Herziening Grondwet; Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31570, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

09-09-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31570 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveConclusieCategorie 1Categorie 2Categorie 3OndertekeningLichaamOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31570Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 164 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 570Herziening Grondwetnr. 3ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 14 april
2008 en het nader rapport d.d. 18 juli 2008, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens
de minister van Justitie. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 25 januari 2008, no.08.000200, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt de adviesaanvraag inzake opdrachtverlening aan de staatscommissie
Grondwet.InhoudsopgaveConclusies en aanbevelingen1.Adviesaanvraag en achtergrond2.Historie en betekenis van de Grondwet2.1Geschiedenis van de Grondwet2.2Plaats en betekenis van de huidige Grondwet in ons staatsbestel3.Rol en samenstelling van de staatscommissie4.Onderwerpen in de opdrachtverlening4.1Toegankelijkheid van de Grondwet4.1.1De Grondwet in eenvoudig Nederlands4.1.2Preambule en algemene bepalingen4.1.3Nederlandse taal4.2Herzieningsprocedure van de Grondwet en weerbaarheid van de democratie4.2.1Afschaffing en uitholling van democratie langs democratische weg4.2.2Modernisering van de herzieningsprocedure4.2.3Overdracht van overheidsbevoegdheden naar internationaal en Europees niveau4.3Verhouding tussen grondrechten en mensenrechten4.3.1Verschil in formulering en beperkingssystematiek4.3.2Aanvulling van de grondrechtencatalogus4.4Ministeriële verantwoordelijkheid en interbestuurlijke samenwerkingConclusies en aanbevelingenDe Raad van State stelt vast dat uit de adviesaanvraag niet duidelijk
wordt om welke problemen het eigenlijk gaat, waardoor die problemen worden
veroorzaakt en waarom wijziging of aanvulling van de Grondwet op de in de
adviesaanvraag genoemde punten de meest in aanmerking komende oplossing
voor die problemen zou zijn. Die punten zijn niet alleen ongelijksoortig van
gewicht, maar missen ook samenhang. Het is mede daardoor ook niet duidelijk
waarom alle punten aan een staatscommissie moeten worden voorgelegd en wat
de betekenis van die staatscommissie is. De Raad beveelt aan eerst duidelijker
aan te geven om welke problemen het gaat, in hoeverre die problemen aan de
verschillende in de adviesaanvraag genoemde punten te wijten zijn en vervolgens
te bepalen welke punten aan een staatscommissie kunnen worden voorgelegd.Voor wat betreft de functie en de samenstelling van de staatscommissie
geeft de Raad in overweging een staatscommissie in te stellen met een brede
politieke samenstelling gericht op consensusvorming over veranderingen die
de regering wenselijk acht; lange tijd is dit gebruik geweest. Daarbij zou
ook een mogelijkheid zijn leden van de Staten-Generaal tot lid van de staatscommissie
te benoemen en de minister van Binnenlandse Zaken de commissie te doen voorzitten.De Raad meent daarom dat niet alle in de adviesaanvraag genoemde onderwerpen
zich goed lenen voor behandeling door een staatscommissie. Alleen voor onderwerpen
die rijp zijn voor politieke consensusvorming is een staatscommissie de meest
aangewezen stap.Onderwerpen die nog onvoldoende inhoudelijk zijn uitgediept kunnen beter
eerst aan een of meer speciale commissies van externe deskundigen worden toevertrouwd.
Er zijn ook onderwerpen waarover zoveel materiaal beschikbaar is dat het niet
nodig is daarvoor nog weer een (staats-)commissie in te stellen. Het kabinet
kan daarover zelf een beslissing nemen.1°. De Raad meent dat het kabinet eerst zelf bij enkele onderwerpen
kan beslissen of die in de Grondwet moeten worden opgenomen; bij een positief
oordeel kan het formuleren van een grondwettekst vervolgens het beste aan
een staatcommissie worden overgelaten. Dit betreft:– Het opnemen van een preambule of een hoofdstuk algemene bepalingen
(§ 4.1.2).– Het opnemen van bepalingen over de rol van politieke partijen
binnen de democratische rechtsstaat (eventueel nadat een commissie van deskundigen
het nodige voorwerk heeft verricht en de regering op basis daarvan een principe
beslissing heeft genomen) (§ 4.2.1).– Het aanpassen van de procedure voor grondwetsherziening, met betrekking
tot het aspect van kiezersraadpleging, en voor het wegnemen van de onduidelijkheid
over het verloop van de herzieningsprocedure (§ 4.2.2).– Het opnemen van een bepaling op grond waarvan verdragsbepalingen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die in strijd zijn met wezenlijke
waarden van de Nederlandse constitutie geen voorrang hebben boven nationaal
recht (§ 4.2.3).2°. In de adviesaanvraag worden onderwerpen genoemd die naar
het oordeel van de Raad het beste kunnen worden voorgelegd aan een of meer
speciale commissies van externe deskundigen. Dit betreft:– Het vergroten van de toegankelijkheid van de Grondwet voor burgers.
Deze zal niet worden vergroot door vereenvoudiging van de tekst van de Grondwet.
Het verdient aanbeveling een leesbare toelichting en uitleg te doen schrijven
bij de hele constitutie, en daarbij ook aandacht te besteden aan de historische
achtergrond (§ 4.1.1).– De vraag of het aanbeveling verdient het waarborgkarakter van
de Grondwet te versterken. Dat kan door de beperkingsmogelijkheden van grondrechten
meer materieel te omschrijven (limitatief opgesomde doelcriteria), en daarbij
buiten twijfel te stellen dat beperkingen van grondrechten in het licht van
die doelcriteria noodzakelijk en proportioneel moeten zijn. Het waarborgkarakter
kan ook worden versterkt door ongeschreven constitutionele beginselen in de
Grondwet vast te leggen (§ 4.2.1, 4.3.1).– De vraag of het aanbeveling verdient nieuwe grondrechten in de
Grondwet op te nemen. De Raad meent dat er bij een algehele herziening van
de Grondwet aanleiding zou kunnen zijn om meer systematisch te bezien welke
rechten, zoals het recht op leven en het recht op een eerlijk proces, in de
grondrechtencatalogus een plaats moeten krijgen (§ 4.3.2).3°. De adviesaanvraag noemt onderwerpen waarover het kabinet
zelf een standpunt kan innemen, zonder inschakeling van een (staats-)commissie.
Dit betreft:– Het opnemen van een bepaling in de Grondwet over het Nederlands
als officiële taal. Nagenoeg alle argumenten voor en tegen grondwettelijke
verankering en over vormgeving en plaats van een dergelijke bepaling zijn
bediscussieerd (§ 4.1.3).– De vraag of er aanleiding is tot het treffen van maatregelen om
te voorkomen dat de democratische rechtsstaat via grondwetsherziening formeel
wordt afgeschaft. De Raad meent dat daartoe geen aanleiding bestaat, omdat
de kans dat deze situatie zich voordoet gering is (§ 4.2.1).– De vraag of er aanleiding is de Grondwet te wijzigen met het oog
op functioneren van de ministerraad als collegiaal bestuur. Die aanleiding
bestaat naar de mening van de Raad niet, omdat voor het intern functioneren
als een collegiaal bestuur geen wijzigingen nodig zijn, en omdat het niet
wenselijk is de externe individuele ministeriële verantwoordelijkheid
te vervangen door een onduidelijke gezamenlijke verantwoordelijkheid. Daarentegen
beveelt de Raad aan de werkwijze met programma- en projectministers aan het
einde van de kabinetsperiode te evalueren (§ 4.4).Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 januari
2008, no. 08.000200, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel rechtstreeks aan mij te doen toekomen.Dit advies, gedateerd 14 april 2008, nr. W04.08.0031/l, bied ik U
hierbij aan.ConclusieHet kabinet hecht aan een versterking van de Grondwet. Twee sporen komen
daarvoor in aanmerking: het eerste betreft de bevordering van kennis en inzicht
in de Grondwet, het tweede de voorbereiding van mogelijke wijzigingen van
de Grondwet. Het kabinet zal een staatscommissie vragen zich over dit tweede
spoor te buigen. Deze staatscommissie zal bestaan uit gezaghebbende leden,
waarbij wordt gelet op een evenwichtige samenstelling. Mede tegen de achtergrond
van het coalitieakkoord, het beleidsprogramma en het advies van de Raad van
State terzake de opdrachtverlening aan de staatscommissie, komt het kabinet
tot de volgende drie categorieën en daarbij behorende onderwerpen waarover
het kabinet de staatscommissie zal vragen advies uit te brengen.Categorie 1Toegankelijkheid in relatie tot de symbolisch-inspirerende functie van
de Grondwet.• voor- en nadelen van een preambule;• een hoofdstuk algemene bepalingen.Categorie 2Herziening van de Grondwet en weerbare democratie in relatie tot de juridisch-procedurele
functie en waarborgmechanismen van de Grondwet.• aanpassing van de procedure voor Grondwetsherziening voor wat betreft
het wegnemen van onder omstandigheden bestaande onduidelijkheden over het
verloop van de herzieningsprocedure.• de invloed van de internationale rechtsorde op de nationale rechtsorde
in relatie tot de vraag of het grondwettelijk kader – uitgezonderd artikelen
91, derde lid Grondwet en artikel 92 Grondwet Grondwet – terzake nog
adequaat is;• het opnemen van een bepaling op grond waarvan verdragsbepalingen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die in strijd zijn met wezenlijke
waarden van de Nederlandse constitutie geen voorrang hebben boven nationaal
recht (categorie a/c) enDrie onderwerpen die tevens overlap vertonen met categorie 3:• de doorlichting van de beperkingsystematiek van grondrechten mede
in relatie tot de beperkingsystematiek van de internationaal verankerde mensenrechten;• de voor- en nadelen van de vermelding in de Grondwet van (de rol
van) politieke partijen binnen de democratische rechtsstaat;• de mogelijkheid tot opname in de Grondwet van een zogenoemde eeuwigheidclausule
en een bepaling die de onaantastbaarheid van de kern van (bepaalde) grondrechten
garandeert.Categorie 3De verhouding tussen grondrechten en mensenrechten in verband met het
juridisch-normatieve gehalte van de Grondwet.• de verhouding tussen de in de Grondwet opgenomen grondrechten en
de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten, zoals het recht op
eerlijke procesgang (fair trial) en het recht op leven;• grondrechten die relevant zijn tegen de achtergrond van de digitalisering
van de samenleving. Het kan daarbij de artikelen 7, 10 en 13 van de Grondwet
betreffen.Voor de positie van de Nederlandse taal wordt een voorstel tot wijziging
van de Grondwet voorbereid. Ter zake het vraagstuk van de ministeriële
verantwoordelijkheid en de interbestuurlijke samenwerking zoals genoemd in
de adviesaanvraag, wordt een advies gevraagd aan de Raad voor het openbaar
bestuur. De staatscommissie kan dat gedurende het traject meenemen.1. Adviesaanvraag en achtergrondDe aanleiding voor de adviesaanvraag is gelegen in het coalitieakkoord
van 7 februari 2007.1 Daarin wordt ten aanzien
van de Grondwet het voornemen geuit een staatscommissie in te stellen, die
advies zal uitbrengen over onder meer de voor- en nadelen van een preambule,
de toegankelijkheid van de Grondwet voor burgers en de verhouding tussen de
in de Grondwet opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende
rechten, zoals het recht op eerlijke procesgang en het recht op leven. In
het beleidsprogramma van het kabinet wordt het gewenste advies in het bredere
kader gezet van een versterking van de Grondwet en van het burgerschap.2Het voornemen uit het coalitieakkoord vloeit voort uit het rapport van
de Nationale Conventie van september 20063, waarin
aanbevelingen worden gedaan voor de inrichting van het nationale politieke
bestel ten behoeve van het herstel van vertrouwen tussen burger en politiek.
In het kabinetsstandpunt over het advies van de Nationale Conventie heeft
het kabinet te kennen gegeven ook onderwerpen betreffende de toegankelijkheid
van de Grondwet en haar betekenis voor de samenleving te zullen voorleggen
aan een staatscommissie.4In de adviesaanvraag worden als onderwerpen genoemd:a. de voor- en nadelen van een preambule;b. de toegankelijkheid voor burgers;c. de verhouding tussen de opgenomen grondrechten en de uit internationale
verdragen voortvloeiende rechten (recht op een eerlijke procesgang en recht
op leven) en wel in het bijzonder het verschil in beperkingssystematiek.Daarnaast zou de staatscommissie zich kunnen buigen over de volgende onderwerpen:d. de huidige wijzigingsprocedure van de Grondwet, in het bijzonder in
het geval van tussentijdse kamerontbinding bij een voortijdige val van een
kabinet;e. het opnemen van een bepaling in de Grondwet over de Nederlandse taal;f. het opnemen van een hoofdstuk «Algemene bepalingen», met
basiskenmerken of -waarden van onze staatsinrichting, rechtsorde en nationale
identiteit;g. de betekenis van de constitutionele weerbaarheid van de democratie
mede in het licht van eventuele wijzigingsvoorstellen;h. de ministeriële verantwoordelijkheid en de interbestuurlijke samenwerking,
in het bijzonder de mogelijkheden voor horizontale werking van artikel 44
van de Grondwet.Verder laat de adviesaanvraag uitdrukkelijk ruimte voor de Raad om andere
onderwerpen te noemen die de staatscommissie zou moeten of kunnen onderzoeken
vanuit de invalshoek versterking van de Grondwet. Het is de Raad opgevallen
dat aan de rol van de politieke partijen als intermediair tussen de burgers
en «de politiek» in de adviesaanvraag geen aandacht wordt besteed.
Die rol moge aan verandering onderhevig zijn – het ontstaan en de geschiedenis
van de verschillende partijen is trouwens ook heel divers – , in ons
parlementaire stelsel vervullen zij een belangrijke functie.Het gewenste advies van een staatscommissie wordt weliswaar gezet in het
bredere kader van een versterking van de Grondwet, maar niet duidelijk wordt
voor welke problemen die versterking van de Grondwet een oplossing moet bieden,
waardoor die problemen worden veroorzaakt en waarom wijziging of aanvulling
van de Grondwet op de in de adviesaanvraag genoemde punten de meest in aanmerking
komende oplossing voor die problemen zou zijn. Toch is enige duidelijkheid
daarover nodig om te kunnen beoordelen of een staatscommissie voor alle in
de adviesaanvraag genoemde onderwerpen nuttig en nodig is.De Raad veronderstelt vooralsnog dat de behoefte «iets» aan
de Grondwet te doen voortkomt uit de maatschappelijke veranderingen die zich
de laatste decennia hebben voorgedaan, in de wereld, in Europa en in Nederland.
De onzekerheid is toegenomen, de behoefte aan houvast gegroeid. De vraag naar
gemeenschappelijke waarden en de eigen (nationale) identiteit wordt luider
gesteld. In het zoeken naar het antwoord op die vraag wordt in navolging van
hetgeen men elders meent aan te treffen ook aan de Nederlandse Grondwet een
grotere plaats toegekend dan zij tot nu toe heeft gehad. De Grondwet moet
toegankelijker worden en een verankering voor de democratische rechtsorde
bieden.1De Raad merkt echter op dat de Grondwet ook een reflectie is van de veelkleurigheid
van Nederland, traditioneel een land van minderheden. Het samenbindend element
in dit land vormden niet zozeer gemeenschappelijk gedeelde staatkundige beginselen
(zo zal men het beginsel van de volkssoevereiniteit tevergeefs in onze Grondwet
zoeken) maar gemeenschappelijke instituties en hun onderlinge spelregels.
De staatkundige instituties vormen daarom naast de grondrechten het hart van
de Nederlandse Grondwet.1. Adviesaanvraag en achtergrondIn het coalitieakkoord van 7 februari 2007 wordt het voornemen geuit
tot instelling van een staatscommissie die advies zal moeten uitbrengen over
een herziening van de Grondwet. In het bijzonder zal die commissie volgens
het coalitieakkoord een advies uitbrengen over onder meer (niet limitatief)
de voor- en nadelen van een preambule, de toegankelijkheid voor burgers, en
de verhouding tussen de opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen
voortvloeiende rechten, zoals het recht op eerlijke procesgang (fair trial)
en het recht op leven. In het beleidsprogramma van het kabinet wordt het gewenste
advies in het bredere kader gezet van een versterking van de Grondwet. Daar
wordt ook een directe relatie gelegd met een gewenste versterking van het
burgerschap. Een Handvest burgerschap moet de belangrijkste normen, waarden
en beginselen en de bijbehorende verantwoordelijkheden voor burgers en instellingen
omschrijven. Een toegankelijke Grondwet kan een belangrijke rol spelen bij
de inburgering en bij de versterking van het burgerschap. Tegen deze achtergrond wenst
het kabinet een agenda voor de staatscommissie te vormen die de mogelijkheid
biedt vast te houden aan de ambitie om in deze kabinetsperiode tijdig een
advies te ontvangen dat aanleiding kan zijn om in deze kabinetsperiode verklaringswetten
tot wijziging van de Grondwet in te dienen.Ten behoeve van de agendavorming voor de staatscommissie heeft de regering
de Raad van State om advies gevraagd over haar voorstel voor een opdrachtverlening
en hem daarbij ook nadrukkelijk verzocht om onderwerpen te noemen die de staatscommissie
zou moeten of kunnen onderzoeken vanuit de invalshoek van versterking van
de Grondwet. De Raad van State vraagt in zijn advies in de eerste plaats om
meer duidelijkheid over de problemen waarvoor een versterking van de Grondwet
een oplossing moet bieden, om aldus te kunnen beoordelen of een staatscommissie
voor alle in de adviesaanvraag genoemde onderwerpen nuttig en nodig is. Het
kabinet wijst daartoe op de maatschappelijke, politieke en wetenschappelijke
ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden sinds de jaren ’60 en ’70,
waarin de laatste algehele herziening van 1983 is voorbereid.
In de eerste plaats is er sinds de laatste algehele herziening van de Grondwet
veel veranderd in de wereld om ons heen: informatisering, internationalisering,
informalisering, individualisering en intensivering kenmerken de wereld van
deze tijd meer dan ooit tevoren.1Het gaat hier
om zogenoemde megatrends die doorwerken in de samenleving en in het recht,
zo ook in de Grondwet.2 Het betreft hier deels
ook een normatieve en constitutionele vraag naar de mate waarin de Grondwet
een weerslag behoort te zijn van deze ontwikkelingen en/of daar juist normerend
in moet zijn. In de tweede plaats is er tegen de achtergrond van vele maatschappelijke
en politieke ontwikkelingen behoefte ontstaan aan onderlinge verbondenheid
en een herkenbare eigen (nationale) identiteit, bij ons en in het buitenland.
Het coalitieakkoord staat in de sleutel van een samenleving waarin mensen
zich met elkaar verbonden voelen. Deze verbondenheid vereist één
of meer convergentiepunten of gemeenschappelijke bakens. Voor de vaststelling
daarvan ligt het in de rede ook te kijken naar de Grondwet als constitutionele
basis waar de Nederlandse staat op berust.3 Een
derde ontwikkeling betreft de inmiddels brede onderkenning van het belang
van het uitdragen van grondwettelijke waarden4
en de terugkerende vraag of de Grondwet voldoende waarborgen biedt om te voorkomen
dat groepen met behulp van democratische middelen diezelfde democratie willen
afschaffen (democratische paradox). De Grondwet moet toegankelijker worden
en een verankering bieden voor de democratische rechtsorde.5De politieke en maatschappelijke verwachtingen ten aanzien van de Grondwet
lijken op zijn minst te zijn verduidelijkt. Het kabinet herkent zich daarom
in de veronderstelling van de Raad van State over de problemen waarvoor de
versterking van de Grondwet een oplossing moet bieden. Deze door de Raad veronderstelde
problemen zijn in lijn met de ontwikkelingen zoals hierboven nader omschreven
en zoals die ook hierna bij de afzonderlijke onderwerpen ter sprake komen.
Deze problemen en oplossingsrichtingen zijn eerder ook door de Nationale Conventie
opgebracht en in het kabinetsstandpunt daarop onderschreven. Hierbij past
uiteraard de kanttekening dat de bedoelde versterking niet de panacee is.
Wel kan zij bíjdragen aan de verzachting van problemen en de tegemoetkoming
aan gerechtvaardigde maatschappelijke verwachtingen voor zover die raken aan
de bindende betekenis die de Grondwet kan hebben. In dit licht deelt het kabinet
ook van harte de opvatting van de Raad dat de Grondwet een reflectie is van
de veelkleurigheid van Nederland, traditioneel een land van minderheden, en
dat zowel de staatkundige instituties als de grondrechten het hart vormen
van de Grondwet.2. Historie en betekenis van de Grondwet2.1 Geschiedenis van de GrondwetDe Nederlandse Grondwet is allereerst een staatkundig document, waarin
de fundamentele rechten van burgers en de positie van de belangrijkste staatsinstellingen –
hun samenstelling, onderlinge verhoudingen en bevoegdheden – staan beschreven.
Aldus zijn in de Grondwet belangrijke waarden neergelegd, zoals de waarborging
van fundamentele rechten, democratische besluitvorming en elementen van het
legaliteitsbeginsel.De grondwetsbepalingen die deze waarden concretiseren zijn veelal pas
goed te verstaan als men ze leest in het licht van de geschiedenis en de totstandkoming
van de Grondwet en de daaraan voorafgaande constitutionele documenten die
de wording van de Nederlandse staat markeren: de Unie van Utrecht (1579),
waarin de vrijheid van geweten in de vorm van de godsdienstvrijheid in de
private sfeer voor het eerst werd neergelegd; het Plakkaat van Verlatinge
(1581), waarin elementen van volkssoevereiniteit terug te vinden zijn; en
de Bataafse Staatsregeling (1798), die onder andere een volwaardige grondrechtencatalogus
bevatte, het legaliteitsbeginsel neerlegde en de scheiding van kerk en staat
proclameerde.Sommige grondwetsbepalingen herinneren nog aan de spanning tussen het
centraal gezag en de gewesten in de tijd van de Republiek der Zeven Verenigde
Nederlanden, van voor 1795: zie bijvoorbeeld de artikelen 50 (de Staten-Generaal
vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk) en 67, derde lid, (Kamerleden
stemmen zonder last). Andere bepalingen codificeren en versterken traditionele
vrijheden in de vorm van grondrechten zoals de vrijheid van godsdienst
en van meningsuiting (artikelen 6 en 7). Weer andere bepalingen komen voort
uit het centrale strijdpunt dat de grondwetsherzieningen van 1848 en 1887
beheerste: de verhouding tussen Koning, ministers en Staten-Generaal; zie
bijvoorbeeld de artikelen 42, 47 en 89 van de Grondwet. Na die tijd werd het
constitutionele debat vooral beheerst door de spanningen die werden opgeroepen
door het streven naar emancipatie van verschillende grote groepen van de bevolking,1 uitlopend in het algemeen kiesrecht (artikelen 4, 54
en 55) en de financiële gelijkstelling van het bijzonder lager onderwijs
met het openbaar onderwijs (artikel 23, zevende lid). In 1954 kwam het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden tot stand, waarbij Nederland, Suriname
en de Nederlandse Antillen in de preambule verklaarden een nieuwe rechtsorde
voor het Koninkrijk der Nederlanden te aanvaarden. De Grondwet neemt de bepalingen
van het Statuut in acht, zo bepaalt artikel 5.Met de algehele grondwetsherziening van 1983 werd de Grondwet in sommige
opzichten meer bij de tijd gebracht en terminologisch geüniformeerd,
maar niet van haar historische wortels ontdaan. De leesbaarheid en toegankelijkheid
van deze Grondwet zijn met een paar ingrepen, zoals het verder moderniseren
van de terminologie en het verduidelijken van de indeling, nog wel enigszins
te verbeteren,2 maar ook dan zullen belangrijke
onderdelen zonder kennis van de historische achtergrond, de daarop gebaseerde
jurisprudentie3 en de politieke praktijk moeilijk
te doorgronden blijven, ook voor een burger die enige historische kennis heeft.Van de geschreven Grondwet pleegt de constitutie te worden onderscheiden:
de constitutie omvat de Grondwet, maar valt daar niet mee samen. De constitutie
is het geheel van geschreven en ongeschreven regels4 die de juridische grondslag van het staatsbestel vormen.5 Deze regels zijn grotendeels, maar niet exclusief, in onze Grondwet
terug te vinden. Enkele van de meest wezenlijke onderdelen van de constitutie –
zoals de scheiding van kerk en staat, de vertrouwensregel, de machtenscheiding,
de betekenis van het lidmaatschap van de Europese Unie (EU) en het deel uitmaken
van een internationale rechtsorde, waaronder de internationale bescherming
van mensenrechten – komen in de Grondwet niet of slechts beperkt aan
de orde. In belangrijke mate zijn zij onderwerp van ongeschreven constitutioneel
recht of worden zij inmiddels geregeld door internationaal en gemeenschapsrecht.
Zij vormen onderdeel van de constitutie. De Grondwet staat niet (meer) op
zichzelf. Het is de Raad opgevallen dat in de adviesaanvraag nauwelijks aandacht
wordt besteed aan deze ontwikkelingen, noch aan de wijze waarop daarmee in
de ons omringende landen wordt omgegaan.2.2 Plaats en betekenis van de huidige Grondwet in ons staatsbestelDe huidige Grondwet is niettemin de belangrijkste vindplaats van het Nederlandse
constitutionele recht. De Grondwet formuleert en waarborgt in het eerste hoofdstuk
vitale grondrechten, en regelt in de andere hoofdstukken de oprichting en
inrichting van belangrijke staatsorganen. Daarmee bevat de Grondwet tevens
de neerslag van historische verworvenheden, en vormt zij de uitdrukking van
continuïteit. Te denken valt aan het gelijkheidsbeginsel en de vrijheid
van godsdienst, meningsuiting en onderwijs (artikelen 1, 3, 6, 7 en 23); het
constitutionele koningschap (hoofdstuk 2); het algemeen kiesrecht (artikelen
4, 53–55) en het daaraan verbonden primaat van de wetgever in formele
zin6 (een hoofdlijn die de Grondwet domineert);
de ministeriële verantwoordelijkheid (artikel 42); de openheid voor het
internationale recht (artikelen 90 e.v.); de plaats en betekenis van de rechtspraak
(hoofdstuk 6); en de grondtrekken van de gedecentraliseerde eenheidsstaat
(hoofdstuk 7).Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat het symbolisch-inspirerende
en het juridisch-normatieve gehalte van onze Grondwet beperkt is. De Grondwet
wordt niet daadwerkelijk «gekend» en niet wezenlijk «gevoeld»
als het juridische basisdocument van de Nederlandse staat. Zij is niet –
zoals de Constitution van de Verenigde Staten (1787) – de klaroenstoot
waarmee een nieuwe staat zijn juridische grondslag proclameert; zij is ook
niet de proclamatie van fundamentele waarden die een bolwerk moeten opwerpen
tegen een herhaling van eerdere omverwerping van de rechtsstaat, zoals het
Duitse Grundgesetz (1949). Zij is, anders dan deze «sterke» grondwetten,
geen bron van «Verfassungspatriotismus», geen grondslag voor nationale
trots en identificatie. Dit hangt samen met de Nederlandse traditie van pragmatisch pluralisme, om via onderhandeling tot consensus te komen en daarbij
af te zien van explicitering van achterliggende waarden en beginselen, omdat
die in de weg staan aan de bereikte consensus. Bovendien heeft Nederland,
in ieder geval sinds 1814, geen traditie van radicale wijzigingen in het staatsbestel
die gepaard gaan met telkens nieuwe grondwetten, zoals bijvoorbeeld het geval
is in Frankrijk. De wijzigingen in het staatsbestel waren doorgaans beperkt;
de daarvoor vereiste wijzigingen van de Grondwet konden in de geldende tekst
of zelfs buiten de tekst om worden verwerkt. De burgers werden slechts beperkt
bij die wijzigingen betrokken.Bij deze historie past dat de Grondwet geen gloedvolle preambule kent,
weinig materiële rechtsbeginselen bevat, wel grondrechten proclameert
maar de uitwerking én de beperking in hoge mate toevertrouwt aan de
wetgever, en ook overigens groot vertrouwen in die wetgever stelt. Hij is
de primaire uitlegger van de Grondwet. De rechter mag de wet niet toetsen
aan de Grondwet.1 De waarborgen voor decentrale
overheden zijn beperkt; de verhouding tussen regering en parlement wordt door
de Grondwet slechts beperkt geregeld; er zijn geen inhoudelijke, maar enkel
formele voorschriften die het risico van een fundamentele aantasting van de
bestaande constitutionele ordening inperken (artikelen 137 e.v.).Tot voor kort werd dit beperkte normatieve gehalte niet als een gemis
ervaren.2Dat de staatkundige verhoudingen –
in het bijzonder de positie van de constitutionele Koning, alsmede de verhouding
tussen regering en parlement, en met name de vertrouwensregel, de kabinetsformatie
en de onderlinge krachtsverhouding tussen Tweede en Eerste Kamer – slechts
in beperkte mate door de Grondwet, en in veel sterkere mate door ongeschreven
constitutioneel recht en de staatkundige praktijk worden bepaald, kan immers
ook positief geduid worden: er is daardoor ruimte voor flexibiliteit en aanpassing
aan gewijzigde omstandigheden. Politieke conflicten worden zonder rechterlijke
tussenkomst in de politieke sfeer opgelost; daarbij kan het staatsrechtelijke
gewoonterecht onder invloed van gewijzigde omstandigheden zich ontwikkelen
of worden veranderd. Dat, vervolgens, de waarborgen voor de autonomie van
de decentrale overheden open zijn geformuleerd en op rijksniveau door de wetgever
kunnen worden uitgewerkt, vloeit nu eenmaal in belangrijke mate voort uit
het gegeven dat de Nederlandse staat een – weliswaar gedecentraliseerde –
eenheidsstaat is, en niet een federatie. Het constitutionele aanpassingsvermogen
is echter allerminst onbeperkt. De Nederlandse Grondwet kent weliswaar geen»Ewigkeitsklausel»
vergelijkbaar met het Duitse Grundgesetz3 maar
dat laat onverlet dat deze Grondwet gezien de zware herzieningsprocedure neergelegd
in de artikelen 137 en volgende slechts gewijzigd kan worden als die wijziging
op een stabiele en ruime meerderheid in de volksvertegenwoordiging kan rekenen.
Vooralsnog kan worden aangenomen dat deze procedurele voorschriften voldoende
waarborgen bieden tegen formele afschaffing – via grondwetswijziging –
van de democratische rechtsstaat. Dat materiële aantasting van onderdelen
van de democratische rechtsstaat, veroorzaakt door sluipende erosie zonder
dat deze uitmondt in formele afschaffing, wel een mogelijkheid is, en wat
daartegen gedaan zou kunnen worden, wordt hierna (§ 4.2.1) besproken.In dat verband is het zorgelijk dat de kennis van en het begrip voor de
constitutionele waarden waarop het staatsbestel rust en de staatkundige spelregels
die daarbij horen, bij volksvertegenwoordigers, bewindslieden, ambtenaren
en journalisten zijn afgenomen. Juist omdat de Grondwet de continuïteit
van het staatsbestel symboliseert is inzicht in de ontwikkeling van dat bestel
voor die kennis en dat begrip onontbeerlijk.2. Historie en betekenis van de GrondwetHet kabinet dankt de Raad van State voor zijn waardevolle visie op en
schets van de geschiedenis en betekenis van de Grondwet. Daarin stelt de Raad
terecht voorop dat de Grondwet allereerst een staatkundig document is, waarin
de fundamentele rechten van burgers en de positie van de belangrijkste staatsinstellingen
staan beschreven en waarin aldus belangrijke waarden zijn vastgelegd. Tegelijkertijd
constateert de Raad dat het symbolisch-inspirerende en juridisch-normatieve
gehalte van onze Grondwet beperkt is; de Grondwet wordt niet daadwerkelijk
gekend en niet wezenlijk gevoeld als het juridische basisdocument van de Nederlandse
staat, aldus de Raad. Het kabinet herkent zich in deze visie. Deze vormt voor
het kabinet dan ook een belangrijk aanknopingspunt om te bezien
of, en zo ja hoe, de Grondwet versterking behoeft tegen de achtergrond van
de hiervoor in paragraaf 1 genoemde ontwikkelingen. Deze versterking
kent verschillende dimensies, die in paragraaf 4 worden besproken.In dit verband zij alvast opgemerkt dat het kabinet van harte de opvatting
van de Raad van State onderschrijft over het belang van kennis en begrip van
de constitutionele waarden waarop het staatsbestel rust en de staatkundige
spelregels die daarbij horen.1Terecht ook wijst de Raad van State op het onderscheid tussen constitutie
en Grondwet en op het gegeven dat enkele van de meest wezenlijke onderdelen
van de constitutie niet of in slechts beperkte mate in de Grondwet zelf aan
de orde komen. Om die reden heeft de regering in haar adviesaanvraag aandacht
gevraagd voor het al dan niet opnemen van een hoofdstuk algemene bepalingen
met daarin bepalingen omtrent onder andere basiskenmerken of -waarden van
onze staatinrichting. Het kan daarbij bij uitstek ook gaan om bepalingen die
wel van constitutionele maar (nog) niet van grondwettelijke aard zijn. Grondwetten
van ons omringende landen geven soms sprekende voorbeelden van dergelijke
algemene constitutionele beginselen die zijn vastgelegd in de Grondwet, zoals
de dragende waarden van democratie en rechtsstaat waarnaar de constituties
van Frankrijk en Spanje verwijzen. Deze mogelijkheid tot constitutionalisering
neemt niet weg dat met de Raad kan worden geconstateerd dat de beheersing
van de staatkundige verhoudingen door het ongeschreven constitutionele recht
en de staatkundige praktijk ook positief geduid kan worden. De beantwoording
van de vraag of en in welke mate constitutionalisering middels bijvoorbeeld
een hoofdstuk algemene bepalingen uiteindelijk noodzakelijk is, is naar het
oordeel van het kabinet bij uitstek een taak voor de staatscommissie. Het
kabinet ziet voor zijn zienswijze ook een aanknopingspunt in het advies van
de Raad waarin deze stelt dat het waarborgkarakter van de Grondwet kan worden
versterkt door ongeschreven constitutionele beginselen in de Grondwet vast
te leggen. In paragraaf 4 wordt hier nader op ingegaan, evenals op de
door de Raad gesignaleerde begrenzing van het constitutionele aanpassingsvermogen.3. Rol en samenstelling van de staatscommissieEen staatscommissie is een tijdelijk adviescollege van de regering, dat
doorgaans wordt ingesteld bij koninklijk besluit.2
Doel daarvan kan zijn advisering door deskundigen of advisering ten behoeve
van politieke consensusvorming.Er is in Nederland een twee honderd jaar oude traditie met staatscommissies.3 Staatscommissies zijn in het verleden ingesteld met
opdrachten die op uiteenlopende terreinen lagen: het opstellen van nieuwe
wetten of wetboeken, het bestuderen van waterstaatkundige vraagstukken en
andere maatschappelijk belangrijke onderwerpen.4Op het gebied van staatsrecht en staatkunde zijn staatscommissies geen
onbekend verschijnsel. De meeste grondwetsherzieningen zijn door staatscommissies
voorbereid.5 In een iets verder verleden bestond
een staatscommissie op staatsrechtelijk of staatkundig gebied voor een groot
deel uit vooraanstaande leden van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal;
de commissie werd soms voorgezeten door de minister van Binnenlandse Zaken.
Zo werd de belangwekkende grondwetsherziening van 1848, waarbij het parlementair
stelsel werd gevestigd, voorafgegaan door voorstellen van de «Negenmannen»,
negen leden van de Tweede Kamer onder wie Thorbecke. Een ander voorbeeld is
de grondwetsherziening van 1917, waarbij de financiële gelijkstelling
van openbaar en bijzonder onderwijs werd geregeld en het algemeen mannenkiesrecht
werd ingevoerd. Deze grondwetsherziening werd voorbereid door twee staatscommissies.
De ene commissie, de staatscommissie-Bos, bestond uit veertien leden van de
Tweede Kamer, twee uit elke politieke fractie. De andere, de staatscommissie-Oppenheim,
werd voorgezeten door een lid van de Raad van State; van de zeven overige
leden waren er vijf lid van de Tweede Kamer.De staatscommissie-Van Schaik, benoemd in 1950, werd voorgezeten door
de vice-minister-president; de twee vice-voorzitters waren minister6respectievelijk voorzitter van de Eerste Kamer. Naast
hen maakten deel uit van de commissie: vijf leden van de Tweede Kamer, drie
leden van de Eerste Kamer, twee vertegenwoordigers van landen
van het Koninkrijk, vier leden met een bestuurlijke of ambtelijke achtergrond1, en vijf hoogleraren. De aanwezigheid van hoogleraren
was een nieuw element; de leden van het kabinet en de Staten-Generaal vormden
niettemin een meerderheid.Deze staatscommissies werden ingesteld omdat de regering overtuigd was
van de noodzaak om voor een of meer nauwkeurig omschreven onderwerpen tot
grondwetsherziening te komen. Het was de taak van de commissie om politieke
consensus te bereiken; daarom de politieke samenstelling. De vereiste specialistische
kennis was doorgaans al verkregen voordat de commissie met haar werkzaamheden
begon, of werd in opdracht van de commissie door externe deskundigen aangeleverd.Wellicht was 1963 voor taak en samenstelling van staatscommissies een
omslagpunt. Het accent verschoof van het politieke niveau naar het ambtelijk
niveau en vervolgens (na 1967) naar deskundigen. In 1963 stelde de minister
van Binnenlandse Zaken op zijn departement een afdeling grondwetszaken in
met het oog op een algehele grondwetsherziening. Een onafhankelijke werkgroep,
bestaande uit vijf (oud-)hoogleraren, stelde in overleg met deze afdeling
grondwetszaken een nieuwe tekst van de Grondwet op, de zogenaamde Proeve (1966).
De Proeve was het begin van de lange weg die uitmondde in de algehele grondwetsherziening
van 1983.Een belangrijke tussenstap op die weg was de in 1967 ingestelde staatscommissie-Cals/Donner.
Leden van het kabinet of de Staten-Generaal maakten van deze commissie geen
deel uit, al werd wel zeker gesteld dat het geluid van alle politieke stromingen
in de commissie kon doorklinken. De twee voorzitters waren minister van Staat
respectievelijk lid van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Naast hen maakten deel uit van de commissie: zes leden met een bestuurlijke
of politieke achtergrond2, zeven hoogleraren
of andere medewerkers van een universiteit, en twee personen zonder een in
het koninklijk besluit genoemde functie. Voor deze samenstelling, op enige
afstand van de directe dagelijkse politiek, werd gekozen omdat er meer openheid
in de politieke cultuur was gekomen; het kabinet wilde de gedachtewisseling
in het voorbereidende stadium tussen parlement en regering niet meer laten
plaatsvinden in de beslotenheid die tot dan toe bij staatscommissies gebruikelijk
was. Om toch voeling met het werk van de staatscommissie te kunnen blijven
houden hielden de verantwoordelijke ministers geregeld contact met de commissie;
bovendien stelde het kabinet de Tweede Kamer voor tegelijkertijd een kamercommissie
in te stellen.3Na 1967 is de gewoonte ontstaan om in (staats)commissies die zich over
het staatsbestel en de Grondwet buigen vooral leden te benoemen met een universitaire
of bestuurlijke achtergrond, met ambtelijke ondersteuning vanuit een of meer
departementen. Leden van regering en Staten-Generaal worden sindsdien niet
meer in die commissies benoemd. Ook het in 1967 toegepaste «klankbordsysteem»
wordt niet meer gevolgd. Dat heeft als belangrijk nadeel dat het (politieke)
debat over de noodzaak van wijzigingen en de varianten die overweging verdienen
buiten de politieke instituties plaatsvindt. De uitkomsten van dat debat worden
vervolgens voorgelegd aan de regering. Deze formuleert een standpunt en daarover
vindt vervolgens het parlementaire debat plaats. De uitkomst is, naar de ervaring
leert, beperkt. Het vereiste van tweederde meerderheid in beide kamers der
Staten-Generaal in tweede lezing reduceert de uitkomst verder. Met de instelling
van een nieuwe commissie, onder welke naam dan ook, wordt de cyclus vervolgens
herhaald. De constante vormt de (thans) directie Constitutionele Zaken en
Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.De enige uitzondering op de ontwikkeling naar depolitisering was de commissie
Vraagpunten staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing –
formeel geen staatscommissie –, die begin jaren ’90 functioneerde.4De Raad merkt op dat de traditie van voor 1963 het belangrijke voordeel
had dat leden van het kabinet en de Staten-Generaal door hun lidmaatschap
van de staatscommissie verantwoordelijkheid namen voor de (politieke) keuzes
zonder welke geen veranderingen van de grond komen. Het maken van die keuzes,
het zoeken van de gemeenschappelijke noemer, werd niet gedepolitiseerd maar
gepolitiseerd. Dat gaf gezag zowel aan de voorstellen van de staatscommissie
als aan de politieke instituties uit wier midden de staatscommissie was samengesteld.
Het is gewenst, alleen al om naaminflatie tegen te gaan, dat de regering aangeeft
waarin de voorgenomen staatscommissie zich onderscheidt van een
(gewone) adviescommissie van deskundigen. Zelf zou de Raad in overweging willen
geven geheel in lijn met de traditie terug te keren naar een staatscommissie
gericht op politieke consensusvorming over veranderingen die de regering wenselijk
acht. Dat is ook mogelijk, omdat voor een aantal onderwerpen al voorbereidend
werk is verricht.Als de Raad hierna aanbeveelt sommige onderwerpen wél of juist
niet aan een staatscommissie voor te leggen, gaat hij uit van een staatscommissie
als hier aanbevolen.De Raad merkt hierbij op dat niet alle onderwerpen die in de adviesaanvraag
worden genoemd even belangrijk of urgent lijken. Sommige zijn ook nog niet
rijp voor politieke consensusvorming. Herziening van de Grondwet vergt doorgaans
veel tijd en capaciteit, die niet aan andere onderwerpen van regeringsbeleid
kunnen worden besteed. Bovendien is van belang dat de bestaande consensus
over grondwetsbepalingen niet nodeloos wordt doorbroken.1Onderwerpen die nog onvoldoende inhoudelijk zijn uitgediept en dus niet
rijp zijn voor politieke besluitvorming kunnen beter eerst aan een of meer
speciale commissies van externe deskundigen worden toevertrouwd; er zijn daarnaast
ook onderwerpen waarover zoveel materiaal beschikbaar is dat het kabinet daarover
zelf een beslissing kan nemen. In beide situaties is het minder aangewezen
om het onderwerp op te nemen in de opdracht van de staatscommissie. Alleen
bij onderwerpen die rijp zijn voor politieke besluitvorming rond concreet
uitgewerkte voorstellen is een staatscommissie de meest aangewezen stap.De Raad bespreekt hierna de verschillende onderwerpen die in de adviesaanvraag
worden genoemd; hij zal per onderwerp aangeven wat naar zijn oordeel de meest
aangewezen behandeling is.3. Rol en samenstelling van de staatscommissieDe Raad van State gaat in zijn advies uitvoerig in op de rol en samenstelling
van staatscommissies in de loop van de tijd. Het is ongetwijfeld waar dat
die veranderd zijn. Maar de stelling van de Raad dat de uitkomst van commissies
bestaande uit leden met een universitaire of bestuurlijke achtergrond beperkt
is, kan het kabinet in zijn algemeenheid toch niet onderschrijven. De staatscommissie
Cals/Donner was ook al geen commissie oude stijl meer, maar heeft wel degelijk
grote betekenis gehad. De commissie Deetman, begin jaren negentig, was wel
een commissie oude stijl, alhoewel geen staatscommissie, maar die heeft toch
ook niet tot de doorbraken geleid waarop gehoopt werd.Een staatscommissie zoals bedoeld door de Raad, bestaande uit zittende
verantwoordelijke politici, eventueel onder voorzitterschap van een minister
kan gerechtvaardigd zijn als zich een groot en urgent probleem voordoet, waarbij
het noodzakelijk is dat de verantwoordelijke politici op korte termijn een
doorbraak moeten zien te forceren. Dat is nu niet aan de orde.Er is nu ook een opener politiek klimaat dan in de jaren vijftig van de
vorige eeuw. Toen was het nog mogelijk dat de politiek zichzelf adviseerde.
Dat zou nu moeilijk begrepen worden. Onafhankelijk advies heeft voordelen
en nadelen. Het nadeel is dat de ontvangende partij de mogelijkheid heeft
vrijblijvend met het advies om te gaan. Het voordeel is dat zaken gezegd kunnen
worden die anders wellicht ongezegd blijven. Maar dat komt de transparantie
ten goede, en dwingt veel meer tot het afleggen van verantwoordelijkheid over
de manier waarop met het advies wordt omgegaan. Alles afwegende laat de regering
het voordeel zwaarder wegen dan het nadeel.In de opvatting van de Raad is de opdracht aan een staatscommissie zoals
de Raad die zou willen ook beperkter van omvang dan de opdracht die het kabinet
voor ogen staat. Een dergelijke commissie zou alleen moeten adviseren over
onderwerpen die rijp zijn voor politieke consensusvorming. Andere onderwerpen
die nog onvoldoende inhoudelijk zijn uitgediept zouden volgens de Raad aan
commissies van externe deskundigen kunnen worden toevertrouwd. Daarnaast zijn
sommige onderwerpen al zodanig rijp voor besluitvorming dat het kabinet daarover
zelf al kan beslissen.De indeling die de Raad hier maakt is zonder meer verhelderend, maar een
stringente toepassing van deze indeling bergt het risico in zich dat onderwerpen
die naar hun aard een onderlinge samenhang vertonen niet in die onderlinge
samenhang worden bezien. Dit geldt bijvoorbeeld voor het onderwerp grondrechten
waarbij voorstellen met betrekking tot de beperkingensystematiek, de democratische
weerbaarheid, en de relatie met internationale verdragen onderling consistent
dienen te zijn. In paragraaf 4 wordt op deze onderlinge relaties nader
ingegaan.Het kabinet onderkent dat enkele onderwerpen nog nadere studie kunnen
vergen. De Raad noemt als voorbeeld de mogelijke uitbreiding van de grondrechtencatalogus.
Vooruitlopend op de installatie van de staatscommissie heeft ondergetekende
over juist deze onderwerpen al een aantal voorstudies laten verrichten. Het
kabinet wil het verder graag aan de in te stellen staatscommissie over laten
in hoeverre deze en andere door de Raad genoemde vraagstukken door de commissie
zelf ter hand genomen zullen worden, dan wel dat de commissie besluit dergelijke
vragen uit te besteden aan externe deskundigen. Die flexibiliteit acht het
kabinet wenselijk met het oog op de gewenste samenhang van de verschillende
onderwerpen, als ook met het oog op de gewenste voortgang van het proces.
Tegen deze achtergrond kiest het kabinet voor een staatscommissie van gezaghebbende
leden waarbij wordt gelet op een evenwichtige samenstelling.4. Onderwerpen in de opdrachtverleningDe onderwerpen die in de adviesaanvraag worden genoemd, zijn uiteenlopend
en ongelijksoortig van aard. Sommige onderwerpen hebben betrekking op de Grondwet
in haar geheel, andere betreffen een enkel artikel. In dit hoofdstuk zijn
de onderwerpen herschikt, om een meer systematische bespreking mogelijk te
maken.4.1 Toegankelijkheid van de Grondwet4.1.1 De Grondwet in eenvoudig Nederlandsa. InleidingDe leesbaarheid en begrijpelijkheid van de Grondwet voor iedere burger
is in 2006 door het Tweede Kamerlid Van Gent onder de aandacht gebracht van
de toenmalige minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
(BVK), Pechtold, in de initiatiefnota «Heerlijk, helder Hollands –
Nederlanders hebben recht op duidelijke taal».1 In eerste instantie deed de minister voor BVK de toezegging een populaire
versie van hoofdstuk 1 van de Grondwet op te stellen.2Die toezegging is door zijn opvolger, Nicolaï, uitgesteld in afwachting
van het advies van de Nationale Conventie.3In het advies van de Nationale Conventie komt ook de toegankelijkheid
van de Grondwet aan de orde. Gepleit werd voor een wijziging van niet alleen
de redactie van de grondrechten, maar ook van de grondwettelijke structuur.
De redactie van de huidige grondrechten zou alleen begrijpelijk zijn voor
juristen, terwijl juist dat deel van de Grondwet waaraan burgers aanspraken
kunnen ontlenen voor een gemiddelde burger toegankelijk zou moeten zijn.4 Daarnaast werd door een werkgroep van de Conventie
opgemerkt dat de huidige structuur van de Grondwet buitengewoon verwarrend
is en geen helder beeld geeft van de hoofdtrekken van de staatsstructuur.
Door een aantal beperkte ingrepen en verplaatsingen van hoofdstukken zou het
mogelijk moeten zijn meer recht te doen aan de gewijzigde politieke omstandigheden.5b. Voor- en nadelen vereenvoudiging taalgebruik GrondwetEen jaar na het advies van de Nationale Conventie zijn niet alleen de
grondrechten, maar is de gehele Grondwet herschreven door taalkundigen, bijgestaan
door een commissie van staatsrechtdeskundigen. Eind 2007 verscheen hun boek
met de Grondwet in eenvoudig Nederlands. De reden voor het schrijven van dit
boek was volgens de opstellers dat de huidige Grondwet voor veel mensen moeilijk
te begrijpen is, hetgeen vooral te wijten is aan de taal van de Grondwet.
Door de taal te vereenvoudigen kan iedereen de regels van onze Grondwet begrijpen.
Dit laatste vergemakkelijkt niet alleen de naleving van de regels, maar ook
het praten van burgers onderling over de belangrijkste regels van ons land.6Bij de uitreiking van het eerste exemplaar van dit boek heeft de Vice-President
van de Raad van State bedenkingen tegen de vereenvoudiging geuit. Zijns inziens
zijn het niet de woorden van de Grondwet die maken dat deze voor veel
mensen moeilijk te begrijpen is. Het gaat niet om een linguïstisch probleem.
Vereenvoudiging van de taal van de Grondwet miskent dat voor de interpretatie
van de tekst van de Grondwet niet uitsluitend taalkundige criteria, maar ook
staatkundige bepalend zijn. De specifieke bewoordingen van een tekst krijgen
inhoud en betekenis tegen de historische en parlementaire achtergrond en het
specifieke juridische karakter ervan. Het kunnen begrijpen van een tekst is
tenslotte iets anders dan het kunnen lezen van een tekst. Voor het kunnen
begrijpen van de tekst had mogelijkerwijs kunnen worden volstaan met een goede
en toegankelijke toelichting. De verhoging van de kennis van ons staatkundig
bestel is minder een kwestie van lezen dan van staatkundige opvoeding.1Nog kritischer over het vereenvoudigen van de Grondwet is de taalkundige
Renkema waar hij spreekt over het «verkleuteren van onze Grondwet».
Hij is van mening dat de eis van juridische precisie altijd op gespannen voet
zal staan met de eis van «begrijpelijkheid voor iedereen». Daarom
stelt ook hij voor om wetsartikelen niet te vereenvoudigen, maar beter toe
te lichten. Hij pleit voor een (onderwijs)boek waarin de Grondwet niet wordt
herschreven, maar uitvoerig wordt toegelicht. Ten slotte roept hij leraren
maatschappijleer op om met hun leerlingen over de Grondwet in eenvoudig Nederlands
te spreken.2c. BeoordelingDe Raad acht het, met het kabinet, van belang dat burgers meer kennis
van en inzicht in de Grondwet krijgen. Hij meent dat dit doel niet zal worden
bereikt door het vereenvoudigen van de tekst van de Grondwet: voor werkelijk
inzicht in de Grondwet is kennis van de historie onontbeerlijk. Een op zichzelf
nuttige modernisering van de structuur van de Grondwet en de tekst van de
artikelen zou daarom onvoldoende soelaas bieden. Bovendien zal het niet alleen
moeten gaan om de Grondwet, maar ook om het ongeschreven deel van het constitutionele
recht (zie § 2.1).De Raad meent dat het aanbeveling verdient een leesbare toelichting en
uitleg bij de constitutie op te stellen, waarin ook aandacht wordt besteed
aan de historische achtergrond. Daarnaast zou – voor zover dat nog niet
gebeurt – in het onderwijs zowel het geschreven als het ongeschreven
staatsrecht gedoceerd kunnen worden.3Dit laatste sluit aan bij het advies van de Commissie «Uitdragen
kernwaarden van de rechtsstaat». De commissie beveelt aan de kernwaarden
van de rechtsstaat te versterken door onder meer kennisoverdracht in theoretische
zin: kennisverspreiding in het initiële onderwijs en (volwassen)educatie,
in inburgeringscursussen, bij sport en cultuur en in oude en nieuwe media
(publieke omroep, internet), maar ook in praktische zin: voorbeeldgedrag van
alle publieke gezagsdragers en anderen die een openbare en gezaghebbende rol
vervullen.4Uit het vorenstaande volgt dat de Raad van mening is dat vereenvoudiging
van de tekst van de Grondwet als afzonderlijk onderwerp niet hoeft te worden
voorgelegd aan een staatscommissie. Wel zou een commissie van deskundigen
een leesbare en gezaghebbende uitleg van de constitutie, met inbegrip van
een toelichting op de Grondwet, kunnen opstellen.4.1.2 Preambule en algemene bepalingena. InleidingIn de adviesaanvraag wordt verwezen naar de passage over de preambule
in het coalitieakkoord van 7 februari 2007, waarin vermeld staat dat
een staatscommissie advies gevraagd zal worden over de voor- en nadelen van
een preambule. In de adviesaanvraag wordt daaraan toegevoegd dat in het kader
van de toegankelijkheid van de Grondwet nagedacht kan worden over een hoofdstuk
algemene bepalingen, met daarin bepalingen over basiskenmerken ofwaarden van
onze staatsinrichting, rechtsorde en/of nationale identiteit.De passage in het coalitieakkoord over de preambule vloeit onder meer
voort uit het advies van de Nationale Conventie.5
De Conventie roept op tot een breed te voeren nationaal debat over de rol
van een preambule bij de Grondwet.6 Een preambule
zou de tekst van de Grondwet een context en een perspectief moeten
bieden. Ter ondersteuning van het pleidooi onderscheidde de Conventie enkele
functies van een preambule:– opname van een preambule of inleidend artikel illustreert dat
de Grondwet als «hoogste staatsregeling» niet een louter juridisch-staatkundig
document is;– een preambule biedt de mogelijkheid de historische identiteit
van ons politiek stelsel tot uitdrukking te brengen;– een preambule drukt juridische en politieke waarden uit en plaatst
daarmee de Grondwet en het staatsbestel in een fundamenteel perspectief.Ook anderen bepleitten een preambule, «om daarin de idealen van
de Nederlandse democratische rechtsstaat te formuleren»,1 «om de Grondwet weer van de burger te maken en de volkssoevereiniteit
als basis voor een democratische en rechtsstatelijk samenleving te benadrukken»,2 of «om de Grondwet geschikt te maken om gevoelens
van gemeenschappelijkheid, nationale identiteit en betrokkenheid bij de publieke
zaak op te wekken».3Een werkgroep van de Conventie heeft gesignaleerd dat het eigenlijke constituerende
moment van de Nederlandse staat in het verleden ligt en dat het daarom merkwaardig
lijkt achteraf een preambule aan de Grondwet toe te voegen. Zij merkte daarover
op dat zij niet een preambule voorstaat zoals bij de Amerikaanse Grondwet,
maar veeleer een inleidende overweging, een «declaratie» of verklaring
die als inleiding kan dienen op de Grondwet.4De Nationale Conventie stelde ook voor om als eerste hoofdstuk van de
Grondwet een hoofdstuk met algemene bepalingen op te nemen waarin de constitutionele
uitgangspunten zijn vervat. De algemene bepalingen zouden de beginselen zichtbaar
moeten maken die ten grondslag liggen aan de organisatie van de staat en de
verhouding van de staat tot de burgers. Ze zouden evenmin als de preambule
rechtens afdwingbaar zijn, maar zouden wel het kader bieden waarin de overige
bepalingen van de Grondwet moeten worden gelezen en deel uitmaken van het
toetsingskader voor de wetgeving.5De Conventie dacht daarbij aan de volgende onderwerpen:– het beginsel van de democratische rechtsstaat6;– het beginsel van de gedecentraliseerde eenheidsstaat;– het lidmaatschap van de EU;– de levensbeschouwelijke neutraliteit van de staat;– de Nederlandse taal als officiële voertaal, en– de hoofdstad.7b. Voor- en nadelen preambule en algemene bepalingenHet opnemen van een preambule of algemene beginselen in de Grondwet is
in het verleden al vaker onderwerp van discussie geweest binnen staatscommissies
en in het parlement, omdat in de eerste staatsregelingen van Nederland een
preambule en een hoofdstuk algemene bepalingen waren opgenomen.De Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1798 had een preambule8 en een hoofdstuk met acht «algemene beginselen».
Deze beginselen verwoordden de algemene uitgangspunten van het maatschappelijk
verdrag, een begrip dat bekendheid had gekregen door het contrat social van
Rousseau. De Nationale Vergadering,9 waarin
de eerste staatsregeling tot stand kwam, beval het werk van Rousseau bijzonder
aan als grondslag voor de nieuwe constitutie.10In de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1801 is de preambule vervallen
en het aantal algemene bepalingen uitgebreid tot 19, om vervolgens in de Staatsregeling
van 1805 weer beperkt te worden tot acht.11
In de Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden van 1814 vervielen na uitgebreide «deliberatie»
ook de algemene bepalingen.12 Bepalingen met
een meer proclamerend karakter werden niet overgenomen in de Grondwet van
1814.13 Bepalingen die men «nuttig»
vond werden in de andere hoofdstukken van de Grondwet ingelast.1 In 1829 trad wel de Wet algemene bepalingen2 in werking. Dezewet regelde – vooruitlopend op
de invoering van het Burgerlijk Wetboek – allereerst de overgang van
het Franse recht naar het Nederlandse recht3,
maar behelst thans nog enkele bepalingen die algemene aanwijzingen geven voor
de wetgever en de rechter.4Het onderwerp van een preambule of algemene bepalingen is nadien nog een
aantal keren besproken in de Staten-Generaal of in staatscommissies.Tijdens de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening van 1938
stelden sommige Kamerleden voor de algemene beginselen van de staatsregelingen
van 1798, 1801 en 1805 weer op te nemen in de Grondwet. Zij bepleitten als
beginsel op te nemen de erkenning dat het christendom een groot goed is voor
ons Staatsleven. Zowel het Eerste Kamerlid Anema als de toenmalige minister
De Wilde verzetten zich daartegen. Volgens Anema had de ervaring geleerd dat
het opnemen van dergelijke algemene beginselverklaringen in de Grondwet niet
de geringste waarde heeft, omdat zij door haar aard noodzakelijkerwijs zeer
algemeen moeten worden geformuleerd en ieder er derhalve praktisch precies
van kan maken wat hij wil. De Grondwet moet zijns inziens berusten op gezonde
beginselen, maar zulks moet blijken niet uit een ijdele proclamatie dier beginselen
maar uit de inhoud van de bindende rechtsregels voor Staat en maatschappij,
die uit die beginselen voortvloeien.5 Ook minister
De Wilde voelde er niets voor om in de Grondwet op te nemen dat het christendom
de grondslag is van de samenleving. Niet omdat hij het christendom deze betekenis
niet toekende, maar omdat hij bang was dat men onder een dergelijke bepaling
al te veel verschillende opvattingen zou willen samenvatten waarmee men niets
kan doen op staatkundig gebied.6De discussie over een algemeen inleidend artikel in de Staatscommissie-Van
Schaik van 1954 leidde tot een minderheidsnota bij het eindrapport.7In die nota werd voorgesteld een ongenummerd, inleidend
artikel op te nemen waarin de gebondenheid van alle staats- en rechtsbestel
aan een hogere orde tot uitdrukking werd gebracht. Dit standpunt werd door
een meerderheid van de commissie verworpen. In 1954 kwam het Statuut voor
het Koninkrijk der Nederlanden tot stand, waarin een preambule werd opgenomen.
Daarin verklaarden Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen een nieuwe
rechtsorde voor het Koninkrijk der Nederlanden te aanvaarden. In de Proeve
van een nieuwe grondwet van 1966 werd de waarde van een preambule of een inleidend
artikel bij de Grondwet in het algemeen als problematisch aangemerkt.8 Zo voorzag men strijdvragen over de betekenis van hetgeen
daarin is uitgedrukt voor het door de overheid te voeren beleid en voor de
uitleg van bepalingen van de Grondwet. Men achtte het waarschijnlijk dat het
onduidelijke karakter van zulk een bepaling de bron zou worden van discussies
die noch noodzakelijk noch met de verhevenheid van het uitgedrukte in overeenstemming
zouden zijn. Men wilde in de Grondwet uitsluitend bindende rechtsregels opnemen
en geen beginselverklaringen.Ook de Staatscommissie-Cals/Donner wees een preambule van de hand. Een
inleidende bepaling, of ze nu wordt geformuleerd als verklaring van eerbied
jegens of verknochtheid aan bepaalde waarheden en waarden dan wel als een
soort betuiging van nationale eenheid, heeft steeds een tweeslachtig karakter.
Hoewel zal worden betoogd dat zij niemand in geweten bindt en de geestelijke
vrijheid onverlet laat, zal zij toch, eenmaal opgenomen, gaan fungeren als
een maatstaf voor het overheidsbeleid, waaraan de gedane handelingen en gegeven
voorschriften zoal niet door de rechter dan toch door de publieke opinie worden
getoetst. De eenheid van land en volk behoeft trouwens niet door een preambule
van de Grondwet te worden vastgelegd. Het bestaan en de gelding van de Grondwet
zelf en van de daarin verankerde Nederlandse rechtsorde geeft aan die eenheid
op voldoende wijze uitdrukking, aldus de staatscommissie.9De wenselijkheid van een preambule kwam weer aan de orde in 1974 in het
debat in de Tweede Kamer over de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid.10 In de eerste openbare commissievergadering over de
nota betreurde het Tweede Kamerlid Abma dat in de Nota geen passage aan de
preambule was gewijd, omdat daardoor de discussie over de oorsprong en functie
van het gezag in de Grondwet ontbrak.11De minister
van Binnenlandse Zaken, De Gaay Fortman, antwoordde daarop dat hij een verklaard
tegenstander was van een preambule in de Grondwet, omdat die verklaring niets
anders dan een religieus dan wel levensbeschouwelijk karakter zou dragen.
Dat was zijns inziens ongewenst, omdat de Nederlandse staat ten aanzien van
de religie en de levensbeschouwing een sterk verscheiden staat
is. Daarbij kwam dat hij een dergelijke betuiging van geloof of levens- en
wereldbeschouwing in de Grondwet misplaatst vond.1
Dit standpunt herhaalde hij tijdens de plenaire, mondelinge behandeling in
de Tweede Kamer, waarbij hij tevens stelde dat een preambule in Nederland
niets anders kon zijn dan een zeer vrijblijvend en vlak stuk, omdat we, zo
stelde hij, leven in een naar geloof en levensbeschouwing gespleten land.2Recent is in het debat over de regeringsverklaring van het huidige kabinet
de kwestie van de preambule opnieuw aan de orde gekomen. Niet zozeer het nut
of de noodzaak van een preambule stonden ter discussie, maar wel de inhoud
ervan. Enkele Kamerleden verschilden met de minister-president van mening
over het opnemen van het recht op leven in een dergelijk document.3c. BeoordelingUit het voorgaande blijkt dat sinds 1814 in de Grondwet geen preambule
of algemene beginselen meer zijn opgenomen. De voorkeur is sindsdien altijd
uitgegaan naar een sobere Grondwet waarin alleen concrete, bindende rechtsregels
zijn opgenomen.Uit het voorgaande blijkt ook dat de discussie over de voor- en nadelen
van een preambule dan wel van een hoofdstuk algemene bepalingen telkens draait
om twee vragen. Allereerst de vraag wat er in een dergelijke preambule of
hoofdstuk moet staan en vervolgens de vraag welke status een dergelijke preambule
of hoofdstuk in ons staatsbestel moet krijgen. Is de preambule slechts een
declaratoire, verduidelijkende uitspraak over nut en noodzaak van de Grondwet?
Of zou de preambule indirect bindende werking kunnen krijgen doordat ze de
grondwetsartikelen, die daarop volgen, inkleurt? En zo ja, wie worden door
de preambule of de algemene bepalingen gebonden? Het is niet denkbeeldig,
gezien ook de betogen in de Staten-Generaal zoals hiervoor weergegeven, dat
de Nederlandse samenleving zo verscheiden en veelkleurig is dat de inhoud
van een preambule of een hoofdstuk algemene bepalingen oppervlakkig wordt,
zodat een ieder die kan onderschrijven, of dat men in het geheel niet tot
een eensluidende tekst zal kunnen komen, zodat het debat de samenleving eerder
verdeelt dan samenbindt. Er moet overigens rekening mee worden gehouden dat
nieuw in de Grondwet opgenomen beginselen geleidelijk aan een bindende kracht
zullen krijgen die daarmee niet is beoogd.De Raad is van oordeel dat alle argumenten voor of tegen een preambule
of een hoofdstuk algemene bepalingen reeds genoegzaam bekend zijn door de
eerdere discussies in staatscommissies, parlementaire debatten en in de Nationale
Conventie. Hij adviseert het kabinet eerst zelf die argumenten te wegen en
dan een besluit te nemen over de wenselijkheid van een preambule of een hoofdstuk
algemene bepalingen in de Grondwet. Indien het kabinet besluit tot opneming
van een preambule of een hoofdstuk algemene bepalingen zou daarna de uitwerking
aan een staatscommissie kunnen worden opgedragen.4.1.3 Nederlandse taala. InleidingIn de adviesaanvraag wordt vermeld dat dit onderwerp samenhangt met de
onderwerpen «preambule» en het hoofdstuk algemene bepalingen.
In beide zou de Nederlandse taal vermeld kunnen worden, indien tot de opname
van een dergelijk hoofdstuk en/of preambule geadviseerd en uiteindelijk besloten
zou worden.In het coalitieakkoord van 7 februari 2007 staat onder de noemer «Kunst
en cultuur» vermeld dat de overheid het eenvoudig en zorgvuldig gebruik
van het Nederlands als bestuurstaal en cultuur- en omgangstaal bevordert en
daartoe het Nederlands vastlegt in de Grondwet, onverminderd de wettelijke
erkenning van (het gebruik van) de Friese taal.4
Dit onderwerp vloeit eveneens voort uit het advies van de Nationale Conventie.5 In een deelrapport van de Conventie wordt, onder de
noemer van «nationale identiteit», bepleit in de Grondwet op te
nemen dat het Nederlands wordt erkend als officiële taal en dat talen
van cultuurregio’s of taalgebieden worden beschermd.6b. Geschiedenis grondwettelijke verankering Nederlandse taalAlleen tijdens het koningschap van Lodewijk Napoleon heeft een bepaling
over de Nederlandse taal in de Grondwet gestaan. Artikel 10 van de Constitutie
voor het Koningrijk Holland uit 1806 bepaalde dat de «Hollandsche
Taal bij voortduring, uitsluitender wijze, zal worden gebruikt voor de Wetten,
Publicatiën, Ordonnantiën, Vonnissen, en voor alle andere publieke
Documenten, zonder eenige uitzondering». Dat in die tijd aan een dergelijke
bepaling behoefte bestond, ligt wegens de Franse voertaal van de overheersers
voor de hand. In de Grondwet van 1814 en alle daarop volgende versies van
de Grondwet is een dergelijke bepaling niet meer opgenomen.1Wel is er in het parlement met enige regelmaat over de Nederlandse taal
gediscussieerd, waarbij vooral de positie van de Nederlandse taal in het onderwijs
onderwerp van bespreking was.2 Stond in 1876
nog het gebruik van de Latijnse taal als officiële voertaal aan de universiteiten
ter discussie, de laatste tijd spitst de discussie zich toe op het gebruik
van het Engels op de universiteiten.3 Bracht
in 1939 een «Commissie ter bevordering van een meer verzorgd mondeling
taalgebruik» een advies uit over het «onverzorgd» spreken
van de leerlingen4; ook in 2005 en 2006 maken
leden van de Tweede Kamer zich zorgen over het taalgebruik onder jongeren
door onder meer de intrede van het internet en de sms-taal5 en over het taalgebruik door de overheid.6De discussies in het parlement leidden veelal tot aanpassing van onderwijswetten,
maar niet tot een bepaling in de Grondwet. Dit laatste is sinds 1991 wel vanuit
de Tweede Kamer bepleit, eerst bij motie7 en
later in de vorm van een initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet.8 Voorgesteld werd, in hoofdstuk 1, een nieuw sociaal
grondrecht9 in te voegen, hetgeen een uitwerking
was van de notities van de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,
De Graaff-Nauta, over de grondwettelijke positie van de Nederlandse taal.10De initiatiefnemers voerden als belangrijkste argumenten aan:– dat de Nederlandse taal door de toenemende internationalisering
onder druk staat;– dat bij een mogelijke uitbreiding van de EU het uitgangspunt dat
stukken ook in de Nederlandse taal gesteld worden ter discussie komt te staan;– dat thans onvoldoende is geregeld welke taal de overheid in het
verkeer met burgers dient te gebruiken.11In zijn advies over het voorstel stelde de Raad dat tot het wijzigen van
de Grondwet slechts dient te worden overgegaan, indien objectieve factoren
daartoe aanleiding geven en ook de noodzaak daartoe in brede kring wordt erkend.
Het grondwettelijk vastleggen van de positie van de Nederlandse taal voegt
volgens de Raad weinig toe. De Raad wees daarbij op het bestaan van diverse
wettelijke bepalingen12 en gerechtelijke
uitspraken13 waarin de positie van het Nederlands
in het rechtsverkeer impliciet of expliciet wordt gegarandeerd. Voorts wees
de Raad erop dat een grondwettelijke bepaling onvoldoende bescherming biedt
tegen afbraak van de positie van de Nederlandse taal als officiële taal
binnen de EU, omdat alleen de Raad van ministers met eenparigheid van stemmen
het taalgebruik door de instellingen van de EU vaststelt, en daarbij niet
gebonden is aan de Nederlandse Grondwet. De initiatiefnemers verwezen naar
andere Europese landen, waarin een bepaling betreffende taal is opgenomen
in de grondwet, maar dat waren volgens de Raad landen waar van oudsher verschillende
talen worden gesproken en waaromtrent in het verleden problemen waren gerezen
of nog rezen. De dominante positie van de Nederlandse taal in het verkeer
tussen burgers onderling en tussen overheden en burgers heeft in Nederland
nooit ter discussie gestaan, aldus de Raad destijds.14Ook anderen zetten vraagtekens bij de effectiviteit van een dergelijke
bepaling in de Grondwet. De taal en het feitelijk taalgebruik ontwikkelen
zich buiten de overheid om. Hoezeer men de richting waarin de taal zich ontwikkelt
misschien ook betreurt, dit kan niet ongedaan worden gemaakt
door een sociaal grondrecht.1Tijdens de vrij uitgebreide behandeling van het voorstel in de Tweede
Kamer kwamen vorengenoemde argumenten wederom aan de orde. Hoezeer de meeste
partijen het belang van de Nederlandse taal ook onderstreepten, zij waren
eveneens beducht voor het opnemen van een bepaling in de Grondwet die vooral
symbolische waarde zou hebben.2 Bij de stemming
over het wetsvoorstel bleek er geen gewone meerderheid voor het wetsvoorstel,
waardoor het werd verworpen.3c. BeoordelingUit het vorenstaande blijkt dat reeds lang in de Staten-Generaal over
de plaats van het Nederlands in de Nederlandse samenleving wordt gediscussieerd.
De duur van die discussie relativeert naar het oordeel van de Raad de noodzaak
van de grondwettelijke verankering van het Nederlands. Zo wordt er bijvoorbeeld
twaalf jaar na het initiatiefvoorstel van de leden Koekkoek en Van Middelkoop
nog steeds in het onderwijs, zowel op universiteiten als op scholen, in en
over het Nederlands lesgegeven. Ook na de grote uitbreiding van de EU in 2004
is het Nederlands nog steeds een van de officiële talen.4Nederland beijvert zich ook om dat zo te houden.5Uit de historie blijkt bovendien dat nagenoeg alle argumenten voor en
tegen grondwettelijke verankering inmiddels in de Staten-Generaal en in kabinetsnotities
aan de orde zijn geweest. Ook de vormgeving en de plaats van een dergelijke
bepaling in de Grondwet zijn daarbij besproken. De Raad is dan ook van oordeel
dat dit geen onderwerp is waarover een staatscommissie zich nog zou moeten
buigen. Het kabinet kan daarover zelf een standpunt innemen. Dit standpunt
laat onverlet dat het kabinet het eenvoudig en zorgvuldig gebruik van het
Nederlands als bestuurstaal en als cultuur- en omgangstaal ook kan bevorderen
door het nemen van andere, meer praktische en concrete maatregelen. Niet alleen
de toezeggingen aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de initiatiefnota «Heerlijk
helder Hollands»6 en het coalitieakkoord
verplichten daartoe, maar ook het verdrag van 9 september 1980 tussen
België en Nederland inzake de Nederlandse Taalunie. Ingevolge dit verdrag
bevorderen beide landen de ontwikkeling van de Nederlandse taal en letteren,
de kennis en het verantwoorde gebruik van de Nederlandse taal en de studie
en verspreiding van de Nederlandse taal en letteren in het buitenland. Die
bevordering dient plaats te vinden in het maatschappelijk verkeer, maar ook
in de wetenschap en de kunst en, zo wil ook de Raad daar met nadruk aan toevoegen,
binnen de overheid zelf.74.2 Herzieningsprocedure van de Grondwet en weerbaarheid van de democratie4.2.1 Afschaffing en uitholling van democratie langs democratische
wega. Afschaffing van de democratieIn de adviesaanvraag wordt aandacht gevraagd voor de betekenis van de
constitutionele weerbaarheid van de democratie, mede in het licht van eventuele
wijzigingsvoorstellen. Dit vraagstuk, zo wordt gesteld, heeft onder andere
te maken met de mate van veranderbaarheid van (onderdelen van) de Grondwet
en de vraag of het voor politieke partijen mogelijk is via democratische procedures
de democratie af te schaffen.De procedure voor herziening van de Grondwet zoals die nu luidt, is in
hoofdzaak in 1848 tot stand gekomen. De procedure kent de volgende fasen.– Eerste lezing: een voorstel voor herziening van de Grondwet doorloopt
de normale wetsprocedure. Het voorstel kan worden ingediend door de regering
en de Tweede Kamer; de Tweede Kamer heeft het recht van amendement.– Ontbinding van de Tweede Kamer. In de praktijk wordt de Tweede
Kamer niet speciaal ontbonden met het oog op grondwetsherziening, maar wordt
gewacht tot er Tweede Kamerverkiezingen zijn vanwege het verstrijken van de
zittingsduur of de val van een kabinet.8– Tweede lezing: het in eerste lezing aanvaarde voorstel wordt opnieuw
ingediend. Er is geen recht van amendement. Het voorstel moet in beide kamers
met een twee derde meerderheid worden aanvaard; daarna wordt het door de Koning
bekrachtigd. De Raad merkt op dat afschaffing van de democratie – beter is het
om te spreken over de democratische rechtsstaat – een zeer ingrijpende
wijziging van de Grondwet zou vergen. De wijziging vereist bovendien politieke
steun in beide kamers der Staten-Generaal op twee verschillende momenten.
Bij de tweede lezing is een versterkte meerderheid nodig; in het onwaarschijnlijke
geval dat in eerste lezing voorstellen zouden zijn aanvaard die strekken tot
afschaffing van de democratische rechtsstaat, zouden die voorstellen zonder
twijfel een wezenlijk onderdeel vormen van de campagne rond de Tweede Kamerverkiezingen.
De Raad acht de kans dat de voorstellen in de nieuwe gekozen Tweede Kamer
zouden kunnen rekenen op die versterkte meerderheid, gering.b. Uitholling van de democratieDemocratie betekent echter meer dan dat de meerderheid beslist naar eigen
goeddunken. In een democratische rechtsstaat gaat het ook om respect voor
minderheden. In sommige gevallen – zoals bij grondwetsherziening –
is formeel vastgelegd dat een gewone meerderheid voor het nemen van besluiten
niet voldoende is. In andere gevallen – zoals bij besluiten tot het
inzetten van de krijgsmacht – is het goede gewoonte dat voor een besluit
brede parlementaire steun (meer dan de helft plus één) wordt
gezocht, zodat er een zekere garantie is dat de steun ook duurzaam is. Bescherming
van en respect voor minderheden is in een democratische rechtsstaat wezenlijk,
en heeft in Nederland, traditioneel een land van minderheden, een bijzondere
betekenis.Die betekenis komt onder meer tot uiting in het primaat van de wet, de
aanwezigheid en eerbiediging van grondrechten, de verdeling van staatsmacht
over verschillende organen en de toegang tot de rechter. Deze constitutionele
waarden stellen grenzen aan de mogelijkheid van de meerderheid om haar mening
door te drukken.Het gevaar van afschaffing van de democratische rechtsstaat door formele
wijziging van de Grondwet mag dan gering zijn, dat betekent niet dat de democratische
rechtsstaat zonder grondwetswijziging niet kan worden uitgehold. Staatsorganen
of -functionarissen kunnen beslissingen nemen of handelingen verrichten die
in strijd zijn met de constitutionele waarden waarop de Grondwet is gebaseerd.
Eén manier waarop dat bij voorbeeld kan gebeuren is dat er machtigingswetten
tot stand komen waarbij de bevoegdheid van de rechter wordt aangetast of grondrechten
onevenredig worden ingeperkt. Tegen zulk onconstitutioneel handelen biedt
de Grondwet beperkte weerstand, omdat de Grondwet veel aan de wetgever overlaat
(§ 2.2). Verzwaring van de grondwetsherzieningsprocedure zal daarvoor
geen soelaas bieden.De Raad adviseert te onderzoeken of het aanbeveling verdient het waarborgkarakter
van de Grondwet te versterken, bij voorbeeld door de beperkingsmogelijkheden
van grondrechten meer materieel te omschrijven of door ongeschreven constitutionele
beginselen in de vorm van concrete, bindende bepalingen in de Grondwet vast
te leggen (vergelijk de conclusie bij § 4.2.3).Dit vraagstuk is naar het oordeel van de Raad nog niet voldoende doordacht
om nu al te kunnen worden behandeld door een staatscommissie; het zou aanbeveling
verdienen voorbereidend werk te laten verrichten door een commissie van deskundigen.c. Rol en betekenis van politieke partijenBij de maatschappelijke verankering van de democratische rechtsstaat spelen
politieke partijen een vitale rol: politieke partijen zijn de uitdrukking
van de maatschappelijke pluriformiteit, voeden het politieke debat dat binnen
en buiten de politieke instituties wordt gevoerd, verwoorden opvattingen die
onder de bevolking leven en selecteren kandidaten voor politieke functies
en geven politieke vorming aan actieve leden. Politieke partijen hebben tot
taak deelbelangen over het hele terrein van de overheid tegen elkaar af te
wegen en aldus te formuleren wat naar hun mening het algemeen belang inhoudt.
Daarin onderscheiden ze zich van andere maatschappelijke organisaties en belangengroeperingen.
Weliswaar zijn, met de ontzuiling, de verbindingen tussen politieke partijen
en andere maatschappelijke organisaties losser geworden en lopen de ledenaantallen
van politieke partijen de laatste jaren terug, maar hun rol blijft van belang,
al was het maar omdat er geen alternatief is. Politieke partijen kunnen zich richten op het afschaffen en uithollen
van de democratische rechtsstaat. Dit roept de vraag op of zulke partijen
verboden moeten kunnen worden, zoals in 1944 is gebeurd met de NSB en verwante
organisaties.1 Indien politieke partijen de
bestaande rechtsorde willen wijzigen of afschaffen, maar zich bij dat streven
houden aan de regels van de democratische rechtsstaat is het primair aan andere
partijen – en aan andere maatschappelijke organisaties – om hen
te bestrijden langs democratische weg, dat wil zeggen: via het politieke debat
in en buiten de Tweede en Eerste Kamer, en vervolgens bij verkiezingen. Het
is in een vitale, weerbare democratie van groot belang dat de politieke strijd
allereerst wordt gevoerd door de kracht van het argument. Overigens kunnen
rechtspersonen waarvan doel of werkzaamheid in strijd is met de openbare orde,
door de rechter worden verboden verklaard en ontbonden.2 Deze algemene regeling geldt ook voor politieke partijen.3 Voorts kan strafrechtelijk of civielrechtelijk worden
opgetreden tegen uitingen van politieke partijen, of haar leden, die strafbaar
of onrechtmatig zijn. Zulk strafrechtelijk optreden richt zich dan niet tegen
het bestaan van de partij als zodanig.De grondwetten van Duitsland, Frankrijk en Spanje bevatten bepalingen
over politieke partijen.4Daarin wordt gewaarborgd
dat de oprichting van politieke partijen vrij is. In de Duitse en Spaanse
grondwet wordt de eis gesteld dat de interne partijstructuur democratisch
is; in de Franse Grondwet wordt verlangd dat politieke partijen bijdragen
aan de gelijke toegang van mannen en vrouwen tot gekozen politieke functies.In Nederland wordt vrijwel niets geregeld over politieke partijen. De
Grondwet kent geen bepaling;5 een wettelijke
regeling, die uitsluitend betrekking heeft op subsidieverlening, is pas in
1999 tot stand gekomen.6 Naar aanleiding van
deze subsidieregeling, en later bij de verhoging van de subsidiebedragen,
heeft de Raad gewaarschuwd voor de «verstatelijking» van politieke
partijen: de subsidiëring impliceerde dat de partijen een wettelijk omschreven
positie kregen binnen het staatsbestel, waarmee het in de Kieswet neergelegde
lijstenstelsel feitelijk werd losgelaten. Verder werd, zo stelde de Raad,
door de introductie van het parlementaire zeteltal als grondslag voor de subsidie
per partij de relatie tussen fractie en partij verder aangehaald.7Gelet op het belang van politieke partijen adviseert de Raad te onderzoeken
of het aanbeveling verdient in de Grondwet een regeling op te nemen inzake
de rol van politieke partijen binnen de democratische rechtsstaat.8 Dit vraagstuk zou eerst in kaart kunnen worden gebracht
door een commissie van deskundigen; de concrete uitwerking zou ten behoeve
van de consensusvorming kunnen worden opgedragen aan een staatscommissie.4.2.2 Modernisering van de herzieningsprocedureGrondwetsherziening vergt een zwaardere procedure dan de totstandkoming
of wijziging van wetten. Dit vloeit voort uit de status van de Grondwet als
de hogere regeling. Meer specifiek bevat de procedure de volgende waarborgen:– het vereiste van twee lezingen geeft een zekere waarborg tegen
overijling;– de ontbinding van de Tweede Kamer geeft de kiezers de gelegenheid
zich over het voorstel uit te spreken;– de versterkte meerderheid die bij de tweede lezing geldt, moet
garanderen dat het voorstel brede steun heeft;– de kiezersraadpleging en het feit dat de Tweede Kamer niet in één
samenstelling over het voorstel beslist garanderen dat de zittende Staten-Generaal
niet (samen met de regering) buiten de kiezers om een grondwetsherziening
tot stand kunnen brengen.9Er is de laatste jaren kritiek geweest op de grondwetsherzieningsprocedure.
Een punt van kritiek – tegengesteld aan dat in de adviesaanvraag –
is dat de Grondwet te moeilijk te wijzigen zou zijn. Daaraan worden dan tegengestelde
conclusies verbonden: enerzijds dat de Grondwet staatkundige ontwikkelingen
blokkeert, anderzijds dat de praktijk zich steeds minder aan de Grondwet gelegen
laat liggen en wegen vindt om onder de Grondwet uit te komen.Een ander kritiekpunt is dat de verplichte ontbinding van de Tweede Kamer
in de praktijk niet snel meer het effect van kiezersraadpleging heeft, omdat
de in eerste lezing aanvaarde voorstellen maar heel zelden een rol spelen
in de verkiezingscampagne. Vervroegde ontbinding na voltooiing van grondwetsherzieningsvoorstellen
in eerste lezing is sinds 1948 niet meer toegepast. De Raad heeft overigens
eerder opgemerkt dat deze kiezersraadpleging een waarborg blijft
die onder omstandigheden haar volle betekenis kan herkrijgen.1Voorts is in adviezen van de Raad naar voren gebracht dat de tekst van
de Grondwet op twee punten onduidelijk is over het verloop van de herzieningsprocedure.
Eén van deze punten wordt in de adviesaanvraag genoemd.2De Raad meent dat er, gelet op dit alles, aanleiding is om de herzieningsprocedure
opnieuw tegen het licht te houden.Hoe men de grondwetsherzieningsprocedure ook wijzigt, de doelen van de
geldende procedure – geen overijling, kiezersraadpleging, brede steun,
grondwetgever is niet gelijk aan de wetgever – zijn het naar het oordeel
van de Raad waard om behouden te blijven.Het aspect van de kiezersraadpleging komt, zoals opgemerkt, in de praktijk
niet goed uit de verf. Indien het kabinet van mening is dat dit aspect versterking
behoeft, zijn daarvoor verschillende mogelijkheden.Een mogelijkheid zou zijn, de Tweede Kamer vervroegd te ontbinden na voltooiing
van een grondwetsherziening in eerste lezing. Belangrijke grondwetswijzigingen
zouden naar het oordeel van de Raad voor deze procedure in aanmerking komen.
Sommigen zien het als een complicatie dat ook bij deze vorm van kamerontbinding
het kabinet aan de vooravond van de daaruit voortvloeiende verkiezingen ontslag
vraagt, zodat er een tussentijdse kabinetsformatie dient plaats te vinden.3 De Raad meent dat een ontslagaanvrage bij ontbinding
voor een grondwetsherziening niet persé noodzakelijk is. Het zou ook
denkbaar zijn de positie van het kabinet nader te bezien in het licht van
de verkiezingsuitslag.In kiezersraadpleging zou echter ook kunnen worden voorzien door een vorm
van referendum. Een onderzoek naar de vorm van de kiezersraadpleging bij grondwetsherziening
in andere EU-landen zou in dat verband zinvol zijn.De Raad is van oordeel dat wijziging van de grondwettelijke bepalingen
inzake de herzieningsprocedure met betrekking tot het aspect van kiezersraadpleging
en voor het wegnemen van de onduidelijkheid over het verloop van de procedure –
voor zover daar naar het oordeel van het kabinet aanleiding toe is –
een onderwerp is dat zich zou lenen voor behandeling door een staatscommissie.4.2.3 Overdracht van overheidsbevoegdheden naar internationaal en
Europees niveaua. InleidingHet vraagstuk van de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat heeft
ook een andere, internationale dimensie. Daarover wordt in de adviesaanvraag
niet met zoveel woorden gesproken. De Raad meent echter dat dit onderwerp
aandacht verdient. Het gaat daarbij om het volgende.Na de jaren van neutraliteit is Nederland na de Duitse bezetting een actieve
rol gaan spelen bij het bevorderen van internationale samenwerking. Nederland
heeft actief bijgedragen aan het tot stand brengen van tal van verdragen en
aan de oprichting van belangrijke internationale organisaties. In de jaren ’50
is in de Grondwet bovendien gekozen voor een systeem waarbij de Nederlandse
rechtsorde alle ruimte biedt voor de doorwerking van verdragen en van besluiten
van internationale organisaties. In de periode daarna zijn op een breed terrein
overheidsbevoegdheden overgedragen aan het internationale niveau; er is nauwelijks
een overheidsterrein te noemen waarop die overdracht niet heeft plaatsgevonden.
Jarenlang is dit zonder meer als een gunstige ontwikkeling gezien; –
overigens geheel in lijn met het grondwettelijk voorschrift dat de regering
de internationale rechtsorde bevordert.4 In
een wereld waarin grenzen steeds minder betekenis hebben, is dat ook onvermijdelijk.
De nationale staat kan zijn eigen democratische rechtsorde alleen nog overeind
houden in steeds nauwere samenwerking met de rechtsorden van andere staten.
Omgekeerd is dan wel van belang dat de Nederlandse democratische rechtsorde
niet in zijn kern door de internationale ordening wordt aangetast.Waar het gaat om de EU is er niet of nauwelijks reden om daarvoor te vrezen:
de EU heeft zich ontwikkeld tot een organisatie waarin de bescherming van
de democratische rechtsorde veilig is. Overdracht van bevoegdheden aan de
EU is niet mogelijk zonder instemming van de lidstaten, waaronder Nederland.
Daarbij wordt een subsidiariteitstoets gehanteerd. Overdracht geeft Nederland
ook invloed op het beleid van de Unie en dus van de andere lidstaten. De EU
is geen bedreiging van de nationale staat, maar een samenwerkingsverband
dat het optreden van nationale staten in een open wereld beschermt en versterkt.
De soevereine, van niets of niemand afhankelijke staat – als die al
ooit heeft bestaan – is niet meer. De keuze is steeds vaker: meedoen
aan een Europese rechtsorde en daarop (evenredig) invloed uitoefenen of de
eigen autonomie bewaken en (daardoor) steeds vaker overgeleverd zijn aan wat
andere, meer invloedrijke staten eenzijdig of gezamenlijk beslissen. Met zijn
lidmaatschap van eerst de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, later
de Europese Gemeenschappen en thans de Europese Unie, heeft Nederland vanaf
het begin van de Europese samenwerking gekozen voor het eerste, meedoen aan
de Europese rechtsorde.1Reden voor zorg voor mogelijke aantasting van de Nederlandse democratische
rechtsorde is er wel bij internationale samenwerking buiten de EU, nu die
samenwerking steeds dieper ingrijpt in de Nederlandse rechtsorde en niet steeds
gewaarborgd is dat wezenlijke beginselen van democratie en rechtsstaat daarbij
in acht worden genomen. Een actueel voorbeeld wordt gevormd door de terrorismelijsten
die door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties zijn vastgesteld. Op die
lijsten staan personen en organisaties vermeld die steun verlenen aan terrorisme;
de lijsten zijn bindend voor alle lidstaten, nu ze zijn vastgesteld in resoluties,
genomen op basis van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties,2 en verplichten tot het bevriezen van financiële
tegoeden. De informatie die aan plaatsing op een lijst ten grondslag ligt
is deels vertrouwelijk; tegen de plaatsing staat geen beroep open op een onafhankelijke
rechter.Nu het democratische en rechtsstatelijke gehalte van de rechtsregels die
op internationaal niveau tot stand komen, niet zonder meer is gegarandeerd,
rijst de vraag welke mogelijkheden er zijn voor de Nederlandse staat om de
overdracht van bevoegdheden kritisch te toetsen aan de beginselen van de eigen
democratische rechtsorde en die overdracht zo nodig te voorkomen, en vervolgens
welke mogelijkheden er zijn om greep te houden op de wijze van uitoefening
van bevoegdheden die al overgedragen zijn.b. Het stelsel van de GrondwetHet Koninkrijk kan verdragen sluiten. Verdragen die voor het Koninkrijk
bindend zijn, nemen in de normenhiërarchie een hogere plaats in dan het
nationale recht, inclusief Grondwet en wet,3
zij het dat de rechter nationaal recht alleen kan toetsen aan verdragsbepalingen
die een ieder verbindend zijn.4 Omdat het tot
stand brengen van verdragen min of meer op één lijn is te stellen
met het tot stand brengen van wetgeving, wordt het Koninkrijk in beginsel
niet aan verdragen gebonden zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal.
Verdragen die mede gelden voor de Nederlandse Antillen en Aruba worden eveneens
overgelegd aan de Staten van die landen.5De Grondwet stelt in beginsel geen beperking aan de onderwerpen waarover
verdragen kunnen worden gesloten. Er is slechts één, procedurele,
beperking: verdragen die afwijken van de Grondwet of tot zo’n afwijken
noodzaken, kunnen alleen worden goedgekeurd met een tweederde meerderheid
van de uitgebrachte stemmen in de Tweede en de Eerste Kamer – een soort
vereenvoudigde versie van grondwetsherziening.6Een
verdrag dat afwijkt van de Grondwet kan dus wél worden goedgekeurd,
ook zonder formele wijziging van de Grondwet.De geldende opvatting is dat met de term «afwijken» in artikel
91, derde lid, van de Grondwet slechts wordt gedoeld op discrepanties met
concrete bepalingen van de Grondwet. Voor deze interpretatie is gekozen omdat
begrippen als de geest, strekking of systematiek van de Grondwet, of van aan
de Grondwet ten grondslag liggende beginselen, te onbepaald zijn om daaraan
te kunnen toetsen. Wel zullen bij het onderzoek naar de inhoud van een grondwetsartikel
de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten en strekking mede in aanmerking
moeten worden genomen.7Deze procedure bestaat sinds 1953 en is tot nu toe drie, of misschien
vier, keer toegepast:– bij het verdrag tot oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap
in 1953, een verdrag dat overigens niet in werking is getreden;– bij het verdrag dat voorzag in de overdracht van Nieuw-Guinea
aan Indonesië in 1962. Artikel 1 van de Grondwet 1956 somde namelijk
de gebieden op die het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden vormden
en noemde ook Nederlands Nieuw-Guinea. Na afloop werd de Grondwet
aan de nieuwe situatie aangepast; dat vond plaats in het kader van de algehele
herziening in 1983;– bij de goedkeuring van het Statuut van het Internationaal Strafhof
in 2001. Er rees twijfel of het Statuut van het Strafhof afwijkt van artikel
71 van de Grondwet (ministers en kamerleden genieten op grond van het Statuut
van het Strafhof geen absolute immuniteit voor wat zij zeggen tijdens een
kamerdebat) en van artikel 42, tweede lid (het Statuut van het Strafhof laat
geen ruimte voor onschendbaarheid van de Koning), zodat artikel 91, derde
lid, van de Grondwet veiligheidshalve is gebruikt.1– een twijfelgeval uit 1998 betrof het verdrag met het Verenigd
Koninkrijk waarbij een Schots Hof op Nederlands grondgebied werd opgericht
voor de berechting van twee Libische verdachten van de aanslag bij Lockerbie:
volgens de Tweede Kamer werd niet van de Grondwet afgeweken, volgens de Eerste
Kamer wel.2Behalve in het genoemde geval van het verdrag tot oprichting van een Europese
Defensie Gemeenschap heeft de goedkeuring van verdragen over de Europese samenwerking
tot nu toe geen aanleiding gegeven om de verzwaarde procedure van artikel
91, derde lid, van toepassing te verklaren.Het geschreven volkenrecht kent, naast verdragen, ook besluiten van intergouvernementele
organisaties, die in de Grondwet worden aangeduid als «volkenrechtelijke
organisaties». Een besluit van zo’n organisatie is geen rechtshandeling
van staten; van parlementaire goedkeuring kan dan ook geen sprake zijn. De
Grondwet erkent dat zulke besluiten bindend kunnen zijn voor het Koninkrijk
en dan voorrang hebben boven nationaal recht,3maar
bepaalt wel dat de bevoegdheid om zulke besluiten te nemen bij of krachtens
verdrag moet zijn opgedragen aan de volkenrechtelijke organisatie.4Overdracht van overheidsbevoegdheden aan een volkenrechtelijke organisatie
is niet zonder betekenis. Het staat niet bij voorbaat vast dat die organisatie
wezenlijke beginselen, zoals de eerbiediging van mensenrechten, voldoende
zal respecteren. Naarmate de overdracht van bevoegdheden algemener is, zal
het vooraf moeilijker vast te stellen zijn hoe de overgedragen bevoegdheid
zal worden gebruikt.Op 18 december 2001 heeft de Eerste Kamer de regering bij motie gevraagd
staatsrechtdeskundigen een onderzoek te laten doen naar onder andere dit vraagstuk.
In het rapport dat in vervolg op deze motie is opgesteld,5 werd onder meer aanbevolen in de Grondwet te bepalen dat de goedkeuring
van een verdrag dat een wezenlijke overdracht van bevoegdheid inhoudt, alleen
mogelijk is met tweederde meerderheid. De regering heeft deze aanbeveling
afgewezen.6De zorg over verdere overdrachten van overheidsbevoegdheden naar Europees
niveau kwam voorts naar voren in een wetsvoorstel van de Tweede Kamerleden
Herben en Van der Staaij. Daarin wordt voorgesteld in de Grondwet vast te
leggen dat wijzigingen van EU-verdragen en verdragen inzake de toetreding
van nieuwe staten in de beide kamers met tweederde meerderheid worden goedgekeurd.7Het maken van een voorbehoud ter bescherming van wezenlijke beginselen,
zoals de eerbiediging van mensenrechten, is op het terrein van de Europese
Unie inmiddels van beperkte betekenis, omdat de Europese Unie de grondrechten,
zoals die worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit de
gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, eerbiedigt,8 en omdat de Europese Unie een stelsel kent waarin
de onafhankelijke rechter aan die grondrechten kan toetsen. Daar komt bij
dat de Europese Unie na inwerkingtreding van het Hervormingsverdrag (Verdrag
van Lissabon) zal toetreden tot het EVRM,9
en dat de EU met het Verdrag van Lissabon over een eigen bindende grondrechtencatalogus
zal beschikken – het Handvest van de Grondrechten – die grondrechtenbescherming
kan bieden in aanvulling op het EVRM en de Nederlandse Grondwet.c. Mogelijkheden voor het beschermen van de Nederlandse rechtsordeEr zijn in principe drie juridische mogelijkheden die benut kunnen worden
om te voorkomen dat de Nederlandse rechtsorde vanuit het internationale recht
wordt aangetast:i. ius cogens,ii. mensenrechtenverdragen, in het bijzonder het EVRM,iii. het Nederlandse constitutionele recht. Ad i. Ius cogensIus cogens is een van de rechtsbronnen van het volkenrecht. Een verdrag
of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat in strijd is met
een regel van ius cogens is van rechtswege nietig;1 de Nederlandse rechter is bevoegd die nietigheid in te roepen in een
aan hem voorgelegd geschil. Ius cogens wordt omschreven als: «een norm
die aanvaard en erkend is door de internationale gemeenschap van Staten in
haar geheel als een norm, waarvan geen afwijking is toegestaan en die slechts
kan worden gewijzigd door een latere norm van algemeen volkenrecht van dezelfde
aard».2Onder ius cogens wordt in ieder
geval gerekend het verbod van agressie tussen staten, het verbod van genocide,
slavernij, piraterij en marteling, en het verbod om misdrijven tegen de menselijkheid
te plegen.3 Het Gerecht van eerste aanleg van
de EG heeft de hiervoor, onder a, vermelde terrorismelijsten van de Veiligheidsraad
getoetst aan ius cogens.4De Raad meent dat ius cogens onder omstandigheden een waarborg kan bieden
tegen bedreiging van de Nederlandse rechtsorde vanuit het internationale recht.
De bindende kracht van ius cogens en de voorrang boven elk ander recht is
in het volkenrecht geregeld; in de Grondwet hoeft dat niet te worden bevestigd.
De reikwijdte van ius cogens is echter beperkt.Ad ii. Mensenrechtenverdragen, in het bijzonder het EVRMHet EVRM bevat een ieder verbindende bepalingen, die rechtstreeks werken
in de Nederlandse rechtsorde en voorrang hebben boven Nederlands recht. Voor
veel andere mensenrechtenverdragen geldt hetzelfde. Mensenrechtenverdragen
kunnen alleen een waarborg bieden tegen internationaal recht dat de Nederlandse
rechtsorde bedreigt als zij ook voorrang heeft boven andere bronnen van internationaal
recht. Voor díe voorrang is steun te vinden in de jurisprudentie van
het EHRM: een staat die iemand uitlevert aan een andere staat, pleegt schending
van artikel 3 EVRM, als er een reëel gevaar («real risk»)
bestaat dat de uit te leveren persoon na uitlevering zal worden onderworpen
aan marteling of aan wrede, onmenselijke of vernederende behandeling; de verplichting
tot uitleveren moet dan wijken voor de verplichtingen die voortvloeien uit
het EVRM.5Handelingen van een staat op grond van verplichtingen die voortvloeien
uit het lidmaatschap van een volkenrechtelijke organisatie mogen getoetst
worden aan het EVRM, tenzij de desbetreffende organisatie bescherming geeft
aan fundamentele rechten op een wijze die ten minste gelijkwaardig is aan
de bescherming die door het EVRM wordt geboden.6
Dit lijkt erop te wijzen dat aan EVRM-verplichtingen wellicht niet altijd
formeel, maar toch in elk geval materieel, voorrang wordt toegekend boven
andere internationale verplichtingen. De vraag blijft in hoeverre dit uitgangspunt
ook geldt voor een ieder verbindende bepalingen in andere mensenrechtenverdragen.
Het is echter alleszins aannemelijk dat mensenrechtenverdragen een tweede
waarborg kunnen bieden tegen aantasting van de Nederlandse rechtsorde. Ook
de Hoge Raad neigt ertoe voorrang toe te kennen aan mensenrechtenverdragen
boven andere verdragen.7De discussie over de voorrang van mensenrechtenverdragen is een internationale
discussie, die uiteindelijk zal moeten leiden tot een of meer volkenrechtelijke
voorrangsregels. De discussie kan, zo meent de Raad, niet in het nationale
recht van een staat worden beslecht. Wijziging van de Grondwet op dit punt
is dan ook niet aan de orde. Wel ligt het op de weg van de Nederlandse regering
om het Nederlandse standpunt internationaal uit te dragen.Ad iii. Het Nederlandse constitutionele rechtDe Nederlandse Grondwet stelt, zoals gezegd, geen inhoudelijke beperkingen
aan overdracht van overheidsbevoegdheden en voorrang van internationaal recht
in de Nederlandse rechtsorde. Een stelsel dat zoveel ruimte biedt aan het
internationale recht is vrij uitzonderlijk: de meeste andere landen bepalen
dat verdragen moeten worden omgezet in nationaal recht om gelding te kunnen
hebben (transformatie) of stellen beperkingen aan de voorrang van het internationale
recht.De discussie hierover is jarenlang vooral gevoerd rond de voorrang van
het Europese recht;8 zoals opgemerkt is die
discussie op dit moment niet meer actueel, maar de wijze van redeneren die
daarbij is toegepast kan wel als inspiratie dienen.9 Het Duitse constitutionele hof, het Bundesverfassungsgericht, heeft
in 1974 uitgesproken dat de Duitse rechter bevoegd en verplicht was
het Europese recht te toetsen aan de grondrechten, neergelegd in het Duitse
Grundgesetz, omdat het Europese recht onvoldoende grondrechtenbescherming
bood. In 1986, in de Solange-II-uitspraak, oordeelde het Bundesverfassungsgericht
dat de Duitse overheid en de Duitse rechters het secundaire Europese recht1 niet langer hoeven te toetsen aan de Duitse grondrechtencatalogus,
omdat – en zolang («solange») – het Europese recht
een grondrechtenbescherming biedt die in essentie gelijkwaardig is aan de
Duitse grondrechtenbescherming.2In de Duitse jurisprudentie zal een rol hebben gespeeld dat het Duitse
Grundgesetz bepalingen kent die op grond van de Ewigkeitsklausel niet gewijzigd
kunnen worden. Die betreffen de onaantastbaarheid van de menselijke waardigheid,
de onaantastbaarheid en de rechtstreekse werking van grondrechten, de structuur
van Duitsland als een sociale en democratische bondsstaat, de volkssoevereiniteit,
de beginselen van constitutionaliteit, legaliteit en rechtmatigheid, en het
recht van alle Duitsers om zich te verzetten tegen aantasting van deze beginselen.
Dat er in Duitsland zoveel aandacht wordt besteed aan constitutionele weerbaarheid
kan worden verklaard uit de Duitse geschiedenis.In andere Europese lidstaten is jurisprudentie ontstaan die eveneens voorbehouden
op de voorrang van het Europese recht inhoudt.3
Ook de hiervoor, in een voetnoot, genoemde uitspraak van het EHRM in de Bosphorus-zaak
lijkt door de Duitse jurisprudentie te zijn geïnspireerd; zij volgt vrijwel
dezelfde redenering.In de Nederlandse jurisprudentie is geen voorbehoud te vinden dat vergelijkbaar
is met het voorbehoud in de Solange-uitspraken en in de Bosphorus-zaak. De
Hoge Raad heeft in 2004 de rechtstreekse werking en de voorrang van het secundaire
Europese recht zonder voorbehoud aanvaard, niet op basis van de artikelen
93 en 94 van de Grondwet maar op grond van het EG-Verdrag.4De Raad meent dat er aanleiding is te onderzoeken of een dergelijk voorbehoud
wenselijk is. Zoals eerder opgemerkt gaat het dan niet (meer) zozeer om het
recht van de EU, maar om internationaal recht dat afkomstig is uit andere
samenwerkingsverbanden. Het gaat met name om volkenrechtelijke organisaties
waaraan in de loop der jaren brede bevoegdheden zijn toegekend die diep kunnen
ingrijpen in de Nederlandse rechtsorde, op een wijze die bij de bevoegdheidstoekenning
niet altijd goed te voorzien was. Zo’n voorbehoud zou kunnen inhouden
dat besluiten van volkenrechtelijke organisaties geen voorrang hebben boven
Nederlands recht, voor zover die bepalingen afwijken van wezenlijke constitutionele
waarden en tegen die afwijkingen geen effectieve rechtsbescherming openstaat.De Raad is zich ervan bewust dat het begrip «wezenlijke constitutionele
waarden» niet nauwkeurig bepaald is. Hij merkt allereerst op dat het
in dit verband niet gaat om algemene uitgangspunten die bij het overheidsbeleid
worden meegewogen, zoals het democratiebeginsel of het lex certa-beginsel
(het beginsel dat de wet duidelijk en concreet moet zijn). Zulke beginselen
verdienen eventueel een plaats in een preambule of een hoofdstuk algemene
bepalingen, indien opneming daarvan wenselijk wordt gevonden. Bij «wezenlijke
constitutionele waarden» zal het daarentegen moeten gaan om beginselen
met een waarborgkarakter, waaraan in een concreet geval kan worden getoetst.
Zo is het beginsel van spreiding van macht te algemeen en te onbepaald om
in dit verband als toetsingsbron te kunnen dienen. Het is echter geconcretiseerd
in bijvoorbeeld het beginsel van onafhankelijke rechtspraak; aan dat beginsel
kan wel worden getoetst.5Nader onderzoek zou kunnen uitwijzen of het mogelijk en wenselijk is het
begrip «wezenlijke constitutionele waarden» in een nieuw grondwetsartikel
te definiëren en deze op te sommen of althans nader te omschrijven. Daarbij
zou inspiratie kunnen worden opgedaan bij de jurisprudentie van het EHRM en
bij buitenlandse en Europese voorbeelden, zoals artikel 23, eerste lid, van
het Duitse Grundgesetz6 (zij het dat het hier
niet, zoals in het Duitse voorbeeld, zal gaan om een alleen voor de EU geldende
bepaling), en artikel 2 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie zoals gewijzigd in het Verdrag van Lissabon.1Zoals hiervoor is opgemerkt – § 2.1 – zijn niet
alle wezenlijke elementen van het constitutionele recht vastgelegd in de Grondwet.
Toetsing van internationaal recht aan Nederlandse constitutionele waarden
kan aanleiding te meer vormen om te onderzoeken of het waarborgkarakter van
de Grondwet niet op relevante punten zou moeten worden versterkt, zoals hiervoor,
in § 4.2.1, gesuggereerd. Onderzocht zou kunnen worden of een toetsingsbevoegdheid
zou moeten worden opgedragen aan een onafhankelijke rechter, waarbij te denken
valt aan een constitutioneel hof.Bij een wijziging van de Grondwet op dit punt is voorts een vraagpunt
of de bestaande artikelen 91 tot en met 94 ongewijzigd kunnen blijven. Met
name is de vraag of de regeling voor goedkeuring van verdragen die afwijken
van de Grondwet (artikel 91, derde lid, Grondwet), ook gelet op het kleine
aantal gevallen waarin die procedure is toegepast, gehandhaafd zou moeten
worden.De Raad meent dat het onderwerp de verhouding tussen de Nederlandse democratische
rechtsregels en het internationale recht toegevoegd zou kunnen worden aan
de opdracht van de staatscommissie.4.3 Verhouding tussen grondrechten en mensenrechten4.3.1 Verschil in formulering en beperkingssystematiekIn de adviesaanvraag is verzocht aandacht te besteden aan «de geschiktheid
van de Grondwet als toetsingskader, in het bijzonder de systematiek van de
Grondwet om grondrechten te kunnen beperken. Deze systematiek,» zo stelt
het kabinet, «verschilt namelijk aanzienlijk van de internationale systematiek
en biedt soms minder, soms een ander inhoudelijk houvast voor beperking van
grondrechten aan de wetgever.»Hiervoor – in § 2.2 – heeft de Raad opgemerkt dat
het beperkte normatieve gehalte van de Grondwet tot dusverre niet als heel
problematisch is ervaren. Dit ligt wellicht anders als het gaat om het waarborgniveau
dat de Grondwet ter zake van de grondrechten biedt. De grondwettelijke vrijheidsrechten
zijn uitdrukking van de liberale rechtsstaatsidee, die de individuele vrijheid
voorop stelt. Hun grondstructuur is deze, dat eerst een vrijheidsrecht wordt
erkend, waarna een afgebakende beperkingsclausule volgt die aan de formele
wetgever de bevoegdheid geeft zekere beperkende voorschriften te stellen;
soms laat de grondwetgever de formele wetgever tevens de vrijheid om deze
bevoegdheid aan lagere regelgevers te delegeren.De vrijheid staat aldus voorop, het individu mag in beginsel zelf uitmaken
of en hoe hij hiervan gebruik wil maken. Beperkingen van zijn vrijheid zijn
slechts mogelijk op grondslag van de grondwettelijke clausulering, waarbij
op de wetgever de plicht rust deze beperkingen helder te omschrijven en te
motiveren.Onze Grondwet verbindt dit rechtsstatelijke principe met het democratieprincipe,
doordat in het algemeen slechts de wetgever in formele zin – de regering
en Staten-Generaal tezamen (artikel 81 van de Grondwet) – tot beperking
bevoegd is, zij het dat soms de mogelijkheid tot delegatie bestaat, in welk
geval dan wel een uitdrukkelijke, specifieke machtiging van de formele wetgever
aan lagere regelgevers vereist is.In een klein aantal gevallen geeft de Grondwet een limitatieve opsomming
van materiële criteria die bij het beperken van grondrechten in acht
moeten worden genomen.2 De rechter kan toetsen
of de beperking van een grondrecht aan die criteria voldoet, tenzij de beperking
bij wet is gegeven.Dit stelsel – gekarakteriseerd door stringente, formele legaliteitseisen –
biedt enerzijds een deugdelijke bescherming, in zoverre dat een grondrechtsbeperking
slechts mogelijk is krachtens instemming van de volksvertegenwoordiging, en
daarenboven inhoudelijke beperkingen uitsluitend gesteld mogen worden door
wetgeving die door deze vertegenwoordiging zelf is gegeven. Anderzijds is
het stelsel in zoverre kwetsbaar, dat alle grondrechten door de (formele)
wetgever beperkt kunnen worden, zonder dat de rechter bescherming kan bieden
tegen die beperking (artikel 120 van de Grondwet). Daarenboven is het stelsel
kwetsbaar, in die zin dat de meeste grondrechten naar de tekst van de bijbehorende
beperkingsclausule zonder nadere limiet door de formele wetgever beperkt kunnen
worden. Zeker is dat laatste overigens niet: het is voorstelbaar dat de (partiële)
opheffing van het rechterlijk toetsingsverbod zoals voorgesteld
in het initiatiefwetsvoorstel van het kamerlid Halsema met zich zal brengen
dat de rechter aan de grondrechtsbeperkende wet materiële eisen in termen
van specificiteit, proportionaliteit en kernrechteerbiediging zal stellen.1Het is de vraag of deze kwetsbaarheid problematisch is. Gesteld kan worden
dat zij voldoende ondervangen wordt door de mensenrechtenverdragen, in het
bijzonder het EVRM. De opzet van het beperkingssysteem in de mensenrechtenverdragen
is in termen van formele legaliteit minder strikt dan in de Grondwet. De in
deze verdragen gewaarborgde mensenrechten, die veelal dezelfde terreinen bestrijken
als de nationale grondrechten, kunnen in het algemeen ook door de lagere regelgevers
worden beperkt, waarbij geen formeel-wettelijke grondslag en uitdrukkelijke
delegatiegrondslag worden vereist. Volgens de jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens kunnen zelfs common law (rechtersrecht) en
andere vormen van ongeschreven recht een grondslag voor beperking opleveren,
terwijl vermoedelijk hetzelfde geldt ten aanzien van beleidsregels. Voorwaarde
om als «wet» in de zin van de verdragsbepalingen aangemerkt te
worden, is enkel dat het gaat om regels die toegankelijk en voorzienbaar zijn.De meerwaarde van de mensenrechtenverdragen zit hem derhalve niet primair
in waarborgen ter zake van het legaliteitsbeginsel: wat dat betreft stelt
de Grondwet strengere eisen. Deze verdragen zijn vooral om drie andere redenen
van belang. Ook wetten in formele zin kunnen er op grond van artikel 94 van
de Grondwet aan getoetst worden. Bovendien bestrijken ze soms meer terreinen
dan de Grondwet doet (bijvoorbeeld door de procedurele garanties vervat in
artikelen 5 en 6 EVRM). En ten slotte eisen bepaalde beperkingsclausules een
strenge noodzakelijkheids- en een proportionaliteitstoets: is de beperking
echt noodzakelijk met het oog op een van de in de clausule genoemde doeleinden?
Is er een evenredige verhouding tussen de beperking en het doel dat met de
beperking wordt beoogd?Aldus fungeren twee stelsels van beperkingen naast elkaar: het stelsel
van de Grondwet, dat vooral uitgaat van formele legaliteit (is de beperking
geformuleerd door de wetgever of door een andere bevoegde regelgever?), en
het stelsel van de mensenrechtenverdragen, met name het EVRM, dat zich vooral
richt op de noodzaak van de beperking (is de beperking werkelijk nodig en
proportioneel?). Zij verschillen op belangrijke punten, maar zijn op andere
punten vergelijkbaar.Tot dusverre is de opvatting geweest dat deze twee stelsels samen voldoende
waarborgen bieden en dat een versterking van de Grondwet niet nodig is. De
Raad meent echter dat de Grondwet aan betekenis zou winnen als de beperkingsclausules
van grondrechten waar nodig zouden worden aangevuld met limitatief opgesomde
doelcriteria (zie ook de conclusies van § 4.2.1), en als buiten
twijfel zou worden gesteld dat beperkingen van grondrechten in het licht van
die doelcriteria noodzakelijk en proportioneel moeten zijn. Deze wijziging
van de Grondwet kan, zo meent de Raad, aan een commissie van deskundigen worden
opgedragen.4.3.2 Aanvulling van de grondrechtencatalogusIn de adviesaanvraag is voorts verzocht aandacht te besteden aan de verhouding
tussen de opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende
rechten, zoals het recht op een eerlijke procesgang (fair trial) en het recht
op leven.Het recht op een eerlijk proces als zodanig is niet in de Grondwet geregeld:
de Grondwet regelt alleen deelaspecten van dat recht; die aspecten staan vooral
in de sleutel van de inrichting en werkwijze van de rechterlijke macht.2 Dit recht is echter in de EVRM-jurisprudentie een
van de meest vruchtbare onderdelen. Ook het recht op leven is niet als zodanig
in de Grondwet uitgewerkt; de Grondwet regelt alleen het recht op onaantastbaarheid
van het lichaam (artikel 11) en een verbod op oplegging van de doodstraf (artikel
114).De Raad meent dat er bij een algehele herziening van de Grondwet aanleiding
zou kunnen zijn om meer systematisch te bezien welke rechten, zoals het recht
op leven en het recht op een eerlijk proces, die door het kabinet specifiek
worden genoemd, in de grondrechtencatalogus een plaats moeten krijgen.Bij het opnemen van het recht op een eerlijk proces of van andere grondrechten
zou, zo meent de Raad, de nadruk moeten liggen op het inpassen van nieuwe
rechten in de systematiek van de Grondwet, zodat de nieuwe grondrechten iets
wezenlijks toevoegen aan de bescherming die al verleend wordt in mensenrechtenverdragen.
Het zou bij voorbeeld overweging verdienen het recht op een eerlijk proces
algemeen te omschrijven en het niet te beperken tot het vaststellen van«burgerlijke
rechten en verplichtingen» en het bepalen van de gegrondheid van een
(straf)vervolging, zoals omschreven in artikel 6, eerste lid, EVRM.De Raad meent dat het vraagstuk van aanvulling van de grondrechten kan
worden toevertrouwd aan een commissie van deskundigen.4.4 Ministeriële verantwoordelijkheid en interbestuurlijke samenwerkinga. InleidingIn de adviesaanvraag staat vermeld dat het kabinet in het kader van de
vernieuwing van de Rijksdienst wenst te komen tot een slagvaardige overheid,
waarvoor de integraliteit van bestuur1, zowel
binnen als tussen de bestuurslagen, aandacht verdient. Voor de horizontale
samenwerking op Rijksniveau acht het kabinet vooral artikel 44 van de Grondwet
van belang, dat bepalingen bevat over de instelling en leiding van ministeries
en over de benoeming van ministers zonder portefeuille. Het kabinet vraagt
zich af in hoeverre dit artikel mogelijkheden biedt voor horizontale samenwerking,
welke rol de minister-president hierbij kan spelen en welke wijziging van
de Grondwet nodig zou zijn om deze horizontale samenwerking te bevorderen.In het coalitieakkoord van 7 februari 2007 is overeengekomen dat
het kabinet de komende vier jaar streeft naar een samenhangende en transparante
werkwijze.2 Daartoe heeft men in het beleidsprogramma
de zes pijlers waarop het kabinetsbeleid berust, nader uitgewerkt, evenals
de tien bijbehorende projecten.3 De tien projecten «beogen
integrerend te werken zowel voor het beleid, in de uitvoering als tussen de
ministeries. Ze moeten ontkokering bevorderen en samenhang tot stand brengen.
Per project is één bewindspersoon verantwoordelijk, ook voor
het verkeer met de Staten-Generaal.»4
Daarnaast heeft het kabinet programmaministers benoemd op departementsoverstijgende
beleidsterreinen, te weten Jeugd en Gezin respectievelijk Wonen, Wijken en
Integratie.De Raad gaat in dit advies niet uitputtend op dit onderwerp in, maar volstaat
met het schetsen van de hoofdlijnen van artikel 44 van de Grondwet in samenhang
met de artikelen in de Grondwet over de ministeriële verantwoordelijkheid,
de ministerraad en de minister-president.5Daarna
besteedt de Raad aandacht aan de door het kabinet gestelde vragen.b. Minister als hoofd van een ministerie dan wel zonder portefeuilleArtikel 44, eerste lid, van de Grondwet6
staat sinds 1814 in min of meer gelijke bewoordingen in de Grondwet. Volgens
Thorbecke wordt met dit artikellid niet bepaald dat er departementen moeten
zijn, maar dat de Koning het recht heeft ze aan te wijzen. De instelling van
departementen acht Thorbecke zo vanzelfsprekend en zo een onmisbaar werktuig
van de regering, dat zij – bij zwijgen van de wet – niettemin
zouden worden ingesteld.7De onderwerpen die tot het takenpakket van de rijksoverheid behoren, worden
bij het aantreden van een nieuw kabinet bij koninklijk besluit verdeeld over
de verschillende ministeries. Elke minister wordt verantwoordelijk gesteld
voor een bepaald aantal taken én aan het hoofd van een ministerie geplaatst.8 Op deze manier wordt de verantwoordelijkheid voor
het functioneren van de overheid verpersoonlijkt en van anonimiteit ontdaan.
In zijn hoedanigheid van hoofd van een ministerie geeft de minister leiding
aan het departement door middel van aanwijzingen en beschikt hij over rechtspositionele
bevoegdheden. Voor de uitvoering van wettelijke en bestuurstaken stelt hij
richtlijnen, ministeriële regelingen en beleidsregels vast. De minister
bepaalt ook de inrichting van de ambtelijke organisatie en is belast met het
beheer van de begroting van zijn ministerie. In de praktijk wordt een groot
aantal bevoegdheden gemandateerd aan de ambtelijke leiding. Voor het beleid
dat de minister op het ministerie voert is hij individueel verantwoordelijk
jegens de Staten-Generaal.De uitzondering op de minister belast met de leiding van een departement
is de minister zonder portefeuille, die de Grondwet sinds 1938 kent, thans
in artikel 44, tweede lid.9 De belangrijkste
redenen voor de mogelijkheid van benoeming van een minister zonder portefeuille
waren destijds het ontlasten van de minister-president als voorzitter
van de ministerraad en het versterken van de legitimatie van een kabinet in
buitengewoon ernstige tijden, door het opnemen van vooraanstaande staatslieden
van afwijkende politieke richting in het kabinet.1Staatsrechtelijk gezien verschilt de positie van ministers zonder portefeuille
op drie punten met die van (departements-)ministers. Zij zijn allereerst niet
belast met de leiding van een ministerie. Zij hadden tot voor kort geen eigen
begrotingshoofdstuk.2 En ten slotte mist de
minister zonder portefeuille de formele bevoegdheden om zijn eigen ambtenaren
aan te stellen. Voor het overige is de staatsrechtelijke positie van de minister
zonder portefeuille gelijk aan die van de (departements-)ministers. Hij maakt
samen met de koning en de andere ministers deel uit van de regering, draagt
individuele politieke verantwoordelijkheid en neemt deel, met stemrecht, aan
de ministerraad.3c. De minister-president, de ministerraad en ministeriële verantwoordelijkheidDe ministerraad en het ambt van minister-president staan pas uitdrukkelijk
in de Grondwet vermeld sinds 1983, en wel in artikel 45.4De vermelding was een bevestiging van het toenemende belang van het
ambt van minister-president en de functie van de ministerraad. De minister-president
is voorzitter van de ministerraad en verantwoordelijk voor de eenheid van
en samenhang in het regeringsbeleid. Zijn taken zijn deels van procedurele
aard en omvatten een coördinerende functie ten aanzien van het beleid
dat verschillende ministeries betreft. Deze taken hebben nadere uitwerking
gekregen in het Reglement van orde voor de ministerraad.5 Naast artikelen over onder meer de vaststelling van de agenda en de
orde der werkzaamheden tijdens de vergaderingen staan in dit reglement ook
artikelen waarin zijn coördinerende functie wordt benadrukt. Ingevolge
artikel 6 beslist (uiteindelijk) de minister-president over de verantwoordelijkheid,
in gevallen waarin het niet duidelijk is welke minister in de eerste plaats
verantwoordelijk is voor een bepaalde aangelegenheid. Indien een aangelegenheid
niet in de raad aan de orde wordt gesteld door de minister die daarvoor in
de eerste plaats verantwoordelijk is, kan de minister-president op grond van
artikel 7 zelf zorg dragen voor de indiening van deze aangelegenheid bij de
raad. Ingevolge artikel 16, eerste lid, ziet de minister-president toe op
de totstandkoming van een samenhangend regeringsbeleid. Het Reglement van
orde bevat geen voorziening voor het geven van richtlijnen door de minister-president
aan ministers.De ministerraad wordt gevormd door de ministers en heeft als belangrijkste
taak dat hij beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en
de eenheid daarvan bevordert. Op een enkele uitzondering na worden er geen
aparte of collectieve bevoegdheden aan de ministerraad geattribueerd.6 De ministerraad is derhalve vooral een interne aangelegenheid
van de regering. Overeenkomstig artikel 42 van de Grondwet zijn ministers
individueel verantwoordelijk. Het bestaan van een eigensoortige, gezamenlijke
verantwoordelijkheid wordt in de staatsrechtelijke vakliteratuur bestreden.
Het Reglement van orde voor de ministerraad alsook besluiten van de ministerraad
kennen slechts een interne werking. Ministers zijn individueel extern verantwoordelijk
ook voor gezamenlijk genomen besluiten.7 De
ministers spreken met één mond. De gezamenlijke verantwoordelijkheid
komt in het bijzonder tot uitdrukking bij de regeringsverklaring en de jaarlijkse
algemene politieke beschouwingen volgend op de troonrede. De minister-president
legt, namens het kabinet, verantwoording af over de hoofdlijnen van het algemeen
regeringsbeleid in aanwezigheid van de andere ministers en de staatssecretarissen.d. BeoordelingUit de combinatie van artikelen 42, 44 en 45 van de Grondwet volgt het
beginsel van de staatsrechtelijke gelijkwaardigheid van minister-president,
(departements-)ministers en ministers zonder portefeuille. Door de benoeming
van elke minister bij koninklijk besluit en het bepalen van zijn takenpakket
bij koninklijk besluit is elke minister individueel verantwoordelijk voor
het aan hem toegekende takenpakket. Die individuele verantwoordelijkheid wordt
door de ministers onderling gerespecteerd. Dat brengt de (interne) collectieve
verantwoordelijkheid met zich mee. Aan die verhouding tussen individuele verantwoordelijkheid
en collectieve verantwoordelijkheid doet het benoemen van ministers zonder
portefeuille niet toe- of af. De minister zonder portefeuille is een uitzondering
op de hoofdregel dat elke minister benoemd wordt tot hoofd van
een ministerie. Dat laat onverlet dat ook ministers zonder portefeuille individueel
verantwoording afleggen voor de aan hen toegekende bevoegdheden en taken.De ministerraad is geen college waaraan als zodanig bevoegdheden zijn
toegekend, zoals aan een college van burgemeester en wethouders. De ministerraad
kan intern wel vergaande afspraken maken over collegiale samenwerking en die
afspraken vastleggen in het reglement van orde. Deze afspraken hebben evenwel
geen externe werking. De vraag is ook of die externe werking wenselijk zou
zijn. Onduidelijkheid over wie waarvoor individueel verantwoordelijk dan wel
bevoegd is, kan het ter verantwoording roepen door de Staten-Generaal problematisch
maken. Ook in de relatie tot de decentrale overheden leidt de externe werking
van de collectieve verantwoordelijkheid tot onheldere interbestuurlijke verhoudingen.
Het is bovendien de vraag of de ministerraad door zijn feitelijke omvang niet
te groot is voor collegiaal bestuur. De omvang van de colleges bij gemeenten
wordt gereguleerd door artikel 36 van de Gemeentewet, waarin een percentage
van het aantal raadsleden de maximum omvang van een college bepaalt, met een
minimum van twee wethouders per gemeente.1
De neiging thans bij gemeenten is niet te kiezen voor het maximum aantal maar
voor kleinere colleges.Collegiaal bestuur kan niet bewerkstelligd worden door een wijziging van
de organisatie maar wordt vooral bepaald door de samenstelling van het college;
nauw verbonden met of juist op enige afstand van de volksvertegenwoordiging;
met scherp partijpolitiek profiel of juist op grond van bestuurlijke ervaring
bijeengebracht. De minister-president als voorzitter van de ministerraad speelt
bij het handhaven van de eenheid van het algemeen regeringsbeleid een belangrijke
rol. Hoe succesvol hij daarin is hangt niet zozeer af van zijn grondwettelijke
bevoegdheden maar meer van de politieke situatie van dat moment, de samenstelling
van en de verhoudingen binnen het kabinet en de persoon van de minister-president.Een complicatie kunnen daarbij de verschillende rollen vormen die de minister-president
geacht wordt tegelijkertijd te vervullen. Mede onder invloed van de Europese
integratie en de uitbreiding van de bevoegdheden van de Europese Raad binnen
de EU is de minister-president, voorheen slechts primus inter pares, nu de
facto regeringsleider geworden.2Tegelijkertijd
is hij degene die de coalitie bijeen moet houden. Op dit laatste wordt vanuit
het parlement, de media en de samenleving steeds scherper gelet.3 Daarnaast is hij als eerste aanspreekbaar voor de ruimte die de Koning
moet krijgen om zijn functie als staatshoofd goed uit te oefenen. Meer dan
vroeger moet hij daarbij proactief optreden waarbij het adagium geldt: hoe
dichter bij de troon, hoe minder partijman. Tegelijkertijd is echter sinds
1973 de gewoonte ontstaan dat de grootste coalitiepartij de minister-president
levert en dat de minister-president de lijsttrekker van de grootste partij
is. Van hem wordt verwacht dat hij voor zijn partij herkenbaar blijft. De
eisen die die vier rollen stellen sporen niet automatisch met elkaar. Die
eisen worden hoger en daarmee wordt de mogelijkheid van onderlinge conflicten
groter. Regeling in de Grondwet doet daaraan niet toe of af. De opstelling
van partijen in kabinetsformaties is doorslaggevend. Een ministerraad en een
minister-president die functioneren op basis van een door fractievoorzitters
gesloten regeerakkoord waaraan vervolgens de aan te zoeken ministers zich
moeten conformeren heeft voor de eenheid van het regeringsbeleid een andere
betekenis dan een regeerakkoord dat door de formateur (toekomstig minister-president)
met de collega-ministers (en staatssecretarissen) gezamenlijk tot stand wordt
gebracht. Een kabinet waarin alle lijsttrekkers van de coalitiepartijen zitting
hebben levert een ander collegiaal bestuur op dan een kabinetssamenstelling
met een minder scherp partijpolitiek profiel.Naar het oordeel van de Raad hoeft de Grondwet voor verbetering van de
horizontale samenwerking en een grote rol voor de minister-president niet
te worden gewijzigd. Allereerst niet omdat voor het intern functioneren als
collegiaal bestuur geen structuurof bevoegdheidswijzigingen nodig zijn en
voorts niet omdat het niet wenselijk is de externe individuele ministeriële
verantwoordelijkheid te vervangen door een onduidelijke gezamenlijke verantwoordelijkheid.
Het gaat bij collegiaal bestuur vooral om andere, hiervoor aangeduide, factoren.
De Raad adviseert dit onderwerp niet voor te leggen aan een Staatscommissie.
De Raad beveelt aan om aan het einde van de kabinetsperiode de
ervaringen met de programmaministers met eigen programmabegroting te vergelijken
met de ervaringen van de coördinerende ministers tevens belast met de
leiding van een departement bij de uitvoering van de tien projecten. Belangrijke
vraag daarbij is, op welke wijze het doel («integrerend werken zowel
voor het beleid, in de uitvoering als tussen de ministeries») het dichtste
is benaderd.4. Onderwerpen in de opdrachtverleningZoals hiervoor opgemerkt, plaatst het kabinet het gewenste advies in het
bredere kader van een versterking van de Grondwet. Het kabinet beoogt deze
versterking te bereiken via twee hoofdsporen, namelijk de bevordering van
kennis over en inzicht in de Grondwet en daarnaast via mogelijke wijziging
van de Grondwet. De staatscommissie zal dit tweede spoor oppakken. Ten aanzien
van dat spoor kunnen drie afzonderlijke elementen worden onderscheiden. In
de eerste plaats aspecten van de Grondwet die in relatie staan tot versterking
van de (a) symbolisch-inspirerende functie van de Grondwet, in de tweede plaats
de versterking van de (b) juridisch-procedurele en waarborgmechanismen en
in de derde plaats van (c) het juridisch-normatieve gehalte van de Grondwet.
De Raad komt in zijn advies tot een iets andere indeling en/of kwalificatie;
materieel stemmen beide categorieseringen echter sterkt overeen. Het kabinet
waardeert de (her)schikking van de onderwerpen door de Raad en de systematische
wijze waarop hij hen behandelt wat een beoordeling ervan zeker ten goede komt.
Mede ten behoeve van het overzicht zullen daarom in het hiernavolgende de
door de Raad gehanteerde terminologie en indeling worden gebruikt (par. 4.1–4.4.).4.1. Toegankelijkheid4.1.1. De Grondwet in eenvoudig NederlandsIn een democratische rechtsstaat is het van belang te beschikken over
regelgeving die kenbaar, voorzienbaar en in meer algemene zin toegankelijk
is. Dit geldt naar de opvatting van het kabinet in het bijzonder voor de Grondwet.
Dit betekent niet dat het taalgebruik van de Grondwet wetgevingsaandacht behoeft
enkel om redenen van taalkundige aard. Het taalgebruik ervan heeft immers
ook en vooral staatkundige en juridische betekenis, in welk perspectief eventuele
heroverweging van terminologie dan ook steeds moet worden bezien. Het kabinet
is daarom van oordeel dat vereenvoudiging van de tekst van de Grondwet ten
behoeve van bijvoorbeeld het ook door de Raad genoemde belang van kennis en
inzicht in de Grondwet geen punt is voor overweging. Zij zal aldus, in lijn
met het advies van de Raad van State, niet als afzonderlijk onderwerp aan
de staatscommissie worden opgedragen. Overigens zet het kabinet zich, zoals
ook hiervoor onder paragraaf 2 geschetst, wel via een afzonderlijk traject
in om die kennis en dat inzicht te bevorderen. Een en ander laat onverlet
dat behalve de tekst ook de structuur van de Grondwet een element vormt van
toegankelijkheid. Het kabinet acht het zinvol indien de staatscommissie dit
element van toegankelijkheid in haar werkzaamheden betrekt, daarbij in het
bijzonder toegespitst op de hiernavolgende onderwerpen in paragraaf 4.1.2.4.1.2. Preambule en algemene bepalingenIn zijn advies zet de Raad van State helder de discussies uit het verleden,
teruggaand tot de Nationale Vergadering waarin de Staatregeling des Bataafschen
Volks van 1798 tot stand kwam, over het al dan niet opnemen van een preambule
en/of algemene bepalingen in de Grondwet op een rij.1 De Raad gaat daarbij ook in op enkele voor- en nadelen van een preambule
en van algemene bepalingen, en onderstreept dat de argumenten terzake genoegzaam
bekend zijn. De vele discussies hierover uit het verleden zijn het kabinet
uiteraard niet ontgaan, zoals reeds mag blijken uit het coalitieakkoord en
bijvoorbeeld het kabinetsstandpunt op het rapport van de Nationale conventie
en het debat over de regeringsverklaring.2
In aanvulling op deze discussies en debatten heb ik een verkennend wetenschappelijk
onderzoek laten doen naar de aanwezigheid van preambules in andere landen.
Kennis hierover is aldus reeds in aanzienlijke mate aanwezig. Toch acht het
kabinet het, anders dan de Raad van State, niet opportuun om
reeds vooruitlopend op het werk van de staatscommissie de argumenten pro en
contra te wegen en te besluiten over de (on)wenselijkheid van een preambule
of een hoofdstuk algemene bepalingen. De samenhang van deze onderwerpen met
de andere onderwerpen voor de staatscommissie is daarvoor te groot. Het gaat
er niet om, zoals ook hiervoor in paragraaf 3 is aangegeven, de staatscommissie
te belasten met een opdracht tot de technische uitwerking van politieke principebesluiten,
maar veeleer ook met de opdracht om een dergelijk principebesluit voor te
bereiden tegen de achtergrond van besluitvorming over andere mogelijke voorstellen
tot wijziging van de Grondwet. Het gaat met andere woorden mede om de vraag
of de voor- en nadelen nopen tot de besluitvorming voor de richting waarvan
ook andere grondwettelijke onderwerpen relevant zijn. Een aantal voorstellen
leent zich ervoor om in samenhang te worden bezien, wat afzonderlijke behandeling
in een eventueel volgend Grondwetgevingstraject overigens onverlet laat. Het
kabinet zal de mogelijke opneming van een preambule en een hoofdstuk algemene
bepalingen in de Grondwet een plaats geven als onderwerp in de opdracht aan
de staatscommissie.4.1.3. Nederlandse taalDe plaats van de Nederlandse taal in de Nederlandse samenleving is herhaaldelijk
onderwerp van maatschappelijk en politiek debat en van constitutionele aandacht
geweest. Zoals ook het coalitieakkoord vermeldt, bevordert de overheid het
eenvoudig en zorgvuldig gebruik van het Nederlands als bestuurstaal en cultuur-
en omgangstaal en legt daartoe het Nederlands vast in de Grondwet, onverminderd
de (wettelijke) erkenning van (het gebruik) van de Friese taal. Evenals ingeval
van de preambule zijn de uitgewisselde argumenten over het al dan niet opnemen
ervan in de Grondwet nagenoeg bekend. De Raad van State wijst er terecht op
dat daarbij tevens is gesproken over vormgeving en plaats van een dergelijke
bepaling in de Grondwet. Het advies heeft het kabinet ervan overtuigd dat
de samenhang van een dergelijke bepaling met andere te behandelen onderwerpen
zoals preambule en algemene bepalingen niet van dien aard is dat de bedoelde
bepaling slechts in samenhang met die andere onderwerpen zou kunnen worden
opgepakt. Het kabinet is met de Raad van State van oordeel dat het de voorkeur
verdient een zelfstandig Grondwetstraject daartoe op te starten en neemt dat
dan ook ter hand. Dit sluit ook het beste aan bij het coalitieakkoord op dit
punt zoals hiervoor is weergegeven.4.2. Herziening van de Grondwet en weerbaarheid van de democratie4.2.1. Afschaffing en uitholling van de democratie langs democratische
wegNederland is een democratische rechtsstaat en een constitutionele democratie.
Het belang van een open democratie als zodanig is onomstreden,1 zoals ook recent nog eens is onderstreept in het trendrapport «Staat
van de Democratie».2 Democratie bestaat
bij de gratie van politiek burgerschap en participatie. Uitoefening daarvan
kan op vele manieren en is constitutioneel gegarandeerd met bij uitstek de
vrijheid van kiesrecht en vrije (politieke) partijvorming. Hoewel politieke
partijen in een veranderende wereld opnieuw positie moeten kiezen, vervullen
zij nog steeds een essentiële functie binnen het stelsel van de representatieve
democratie; zij vormen (nog steeds) een onmisbare schakel tussen overheid
en samenleving, zoals het kabinet wederom heeft bevestigd in zijn kabinetreacties
op het WRR-rapport Dynamiek in islamitisch activisme3 en op het Jaarverslag van de Raad van State 2007,4 en zoals ook thans de Raad terecht constateert.Inherent aan elke democratie is het vraagstuk van de opstelling jegens
groeperingen die via de democratische procedures een einde willen maken aan
diezelfde democratie?5 Dit vraagstuk van de
democratische paradox en weerbaarheid van de democratie raakt rechtstreeks
aan de vitaliteit van het politiek burgerschap en de betekenis van de Grondwet
als ruggengraat van de democratische rechtsstaat. Vooropstaat daarbij het
cruciale belang van publiek debat voor een democratische rechtsstaat. Het
vormt de kern van onze democratie en is wezenlijk voor het behoud van een
vrije en pluriforme samenleving. Debat over het functioneren
van de democratie zelf kan bovendien bijdragen aan het levendig houden van
het functioneren en de achterliggende waarden ervan. Het is een belangrijke
waarborg voor de vitaliteit en daarmee weerbaarheid van een democratische
rechtsstaat. De mogelijkheid tot debat en democratische participatie vloeit
overigens mede voort uit het constitutionele bestel. De regering draagt een
bijzondere verantwoordelijkheid voor de instandhouding en waar mogelijk de
versterking of verbetering van dat bestel, zoals ook hiervoor reeds uiteengezet.
Dit geldt zowel ten aanzien van constitutionele bepalingen als zodanig als
de instrumenten die daaraan dienstig (kunnen) zijn.Met de Raad van State is het kabinet van oordeel dat de kans dat tot afschaffing
van de democratie zou kunnen worden overgegaan gering is, zo niet verwaarloosbaar
klein. Alleen al de bestaande procedure tot herziening van de Grondwet zoals
vastgelegd in artikel 137 Grondwet werpt daartoe de benodigde constitutionele
drempel op. Afschaffing van de democratie en uitholling ervan liggen echter
dicht tegen elkaar aan, zoals ook de Raad in zijn advies inzichtelijk maakt.
Hoewel bestaande constitutionele waarden grenzen stellen aan de mogelijkheid
van de meerderheid om haar mening door te drukken onder veronachtzaming van
de belangen van en het respect voor minderheden, is versterking van de Grondwet
op dit punt denkbaar. Het kabinet denkt daarbij evenmin als de Raad primair
aan een verzwaring van de procedure tot herziening van de Grondwet, maar evenals
de Raad aan het doorlichten van de beperkingsystematiek van grondrechten,
mede in het licht van de verhouding daarvan tot die van internationaal verankerde
mensenrechten, tot welke vergelijking ook het coalitieakkoord reeds opdracht
geeft; nadere bespreking hiervan vindt plaats in paragraaf 4.3. Daarnaast
kunnen op dit vlak ook de hiervoor genoemde algemene bepalingen betekenis
hebben, alsmede het hierna in paragraaf 4.2.3. aan de orde komende vraagstuk
van de relatie tot de nationale rechtsorde en besluitvorming van internationale
organisaties. In dit licht en tegen de achtergrond van hetgeen aan het begin
van deze paragraaf is opgemerkt over het belang van politieke partijen binnen
het stelsel van de representatieve democratie neemt het kabinet ook het advies
van de Raad ter harte om de staatscommissie te laten onderzoeken of het aanbeveling
verdient om in de Grondwet een regeling op te nemen van de rol van politieke
partijen binnen de democratische rechtsstaat.In aanvulling op het advies van de Raad van State ziet het kabinet nog
twee andere onderwerpen die van betekenis zouden kunnen zijn in relatie tot
de versterking van de Grondwet en de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat.
Zij houden mede verband met de hierna volgende onderwerpen «de herzieningsprocedure
(paragraaf 4.2.2.)» en «grondrechten (paragraaf 4.3.)».In
de eerste plaats betreft het de mogelijkheid tot opname in de Grondwet van
een eeuwigheidclausule zoals gegarandeerd in bijvoorbeeld de Duitse grondwet.
Artikel 79, lid 3 GG bepaalt dat de artikelen 1 (beginsel van menselijke waardigheid)
en 20 GG (beginsel van federale staatsstructuur van Duitsland) onveranderbaar
zijn. Het aantal is zeer beperkt en de onveranderbare artikelen die het betreft
(artikelen 1 en 20 GG) kennen als geëxpliciteerde beginselen geen equivalent
in de Nederlandse Grondwet. In zoverre is een vergelijking niet echt mogelijk.
Aangezien het beginsel van menselijke waardigheid van artikel 1 GG echter
ten grondslag ligt aan de grondrechten (artikelen 2 t/m 18 GG), zijn deze
in hun kern evenmin te wijzigen. Een dergelijke voorziening kent (artikel
137 van) de Nederlandse Grondwet niet. De vraag is denkbaar of een dergelijke
bepaling niettemin wenselijk dan wel noodzakelijk kan zijn in de Nederlandse
Grondwet. Voorts kan worden gedacht aan eventuele opname van een zogenoemde
Wesensgehaltgarantie of bepaling ter zake de «onaantastbaarheid»
van grondrechten (artikel 19 lid 2 GG). Grondrechten mogen daardoor niet in
hun kern worden aangetast door wetgever, rechter of uitvoerende macht. Het
beginsel dat achter deze bepaling schuil gaat, maakt naar het oordeel van
het kabinet deel uit van de constitutie. Rechter en wetgever houden bij de
toetsing en het opstellen van regels al rekening met een onaantastbare kern
van grondrechten. Deze is inherent aan het wezen van grondrechten en bevestigd
in Nederlandse en EHRM-rechtspraak. «Onaantastbaarheid» is overigens
zowel in Duitsland als in Nederland een poly-interpretabel begrip. Grondrechten
komen veelal geen absolute gelding toe. Het vormt als onuitgesproken (Nederland)
of uitgesproken (Duitsland) constitutioneel uitgangspunt een
belangrijke barrière tegen te vergaande beperkingen. Tegen de achtergrond
van het hiervoor vermelde vraagstuk van de weerbare democratie alsook de toegankelijkheid
van de Grondwet, vindt het kabinet nader onderzoek door de staatscommissie
en besluitvorming relevant ter zake explicitering van deze notie.4.2.2. Modernisering van de herzieningsprocedureDe procedure tot herziening van de Grondwet zoals vastgelegd in artikel
137 Grondwet is veelvuldig onderwerp van debat geweest. De Raad zet enkele
kritiekpunten zoals die in het verleden zijn geformuleerd beknopt uiteen.
Zij hebben betrekking op de inrichting van de herzieningsprocedure ten principale
alsmede op twee (kennelijke) onduidelijkheden over het verloop van de herzieningsprocedure.Met de Raad is het kabinet van oordeel dat de doelen van de geldende procedure
het waard zijn om behouden te blijven. Het ziet zich daarin bovendien gesterkt
door de hiervoor vermelde overwegingen aangaande de weerbare democratie en
de noodzaak om ook in dat kader het waarborgkarakter van de Grondwet te versterken
dan wel – zoals in dit geval – in elk geval in stand te houden.
Wel zal het kabinet de staatscommissie vragen de (kennelijke) onduidelijkheden
over het verloop van de herzieningsprocedure tegen het licht van de constitutionele
ontwikkelingen te houden. Dit is ook herhaaldelijk aangekondigd aan de Tweede
en de Eerste Kamer.1 In dit verband wijst de
Raad nog expliciet op de mogelijkheid om in een kiezersraadpleging te voorzien
door een referendum. In zijn reactie op het advies van de Nationale Conventie
heeft het kabinet op dit punt echter reeds geconcludeerd dat, de herzieningen
van de Grondwet van de afgelopen decennia overziend, er nauwelijks onderwerpen
waren die zich leenden voor een referendum. Zo’n instrument zou, los
van het feit dat het kabinet hier principieel geen voorstander van is, al
snel bot worden. De mogelijkheden tot aanpassing van de herzieningsprocedure
lijken daarmee erg beperkt te zijn.4.2.3. Overdracht van overheidsbevoegdheden naar internationaal en
Europees niveauDe Raad van State wijst er in zijn advies op dat het vraagstuk van de
weerbaarheid van de democratische rechtsstaat ook een internationale dimensie
heeft. De regering onderkent dit. Bij de grondwetsherzieningen van 1953 en
1956 zijn de contouren van de verhouding tussen het nationale recht en het
internationale recht vastgelegd. In de artikelen 65 tot en met 67 van de toenmalige
Grondwet zijn de huidige bepalingen 93 en 94 Grondwet al in de kern aanwezig.
De bepalingen staan in de sleutel van de bevordering van de internationale
rechtsorde en beogen een soepele doorwerking van het internationale recht.
Zij geven een gematigd monistisch systeem weer, wat betekenis heeft voor de
toepasbaarheid van internationale bepalingen in de nationale rechtsorde, de
mogelijkheid om een beroep te doen op internationale bepalingen voor de nationale
rechter en tot slot de voorrang in geval van een conflict tussen internationale
en nationale bepalingen.2 Terwijl sinds de
grondwetsherziening van 1953/1956 de kern van de (huidige) artikelen 93 en
94 Grondwet ongewijzigd is gebleven, hebben de ontwikkelingen in het internationale
recht, zoals ook de Raad in zijn advies aangeeft, niet stil gestaan. Enerzijds
passen deze ontwikkelingen binnen de grondwettelijk verankerde bevordering
van de internationale rechtsorde, anderzijds roepen ze vragen op naar de democratische
legitimatie – internationaal en nationaal – van de internationale
regels en de individuele rechtsbescherming tegen bepalingen van internationaal
recht. Dit dringt de vraag op of het grondwettelijk kader nog voldoende is
toegesneden op verwezenlijking van de visie die aan dat kader ten grondslag
ligt. Het kabinet ziet aldus aanleiding om dit vraagstuk op te nemen in de
opdrachtverlening aan de staatscommissie voor zover dat is gerelateerd aan
het Nederlandse constitutionele recht en behoudens de aandacht voor de betekenis
van artikel 91, derde lid, Grondwet mede in samenhang met artikel 92 Grondwet.
Ten aanzien van deze bepalingen heeft het kabinet immers een standpunt ingenomen
waarover een uitvoerig debat heeft plaats gevonden.3Evenals de Raad ziet het kabinet in dit kader geen reden om de beschermende
functie van het ius cogens of de voorrang van mensenrechtenverdragen
boven andere verdragen te verankeren in de Grondwet.Aldus zal het kabinet de staatscommissie verzoeken zich te buigen over
de invloed van de internationale rechtorde op de nationale rechtsorde in relatie
tot de vraag of het grondwettelijk kader terzake – behoudens voornoemde
uitzonderingen – nog adequaat is. In het bijzonder zal het in navolging
van de Raad van State de commissie vragen daarbij in te gaan op de wenselijkheid
of noodzaak van het opnemen van een bepaling op grond waarvan verdragsbepalingen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die in strijd zijn met wezenlijke
waarden van de Nederlandse constitutie, geen voorrang hebben boven nationaal
recht. Het kabinet plaatst evenwel vraagtekens bij de vraag of enkel met het
oog op de mogelijkheid van een dergelijke bepaling een toetsingbevoegdheid
zou moeten worden opgedragen aan een onafhankelijke rechter, waarbij valt
te denken aan een constitutioneel Hof. Dit vraagstuk houdt in sterke mate
verband met het initiatiefvoorstel-Halsema tot invoering van de bevoegdheid
tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de
rechter1 en behoort ons inziens primair in
dat kader te worden beoordeeld.2De Raad van State onderscheidt deze internationale dimensie van de Europeesrechtelijke
dimensie. De Raad signaleert terecht dat dit Europese recht buiten de artikelen
93 en 94 Grondwet om doorwerkt in onze nationale rechtsorde.3 Bij die doorwerking valt volgens de Raad van State niet te vrezen
voor een aantasting van de Nederlandse democratische rechtsorde. Het kabinet
onderschrijft dit. Dit neemt echter niet weg dat, mede bezien vanuit het perspectief
van de versterking van de Grondwet, het kabinet een standpunt wenst te bepalen
inzake de wenselijkheid de constitutionele verhouding tussen Nederland en
de Europese Unie grondwettelijk te codificeren door een grondwetwijziging
voor te stellen die ertoe strekt de Europese rechtsorde te verankeren en/of
te voorzien in een aparte grondwetsbepaling inzake de toepassing, rechtstreekse
werking en voorrang van het EG-recht.4 Voor
wat betreft vermelding van het lidmaatschap verwijst de Raad van State naar
de Nationale Conventie die de mogelijkheid daartoe in een preambule heeft
geopperd. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft de
vermelding van de EU in de Grondwet geopperd als mogelijkheid, hoewel de door
haar daartoe aangevoerde argumentatie het kabinet niet op voorhand overtuigde.5 Het kabinet zal dan ook de staatscommissie verzoeken
deze onderwerpen in haar werkzaamheden te betrekken.4.3. Verhouding tussen grondrechten en mensenrechtenZoals hiervoor in paragraaf 4.2.1. is weergeven ziet het kabinet
aanleiding om in het kader van de versterking van de Grondwet en in het bijzonder
de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat de staatscommissie zich te
laten buigen over de beperkingsystematiek van de grondrechten uit hoofdstuk
1 van de Grondwet. Vanaf de laatste algemene herziening van de Grondwet van
1983 is ten aanzien van deze inperkingmogelijkheid een cruciale rol weggelegd
voor wetgeving in formele zin, zonder dat in de Grondwet zelf materiële
criteria zijn opgenomen waaraan die wetgeving dan dient te voldoen; het wetsbegrip
van artikel 81 Grondwet is voorts formeel van aard.6In lijn met de Raad van State is het kabinet van opvatting dat de Grondwet
mogelijk aan betekenis kan winnen als de beperkingsclausules waar nodig zouden
worden aangevuld met limitatief opgesomde doelcriteria en verzekerd wordt
dat beperkingen in het licht van die doelcriteria noodzakelijk moeten zijn
en proportioneel. Voorts zal het kabinet in lijn met het beleidsprogramma
de staatscommissie de opdracht verlenen zich te buigen over de verhouding
tussen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten,
zoals het recht op eerlijke procesgang (fair trial) en het recht op leven.
Ondergetekende heeft terzake reeds enkele verkennende onderzoeken laten verrichten
die de staatscommissie kan betrekken in haar werkzaamheden. In dit kader van
de verhouding tussen de internationale en nationale grondrechten kan de staatscommissie
zich voorts buigen over de grondrechten die relevant zijn tegen de achtergrond
van de digitalisering van de samenleving. Het kan daarbij de artikelen 7,
10 en 13 van de Grondwet betreffen. Ook over dit onderwerp zijn voorbereidende
stukken in aanzienlijke mate voorhanden. In vervolg op het onderzoek van de
Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk en de ten gevolge
daarvan opgestelde voorstellen tot wijziging van de Grondwet en de adviezen
van de Raad van State terzake heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties nader onderzoek laten verrichten naar de techniekonafhankelijke
formulering van deze rechten, onder meer in rechtsvergelijkend perspectief.1Daarnaast heeft het in samenwerking met andere departementen
bijgedragen aan de totstandkoming van een internationale Politieke Verklaring
en een Aanbeveling aan de lidstaten met betrekking tot dit vraagstuk, beide
aangenomen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa.24.4. Ministeriële verantwoordelijkheid en interbestuurlijke
samenwerkingDe overheid bestaat uit veel afzonderlijke onderdelen, organisaties en
autonome bestuurslagen. Samenwerken tussen deze onderdelen is nodig voor een
goed presterende overheid. In de adviesaanvraag heeft het kabinet daarom de
aandacht gevraagd voor de integraliteit van bestuur, zowel binnen als tussen
de bestuurslagen. Het kabinet heeft daarbij met name de horizontale collegiale
samenwerking op Rijksniveau aangestipt in relatie tot de individuele ministeriële
verantwoordelijkheid.Met de werkwijze van pijlers, projecten en programmaministers heeft dit
kabinet reeds een belangwekkende aanzet gedaan om tot een integrale werkwijze
op Rijksniveau te komen. In de Verantwoordingsbrief van de Minister-President
over het jaar 2007 heeft een eerste evaluatie plaatsgevonden van deze werkwijze.3 Ook het programma «Vernieuwing Rijksdienst»
staat mede in de sleutel van de vergroting van de interdepartementale samenwerking,
flexibilisering en ontkokering op Rijksniveau.De collegiale samenwerking op Rijksniveau verdient blijvende aandacht.
Het is daarbij de vraag welke mogelijkheden en beperkingen de individuele
ministeriële verantwoordelijkheid, zoals neergelegd in de artikelen 42
en 44 Grondwet, biedt voor collegiale samenwerking en aansturing. De belangwekkende
opmerkingen van de Raad over de onmiskenbare voordelen van de individuele
ministeriële verantwoordelijkheid dienen daarbij in ogenschouw te worden
genomen. Voor het vergroten van het integrerende vermogen van de ministerraad
en de ambtelijke dienst kan evenwel mogelijk inspiratie worden opgedaan bij
meer collegiale bestuursmodellen, zoals we deze bijvoorbeeld kennen uit de
praktijk van het lokaal bestuur. De Raad voor het Openbaar Bestuur zal in
samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
een essaybundel uitgeven over dit onderwerp. Voorts zal over dit onderwerp
eind van dit jaar advies worden gevraagd aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen
bezwaar.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U, mede namens de minister van Justitie, verzoeken mij te machtigen
de adviesaanvraag, het advies van de Raad van State en het nader rapport aan
te bieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,G. ter HorstXNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4, blz. 30.XNoot2«Samen werken samen leven», Beleidsprogramma Kabinet Balkenende
IV 2007–2011, blz. 78, Kamerstukken II 2006/07, 31 070, nr. 1.XNoot3Hart voor de publieke zaak, Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor
de 21e eeuw, Den Haag, september 2006.XNoot4Kamerstukken II 2007/08, 30 184, nr. 14.XNoot1Kabinetsstandpunt over het eindrapport van de Nationale Conventie, d.d.
4 december 2007, Kamerstukken II 2007/08, 30 184, nr. 14.XNoot1Vgl. onder vele andere: Sociaal Cultureel Planbureau, De Sociale Staat
van Nederland, (2004).XNoot2Vgl. Publicatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Gelet op de Grondwet. Deventer 1998.XNoot3O.a. Speech van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
bij de viering van 25-jaar Grondwet 1983, www.minbzk.nl.XNoot4Vgl. onder andere de (programma’s) inzake Nota Bruikbare rechtsorde,
Nota Grondrechten in een pluriforme samenleving, rapport Staat van de Democratie,
WRR-rapport Normen, waarden en de last van het gedrag en de kabinetsreactie
daarop en het WRR-rapport Dynamiek in islamitisch activisme en de kabinetsreactie
daarop.XNoot5Vgl. Kabinetsstandpunt Nationale conventie, Kamerstukken II 2007/08, 30 184,
nr. 14.XNoot1Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de
Kieswet (commissie-Cals/Donner), 1971, blz. 17.XNoot2Carla Zoethout, Jan Willem Sap e.a., Een grondwet voor de 21ste eeuw,
voorstudie voor de Nationale Conventie, blz. 26–27; zie ook 4.1.1 van
dit advies.XNoot3Om deze reden werd artikel 7 van de oude Grondwet als artikel 7, eerste
lid, Grondwet 1983 gehandhaafd: aldus werd verzekerd dat de verspreidingsjurisprudentie
van de Hoge Raad behouden werd (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr.
3, p. 32–33, Naar een nieuwe Grondwet deel Ia, blz. 32–33).XNoot4Ongeschreven recht of gewoonterecht is recht dat niet officieel is vastgelegd
in Grondwet, wet of een andere geschreven regeling, maar evenzeer bindend
is als geschreven recht.XNoot5Vergelijk, voor de Europese Unie, advies 1/91 van het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen, blz. I-6079, r.o. 21.XNoot6De wetgever in formele zin is het orgaan, opgebouwd uit regering en Staten-Generaal
tezamen, dat volgens de grondwettelijke procedure wetten tot stand brengt
(artikelen 81 tot en met 88 van de Grondwet).XNoot1Artikel 120 van de Grondwet.XNoot2In 2003 pleitten Couwenberg en Cliteur voor een herwaardering van de Grondwet.
Zij stelden voor de normatieve kracht van de Grondwet te vergroten door onder
meer een preambule op te nemen waarin de idealen van de Nederlandse democratische
rechtsstaat staan om die vervolgens systematisch uit te werken in een serie
artikelen waarbij rechtsstaat en democratie als belangrijke ijkpunten gelden
(S.W. Couwenberg, «De grondwet als bron van normativiteit», in: «De
grondwet als bron van normativiteit en identiteit», Civis Mundi, 3/4,
2003, blz. 126–134, en P.B. Cliteur, De Nederlandse Grondwet –
een kritische analyse«, idem, blz. 134–145). Jurgens daarentegen
is niet rouwig om het weinig normatieve gehalte van de Grondwet. Volgens hem
speelt de Grondwet een rol op de achtergrond en moet de Grondwet vooral geen «heilige
schrift» worden met een eigen zelfstandig leven los van de politieke
en maatschappelijke ontwikkelingen (E. Jurgens, «Waarom hebben we eigenlijk
een grondwet nodig?», idem, blz. 146–149).XNoot3Deze clausule, neergelegd in Artikel 79, derde lid, Grundgesetz, luidt: «Eine Änderung
dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder,
die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder
die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden,
ist unzulässig.»XNoot1Zie in dit verband ook de kabinetsreactie op het Jaarverslag Raad van
State 2007, Kamerstukken II 2007/08, 31 440, nr. 2, i.h.b. p. 4 met daarin
de vermelding van diverse activiteiten die het kabinet in dit verband onderneemt.XNoot2Artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges. Permanente adviescolleges
kunnen alleen worden ingesteld bij of krachtens de wet (artikel 79 van de
Grondwet).XNoot3De oudste vermelding van het woord «staatscommissie» in het
Woordenboek der Nederlandsche Taal is uit 1805, de tijd van de Bataafse Republiek.XNoot4Bijvoorbeeld de achteruitgang van de koffiecultuur op Java, de annexatie
van Duits grondgebied na 1945, en het euthanasievraagstuk.XNoot5Niet altijd: de Commissie grondrechten in het digitale tijdperk (commissie-Franken),
ingesteld bij koninklijk besluit van 23 februari 1999, Stb. 1999, 101,
was geen staatscommissie. Grondwetsherzieningsvoorstellen met beperkte omvang
of betekenis worden ook wel voorbereid door de minister van Binnenlandse Zaken,
zoals de grondwetsherziening 2002, waarvan slechts één voorstel
de eindstreep haalde. Omgekeerd zijn er staatscommissies op staatkundig gebied
geweest die niet de opdracht kregen om voorstellen voor grondwetsherziening
voor te bereiden, bij voorbeeld de staatscommissie dualisering gemeentebestuur
(commissie-Elzinga).XNoot6Voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen.XNoot1Zij waren: Adjunct-Directeur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
lid van de Raad van State, Raadadviseur bij het ministerie van Buitenlandse
Zaken, en Advocaat-generaal bij de Hoge Raad.XNoot2Zij waren: lid van de Raad van State, oud-minister van Justitie, burgemeester,
oud-lid van de Tweede Kamer, voorzitter van de Sociaal-Economische Raad, en
secretaris van een politieke partij.XNoot3Eerste rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en
de Kieswet (commissie-Cals/Donner), 1968, blz. 10–11 en 18.XNoot4Kamerstukken 21 427. De Commissie bestond uit de voorzitter van de
Tweede Kamer, de fractievoorzitters en een aantal adviseurs, afkomstig van
ministeries.XNoot1Bij de grondwetsherziening van 1983 is om die reden het artikel inzake
de vrijheid van onderwijs (nu artikel 23) inhoudelijk niet gewijzigd (zie
ook voetnoot 8).XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 30 470, nrs. 1, 2, blz. 5. In deze
nota gaf het Kamerlid Van Gent een analyse van de problemen rond overheidscommunicatie
en deed zij aanbevelingen, onder meer voor een begrijpelijk taalgebruik door
de overheid in officiële formulieren, brieven aan burgers en in voorlichtingsfolders.XNoot2Kamerstukken II 2005/06, 30 470, nr. 3, blz. 2.XNoot3Kamerstukken II 2005/06, 30 470, nr. 4, blz. 4. Tijdens het Algemeen
Overleg van 10 september 2006 met de vaste commissie voor BZK.XNoot4Een grondwet voor de 21e eeuw, voorstudie van de werkgroep Grondwet van
de Nationale Conventie, Den Haag, 2006, blz. 22.XNoot5Een grondwet voor de 21e eeuw, voorstudie van de werkgroep Grondwet van
de Nationale Conventie, Den Haag, 2006, blz. 26, 27.XNoot6K. Heij, W. Visser, De Grondwet in eenvoudig Nederlands, Den Haag, 2007,
blz. 6, 7.XNoot1Overwegingen van H.D. Tjeenk Willink, bij de uitreiking van de Grondwet
in eenvoudig Nederlands op 18 oktober 2007 tijdens een bijeenkomst van
de Academie van Wetgeving te Den Haag, www.raadvanstate.nl/Publicaties/ Toespraken –
Vice-President.XNoot2J. Renkema, hoogleraar Tekstkwaliteit te Tilburg, «Wie Nederlander
is, staat in de wet», in: Onze Taal, 2008/1, blz. 13.XNoot3Sommige scholen hanteren voor hun lessen maatschappijleer het onderwijsboek
Thema’s Maatschappijleer van Marijke Linthorst c.s., Uitgeverij Essener,
2007. In dit boek wordt over vier aspecten van de Nederlandse samenleving
geschreven: de rechtsstaat, de parlementaire democratie, de pluriforme samenleving
en de verzorgingsstaat.XNoot4«Onverschilligheid is geen optie. De rechtsstaat maken we samen»,
Advies van de maatschappelijke commissie «Uitdragen kernwaarden van
de rechtsstaat», Den Haag, februari 2008, blz. 5–10. Deze
commissie heeft in opdracht van de minister van Justitie en de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties advies uitgebracht over het ontwikkelen
van een beleidskader voor het gericht stimuleren van activiteiten, waarvan
aannemelijk is dat ze bijdragen aan het uitdragen van kernwaarden van de rechtsstaat
(Instellingsbesluit van 11 mei 2007, nr. 5486965/07/6).XNoot5Hart voor de publieke zaak, Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor
de 21e eeuw, Den Haag, september 2006, blz. 42, 43.XNoot6De Conventie somt vijf criteria voor een debat over de preambule op:– de preambule bij de Grondwet moet kort en zo sober mogelijk
zijn, alleen al om pragmatische redenen. Dat wat nodig en betekenisvol is,
moet erin komen, zodat de formulering alle bevolkingsgroepen zal aanspreken;– de preambule drukt in het algemeen enkele vanzelfsprekendheden
uit die de kern uitmaken van de Nederlandse politieke identiteit;– de preambule zou de fundamentele principes van de democratische
rechtsstaat moeten bevatten;– de preambule kan enkele algemene politieke doelen benoemen
die richting kunnen geven aan de politieke aspiraties van Nederland – de preambule verwijst naar hogere belangen, naar fundamentele
waarden voor burgers.XNoot1P.B. Cliteur, «De Nederlandse Grondwet – een kritische analyse-»,
in: Civis Mundi, 3/4, 2003, blz. 145.XNoot2A.F.M. Brenninkmeijer, «We the people ...», Nederlands Juristenblad
2006/28, blz. 1557.XNoot3G.F.M. van der Tang en C.M. Zoethout, «Maak van de Grondwet een
Constitutie», Nederlands Juristenblad 2006/18, blz. 1003, 1004.XNoot4Een grondwet voor de 21e eeuw, voorstudie van de werkgroep Grondwet van
de Nationale Conventie, Den Haag, 2006, blz. 13.XNoot5Hart voor de publieke zaak, Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor
de 21e eeuw, Den Haag, september 2006, blz. 44.XNoot6Zie voor een overzicht van de kernwaarden van de rechtsstaat: Bijlage
3 bij het Advies van de maatschappelijke commissie «Uitdragen kernwaarden
van de rechtsstaat», Den Haag, februari 2008, blz. 88, 89. In die bijlage
zijn onder meer als belangrijke waarden opgenomen: het legaliteitsbeginsel,
de machtsverdeling, het waarborgen van fundamentele rechten en vrijheden,
en controle door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.XNoot7De werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie stelde daarnaast voor
in de algemene bepalingen op te nemen:– als belangrijke waarden: de menselijke waardigheid, de rechten
van de mens, de verantwoordelijkheid tegenover toekomstige generaties,– als kenmerken van de Nederlandse samenleving: pluralisme,
non-discriminatie, tolerantie, publieke gerechtigheid, solidariteit, gelijkheid
van mannen en vrouwen, en– de nationale vlag, het rijkswapen, devies en volkslied («Een
grondwet voor de 21ste eeuw», Den Haag, 2006, blz. 20, 21). Deze voorstellen
zijn niet overgenomen in het eindrapport van de Nationale Conventie.XNoot8De preambule luidde als volgt: «Het Bataafsche Volk, zig vormende
tot eenen ondeelbaren Staat, en bezeffende, dat het voornaame bederf van alle
Regeeringen gelegen is in de miskenning der natuurlijke en geheiligde regten
van den Mensch in maatschappij, verklaart de navolgende stellingen als den
wettigen grondslag waarop Het zijne Staatsregeling vestigt, en als zoo veele
regels, waarnaar Het zijne burgerlijke en staatkundige betrekkingen wil hebben
gewijzigd.»XNoot9De Nationale Vergadering, ingesteld op instigatie van de Staten-Generaal,
had als taak een grondwet op te stellen. De Nationale Vergadering werd voorgezeten
door Pieter Paulus en bestond uit 126 volksrepresentanten.XNoot10J. Rosendaal, Staatsregeling voor het Bataafsche Volk, uitgeverij Vantilt,
2005, blz. 16–19, 40 en 41.XNoot11In de Constitutie van het Koningrijk Holland van 1806 was ook een hoofdstuk
algemene bepalingen opgenomen, maar de meeste van die bepalingen waren concreet
geformuleerde rechten.XNoot12Blijkend uit de brieven van G.K. van Hogendorp aan de Koning, in: H.T.
Colenbrander, Ontstaan der Grondwet, Deel II, ’s-Gravenhage, 1909, blz.
475, 477, 493 en 494.XNoot13Bijvoorbeeld: Staatsregeling 1798 Artikel 8 «De eerbiedige erkentenis
van een Allbestuurend Opperwezen versterkt de banden der maatschappij, en
blijft iederen Burger ten duursten aanbevolen».XNoot1Bijvoorbeeld: Staatsregeling 1798 Artikel 3 «Alle Leden der Maatschappij
hebben, zonder onderscheiding van geboorte, bezitting, stand, of voorrang,
eene gelijke aanspraak op dezelver voordeelen». Het latere artikel 4
in de Grondwet van 1815: «Allen die zich op het grondgebied van het
Rijk bevinden, hetzij ingezetenen of vreemdelingen, hebben gelijke aanspraak
op bescherming van personen en goederen». Zie ook de Brief van 30 juni
1815 van Van Hogendorp aan de Koning, in: Colenbrander a.w., blz. 494.XNoot2Wet van 15 mei 1829 houdende algemeene bepalingen der wetgeving van
het Koninkrijk (Stb. 28).XNoot3Zie het proces-verbaal van 6 november 1828, Kamerstukken II 1828/29,
nr. 6.XNoot4Overigens verdient het aanbeveling de Wet algemene bepalingen op zijn
waarde voor het Nederlandse recht te bezien.XNoot5Handelingen I 1936/37, 7 april 1937, nr. 105, blz. 530.XNoot6Handelingen I 1936/37, 8 april 1937, nr. 105, blz. 550.XNoot7Eindrapport van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet, Den
Haag, januari 1954, bijlage I.XNoot8Minister van Binnenlandse Zaken, Proeve van een nieuwe grondwet, Den Haag,
1966, blz. 39, 40.XNoot9Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de
Kieswet, Den Haag, 1971, blz. 22.XNoot10Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, Handelingen II, 1973/74, 12 944,
nr. 1, Naar een nieuwe Grondwet deel 12.XNoot11Handelingen II 1974/75, OCV, blz. 74.XNoot1Handelingen II 1974/75, OCV, blz. 83.XNoot2Handelingen II 1974/75, blz. 2388.XNoot3Handelingen II, 1 maart 2007, nr. 45, blz. 2654, 2683 en 2705–07.XNoot4Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4, blz. 31.XNoot5Hart voor de publieke zaak, Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor
de 21e eeuw, Den Haag, september 2006, blz. 44.XNoot6Een grondwet voor de 21e eeuw, voorstudie van de werkgroep Grondwet van
de Nationale Conventie, Den Haag, 2006, blz. 18–21.XNoot1Na 1814 is wegens het gebruik van de Franse, Vlaamse en Nederduitse taal
in het Zuidelijke deel van de Vereenigde Nederlanden wel een aantal Koninklijke
besluiten («Taalbesluiten») genomen om het Nederlands ook als
officiële taal in het Zuiden erkend te krijgen (Zie G. Luttenberg, Chronologische
verzameling der wetten en besluiten betrekkelijk het openbaar bestuur in de
Nederlanden, sedert de herstelde orde van zaken in 1813, Zwolle, 1817, blz.
83–85, en E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780–1940, Amsterdam/Brussel,
1976, blz. 80, 81).XNoot2Zie voor een uitgebreide bespreking: C. Brand en N. Van der Sijs, «Geen
taal, geen natie – parlementaire debatten over de relatie tussen de
Nederlandse taal en de nationale identiteit», in: Jaarboek Parlementaire
Geschiedenis 2007: De moeizame worsteling met de nationale identiteit, Amsterdam,
2007, blz. 43–56.XNoot3Zie o.m. T. Koopmans c.s., «De toekomst van het Nederlands als wetenschapstaal»,
1995; «Nederlands tenzij..., tweetaligheid in de geestes- en de gedrags-
en maatschappijwetenschappen, Rapport van de Commissie Nederlands als wetenschapstaal,
KNAW, Amsterdam, 2003, en S.W. Couwenberg, «Heeft het Nederlands als
wetenschapstaal nog toekomst?, in: Civis Mundi 2003, 3/4, blz. 171–173.XNoot4Onder «onverzorgd spreken» verstond men destijds: de onbeholpen
wijze van uitdrukken, gemompelde antwoorden, slechte uitspraak, gebrekkige
en onduidelijke articulatie. De commissie adviseerde de uitspraak en het taalgebruik
op scholen meer te cultiveren.XNoot5Volkskrant, 1 februari 2005, citaat van het lid De Vries.XNoot6Initiatiefnota «Heerlijk helder Hollands» van Van Gent, Kamerstukken
II 2005/06, 30740, nrs. 1, 2.XNoot7Motie van de leden Van Middelkoop en Mateman, Kamerstukken II 1990/91,
21 427, nr. 14 en nr. 22.XNoot8Kamerstukken II 1995/96, 24 431. Voorstel van de leden Koekkoek en
Van Middelkoop.XNoot9Een nieuw artikel 22a werd voorgesteld, luidende: «De bevordering
van het gebruik van de Nederlandse taal is voorwerp van zorg van de overheid».XNoot10Kamerstukken II, 21 427, nrs. 20 en 24. In de notities werden naast
een sociaal grondrecht ook de mogelijkheid genoemd van een klassiek grondrecht,
een codificatiebepaling en een instructienorm. De voorkeur van de staatssecretaris
ging uit naar een sociaal grondrecht.XNoot11Kamerstukken II 1995/96, 21 431, nr. 3, blz. 1.XNoot12De Raad verwees onder meer naar artikel 2:6, eerste lid, van de Algemene
wet bestuursrecht, artikel 8, eerste lid, onderdeel d, van de Rijks wet op
het Nederlanderschap, artikel 191 en 306 van het Wetboek van strafvordering,
artikel 986 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en art. 7.2 van
de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.XNoot13Hoge Raad 24 januari 1968 (NJ 1968, 225), 19 december 1972 (NJ
1973, 184) en Afdeling rechtspraak 17 januari 1985 (AB 1986, 73), 20 juni
1990 (AB Kort 1990, 726).XNoot14Kamerstukken II, 1995/96, 21 431, A, blz. 1.XNoot1C.A.J.M. Kortmann, «De Grondwet en de Nederlandse taal», RM-Themis
1996/1, blz. 1, 2.XNoot2Kamerstukken II 1995/96, 24 431, nrs. 4, 5. Handelingen II, nrs.
67, 68 en 70, blz. 67–4846– 4860, 68–4921–4938, 70–5000–5020.XNoot3Handelingen II, 22 april 1997, nr. 72, blz. 72–5124.XNoot4Ook het Verdrag van Lissabon is, evenals alle andere geldende EG/EU-verdragen,
in de Nederlandse taal opgesteld en die tekst is, evenals de tekst in alle
andere talen, een authentieke tekst (zie artikel 7 van de Slotbepalingen van
het Verdrag van Lissabon).XNoot5Aanhangsel Handelingen II, 2005/06, vraag nr. 242, blz. 517, 518.XNoot6Kamerstukken II 2005/06, 30 740, nrs. 3, 4 en 29 362, nr. 104.XNoot7Zie artikel 2 en 3 van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en het Koninkrijk België inzake de Nederlandse Taalunie (Trb. 1980, 147).XNoot8Tot 1995 werd ook de Eerste Kamer ontbonden, maar dit onderdeel van de
procedure is geschrapt, omdat provinciale staten, die de Eerste Kamer kiezen,
niet ook ontbonden kunnen worden (Kamerstukken II 1993/94, 23 575, nr.
3, blz. 1–2).XNoot1Het Besluit ontbinding landverraderlijke organisaties van de Nederlandse
regering in Londen, Stb. E 102). Het verbod trof de Nationaal Socialistische
Beweging der Nederlanden (NSB) en veertig met die partij verbonden organisaties.
Ook alle organisaties die het streven van een of meer van de ontbonden organisaties
trachten voort te zetten, werden aangemerkt «als vereenigingen strijdig
met de openbare orde en mitsdien als bij de wet verboden». Op die basis
werd in 1955 de Nationaal Europese Sociale Beweging (NESB) ontbonden.XNoot2Artikel 20, eerste en tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Met ingang van 1 februari 2007 is een rechtspersoon, vermeld op een door
de EU vastgestelde terrorismelijst, van rechtswege verboden en niet bevoegd
tot het verrichten van rechtshandelingen (artikel 20, derde lid). De vraag
of de rechter de vermelding op zo’n lijst kan toetsen was inzet van
het geschil bij het Gerecht van eerste aanleg, dat besproken wordt in 4.2.3
van dit advies.XNoot3Op deze basis is in 1978 opgetreden tegen de Nederlandse Volks-Unie en
in 1998 tegen CP’86.XNoot4Artikel 4 van de Grondwet van de Vijfde Franse Republiek, artikel 21 van
de Grondwet voor de Bondsrepubliek Duitsland en artikel 6 van de Spaanse Grondwet
van 1978.XNoot5De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk kende in artikel 18 een verbod
op het functioneren van zogeheten «Constitutioneele Gezelschappen».
Latere staatsregelingen en grondwetten bevatten zo’n regeling niet.
In de jaren ’50 hebben twee achtereenvolgende staatscommissies zich
over deze vraag gebogen. De eerste commissie stelde voor in de Grondwet te
bepalen: «De wet kan, in het belang van een zuivere politieke wilsvorming,
regels stellen omtrent politieke partijen.» De tweede commissie adviseerde
niets te regelen. (Eindrapport van de staatscommissie tot herziening van de
Grondwet ingesteld bij koninklijk besluit van 17 april 1950, no. 25, ’s-Gravenhage
1954, blz. 55–56 (staatscommissie-Donner); eindrapport van de staatscommissie
van advies inzake het kiesstelsel en wettelijke regeling der politieke partijen, ’s-Gravenhage
1958, blz. 29–51 (staatscommissie-Teulings).XNoot6De Wet subsidiëring politieke partijen.XNoot7Advies van de Raad van State van 3 september 1997, Kamerstukken II
1997/98, 25 704, A, punt 1. Advies van 7 september 2004, Kamerstukken
II 2004/05, 29 869, nr. 4, punt 1a.XNoot8Het EVRM laat toe dat van politieke partijen respect wordt verlangd voor
de democratie en de rechten en vrijheden die in een democratie worden erkend;
onder meer EHRM 13 februari 2003, 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98
(Refah Partisi tegen Turkije), 86–105.XNoot9Kamerstukken II 1976/77, 14 213, nr. 3, blz. 6, Naar een nieuwe Grondwet
deel VIII, blz. 6. Volgens Buijs behoort de Grondwet niet te worden gewijzigd
door de wetgever, omdat die dan «eigenmachtig het karakter van haar
mandaat» zou wijzigen (J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek,
Arnhem, Gouda Quint 1884, deel II, blz. 799).XNoot1Advies inzake de tweede lezing van de herziening van de Grondwet, Kamerstukken
II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, punten 2–7.XNoot2De adviesaanvraag noemt de situatie dat, bij een voortijdige val van een
kabinet, het besluit tot kamerontbinding al genomen wordt voordat een eerste
lezing is afgerond (Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 4). Het
andere punt dat de Raad aan de orde heeft gesteld betrof de vraag of de tweede
lezing moet worden voltooid door de Tweede Kamer volgend op de Kamer die het
voorstel in eerste lezing aanvaardde, of dat het ook een latere Tweede Kamer
kan zijn (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36).XNoot3De gewoonte dat een kabinet de uitslag van verkiezingen niet meer afwacht,
maar altijd aan de vooravond van de verkiezingen zijn ontslag aanbiedt is
in 1922 ontstaan en hield verband met de invoering van evenredige vertegenwoordiging.
De vraag of hier, behalve van een gewoonte, ook sprake is van gewoonterecht,
is omstreden, maar wordt meestal bevestigend beantwoord (C.W. van de Pot,
Handboek van het Nederlandse staatsrecht, 12e druk, Zwolle 1989, blz. 503,
noot 25; W.J.M. Voermans, «Artikel 64», in Akkermans/Koekkoek,
De Grondwet, 2e druk, Zwolle 1992, blz. 625). Anders C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel
recht, 5e druk, Deventer 2005, blz. 312 noot 44.XNoot4Artikel 90 van de Grondwet.XNoot1Zie onder meer het advies van de Raad van State van 12 september
2007, Kamerstukken II 2007/08, 31 091, nr. 4, punt 2.1 (advies inzake
het mandaat van de Intergouvernementele Conferentie ter herziening van het
Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap).XNoot2Artikel 48 van het Handvest van de Verenigde Naties.XNoot3Bij de grondwetsherziening 1956, waarbij (thans) artikel 94 werd gewijzigd,
merkte de regering op «dat alle, ons land verbindende, volkenrechtelijke
overeenkomsten, of zij nu self-executing zijn of niet, als hoger recht gaan
boven nationaalrechtelijke voorschriften» (M.G. Boekhorst, «Artikel
94», in Akkermans/Koekkoek, De Grondwet, 2e druk, Zwolle 1992, blz.
875, en de daar genoemde bronnen). Bepalingen van verdragen hebben voorrang
boven alle Nederlandse wettelijke voorschriften, ook boven de Grondwet: Kamerstukken
II 1979/80, 15 049 (R 1100), nr. 7, blz. 18, Naar een nieuwe Grondwet
deel Vb, blz. 76, en C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, 5e druk, Deventer
2005, blz. 189.XNoot4Artikelen 91 tot en met 94 van de Grondwet.XNoot5Artikel 91, eerste lid, van de Grondwet. Artikel 24 van het Statuut voor
het Koninkrijk der Nederlanden.XNoot6Artikel 91, derde lid, van de Grondwet.XNoot7Deze interpretatie is uitgewerkt in twee adviezen van de Raad van State
en onderschreven door de regering: het advies van 23 december 1983, Kamerstukken
II 1983/84, 17 980, A-B (grondwettelijke aspecten verbonden aan de plaatsing
van kruisvluchtwapens), en het advies van 19 november 1999, Kamerstukken
II 1999/00, 26 800 VI, A (Adviesaanvraag inzake implementatiewetgeving
buitenlandse jurisdicties), punt 3a.XNoot1Advies van 15 juni 2000, Kamerstukken II 2000/2001, 27 484 (R
1669), A, punten 3 en 4.XNoot2De regering en de Tweede Kamer waren van oordeel dat het verdrag niet
afweek van de Grondwet; de Tweede Kamer aanvaardde het verdrag met algemene
stemmen. De Eerste Kamer was van oordeel dat het verdrag wel afweek van de
Grondwet, constateerde dat de Tweede Kamer het verdrag met algemene stemmen
had aanvaard, aanvaardde het verdrag eveneens met algemene stemmen en constateerde
dat daarmee was voldaan aan de meerderheid, verlangd door artikel 91, derde
lid, van de Grondwet. Het verschil van mening tussen de beide kamers werd
om pragmatische redenen niet op de spits gedreven (Handelingen I 10 november
1998, blz. 6–102).XNoot3Artikel 94 van de Grondwet.XNoot4Artikel 92 van de Grondwet.XNoot5Instituut voor Staats- en bestuursrecht van de Universiteit Utrecht, De
constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en
de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties, 2003, bijlage
bij Kamerstukken I 2002/03, 27 484, nr. 289 herdruk.XNoot6Kamerstukken I 2003/04, 27 484 (R1669), A, blz. 4–6.XNoot7Voorstel van rijkswet van de leden Herben en Van der Staaij houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in
de Grondwet, strekkende tot invoering van het vereiste van een meerderheid
van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal
voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie, Kamerstukken
II 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 5, punt 1a. Het voorstel staat
nu alleen op naam van het lid Van der Staaij.XNoot8Artikel 6, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.XNoot9Artikel 6, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie zoals
gewijzigd in het Verdrag van Lissabon (Trb. 2008, 11). De naam van het Verdrag
betreffende de Europese Unie wordt tevens gewijzigd in Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie.XNoot1Artikelen 53, 64 en 71 van het Verdrag inzake het verdragenrecht.XNoot2Artikel 53 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Wenen,
23 mei 1969), Trb. 1985, 79).XNoot3Internationaal Gerechtshof 5 februari 1970, Barcelona Traction,
Light and Power Company, Limited (België/Spanje) tweede fase, 33–34.
Internationaal Gerechtshof 27 juni 1986, Military and paramilitary
activities in and against Nicaragua (Nicaragua/Verenigde Staten), merits,
190. Joegoslavië-Tribunaal 14 januari 2000, IT-95–16T (Kupreskic),
520. Joegoslavië-Tribunaal 10 december 1998, IT-95–17/1-PT,
(Furundzija) 144. Internationaal Gerechtshof 3 februari 2006, Armed
activities on the territory of the Congo (new application: 2002) (Congo/Rwanda),
64.XNoot4Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschap, 21 september
2005, T-306/01 (Ahmed Ali Yusuf en Al Barakaat International Foundation/de
Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen),
r.o. 277.XNoot5EHRM 7 juli 1989, NJ 1990, 158, r.o. 91 (Soering/Verenigd Koninkrijk).
EHRM 7 maart 2000, AB 2000, 284 (T.I./Verenigd Koninkrijk).XNoot6EHRM 30 juni 2005, 45036/98 (Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret
Anonim Şirketi/ Ierland), 155–156.XNoot7Hoge Raad 30 maart 1990, NJ 1991, 249 (Short), r.o. 3.3–3.5.
Hoge Raad 15 september 2006, LJN: AV7387, NJ 2007, 277 (Kesbir), r.o.
3.3.XNoot8Deze term wordt hier gebruikt als algemene aanduiding voor het recht van
de Europese Gemeenschappen, en vanaf 1992 voor het recht van de Europese
Unie.XNoot9Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft het beginsel
van de voorrang uitgesproken in zaak 6/64, Costa/ENEL, Jur. 1964, bladzijde
1203, en advies 1/91, EER I, Jur. 1991, bladzijde I-6079. Dat beginsel wordt
bevestigd in Verklaring 17 (Verklaring betreffende de voorrang) bij het Hervormingsverdrag
(Verdrag van Lissabon).XNoot1Het secundaire Europese recht is het recht dat gebaseerd is op de oprichtingsverdragen
van de Europese Unie.XNoot2Bundesverfassungsgericht 22 oktober 1986, 2 BvR 197/83, r.o. 132.XNoot3In een recente uitspraak oordeelde de Franse Conseil Constitutionnel dat
de implementatie van een EG-richtlijn niet mag afwijken van een regel of een
beginsel «inhérent à l’identité constitutionnelle
de la France» (besloten liggend in de constitutionele identiteit van
Frankrijk) (CC Décision no 2006-540 DC (27 juli 2006). Zie verder
het overzicht in Frans C. Mayer, «The European Constitution and the
Courts», in Armin von Bogdandy & Jürgen Bast (red.), Principles
of European Constitutional Law, Hart Publishing, Oxford en Portland, Oregon,
2005, blz. 301–304. In zijn inaugurele rede voor de Jean Monnet Leerstoel
Europees Constitutioneel Recht van de Universiteit Utrecht op 10 januari
2007, getiteld «Een samengestelde Europese constitutie», gaat
L.F.M. Besselink zover dat hij voor de EU een hiërarchisch systeem, met
voorrang van Europees recht boven nationaal recht, afwijst. Hij meent dat
er een samengestelde Europese constitutie tot stand is gekomen, waarin de
constitutie van de EU en de constituties van de lidstaten een geheel vormen
en elkaar wederzijds aanvullen.XNoot4Hoge Raad 2 november 2004, LJN: AR1797, NJ 2005, 80. Dat de HR niet
alleen doelt op de rechtstreekse werking maar ook op de voorrang blijkt niet
uit de bewoordingen van het arrest, maar kan worden afgeleid uit de verwijzing
naar de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.XNoot5Ook de (kern)waarden van de rechtsstaat die de commissie «Uitdragen
kernwaarden van de rechtsstaat» heeft aangetroffen in de juridische
literatuur hebben niet allemaal dit waarborgkarakter («Onverschilligheid
is geen optie. De rechtsstaat maken we samen», Advies van de maatschappelijke
commissie «Uitdragen kernwaarden van de rechtsstaat», Den Haag,
februari 2008, blz. 88–89).XNoot6Artikel 23, eerste lid, van het Duitse Grundgesetz luidt: «Zur Verwirklichung
eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung
der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen
und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität
verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren
Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit
Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung
der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen
Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem
Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen
oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.»
Artikel 79, derde lid, Grundgesetz bevat het hiervoor (§ 2.2) besproken
Ewigkeitsklausel.XNoot1Dit artikel luidt: «De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied
voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat
en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die
tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving
die gekenmerkt wordt door pluralisme, nondiscriminatie, verdraagzaamheid,
rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.»XNoot2Artikelen 6, tweede lid (uitoefening van de vrijheid van godsdienst of
levensovertuiging), 7, derde lid (vertoningen voor jeugdigen), 8 (vrijheid
van vereniging), 9 (recht van vergadering en betoging), 12 (kennisgeving van
binnentreden in de woning zonder toestemming van de bewoner), 14, eerste lid
(onteigening), en 23, tweede, vijfde en zesde lid (vrijheid van onderwijs).XNoot1Zie o.m. R.J.B. Schutgens, Het voorstel-Halsema en de toetsbaarheid van
de wet, in: RegelMaat 2007/1, blz. 12–27.XNoot2Geen van de elementen van «fair trial» is te vinden in hoofdstuk
1 van de Grondwet. Het criterium «independent tribunal» is indirect
en onvolledig geregeld: bepaalde elementen van rechterlijke onafhankelijkheid
worden geregeld (in hoofdzaak in de artikelen 116, 117 en 118); die moeten
dan worden gecombineerd met het recht op toegang tot de rechter die de wet
toekent (artikel 17). De Grondwet regelt wel de openbaarheid van zittingen
en de motivering van vonnissen (artikel 121). Het vereiste dat een proces
moet plaatsvinden binnen een redelijke termijn is niet in het Nederlandse
recht geregeld. De andere, processuele, vereisten van artikel 6 EVRM (rechten
in verband met de verdediging) zijn geregeld in het Wetboek van Strafvordering.XNoot1Onder integraliteit van bestuur wordt in dit verband verstaan: collegiaal
bestuur.XNoot2Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4, blz. 9.XNoot3De tien projecten zijn: 1. Millennium Ontwikkelingsdoelen dichterbij,
2. Nederland ondernemend innovatieland, 3. Aanval op de schooluitval, 4. Schoner
en zuiniger, 5. Van probleemwijk naar prachtwijk, 6. Deltaplan Inburgering,
7. Kansen voor Kinderen, 8. Iedereen doet mee, 9. Veiligheid begint bij Voorkomen
en 10. Urgentieprogramma Randstad.XNoot4Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4, blz. 9.XNoot5Artikelen 42, 43 en 45 van de Grondwet.XNoot6Voorheen: «De Koning stelt ministeriële departementen in, benoemt
er de hoofden van, en ontslaat die naar welgevallen.» Sinds 1983: «Bij
koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van
een minister.»XNoot7J.R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet, deel 2, Amsterdam, 1843,
blz. 185.XNoot8I.A. van den Driessche, Politieke ministeriële verantwoordelijkheid,
Groningen, 2005, blz. 188.XNoot9In 1938: «[De Koning kan Ministers benoemen, die niet belast
zijn met de leiding van een ministerieel departement.» Sinds 1983: «Ook
kunnen ministers worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een
ministerie.»XNoot1J.W.M. Engels, De minister zonder Portefeuille, Groningen, 1987, blz.
13–19.XNoot2De in de inleiding genoemde programmaministers voor Wonen, Werken en Integratie
en voor Jeugd en gezin hebben met terugwerkende kracht tot 1 augustus
2007 een eigen programmabegroting (artikel 19a van de Comptabiliteitswet 2001
zoals gewijzigd bij de vierde wijziging van die wet (Stb. 2007, 489).XNoot3J.W.M. Engels, De minister zonder Portefeuille, Groningen, 1987, blz.
22.XNoot4Artikel 45 luidt:1. De ministers vormen tezamen de ministerraad.2. De minister-president is voorzitter van de ministerraad.3. De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid
en bevordert de eenheid van dat beleid.XNoot5Reglement van orde voor de ministerraad, Besluit van 2 maart 1994
houdende vaststelling van een reglement van orde voor de Ministerraad, zoals
laatstelijk gewijzigd bij besluit van 28 april 1998 (Stb. 305).XNoot6Artikel 35, eerste lid, van de Grondwet kent een bevoegdheid aan de ministerraad
toe in het kader van de buiten-staatverklaring van de Koning. Dat deze bevoegdheid
niet wordt toegekend aan de regering ligt – door de participatie van
de Koning daarin – voor de hand. Op dit moment kent artikel 2a van de
Wet op de Ruimtelijke Ordening aan de ministerraad de bevoegdheid toe om planologische
kernbeslissingen vast te stellen. In artikel 2.3 van de nog in werking te
treden nieuwe Wet ruimtelijke ordening wordt deze bevoegdheid niet langer
toegekend aan de ministerraad, maar aan de eerstverantwoordelijke minister,
in overeenstemming met «Onze Ministers die het aangaat».XNoot7I.A. van den Driessche, Politieke ministeriële verantwoordelijkheid,
Groningen, 2005, blz. 201, 202.XNoot1In combinatie met artikel 8 van de Gemeentewet, maximaal 9 wethouders
in gemeenten met meer dan 400 000 inwoners.XNoot2Zie ook het advies van de Raad van State over de gevolgen van de Europese
arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale staatsinstellingen
en hun onderlinge verhouding (Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22,
blz. 14).XNoot3Kamerstukken II 2006/07, 30 800, nr. 2, blz. 30, 31.XNoot1Onder algemene bepalingen kunnen worden verstaan bepalingen waarin basiskenmerken
ofwaarden van onze staatsinrichting tot uitdrukking komen, zoals «Nederland
is een gedecentraliseerde eenheidstaat en een constitutionele monarchie met
een parlementair stelsel.»XNoot2Handelingen TK, 1 maart 2007, 45/2654, 2683 en 2705–07.XNoot1Vgl. SCP, de Sociale Staat van Nederland 2004, supra noot 1, p. 14.XNoot2Kamerstukken II 2006/07, 30 800, nr. 8 met als bijlage het rapport
De Staat van onze Democratie.XNoot3Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI, nr. 115, p. 22: Zij vervullen
nog steeds een wezenlijke rol in het democratisch bestel vanwege hun functies
zoals het vertolken van meningen, de aggregatie- of integratiefunctie, de
rekrutering en selectie, mobilisatie en socialisatie, vgl. ook Kamerstukken
II 2001/02, 27 422, nr. 6 (Notitie herijking wet subsidiering politieke
partijen).XNoot4Kabinetsreactie op het Jaarverslag Raad van State 2007, Kamerstukken II
2007/08, 31 440, nr. 2, i.h.b. p. 8.XNoot5Handelingen TK, 6 september 2007, 93/5297–98 met daarin de
verwijzing naar de brief aan de Tweede Kamer van de ministers van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie van 2 juli 2007, Kamerstukken
II 2006/07, 30 449, nr. 6. Zie eerder de motie-Van Miltenburg, Kamerstukken
II 2005/06, 30 697, nr. 3.XNoot1Laatstelijk in Kamerstukken II 2007–2008, 31 012, nr. 6 en
Kamerstukken I 2007–2008, 31 012, nr. B, en Handelingen EK, 17 juni
2008, 34/1435–1446 (i.h.b. 1438).XNoot2Zie o.a. Kamerstukken II 2007–2008, 29 861, nr. 19.XNoot3Kamerstukken I 2003/04, 27 484 (R 1669), A en Handelingen EK, 3 april
2007, 25–812–831 en 25–839–842.XNoot1Kamerstukken I 2007/08, 28 331.XNoot2Vgl. de kabinetsreactie op het advies van de Nationale Conventie tot instelling
van een Constitutioneel Hof, Kamerstukken II 2007/08, 30 184, nr. 14,
p. 10.XNoot3Vgl. kabinetsstandpunt op motie-Visser, Kamerstukken II 2007–2008,
29 861, nr. 19.XNoot4Vgl. de toezegging in de brief van 24 april 2007 van de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mede namens de minister van
Justitie aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal, EK 2006/07, 26 200
VI, nr. 65 en 21 109, A, p. 9–10 en Handelingen EK, 15 mei
2007, 29–896.XNoot5Kabinetsreactie op het WRR-rapport «Europa in Nederland,»
Kamerstukken II 2007/08, 31 202, nr. 5, p. 8–9.XNoot6Kamerstukken I 2006/07, 26 200 VI nr. 65, verslag van een schriftelijk
overleg.XNoot1R.E. Leenes, B.J. Koops & P. De Hert (eds.), Constitutional Rights
and New Technologies, Den Haag 2008. Zie ook hun artikel «Grondrechten
en nieuwe technologieën. Een rechtvergelijkend overzicht,» NJB
2008/19.XNoot2Declaration on Human Rights and the rule of law in the information society
(CM 13 mei 2005); Recommendation Rec(2007)11 of the CM to the member
states on promoting freedom of expression and information in the new information
and communications environment.XNoot3Kamerstukken II 2007/08, 31 472, nr. 1. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31570-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl