Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29251, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

23-10-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29251 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN1 Inleiding1.1 Strekking van het wetsvoorstel1.2 Voorgeschiedenis1.3 Verdragsrechtelijke aspecten1.4 Voorbereiding van het wetsvoorstel2 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel2.1 Twee feitelijke instanties voor alle belastingzaken2.2 Concentratie van rechtspraak in eerste aanleg2.3 Overgangsrecht3 Het procesrecht3.1 De verhouding tussen de Awb en de Awr3.2 Het hoger beroep3.3 Incidenteel hoger beroep3.4 Geen schorsende werking; voorlopige voorziening3.5 Het beroep in cassatie4 Invoering4.1 Inleiding4.2 Administratieve organisatie, managementinformatie
en automatisering4.3 Huisvesting5 Personele gevolgen5.1 Benodigde formatie5.2 Werving en selectie5.3 Opleidingen5.4 Sociaal beleidskader6 Kosten7 Planning8 Administratieve lastenARTIKELSGEWIJSARTIKEL I, ONDERDELEN A EN CARTIKEL I, ONDERDEEL B, EN ARTIKEL XXIV, TWEEDE LIDARTIKEL IIOnderdeel AOnderdeel BARTIKEL IIIARTIKEL IVOnderdelen A en COnderdeel BOnderdeel DArtikel 26Artikel 26aArtikel 26bOnderdeel EOnderdelen F en IOnderdeel GOnderdeel HOnderdeel JOnderdeel KArtikel 27hArtikel 27iArtikel 27jArtikel 27kArtikelen 27l en 27nArtikel 27mArtikelen 27o tot en met 27rOnderdeel LOnderdeel MOnderdelen, N, R en SOnderdeel OOnderdeel POnderdeel QOnderdeel TOnderdeel UOnderdeel VARTIKEL VARTIKELEN VI TOT EN MET X, XII, XIV EN XXIARTIKEL XIARTIKEL XIIIARTIKEL XVARTIKELEN XVI, XVII EN XXIIARTIKEL XVIIIARTIKEL XIXARTIKEL XXARTIKEL XXIIIARTIKEL XXIVOndertekeningBIJLAGETekst van artikel XVII van de Wet organisatie en bestuur
gerechtenARTIKEL XVIIIAArtikel 44BC
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29251Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 109 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 251Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet
inzake rijksbelastingen en enige andere wetten in verband met de invoering
van beroep bij de rechtbank, alsmede van hoger beroep bij het gerechtshof,
in belastingzaken (Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGALGEMEEN1 Inleiding1.1 Strekking van het wetsvoorstelDit wetsvoorstel strekt tot invoering van een tweede feitelijke instantie
in de belastingrechtspraak. Het voornemen daartoe is door de ambtsvoorganger
van de eerste ondergetekende reeds aangekondigd in de brief van 18 mei 2001
(Kamerstukken 2000/2001, 26 352, nr. 47) inzake de derde fase van de
herziening van de rechterlijke organisatie. Ook het parlement heeft zich reeds
voor deze tweede feitelijke instantie uitgesproken. Bij de behandeling van
het wetsvoorstel Organisatie en bestuur gerechten aanvaardde de Tweede Kamer
met algemene stemmen een amendement-Van Oven (Kamerstukken II 2000/01, 27 181,
nr. 8), waardoor in de Wet organisatie en bestuur gerechten (Stb. 2001, 582)
een artikel XVIII werd opgenomen. Dit artikel bepaalt dat de Wet op de rechterlijke
organisatie op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip wordt aangevuld
met bepalingen die de rechtbanken belasten met de belastingrechtspraak in
eerste aanleg en de gerechtshoven met de belastingrechtspraak in hoger beroep.
Gemakshalve is de tekst van dit artikel als bijlage bij deze memorie van toelichting
gevoegd.Invoering van de tweede feitelijke instantie vergt daarnaast wijziging
van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en enige andere wetten.
De Wet op de rechterlijke organisatie behelst, ook na aanvulling door het
amendement-Van Oven, slechts een taakomschrijving voor de rechtbanken en de
gerechtshoven. De rechtsgang tegen fiscale beslissingen is geregeld in de
Awr. Daar dienen de bepalingen die nu nog beroep bij het gerechtshof openstellen,
te worden vervangen door bepalingen die beroep bij de rechtbank en vervolgens
hoger beroep bij het gerechtshof openstellen. Tevens dient het procesrecht
voor de behandeling van belastingzaken in hoger beroep te worden geregeld.
Dit wetsvoorstel voorziet hierin. Het komt daarmee tevens tegemoet aan de
motie-Van Oven (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VI, nr. 72) waarin op
spoedige indiening van het onderhavige wetsvoorstel wordt aangedrongen.Hoewel de naam van de wet anders doet vermoeden, is de rechtsgang van de Awr niet alleen voor rijksbelastingen van belang. De organieke
wetten verklaren de Awr grotendeels van overeenkomstige toepassing op de heffing
van belastingen door de decentrale overheden (zie de artikelen 227a Provinciewet,
231 Gemeentewet en 123 Waterschapswet). Daarnaast voorzien diverse bijzondere
wetten in bijzondere heffingen. Ook daarop is de Awr vaak van overeenkomstige
toepassing verklaard (zie bijvoorbeeld artikel 15.44 Wet milieubeheer jo.
artikel 227a Provinciewet). Ook tegen deze belastingen en heffingen zal voortaan
beroep in twee feitelijke instanties openstaan.1.2 VoorgeschiedenisThans staat in belastingzaken beroep open bij het gerechtshof (art. 26
Awr), waarna eventueel beroep in cassatie kan worden ingesteld bij de Hoge
Raad (art. 28 Awr). Deze rechtsgang dateert van 1957. Aan deze keuze voor
rechtspraak in slechts één feitelijke instantie lag destijds
een aantal argumenten ten grondslag. Men verwachtte destijds slechts een gering
aantal zaken. Voorts vreesde men, dat er niet genoeg fiscaal geschoolde juristen
beschikbaar zouden zijn om belastingkamers bij zowel de rechtbanken als de
gerechtshoven te bemensen. Tenslotte zag men de bezwaarschriftprocedure als
een quasi-rechterlijke instantie, waardoor er in zekere zin toch twee feitelijke
instanties zouden zijn.De eerste twee argumenten zijn inmiddels door de feiten achterhaald. De
juridische faculteiten leiden jaarlijks honderden fiscalisten op en de gerechtshoven
behandelen jaarlijks zo'n 15 000 belastingzaken. Het derde argument gaat
naar huidig inzicht niet op, omdat een bezwaarschriftprocedure bij het bestuur,
hoe waardevol op zichzelf ook, geen gelijkwaardig alternatief is voor controle
door de onafhankelijke rechter.In fiscale kring wordt dan ook al geruime tijd gepleit voor een tweede
feitelijke instantie (zie onder meer Ch.P.A. Geppaart, Eén of twee
instanties in belastingzaken, RM Themis 1989, blz. 110; J.W. Ilsink, Het droevige
maar waargebeurde verhaal van de moeizame integratie van de administratieve
rechtspraak in belastingzaken in de gewone rechtspraak, in: Fantasie en durf,
bundel ter gelegenheid van het vijftigjarig bestaan van FED, 1991, blz. 66).
De praktijk ervaart het als een gemis dat misslagen – van partijen of
van de rechter – met betrekking tot de feiten niet meer kunnen worden
hersteld. Om dit gemis te compenseren, zoekt men wegen om de Hoge Raad toch
een oordeel omtrent de feiten te ontlokken. Dit belast de Hoge Raad met een
stroom nogal bewerkelijke motiveringsklachten. Daarnaast zijn lang niet alle
belastingzaken zo ingewikkeld of belangrijk, dat behandeling op het niveau
van een gerechtshof is aangewezen.Door de heropening van het debat over de derde fase van de herziening
van de rechterlijke organisatie is dit vraagstuk weer actueel geworden. Op
een op 6 februari 2001 gehouden werkconferentie ter voorbereiding van de discussienota
«Keuzen voor de bestuursrechtspraak» (aan de Staten-Generaal aangeboden
bij de eerder genoemde brief van 18 mei 2001, Kamerstukken II 2000/01, 26 352,
nr. 47; de nota zelf is te vinden op www.justitie.nl onder Thema's/Wetgeving/Rapporten
en Nota's/ Staats- en bestuursrecht/Algemeen bestuursrecht) bleek, bij alle
verdeeldheid over de meest wenselijke inrichting van het stelsel van bestuursrechtspraak
in het algemeen, over de wenselijkheid van een tweede feitelijke instantie
in belastingzaken vrijwel algemene overeenstemming te bestaan. Dit werd mede
ingegeven door recente ontwikkelingen in het internationale recht. Daarop
wordt in de volgende paragraaf ingegaan.Een recente aanvullende overweging voor invoering van een tweede feitelijke
instantie voor belastingzaken is de voorgenomen overgang van de heffing van
de premies voor de werknemersverzekeringen naar de belastingdienst per 1 januari
2006. Voor besluiten inzake premieheffing geldt thans een rechtsgang in twee
feitelijke instanties (rechtbank en centrale Raad van Beroep).
Door het onderhavige wetsvoorstel zal ook na de overgang van de premieheffing
naar de fiscus beroep in twee feitelijke instanties blijven openstaan.1.3 Verdragsrechtelijke aspectenArtikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke rechten (IVBPR) bepaalt dat een ieder die is veroordeeld wegens
een strafbaar feit het recht heeft de schuldigverklaring en de veroordeling
overeenkomstig de wet opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege.
Nu wordt het overgrote deel van de fiscale delicten niet strafrechtelijk afgedaan,
maar met een bestuurlijke boete. Naar algemene opvatting dient het begrip
«strafbaar feit» in artikel 14, vijfde lid, IVBPR echter autonoom
en materieel te worden uitgelegd. Dit brengt mee dat ook een fiscale boete –
in ieder geval een zogenaamde vergrijpboete – een «veroordeling»
in de zin van genoemd artikel oplevert. Derhalve moet het rechterlijk oordeel
omtrent een dergelijke boete aan een hogere rechter kunnen worden voorgelegd.Of met de mogelijkheid van beroep in cassatie aan laatstgenoemde eis is
voldaan, is omstreden. De Hoge Raad heeft dit meermalen uitdrukkelijk in het
midden gelaten. Het college overwoog daarbij dat, gesteld al dat met «review
by a higher tribunal» een nieuwe beoordeling van de feiten is bedoeld,
het ontbreken daarvan niet tot cassatie kan leiden (HR 3 mei 1989, BNB 1989/256;
HR 11 oktober 1989, BNB 1990/87 en HR 14 juni 2000, BNB 2000/266; HR 3 januari
2001, VN 2001, 4.9 (18 januari 2001)).In de literatuur wordt echter wel betoogd dat artikel 14, vijfde lid,
IVBPR eist dat de tweede rechterlijke instantie ook over de feiten moet kunnen
oordelen (zie bijvoorbeeld M.W.C. Feteris, De tweede feitelijke instantie
in belastingzaken: verdragsrechtelijke aspecten, FED 2001, blz. 3387 e.v.).
Daarbij wordt sinds enige tijd gewezen op twee (juridisch overigens niet bindende)
opinies van het Human Rights Committee van de Verenigde Naties, dat is belast
met het toezicht op de naleving van het IVBPR. In zaken Domukovsky (FED 1999,
336 m.nt. M.W.C. Feteris) en Gómez Vázquez (HRC 11 augustus
2000, zaak 701/1996, FED 2000, 683 m.nt. M.W.C. Feteris) oordeelde het Committee
dat cassatie-achtige procedures in het strafprocesrecht van respectievelijk
Georgië en Spanje niet voldeden aan de eisen van artikel 14, vijfde lid,
IVBPR.In antwoord op vragen uit de Tweede Kamer naar aanleiding van laatstgenoemde
zaak (Hand. II 2000/01, Aanhangsel nr. 405, blz. 837; resp. Hand. II 2000/01,
blz. 55–4020) hebben wij er op gewezen dat uit deze opinies niet zonder
meer kan worden afgeleid dat de Nederlandse rechtsgang bij fiscale boeten
op gespannen voet staat met het IVBPR. In de eerste plaats betroffen beide
zaken sancties die niet vergelijkbaar zijn met een fiscale boete: Gómez
Vázquez was tot twaalf jaar gevangenisstraf veroordeeld, Domukovsky
eveneens tot een lange gevangenisstraf en één van zijn medeverdachten
zelfs tot de doodstraf. In de tweede plaats kunnen de desbetreffende Spaanse,
respectievelijk Georgische procedures niet zonder meer worden vergeleken met
de Nederlandse cassatieprocedure. Niettemin zijn wij van oordeel, dat over
de verenigbaarheid van het Nederlandse stelsel van belastingrechtspraak met
de internationale mensenrechtenverdragen zelfs geen twijfel mag bestaan. Dit
wetsvoorstel neemt deze twijfel weg.1.4 Voorbereiding van het wetsvoorstelHet onderhavige wetsvoorstel is voorbereid door een werkgroep waarin naast
medewerkers van de beide betrokken ministeries en de Raad voor de rechtspraak
personen uit de betrokken geledingen van de rechterlijke macht zitting hadden.
Het is daarna voor advies voorgelegd aan de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak,
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de organisaties van
belastingadviseurs en de organisaties van de decentrale overheden. Het is
voorts voorgelegd aan het Sectoroverleg Rechterlijke Macht en de betrokken
ondernemingsraden. De adviezen1 en de resultaten
van de medezeggenschap worden hier niet in algemene zin besproken, maar komen
zo nodig aan de orde bij de onderdelen van het wetsvoorstel waarop zij betrekking
hebben.2 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel2.1 Twee feitelijke instanties voor alle belastingzakenHet wetsvoorstel stelt in alle belastingzaken beroep open bij de rechtbank,
waarna hoger beroep mogelijk is bij het gerechtshof en vervolgens beroep in
cassatie bij de Hoge Raad. Overwogen is of op dit principe van twee feitelijke
instanties een uitzondering zou moeten worden gemaakt voor belastingen waarmee
als regel een relatief gering belang is gemoeid. Wij menen dat dit niet wenselijk
is. Misslagen met betrekking tot de feiten kunnen zich bij alle belastingen
voordoen. Derhalve behoort het niet van het type belasting afhankelijk te
zijn of al dan niet de mogelijkheid bestaat om deze misslagen te herstellen.
Het uitzonderen van bijvoorbeeld bepaalde gemeentelijke belastingen of de
motorrijtuigenbelasting zou hoogstwaarschijnlijk slechts tot gevolg hebben,
dat de Hoge Raad in onevenredige mate met zaken op het gebied van deze belastingen
zou worden belast. Daarbij komt dat ook fiscale boeten bij alle belastingen
voorkomen. Weliswaar verzet, naar algemeen wordt aangenomen, artikel 14, vijfde
lid, IVBPR zich er niet tegen dat op het recht op hoger beroep een uitzondering
wordt gemaakt voor bagatelzaken, maar dan zou niet bij het soort belasting
maar bij de hoogte van de boete moeten worden aangeknoopt. Het feit dat in
fiscale zaken (anders dan in strafzaken!) voor het hoger beroep een griffierecht
verschuldigd zal zijn dat, afhankelijk van het soort zaak en het soort appellant
(natuurlijk of rechtspersoon), € 100, € 201 of € 400
bedraagt, noopt belastingplichtigen reeds tot een zorgvuldige afweging omtrent
het instellen van hoger beroep in zaken met een gering belang.Er zij tenslotte op gewezen dat dit wetsvoorstel wel een andere waarborg
tegen ondoelmatig gebruik van het hoger beroep bevat. In navolging van het
algemene bestuursprocesrecht wordt in artikel 27h, tweede lid, Awr bepaald
dat geen hoger beroep openstaat in zaken die door de eerste rechter wegens
hun kennelijke eenvoud buiten zitting zijn afgedaan. Men zie nader de toelichting
bij genoemd artikel.2.2 Concentratie van rechtspraak in eerste aanlegIn afwijking van de gewone regels van de relatieve competentie stellen
wij voor de rechtspraak in eerste aanleg in belastingzaken te concentreren
bij de vijf rechtbanken in de ressortshoofdplaatsen. De werkgroep belastingrechtspraak
in twee instanties heeft voorgesteld om alle negentien rechtbanken bevoegd
te maken. Zij meende dat in de behoefte aan specialistische fiscale deskundigheid
in voldoende mate kan worden voorzien, omdat ook de kleinere rechtbanken voldoende
formatieplaatsen krijgen om tenminste één fiscalist aan te trekken
en overigens binnen de bestaande wetgeving voldoende mogelijkheden bestaan
voor samenwerking tussen rechtbanken. Tevens merkte de werkgroep op dat niet
alle belastingzaken gespecialiseerde fiscale kennis vergen, zodat dat een
deel van de belastingzaken ook door «algemene» bestuursrechters
kan worden behandeld.Hoewel de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de Raad van State
in hun adviezen deze visie van de werkgroep onderschrijven, menen wij, met
onder meer de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs en een deel van de literatuur
(Ch.J. Langereis, Hoger beroep in belastingzaken, WFR2002, blz.
1341), dat aldus de kwaliteit van de belastingrechtspraak in eerste aanleg
onvoldoende zou zijn gewaarborgd. Het is op zichzelf juist dat niet alle belastingzaken
zodanig gecompliceerd zijn dat zij uitsluitend door fiscaal geschoolde rechters
zouden kunnen worden behandeld, maar er is een substantiële minderheid
van de belastingzaken waarvoor dit wel geldt. Exacte kwantitatieve gegevens
daarover zijn niet voorhanden. Wel geeft het Beheersverslag Belastingdienst
2002, voorzover het de rijksbelastingen betreft, inzicht in de verdeling van
de beroepszaken over de verschillende rijksbelastingen. In 2002 was deze verdeling
als volgt. BelastingAantal ingekomen
beroepschriften in 2002Inkomstenbelasting  Particulieren2 523 Ondernemers1 769 Vermogensbelasting103Vennootschapsbelasting474 Dividendbelasting16Loonbelasting343 Omzetbelasting501 Belasting van personenauto's en motorrijwielen8Arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen211Belastingen op milieugrondslag8 Belastingen van rechtsverkeer33 Successie, schenking en overgang35Motorrijtuigenbelasting310 Douane349In totaal zijn dus in 2002 ruim 6 500 beroepschriften inzake rijksbelastingen
ingediend, waarvoor overigens iets minder dan een derde pleegt te worden ingetrokken.
Ongeveer twee derden van deze beroepschriften betreft de inkomstenbelasting.
Daarmee is op zichzelf nog niets gezegd over de complexiteit van de zaken.
In beginsel kunnen bij iedere belasting zowel complexe als relatief eenvoudige
zaken voorkomen. Wel is het zo dat bijvoorbeeld zaken over de vennootschapsbelasting
gemiddeld complexer zijn dan zaken over bijvoorbeeld de motorrijtuigenbelasting.
Ook leert de ervaring dat van de zaken over de inkomstenbelasting in ieder
geval een flink deel zodanig complex is dat voor de behandeling daarvan specifieke
fiscale deskundigheid nodig is.Dit betekent dat bij elke rechtbank die belastingzaken gaat behandelen,
een voldoende aantal fiscaal geschoolde rechters aanwezig moet zijn om het
brede terrein van het belastingrecht met voldoende diepgang te bestrijken
en om zonodig fiscaal deskundige meervoudige kamers te vormen. Hoewel zulks
wellicht ook door samenwerking tussen de rechtbanken zou kunnen worden bereikt,
zijn wij van oordeel dat de wetgever een voor de kwaliteit van de fiscale
rechtspleging zo belangrijk punt niet aan de praktijk mag overlaten, maar
daarvoor zelf waarborgen moet scheppen. Daarom stellen wij voor de voor belastingzaken
beschikbare middelen te concentreren bij één rechtbank per ressort.
Op praktische gronden is daarbij gekozen voor de rechtbanken in de hoofdplaatsen
van de ressorten. Uit een oogpunt van geografische toegankelijkheid zullen
zonodig de andere rechtbanken in het ressort worden aangewezen als nevenzittingsplaats
van de rechtbank in de ressortshoofdplaats. Een dergelijke aanwijzing kan
bij algemene maatregel van bestuur geschieden. Aldus zouden met name de eenvoudiger
belastingzaken toch «dicht bij de burger» kunnen worden behandeld.Overwogen is of ook de appèlrechtspraak zou moeten worden geconcentreerd
bij één gerechtshof. Vooralsnog lijkt dit niet nodig. Uiteraard
zullen de gerechtshoven als gevolg van de «zeefwerking» van de
eerste aanleg minder zaken te behandelen krijgen dan nu het geval is. De aantallen
belastingrechters bij de gerechtshoven zullen echter niet evenredig aan het
zaaksaanbod kunnen afnemen. Waar thans het gros van de belastingzaken
bij de gerechtshoven door enkelvoudige kamers wordt behandeld, zullen appèlzaken
veel vaker meervoudig moeten worden behandeld (zie het voorgestelde artikel
27k, eerste lid, Awr). Daardoor zullen de belastingkamers bij de meeste gerechtshoven
naar verwachting voldoende schaalgrootte behouden. Slechts de belastingkamer
van het gerechtshof te Leeuwarden zou te klein kunnen worden. Een regeling
waarin vier van de vijf gerechtshoven bevoegd zouden zijn, past echter niet
in de structuur van onze rechterlijke organisatie. Daarom zal zonodig een
oplossing worden gezocht in ondersteuning van het gerechtshof Leeuwarden vanuit
één of meer van de andere gerechtshoven.Een en ander is overigens gebaseerd op de veronderstelling, dat in ongeveer
30 % van de zaken hoger beroep zal worden ingesteld. Niet genoeg kan worden
benadrukt, dat dit slechts een aanname is, ontleend aan het appèlpercentage
in de sociale zekerheid. Mocht na verloop van tijd blijken, dat het appèlpercentage
in het belastingrecht substantieel lager ligt, dan zal het voorgaande moeten
worden heroverwogen.Bijzondere aandacht verdienen de douanezaken. Deze werden tot voor kort
in eerste en enige aanleg behandeld door een gespecialiseerd rechterlijk college,
de Tariefcommissie. Met ingang van 1 januari 2002 is de douanerechtspraak
ondergebracht bij het gerechtshof te Amsterdam. Bij die gelegenheid is in
douanezaken tevens beroep in cassatie opengesteld (Wet van 14 september 2001,
Stb. 2001, 419, in werking getreden op 1 januari 2002 (Stb. 2001, 586)).De argumenten voor een tweede feitelijke instantie gelden ook voor douanezaken.
Ook in douanezaken bestaat behoefte aan een mogelijkheid om misslagen met
betrekking tot de feiten te herstellen, en ook in douanezaken kunnen –
soms zeer hoge – boeten worden opgelegd.Het douanerecht is echter, ook binnen de wereld van het belastingrecht,
een zeer specialistisch rechtsgebied. Uit een oogpunt van kwaliteit moeten
daarom (mede) in het douanerecht gespecialiseerde rechters en juridische ondersteuners
bij de behandeling van douanezaken worden betrokken. Het is echter niet mogelijk
voor alle vijf in belastingzaken bevoegde rechtbanken douanespecialisten aan
te trekken, omdat douanespecialisten in het algemeen en a fortiori douanespecialisten
die geschikt zijn voor het rechtersambt daarvoor te schaars zijn. Daarom is
er voor gekozen om de douanerechtspraak zowel in eerste aanleg als in hoger
beroep te concentreren bij één gerecht. Gelet op de bestaande
situatie ligt het daarbij voor de hand te kiezen voor het gerechtshof en de
rechtbank te Amsterdam.2.3 OvergangsrechtDe nieuwe rechtsgang in twee feitelijke instanties zal in beginsel slechts
gelden voor nieuwe zaken, dat wil zeggen: beroepen die zijn gericht tegen
een op of na het tijdstip van inwerkingtreding gedagtekende uitspraak op bezwaar
(zie het voorgestelde artikel XXIII). De op het tijdstip van inwerkingtreding
bij de gerechtshoven aanhangige beroepen in eerste aanleg zullen dus door
de gerechtshoven zelf worden afgedaan. Dit betekent dat de bij de gerechtshoven
aanwezige werkvoorraden in het eerste jaar na inwerkingtreding aanzienlijk
zullen verminderen. Er komen dan immers geen nieuwe beroepen in eerste aanleg
meer binnen, terwijl er ook nog maar weinig appèlzaken zullen zijn.Overigens wordt in het kader van dit wetsvoorstel nog een verdergaande
bijdrage geleverd aan het terugdringen van de achterstanden bij de gerechtshoven.
De zeefwerking van de eerste instantie leidt tot een vermindering van het
zaaksaanbod bij de gerechtshoven. De daaruit voortvloeiende vermindering van
de formatie wordt echter uitgesteld tot een tijdstip waarop naar verwachting
de werkvoorraden tot een aanvaardbaar niveau zijn teruggebracht.De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs heeft geadviseerd om, gelet op artikel 14, vijfde lid, IVBPR, voor zaken waarin een (zwaardere)
bestuurlijke boete is gehandhaafd een afwijkende regel van overgangsrecht
op te nemen, inhoudende dat op het tijdstip van inwerkingtreding bij de gerechtshoven
aanhangige «boetezaken» onmiddellijk in de staat waarin zij zich
bevinden zouden overgaan naar de rechtbanken. Nog afgezien van het feit dat
dit voorstel moeilijk uitvoerbaar zou zijn, omdat bij binnenkomst van een
zaak niet wordt geregistreerd of zij al dan niet mede een boete betreft, zien
wij geen aanleiding om het overgangsrecht op deze wijze te compliceren. De
door de Orde geuite vrees voor «een reeks van klachten bij het Human
Rights Committee» van de Verenigde Naties delen wij niet. Voorzover
bekend is bij dit Committee thans geen enkele klacht over de Nederlandse belastingrechtspraak
aanhangig.3 Het procesrecht3.1 De verhouding tussen de Awb en de AwrSedert 1 september 1999 geldt ook voor belastingzaken het uniforme bestuursprocesrecht
van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht, zij het met enkele afwijkingen
die samenhangen met de eigen aard en traditie van het belastingrecht. De belangrijkste
daarvan is dat in belastingzaken de zitting in beginsel niet openbaar is,
behoudens voorzover een boete in het geding is (artikel 27c Awr). Met de evaluatie
van dit nieuwe procesrecht zal in de loop van 2003 een aanvang worden gemaakt.
Derhalve is er thans geen aanleiding om inhoudelijke wijzigingen in het procesrecht
voor het beroep in eerste aanleg voor te stellen, behoudens uiteraard dat
voortaan de rechtbank bevoegd zal zijn.Wel is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de systematiek van hoofdstuk
V van de Algemene wet inzake rijksbelastingen te wijzigen, teneinde nauwer
aan te sluiten bij het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht. Thans is
de systematiek als volgt. Artikel 8:1, eerste lid, Awb bevat de hoofdregel
van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming: tegen een besluit
staat beroep open bij de rechtbank. Artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, Awb
bepaalt echter dat deze hoofdregel niet geldt voor, kort gezegd, fiscale besluiten.
In plaats daarvan regelt de Awr zelf welke fiscale besluiten vatbaar zijn
voor bezwaar en beroep, en wel in twee stappen. De artikelen 23 en 24 Awr
regelen tegen welke besluiten bezwaar kan worden gemaakt. Vervolgens bepaalt
artikel 26, eerste lid, Awr, dat beroep kan worden ingesteld tegen een uitspraak
op bezwaar.Voor deze systematiek is destijds om twee redenen gekozen. In de eerste
plaats omdat in het belastingrecht niet de rechtbank, maar het gerechtshof
de bevoegde rechter was en in de tweede plaats omdat het belastingrecht een
zogenaamd «gesloten systeem» van voor beroep vatbare besluiten
kent. Dit laatste wil zeggen dat in het belastingrecht niet alle besluiten
in de zin van artikel 1:3 Awb vatbaar zijn voor bezwaar en beroep, maar slechts
bepaalde door de wet aangewezen besluiten.Het onderhavige wetsvoorstel handhaaft dit gesloten stelsel, reeds omdat
het loslaten daarvan ingrijpende gevolgen zou hebben die het kader van dit
wetsvoorstel te buiten zouden gaan. Wel heeft de tweede ondergetekende inmiddels
een aanvang gemaakt met een onderzoek dat inventariseert in hoeverre dit gesloten
stelsel in de toekomst gehandhaafd moet blijven. Het gegeven dat voortaan
ook in belastingzaken beroep zal openstaan bij de rechtbank, maakt het mogelijk
om het gesloten stelsel te regelen op een wijze die beter aansluit bij het
systeem van de Awb. Daartoe wordt de hiervoor geschetste systematiek op twee
punten gewijzigd.In de eerste plaats vervalt artikel 8:4, onderdeel g, van de Algemene
wet bestuursrecht. Dit brengt mee dat het recht om tegen een uitspraak op
bezwaar beroep in te stellen, voortaan niet langer uit de Awr voortvloeit,
maar rechtstreeks uit artikel 8:1, eerste lid, Awb. Daardoor is het niet langer nodig om in de Awr het procesrecht van hoofdstuk 8 Awb van overeenkomstige
toepassing te verklaren op het beroep in eerste aanleg in belastingzaken,
want voortaan is hoofdstuk 8 Awb daarop rechtstreeks van toepassing, voorzover
de Awr niet anders bepaalt.Om het gesloten stelsel te handhaven, dient vervolgens wel in de Awr te
worden geregeld dat, in afwijking van artikel 8:1 Awb, niet alle fiscale besluiten
vatbaar zijn voor bezwaar en beroep. Ook op dat punt is er thans een verschil
in systematiek tussen de Awr en de Awb. De Awr regelt, als gezegd, tegen welke
besluiten bezwaar kan worden gemaakt en bepaalt vervolgens in algemene zin
dat tegen een uitspraak op een bezwaarschrift beroep kan worden ingesteld.
Het systeem van de Awb is net andersom: de wet regelt tegen welke besluiten
beroep openstaat, terwijl artikel 7:1 Awb in algemene zin bepaalt dat dit
beroep pas kan worden ingesteld nadat eerst bezwaar is gemaakt. Om aan te
sluiten bij het systeem van de Awb dient derhalve in de Awr te worden bepaald
dat beroep openstaat tegen de thans in de artikelen 23 en 24 Awr genoemde
besluiten. Uit artikel 7:1 Awb volgt dan, dat tegen deze besluiten tevens
bezwaar openstaat.Bij de wetstechnische uitwerking van een en ander dient er voorts nog
rekening mee te worden gehouden, dat de Awr alleen voor rijksbelastingen rechtstreeks
geldt. Doordat de Awr in de wetgeving betreffende de belastingen en heffingen
van decentrale overheden en in enkele andere gevallen van (overeenkomstige)
toepassing is verklaard, gelden de specifiek fiscale regels indirect ook voor
deze gevallen.Ter vermijding van misverstand zij benadrukt, dat het bij dit alles slechts
gaat om een vereenvoudiging van het wettelijk systeem; inhoudelijke veranderingen
zijn niet beoogd.3.2 Het hoger beroepOok voor de regeling van het hoger beroep is aansluiting gezocht bij het
algemene bestuursprocesrecht. De voorgestelde bepalingen komen grotendeels
overeen met de thans in de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet
bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie neergelegde bepalingen voor het hoger
beroep bij respectievelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Daarnaast is waar mogelijk aansluiting gezocht bij de reeds in de Awr neergelegde
bepalingen inzake het beroep in cassatie. Voorts is in hoger beroep hoofdstuk
8 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing, zij het
met de afwijkingen van de Awb die ook voor het beroep in belastingzaken in
eerste aanleg gelden, alsmede een enkele nadere afwijking die elders in deze
memorie wordt toegelicht. De in 1994 tot stand gekomen bepalingen over het
bestuursrechtelijk hoger beroep zijn betrekkelijk summier. Het is vooral de
rechtspraak geweest, die dit hoger beroep nader heeft vormgegeven. De wijze
waarop dit is geschied, wordt in belangrijke mate bepaald door de visie van
de appèlrechter op de functie van het hoger beroep, zo blijkt uit recent
onderzoek in het kader van de tweede evaluatie van de Awb (R.J.G.M. Widdershoven,
R.J.N. Schlössels, F.A.M. Stroink, J.B.J.M. ten Berge, A.J. Bok, W.J.M.
Voermans, B.W.N. de Waard, P.A. Willemsen, Algemeen bestuursrecht 2001: hoger
beroep, Den Haag 2001), alsmede uit de analyse van de Commissie Evaluatie
Awb II (Commissie-Boukema), die op basis van dit onderzoek enige aanbevelingen
aan de rechter en de wetgever heeft gedaan (zie het rapport Toepassing en
effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997–2001, Den Haag 2002).De Commissie onderscheidt in het voetspoor van de onderzoekers drie functies
van het hoger beroep:– een mogelijkheid voor partijen om in eerste aanleg gemaakte fouten
te herstellen (de «herkansingsfunctie»);– een zekere (kwaliteits)controle op het werk van de eerste rechter;– het bevorderen van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.De wetgever heeft destijds vooral aandacht besteed aan de herkansingsfunctie
van het hoger beroep (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 173).
Uit het onderzoek blijkt dat de Centrale Raad van Beroep deze herkansingsfunctie
ook voorop stelt, maar de Afdeling bestuursrechtspraak iets meer nadruk legt
op de controle- en de rechtseenheidsfunctie. Zo is de Afdeling bestuursrechtspraak
restrictiever in het toelaten van nieuwe beroepsgronden, argumenten en bewijsmiddelen
in hoger beroep.De Commissie-Boukema wijst er, in navolging van de onderzoekers, op dat
beide opvattingen voor- en nadelen hebben, alsmede dat het verschil samenhangt
met de aard van de geschillen die beide colleges moeten berechten. De Centrale
Raad van Beroep heeft overwegend te maken met financiële geschillen tussen
slechts twee partijen. De Afdeling bestuursrechtspraak daarentegen moet vaak
geschillen berechten waarin naast de overheid en de appellant nog een andere
burger als derde-belanghebbende betrokken is. De rechtsbescherming die een
ruime herkansingsmogelijkheid de appellant biedt, gaat dan tot op zekere hoogte
ten koste van de rechtszekerheid van de derde-belanghebbende.Tegen deze achtergrond pleit de Commissie Evaluatie Awb II voor een gedifferentieerde
benadering, waarin rekening wordt gehouden met de aard van het geschil. Voor
het belastingrecht betekent dit dat in hoger beroep, net als bij de Centrale
Raad van Beroep, de herkansingsfunctie voorop staat. Ook in het belastingrecht
gaat het immers om financiële geschillen, waarbij slechts zelden derden
zijn betrokken. Daarbij komt, dat de rechtseenheidsfunctie van het hoger beroep
voor het belastingrecht veel minder belangrijk is dan voor het overige bestuursrecht.
In het algemene bestuursrecht is deze functie belangrijk, omdat de appèlrechter
daar tevens de hoogste rechter is. In het belastingrecht is het bevorderen
van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling bij uitstek de taak van de Hoge
Raad.Waar een boete in het geding is, verzet trouwens ook artikel 14, vijfde
lid, IVBPR zich tegen stringente beperkingen op het in hoger beroep inbrengen
van nieuwe argumenten of nieuw bewijs. Een specifiek fiscaal argument om daaraan
weinig beperkingen te stellen, is ten slotte de bevoegdheid van de inspecteur
tot interne compensatie. Deze houdt kort gezegd het volgende in. Indien één
van de gronden waarop de aanslag steunt – bijvoorbeeld het oordeel van
de inspecteur dat bepaalde kosten niet aftrekbaar zijn – niet houdbaar
blijkt, mag de inspecteur in zijn uitspraak op bezwaar of bij verweerschrift
in beroep het standpunt innemen dat de aanslag niettemin moet worden gehandhaafd
op een andere, niet eerder aangevoerde grond, mits het bedrag van de aanslag
maar niet wordt verhoogd. De Hoge Raad heeft nog onlangs bevestigd dat deze
bevoegdheid ook na invoering van het algemene bestuursprocesrecht is blijven
bestaan (HR 24 januari 2003, FED 2003, 80; AB 2003, 139 m.nt. BdeW). Zij vloeit
immers voort uit het gegeven, dat de aanslag één geheel is en
als zodanig het object van het beroep vormt. Dit gegeven brengt dus mee, dat
de inspecteur in beroep – en, naar moet worden aangenomen, straks ook
in hoger beroep – in beginsel nog nieuwe argumenten voor zijn standpunt
mag aanvoeren. Dat betekent dan uiteraard weer, dat de belastingplichtige
dit ook mag.Al met al zullen nieuwe beroepsgronden, argumenten en bewijsmiddelen in
hoger beroep dus als regel mogelijk zijn, tenzij gezegd kan worden dat een
goede procesorde zich daartegen verzet. Dit laat onverlet, dat de partij die
hoger beroep instelt, er natuurlijk zelf voor kan kiezen het geschil in hoger
beroep te beperken. Bij dit laatste moet dan wel weer worden gewezen op de
fictiebepaling van (de artikelen 26b, tweede lid, 27h, vijfde lid, en 28,
zesde lid, jo.) artikel 24a, tweede lid, Awr: (hoger) beroep tegen een
uitspraak waarin een boete is begrepen, wordt geacht zich mede tegen deze
boete te richten, tenzij het tegendeel blijkt.3.3 Incidenteel hoger beroepDe voorgestelde regeling van het hoger beroep wijkt op één
punt af van het thans geldende algemene bestuursprocesrecht. Het algemene
bestuursprocesrecht kent thans niet de mogelijkheid van incidenteel hoger
beroep. De Commissie Evaluatie Awb II (Commissie-Boukema) heeft recent aanbevolen
deze mogelijkheid alsnog in te voeren (zie het rapport Toepassing en effecten
van de Algemene wet bestuursrecht 1997–2001, Den Haag 2002, par. 3.4).
Voorts is voor het belastingrecht nog recent, namelijk met ingang van 1 september
1999, de mogelijkheid van incidenteel beroep in cassatie ingevoerd (art. 29b,
tweede lid, Awr). Niet valt in te zien, waarom deze mogelijkheid wel in cassatie
maar niet in hoger beroep zou moeten bestaan.Daarom wordt thans voorgesteld om, vooruitlopend op een eventuele regeling
in het algemene bestuursprocesrecht, voor het belastingrecht de mogelijkheid
van incidenteel hoger beroep te openen. Daarbij is, evenals bij de introductie
van het incidenteel beroep in cassatie in 1999, vooralsnog volstaan met een
summiere regeling. Indien naar aanleiding van het advies van de Commissie-Boukema
wordt besloten tot introductie van incidenteel hoger beroep in het gehele
bestuursprocesrecht, kan in een daartoe strekkend wetsvoorstel zo nodig een
meer uitgewerkte regeling worden neergelegd.Incidenteel hoger beroep houdt kort gezegd in dat een partij die aanvankelijk
zelf geen hoger beroep heeft ingesteld, dit bij verweerschrift alsnog kan
doen, indien de andere partij in hoger beroep blijkt te komen. Daaraan kan
behoefte bestaan, indien de eerste rechter beide partijen gedeeltelijk in
het gelijk heeft gesteld. Een partij die in een dergelijke uitspraak berust,
kan in een relatief ongunstige positie komen indien de andere partij wel hoger
beroep instelt. De rechtsstrijd in hoger beroep wordt namelijk beperkt tot
de door de appellerende partij geformuleerde gronden van het hoger beroep.
De andere partij kan zich daartegen uiteraard verweren, maar niet zelf alsnog
haar eigen bezwaren tegen de uitspraak van de eerste rechter naar voren brengen.
Anders gezegd: de berustende partij kan er door het hoger beroep nog wel op
achteruit gaan, maar niet meer op vooruit gaan, tenzij zij zelf alsnog hoger
beroep instelt. Dit laatste kan echter praktisch onmogelijk zijn, bijvoorbeeld
als de andere partij op de laatste dag van de termijn hoger beroep instelt,
en vergt in ieder geval een grote mate van alertheid. De termijn voor hoger
beroep bedraagt immers slechts zes weken.Nu is een en ander natuurlijk het gevolg van de aanvankelijke keuze van
de desbetreffende partij om in de eerste uitspraak te berusten. Maar deze
keuze zal vaak mede zijn ingegeven door de wens om «van de zaak af te
zijn». Als dat toch niet meer lukt, omdat de andere partij hoger beroep
instelt, kan de aanvankelijk berustende partij de behoefte hebben om dan ook
de onderdelen van de eerste uitspraak waarbij zij in het ongelijk is gesteld,
aan te vechten. Incidenteel hoger beroep komt aan deze behoefte tegemoet.
Daarnaast loopt de partij die het eerste («principaal») hoger
beroep instelt, in de voorgestelde regeling het risico van een incidenteel
hoger beroep en daarmee van een achteruitgang ten opzichte van de uitspraak
van de eerste rechter. Dit bevordert een zorgvuldige afweging van de voor-
en nadelen van hoger beroep en daarmee een doelmatig gebruik van kostbare
voorzieningen van rechtspraak.In de literatuur (Ch. J. Langereis, Hoger beroep in belastingzaken, WFR
2002, blz. 1341) is gesteld dat bij een ruime opvatting van de omvang van
de rechtsstrijd in hoger beroep, zoals in de vorige paragraaf verdedigd, de
behoefte aan incidenteel hoger beroep afneemt. Dat is op zichzelf juist, maar
overbodig wordt het incidenteel hoger beroep daardoor niet, omdat ook
deze ruime opvatting niet verhindert dat een partij de omvang van zijn hoger
beroep vrijwillig beperkt. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Stel dat
een belastingplichtige in eerste aanleg enerzijds aanvoert dat de enkelvoudige
belasting te hoog is vastgesteld en anderzijds dat geen boete had mogen worden
opgelegd. De rechtbank verwerpt de bezwaren betreffende de enkelvoudige belasting,
maar vernietigt de boete omdat – bijvoorbeeld – het zwijgrecht
van de belastingplichtige zou zijn geschonden. De belastingplichtige berust
aanvankelijk in deze uitspraak, maar de inspecteur komt in hoger beroep tegen
het oordeel van de rechtbank over het zwijgrecht. Ook in de ruime opvatting
zou de belastingplichtige dan in hoger beroep de enkelvoudige belasting niet
meer ter discussie kunnen stellen, tenzij hij zelf alsnog hoger beroep instelt.3.4 Geen schorsende werking; voorlopige voorzieningOvereenkomstig de hoofdregel van het bestuursprocesrecht (zie artikel
6:16 jo. artikel 6:24 Awb) schorst het hoger beroep niet de werking van de
uitspraak van de rechtbank waartegen het is gericht. Indien de rechtbank het
beroep heeft verworpen, blijft de belastingplichtige het bedrag van de aanslag
verschuldigd, ook al heeft hij tegen het oordeel van de rechtbank hoger beroep
ingesteld. Dat de fiscus in zo'n geval uitstel van betaling kan verlenen en
vaak ook zal verlenen, doet daaraan niet af. Omgekeerd is de fiscus gehouden
een eventuele opdracht van de rechtbank om een nieuwe beslissing te nemen –
bijvoorbeeld omtrent vermindering van een aanslag – uit te voeren, ook
al heeft hij daartegen hoger beroep ingesteld.Wel kunnen beide partijen ook hangende hoger beroep een voorlopige voorziening
vragen, die kan inhouden dat de werking van de uitspraak van de rechtbank
wordt opgeschort. Zie voor voorbeelden hiervan in het algemeen bestuursrecht
ABRS 18 juli 2001, 14 september 2001 en 19 september 2001, AB 2001, 319–321
m.nt. NV.3.5 Het beroep in cassatieBij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is overwogen of de invoering
van hoger beroep gevolgen zou moeten hebben voor de regeling van het beroep
in cassatie. Door de voorgestelde verbetering van de rechtsbescherming van
de belastingplichtige zal in cassatie het accent immers meer dan thans komen
te liggen op het bevorderen van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.
Dit zou bijvoorbeeld aanleiding kunnen zijn om hogere eisen te stellen aan
het beroepschrift in cassatie. Een en ander moet echter in een breder kader
dan dat van het onderhavige wetsvoorstel worden bezien. De Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid heeft onlangs in het rapport «De toekomst
van de nationale rechtsstaat» meer in het algemeen aandacht gevraagd
voor de taak en de positie van de hoogste rechter. In het kabinetsstandpunt
over dit rapport zal derhalve nader op deze kwestie worden ingegaan.De invoering van de tweede feitelijke instantie zal voor de Hoge Raad
overigens wel een belangrijk feitelijk gevolg hebben, zij het dat dit zich
door de werking van het overgangsrecht pas enige tijd na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel zal voordoen: op den duur zal door de «zeefwerking»
van het hoger beroep het aantal belastingzaken in cassatie afnemen. Deze vermindering
van de werklast van de Hoge Raad is niet het primaire doel van dit wetsvoorstel,
maar wel een gunstig neveneffect. Naar verwachting zal de Hoge Raad als gevolg
van dit wetsvoorstel minder vaak worden geconfronteerd met zaken die eigenlijk
«verkapte appèllen» zijn, zodat het college zich beter
kan concentreren op zijn eigenlijk taak: het beantwoorden van rechtsvragen.4 Invoering4.1 InleidingDe invoering van een tweede feitelijke instantie voor belastingzaken vergt
tal van voorbereidende werkzaamheden. In de eerste plaats moet natuurlijk
worden gezorgd voor de werving, selectie en opleiding van extra rechters en
ondersteunend personeel voor de rechtbanken. Daarbij moeten ook de gevolgen
van deze instroom van nieuw personeel voor de huisvesting van de rechtbanken
onder ogen worden gezien. Voorts zijn onder meer aanpassingen in de administratieve
organisatie en de geautomatiseerde systemen van de gerechten nodig. De verantwoordelijkheid
voor deze voorbereidende werkzaamheden ligt in de nieuwe structuur van de
rechterlijke organisatie primair bij de betrokken gerechten zelf en bij de
Raad voor de rechtspraak. Omdat de te verrichten activiteiten vele onderlinge
afhankelijkheden vertonen, hebben betrokkenen een gezamenlijke implementatiewerkgroep
gevormd, die de regie over het voorbereidingsproces voert.Dit is ook van belang omdat de tweede feitelijke instantie naar ons oordeel
op relatief korte termijn dient te worden ingevoerd. Wij streven thans naar
invoering op 1 januari 2005 (zie paragraaf 7 van deze toelichting voor
een gedetailleerd tijdschema). Dit is nog haalbaar, maar vergt wel een strakke
planning en een goede regie.Het krappe tijdschema maakt het onontkoombaar dat met de implementatiewerkzaamheden
wordt begonnen ruim vóór de Staten-Generaal zich over het onderhavige
wetsvoorstel hebben kunnen uitspreken. Wij achten dit in dit geval alleszins
aanvaardbaar, omdat de wetgever reeds door de aanvaarding van het meergenoemde
amendement-Van Oven op het wetsvoorstel Organisatie en bestuur gerechten en
de eveneens eerder genoemde motie-Van Oven heeft uitgesproken een spoedige
invoering van een tweede feitelijke instantie noodzakelijk te achten.4.2 Administratieve organisatie, managementinformatie
en automatiseringDe invoering van een tweede feitelijke instantie voor belastingzaken vergt
een aanpassing van de administratieve organisatie bij de rechtbanken en de
gerechtshoven. Deze aanpassing zal primair moeten geschieden door de gerechten
zelf. Ook dit punt zal ter hand worden genomen door de eerder genoemde implementatiewerkgroep.Voorts moet worden vastgesteld aan welke managementinformatie op centraal
(de Raad voor de rechtspraak) en decentraal (de gerechten) niveau behoefte
bestaat. Dit is immers van belang voor aanpassing van de geautomatiseerde
systemen. Op dit punt fungeert binnen de rechterlijke organisatie een werkgroep
Betrouwbare managementinformatie die in het kader van de periodieke update
van het Lamiciemodel (het systeem voor meting van de werklast van de gerechten)
adviseert aan de Raad voor de rechtspraak. Bij de vereiste managementinformatie
moet in ieder geval worden gedacht aan aantallen zaken, in eerste instantie
en in appèl, percentages appèlzaken, afdoeningen door enkelvoudige
dan wel meervoudige kamer, soort (belasting)zaak. Het is verder wenselijk
te bezien of ook kan worden geregistreerd of een bepaalde zaak een boetezaak
is. Informatie hierover is van belang voor het bewaken van de redelijke termijn.
De implementatiewerkgroep neemt ook dit punt ter hand.De activiteiten op het terrein van de automatisering vallen in een aantal
onderdelen uiteen. Als eerste zal het systeem BERBER-BK, het geautomatiseerde
systeem voor de (belastingkamers van de) gerechtshoven, moeten worden aangepast.
Daarnaast zal het systeem BERBER-SBR, dat in gebruik is bij de sectoren bestuursrecht
van de rechtbanken moeten worden aangepast. Nu de belastingzaken in eerste
aanleg zullen worden behandeld binnen de sector bestuursrecht
van de rechtbank, is het het meest efficiënt de registratie van belastingzaken
te doen plaatsvinden binnen de informatiesystemen van die sector. Daarbij
zal dan onderscheid moeten worden gemaakt tussen belastingzaken enerzijds
en de andere bestuursrechtelijke zaken anderzijds.Vervolgens zal de gemeenschappelijke set documenten waar nodig worden
aangepast. Ten slotte zal worden bezien welke aanpassingen nodig zijn in het
Lamiciemodel voor 2005. Wijzigingen van dit model zullen gevolgen hebben voor
de aanpassingen van onder meer het systeem BERBER. Geschat wordt dat voor
de aanpassingen moet worden gerekend op 55 werkdagen. De benodigde activiteiten
zijn inmiddels in gang gezet. De kosten worden geraamd op € 31 000.In het verlengde van de aanpassingen van de geautomatiseerde systemen
zal moeten worden gezorgd voor de opleiding van de medewerkers die met deze
systemen moeten werken. Voor het voorbereiden van deze opleidingen, alsmede
voor de opleidingen zelf, moet worden gerekend op 10 werkdagen. De kosten
hiervan worden geraamd op ongeveer € 6 000.Tenslotte zal moeten worden bezien welke aanpassingen in het Lamiciemodel
voor 2005 nodig zijn. Wijzigingen hierin zullen gevolgen hebben voor de aanpassingen
van de geautomatiseerde systemen Rapsody en mogelijk PCS II. De implementatiewerkgroep
zal daartoe voorstellen doen aan de Adviescommissie Werklastmeting (ACW).4.3 HuisvestingBesluiten omtrent de huisvesting van de gerechten worden genomen op basis
van meerjarige huisvestingsplannen van de arrondissementen. Op basis van de
geraamde extra instroom van personeel zullen de rechtbanken in de ressortshoofdplaatsen
zelf de extra behoefte aan huisvesting inventariseren en aan de Raad voor
de rechtspraak voorstellen doen over de wijze waarop in deze behoefte kan
worden voorzien. De financiering van de huisvesting is onderdeel van de standaardopslag
van 24 % op de totale kosten voor het primaire proces (dat wil zeggen: de
behandeling van zaken), vermeerderd met een opslag voor de stafdiensten (zie
paragraaf 6 van deze toelichting).5 Personele gevolgen5.1 Benodigde formatieOm de gevolgen van de invoering van een tweede feitelijke instantie in
belastingzaken voor de gerechtshoven en de rechtbanken in kaart te brengen,
is uitgegaan van de geraamde aantallen belastingzaken per ressort. Bij de
berekening van de aan deze aantallen verbonden personele en financiële
gevolgen is er van uitgegaan, dat belastingzaken, net als andere bestuursrechtelijke
zaken, in eerste aanleg in beginsel door een enkelvoudige kamer (art. 8:10
Awb), maar in hoger beroep in beginsel door een meervoudige kamer (art. 27k
Awr) zullen worden behandeld.Bij de berekening van de gevolgen voor de rechtbanken is verder rekening
gehouden met het belang van een brede inzetbaarheid van de rechterlijke ambtenaren
met rechtspraak belast. Het uitgangspunt bij de werving van rechterlijke ambtenaren
met rechtspraak belast is dat de te werven functionarissen in meer dan één
sector inzetbaar moeten zijn. Op dit uitgangspunt worden reeds thans waar
nodig uitzonderingen gemaakt, bijvoorbeeld voor personen die op latere leeftijd
tot de rechterlijke macht toetreden. Ook bij de invoering van de tweede feitelijke
instantie in belastingzaken zal met dit uitgangspunt flexibel moeten worden
omgegaan.Een deel van de belastingzaken is relatief eenvoudig, althans vergt relatief
weinig gespecialiseerde fiscale kennis. Deze zaken kunnen zonder bezwaar
door «generalisten» worden behandeld. In beginsel kan dan ook
aansluiting worden gezocht bij het genoemde uitgangspunt. Deze keuze heeft
gevolgen voor de opleiding van de aan te trekken rechterlijke ambtenaren met
rechtspraak belast (zie daarover paragraaf 5.2) en in het verlengde daarvan
voor de fasering van de instroom bij de rechtbanken.Een ander deel van de belastingzaken vergt wel degelijk specialistische
kennis. Thans hebben de rechtbanken deze kennis nog niet in huis. Bij het
werven en opleiden van mensen zullen de gerechtsbesturen er dan ook rekening
mee moeten houden dat ook voldoende specialisten worden aangetrokken. Dit
is een verantwoordelijkheid van de desbetreffende gerechtsbesturen.Bij de berekeningen is geen rekening gehouden met eventuele andere ontwikkelingen,
bijvoorbeeld wijziging in Lamicienormen, uitbreiding van capaciteit als gevolg
van andere wetsvoorstellen of een substantieel hogere instroom van belastingzaken.Bij de voorstellen voor de afbouw van de gerechtshoven is wel rekening
gehouden met het wegwerken van achterstanden. Voorgesteld wordt de afbouw
van personeel ten opzichte van de normen enigszins te vertragen, opdat deze
«extra» capaciteit kan worden ingezet voor het wegwerken van de
bestaande achterstanden (die in ieder geval mede zijn ontstaan doordat thans
de feitelijke bezetting ten opzichte van de normen achterblijft). Een overzicht
van de totale benodigde capaciteit en de kosten is opgenomen in paragraaf 6
van deze toelichting.5.2 Werving en selectieIn paragraaf 6 is aangegeven met welke aantallen fte's op jaarbasis
moet worden gerekend om de te verwachten aantallen belastingzaken te kunnen
verwerken. Omdat het na inwerkingtreding van het wetsvoorstel nog enige tijd
zal duren voordat de eerste zaken rijp zijn voor de zitting is het, bij inwerkingtreding
op 1 januari 2005, niet noodzakelijk is om reeds op die datum al het benodigde
extra personeel operationeel te hebben. Een reële planning lijkt als
volgt:– per 1 januari 2005 is 25% van het (zowel rechterlijk als niet-rechterlijk)
personeel operationeel;– per 1 april 2005 is 50% van het personeel operationeel;– per 1 juli 2005 is 100% van het personeel operationeel.Dit geldt voor de rechterlijke ambtenaren en de juridische gerechtsambtenaren
(ondersteunend personeel). De administratieve gerechtsambtenaren zullen reeds
in het begin van 2005 behoorlijk op sterkte moeten zijn. De instroom van zaken
komt immers in het eerste kwartaal van 2005 volledig op gang. Voor de administratieve
gerechtsambtenaren wordt daarom uitgegaan van de volgende instroomplanning:– per 1 oktober 2004 een instroom van 50%;– per 1 januari 2005 een instroom van 75%;– per 1 april 2005 een instroom van 100%.Een en ander betekent dat op relatief korte termijn de nodige maatregelen
op het gebied van werving, selectie en opleiding moeten worden getroffen.
Rekening houdend met een opleidingstraject voor rechters van in beginsel twaalf
maanden zullen reeds op 1 januari 2004 15 rechters moeten zijn geworven, geselecteerd
en aangesteld, zodat zij aan de opleiding kunnen beginnen. Op 1 juli 2004
zouden alle rechterlijke ambtenaren in opleiding moeten zijn.Bij dit algemene tijdpad past een kanttekening. Zoals in paragraaf 5.1
is gesteld, zullen de gerechtsbesturen moeten zorgen voor het aantrekken van
voldoende specialisten op het terrein van het belastingrecht. Deze kunnen
afkomstig zijn uit de gerechtshoven, maar kunnen ook worden geworven onder
bijvoorbeeld belastinginspecteurs en medewerkers van accountantskantoren
e.d. (zie hieronder). Om te waarborgen dat voldoende deskundigheid kan worden
aangetrokken, moeten de gerechtsbesturen afspraken kunnen maken die rekening
houden met deze onderscheiden achtergronden en zo nodig afwijken van de hierboven
weergegeven algemene lijn (bijvoorbeeld afwijkende afspraken over opleiding
of roulatie tussen sectoren).Voor de gerechtssecretarissen en het administratieve personeel kan met
een kortere opleidings- en inwerkperiode worden volstaan (zie paragraaf 5.3).Om de benodigde instroom van personeel in 2004 mogelijk te maken, wordt
nog in 2003 een begin gemaakt met de voorbereiding van maatregelen op het
gebied van werving en selectie. De eerder genoemde implementatiewerkgroep
heeft zich hiermee belast. Zoals in paragraaf 5.1 is aangegeven zullen
ook de nodige specialisten moeten worden aangetrokken. Deze zullen moeten
worden geworven uit een doelgroep die over een relatief schaarse expertise
beschikt. Dit vergt een zeer gerichte werving. Overwogen wordt zo nodig ook
(tot nu toe) ongebruikelijke acties te ondernemen, zoals het benaderen van
potentiële kandidaten bij belastingdiensten, accountantskantoren, etc..
Ook wordt gedacht aan een specifiek op de wervingsdoelgroep gerichte advertentiecampagne.
De wervings- en selectie-inspanningen zullen worden afgestemd met de Commissie
Aantrekken Leden Rechterlijk Macht.Deze bijzondere inspanningen in aanmerking genomen, verwachten wij dat
het mogelijk zal zijn tijdig voldoende fiscale expertise aan te trekken. Informele
indicaties uit de fiscale wereld wijzen er ook op dat daar voldoende belangstelling
bestaat voor een loopbaan bij de rechterlijke macht. Voorts is uit een eerste
inventarisatie door de Raad voor de rechtspraak bij de rechtbanken gebleken,
dat bij de rechtbanken reeds de nodige (mede) fiscaal geschoolde juristen
werkzaam zijn. Ten slotte bestaat ook bij de gerechtshoven de bereidheid de
rechtbanken waar nodig en mogelijk te ondersteunen bij de invoering van de
tweede feitelijke instantie.5.3 OpleidingenOok op het terrein van opleidingen worden nog in 2003 gerichte acties
ondernomen om per 1 januari 2004 de eerste groep rechters in opleiding te
kunnen nemen. Maatwerk is ook hier gewenst. Daartoe zal de rechterlijke macht,
in het bijzonder de Stichting Studiecentrum Rechtspleging, een opleidingsprogramma
ontwikkelen. Dit opleidingsprogramma zal slechts ten dele theoretisch van
aard zijn. Het accent zal liggen op «training on the job» onder
begeleiding van een ervaren mentor. Deze mentoren zullen in de eerste plaats
worden gezocht bij de gerechtshoven. De opleiding voor rechters zal in beginsel
twaalf maanden duren, zij het als gezegd met de mogelijkheid van individuele
variatie. Dit betekent overigens niet dat de rechter-in-opleiding gedurende
de opleiding niet «produceert». Integendeel, door het accent te
leggen op het leren door middel van praktijkervaring kan gedurende de tweede
helft van de opleidingsperiode een beroep worden gedaan op de rechters-in-opleiding
voor het afhandelen van zaken. Hierdoor worden de kosten van de opleiding
enigszins «terugverdiend».De opleiding tot gerechtssecretaris zal naar verwachting ongeveer zes
maanden duren. Voor de administratieve functies zal met een opleiding van
drie maanden kunnen worden volstaan. Ook voor deze twee groepen zullen op
korte termijn opleidingsprogramma's moeten worden ontwikkeld.Van belang is dat nieuwe rechterlijke ambtenaren een gedegen opleiding
volgen. Mede uit een oogpunt van goed loopbaanbeleid zal deze opleiding de
betrokkenen niet alleen moeten voorbereiden op het behandelen van
belastingzaken. De opleiding zal breder moeten zijn en daarom in beginsel
plaatsvinden binnen twee sectoren van de rechtbank. Daardoor zullen betrokkenen
binnen de rechtbank breder inzetbaar zijn en wordt ook hun carrièreperspectief
verruimd. Dit geldt in beginsel ook voor de aan te trekken specialisten. Een
en ander laat evenwel onverlet dat de gerechtsbesturen met de aan te trekken
kandidaten afwijkende afspraken moeten kunnen maken.5.4 Sociaal beleidskaderVoor de invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken
zullen de rechtbanken extra mensen moeten aantrekken en zullen bij de gerechtshoven
mensen moeten uitstromen. Specifieke rechtspositionele voorzieningen zijn
daarvoor niet nodig. In het kader van de recente modernisering van de rechterlijke
organisatie is totstandgekomen een Besluit houdende aanvullende rechtspositionele
voorzieningen in verband met enkele reorganisaties betreffende de zittende
magistratuur (het SBK-ZM; Stb. 2000, 187). Dit besluit, dat op 1 mei 2000
in werking is getreden, kent een geldigheidsduur van 5 jaar. Het besluit verstaat
onder een reorganisatie een op de wet gebaseerde wijziging van de organisatiestructuur,
omvang of taakinhoud van, onder andere, een rechtbank of een gerechtshof,
waaraan personele consequenties zijn verbonden. Dit brengt met zich dat dit
SBK-ZM ook geldt voor de reorganisatie als gevolg van de invoering van een
tweede feitelijke instantie in belastingzaken, en wel vanaf het moment van
inwerkingtreding van de desbetreffende wet. Indien nodig zal worden bezien
of de geldigheidsduur van het Besluit moet worden verlengd.Voor de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet zal zo
nodig gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid die binnenkort door artikel
46, vierde lid, van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren wordt geboden
om bij ministeriële regeling regels te stellen omtrent schadeloosstelling,
kostenvergoeding en overige geldelijke tegemoetkomingen aan groepen van rechterlijke
ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding.Voor de gerechtsambtenaren gelden de bepalingen uit het ARAR en het daarop
gebaseerde reorganisatiestatuut.6 KostenGelet op de in paragraaf 5.1 van deze toelichting uiteengezette uitgangspunten
zijn voor de rechtbanken voor het primaire proces in totaal 64,6 fte rechterlijke
ambtenaren met rechtspraak belast nodig. De kosten daarvan bedragen ongeveer € 8,8
miljoen. Voor de gerechtsambtenaren moet worden gerekend met een noodzakelijke
uitbreiding van 79,5 fte. De kosten daarvan bedragen ongeveer € 3,1
miljoen. Op deze kosten komt vervolgens nog een opslag van 27 % voor de kosten
van stafdiensten, gemeenschappelijk beheer en lokale managements- en bestuurstaken
en een opslag van 39 % voor de posten informatie- en communicatietechnologie,
opleidingen en huisvesting. extra fte's ZMextra fte's ODkosten
ZMkosten ODtotaal kostentotaal primaire proces rechtbanken64,679,5€ 5 902 373€ 3 044 850€ 8 947 223+ 27 % staf/beheer/ bestuur  € 1 593 640€ 822 110€ 2 415 750+ 39 % ICT/ opleiding/huisvesting  € 2 923 446€ 1 508 114€ 4 431 560totaal kosten rechtbanken  € 10 419 459€ 5 375 074€ 15 794 533 afname fte's ZMafname fte's ODbesparingen
ZMbesparingen ODtotaal besparingen hoven totaal primaire proces gerechtshoven13,374€ 1 383 200€ 3 018 420€ 4 401 620+ 27 % staf/beheer/ bestuur  € 373 464€ 819 873€ 1 188 437+ 39 % ICT/ opleiding/huisvesting  € 685 099€ 1 495 024€ 2 180 123totaal besparingen hoven  € 2 441 763€ 5 328 417€ 7 770 180In onderstaand schema zijn de geschatte kosten voor de rechterlijke organisatie
in beeld gebracht. De personeelskosten, inclusief de opslagen, zijn structureel
en komen dus jaarlijks terug, maar worden uiteraard geleidelijk opgebouwd
(zie paragraaf 5.2 van deze toelichting). De vermindering van personeel
bij de gerechtshoven zal voorts enigszins worden vertraagd om het mogelijk
te maken om bestaande achterstanden weg te werken. De kosten voor opleidingen
en automatisering zijn incidenteel en worden gemaakt in het voorbereidingsjaar
2004 en voor een deel in het eerste half jaar van 2005. Gelet op een en ander
is het meerjarig beeld van de kosten als volgt:kosten rechterlijke organisatie (rechtbanken)200320042005200620072008totale kosten rechtbanken, incl. opslagen€ 653 232€ 10 870 550€ 15 219 753€ 15 219 753€15  219 753€15 219 753congres00€ 75 000000automatisering0€ 40 0000000voorlichting0€ 50 0000000besparingen rechterlijke organisatie (gerechtshoven)200320042005200620072008totale besparingen personeelskosten gerechtshoven, incl. opslagen00€ 1 164 427€ 4 713 135€ 4 774 383€ 7 770 180Uitgaande van een appèlpercentage van 30 % zijn bij de Belastingdienst
18 fte's extra nodig. Daarnaast zullen ook bij de Belastingdienst de nodige
aanpassingen in de automatisering nodig zijn. In totaal worden de kosten voor
de Belastingdienst geraamd op € 1 507 000 structureel
en € 450 000 incidenteel. Ook voor de belastingonderdelen van
de decentrale overheden (gemeenten en waterschappen), zal de invoering van
de tweede feitelijke instantie enige kosten meebrengen. Aangezien de belastingzaken
voor ongeveer de helft rijksbelastingen betreffen en voor de helft belastingen
van decentrale overheden, worden de kosten voor de gezamenlijke decentrale
overheden geraamd op een bedrag in dezelfde orde van grootte als dat voor
de rijksbelastingdienst.De kosten voor gemeenten zullen door de gemeenten zelf worden opgevangen
via de eigen inkomsten. Deze kosten vallen onder de perceptiekosten van de
eigen belastingen en kunnen door een verhoging van de onroerende-zaakbelastingen
worden bekostigd. Uitgaande van kosten van € 1 507 000
is de tariefsverhoging van de onroerende-zaakbelastingen minder dan € 0,005
voor gemeenten en waterschappen gezamenlijk.7 PlanningNaar ons oordeel dient invoering van een tweede feitelijke instantie in
belastingzaken op relatief korte termijn plaats te vinden. Twijfel omtrent
de verenigbaarheid van het stelsel met artikel 14, vijfde lid, IVBPR dient
zo spoedig mogelijk te worden weggenomen. Onontkoombaar is evenwel de tijd
die nodig is voor het afronden van het wetgevingsproces, de voorbereiding
van de rechtbanken op hun nieuwe taak en het aantrekken en opleiden van nieuwe
rechters. Gelet hierop wordt gestreefd naar inwerkingtreding op 1 januari
2005. Hieronder is een indicatief overzicht opgenomen van de planning van
de benodigde activiteiten. DatumWetgevingAutomatiseringWervingOpleidingAOHuisvestingLamicieseptember 2003Indiening Tweede Kamer start aantrekken eerste deel ZM (25 %)    november 2003Verslag Tweede Kamer start werving tweede deel ZM (25%)   start
voorbereiding Lamicie-model 2005, bespreking werkgroep Betrouwbare managementinfo
bestuurdecember 2003Nota naar aanleiding van het Verslag      1 januari 2004  start werving laatste deel ZM (50%start opleiding eerste deel ZM (25 %)start centrale AO-werkgroep  voor 1 maart 2004Mondelinge behandeling Tweede Kamer      voor 1 april 2004Wijziging Besluit nevenzittingsplaatsen in ministerraad; voorhangen
TK     Besluitvorming
referentiegroep bestuur en advisering aan Adviescie Werklastmeting april 2004Voorlopig verslag Eerste Kamer start werving eerste deel jur. OD (25)start opleiding tweede deel ZM (25%)  besluitvorming Adviescie Werklastmeting, en
advisering hierover aan Raad mei 2004Memorie van antwoord Eerste Kamer; Besluit nevenzittingsplaatsen naar RvSvaststelling aanpassingen in BERBER
(incl/ Rapsody en PCSII)    besluitvorming
Raad over Lamiciemodel 2005, incl. aanpassingen voor belastingzakenjuni 2004Eindverslag en Nota n.a.v. Eindverslag EKstart bouw aanpassingen BERBER (incl. Rapsody en PCSII)  afronding centrale AO-werkgroep en begin aanpassing lokale AO opstellen wijziging Besluit financiering gerechten1 juli 2004Advies RvS Besluit Nevenz.p start aantrekken (tweede deel) jur. OD (25%);
start aantrekken eerste deel admin. OD (50%)start voorbereiding meerdaagse werkconferentie start opleiding laatste deel
ZM (50%) start opleiding eerste deel jur. OD (25%)  wijziging besluit naar RvSseptember 2004Mondelinge behandeling EK Nader rapport Besluit nevenzittingsplaatsen;oplevering programmatuur BERBER (en
Rapsody en PCSII)     september/ oktober 2004  start aantrekken laatste deel jur. OD (50%) eerste
deel admin. OD aanwezig (50 %)start
opleiding tweede deel jur. OD (25%)  Nader
rapport wijziging besluit financieringoktober–november 2004Staatsblad (wet en besluit)acceptatietest BERBER (en Rapsody en PCSII)start aantrekken tweede deel admin. OD (25 %)start opleiding eerste deel admin. OD (50%)   1 november 2004      wijziging financieringsbesluit in Staatsblad half november 2004Inwerkingtre-dings-KBpilot BERBER (en Rapsodie en PCSII)     december 2004 landelijke installatie;
opleiding mensen     1 januari 2005InwerkingtredingBERBER
etc uitgerold en mensen opgeleidin
totaal 75 % admin. OD aanwezig; start aantrekken laatste deel admin. OD (25%)eerste mensen opgeleid (voor zover
nodig); (25% ZM en jur. OD) start opleiding laatste deel jur. OD (50%) start
opleiding tweede deel admin. OD (25%)lokale AO aangepasthuisvesting geregeldaangepast Lamicie-model 2004 maart/ april 2005  100 % admin. OD aanwezigmeerdaagse werkconferentie tweede deel mensen opgeleid (25% ZM en jur. OD);
start opleiding laatste deel admin. OD (25%)   1 juli 2005   alle mensen ZM en jur. OD opgeleid (50 %)   8 Administratieve lastenHet wetsvoorstel brengt voor het bedrijfsleven geen nieuwe administratieve
lasten in de zin van informatieverplichtingen met zich. Het betekent ook voor
ondernemingen in de eerste plaats een verbetering van de rechtsbescherming
tegen fiscale beslissingen. Uiteraard kan het gegeven dat de procedure om
een fiscale beslissing in rechte te bestrijden voortaan een extra instantie
kan omvatten, voor ondernemingen wel extra werkzaamheden meebrengen. Dit doet
zich echter slechts voor in de minderheid van de gevallen waarin deze extra
instantie daadwerkelijk wordt benut, waarbij dit laatste bovendien in een
deel van de gevallen het gevolg zal zijn van een beslissing van de onderneming
zelf om hoger beroep, dan wel beroep in cassatie in te stellen. Het wetsvoorstel
bevat voorts in de vorm van het instituut van de sprongcassatie een instrument
dat dit gevolg nog verder verzacht.ARTIKELSGEWIJSARTIKEL I, ONDERDELEN A EN CZoals in paragraaf 2.2 van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting is uiteengezet, is het wenselijk voor douanezaken in een verdergaande
mate van concentratie te voorzien dan voor de overige belastingzaken. Gelet
op de thans bestaande concentratie van de douanerechtspraak bij het gerechtshof
te Amsterdam, is in dit voorstel gekozen voor concentratie van de douanerechtspraak
in eerste aanleg bij de rechtbank te Amsterdam. In verband daarmee dient in
de Wet op de rechterlijke organisatie te worden bepaald dat het
bestuur van de rechtbank te Amsterdam enkelvoudige en meervoudige kamers voor
de behandeling van douanezaken vormt. Onderdeel A voorziet daartoe in een
nieuw artikel 56 van de Wet op de rechterlijke organisatie.Tevens dient in artikel 65 van de Wet op de rechterlijke organisatie,
dat thans de grondslag biedt voor de douanekamers van het gerechtshof te Amsterdam,
tot uitdrukking te worden gebracht dat deze kamers niet langer in eerste aanleg,
maar in hoger beroep zullen rechtspreken. Daarin voorziet onderdeel C.ARTIKEL I, ONDERDEEL B, EN ARTIKEL XXIV, TWEEDE LIDDe invoering van een tweede feitelijke instantie in belastingzaken vergt
enkele wijzigingen van de Wet op de rechterlijke organisatie. In de meeste
daarvan wordt reeds voorzien door het bij het meergenoemde amendement-Van
Oven (Kamerstukken II 2000/01, 27 181, nr. 8) ingevoegde artikel XVIII
van de Wet organisatie en bestuur gerechten. Dit artikel bepaalt dat op een
bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip drie wijzigingen in de Wet op de
rechterlijke organisatie worden aangebracht:– Ingevoegd wordt een artikel 44, dat bepaalt dat de rechtbanken
in eerste aanleg kennisnemen van de belastingzaken waarvan de kennisneming
bij de wet aan hen is opgedragen.– In artikel 60, eerste lid, dat thans bepaalt dat de gerechtshoven
in hoger beroep oordelen over de daarvoor vatbare vonnissen en beschikkingen
in burgerlijke en strafzaken van de rechtbanken in hun ressort, wordt «burgerlijke
en strafzaken» vervangen door: burgerlijke zaken, strafzaken en belastingzaken.– Artikel 60a, dat thans bepaalt dat de gerechtshoven in eerste
aanleg kennisnemen van belastingzaken, vervalt.Deze wijzigingen dienen uiteraard tegelijk met het onderhavige wetsvoorstel
in werking te treden. Dit zou kunnen worden bereikt door te zijner tijd in
het koninklijk besluit tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel tevens te
bepalen dat de bovengenoemde wijzigingen in werking treden. Voor de duidelijkheid
is er echter voor gekozen de koppeling tussen beide tijdstippen in de wet
zelf neer te leggen. Dit is geschied in artikel XXIV, tweede lid, van dit
wetsvoorstel.Helaas is in bovengenoemde wijziging van artikel 60, eerste lid, Wet op
de rechterlijke organisatie een terminologisch foutje geslopen. Als gevolg
van deze wijziging zou artikel 60, eerste lid, gaan spreken van «de
vonnissen en beschikkingen in burgerlijke zaken, strafzaken en belastingzaken».
Uitspraken van rechtbanken in bestuursrechtelijke zaken, en dus ook in belastingzaken,
heten echter geen vonnissen of beschikkingen, maar gewoon «uitspraken».
Artikel I, onderdeel B, van het onderhavige wetsvoorstel herstelt dit foutje.Door de in paragraaf 3.1 van het algemeen deel van deze toelichting
uiteengezette wijziging van de systematiek is ook het voorgestelde artikel
44 Wet R.O. strikt genomen niet meer nodig. Artikel 43 van de Wet op de rechterlijke
organisatie bepaalt reeds dat de rechtbanken in eerste aanleg oordelen over
de bestuursrechtelijke zaken waarvan de kennisneming bij de wet aan hen is
opgedragen. Het vervallen van de uitzondering van artikel 8:4, onderdeel g,
Awb maakt duidelijk dat de wetgever ook belastingzaken beschouwt als bestuursrechtelijke
zaken, waarvan de wet (namelijk artikel 8:1, eerste lid, Awb) de kennisneming
in eerste aanleg opdraagt aan de rechtbanken. Gelet op de voorgeschiedenis
van dit wetsvoorstel is er echter voor gekozen vooralsnog geen aanpassing
van artikel 44 wet R.O. voor te stellen.ARTIKEL IIOnderdeel AArtikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Algemene wet bestuursrecht
bepaalt thans dat tegen, kort gezegd, fiscale besluiten geen beroep bij de
rechtbank openstaat. Voortaan zal dit wel het geval zijn, zodat artikel 8:4,
onderdeel g, kan worden geschrapt. Kortheidshalve zij verder verwezen naar
paragraaf 3.1 van het algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting.Onderdeel BTegen besluiten, genomen op grond van wettelijke voorsschriften die zijn
opgesomd in de bijlage, bedoeld in artikel 8:5 van de Awb (de «negatieve
lijst»), staat geen beroep open. De Invorderingswet 1990 wordt aan deze
bijlage toegevoegd, teneinde zeker te stellen dat het vervallen van artikel
8:4, onderdeel g, van de Awb geen wijziging brengt in het systeem van bezwaar
en beroep van de Invorderingswet 1990.ARTIKEL IIIBij het wetsvoorstel rechtstreeks beroep (Kamerstukken II 2000/01, 27 563,
nrs. 1–3) wordt in artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie een verwijzing naar artikel 8:4 Awb opgenomen. Deze verwijzing
dient te worden aangepast aan de verlettering van de onderdelen van artikel
8:4 (zie artikel II van het onderhavige wetsvoorstel).ARTIKEL IVOnderdelen A en CHoofdstuk V van de Algemene wet inzake rijksbelastingen bevat bepalingen
over de rechtsgang in belastingzaken. Dit hoofdstuk kent thans vier afdelingen,
betreffende respectievelijk bezwaar, beroep, beroep in cassatie en bijzondere
bepalingen voor bezwaar en beroep in douanezaken. Onderdeel I van dit wetsvoorstel
voorziet in tussenvoeging van een nieuwe afdeling 3, betreffende het hoger
beroep. In verband daarmee wordt het opschrift van afdeling 1 gewijzigd in
«bezwaar» en het opschrift van afdeling 2 in «beroep bij
de rechtbank». De indeling van hoofdstuk V Awr wordt dan als volgt:Afdeling 1 BezwaarAfdeling 2 Beroep bij de rechtbankAfdeling 3 Hoger beroep bij het gerechtshofAfdeling 4 Beroep in cassatie bij de Hoge RaadAfdeling 5 Bijzondere bepalingen inzake bezwaar en beroep (douane).Onderdeel BZoals in paragraaf 3.1 van het algemeen gedeelte van deze memorie
van toelichting is uiteengezet, biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid om
hoofdstuk V van de Awr nauwer te doen aansluiten bij het stelsel van de Algemene
wet bestuursrecht. Dit brengt met zich dat in de Awr niet langer moet worden
geregeld tegen welke besluiten bezwaar openstaat, maar tegen welke besluiten
beroep openstaat. Derhalve kunnen de artikelen 23 en 24 Awr vervallen. Dat
eerst bezwaar moet worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld, volgt
voortaan uit artikel 7:1 Awb.In verband met de aanpassing van de systematiek is de inhoud van het derde
lid van artikel 23 verwerkt in artikel 26a, derde lid, Awr.Onderdeel DZoals in paragraaf 3.1 van het algemeen gedeelte van deze memorie
van toelichting is uiteengezet, zal het recht om beroep in te stellen voortaan
ook in belastingzaken voortvloeien uit de algemene bepaling van artikel 8:1,
eerste lid, Awb. Derhalve is het niet meer nodig dit recht in de Awr te regelen.
De Awr kan volstaan met enkele bepalingen die afwijkingen van dan wel aanvullingen
op de Awb bevatten. Dit maakt een vereenvoudiging van hoofdstuk V van de Awr
mogelijk.Artikel 26Het nieuwe artikel 26, eerste lid, komt zakelijk overeen met het huidige
artikel 23 jo. artikel 26, eerste lid, Awr. Het geeft aan tegen welke fiscale
besluiten beroep – en ingevolge artikel 7:1 Awb dus ook bezwaar –
openstaan.Ingevolge onderdeel a van het eerste lid zijn dat allereerst belastingaanslagen
in de zin van artikel 2, derde lid, onderdeel e, Awr, met inbegrip van de
daarbij door artikel 15 Awr voorgeschreven verrekening van voorlopige aanslagen
en voorheffingen. Ingevolge onderdeel b van het eerste lid zijn voorts voor
bezwaar en beroep vatbaar in de belastingwet als zodanig aangeduide «voor
bezwaar vatbare beschikkingen» (vgl. het huidige artikel 23, eerste
lid, Awr). Voor het toepassingsbereik van de Awr zelf moet het begrip belastingwet
daarbij worden opgevat in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Awr.Het tweede lid komt zakelijk overeen met het huidige artikel 24 jo. 26,
eerste lid, Awr. Bij afdracht of voldoening op aangifte, dan wel inhouding,
van een bedrag als belasting is geen sprake van een beslissing van een bestuursorgaan
en derhalve ook niet van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Niettemin
is in deze gevallen vanouds wel bezwaar en beroep mogelijk. Daarom worden
deze handelingen van de belastingplichtige, onderscheidenlijk inhoudingsplichtige,
in het nieuwe artikel 26, tweede lid, voor de mogelijkheid van bezwaar en
beroep met een voor bezwaar vatbare beschikking gelijkgesteld.In onderdeel b van het eerste lid is het voor het belastingrecht vertrouwde
begrip «voor bezwaar vatbare beschikking» gehandhaafd. Strikt
genomen zou de in paragraaf 3.1 van deze toelichting uiteengezette wijziging
van de systematiek van de Awr er voor pleiten om dit begrip te vervangen door
«voor beroep vatbare beschikking». Dit zou echter een zeer groot
aantal wetswijzigingen vergen, die het onderhavige wetsvoorstel tezeer zouden
belasten. Het begrip «voor bezwaar vatbare beschikking» is bovendien
zodanig ingeburgerd, dat het redelijkerwijs niet tot misverstand kan leiden.Gelet op het toepassingsbereik van de Awr geldt artikel 26 slechts rechtstreeks
voor rijksbelastingen. Doordat hoofdstuk V van de Awr echter in een aantal
gevallen van overeenkomstige toepassing is verklaard, geldt de fiscale rechtsgang
en in voorkomend geval het in artikel 26 neergelegde «gesloten systeem»
ook voor deze gevallen. Er behoeft dan geen sprake te zijn van een belastingwet
in de zin van de Awr, omdat de Awr slechts overeenkomstig van toepassing is.
Het deel van het bestuursrecht, waarvoor de in de Awr neergelegde afwijkingen
van en aanvullingen op het Awb-procesrecht gelden, wordt dus afgebakend door
artikel 26 in verbinding met de bijzondere wetsbepalingen die artikel 26 van
overeenkomstige toepassing verklaren. Indirect (via artikel 27h resp. 28 Awr)
wordt daarmee ook het deel van het bestuursrecht afgebakend waarin hoger beroep
bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad openstaan.Artikel 26aHet nieuwe artikel 26a, eerste lid, Awr komt zakelijk overeen met het
huidige artikel 26b, eerste lid jo. de huidige artikelen 23, eerste lid, en
24: niet iedere belanghebbende kan beroep instellen, maar slechts de belanghebbende
aan wie de belastingaanslag is opgelegd, dan wel de belanghebbende die de
belasting op aangifte heeft voldaan of afgedragen of van wie de belasting
is ingehouden, alsmede degene tot wie een voor bezwaar vatbare beschikking
zich richt. In de nieuwe systematiek dient dit echter te worden geformuleerd
als een afwijking van artikel 8:1, eerste lid, Awb.Het tweede lid komt zakelijk overeen met het huidige artikel 26b, eerste
lid, jo. artikel 23, tweede lid, Awr. Het breidt de kring van belanghebbenden
uit met degene van wie inkomens- of vermogensbestanddelen zijn begrepen in
het voorwerp van de belasting waarop de belastingaanslag of de beschikking
betrekking heeft. Het derde lid komt zakelijk overeen met de huidige artikelen
23, derde lid, en 26b, tweede lid, Awr.Er zijn, bijvoorbeeld maar zeker niet uitsluitend op douanegebied, ook
voor bezwaar vatbare beschikkingen die geen aanslag inhouden. In dat geval
kan het beroep worden ingesteld door de degene tot wie de voor bezwaar vatbare
beschikking is gericht (eerste lid, onderdeel c). Dit onderdeel c maakt slechts
expliciet wat ook naar geldend recht reeds uit artikel 23, eerste lid, moet
worden afgeleid. Een wijziging is daarmee niet beoogd.Artikel 26bDit artikel komt overeen met het huidige artikel 26a Awr.Onderdeel EHet eerste lid van het nieuwe artikel 27 Awr regelt de concentratie van
de belastingrechtspraak in eerste aanleg bij de vijf rechtbanken in de ressortshoofdplaatsen.
Voor een toelichting op deze keuze zij kortheidshalve verwezen naar paragraaf 2.2
van het algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting..Het eerste lid bewerkstelligt, dat voor belastingzaken het rechtsgebied
van de rechtbanken in de ressortshoofdplaatsen (dat zijn dus de rechtbanken
te Amsterdam, Arnhem, 's-Gravenhage, 's-Hertogenbosch en Leeuwarden) wordt
uitgebreid met de overige arrondissementen in hun ressort. Voor het overige
blijven de in artikel 8:7 Awb neergelegde regels voor de relatieve competentie
gelden. Voor de besluiten waarop artikel 27 Awr rechtstreeks van toepassing
is – besluiten inzake rijksbelastingen – betekent dit dat bevoegd
is de rechtbank in de hoofdplaats van het ressort waarin de indiener van het
beroepschrift zijn woonplaats heeft (art. 8:7, tweede lid, Awb). Indien artikel
27 van overeenkomstige toepassing is op besluiten inzake belastingen van decentrale
overheden, betekent dit dat bevoegd is de rechtbank in de hoofdplaats van
het ressort waarin het bestuursorgaan zijn zetel heeft (art. 8:7, eerste lid,
Awb).Het tweede lid regelt dat in douanezaken slechts de rechtbank te Amsterdam
bevoegd is. Het komt, behoudens de vervanging van «het gerechtshof»
door «de rechtbank», overeen met het huidige artikel 26, tweede
lid, Awr. Het derde lid komt overeen met het huidige artikel 27, tweede lid,
Awr.Het huidige artikel 27, eerste lid, kan vervallen. Het is niet meer nodig
omdat hoofdstuk 8 Awb in de nieuwe systematiek rechtstreeks van toepassing
is.Onderdelen F en INu niet langer het gerechtshof, maar de rechtbank de rechter in eerste
aanleg in belastingzaken zal zijn, dienen in afdeling 2 van hoofdstuk V Awr
de verwijzingen naar het gerechtshof te worden vervangen door verwijzingen
naar de rechtbank.Onderdeel GOok in artikel 27c is «het gerechtshof» telkens vervangen
door: de rechtbank. Voorts is het artikel redactioneel aangepast in verband
met het gegeven dat hoofdstuk 8 Awb niet langer van overeenkomstige toepassing,
maar rechtstreeks van toepassing is.Onderdeel HArtikel 27d Awr geeft een regeling voor de vervanging van een mondelinge
uitspraak door een schriftelijke. Deze houdt verband met het gegeven, dat
slechts tegen schriftelijke uitspraken beroep in cassatie kan worden ingesteld
(artikel 28, eerste lid, Awr). Ingevolge het voorgestelde artikel 27h kan
hoger beroep echter ook tegen mondelinge uitspraken worden ingesteld (zie
de toelichting bij dat artikel). Daardoor bestaat in het normale geval geen
behoefte aan de mogelijkheid om een mondelinge uitspraak van de rechtbank
te vervangen door een schriftelijke. Sterker nog, het naast elkaar bestaan
van de mogelijkheid om vervanging van een mondelinge uitspraak te vragen en
de mogelijkheid om hoger beroep tegen een mondelinge uitspraak in te stellen,
zou licht kunnen leiden tot verwarring over de aanvang van de appèltermijn
indien de mondelinge uitspraak wordt vervangen. Daarom is de vervangingsregeling
beperkt tot het geval waarin partijen met toepassing van het voorgestelde
artikel 28, tweede lid, Awr in sprongcassatie kunnen gaan. Dit bespaart de
rechtbanken onnodig werk en sluit beter aan bij het algemene bestuursprocesrecht,
dat in het geheel geen vervangingsregeling kent.De termijn binnen welke om vervanging van een mondelinge uitspraak door
een schriftelijke kan worden gevraagd, is verlengd tot zes weken, waardoor
zij gelijk wordt aan de termijn voor het instellen van hoger beroep tegen
de mondelinge uitspraak. In het voorgestelde systeem moet de partij die een
rechtsmiddel wil aanwenden tegen een mondelinge uitspraak van de rechtbank
namelijk kiezen: óf zij stelt hoger beroep in tegen de mondelinge uitspraak,
óf zij vraagt om een schriftelijke uitspraak waartegen sprongcassatie
kan worden ingesteld. Hoger beroep tegen een schriftelijke uitspraak die een
mondelinge vervangt is niet mogelijk (artikel 27h, tweede lid, onderdeel f),
om te voorkomen dat de vervangingsregeling oneigenlijk kan worden gebruikt
om de appèltermijn te verlengen.Het nieuwe artikel 27d is van overeenkomstige toepassing op mondelinge
uitspraken van de gerechtshoven (zie het voorgestelde artikel 27j, vierde
lid, Awr). Dit betekent dat voor de gerechtshoven de huidige regeling in wezen
niet verandert. Aan de voorwaarde dat beroep in cassatie mogelijk moet zijn,
is bij de gerechtshoven immers als regel voldaan.Onderdeel JArtikel 27h Awr bepaalt thans, dat artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht
slechts met instemming van partijen kan worden toegepast. Artikel 8:86 Awb
geeft de voorzieningenrechter de bevoegdheid om na de behandeling van een
verzoek om voorlopige voorziening tevens uitspraak te doen in de hoofdzaak,
indien daarvoor naar zijn oordeel geen verder onderzoek nodig is. Op diverse
plaatsen in de wetgeving is daaraan het vereiste van instemming
van partijen toegevoegd (zie artikel 36, eerste lid, Wet op de Raad van State,
artikel 17, eerste lid, Beroepswet en artikel 19, eerste lid, Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie). Dit betreft telkens gevallen, waarin tegen de uitspraak
van de voorzieningenrechter in de hoofdzaak geen hoger beroep openstaat. Nu
dit laatste in belastingzaken voortaan wel het geval zal zijn, is het voor
belastingzaken niet langer nodig deze nadere eis te stellen.Onderdeel KDit onderdeel voegt in hoofdstuk V van de Awr een nieuwe afdeling 3 in,
inzake het hoger beroep bij het gerechtshof. Bij de regeling van dit hoger
beroep is ten nauwste aangesloten bij de regeling van het hoger beroep in
het overige bestuursrecht. De voorgestelde bepalingen komen zoveel mogelijk
overeen met de (ook onderling bijna gelijkluidende) bepalingen terzake in
de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.
Daarnaast is in voorkomende gevallen aansluiting gezocht bij de bepalingen
inzake het beroep in cassatie in belastingzaken. In het navolgende wordt kortheidshalve
volstaan met verwijzingen naar de desbetreffende artikelen van de Wet op de
Raad van State (artikelen 37 e.v.). De oorspronkelijke toelichting op deze
artikelen is te vinden in Kamerstukken II, 1991/92, 22 495, nr. 3, blz.
170 e.v., de volledige parlementaire geschiedenis in E.J. Daalder, G.R.J.
de Groot, J.M.E. van Breugel, De parlementaire geschiedenis van de Algemene
wet bestuursrecht, tweede tranche, Alphen a/d Rijn 1994 (PG Awb II).Artikel 27hDit artikel is deels ontleend aan artikel 37 van de Wet op de Raad van
State, deels aan artikel 28 Awr. Het eerste lid regelt dat het hoger beroep
kan worden ingesteld door de belanghebbende en de inspecteur. Anders dan het
beroep in cassatie wordt het hoger beroep dus niet door of namens de Minister
of Staatssecretaris van Financiën ingesteld, maar door de inspecteur
op eigen naam.Mutatis mutandis geldt hetzelfde op het niveau van de decentrale overheden.
De bevoegdheid om hoger beroep in te stellen komt toe aan de met de heffing
of invordering belaste ambtenaar als bedoeld in artikel 227a, tweede lid,
van de Provinciewet, artikel 231, tweede lid, van de Gemeentewet of artikel
123, derde lid, van de Waterschapswet.Artikel 27h regelt voorts tegen welke uitspraken hoger beroep kan worden
ingesteld. Het eerste lid geeft de hoofdregel: hoger beroep staat open tegen
«gewone» einduitspraken ten gronde, alsmede tegen met toepassing
van artikel 8:86 Awb («kortsluiting») gewezen uitspraken in de
hoofdzaak van de voorzieningenrechter. Het tweede lid bepaalt in aansluiting
daarop dat geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen zes soorten uitspraken:– uitspraken waarbij het beroep met toepassing van artikel 8:54
Awb wegens de kennelijke eenvoud daarvan buiten zitting is afgedaan;– een uitspraak inhoudende dat het beroepschrift als bezwaarschrift
moet worden behandeld, omdat de zaak ongeschikt is voor rechtstreeks beroep
bij de bestuursrechter (zie artikel 8:54a Awb, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel
rechtstreeks beroep, Kamerstukken I 2002/03, 27 563, nr. 236);– uitspraken op een verzet tegen afdoening buiten zitting (artikel
8:55 Awb);– uitspraken van de voorzieningenrechter op een verzoek om voorlopige
voorziening (artikel 8:84 Awb);– uitspraken op een «los» verzoek om een proceskostenveroordeling
in verband met een verzoek om voorlopige voorziening (artikel
8:84 jo. 8:75a Awb), en– schriftelijke uitspraken die strekken tot vervanging van een mondelinge
uitspraak (artikel 27d Awr).Voor een toelichting op laatstgenoemde uitzondering zij verwezen naar
de toelichting bij artikel III, onderdeel H (artikel 27d Awr) van dit wetsvoorstel.
Voor het overige komt de regeling van de voor hoger beroep vatbare uitspraken
overeen met de regeling in het overige bestuursrecht. Dit betekent tevens
dat zij op twee punten afwijkt van de regeling van het beroep in cassatie
in belastingzaken (zie het voorgestelde artikel 28 Awr). Tegen een uitspraak
op een verzet tegen een met toepassing van artikel 8:54 gewezen uitspraak
staat geen hoger beroep, maar wel beroep in cassatie open. De keuze om wel
beroep in cassatie open te stellen, is bij de recente herziening van het fiscale
procesrecht gemaakt op de grond, dat ook bij dergelijke uitspraken rechtsvragen –
vooral op procesrechtelijk gebied – kunnen rijzen waarover de Hoge Raad
in het belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling moet kunnen oordelen.Het zou naar ons oordeel onevenwichtig zijn om daarnaast ook nog hoger
beroep open te stellen. Het gaat hier uitsluitend om uitspraken waarbij het
verzet niet-ontvankelijk of ongegrond is verklaard. Als het verzet gegrond
is, volgt immers alsnog een gewone behandeling ter zitting, die uitmondt in
een gewone, appellabele uitspraak (artikel 8:55, zevende lid, Awb). Het gaat
derhalve om zaken die door de rechter als eenvoudig zijn aangemerkt, waarna
dit oordeel nog eens door een andere rechter is getoetst en bevestigd. Aan
hoger beroep kan dan redelijkerwijs geen behoefte meer bestaan.Volledigheidshalve zij opgemerkt, dat een en ander ook geldt voor zaken
die mede een boete betreffen. Artikel 14, vijfde lid, IVBPR verzet zich daartegen
niet. Dit verdragsartikel geeft een recht op hoger beroep «according
to law». Naar algemene opvatting biedt deze clausulering de nationale
wetgever de ruimte om het recht op hoger beroep te beperken in verband met
de eenvoud of het geringe belang van de zaak.Het tweede verschil met de regeling van het beroep in cassatie is, dat
hoger beroep ook tegen mondelinge uitspraken openstaat, terwijl beroep in
cassatie slechts tegen schriftelijke uitspraken kan worden ingesteld. Laatstgenoemde
beperking, aangebracht bij amendement – Giskes/B.M. de Vries (Kamerstukken
II 1997/98, 25 175, nr. 8), houdt verband met het specifieke karakter
van de procedure in cassatie. Het oorspronkelijke wetsvoorstel tot herziening
van het fiscale procesrecht opende wel de mogelijkheid van beroep in cassatie
tegen mondelinge uitspraken, maar voorzag in verband daarmee in een verplichting
voor het gerechtshof om in aanvulling op het proces-verbaal van de mondelinge
uitspraak zo nodig een schriftelijke weergave te verstrekken van het procesverloop,
de vaststelling van de feiten en de standpunten van partijen. De indieners
van het amendement waren bevreesd dat daardoor een tendens zou ontstaan dat
mondelinge uitspraken steeds meer op schriftelijke uitspraken zouden gaan
lijken, met negatieve gevolgen voor de afdoeningscapaciteit van de gerechtshoven.In hoger beroep bestaat echter noch aan een beperking tot schriftelijke
uitspraken, noch aan een aanvullende schriftelijke weergave behoefte. Het
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak biedt, mede in het licht van het
dossier, de appèlrechter voldoende aanknopingspunten voor een goede
beoordeling. De ervaringen met het algemene bestuursprocesrecht bevestigen
dit. Uit de recente evaluatie van het hoger beroep (R.J.G.M. Widdershoven,
F.A.M. Stroink e.a., Algemeen bestuursrecht 2001: hoger beroep, Den Haag 2001)
blijkt niet dat de mogelijkheid van hoger beroep tegen mondelinge uitspraken
tot problemen leidt.Het derde lid van artikel 27h bepaalt, in navolging van het derde lid
van artikel 37 van de Wet op de Raad van State, dat tegen alle andere beslissingen
van de rechtbank slechts hoger beroep kan worden ingesteld tegelijkertijd
met het hoger beroep tegen de einduitspraak. Tegen bijvoorbeeld een beslissing
van de rechtbank om een verzoek tot benoeming van een deskundige af te wijzen
kan dus niet afzonderlijk hoger beroep worden ingesteld, maar deze beslissing
kan wel worden aangevochten indien en wanneer hoger beroep wordt ingesteld
tegen de einduitspraak van de rechtbank.Het vierde lid houdt verband met de mogelijkheid van sprongcassatie (zie
het voorgestelde artikel 28, tweede lid, Awr). Met het oog daarop kan een
partij de rechtbank of de voorzieningenrechter verzoeken om een mondelinge
uitspraak te vervangen door een schriftelijke (zie het voorgestelde artikel
27d, tweede lid, Awr). Omdat tegen een mondelinge uitspraak wel hoger beroep
kan worden ingesteld, kan zich dan de situatie voordoen, dat een partij aanvankelijk
hoger beroep instelt tegen de mondelinge uitspraak, maar vervolgens instemt
met sprongcassatie, met het oog waarop een verzoek wordt gedaan om de mondelinge
uitspraak te vervangen door een schriftelijke. Het vierde lid bepaalt dat
in zo'n geval het ingestelde beroep van rechtswege vervalt zodra om vervanging
van de mondelinge uitspraak wordt verzocht. Het is redelijk dat eventueel
reeds voor het hoger beroep betaald griffierecht dan wordt teruggestort. De
belanghebbende dient daartoe wel een verzoek te doen. De griffier van het
gerechtshof kan het griffierecht niet ambtshalve terugstorten, omdat het gerechtshof
in dit stadium van de procedure veelal nog niet zal weten dat de rechtbank
haar mondelinge uitspraak zal vervangen door een schriftelijke uitspraak.Het vijfde lid bewerkstelligt dat bij één hoger beroepschrift
tegen meer dan één uitspraak kan worden opgekomen, dat de inlichtingenplicht
van de inspecteur jegens een eventuele derde-belanghebbende ook in hoger beroep
geldt, alsmede dat een hoger beroep tegen een uitspraak omtrent een aanslag
waarin een boete is begrepen, wordt geacht mede betrekking te hebben op deze
boete, tenzij het tegendeel blijkt.Artikel 27iDeze bepaling komt overeen met artikel 38 van de Wet op de Raad van State.
Zij strekt er toe, een vlotte procesvoering in hoger beroep te bevorderen.
Zij spreekt verder voor zich.Artikel 27jDit artikel verklaart het algemene bestuursprocesrecht van hoofdstuk 8
Awb ook in hoger beroep van toepassing. Het eerste lid komt overeen met artikel
39, eerste lid, eerste volzin, van de Wet op de Raad van State, zij het met
de aan artikel 27 Awr ontleende toevoeging «voorzover in deze afdeling
niet anders is bepaald». Deze toevoeging ziet met name op de afwijkende
regeling van de openbaarheid van de zitting (zie het voorgestelde artikel
27j, vierde lid, jo. 27c Awr).Ook artikel 8:86 Awb is in hoger beroep van overeenkomstige toepassing.
Indien in hoger beroep een voorlopige voorziening wordt gevraagd aan de voorzieningenrechter
van het gerechtshof, kan deze dus tevens de hoofdzaak afdoen indien daarvoor
geen nader onderzoek nodig is. Diverse andere wetten op het gebied van het
bestuursprocesrecht beperken deze bevoegdheid door te bepalen dat zij slechts
kan worden toegepast indien een enkelvoudige kamer van de rechtbank uitspraak
op het beroep in eerste aanleg heeft gedaan (zie bijvoorbeeld artikel 39,
eerste lid, tweede volzin, Wet op de Raad van State). Op advies van de Raad
van State is deze beperking voor het belastingrecht niet overgenomen
(zij geldt overigens ook in het vreemdelingenrecht niet; zie artikel 88, tweede
lid, Vreemdelingenwet 2000). Dat de zaak in eerste aanleg meervoudig is afgedaan,
betekent niet altijd dat zij te complex is voor de in artikel 8:86 Awb bedoelde
«kortsluiting». Kortheidshalve zij verwezen naar de toelichting
bij het voorgestelde artikel 27k, waarin wordt voorgesteld ook de mogelijkheid
van enkelvoudige afdoening in hoger beroep niet aan deze beperking te binden.Op dit punt wijkt het belastingprocesrecht dus af van het algemene bestuursprocesrecht.
Het ligt echter in de bedoeling van de eerste ondergetekende, om binnen afzienbare
termijn te bezien, of de beperking van de bevoegdheid tot «kortsluiting»
tot in eerste aanleg enkelvoudig afgedane zaken ook in het algemene bestuursprocesrecht
kan vervallen.De niet van overeenkomstige toepassing verklaarde bepalingen van hoofdstuk
8 Awb betreffen onderwerpen die voor het hoger beroep in belastingzaken elders
zijn geregeld. Afdeling 8.1.1 Awb regelt allereerst welke besluiten voor beroep
vatbaar zijn; daarvoor geeft de Awr een eigen regeling. Daarnaast geeft genoemde
afdeling een regeling voor de relatieve bevoegdheid en voor jurisdictiegeschillen
tussen rechtbanken onderling; deze kwesties zijn reeds geregeld in de artikelen
60 en 61 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Artikel 8:10 Awb betreffende
de behandeling van zaken door enkelvoudige en meervoudige kamers, en de artikelen
8:41, 8:74 en 8:82, betreffende het griffierecht, zijn niet van toepassing
omdat daarvoor in hoger beroep afwijkende regels gelden (zie de voorgestelde
artikelen 27j, vierde lid, 27k, 27l en 27n Awr).Uit het tweede lid vloeit voort dat het gerechtshof te Amsterdam in douanezaken
niet bevoegd is een zaak met toepassing van artikel 8:13 naar een ander gerechtshof
te verwijzen. In douanezaken is het gerechtshof te Amsterdam immers als enige
bevoegd.Het derde lid stelt buiten twijfel dat de in de artikelen 27c, 27d, 27e,
27f en 27g opgenomen specifieke voorzieningen voor het beroep in belastingzaken
ook voor de rechtsgang in hoger beroep gelden.Artikel 27kDeze bepaling komt in hoofdzaak overeen met artikel 39, tweede tot en
met vijfde lid, van de Wet op de Raad van State. De hoofdregel, neergelegd
in het eerste lid, is dat het hoger beroep wordt behandeld door een meervoudige
kamer. Een zaak die zich daar wegens zijn eenvoud voor leent, kan echter naar
een enkelvoudige kamer worden verwezen. In het algemene bestuursprocesrecht
geldt daarbij de beperking, dat een zaak waarin door een meervoudige kamer
van de rechtbank uitspraak is gedaan, in hoger beroep niet enkelvoudig kan
worden behandeld (zie bijvoorbeeld artikel 39, derde lid, Wet op de Raad van
State). Op advies van de Raad van State is deze beperking voor het belastingrecht
niet overgenomen (zij geldt ook niet in het vreemdelingenrecht; zie artikel
88, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000). De gedachte achter deze beperking
was, dat een zaak die in eerste aanleg meervoudig is behandeld, als regel
te complex zal zijn voor enkelvoudige afdoening in hoger beroep. Dat gaat
echter niet in alle gevallen op. Soms doen rechtbanken zaken meervoudig af,
niet omdat zij zo complex zijn, maar om nieuwe rechters ervaring te laten
opdoen in een meervoudige kamer voordat zij in een enkelvoudige kamer worden
ingezet. Denkbaar is voorts, dat een zaak die in eerste aanleg complex was,
dat in hoger beroep niet meer is, doordat een partij slechts een beperkt deel
van het geschil aan de appèlrechter voorlegt. Het gaat hier niet om
grote aantallen zaken, maar niettemin is het zuiverder om het gerechtshof
louter op grond van de inhoud van de zaak zoals deze in hoger beroep voorligt,
te laten beoordelen of zij geschikt is voor enkelvoudige afdoening.Op dit punt zal het fiscale procesrecht dus afwijken van het algemene
bestuursprocesrecht. Het ligt echter in de bedoeling van de eerste ondergetekende
om binnen afzienbare termijn na te gaan, of de bedoelde beperking van de mogelijkheid
om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen, ook in het algemene bestuursprocesrecht
kan vervallen.Een zaak die naar een enkelvoudige kamer is verwezen, kan door deze te
allen tijde weer worden terugverwezen naar een meervoudige kamer. Dit zal
niet vaak gebeuren, maar het kan voorkomen dat gedurende de behandeling van
een zaak blijkt dat zij toch minder eenvoudig is dan aanvankelijk werd gedacht.Artikelen 27l en 27nArtikel 27l regelt het griffierecht in hoger beroep. Het is grotendeels
ontleend aan artikel 29a Awr, dat het griffierecht voor het beroep in cassatie
regelt. De bedragen komen overeen met de griffierechten voor het hoger beroep
in de Beroepswet en daarmee ook met griffierechten voor het beroep in cassatie
in belastingzaken, zoals die zullen luiden na inwerkingtreding van het thans
bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene
wet bestuursrecht, de Wet tarieven in burgerlijke zaken en enige andere wetten
ter verhoging van de opbrengst van de griffierechten (verhoging van de opbrengst
van griffierechten) (Kamerstukken I 2002/03, 28 740, nr. 266).Artikel 27n regelt het griffierecht voor een voorlopige voorziening in
hoger beroep en is vrijwel woordelijk gelijk aan artikel 23 van de Beroepswet.
Het griffierecht voor een verzoek om voorlopige voorziening is gelijk aan
dat voor het hoger beroep zelf.Artikel 27mDit artikel regelt het incidenteel hoger beroep. Het is ontleend aan de
regeling van het incidenteel beroep in cassatie in artikel 29b Awr. Anders
dan in laatstgenoemd artikel is echter niet expliciet geregeld dat de partij
die aanvankelijk geen hoger beroep had ingesteld een verweerschrift kan indienen.
Dit volgt reeds uit artikel 8:42 Awb, dat in hoger beroep (anders dan in cassatie)
van overeenkomstige toepassing is. Voor het overige is, zoals reeds in het
algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting is opgemerkt, vooralsnog
volstaan met een summiere regeling, in afwachting van een mogelijk toekomstige
regeling voor het gehele bestuursprocesrecht. Om die reden wordt voor het
incidentele hoger beroep, evenals thans voor het incidentele beroep in cassatie
het geval is, vooralsnog geen griffierecht geheven.In het burgerlijk recht is het gebruikelijk dat het incidenteel hoger
beroep wordt ingesteld onder de opschortende voorwaarde dat het principaal
hoger beroep gegrond wordt bevonden. In dat geval behoeft het incidenteel
hoger beroep niet te worden behandeld, indien het principaal hoger beroep
wordt verworpen. Voor het belastingrecht verzet artikel 27m zich niet tegen
een dergelijk voorwaardelijk incidenteel hoger beroep. Dit volgt uit de algemene
regel dat een rechtshandeling – dus ook het instellen van beroep in
cassatie – voorwaardelijk kan worden verricht, tenzij de wet of de aard
van de rechtshandeling zich daartegen verzet (zie artikel 38, eerste lid,
jo. artikel 59 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek).Een andere vraag is, wat het lot van het incidenteel hoger beroep is indien
het principaal hoger beroep niet-ontvankelijk blijkt. Voor het incidenteel
beroep in cassatie heeft de Hoge Raad deze vraag onlangs beantwoord (HR 10-8-2001,
BNB 2001, 377 m.nt. J. van Soest; JB 2001, 244 m.nt. R.M.P.G. N-C.). Uit deze
uitspraak volgt, dat het incidentele beroep slechts in de niet-ontvankelijkheid
van het principale beroep deelt, indien de niet-ontvankelijkheid van het principale
beroep het gevolg is van een niet-verschoonbare overschrijding van de termijn
voor het instellen van beroep of voor het betalen van griffierecht,
dan wel van het feit dat degene die het principale beroep instelde daartoe
niet bevoegd was. Indien echter – zoals in het door de Hoge Raad berechte
geval – het principale beroep niet-ontvankelijk is wegens gebrek aan
belang, dient het incidentele beroep op zijn eigen merites te worden beoordeeld.Deze rechtspraak heeft betrekking op het incidenteel beroep in cassatie,
maar aangenomen moet worden dat de Hoge Raad over de verhouding tussen een
principaal en een incidenteel hoger beroep niet anders zou oordelen. De verschillen
tussen hoger beroep en beroep in cassatie zijn immers voor de onderhavige
kwestie niet van belang. Dit betekent dat het incidentele beroep in belastingzaken –
net als het incidentele beroep in civiele zaken – in belangrijke mate
een zelfstandig karakter zal hebben.Artikelen 27o tot en met 27rDeze bepalingen, ontleend aan de artikelen 42 tot en met 45 van de Wet
op de Raad van State, regelen de beslissingen die het gerechtshof op het hoger
beroep kan nemen. Artikel 27o geeft de hoofdregels. Voorzover het dictum van
de uitspraak van de rechtbank – vernietiging, ongegrondverklaring van
het beroep of niet-ontvankelijk-verklaring van het beroep – juist is,
dient het gerechtshof deze uitspraak te bevestigen, ook als dit dictum op
naar het oordeel van het gerechtshof onjuiste of onvolledige gronden berust.
In laatstgenoemde gevallen volgt bevestiging van de uitspraak met verbetering
van de gronden.Voorzover het dictum van de uitspraak van de rechtbank onjuist is, dient
het gerechtshof de uitspraak te vernietigen. In dat geval wordt aan de indiener
van het beroepschrift tevens het betaalde griffierecht gerestitueerd (artikel
27p, eerste lid). Bij vernietiging is de hoofdregel dat het gerechtshof doet
hetgeen de rechtbank had behoren te doen (artikel 27o, slot). Dat wil zeggen
dat het gerechtshof een oordeel moet geven over het ingestelde beroep, voorzover
dit in hoger beroep nog aan de orde is.Het gerechtshof kan de zaak echter ook terugwijzen naar de rechtbank,
indien het van oordeel is dat een hernieuwde behandeling door de rechtbank
gewenst is (artikel 27q, eerste lid, onderdeel b). Dit kan zich voordoen als
het oordeel van het gerechtshof meebrengt dat de rechtbank ten onrechte belangrijke
feitelijke kwesties niet heeft onderzocht. Als het gerechtshof over die kwesties
meteen zelf een oordeel zou geven, zou dit voor partijen een ongewenst verlies
van instantie kunnen betekenen. Maar het kan ook voorkomen dat partijen er
uit een oogpunt van proceseconomie beiden de voorkeur aan geven dat het gerechtshof
deze feitelijke kwesties beslist. De wet verzet zich er niet tegen dat het
gerechtshof bij de keuze tussen terugwijzen of zelf afdoen rekening houdt
met dergelijke eenstemmige wensen van partijen.Terugwijzen is de hoofdregel, indien de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld
dat zij onbevoegd of het beroep niet-ontvankelijk is en daarom niet aan een
inhoudelijke behandeling van het beroep is toegekomen (artikel 27q, eerste
lid, onderdeel a). In dat geval zou een inhoudelijke behandeling door het
gerechtshof immers al snel neerkomen op een ongewenst verlies van instantie.
Niettemin kan het gerechtshof ook in deze gevallen de zaak zelf afdoen, indien
het meent dat nadere behandeling door de rechtbank niet nodig is (artikel
27r). Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de rechtbank het beroep ten
onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, maar het beroep inhoudelijk evident
ongegrond of juist evident gegrond is.In het algemene bestuursprocesrecht heeft de appèlrechter de bevoegdheid
om de nietigheid van een uitspraak die door een relatief onbevoegde rechtbank
is gedaan, voor gedekt te verklaren (zie bijvoorbeeld artikel 46 Wet op de
Raad van State). Voor het belastingrecht bestaat aan een equivalent van die
bepaling geen behoefte, nu er per gerechtshof maar één bevoegde
rechtbank zal zijn.Onderdeel LHet voorgestelde artikel 28 Awr regelt tegen welke uitspraken beroep in
cassatie kan worden ingesteld. Het eerste, tweede, vierde en vijfde lid komen
overeen met het huidige artikel 28, behoudens redactionele aanpassingen in
verband met het feit dat voortaan in bepaalde gevallen beroep in cassatie
mogelijk zal zijn tegen uitspraken van de rechtbank. Tevens is rekening gehouden
met een wijziging van artikel 28 Awr die is voorgesteld in het wetsvoorstel
rechtstreeks beroep (Kamerstukken I 2002/03, 27 563, nr. 236). Deze wijziging
houdt in dat geen beroep in cassatie mogelijk is tegen een uitspraak inhoudende
dat het beroepschrift als bezwaarschrift moet worden behandeld, omdat de zaak
ongeschikt is voor rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Nu het daarbij
steeds om een uitspraak van de rechtbank gaat, betekent dit dat in dat geval sprongcassatie (zie hierna) mogelijk is.Het derde lid is nieuw. Het maakt het mogelijk dat partijen in onderling
overleg besluiten om de tweede feitelijke instantie over te slaan. Er kan
dan rechtstreeks tegen de uitspraak van de rechtbank beroep in cassatie worden
ingesteld. Voorwaarde is wel, dat zowel de belanghebbende als de minister
daarmee instemmen.Deze aan het burgerlijk procesrecht (artikel 397 Rv.) ontleende figuur
van «sprongcassatie» kan nuttig zijn, indien na de uitspraak van
de rechtbank geen geschil meer bestaat over de feiten, maar nog slechts een
zuivere rechtsvraag partijen verdeeld houdt. Een tweede procedure over de
feiten is dan niet meer nodig. Natuurlijk kunnen partijen ook dan hun geschil
aan het gerechtshof voorleggen, maar soms staat bij voorbaat vast dat partijen
uiteindelijk het oordeel van de Hoge Raad zullen willen vernemen. Het kan
dan doelmatiger zijn om de zaak maar meteen aan de Hoge Raad voor te leggen.
Het nadeel dat het door invoering van een tweede feitelijke instantie langer
kan duren voordat een oordeel van de hoogste rechter voorhanden is, wordt
zo enigermate gecompenseerd.Het burgerlijk procesrecht kent naast de figuur van de sprongcassatie
ook de figuur van de prorogatie (artikel 62 Wet RO): partijen kunnen overeenkomen
hun geschil direct aan het gerechtshof voor te leggen, met voorbijgaan van
de rechtbank. De Hoge Raad en de Raad van State hebben in hun adviezen voorgesteld
om ook in het fiscale procesrecht beide figuren in te voeren. Wij erkennen
dat de figuur van de prorogatie onder omstandigheden nuttig zou kunnen zijn
indien reeds bij de aanvang van de beroepsfase geen geschil meer bestaat over
de feiten. Anderzijds zou invoering van de mogelijkheid van prorogatie naast
de mogelijkheid van sprongcassatie en de binnenkort (voor het belastingrecht:
opnieuw) in te voeren mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan
(zie het wetsvoorstel rechtsreeks beroep, Kamerstukken I 2002/03, 27 563,
nr. 236), wel wat veel van het goede worden en het procesrecht verder kunnen
compliceren. Voorts zou het fiscale bestuursprocesrecht daardoor verder gaan
afwijken van het algemene bestuursprocesrecht, terwijl invoering van de mogelijkheid
van prorogatie voor het algemene bestuursprocesrecht onwenselijk is, omdat
zij daar tot een te grote druk op de hoogste rechter zou leiden. De fiscale
rechtsgang zou bij prorogatie nog altijd twee instanties kennen. Een en ander
afwegende, menen wij dat het vooralsnog niet wenselijk is de mogelijkheid
van prorogatie te openen.In het stelsel van de Awr is het de minister – niet de inspecteur –
die beslist over het al dan niet instellen van beroep in cassatie. Derhalve
beslist de minister ook over het instellen van sprongcassatie, alsmede over
het al dan niet instemmen met een voorstel van de belastingplichtige om in
sprongcassatie te gaan. De Hoge Raad heeft in zijn advies voorgesteld de bevoegdheid
tot het instemmen met sprongcassatie bij de inspecteur te leggen. Wij menen
echter, dat de minister ook in deze gevallen het cassatiebeleid van de fiscus
moet kunnen bepalen. Dit laat vanzelfsprekend onverlet, dat de minister de
inspecteurs kan machtigen om dergelijke beslissingen in bepaalde
gevallen namens hem te nemen. Bij de belastingen van de decentrale overheden
geldt mutatis mutandis hetzelfde voor de verhouding tussen bijvoorbeeld het
college van burgemeester en wethouders en de met de heffing belaste gemeenteambtenaar
(vgl. art. 231 Gemeentewet).Sprongcassatie is slechts mogelijk als alle partijen daarmee instemmen.
Indien meer dan één belanghebbende bij de zaak betrokken is,
zullen derhalve alle belanghebbenden hun instemming moeten geven. Dit geldt
ook als het initiatief van een belanghebbende uitgaat. Deze zal dan ook de
instemming van eventuele andere belanghebbenden moeten verkrijgen. Het komt
in het belastingrecht echter maar weinig voor dat er meer belanghebbenden
zijn.De mogelijkheid van sprongcassatie doet niet af aan de termijn voor het
instellen van beroep in cassatie. Deze bedraagt zes weken (artikel 6:7 jo.
6:24 Awb). De instemming van de wederpartij(en) zal dus binnen deze termijn
moeten worden verkregen. Deze termijn begint in beginsel op de dag na die
waarop de uitspraak is verzonden (artikel 6:8 jo. artikel 6:24 Awb). Indien
de rechtbank echter mondeling uitspraak heeft gedaan, zal eerst om vervanging
van deze uitspraak door een schriftelijke uitspraak moeten worden gevraagd
(artikel 27d, tweede lid, Awr). In dat geval begint de termijn voor het instellen
van beroep in cassatie op de dag na die, waarop de schriftelijke uitspraak
is verzonden.Het zesde lid regelt voor het beroep in cassatie hetgeen artikel 27h,
vijfde lid, voor hoger beroep regelt; verwezen zij naar de toelichting op
laatstgenoemd artikel.Onderdeel MDeze wijziging betreft een redactionele vereenvoudiging. De inhoud van
het huidige artikel 28a is opgenomen in de aanhef van het voorgestelde artikel
28, eerste lid. De thans in artikel 28a opgenomen verwijzing naar artikel
6:13 jo. 6:24 Awb kan worden gemist, omdat artikel 6:13 Awb ook zonder zo'n
uitdrukkelijke verwijzing van toepassing is.Onderdelen, N, R en SDe artikelen 28b, 29g en 29h Awr zijn redactioneel aangepast omdat een
beroep in cassatie zich voortaan niet meer uitsluitend tegen een uitspraak
van een gerechtshof, maar ook tegen een uitspraak van een rechtbank zal kunnen
richten.Onderdeel OVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om een technische verbetering aan
te brengen. Het huidige artikel 29 Awr verklaart ook de artikelen 8:27, 8:28,
8:29 en 8:31 van overeenkomstige toepassing. Deze bepalingen hebben in cassatie
echter geen praktische betekenis. De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs
stelt in zijn advies nog de vraag of de Hoge Raad in uitzonderlijke gevallen
toch niet behoefte aan deze bepalingen zou kunnen hebben, maar van een dergelijke
behoefte is in de praktijk nimmer gebleken.Onderdeel PDeze wijziging betreft een redactionele verbetering.Onderdeel QOok artikel 29e, tweede lid, is aangepast in verband met de mogelijkheid
van sprongcassatie tegen een uitspraak van de rechtbank. Indien de Hoge Raad de aangevallen uitspraak vernietigt, heeft hij twee mogelijkheden:
de zaak zelf afdoen, of terugwijzen naar de feitenrechter. Omdat de Hoge Raad
in beginsel niet geëquipeerd is om als feitenrechter op te treden, kan
hij de zaak slechts zelf afdoen indien geen of slechts ondergeschikte geschilpunten
van feitelijke aard resteren.Indien een zaak na sprongcassatie moet worden verwezen, rijst de vraag
of de Hoge Raad moet verwijzen naar een gerechtshof of naar een rechtbank.
In onteigeningszaken (waarin het beroep in cassatie zich eveneens tegen een
rechtbankuitspraak richt) is de praktijk, dat de Hoge Raad naar een gerechtshof
verwijst. Hetzelfde gold tot voor kort bij kantongerechtszaken waarbij het
beroep in cassatie zich richtte tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger
beroep. Naar verwachting zal de Hoge Raad in belastingzaken dezelfde lijn
volgen en dus, indien verwijzing nodig is, in beginsel verwijzen naar een
gerechtshof, ook als sprake is van sprongcassatie. Dit heeft het voordeel
dat de procedure niet onnodig wordt verlengd.Het voorgestelde artikel 29e biedt de Hoge Raad echter ook de mogelijkheid
om de zaak naar een rechtbank te verwijzen. Daartoe kan, ook buiten het geval
van sprongcassatie, in bijzondere gevallen aanleiding bestaan. Als bijvoorbeeld
de Hoge Raad tot het oordeel komt dat de rechtbank het beroep tegen een boete
ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, casu quo dat het gerechtshof
een dergelijk oordeel van de rechtbank ten onrechte heeft bevestigd, dient
over de inhoud van de zaak in beginsel alsnog in twee feitelijke instanties
te kunnen worden geprocedeerd. Deze inhoud is dan immers in het geheel nog
niet aan de orde gekomen.Onderdeel TVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om een leemte in de rechtsbescherming
op het gebied van het douanerecht te dichten. Thans staan geen bezwaar en
beroep open tegen beschikkingen van de Minister van Financiën op grond
van de artikelen 10, tweede lid, (ontheffing inlichtingenplicht), 30, eerste
lid, (toelating als douane-expediteur) en 52, achtste lid, (teruggave inbeslaggenomen
voorwerpen of vervoermiddelen) van de Douanewet. Artikel 243 van het Communautair
douanewetboek en hoofdstuk 10 van de herziene Kyoto-conventie (Protocol tot
wijziging van de Internationale Overeenkomst inzake de vereenvoudiging en
harmonisatie van douaneprocedures, Brussel, 26 juni 1999, Trb. 2001, 162)
nopen er toe om ook tegen deze beschikkingen rechtsmiddelen open te stellen.Dit kan het meest eenvoudig geschieden door de werking van het huidige
artikel 30a Awr uit te breiden tot beschikkingen van de minister. Het huidige
artikel 30a bepaalt, kort gezegd, dat beschikkingen (in de zin van artikel
1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht; dit is een beperkter beschikkingsbegrip
dan dat van het Communautair douanewetboek) van de inspecteur op grond van
wettelijke bepalingen in de zin van de Douanewet steeds voor bezwaar vatbaar
zijn, alsmede dat beslissingen van de inspecteur die geen beschikkingen in
de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb zijn, desgevraagd bij zodanige beschikking
worden bevestigd. Voorgesteld wordt om deze regeling uit te breiden tot beschikkingen
van de minister. Dit is geschied door het eerste en het tweede lid in de lijdende
vorm te formuleren, waardoor niet langer van belang is van welk orgaan de
beschikking of andere beslissing afkomstig is.Ook tegen een uitspraak van de rechtbank of de voorzieningenrechter omtrent
een beschikking van de minister staat hoger beroep open. Uiteraard moet een
hoger beroep van de zijde van de overheid dan niet door de inspecteur, maar
door de minister worden ingesteld. Daarom bepaalt het derde lid dat in zo'n
geval de minister voor de toepassing van de bepalingen over het hoger beroep
in de plaats treedt van de inspecteur.Onderdeel UArtikel 30d, tweede lid, bepaalt thans dat tegen bepaalde beslissingen
een bezwaarschrift kan worden ingediend. De in paragraaf 3.1 van het
algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting uiteengezette wijziging
van de systematiek van de Awr brengt mee, dat in plaats daarvan dient te worden
bepaald dat tegen deze beslissingen beroep kan worden ingesteld. Uit artikel
7:1 Awb volgt dan, dat eerst bezwaar moet worden gemaakt.Onderdeel VOok in artikel 34 dient de verwijzing naar het gerechtshof te worden vervangen
door een verwijzing naar de rechtbank.ARTIKEL VArtikel 34 Douanewet bepaalt thans dat een douane-expediteur bezwaar kan
maken tegen een beschikking van de Minister van Financiën, inhoudende
een waarschuwing of een intrekking van de toelating als douane-expediteur,
alsmede dat tegen de beslissing op het bezwaarschrift beroep kan worden ingesteld
bij het gerechtshof te Amsterdam. Als gevolg van de voorgestelde wijzigingen
van de Awr is deze bijzondere rechtsbeschermingsregeling niet meer nodig.
Dat beroep kan worden ingesteld volgt voortaan uit artikel 8:1 Awb jo. de
voorgestelde artikelen 26 en 30a Awr. Dat eerst bezwaar moet worden gemaakt
volgt uit artikel 7:1 Awb. Uit het voorgestelde artikel 27 Awr, tenslotte,
volgt dat in dit geval de rechtbank te Amsterdam bevoegd is. ARTIKELEN VI TOT EN MET X, XII, XIV EN XXIDeze artikelen strekken tot aanpassing van bepalingen in bijzondere wetten,
die de door de Awr geboden rechtsgang van overeenkomstige toepassing verklaren.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele van deze bepalingen redactioneel
te vereenvoudigen.Geen aanpassing is nodig van de bepalingen, zoals artikel 53, tweede lid,
AOW of artikel 30, vijfde lid, Wet vermindering afdracht loonbelasting en
premie voor de volksverzekeringen, die beroep in cassatie openstellen tegen
uitspraken van de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor
het bedrijfsleven en daarbij «de voorschriften betreffende het beroep
in cassatie tegen de uitspraken van de gerechtshoven inzake beroepen in belastingzaken»
van overeenkomstige toepassing verklaren. Ook daarbij is immers voldoende
duidelijk dat daarmee de voorschriften van hoofdstuk V, afdeling 4, Awr zijn
bedoeld. Ter vermijding van misverstand zij wel opgemerkt, dat de mogelijkheid
van sprongcassatie (artikel 28, derde lid, Awr) in deze gevallen niet openstaat.
De hier bedoelde bepalingen stellen immers uitdrukkelijk slechts beroep in
cassatie open tegen uitspraken van de Centrale Raad van Beroep, onderscheidenlijk
het College van Beroep voor het bedrijfsleven, en derogeren derhalve als «lex
specialis» aan artikel 28, derde lid, Awr.Voor de Invorderingswet 1990 is het daarnaast nodig om voor besluiten
waarvoor niet de Awr-rechtsgang geldt, ook de Awb-rechtsgang uit te sluiten.
Verwezen zij naar de toelichting bij artikel II, onderdeel B.ARTIKEL XIIn enkele artikelen van de Wet inkomstenbelasting 2001 worden verwijzingen
naar artikel 8:4, onderdeel g, Awb vervangen door verwijzingen naar hoofdstuk
V van de Awr. De strekking van deze bepalingen is namelijk om bepaalde besluiten,
in afwijking van het voortaan in artikel 26 Awr neergelegde «gesloten
systeem», toch voor beroep vatbaar te maken, alsmede om daarbij het
algemene bestuursprocesrecht van toepassing te doen zijn, dus zonder de afwijkingen
en aanvullingen die in hoofdstuk V Awr zijn neergelegd.ARTIKEL XIIIArtikel 30, derde lid, van de Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie voor de volksverzekeringen stelt tegen bepaalde besluiten beroep
open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De daaraan toegevoegde
clausule «in afwijking van artikel 8:4, onderdeel g, van de Algemene
wet bestuursrecht» dient te vervallen en behoeft in dit geval ook niet
te worden vervangen door een verwijzing naar hoofdstuk V Awr. Uit artikel
30, eerste lid, volgt namelijk reeds dat de Awr op deze besluiten in het geheel
niet van toepassing is.ARTIKEL XVArtikel 37 van de Wet op de Raad van State bepaalt thans dat tegen uitspraken
van de rechtbanken in bestuursrechtelijke zaken hoger beroep openstaat bij
de Afdeling bestuursrechtspraak, tenzij hoger beroep kan worden ingesteld
bij de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Aangezien ook belastingzaken bestuursrechtelijke zaken zijn, dient in deze
bepaling ook rekening te worden gehouden met het geval dat hoger beroep bij
het gerechtshof kan worden ingesteld.ARTIKELEN XVI, XVII EN XXIIDe Provinciewet, Gemeentewet en Waterschapswet verklaren de Algemene wet
inzake rijksbelastingen van overeenkomstige toepassing op de heffing van provinciale,
respectievelijke gemeentelijke en waterschapsbelastingen, waarbij vervolgens
enkele uitzonderingen en aanvullingen zijn geregeld. In verband daarmee moeten
enkele bepalingen van deze wetten worden aangepast aan de nieuwe tekst en
systematiek van de Awr.De in de artikelen XVI, XVII, onderdeel B en XXII, opgenomen wijzigingen
vloeien voort uit de in paragraaf 3.1 van het algemeen gedeelte van deze
toelichting uiteengezette wijziging van de systematiek van de Awr. De drie
organieke wetten bevatten – onderling identieke – regelingen voor
het geval terzake van hetzelfde voorwerp van de belasting of hetzelfde belastbare
feit twee of meer personen belastingplichtig zijn. In dat geval kan de belastingaanslag
op naam van slechts één van deze personen worden gesteld. Daarbij
zijn telkens bepalingen opgenomen, die zeker stellen dat de niet op het aanslagbiljet
genoemde belastingplichtige wel rechtsmiddelen tegen de belastingaanslag kan
aanwenden. Omdat in het systeem van de huidige Awr het recht van beroep volgt
uit het recht om bezwaar te maken, zijn deze bepalingen thans geformuleerd
als bevoegdheden om een bezwaarschrift in te dienen. De nieuwe systematiek –
die van de Algemene wet bestuursrecht – is net omgekeerd: het recht
van bezwaar volgt uit het recht van beroep bij de rechtbank. Daarom moeten
de hier bedoelde bepalingen worden geherformuleerd als bevoegdheden om beroep
bij de rechtbank in te stellen. Dat eerst bezwaar moet worden gemaakt volgt
dan uit artikel 7:1, eerste lid, Awb. Materiële wijzigingen zijn met
dit alles niet beoogd.De in artikel XVII, onderdeel A, opgenomen wijziging betreft een bepaling
die bezwaar uitsluit en derhalve om dezelfde reden dient te worden omgezet
in een uitsluiting van beroep.ARTIKEL XVIIITegen de meeste besluiten op grond van de op 1 januari 2003 in werking
getreden Mijnbouwwet staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (artikel 142, eerste lid, Mijnbouwwet). Tegen besluiten
omtrent de heffing en invordering van rechten staat echter de fiscale rechtsgang
open (art. 142, derde lid). Het onderhavige wetsvoorstel brengt mee dat in
die gevallen niet langer het gerechtshof, maar de rechtbank in eerste aanleg
bevoegd zal zijn. De onderhavige aanpassing van de Mijnbouwwet voorziet daarin.
Wetstechnisch behoort dit te worden vormgegeven door voor de hier bedoelde
besluiten de hoofdregel van het eerste lid (beroep bij de ABRS) buiten toepassing
te verklaren en de fiscale rechtsgang van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
van overeenkomstige toepassing te verklaren.ARTIKEL XIXVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om in artikel 93, derde lid, van
de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren een verwijzing naar de reeds in
1999 ingetrokken Wet administratieve rechtspraak belastingzaken te schrappen.ARTIKEL XXArtikel 76 van de Ziekenfondswet kan vervallen, omdat artikel 15a, derde
lid, reeds topt gevolg heeft dat ook hoofdstuk V van de Awr van overeenkomstige
toepassing is.ARTIKEL XXIIIDit artikel bevat het overgangsrecht. De hoofdlijn daarvan is uiteengezet
in paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting en
is neergelegd in het eerste lid: de nieuwe rechtsgang – in drie instanties –
staat open tegen uitspraken op bezwaar die zijn gedagtekend op of na de datum
van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Beroepen tegen vóór
dat tijdstip gedagtekende uitspraken op bezwaar worden door de gerechtshoven
afgehandeld.Gelet op de beroepstermijn van zes weken betekent dit dat de gerechtshoven
nog tot zes weken na inwerkingtreding van deze wet nieuwe beroepen in eerste
aanleg zullen ontvangen. Daarna zal deze stroom opdrogen, op een enkel verschoonbaar
te laat ingesteld beroep na. Op dat moment zullen er nog geen appèlzaken
binnenkomen. Naar verwachting zullen de eerste appellabele einduitspraken
van de rechtbanken pas tegen het einde van het eerste jaar na inwerkingtreding
worden gewezen. Dit betekent dat de gerechtshoven in dit eerste jaar hun werkvoorraden
flink zullen kunnen verminderen.Het tweede lid stelt buiten twijfel dat voor verzoeken om voorlopige voorziening
hetzelfde overgangsrecht geldt als voor beroepen in de hoofdzaak. Voorts is
een voorziening getroffen in verband met de toekomstige mogelijkheid om met
instemming van de inspecteur de bezwaarfase over te slaan en rechtstreeks
beroep bij de rechter in te stellen (zie het voorstel voor een Wet rechtstreeks
beroep, Kamerstukken II 2000/01, 27 563, nrs. 1–3). Indien rechtstreeks
beroep wordt ingesteld, dan wel hangende bezwaar een voorlopige voorziening
wordt gevraagd, is dus de dagtekening van het primaire besluit beslissend.Het derde lid regelt het overgangsrecht voor beroepen tegen het niet tijdig
doen van een uitspraak op bezwaar. Omdat een dergelijk beroep niet aan een
termijn is gebonden (artikel 6:12 Awb), kan het, ook in gevallen waarin de
inspecteur reeds voor inwerkingtreding van deze wet uitspraak had behoren
te doen, nog geruime tijd na inwerkingtreding worden ingesteld. Daarom is
er voor gekozen om voor deze categorie beroepen aan te knopen bij het tijdstip
waarop het beroep wordt ingesteld. Dit betekent praktisch, dat de rechtbank
bevoegd is in alle gevallen waarin het beroep wegens niet tijdig beslissen
wordt ingesteld na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.ARTIKEL XXIVIngevolge het eerste lid treedt dit wetsvoorstel in werking op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Zoals in paragraaf 7 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet, wordt gestreefd
naar 1 januari 2005. Het tweede lid stelt zeker, dat op datzelfde tijdstip
de reeds door het amendement-Van Oven op het wetsvoorstel Organisatie en bestuur
gerechten aangebrachte wijzigingen in de Wet op de rechterlijke organisatie
in werking treden. Verwezen zij naar de toelichting bij artikel I, onderdeel
B, van dit wetsvoorstel.De Minister van Justitie,J. P. H. DonnerDe Staatssecretaris van Financiën,J. G. WijnBIJLAGETekst van artikel XVII van de Wet organisatie en bestuur
gerechtenARTIKEL XVIIIMet ingang van een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip wordt de
Wet op de rechterlijke organisatie gewijzigd als volgt:ANa artikel 43 wordt een artikel ingevoegd, luidende:Artikel 44De rechtbanken nemen in eerste aanleg kennis van de belastingzaken waarvan
de kennisneming bij de wet aan hen is opgedragen.BIn artikel 60, eerste lid, wordt «en strafzaken» vervangen
door: ,strafzaken en belastingzaken.CArtikel 60a vervalt.XNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29251-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl