnaast kunnen departementen behoefte hebben aan niet-structurele informatie
voor beleidsontwikkeling en -evaluatie. Deze laatste categorie beleidsinformatie
behoort niet tot «single information» en «single audit». ControleDe minister geeft aan dat hij voor de uitwerking van de «single
audit»-gedachte aansluiting zoekt bij de reguliere jaarrekeningcontrole
door de accountants van de medeoverheden. Hij geeft verder aan dat de ministeriële
verantwoordelijkheid voor een goed beheer van uitkeringen geborgd moet zijn.
Voorts stelt hij dat het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten
(BAPG), samen met de reguliere wet- en regelgeving, het normenkader vormt
voor de accountant van de medeoverheden.De minister stelt verder dat aan de door ons voorgestelde steekproefmethode
belangrijke bezwaren kleven. De methodiek zou verder gaan dan noodzakelijk
voor de ministeriële verantwoordelijkheid. Bovendien doet een centraal
geregisseerde steekproef geen recht aan het principe van «single information»
en «single audit». Ook de professionele weging door de accountant
van de medeoverheid over de in te zetten controlemaatregelen wordt belemmerd.
Verder zorgt de methode voor onnodig veel (review)werkzaamheden bij zowel
Rijk als medeoverheden.De minister erkent de door ons geconstateerde spanningen tussen de Comptabiliteitswet
en de praktijk van verantwoording zoals die bij enkele brede doeluitkeringen
bestaat. De minister geeft aan dat hij van plan is voorstellen te doen om
de Comptabiliteitswet te wijzigen om zo ruimte te creëren voor specifieke
uitkeringen waarbij verscheidene ministeries betrokken zijn en/of waarvoor
meerjarige verantwoordingstermijnen gelden.De minister van BZK heeft ook op twee van de drie onderzochte casussen
gereageerd.8.1.3 Inburgering oudkomersDe minister merkt op dat de «Taskforce Inburgering» een positieve
rol heeft gespeeld bij het ontwikkelen van methoden waar gemeenten gebruik
van konden maken om maatwerk te realiseren.De minister stelt verder dat de door ons geconstateerde beleidsonrust
ten dele kan worden verklaard doordat de Tweede Kamer het oudkomersproject
als groot project heeft aangewezen. Voor een ander deel ontstaat het beeld
van onrust zijns inziens doordat wij in ons rapport verwijzen naar omstandigheden
die gelden voor andere regelingen.De minister merkt verder op dat het nog te vroeg is om maatschappelijke
effecten van het inburgeringsbeleid te verwachten en dat hij op een aantal
ontwikkelingen geen greep heeft. Hij wijst op het bestaan van de Integratiekaart,
een instrument om maatschappelijke ontwikkelingen in beeld te brengen.8.1.4 Actieplan CultuurbereikDe minister geeft aan dat bij het ontwerpen van de specifieke uitkering
voor het Actieplan Cultuurbereik de maatschappelijke doelen voorop stonden
en dat de drie bestuurlijke doelen maatwerk, integraal beleid en slagvaardigheid
van belang waren, doch van recentere datum zijn. Ze vormden voor het Ministerie
van OCW niet het primaire aandachtspunt.De minister geeft toe dat er in de planvorming van het Actieplan nauwelijks
sprake was van maatwerk. In de uitvoering was er wel sprake van verscheidenheid.Tegenover onze conclusie dat de samenwerking tussen culturele instellingen
met scholen en maatschappelijke instellingen zelden een structureel
karakter kreeg, stelt de minister een onderzoek van het IVA uit 2003 waaruit
zou blijken dat het percentage van culturele instellingen dat aan het Actieplan-onderdeel
Cultuur en School deelnam, is toegenomen.8.2 Nawoord Algemene Rekenkamer8.2.1 Algemene conclusies en afwegingskaderWij zijn blij met de constructieve houding en de toezegging van de minister
van BZK dat het gepresenteerde afwegingskader geïntegreerd zal worden
met het toetsingskader van de commissie-Brinkman en dat het expliciet onderdeel
zal zijn van de besluitvorming in de ministerraad over toekomstige specifieke
uitkeringen. Ook zijn we positief over inzet die de minister wil tonen om
voor nieuwe specifieke uitkeringen een vervaltermijn vast te laten stellen.
In de toets op bestuurlijke drukte en de bestuurskrachtmonitor zien we instrumenten
die de kwaliteit van het openbaar bestuur kunnen versterken.8.2.2 Verantwoording en controleVerantwoordingWij zijn van mening dat de minister niet alleen verantwoordelijk is voor
het rechtmatig beheer van de specifieke uitkeringen, maar ook voor de rechtmatigheid
van de bestedingen.Wij ondersteunen het voorstel van de minister om de voor specifieke uitkeringen
relevante informatie op te nemen in een bijlage bij het jaarverslag. Verder
vinden wij dat de betrouwbaarheid en tolerantie van de informatie die van
belang is voor de afrekening van de specifieke uitkering gelijk moeten zijn
aan die van de betrouwbaarheid van de accountantsverklaring bij de jaarrekening
(95% respectievelijk 1%).Voor de overige (niet-financiële) informatie die veelal wordt gebruikt
voor de evaluatie van het beleid dient te worden aangesloten bij de normen
voor het proces van totstandkoming van informatie. De hoofdnormen hiervoor,
zijnde ordelijkheid, controleerbaarheid en deugdelijkheid, worden in het kader
van de herziening van de comptabele regelgeving nader uitgewerkt.ControleWat de accountantscontrole betreft zijn wij het vooralsnog op drie punten
niet eens met de minister. In de eerste plaats kan een minister zonder aanvullende
werkzaamheden (boven op de BAPG-regelgeving) van de bij de medeoverheden controlerende
accountant zijn verantwoordelijkheid voor de 1%-tolerantie op begrotingsartikelniveau
niet vanzelf waarmaken. Een en ander hangt af van twee factoren:• de verhouding tussen de omvang van de gemeentelijke begroting en
de hoogte van de specifieke uitkering die de gemeente ontvangt;• de verhouding tussen omvang van de specifieke uitkering aan de
individuele gemeente en de totale omvang van de uitkering op rijksniveau anderzijds.Of er aanvullende werkzaamheden nodig zijn is derhalve een zaak waar de
minister zich per specifieke uitkering van moet vergewissen.Wij blijven dan ook vooralsnog van mening dat in veel gevallen een beperkte
aanvullende controle noodzakelijk is om aan de door de Tweede Kamer gewenste
tolerantie op begrotingsartikelniveau te voldoen. In deze controle dienen
eventuele fouten gekwantificeerd te worden. Zonder kwantificering van mogelijke
fouten in de afrekening van een specifiekeuitkering moeten wij
het gehele bedrag van de specifieke uitkering als onzeker aanmerken.In tweede plaats blijft er bij een centraal geregisseerde steekproef sprake
van «single audit», omdat er slechts door één accountant
controle wordt uitgevoerd bij de medeoverheden. De voorgestelde steekproefmethodiek
brengt slechts zéér beperkte aanvullende werkzaamheden met zich
mee. Ten opzichte van de bestaande praktijk betekent de voorgestelde steekproefmethodiek
juist een sterke vermindering van controleactiviteiten. Voorts zijn wij het
niet eens met de minister dat de voorgestelde steekproefmethodiek verder gaat
dan noodzakelijk voor de ministeriële verantwoordelijkheid. De methodiek
is een minimumvariant die kwantificering van eventuele fouten mogelijk maakt
en waarmee ook de 1%-tolerantie op begrotingsartikelniveau wordt gerealiseerd.In de derde plaats staat de door ons voorgestelde methodiek los van de
omvang van de te houden reviews bij de controlerende accountants van de medeoverheden.
De intensiteit van de reviews wordt namelijk niet bepaald door de (beperkte)
aanvullende werkzaamheden die deze accountant bovenop het BAPG moet uitvoeren.
De intensiteit van de reviews wordt met name bepaald door de reviewmethodiek.
Op dat punt liggen er binnen het Ministerie van BZK al voorstellen die grotendeels
aansluiten op de visie uit het rapport-Brinkman. Over de verschillende mogelijkheden
om aan de «single audit»-gedachte invulling te geven vindt nog
overleg plaats tussen de Algemene Rekenkamer en de Ministeries van BZK en
Financiën.Tot slot zullen wij bij de bij het Ministerie van Financiën in voorbereiding
zijnde herziening van de Comptabiliteitswet waar de minister aan refereert,
letten op een heldere verantwoordelijkheidsverdeling, een transparante verantwoording
en het budgetrecht van de Tweede Kamer. Wellicht ten overvloede wijzen wij
nog op ons in dit rapport verwoorde standpunt over onze controle over 2006
(§ 2.4.2): indien er sprake is van een onvolkomen controle- en verantwoordingsarrangement
in de (speciale) wet die een specifieke uitkering regelt zullen wij onze oordeelsvorming
baseren op de (generieke) Comptabiliteitswet.Op dit standpunt is door de minister(s) niet gereageerd.8.2.3 Inburgering oudkomersDe minister geeft aan onze rapportagewijze over het inburgeringsbeleid
voor oudkomers verwarrend te vinden. We hebben gekozen voor een opzet waarbij
niet de casussen centraal staan, maar de bestuurlijke doelen. De uitspraken
die we doen over de mate waarin binnen het inburgeringsbeleid de genoemde
bestuurlijke doelen worden gerealiseerd zijn evenwel uitsluitend gebaseerd
op bevindingen ten aanzien van dit beleidsterrein.Wij hebben met belangstelling kennisgenomen van de Integratiekaart, die
mede onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitie sinds 2004 wordt
gemaakt. De Integratiekaart 2005 bevestigt onze conclusies over het ontbreken
van inzicht (Bijl, e.a. 2005, p. 88).8.2.4 Actieplan CultuurbereikWij vinden het logisch dat de inhoudelijke beleidsdoelen van het Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004 centraal hebben gestaan. Wij hebben tevens de
doelen van het instrument «specifieke uitkering met beleidsvrijheid»
onderzocht. De bestuurlijke doelen van dat instrument blijken ook uit de beleidsstukken van de start van het Actieplan Cultuurbereik. Zo stelde
de staatssecretaris voor Cultuur bij de introductie van het Actieplan in de
nota «Cultuur als Confrontatie» (Ministerie van OCW, 1999, p.
34): «Het streven is gericht op een integraal kunst- en cultuurbeleid».
Voor maatwerk kan gewezen worden op de inrichtingseisen en afspraken voor
de actieprogramma’s (Ministerie van OCW, 2000).Dat, zoals de minister stelt, het onderzoek van het IVA uit 2003 onze
conclusie over weinig structurele samenwerking van culturele instellingen
met scholen en maatschappelijke instellingen zou weerspreken, blijkt niet
uit het geciteerde IVA-rapport. Weliswaar noemt het IVA-rapport een toenemend
percentage van culturele instellingen dat aan het Actieplan-onderdeel Cultuur
en School deelnam, doch daarbij signaleert het tevens een verschuiving van
niet-gesubsidieerde samenwerkingsprojecten naar samenwerking onder de (subsidie-)vlag
van het Actieplanonderdeel Cultuur en School, hetgeen als een substitutie-effect
mag worden gezien. Het netto-effect is derhalve gering. De Monitor Actieplan
Cultuurbereik 2003, die op basis van het door de minister aangehaalde onderzoek
was opgesteld, concludeert dat het Actieplan slechts in enkele gevallen tot
structurele samenwerkingsverbanden heeft geleid.8.3 Reactie Vereniging van Nederlandse GemeentenHet is niet gebruikelijk dat de Algemene Rekenkamer op haar onderzoeken
de reactie vraagt van organisaties waar ze geen controlebevoegdheden heeft.
Gezien op het onderwerp lag dat ditmaal wel in de rede. De VNG heeft op 21 februari
2006 schriftelijk gereageerd.De VNG geeft wijst in haar reactie op het feit dat ook bij middelen die
via de algemene uitkering worden verstrekt de bestedingsvrijheid beperkt kan
zijn vanwege achterliggende regelgeving. Meer specifiek geeft de VNG op drie
punten een reactie: het afwegingskader, verantwoording en controle en de afzonderlijke
casussen.8.3.1 AfwegingskaderHet door ons gepresenteerde afwegingskader is in de ogen van de VNG te
beperkt. Het zou de ministeriële verantwoordelijkheid te veel op de voorgrond
stellen. De VNG zou liever zien dat voorkeuren van de bevolking of eigenschappen
van de voorziening als uitgangspunt voor de redenering worden genomen.De VNG stelt dat in het algemeen meer beleidsvrijheid voor gemeenten gewenst
is en dat hiervoor vooral de achterliggende regelgeving aangepakt dient te
worden. Dit geldt zowel voor specifieke uitkeringen als voor de algemene uitkering.
De VNG vindt een overheveling naar de algemene uitkering geen goede oplossing
(waarbij de VNG ervan uitgaat dat dit de oplossing is die de Algemene Rekenkamer
voorstaat).De VNG stelt verder dat er een brede consensus bestaat over het nut van
brede doeluitkeringen en de beleidsvrijheid die deze met zich meebrengen.
De bijbehorende verantwoordings- en controlelasten zijn echter te hoog. Toepassen
van «single information» en «single audit» bieden
hiervoor de oplossing.8.3.2 Verantwoording en controleVerantwoordingDe VNG ziet een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening als een manier om tot goede verantwoordingsinformatie voor de minister te komen.
De kwaliteit van deze bijlage wordt geborgd door de reguliere accountantscontrole
van de jaarrekening. De VNG meent dat er geen verschillen in informatiebehoefte
tussen de Tweede Kamer en de gemeenteraad kunnen bestaan.ControleDe VNG merkt op dat de door ons voorgestelde methodiek extra werk met
zich meebrengt. De VNG stelt verder dat de goedkeuringstolerantie uit het
Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (BAPG) dermate laag is
dat de benodigde diepgang van de accountantscontrole van specifieke uitkeringen
bij gemeenten voor het waarmaken van de goedkeuringstolerantie voor de ministeriële
begroting gemakkelijk wordt gehaald. Er vindt bij toepassing van de norm uit
het BAPG zelfs een aanvullende controle plaats ten opzichte van de goedkeuringstolerantie
voor departementale jaarrekening. Deze aanvullende controle is volgens de
VNG zo ruim dat onze evaluatietoleranties worden ingevuld.De VNG geeft verder aan dat zij geen rol weggelegd ziet voor de lokale
rekenkamers voor de verwerkelijking van «single audit» voor specifieke
uitkeringen. Toezicht op de kwaliteit van de werkzaamheden van accountants
bij de controle van specifieke uitkeringen is een rijkstaak, die moet worden
vormgegeven door reviewbeleid van het Rijk.De VNG ziet evenmin een toegevoegde waarde voor controleprotocollen. Doordat
uniformiteit bij de huidige controleprotocollen ontbreekt, ondergraven ze
eerder de uniformiteit van de rechtmatigheidscontrole tussen de verschillende
specifieke regelingen onderling. Daarbij bevatten ze vaak aanvullende regels
waarvan nut en noodzaak nooit zijn onderzocht.De VNG geeft verder aan onze opmerkingen over het gebrek aan uniformiteit
van de accountantscontrole niet te kunnen plaatsen. De artikelsgewijze toelichtingen
bij specifieke regelingen geven een toelichting op de voorwaarden uit die
regelingen. Het BAPG bevat volgens de VNG een uniforme definitie voor rechtmatigheid,
die geldt voor specifieke uitkeringen. Daarnaast is er een landelijke platform
rechtmatigheid ingesteld voor het waarborgen van een uniforme uitleg voor
het toepassen van de definitie voor de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten.8.3.3 CasussenOok de VNG heeft specifiek gereageerd op twee van de drie onderzochte
casussen.Actieplan CultuurbereikHoewel de VNG veel herkent van de aangehaalde verklaringen voor het onvoldoende
uit de verf komen van maatwerk, slagvaardigheid en integraal beleid, vindt
zij de gekozen casussen niet zo geschikt. Het Actieplan Cultuurbereik was
een experiment, de specifieke uitkering hiervoor vormde slechts een gering
deel van de gemeentelijk budget voor cultuur. Volgens de VNG trachtte het
Rijk met de rijksbijdrage juist uniformering en sturing aan te brengen in
het cultuurbeleid van gemeenten. Door dit sturingsdoel verminderde volgens
de VNG juist de beleidsvrijheid.Dat de maatschappelijke effecten gering zijn, is volgens de VNG niet verwonderlijk
voor een kleine rijksbijdrage en ook niet vreemd als snel na de
instelling ervan wordt gemeten. Tegenover het SCP-onderzoek uit 2005, waarop
wij ons baseren, voert de VNG een recent onderzoeksrapport van het IVA aan,
waaruit een veel positiever effect van het Actieplan Cultuurbereik zou blijken.Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoerDe VNG geeft aan dat de casus «Gebundelde doeluitkering verkeer
en vervoer» in samenhang met het Verdi-convenant moet worden gezien.
Tevens stelt de VNG dat de «Planwet verkeer en vervoer» regelt
dat partijen over en weer actief betrokken worden bij de planvorming op alle
bestuurlijke niveaus en dat via de Nationale mobiliteitsmonitor overheden
met elkaar in de gaten houden of de doelstellingen van de essentiële
onderdelen worden bereikt.De VNG stelt dat in de beginperiode van de doeluitkering de budgetten «inderdaad»
pondsgewijs werden verdeel over de regio’s, maar dat dit inmiddels niet
meer het geval is. In de nieuwe brede doeluitkering die vanaf 2005 geldt,
maken provincies en stadsregio’s samen met gemeenten bestedingsplannen,
waarbij weldegelijk een inhoudelijke afweging plaatsvindt.Ten slotte geeft de VNG aan dat decentralisatie destijds te weinig personeel
is overgegaan van het Ministerie van VenW naar de decentrale overheden.8.4 Nawoord Algemene Rekenkamer8.4.1 AfwegingskaderWij zijn met de VNG van mening dat ook in het geval van een algemene uitkering
de bestedingsvrijheid voor gemeenten beperkt kan zijn.Wat de opmerkingen van de VNG over het afwegingskader betreft merken wij
op dat de elementen die de VNG benadrukt alle in ons afwegingskader zijn opgenomen.
Het enige wezenlijke verschil van inzicht ligt in het feit dat wij de redenering beginnen bij de vraag of de minister verantwoordelijk
wil en kan zijn voor het resultaat. Als deze vraag negatief wordt beantwoord,
bijvoorbeeld vanwege gebrek aan ambitie of praktische belemmeringen, ligt
een specifieke uitkering niet voor de hand. Kenmerkend voor de specifieke
uitkering is immers dat het om rijksgeld gaat, waarop de minister aanspreekbaar
is.Wij bestrijden dat er een algemene consensus zou bestaan over het nut
van brede doeluitkeringen. In theorie zijn brede doeluitkeringen een goede
gedachte. Op basis van ons onderzoek kan echter niet worden geconcludeerd
dat het instellen van brede doeluitkeringen overal en altijd nuttig is. De
in ons rapport genoemde belemmeringen op centraal en decentraal niveau verhinderen
dit op dit moment in belangrijke mate.Het is eveneens onjuist dat wij overheveling naar de algemene uitkering
zien als oplossing voor een gebrek aan beleidsvrijheid. Overheveling is een
oplossing wanneer de controle- en verantwoordingslasten te hoog worden bevonden.8.4.2 Verantwoording en controleHet opnemen van verantwoordingsinformatie in een bijlage van de jaarrekening
vinden wij een goede optie. Wij zijn het echter niet eens met de
stelling van het VNG dat de kwaliteit van de informatie wordt geborgd door
de accountantscontrole op de jaarrekening.Ook eventuele andere voor de afrekening van specifieke uitkeringen relevante
informatie uit de bijlage moet expliciet gecontroleerd worden om de vereiste
zekerheid over de rechtmatigheid op rijksniveau te verkrijgen. De hiermee
gepaard gaande (extra) controlelast is naar onze mening overigens gering en
leidt ten opzichte van de huidige situatie tot een substantiële vermindering
van de controlelast.Wij zijn het met het VNG eens dat de door ons voorgestelde steekproefmethodiek
extra werk met zich meebrengt. Volgens ons is dat in veel gevallen noodzakelijk
om te voldoen aan de door de Tweede Kamer gewenste 1%-tolerantie op
begrotingsartikelniveau per ministerie. Deze extra werklast is overigens zéér
beperkt. Het is onjuist dat met het hanteren van de goedkeuringstoleranties
van het BAPG vanzelf de goedkeuringstolerantie voor de ministeriële rekening
wordt gehaald.Wij blijven van mening dat de lokale rekenkamers zeker op de wat langere
termijn een nuttige bijdrage kunnen leveren aan het «single audit»-principe,
omdat ook zij een onafhankelijke rol vervullen. Op de korte termijn zal per
lokale rekenkamer moeten worden bezien in hoeverre wij van die werkzaamheden
gebruik kunnen maken.Volgens ons bieden controleprotocollen of toetsingskaders een belangrijk
communicatiemiddelen tussen rijksoverheid en de bij de medeoverheid controlerende
accountant. De bedoeling van het controleprotocol is om duidelijk aan te geven
welke uit de wet afgeleide rechtmatigheidsaspecten door de controlerend accountant
moeten worden getoetst. Wij zijn het eens met de stelling van het VNG dat
controleprotocollen niet moeten worden aangevuld met «boven wettelijke»
toetspunten.Wij zijn van mening dat met het BAPG een goede basis is gelegd voor het
toepassen van het «single audit»-principe. In het BAPG ontbreekt
echter een algemene rechtmatigheidsdefinitie zoals de Algemene Rekenkamer
die hanteert. Daarin staat centraal dat de in de verantwoording opgenomen
financiële transacties in overeenstemming met de wet- en regelgeving
tot stand zijn gekomen.Daarnaast moeten de BAPG-criteria per specifieke uitkering nader worden
uitgewerkt om de ministeriële verantwoordelijkheid op artikelniveau te
kunnen garanderen. De minister moet zich vergewissen van een adequate uitwerking
van deze criteria, waarbij overigens niet alleen de regelgeving van de specifieke
uitkering relevant is, maar ook de Comptabiliteitswet. Het is niet vanzelfsprekend
dat de minister, op basis van het BAPG, de eigen verantwoordelijkheid voor
de naleving van de specifieke wetscriteria en daarmee voor de rechtmatigheid
op begrotingsgartikelniveau waar kan maken. Dat zou er weer toe kunnen leiden
dat de Algemene Rekenkamer tot het oordeel «onzekerheid over de rechtmatigheid»
kan komen in haar rapport bij het jaarverslag voor het gehele bedrag van de
specifieke uitkering.8.4.3 CasussenHet feit dat het Actieplan Cultuurbereik een experiment was, is in de
ogen van de Algemene Rekenkamer een reden te meer om inzicht te krijgen in
de gerealiseerde bestuurlijke prestaties en de maatschappelijke effecten.Het IVA-onderzoek waarop de VNG doelt, was voor het bepalen van de maatschappelijke
effecten van het Actieplan geheel gebaseerd op het SCP-onderzoek
dat door ons als bron is gebruikt; het heeft dan ook dezelfde conclusies (IJdens &
Hitters, 2005).Ten aanzien van de gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer merken
wij het volgende op. Het is correct dat de gebundelde doeluitkering in samenhang
met het Verdi-convenant moet worden bezien. Dat hebben we dan ook gedaan.De Planwet verkeer en vervoer beoogt inderdaad wederzijdse afstemming
tussen verschillende overheidsniveaus te bewerkstelligen. We hebben vastgesteld
dat dit in de praktijk, door het ontbreken van een landelijk beleidskader
en door de afwezigheid van toetsing van decentrale plannen er op rijksniveau
wederzijdse afstemming, de afgelopen jaren, niet goed mogelijk was. Wel is
er informele wijze gewerkt aan afstemming.Het is correct dat we de situatie vóór de invoering van
de gebundelde doeluitkering hebben onderzocht. Een nader onderzoek zou moeten
uitwijzen of de bestedingsplannen die thans worden gemaakt meer tegemoet komen
aan de bestuurlijke doelen van de decentraliseringsoperatie: maatwerk, integraal
beleid en slagvaardigheid. BIJLAGE 1OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGENConclusiesAanbevelingenToezeggingen ministers/staatssecretarissenNawoord
Algemene RekenkamerHet aantal specifieke uitkeringen is lastig
te beheersen. Om in de
toekomst greep te houden op het aantal specifieke uitkeringen zou de betrokken
ministers voor alle toekomstige specifieke uitkeringen een pas- sende vervaltermijn moeten opnemen, opdat van tijd tot tijd
nut en noodzaak van de afzon- derlijke specifieke uitkeringen wordt overwogen. De minister neemt de aanbeveling
over. Hij zegt toe te bevorderen dat nieuwe specifieke uitke- ringen worden
voorzien van een vervaltermijn. Als uitgangspunt geldt dat voor specifieke
uitke- ringen die experimenten en innovatie tot onderwerp hebben een periode
van maximaal drie jaar. Voor andersoortige speci- fieke uitkeringen hangt
de termijn af van de inhoud van het onder- werp. Periodiek, maar – uitzonderingen
voorbehouden – ten minste één keer per vijf jaar, zullen
langer lopende specifieke uitkeringen op de noodzaak van continuering worden
bezien.De Algemene Rekenkamer is verheugd
over de toezegging en zal deze ontwikkeling de komende jaren met belangstelling
volgen.Het Rijk hanteert wel een
richt- getal voor het aantal specifieke uitkeringen,
maar heeft geen visie op de gewenste verhouding tussen het financieel belang
van Gemeente- en Provinciefonds enerzijds en het totaal van specifieke uitkeringen
anderzijds. De minister
van BZK zou een visie moeten vormen over de verhou- ding tussen het financieel
belang van Gemeente- en Provinciefonds enerzijds en het totaal aan speci-
fieke uitkeringen anderzijds.De minister van BZK ziet onvol- doende aanleiding om normatieve uitspraken
te doen over de verhouding tussen de inkomstenbronnen. Hij is van mening dat
periodiek inzicht in de omvang van de specifieke uitkeringen naast doorlichting
van bestaande en kritische afweging van nieuwe specifieke uitkeringen voldoende
houvast biedt. De Algemene Rekenkamer
hoopt dat de door de minister gedane toezeggingen voldoende zijn om wildgroei
aan specifieke uitkeringen te voorkomen. Zij merkt op dat er, ondanks de saneringsoperatie,
de tweede helft van 2005 een relatief groot aantal nieuwe specifieke uitkeringen
is ingesteld. De keuze tussen een specifieke
uitkering en een bijdrage via het Gemeente- en Provinciefonds wordt niet altijd
gemo- tiveerd gemaakt. Betrokken ministeries dienen een weloverwogen keuze te maken tussen een bijdrage
via het Gemeentefonds/Provinciefonds en een specifieke uitkering, al dan niet
met beleidsvrijheid. De aan de specifieke uitkering verbonden verantwoordingslast
is hierbij een van de aandachtspunten. Voor het maken van een keuze kan het
afwegingskader dat door de Alge- mene Rekenkamer is ontwikkeld worden gebruikt.De minister van BZK zegt toe het door
de Algemene Rekenkamer ontwikkelde afwegingskader te combineren met het toetsingskader
Brinkman tot één overkoepelend kader. Dat kader zal expliciet
onderdeel zijn van de besluitvorming in de Ministerraad over toekomstige specifieke
uitkeringen, zowel in de voorbereidende fase als bij de afronding van de specifieke
uitkering.De Algemene Rekenkamer is
verheugd over de toezegging en zal het gebruik van het toetsingskader de komende
jaren met belangstelling volgen. Het is voor decentrale over-
heden niet altijd helder waar hun beleidsvrijheid bij speci- fieke uitkeringen
uit bestaat en wat de grenzen hiervan zijn. De betrokken ministers dienen duidelijk te maken waaruit de beleidsvrijheid
voor decentrale overheden die een specifieke uitkering ontvangen precies bestaat,
en wat de grenzen hiervan zijn. De minister laat weten in lopende trajecten binnen zijn ministerie aandacht
te besteden aan deze aanbeveling. Hij geeft aan dat aan dit vraag- stuk aandacht
wordt besteed, bijvoorbeeld in overleg met de VNG en tijdens parlementaire
debatten. Concreet zegt de minister toe dat dit jaar een handreiking voor
specifieke uitkeringen voor departementen zal verschijnen. De Algemene Rekenkamer vindt reactie van de minister
weinig concreet. De Algemene Rekenkamer doet de minister de suggestie om in
de toegezegde handreiking voor specifieke uitkeringen voor departementen tevens
aandacht te besteden aan het belang van helderheid omtrent de omvang en de
grenzen van de beleidsvrijheid voor de decentrale overheden. De capaciteit van decentrale overheden
om de verkregen beleidsvrijheid te kunnen benutten schiet in een aantal gevallen
tekort. De betrokken ministers
zouden de beleidsvrijheid van decentrale overheden niet moeten verruimen zonder
na te gaan of decen- trale overheden de benodigde capaciteit hebben om deze
vrijheid te benutten. Indien nodig dient de capaciteit op decentraal niveau
vergroot te worden en/of te worden overgeheveld vanuit hun ministerie.Zie reactie bovenstaande aan-
beveling. Voorts zegt de minister dat zijn beleid erop gericht is dat voor
gemeenten optimale voor- waarden aanwezig zijn om hun verantwoordelijkheden
te nemen. Hij wil de komende jaren in over- leg met provincies en gemeenten
stimuleren dat het concept van een «bestuurskrachtmonitor» verder
wordt ontwikkeld en toe- pasbaar wordt. Daarnaast wijst de minister op het
herindelingsbeleid om de bestuurskracht van gemeenten te vergroten. In dezelfde handreiking zou de
minister tevens aandacht kunnen besteden aan de vraag of er vol- doende beleidsvoeringscapaciteit
op decentraal niveau aanwezig is en of die wellicht versterkt zou moeten worden.
Wellicht is de bestuurskrachtmoni- tor een geschikt instrument om inzicht
te krijgen in de bestuurskracht van gemeenten en provincies. Het faciliteren van een goede beleidsvoering
is voor het Rijk een instrument waarmee maatwerk op decentraal niveau kan
worden bevorderd.De betrokken
ministers zouden vanuit hun departement een goede beleidsvoering op decen-
traal niveau moeten faciliteren. Daarbij dienen niet de beleidsinhoudelijke
prioriteiten van het Rijk centraal te staan, maar de ambities van decentrale
over- heden om maatwerk te realiseren. De discussie moet gaan over hoe doelen
gerealiseerd kunnen worden, niet over de vraag welke doelen dat moeten zijn. De minister geeft aan
dat de beleidsvoering op decentraal niveau in de eerste plaats een zaak is
van de medeoverheden. Het Rijk is echter wel verantwoordelijk voor bijvoorbeeld
oplos- singsgerichte wet- en regelgeving en tijdige en heldere informatievoorziening,
bijvoorbeeld door middel van symposia, voorlich- tingsbijeenkomsten en help
desks. In het bijzonder bij de invoering van nieuw beleid ziet hij daarnaast
ruimte voor een rol van de eerstverantwoordelijke minister.Vanzelfsprekend is de beleidsvoe- ring
op decentraal niveau een zaak van de medeoverheden. Het voor- beeld van de
Taskforce Inburgering leert evenwel dat ministeries ook een goede faciliterende
rol kunnen spelen. We hopen dat de minister deze ervaringen wil delen met
andere departementen. De toege- zegde handreiking voor specifieke uitkeringen
kan daarin een goede rol spelen. Daarin zou de minister aandacht kunnen geven
aan de mogelijkheden voor departementen om de beleidsvoering op decentraal
niveau te faciliteren.Stelselwijzigingen vragen veel capaciteit
van decentrale overheden. Deze capaciteit kan dan niet worden benut voor het
leveren van maatwerk. De betrokken
ministers zouden moeten zorgen voor meer «beleidsrust» voor het
decentrale niveau. Additionele beleids- of stelselwijzigingen zouden zo veel
mogelijk vermeden moeten worden.De
beleidsdrukte is volgens de minister het resultaat is van een door het kabinet
en parlement gevoerd (decentralisatie-)beleid. Hij acht invoering van een
verplichte toets op bestuurlijke drukte (de zogenaamde IOS-toets) een goed
middel om zijn rol en verantwoordelijkheid op dit terrein te dragen. Hij zegt
toe de IOS-toets nader uit te werken en daarover te berichten in de tweede
voortgangsrapportage over de commissie-Brinkman die in mei 2006 verschijnt).
Verder realiseert de minister zich dat soms veel gevraagd wordt van gemeenten.
Voldoende zorg voor de «opnamecapaciteit» van gemeenten is een
belangrijk punt. De minister verwijst naar eerdergenoemde trajecten ten aanzien
van de bestuurskracht van de medeoverheden en de bestuurlijke verhouding tussen
overheden. De Algemene
Rekenkamer wacht de berichtgeving over de IOS-toets met belangstelling af.
In de eerder genoemde toegezegde handreiking voor specifieke uitke- ringen
zou de minister ook aan- dacht kunnen besteden aan het belang van beleidsrust. Op dit moment bestaan bij diverse specifieke
uitkeringen praktische problemen die de mogelijkheden voor single audit beperken. Eén zo’n probleem is het ontbreken
van uniforme controlecriteria. De betrokken ministers zouden bij het instellen van specifieke uitke- ringen
vooraf heldere controlecriteria moeten vastleggen, bij voorkeur in een controleprotocol.
Dit vergroot de mogelijkheden om de accountantsbeoordeling van de verantwoording
uitsluitend op decentraal niveau te laten plaatsvinden («single audit»). De minister geeft aan
te willen sluiten op de jaarrekeningcon- trole. Hierdoor zijn de controlevoorschriften
in het besluit accountantscontrole provincies en gemeenten van toepassing.
Samen met de voorschriften in de wet- en regelgeving per speci- fieke uitkering
is dit het normenkader voor de controle door de accountant. Het Overzicht
specifieke uitke- ringen 2006 zal de stand van zaken over dit onderwerp bevatten. De Algemene Rekenkamer
blijft van mening dat in een beperkte aanvul- lende controle veelal nodig
is om aan de door de Tweede Kamer gewenste tolerantie op begrotingsartikelniveau
te voldoen. Deze controle dient eventuele fouten te kwantificeren. Zonder
kwantificering zal de Algemene Rekenkamer geen andere mogelijkheid resten
dan het gehele bedrag van de specifieke uitkering als onzeker te aanmerken.
Met de ministers van Financiën en BZK zal nog nader overleg plaatsvinden.
Volgens de Algemene Rekenkamer zijn controleprotocollen of toet- singskaders
een belangrijk com- municatiemiddel tussen Rijk en de gemeente- c.q. provincieaccoun-
tant. Bedoeling van het controleprotocol is aan te geven welke uit de wet
afgeleide rechtmatigheidsaspecten door de controlerend accountant moeten worden
getoetst. Bij een aantal specifieke
uitke- ringen worden middelen van verschillende ministeries gebundeld ingezet.
In deze situatie is het de vraag of een vakminister de verantwoordelijkheid
voor zijn «eigen» beleidsartikel nog kan waar- maken en dit niet
betekent dat het budgetrecht van de Tweede Kamer op artikelniveau wordt doorbroken. In situaties waarbij verscheidene
middelen van diverse ministeries gebundeld worden ingezet, zou- den deze naar
een begrotingshoofdstuk moeten worden over- geboekt en zou in overleg met
de Tweede Kamer een minister verantwoordelijk gesteld moeten worden voor de
besteding van de middelen. De minister zegt toe om, in aan- sluiting op de voorgenomen aanpassing van
de Comptabiliteitswet met betrekking tot de meerjarige verantwoording van
specifieke uitkeringen zal in de regelgeving over specifieke doeluitkeringen
vervolgens op een passende wijze geregeld moeten worden op welke wijze de
medeoverheden zich dienen te verantwoorden en wat de verantwoordelijkheden
van de afzonderlijke vakministers zijn.De Algemene Rekenkamer neemt kennis van de reactie van de ministers
dat bij wijziging van de Comptabiliteitswet rekening gehouden zal worden met
de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde spanningen rond brede doeluitkeringen.
Zij zal bij de totstandkoming van deze herziening letten op een heldere verant-
woordelijkheidsverdeling, een transparante verantwoording en op het budgetrecht
van de Tweede Kamer.BIJLAGE 2BEVRAGINGSLAST IN DE ONDERZOCHTE SPECIFIEKE UITKERINGENOm een indruk te geven van de omvang van de bevragingslast waar decentrale
overheden mee te maken hebben is voor de drie onderzochte regelingen in kaart
gebracht wat voor informatie decentrale overheden naar de departementen moeten
sturen. In de linkerkolom is de bevragingslast beschreven zoals deze gold
in de door de ons onderzochte periode. De rechterkolom toont de situatie na
de stelselwijzigingen. Actieplan cultuurbereik
2001–2004Actieplan cultuurbereik 2005–2008• Eenmalig: Intentieverklaring
deelname Actieplan• Eenmalig:
Plan van aanpak • Eenmalig:
Actieprogramma met onder meer een analyse van de lokale situatie, de doelstellingen
van het actieprogramma, een beschrijving van de activiteiten, een begroting
per activiteit en de samenstelling van de eigen bijdrage (matching) • Jaarlijks:
aanvraag specifieke uitkering Actieplan cultuurbereik voor komend jaar• Jaarlijks:
liquiditeitsprognose • Jaarlijks:
inhoudelijk verslag van verrichte en gesubsidieerde activiteiten en een financieel
verslag waarin de gesubsidieerde instellingen en projecten zijn genoemd en
de door hen ontvangen bedragen, voorzien van accountantverklaring • Met
ingang van 2003 jaarlijks: afzonderlijke verantwoording afgelopen jaar gecombineerd
met aanvraag nieuw jaar voor geldstroom Beeldende Kunst en Vormgeving, volgens
speciaal format • Op
vrijwillige basis hebben gemeenten zelf monitoractiviteiten uitgevoerd over
cultuurdeelname• Eenmalig: aanvraag in vorm van meer- jarig
Actieprogramma op basis van outputsystematiek met meerjarige begroting en
meerjarige liquiditeitsprognose• Eenmalig:
aan het eind van de actieplanperiode inhoudelijk en financieel verslag met
accountantsverklaring. Inhoudelijk verslag biedt inzicht in de resultaten
per outputdoel. Adequate rapportage vereist overigens wel dat gedurende de
hele actieplanperiode gegevens moeten worden bijgehouden • Continu:
meldingsplicht indien outputdoelen niet gehaald dreigen te worden  Gebundelde doeluitkering
verkeer en vervoer (1996–2004)Brede doeluitkering (2005–)• Jaarlijkse financiële
verantwoording over de Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer • En
buiten de gebundelde doeluitkering om een jaarlijkse financiële verantwoording
over: – Exploitatie OV – Duurzaam Veilig – Verdi-middelen – Vervoersmanagement• Eén
brede verantwoording over de brede doeluitkering. Opgave gegevens voor Nationale
Monitor. De indicatoren hierin sluiten aan op de kerndoelen van de Nota Mobiliteit.
Ze geven informatie over bereikbaarheid (filelast), veiligheid (aan- tallen
verkeersslachtoffers) en leefbaarheid (bijvoorbeeld uitstoot van schadelijke
stoffen en geluidshinder). De imple- mentatie zal voor de decentrale overhe-
den extra werklast geven. Uit onze gesprekken met enkele provincies en kaderwetgebieden
blijkt echter dat de decentrale overheden hier niet negatief tegenover staan,
omdat zij zelf ook behoefte hebben aan meer zicht op de effecten van het beleid.Inburgering oudkomers (oud: 1999–2003)Inburgering oudkomers
(nieuw: 2004–)• Eenmalig: meerjarig ontwikkelingsprogramma
(MOP) met probleemanalyse, doelgroepen, maatregelen, bestedingen en streefcijfers
prestaties. • Jaarlijks
financieel verslag met accountantsverklaring • 2000
en 2001 jaarlijks gegevens aanleveren ten behoeve van monitor: aantal en kenmerken
deelnemers (sekse, etniciteit leeftijd, werklozen, opvoeders, overig), kenmerken
programma’s, toename taalbeheersing, kosten. • 2002
en 2003 halfjaarlijks idem.• Jaarlijks:
aanvraag met prognose aan- tal oudkomers. • Jaarlijks
gegevens aanleveren ten be- hoeve van monitor: aantal en kenmerken deelnemers
(sekse, etniciteit leeftijd, werklozen, opvoeders, overig), kenmerken programma’s,
toename taalbeheersing, kosten: basis voor afrekening.De recente wijzigingen die in de drie onderzochte specifieke uitkeringen
aangebracht zijn, betekenen in grote lijnen een verlichting in de bevragingslast
van de decentrale overheden. Ook is het accent verschoven van projectinhoudelijke
gegevens naar output- en outcome-achtige informatie. BIJLAGE 3LITERATUUR De met een sterretje (*) gemarkeerde literatuur is
gebruikt voor de literatuuranalyse zoals vermeld in § 1.2.3.Aart, H. A. P. van, Broekhoven, A. C. F. A. van &
Denters, S. A. H. (1997). Grotestedenbeleid 1995–1996,
Een tussentijdse evaluatie van de politiek-bestuurlijke verhoudingen in het
beleidsveld Jeugd en Veiligheid. Enschede: Universiteit Twente. *Algemene Rekenkamer (2005). Vaststelling van de begrotingsstaat
van het gemeentefonds voor het jaar 2005; Brief over specifieke uitkeringen. Brief van de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer d.d. 13 januari
2005 met reactie op eindrapport van de Stuurgroep doorlichting specifieke
uitkeringen (2004). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800
B, nr. 13. Den Haag: SDU.AVV (2004). Kerncijfers Verkeer 2004. Heerlen:
Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer AVV.AVV (2005). Veiligheidsbalans 2004. Rotterdam:
Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer AVV.Berenschot Groep (2003). Eindrapport Quick scan Doorwerking
NVVP in PVVP’s en RVVP’s, Utrecht: Berenschot.Broek, A. van den, Huysmans, F. & Haan, J. de (2005). Cultuurminnaars en cultuurmijders, Trends in de belangstelling voor kunsten
en cultureel erfgoed. SCP-publicatie 2005/7. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau.Bijl, R. V., Zorlu, A., van Rijn A. S., Jennissen, R. P. W.
en Blom, M. (2005). Integratiekaart 2005, De maatschappelijke
integratie van migranten in de tijd gevolgd: trend- en cohortanalyses,
Cahier 2005–16. Den Haag: CBS/WODC.Centraal Planbureau (2000). Op weg naar een effectiever
Grotestedenbeleid. Werkdocument no. 117. Den Haag: Centraal Planbureau.
*Denters, S.A.H. (2001). «Verscheidenheid in het verschiet»
Mogelijke achtergronden van uniformiteit in het gemeentelijk Grotestedenbeleid?.
In: VROM-Raad (2001). Verscheidenheid en samenhang: stedelijke
ontwikkeling als meervoudige opgave; Visie op de Stad 2. Advies 25.
Den Haag: VROM-Raad. *Driessen, P. P. J., Gier, A. A. J. de & Steyn,
S. A. M. (2003). Provinciale omgevingsplanning;
Advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer over horizontale afstemming
tussen provinciale plannen en de ontwikkeling van omgevingsplannen.
Nieuwegein: Distributiecentrum Ministerie van VROM.Dril, A.W.N. van & Elzenga, H. E. (2005). Referentieraming energie en emissie 2005–2020. RIVM-rapport
773001031 Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Dijkstra, G.A.Q.J., Feil, W. J., Franssen, W. S. A., Hommes,
D. W. & Torremans, H. M. P. (2001). Evaluatieonderzoek WsW/WiW;De regiefunctie van de gemeenten. Evaluatieonderzoek
door Rijnconsult in opdracht van het Ministerie van SZW. Houten: Rijnconsult.
*EIM (1998). Grotestedenbeleid: op zoek naar de keer
ten goede; Een kwalitatieve evaluatie na en voor een kabinetsperiode,
Zoetermeer: Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf EIM.Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (2003). Provinciale
omgevingsplanning, Advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, over
horizontale afstemming tussen provinciale plannen en de ontwikkeling van omgevingsplannen. Dit advies is samen met het bijbehorende onderzoeksrapport verschenen
als ECWM 2003/13 in de publicatiereeks van de commissie. Den Haag: ECWM.Expertgroep Zelfanalyse GSB Rijk (2001). Verrijkte
Steden; Analyse Grotestedenbeleid Rijkszijde. Eindrapportage Expertgroep
Zelfanalyse GSB Rijk. Amersfoort: Lysias Advies BV. *Fleurke, F., Hulst, R. & Klis, E. van der (1996). Regionaal budgethouderschap woninggebonden subsidies. Amsterdam:
Vrije Universiteit. *Fleurke, F., Hulst, R. & Vries, P.J. de (1997). Decentraliseren met beleid. Den Haag: SDU. *Fleurke, F., Jochemsen, M.C, Van Montfort, A. J. G. M. &
Vries, P. J. de (2002a). Selectieve decentralisatie
en de zorg voor kwetsbare groepen. Den Haag: VNG uitgeverij. *Fleurke, F., Jochemsen, M. C., Van Montfort, A. J. G. M.,
Smet, A. K. A., Strategier, M. C., Versloot, A. P. &
Vries, P. J. de (2002b). Evaluatie van de specifieke
uitkeringen voor maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en vrouwenopvang;
Zes casestudies. Hoogeveen: Slingenberg. *Grootscholte, M. M. C., Kuiper, C. & Engelen, M. W. H.
(2002). Evaluatie regeling Kinderopvang en buitenschoolse
opvang alleenstaande ouders (KOA-regeling). Onderzoek uitgevoerd
door Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid. Leiden: Research voor Beleid. *Hitters, E., IJdens, T., Mol, M., Silfhout, W. & Vet, O. van der (2003). Monitor Actieplan Cultuurbereik 1999–2003; Voorbereiding
en vormgeving van stedelijke en provinciale programma’s. Rotterdam:
Erasmus Centrum voor Kunst- en Cultuurwetenschappen.Hitters, E., IJdens, T., Mol, M. & Vet, O. van der (2005). Monitor Actieplan Cultuurbereik 2003; Landelijke beleidsontwikkeling,
decentrale praktijk. Rotterdam: Erasmus Centrum voor Kunst- en Cultuurwetenschappen.Huysmans, F., Vet, O. van der & Eijck, K. van (2005). Het Actieplan Cultuurbereik en Cultuurdeelname 1999–2003; Een empirische
evaluatie op landelijk niveau. Werkdocument 117. Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1991). Decentralisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991, 22 236, nr. 1.
Den Haag: SDU. Ministerie van BZK (2002). Steden op stoom; Tussenstand Grotestedenbeleid,
1994–2002. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
*Ministerie van BZK & Ministerie van Financiën (2003). Overzicht Specifieke Uitkeringen 2003. Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Ministerie van BZK (2004). Informeren over de ontwikkelingen
Informatie voor derden (Iv3). Circulaire aan de provinciebesturen
en de gemeentebesturen, kenmerk 2004–0000049404. Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Ministerie van BZK (2005a). Kabinetsstandpunt op het
eindrapport van de commissie-Brinkman: Anders gestuurd, beter bestuurd,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800-B, nr. 16. Den Haag:
SDU.Ministerie van BZK (2005b). Vaststelling van de begrotingsstaat
van het gemeentefonds voor het jaar 2006, Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 30 300 B, nr. 6, 2005. Den Haag: SDU.Ministerie van BZK (2005c) Circulaire Gemeentefondsvan
26 mei 2005. Circulaire aan de gemeentebesturen ter attentie
van de raden en de colleges van B&W, kenmerk FO2005/93166. Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Ministerie van BZK, (2005d) Circulaire Provinciefonds
van 13 juni 2005. Circulaire aan Gedeputeerde Staten van de
provincies en het dagelijks bestuur van het Interprovinciaal Overleg, kenmerk
FO2005–102842. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Ministerie van BZK, Interprovinciaal Overleg en Vereniging Nederlandse
gemeenten (2004). Code interbestuurlijke Verhoudingen. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Ministerie van OCenW (1998). Wet educatie beroepsonderwijs:
Kwalificatiestructuur Educatie. Brochure. Den Haag: Ministerie van
OCenW.Ministerie van OCW (1999). Cultuur als confrontatie. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 591, nr. 2.
Den Haag: SDU.Ministerie van OCW (2000). Inrichtingseisen actieprogramma’s
cultuurbereik. Den Haag: Ministerie van OCW.Ministerie van OCW (2004a), Beleidskader Actieplan
cultuurbereik 2005–2008. Bijlage bij «Vaststelling van
de begrotingsstaat van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(VIII) voor het jaar 2004», brief staatssecretaris van OCW over degeldstroom
Beeldende Kunst en Vormgeving (BKV). Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 200 VIII, nr. 133. Den Haag: SDU.Ministerie van OCW (2004b). Cultuurnota 2005–2008. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Ministerie van V&I (2003). Rapportage Integratiebeleid
Etnische Minderheden 2003. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 203, nrs. 1 en 2. Den Haag: SDU.Ministerie van VenW (2004). Regels met betrekking tot
het verstrekken van een brede doeluitkering aan provincies en regionaal openbare
lichamen ten behoeve van de uitvoering van een integraal verkeer- en vervoerbeleid
(Wet BDU verkeer en vervoer); Memorie van toelichting. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003–2004, 29 469, nr. 3.Ministerie van VenW (2005). Planologische Kernbeslissing
Nota Mobiliteit. Nota Deel 3A: Planologische kernbeslissing zoals
deze luidt na behandeling door de Tweede Kamer en na verwerking van de aangenomen
moties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 644, nr. 61. Den
Haag: SDU.Nijland, H.A. & Dassen, A.G.M. (2002). Verkeerslawaai
in Europa; Een vergelijking van geluidmaten, normen en berekeningen voor weg-,
railen vliegverkeer. RIVM-rapport 715120009/2002. Bilthoven: Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu.Pröpper, I., Litjens, B. & Weststeijn, E. (2004), Lokale regie: uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de
gemeentelijke regiefunctie. Vught: Partners+Pröpper. *Putten, E. van der, Dordregter, P., Steen, B. van & Bregman, A. (2002). Daar sta je voor!, Verslag van een onderzoek naar de regierol
van gemeenten bij stedelijke vernieuwing. Den Haag: VNG. *Raad voor de gemeentefinanciën (1981). Heiligt
het doel alle (specifieke) middelen? Den Haag: VNG uitgeverij.Rosenthal, U. (1988) Bureaupolitiek en Bureaupolitisme;
om het behoud van een competitief overheidsbestel (inaugurele rede
Leiden). Alphen aan de Rijn: Samsom H. D. Tjeenk Willink.Rutgers, P. (2004). Lokaal onderwijsbestuur in ontwikkeling,
vormgeven aan bestuurlijke vernieuwing. Den Haag: VNG Uitgeverij.
*Significant B.V. (2003). Kwalitatieve rapportage monitor
oudkomers, Resultaten tweede helft 2003. Barneveld: Significant.Smits, E.C.M. & Smallenbroek, A.J.H. (samenst.) (2002). Evaluatie van drugsinstrumenten; De gemeentelijke praktijk van het sluiten
van panden artikel 13b van de Opiumwet. Den Haag: SGBO. *Steden op stoom; Tussenstand grotestedenbeleid 1994–2002 (2002). Kabinetsnota van 4 december 2002. Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Stuurgroep Doorlichting specifieke uitkeringen (2004). Anders gestuurd, beter bestuurd; De specifieke uitkeringen doorgelicht.
Eindrapport stuurgroep doorlichting specifieke uitkeringen. Bijlage bij niet-dossierstuk
2004–2005, bzk0400621: brief van de ministers van Financiën en
voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties over eindrapport van
de stuurgroep Doorlichting specifieke uitkeringen. 25 oktober 2004. Verhage, R. & Sluis, R. (2003). Samenwerking bij
stedelijke vernieuwing. Stedelijke en Regionale Verkenningen 31.
Delft: Delft University Press. *Taskforce inburgering (2002). Sleutels tot inburgering
nr.7, versterken regiefunctie gemeenten. Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie.Traffic Test (2004). Monitors en Evaluaties verkeer
en vervoer; Inventarisatie van de wijze waarop overheden evalueren en monitoren
op het gebied van verkeer en vervoer. Rapport nr. TT04–063.
Veenendaal: Traffic Test B.V..Turkenburg, M.C.M. (1999). Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: SCP. *Turkenburg, M.C.M. (2001), Onderwijs in allochtone
levende talen: Een verkenning in zeven gemeenten. Den Haag: SCP.
*Turkenburg, M.C.M. (2003). Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
halverwege de eerste planperiode (1998–2002); Het beleidsproces in vijftien
gemeenten. SCP-onderzoeksrapport 2003–10. Den Haag: SCP. *Tesser, P. & Erf, R. van der (2001). Oudkomers
in beeld, Den Haag: SCP.Valk, H. A. G. de, (1995), Integreren in
Nederland, een onderzoek naar de gemeentelijke projecten in het kader van
integratie van nieuwkomers in Nederland. Utrecht, z.uitg. *Verdi-convenant (1996). VERDI: Verkeer en Vervoer: Regionaal,
Decentraal, Integraal. Convenant tussen Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Interprovinciaal
Overleg en Vereniging Nederlandse Gemeenten. Den Haag, 29 maart 1996.Visitatiecommissie cultuurbereik (2003). Van jonge
mensen en de dingen die voorbij gaan; Rapportage over de jaren 2001 en 2002
door de visitatiecommissie cultuurbereik en publiek. Zoetermeer:
Ministerie van OCW.Visitatiecommissie Grotestedenbeleid (1999). Perspectief
op prestaties: rapport van de visitatiecommissie Grotestedenbeleid.
Den Haag: B&A Groep. *Visitatiecommissie Grotestedenbeleid (2002). De vele
gezichten van het Grotestedenbeleid. Den Haag: B&A Groep. *Vragen van de leden Fierens en Meijer (beiden PvdA)
aan de, ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Bestuurlijke
Vernieuwing over de instelling van twintig nieuwe specifieke uitkeringen
(2006). Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006. Vragen 2050608410. Den
Haag: SDU.Vries, A. de & Kommers, M. J. (2004). Zicht
op? Centra voor de Kunsten; Achtergronden, literatuur en adressen.
Utrecht: Cultuurnetwerk Nederland. IJdens, T. & E. Hitters (2005). Landelijke Evaluatie
van het Actieplan Cultuurbereik 2001–2004, eindrapport. Tilburg:
IVA beleidsonderzoek en advies. Aangehaalde wet- en regelgevingRegeling inburgering oudkomers. In werking
getreden per 11 september 2002. Staatscourant 12 september 2002,
nr. 175, p. 16.Wet BDU verkeer en vervoer (2004). Wet van 23 december
2004, houdende regels met betrekking tot het verstrekken van een brede doeluitkering
aan provincies en regionaal openbare lichamen ten behoeve van de uitvoering
van een integraal verkeer- en vervoerbeleid (Wet BDU verkeer en vervoer).
Staatsblad 2005, 28. Den Haag: SDU.Wet Kinderopvang (2004). Staatsblad 2004,
555, 25 oktober 2004. In werking getreden per 1 januari 2005. Den
Haag: SDU.Wijziging Besluit Infrastructuurfonds (2002). Besluit
van 6 december 2002, houdende wijziging van het Besluit Infrastructuurfonds
in verband met de ophoging van de doeluitkering en een andere bekostigingswijze
van infrastructuurprojecten (ophoging doeluitkering). Staatsblad
2002, 620. Den Haag: SDU.Besluit Infrastructuurfonds. Staatsblad 1993,
nr. 629; gewijzigd op 6 december 2002, Staatsblad 2002, nr. 620. Den
Haag: SDU.Bijdrageregeling inburgering oudkomers 12 gemeenten. 4 maart 2001, Staatscourant 2001, nr. 44.Bijdrageregeling inburgering oudkomers. 1 december
1999, Staatscourant nr. 230.Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid G25. 27 augustus 1999, Staatscourant 1999, nr. 162.Financiële-verhoudingswet 1998. 12 februari
1998, Staatsblad 1998, 58. Den Haag: SDU.Inburgering oudkomers 54 gemeenten. 18 oktober
2003, Staatscourant 2003, nr. 200.Regeling aanvullende bijdrage inburgering oudkomers
54 gemeenten. 30 november 2001, Staatscourant nr. 231.Regeling inburgering oudkomers 25 gemeenten 2005.
19 maart 2005, Staatscourant 2005, nr. 54.Regeling inburgering oudkomers. 14 september
2002, Staatscourant 2002, nr. 175.Regeling specifieke uitkeringen stedelijke en provinciale
programma’s cultuurbereik. 7 januari 2001, Staatscourant,
2001–4.Vaststelling monitor oudkomers, 8 mei
2003. Staatscourant 2003, nr. 86.Wijziging van de Financiële-verhoudingswet in
1996. 1 januari 1997, Staatsblad 1996, 576. Den Haag: SDU. XNoot1Het kabinet heeft in november 2004 met het Interprovinciaal Overleg (IPO)
en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) afspraken gemaakt over hoe de
overheden met elkaar willen samenwerken. Deze afspraken zijn vastgelegd in
de code Interbestuurlijke verhoudingen.XNoot1Alle gebruikte evaluaties zijn vermeld in de literatuurlijst in bijlage
3.XNoot1Het betreft hier alle gemeenten met meer dan 18 000 inwoners waarvan
7% of meer etnische minderheden. Daarnaast is er een aparte regeling
voor de overige gemeenten.XNoot1De formele criteria voor het instellen van specifieke uitkeringen zijn
uit de wet verdwenen (Financiële-verhoudingswet 1998).XNoot1Volgens het kabinet is dit deels toe te schrijven aan nieuw beleid en
deels aan een gewijzigde definitie (Ministerie van BZK, 2002, p. 10).XNoot1Het «informatieoverzicht voor derden» is in de huidige regelgeving
een bijproduct van de gemeentelijke begroting en rekening en voorziet in levering
van financiële informatieve gegevens van gemeenten over bestedingen uit
het Gemeentefonds aan het Centraal Bureau voor de Statistiek.XNoot1Mede naar aanleiding van Kamervragen zoekt het Ministerie van BZK op het
moment van schrijven van dit rapport uit wat het exacte aantal nieuwe uitkeringen
is.XNoot2Opmerkelijk is dat de commissie-Brinkman een driedeling hanteert: de algemene
uitkering, de brede doeluitkering en de klassieke specifieke uitkering. Die
driedeling is verwarrend, omdat de Financiële-verhoudingswet de brede
doeluitkering niet als een aparte categorie benoemt en maar twee mogelijkheden
onderscheidt: de algemene uitkering en de specifieke uitkering.XNoot3Voor de minister resteert in veel gevallen enkel nog een systeemverantwoordelijkheid.XNoot1Ter illustratie is voor de drie onderzochte specifieke uitkeringen in
kaart gebracht wat de bevragingslast is. Zie hiervoor bijlage 2.XNoot1VBTB: het ontwikkelingstraject «van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording»,
waarin veel belang wordt gehecht aan een duidelijk verband tussen doelen en
middelen, zowel in de begroting als in de verantwoording.XNoot2Een bijkomende complicatie is dat het informatieritme van decentrale overheden
in veel gevallen niet synchroon aan het ritme waar het Rijk mee werkt. Voor
de minister is het van belang dat hij jaarlijks vóór 15 mei
over de beleidsinformatie kan beschikken. Op deze manier kan hij verantwoording
afleggen aan de Tweede Kamer.XNoot1In bijlage 3 zijn alle door ons geraadpleegde evaluaties en studies opgenomen.XNoot1Voor de «Gebundelde doeluitkering verkeer en vervoer» betreft
dit de periode 1996–2004, voor de specifieke uitkering «Inburgering
oudkomers» de periode 1999–2005 en voor de specifieke uitkering «Actieplan
Cultuurbereik 2001–2004» de periode 2001–2004.XNoot2Het betrof de plannen van aanpak en actieprogramma’s van vijftien
gemeenten en zes provincies.XNoot3Negen van vijftien gemeenten waarvan de actieprogramma’s zijn bestudeerd.XNoot4Eén van de zes provincies waarvan de actieprogramma’s zijn
bestudeerd.XNoot1Zo’n klantgroep bestaat uit inburgeraars met een vergelijkbaar profiel,
aan wie op onderdelen een vergelijkbaar inburgeringstraject kan worden aangeboden.
Klantgroepen zijn bijvoorbeeld hoogopgeleiden, analfabeten in de eigen taal,
vrouwen met perspectief op werk of opvoeders.XNoot1De verhoging door het Ministerie van VenW van de uitkering met € 3,5
miljoen als compensatie van de extra taken, stuit dan ook op bezwaren uit
de voorschriften van die regelingen.XNoot1In bijlage 3 zijn alle door de Algemene Rekenkamer geraadpleegde evaluaties
en studies opgenomen.XNoot1In de toelichting op artikel 5 van de regeling van de staatssecretaris
van OCW is deze mogelijkheid expliciet aangegeven (WJZ/2000/44657(8078).XNoot2F. Fleurke e.a. (1996, p. 6 en 54) signaleerden deze zelfde variant in
het voormalige Besluit woninggebonden subsidies uit 1995.XNoot1Vanwege de capaciteitsdruk bij gemeenten heeft de Tweede Kamer in 2004
de groot-projectstatus van «Inburgering oudkomers» weer ingetrokken.
Daarmee werd de rapportagelast van gemeenten enigszins verlicht.XNoot1Enkele provincies hebben gedurende de looptijd van het programma hun organisatie
op dit punt gestroomlijnd.XNoot2Zie ook Fleurke e.a., 1997, p. 50.XNoot1In bijlage 3 zijn alle door de Algemene Rekenkamer geraadpleegde evaluaties
en studies opgenomen.XNoot1De «Geldstroom Beeldende Kunst en Vormgeving» bestond al in
de jaren tachtig (toen nog onder de naam «Geldstroom Lagere Overheden»).
Ook het beleidsprogramma «Cultuur en School» bestond al langer:
sinds 1996. Beide geldstromen (Cultuur en School gedeeltelijk) zijn in 2000
opgegaan in het «Actieplan Cultuurbereik 2001–2004, waaraan toen
als derde onderdeel «Cultuurbereik» werd toegevoegd.XNoot1Gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, «Kunstzinnige vorming»
2001 en 2003.XNoot1Het gaat daarbij niet alleen om de specifieke uitkering voor oudkomers,
maar ook gelden in het kader van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB),
Wet inburgering nieuwkomers (WIN) en de Wet werk en bijstand (WWB).XNoot1De categorieën «Werk langer dan zes maanden meer dan twaalf
uur per week», «gesubsidieerd werk», «sociale activering»
of «overig werk» zijn voor de overzichtelijkheid samengevoegd.XNoot2De categorieën «Beroepsopleiding», «NT2 vervolg», «Duaal
programma», «Overige opleiding» zijn voor de overzichtelijkheid
samengevoegd.XNoot3Het kan zijn dat de groep afronders waarvan geen gegevens bekend zijn
(44%) een andere doorstroom heeft dan de groep afronders van wie de
doorstroom bekend is. Volgens ons is het niet mogelijk om na te gaan of er
systematische verschillen bestaan tussen de groep waarvan wel bekend is wat
zij zijn gaan doen en de groep waarvan dat niet bekend is.XNoot4Bij een afwijking van meer dan 3% worden de resultaten van de gemeente
aangemerkt als inconsistent volgens onderzoeksbureau Significant. De cijfers
van een gemeente zijn in dat geval in zijn geheel buiten beschouwing gelaten
voor dit onderdeel.XNoot1Weliswaar is aangegeven dat de vakminister primair verantwoordelijk is
voor zijn eigen beleidsterrein, maar wat dit precies inhoudt voor toezicht
en bijsturing is niet duidelijk. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30498-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl