Waterschapsbestel; Brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132575
 2008-2009
 
 31 986
 Waterschapsbestel
 
 
 
 
 Nr. 
 1
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 19 juni 2009
 
 In december 2007 is de Wet modernisering waterschapsbestel in werking
getreden. De wet betreft een vereenvoudiging en modernisering van het belastingstelsel,
de bestuurssamenstelling en het verkiezingsstelsel van waterschappen. In november
2008 hebben de eerste waterschapsverkiezingen «nieuwe stijl» plaatsgevonden
en in 2009 wordt voor het eerst belasting geheven conform het gemoderniseerde
belastingstelsel.
 
 Om de effecten van de Wet modernisering waterschapsbestel in beeld te
brengen is een viertal evaluaties uitgevoerd. Bijgevoegd bied ik u mede namens
de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties de eindrapportages
van deze vier studies aan. Eén evaluatie
gaat over de effecten van het nieuwe belastingstelsel. De drie andere evaluaties
zien op de waterschapsverkiezingen.
 Effecten belastingstelsel
 In opdracht van de Unie van Waterschappen is het rapport Evaluatie effecten nieuw belastingstelsel. Advies aan de Unie van Waterschappen
(Tauw B.V. en Van den Bosch & Partners) opgeleverd.
 Bevindingen
 In de evaluatie worden de effecten van het in de Wet modernisering waterschapsbestel
vereenvoudigde belastingstelsel bekeken. Er kwamen onder andere minder mogelijkheden
voor de algemene besturen om variaties aan te brengen in de toedeling van
de kosten aan de verschillende categorieën van belastingplichtigen. Hierdoor
zijn de verschillen tussen tarieven afgenomen. Deze stelselwijziging brengt
een lastenverschuiving met zich mee. Over deze lastenverschuiving zijn in
de memorie van toelichting uit juni 2006 verwachtingen uitgesproken. In de
evaluatie is gekeken hoe de tarieven en de kostenverdeling feitelijk zijn
uitgepakt. 
 
 De evaluatie laat het volgende beeld zien inzake de verdeling van de kosten
over de groepen van belastingplichtigen: De totale opbrengst in 2004 was € 1828
miljoen. Huishoudens betalen hiervan € 1266 miljoen en in 2009 gecorrigeerd € 1345
miljoen. Bedrijven dragen hier € 401 miljoen aan bij en in 2009
gecorrigeerd € 381 miljoen.
 De agrarische sector brengt € 116 in en in 2009 gecorrigeerd € 81
miljoen. Het aandeel van natuurterreinen bedraagt € 14 miljoen en
in 2009 gecorrigeerd € 1 miljoen. Overige ongebouwd ten slotte,
betaalt hiervan € 30 miljoen en in 2009 gecorrigeerd € 21
miljoen.
 
 De relatieve verschuivingen in vergelijking met de bedragen uit de memorie
van toelichting zien er als volgt uit:
 – In zijn algemeenheid geldt dat de lastenverschuivingen voor de
groepen huishoudens (stijging), bedrijven (daling), agrarische sector (daling),
eigenaren van natuurterreinen (daling) en eigenaren van overige ongebouwde
terreinen (daling) zich bewegen in de richting zoals in de memorie van toelichting
is ingeschat.
 – De lastenstijging voor de huishoudens is € 79 miljoen
in plaats van € 90 miljoen; stijging 6,2% in plaats van 7,1%.
 – De lastendaling voor de bedrijven is € 22 miljoen in
plaats van € 8 miljoen; daling 5,4% in plaats van 2,0%.
 – De lastendaling voor de agrarische sector is € 35 miljoen
in plaats van € 56 miljoen; daling 29,8% in plaats van 48,2%.
 – De lastendaling voor de natuurterreinen is € 13 miljoen
in plaats van € 12 miljoen; daling 94,0% in plaats van 86,0%.
 – De lastendaling voor de overige ongebouwde terreinen is € 9
miljoen in plaats van € 14 miljoen; daling 30,7% in plaats
van 46,7%.
 
 Uit de analyse blijken ook de oorzaken van de verschillen. Met name een
veel hogere waarde van de (spoor)wegen dan waarmee is gerekend voor de memorie
van toelichting, een hoger gemiddeld ingezetenenpercentage en een hogere overheveling
dan verwacht van de kosten voor passief kwaliteitsbeheer (deze zijn als basis
voor de waterzuiveringsheffing overgegaan naar de watersysteemheffing) blijken
ten grondslag te liggen aan de afwijkingen tussen de inschattingen in de memorie
van toelichting en de werkelijkheid in 2009.
 
 De memorie van toelichting is beperkt tot een verwachting op macroniveau.
In het rapport is, naast de effecten op macroniveau, ook gekeken naar de veranderingen
per waterschap voor een aantal standaardprofielen tussen de tarieven in 2008
en die in 2009. Uit deze microcijfers per waterschap blijkt dat de mate van
lastenontwikkeling sterk verschilt per profiel en per waterschap.
 Gevolgen voor regelgeving
 De uitkomsten van de evaluatie van het belastingstelsel geven mij geen
aanleiding tot een nieuwe wijziging van het belastingstelsel. Op macroniveau
wijken de daadwerkelijk optredende effecten van de vereenvoudiging niet wezenlijk
af van de verwachte effecten. Daarbij is in de periode 2006–2009 de
stijging van de belastingopbrengsten van de waterschappen 7%; dit is
ongeveer gelijk aan de inflatie in dezelfde periode.
 
 Twee groepen van belastingplichtigen verdienen extra aandacht: de agrarische
sector en de huishoudens. Uit de evaluatie blijkt dat de lastenvermindering
voor de agrarische sector achterblijft bij de verwachting uit de memorie van
toelichting. De totale bijdrage van de sector is echter aanzienlijk verminderd,
namelijk met bijna 30%. Absoluut gezien draagt de sector een gering
aandeel van de totale kosten, namelijk ruim 4% van het totaal. 
 
 De bijdrage van de huishoudens is toegenomen tot bijna 75%. De
toename is echter lager dan verwacht in de memorie van toelichting. Deze verhoging
wordt voornamelijk opgebracht door de eenpersoonshuishoudens en de eigenaren
van de duurdere koopwoningen. Dit is een logische verschuiving als de rekening
voor de zuiveringsheffing wordt gebaseerd op vervuilingseenheden. Met de gemoderniseerde
Waterschapswet hebben de waterschappen een nieuw instrument ter beschikking
om de verdeling over éénen meerpersoonshuishoudens te veranderen.
De gemoderniseerde Waterschapswet introduceert de mogelijkheid om de zuiveringsheffing
te baseren op feitelijk drinkwaterverbruik. De waterschappen hebben tot nu
toe nog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid die de wet biedt om te
komen tot een verdeling die minder lasten bij éénpersoonshuishoudens
legt. Ik zal deze mogelijkheid benadrukken in een gesprek met de Unie van
Waterschappen.
 
 Al met al zie ik geen aanleiding om het systeem op dit moment te herzien.
Bij de evaluatie van de gehele Waterschapswet (vijf jaren na inwerkingtreding)
zal het systeem, met name als het gaat om de wijze waarop de kosten worden
toebedeeld aan de agrarische sector, worden meegenomen.
 Verkiezingen
 Ter evaluatie van de waterschapsverkiezingen zijn drie rapporten opgeleverd.
 
 – De stemming gepeild. Evaluatie waterschapsverkiezingen
2008 (Research voor Beleid)
   Dit is een feitelijke evaluatie uitgevoerd in opdracht van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat op basis van artikel IVa van de Wet modernisering
waterschapsbestel naar het verloop van de waterschapsverkiezingen in 2008
met de focus op de uitwerking van de wijzigingen in de Waterschapswet.
 
 – Samen naar beter. Evaluatie landelijke waterschapsverkiezingen
2008 (BMC Onderzoek)
   Hierbij gaat het om een evaluatie in opdracht van de Unie van Waterschappen
met de focus op de uitvoeringsaspecten van de door de waterschappen gezamenlijk
georganiseerde waterschapsverkiezingen.
 
 – Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur
(Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW) met medewerking
van de staatsrechtgeleerden Kortmann en Elzinga)
   Het betreft het door mij gevraagde en in mijn brief aan de Eerste
Kamer van 21 oktober 2008 (Kamerstukken I 2008–2009, 30 601,
F) aangekondigde advies van de CAW over de samenstelling van het waterschapsbestuur
in het licht van de taak van de waterschappen en de procedure van de invulling
van het bestuur, in het bijzonder de verkiezingsmethodiek voor de geborgde
zetels.
 Bevindingen
 Het beeld dat naar voren komt uit de evaluaties van de onderzoeksbureaus
Research voor Beleid en BMC Onderzoek komt op hoofdlijnen overeen. Zij concluderen
dat bij alle waterschappen rechtmatige verkiezingen hebben plaatsgevonden
en tijdig nieuwe besturen zijn ingesteld. De verdeling van zetels over de
verschillende categorieën in de algemene besturen van de waterschappen
is veranderd. Ook de dagelijks besturen van de waterschappen hebben een andere
samenstelling gekregen, onder meer veroorzaakt door een proces van coalitievorming.
De benoemingsprocedures voor de geborgde zetels zijn conform de afspraken
hierover met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat verlopen
en hebben goed gewerkt. Voor de categorie ingezetenen is de opkomst ongeveer
gelijk aan de opkomst in 2004, grofweg tussen de 20 en 30 procent. Verstedelijking
lijkt de belangrijkste verklaring voor regionale verschillen in opkomst tussen
waterschappen. In verstedelijkte gebieden blijft de opkomst achter ten opzichte
van het platteland.
 
 Uit de evaluaties komt verder naar voren dat de verkiezingscampagne geleid
heeft tot een grotere bekendheid van de waterschapsverkiezingen, maar dat
deze het belang dat aan de waterschapsverkiezingen gehecht wordt, niet heeft
vergroot. Vooral de rol van de waterschapsbesturen en daarmee die van de verkiezingen
blijft onduidelijk voor de kiezer. De onderzoekers stellen dat tijdig met
de voorbereidingen voor de volgende verkiezingen in 2012 moet worden begonnen.
 
 Uit de evaluatie in opdracht van de Unie van Waterschappen komt ook naar
voren dat het opkomstpercentage hoger zou zijn geweest als naast poststemmen
ook internetstemmen zou zijn aangeboden. Het percentage ongeldige stemmen
was hoog, bijna 10 procent. Dit werd veroorzaakt door onvolkomenheden in het
stembiljet. Het lijstenstelsel heeft ervoor gezorgd dat verschillende groeperingen
hebben meegedaan aan de verkiezingen en zetels hebben behaald. Bij de verkiezingen
voor ingezetenen hebben de politieke partijen meegedaan, de partij Water Natuurlijk,
de Waterschapspartij en lokale lijsten.
 
 De adviesaanvraag aan de CAW had betrekking op de samenstelling van het
waterschapsbestuur in het licht van de taak van de waterschappen en de procedure
van de invulling van het bestuur, in het bijzonder de verkiezingsmethodiek
voor de geborgde zetels.
 
 Reservering van zetels voor specifieke belangencategorieën in het
waterschapsbestuur past naar het oordeel van de CAW bij de taak en het functionele
karakter van het waterschap.
 
 De belangenafweging door de waterschappen is de afgelopen decennia verbreed.
De taak van het waterschap is wettelijk echter steeds beperkt gebleven tot
de waterstaatszorg. Anders dan bij het algemeen bestuur van Rijk, provincie
en gemeente het geval is, heeft het waterschap geen «open» maar
een «gesloten huishouding». Gegeven de afgebakende taak van het
waterschapsbestuur is het volgens de CAW nog steeds terecht om te spreken
van «functioneel bestuur».
 
 De CAW concludeert dat de gehanteerde benoemingsmethodiek voor geborgde
zetels niet in strijd is met artikel 4 van de Grondwet. De Grondwet laat de
wetgever vrij om specifieke zetels in het waterschapsbestuur te doen bezetten
door benoeming dan wel door verkiezing. Vanuit staatsrechtelijk oogpunt is
de ene vorm niet minder aanvaardbaar dan de andere. De keuze dient op politiek-bestuurlijke
gronden gemotiveerd te worden.
 Gevolgen voor regelgeving
 Gezien de enorme opgave waar we de komende jaren voor staan op het gebied
van waterveiligheid is de uitvoeringskracht van de waterschappen van essentieel
belang om voortvarend aan de slag te blijven. De inbreng van expertise vanuit
de waterschappen is daarbij van groot belang. De kracht van waterschappen
is dat zij uitsluitend het belang van goede waterstaatszorg behartigen. Via
hun heffingen genereren zij middelen om hun taken te bekostigen, terwijl deze
niet kunnen worden aangewend voor andere belangen.
Om de belastingen te legitimeren zijn democratisch gekozen waterschapsbesturen
een vereiste. Het voortbestaan van waterschappen met de huidige
taken en bevoegdheden zonder verkiezingen is daarom niet mogelijk. Om deze
redenen ben ik voorstander van waterschappen, waarin besturen van waterschappen
democratisch worden gekozen.
 
 Gezien de evaluaties en debatten in de Tweede Kamer wil ik wel de komende
tijd een aantal alternatieve mogelijkheden voor de waterschapsverkiezingen
verkennen om eventueel verbetering aan te brengen in het verkiezingsproces.
Ik wil hierbij twee richtsnoeren hanteren:
 – De democratische legitimiteit voor het heffen van belastingen
moet worden gewaarborgd op een efficiënte en effectieve wijze en met
draagvlak.
 – De waterschappen zijn een functioneel bestuur waarbinnen een juiste
balans tussen de inbreng van specifieke belangengroeperingen en politieke
partijen moet zijn.
 
 Op basis van deze constellatie blijven er vier mogelijkheden over die
ik in de komende periode verder wil onderzoeken en bespreken:
 – De mogelijkheid dat de leden van het waterschapsbestuur worden
verkozen door de leden van de gemeenteraden van de inliggende gemeenten of
door leden van de provinciale staten van de provincie(s) waarin het waterschap
is gelegen;
 – De mogelijkheid waarin de geborgde (of gereserveerde) zetels verder
worden uitgebreid of juist afgeschaft;
 – Een combinatie van deze modellen; en
 – De mogelijkheid waarbij de waterschapsverkiezingen, door gelijktijdig
stemmen, aanhaken bij de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen van
provinciale staten.
 Bij de nadere uitwerking hiervan wordt ook de mogelijkheid betrokken om
de verkiezingen onder de Kieswet te brengen.
 Verdere procedure
 De keuze voor een hiervoor geschetste mogelijkheid of een variant hierop
kan een fundamentele wijziging van het huidige verkiezingsstelsel betekenen.
Dit vereist een zorgvuldig traject waarin de voor- en nadelen van de verschillende
mogelijkheden in kaart worden gebracht, en tevens overleg plaatsvindt met
betrokken organisaties zoals Interprovinciaal Overleg, Vereniging Nederlandse
Gemeenten, Unie van Waterschappen, Vereniging Eigen Huis, het Bosschap, de
Kamers van Koophandel, Land- en Tuinbouworganisatie Nederland, enzovoorts.
Na deze consultatie zal ik de Tweede Kamer nader informeren. Graag ga ik het
debat hierover met uw Kamer aan.
 
 Parallel aan dit traject wil ik binnen het kader van de huidige wet voor
de waterschapsverkiezingen in 2012 bezien op welke wijze de huidige systematiek
van poststemmen kan worden geoptimaliseerd.
 
 De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
 J. C. Huizinga-Heringa 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Uit de rijksmiddelen wordt alleen de aanleg van de primaire waterkeringen
gefinancierd.