Herziening Grondwet; Brief regering; Notitie herzieningsprocedure van de Grondwet
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139465
 2009-2010
 
 31 570
 Herziening Grondwet
 
 
 
 
 Nr. 
 14
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 18 december 2009
 
 In de brief van 26 januari 2009 over de opdrachtverlening aan de
staatscommissie Grondwet kondigde het kabinet aan dat het de Kamer zou informeren
over zijn standpunt inzake wijziging van de procedure voor herziening van
de Grondwet, een toezegging die nog eens werd
bevestigd bij brief van 15 april 2009 aan de Eerste Kamer. Deze notitie, die ik u mede namens de minister-president, minister
van Algemene Zaken, doe toekomen, dient ter uitvoering van deze toezegging.
 
 De notitie is als volgt opgebouwd. Paragraaf 1 beschrijft de voorgeschiedenis
van de toezegging. In paragraaf 2 worden de door het kabinet gehanteerde
uitgangspunten uiteengezet. Paragraaf 3 schetst vervolgens kort de huidige
procedure van grondwetsherziening. De paragrafen 4 en 5 gaan in op de situaties
van 2003 en 2006, in de volgorde waarin de destijds gerezen vraagstukken zich
kunnen voordoen: paragraaf 4 gaat in op de bekendmaking van de verklaringswet
in eerste lezing (2006) en paragraaf 5 op de behandeling van de tweede
lezing door de Tweede Kamer (2003). In paragraaf 6 wordt nog afzonderlijk
ingegaan op de bekrachtiging van een voorstel tot wijziging van de Grondwet,
in het bijzonder de bekrachtiging in eerste lezing van voorstellen op initiatief
van de Tweede Kamer en de afronding van een voorstel in een demissionaire
periode. Dit naar aanleiding van respectievelijk de brief van 18 september
2009 van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
uit de Tweede Kamer en de brief van 2 oktober 2009 van de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis
der Koningin uit de Eerste Kamer. In paragraaf 7 worden enkele conclusies
getrokken.
 1. Voorgeschiedenis
 De aanleiding voor het kabinet om de regeling van de herzieningsprocedure
aan de orde te stellen, ligt in de discussies over twee concrete vraagstukken
die zich in 2003 en 2006 voordeden bij de totstandkoming van grondwetswijzigingen.
 
 In 2003 deed zich de vraag voor of een Tweede Kamer die niet rechtstreeks
volgt uit de ontbindingsverkiezingen bevoegd is de tweede lezing te behandelen.
 Het toenmalige kabinet oordeelde dat de Grondwet (GW) zich er niet tegen
verzet dat de Tweede Kamer die daartoe grondwettelijk is gekozen, bepaalt
of zij de behandeling van de voorstellen in haar zittingsperiode in tweede
lezing voltooit, dan wel dit overlaat aan de Tweede Kamer die na de volgende
verkiezingen wordt samengesteld. Op verzoek van
de voorzitter van de Tweede Kamer won de regering advies in bij de Raad van
State. Daaropvolgend vond een aantal debatten
plaats in respectievelijk de Tweede en Eerste Kamer, waarna elk van de Kamers
concludeerde dat de behandeling van de grondwetsvoorstellen door haar kon
worden voortgezet.
 Naar aanleiding van het advies van de Raad van State zag het kabinet geen
directe noodzaak om de Grondwet te wijzigen op het punt van de tweede lezing,
maar zegde het wel toe te bezien of de procedure van grondwetsherziening meer
in het algemeen aanpassing behoeft, waarbij ook het onderdeel tweede lezing
zou worden betrokken.
 
 In het najaar van 2006 deed zich een tweede vraagstuk voor in de herzieningsprocedure,
doordat het besluit tot Kamerontbinding reeds genomen was voordat de eerste
lezing van twee grondwetswijzigingsvoorstellen
was afgerond. De verklaringswetten werden vervolgens bekendgemaakt vóór
de verkiezingen van 22 november 2006 maar ná het besluit tot ontbinding
van de Tweede Kamer (4 september 2006) en na de dag van kandidaatstelling
(10 oktober 2006).
 In de Eerste Kamer werden bij de behandeling van de twee wetsvoorstellen,
op respectievelijk 31 oktober en 14 november 2006, vragen gesteld
over de relatie tussen het tijdstip van de bekendmaking van de verklaringswet
en de naderende verkiezingen. Bij brief van 18 december
2006 reageerde de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
op de door senator Dölle (CDA) naar voren gebrachte bezwaren van de promovendi
Dragstra en Boogaard tegen de gevolgde procedure.
 In zijn advies over de grondwetswijzigingsvoorstellen in tweede lezing
ging de Raad van State uitgebreid in op de gevolgde procedure. Ook in de Tweede en Eerste Kamer werd hierover nog uitvoerig van gedachten
gewisseld.
 
 In beide kwesties beval de Raad van State aan om bij een volgende grondwetsherziening
de procedure van grondwetsherziening tegen het licht van de constitutionele
ontwikkelingen te houden en – zonodig – tot een duidelijker tekst
te komen. Het kabinet zegde toe daartoe de nodige initiatieven te ontplooien.
 De vraag of de herzieningsprocedure meer fundamenteel moet worden gewijzigd
vond zijn weg in de opdrachtverlening aan de Nationale Conventie. Over het advies van de Nationale Conventie nam dit
kabinet een standpunt in bij brief van 4 december 2007. Hierin werd het voorstel van de Conventie afgewezen om in plaats
van tussentijdse ontbinding te komen tot een grondwetsreferendum.
 De discussiepunten uit 2003 en 2006 werden vervolgens door het kabinet
vermeld in de voorgenomen opdracht aan de staatscommissie Grondwet. Naar aanleiding van het overleg met de Tweede Kamer
over de opdrachtverlening besloot het kabinet de herzieningsprocedure niet
in de opdracht aan de staatscommissie op te nemen, maar de Kamer
afzonderlijk te informeren over zijn standpunt hierover.
 2. Uitgangspunten
 In de herzieningsprocedure van onze Grondwet moet een balans gevonden
worden tussen enerzijds duurzaamheid en stabiliteit van het staatsbestel en
anderzijds de mogelijkheid dat veranderingen in de meerderheidsopvatting over
de fundamentele kenmerken van dat staatsbestel hun weerslag kunnen krijgen
in de Grondwet.
 De Grondwet heeft door haar inhoud een bijzondere plaats in de Nederlandse
rechtsorde. Ze bevat kortweg de grondrechten van burgers, de hoofdlijnen van
de staatsinrichting, de bevoegdheden van de belangrijkste staatsinstellingen
en de beginselen van het decentrale bestuur. Aan die inhoud is van oudsher
de gedachte verbonden dat voor wijziging van de Grondwet een bijzondere en
zware procedure moet worden gevolgd. Een bijzondere procedure onderstreept
dat de Grondwet de wetgever bindt en dat zij daarom niet door de gewone wetgever
moet kunnen worden gewijzigd. De zwaarte van de procedure beoogt ook een groter
draagvlak dan een gewone meerderheid noodzakelijk te maken voor wijzigingen
van de Grondwet. Zo worden minderheden beschermd tegen een te lichtvaardige
wijziging van de grondslagen van ons staatsbestel. Dit bevordert de duurzaamheid
van de Grondwet en maakt haar tot één van de factoren die bijdraagt
aan de stabiliteit in onze rechtsorde.
 Om te voorkomen dat de Grondwet een star en onveranderbaar document wordt,
of sterk achterloopt op de ontwikkelingen in de samenleving en daarmee zijn
materiële betekenis kan verliezen, dient deze procedure echter niet te
rigide te zijn. De Grondwet moet dus niet alleen duurzaam maar ook veranderbaar
zijn.
 
 In de huidige herzieningsprocedure zijn de volgende waarborgen neergelegd:
 – twee lezingen; dat voorkomt overijling;
 – ontbinding van de Tweede Kamer en kiezersraadpleging; deze zorgt
ervoor dat de kiezers zich over het voorstel kunnen uitspreken en dat de Tweede
Kamer zich in verschillende samenstelling buigt over de eerste en tweede lezing;
de zittende Staten-Generaal kan dus niet (samen met de regering) buiten de
kiezers om een grondwetsherziening tot stand brengen;
 – versterkte meerderheid in de tweede lezing; dit garandeert dat
het voorstel brede steun heeft en het beschermt minderheden tegen een te lichtvaardige
wijziging van onze Grondwet.
 
 Het kabinet acht de huidige balans tussen een duurzame en veranderbare
grondwet voldoende in evenwicht en wil bovenstaande waarborgen met de achterliggende
doelstellingen in stand houden. Het kabinet staat dan ook geen versoepeling
voor van de herzieningsprocedure. Tegelijkertijd wenst het de herzieningsprocedure
niet onnodig te bemoeilijken. De procedure moet praktisch werkbaar blijven.
 Met dat doel wil het kabinet in deze notitie nog eens de discussiepunten
uit 2003 en 2006 onder de loep nemen. De centrale vraag zal zijn of aanvullingen
of verduidelijkingen nodig zijn in de huidige tekst van de Grondwet. Uitgangspunt
is voor het kabinet dat herhaling van de situaties uit 2003 en 2006 zo mogelijk
wordt voorkomen en dat er tegelijkertijd constitutionele duidelijkheid is
indien zich een dergelijke situatie toch onverhoopt voordoet. In deze notitie
worden daartoe enkele opties geschetst, over de wenselijkheid waarvan het
kabinet graag nader met u van gedachten wisselt.
 3. De huidige herzieningsprocedure
 De regeling voor herziening van de Grondwet is neergelegd in artikel 137
GW.
 Op basis van dit artikel kunnen in de procedure van grondwetswijziging
vijf stappen worden onderscheiden:
 
 1. Indiening door de regering of de Tweede Kamer (op initiatief van één
of meer leden) van een voorstel dat verklaart dat een wijziging van de Grondwet
in overweging zal worden genomen, de zogenoemde verklaringswet (lid 1).
 
 2. De aanvaarding, bekrachtiging én bekendmaking van dit wetsvoorstel
volgens de reguliere procedure van wetgeving (lid 3 en artikelen 87 en 88
GW).
 
 3. De ontbinding van de Tweede Kamer, voorafgegaan door verkiezingen (lid
3 en artikel 64 GW).
 
 4. Het na verkiezing en installatie van de nieuwe Tweede Kamer opnieuw
voorleggen van het voorstel in tweede lezing aan beide Kamers (lid 4). Het
voorstel kan in deze fase niet meer gewijzigd worden.
 
 5. De aanvaarding van het voorstel door beide Kamers met twee derden van
het aantal uitgebrachte stemmen en de bekrachtiging en bekendmaking van het
wetsvoorstel door de regering (lid 4 en artikelen 87 en 88 GW).
 
 De huidige regeling is sinds de grondwetsherziening van 1983 in de Grondwet
opgenomen. De vereisten van twee lezingen en een versterkte meerderheid in
tweede lezing kennen we al sinds 1814. In 1848 werd de tussentijdse ontbinding
van de Kamers grondwettelijk verankerd. In 1995 is de verplichte tussentijdse
ontbinding van de Eerste Kamer geschrapt.
 
 De wijze van ontbinding (stap 3) is geregeld in artikel 64, eerste tot
en met derde lid, GW. Uit dit grondwetsartikel
volgt dat na dagtekening van het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer,
deze binnen drie maanden wordt ontbonden. Het ontbindingsbesluit bewerkstelligt
dus een ontbinding op termijn.
 De ontbinding zelf kan alleen plaatsvinden ná een nieuwe verkiezing
voor de ontbonden Kamer (artikel 64, tweede lid, GW). De dag van stemming
is de drieënveertigste dag na de dag van kandidaatstelling (artikel J1
Kieswet). Kandidaatstelling vindt bij tussentijdse ontbinding plaats binnen
veertig dagen na dagtekening van het besluit tot ontbinding van de Tweede
Kamer (artikel F2 Kieswet). De dag van de verkiezingen is dus maximaal drieëntachtig
dagen na de dagtekening van het ontbindingsbesluit.
 Het tijdstip waarop het ontbindingsbesluit dient te worden genomen is
niet gebonden aan regels. Bij vervroegde verkiezingen moet er voor de dagtekening
van het ontbindingsbesluit – en daarmee het vastleggen van de dag van
kandidaatstelling en van de verkiezingen en ontbinding (artikel F2 jo. J1,
eerste lid Kieswet jo. artikel 64 GW) – rekening mee worden gehouden
dat de kiezers voldoende tijd hebben om zich te organiseren, terwijl het anderzijds
wenselijk is dat een eventuele demissionaire periode zo kort mogelijk duurt.
Bij tussentijdse verkiezingen als gevolg van de val van een kabinet pleegt
het ontbindingsbesluit in de praktijk niet direct op de dag van de ontslagaanvraag
te worden genomen. In de praktijk zit er een periode van ongeveer één
tot drie maanden tussen de ontslagaanvraag van het kabinet en het besluit
tot ontbinding van de Tweede Kamer, waardoor verkiezingen in zo’n geval
een klein halfjaar na de val van het kabinet plaatsvinden. Als
het ontbindingsbesluit eenmaal is genomen, kunnen de verkiezingen niet worden
uitgesteld. De ontbinding gaat in op de dag waarop
de nieuw gekozen Kamer voor het eerst samenkomt (artikel 64, derde lid, GW).
Tussen de dag van de verkiezingen en de dag van ontbinding en eerste samenkomst
zitten acht dagen, zo kan worden opgemaakt uit de Kieswet (artikel C1 Kieswet)
of, in geval van tussentijdse ontbinding uit het koninklijk besluit tot ontbinding.
 4. Bekendmaking verklaringswet na bekendmaking ontbindingsbesluit
(situatie 2006)
 a. Wat deed zich voor?
 De val van het kabinet-Balkenende II op 30 juni 2006 leidde tot vervroegde
verkiezingen. Op 4 september werd het daartoe strekkende besluit tot
ontbinding van de Tweede Kamer genomen, waarin de dag van kandidaatstelling
werd vastgesteld op 10 oktober 2006 en de ontbinding en dag van eerste
samenkomst op 30 november 2006. Hieruit
volgde dat de verkiezingen plaats zouden vinden op 22 november 2006 (artikel
J1 Kieswet).
 
 In die tijd waren er twee eerste-lezingsvoorstellen in behandeling bij
de Tweede Kamer. Eén van de twee voorstellen
werd in de Tweede Kamer behandeld en aanvaard ná de val van het kabinet,
maar vóór de dag van kandidaatstelling. Behandeling en aanvaarding
in de Eerste Kamer vond bij beide wetsvoorstellen plaats ná de dag
van kandidaatstelling. De verklaringswetten werden vervolgens bekendgemaakt
op respectievelijk 14 november en 17 november. Dat was in beide
gevallen dus ná het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer en na
de dag van kandidaatstelling, maar vóór de dag van de verkiezingen
en de ontbinding van de Tweede Kamer. Het ontbindingsbesluit werd op 15 november
aangevuld, om nader vast te stellen dat de verkiezingen tevens in het teken
stonden van de voorgenomen wijzigingen van de Grondwet.
 
 Een chronologie van de gebeurtenissen is te vinden in bijlage I.
 b. Wanneer kan deze situatie zich voordoen?
 Het betreft hier een situatie waarin verkiezingen interfereren met de
behandeling van een verklaringswet. Het is in de grondwetsgeschiedenis één
keer eerder voorgekomen dat de verklaringswet niet was bekendgemaakt vóór
het ontbindingsbesluit. In 1981 werden bij de grote grondwetsherziening acht
verklaringswetten bekendgemaakt ná het ontbindingsbesluit. Dit weliswaar
vóór de kandidaatstelling voor de Eerste Kamer (die toen ook
nog ontbonden werd), maar ná de kandidaatstelling voor de Tweede Kamer. De in 2006 gerezen discussie is destijds niet ontstaan.
 
 De situatie uit 1981 illustreert dat het vraagstuk zich niet alleen voor
kan doen bij vervroegde verkiezingen als gevolg van de tussentijdse val van
een kabinet. De kans dat het vraagstuk zich weer voordoet is vermoedelijk
wel groter bij vervroegde verkiezingen, aangezien in zulke gevallen de afronding
van lopende procedures veel moeilijker valt te plannen dan bij reguliere verkiezingen.
In 1981 en 2006 vond de afronding van de eerste lezing plaats onder een missionair
(romp)kabinet. Het is ook denkbaar dat een eerste lezing wordt afgerond onder
een demissionair kabinet, al lijkt die kans niet zo groot. In paragraaf 6 wordt hier nader op ingegaan.
 c. Constitutionele waardering van de gevolgde procedure
 In het debat met de Kamers der Staten-Generaal werd de vraag gesteld of het constitutioneel juist is als de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
met de tweede lezing aanvangt in het geval dat de verklaringswet is bekendgemaakt
vóór de ontbinding, maar na de bekendmaking van het ontbindingsbesluit én
na de dag van kandidaatstelling. Het antwoord op die vraag was bevestigend.
Artikel 137, lid 3, stelt dat na de bekendmaking van de verklaringswet de
Tweede Kamer wordt ontbonden. De tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van
het artikel en de literatuur erover geven geen uitsluitsel of aanknopingspunten
over het tijdstip waarop de verklaringswetten in het Staatsblad geplaatst
behoren te worden. De Grondwet schrijft alleen
voor dat na de bekendmaking van de verklaringswet de Tweede Kamer wordt ontbonden
en dat een nieuwe Tweede Kamer de tweede lezing behandelt. De in 2006 gevolgde
procedure was en is dus niet inconstitutioneel.
 
 Dit is een belangrijke constatering, maar daarmee is nog geen antwoord
gegeven op de vraag of de gevolgde procedure ook het meest wenselijk is en
of de Grondwet eigenlijk niet strikter zou moeten zijn op dit punt. In de
discussies daarover ging het vooral over het belang dat moet worden gehecht
aan de bekendmakingsdatum voor het tot zijn recht komen van de kiezersraadpleging:
het feit dat de Kamerontbinding er mede toe strekt de kiezers in staat te
stellen hun oordeel over de voorgenomen wijziging van de Grondwet te betrekken
bij het uitbrengen van hun stem of bij de overwegingen om zich al of niet
kandidaat te stellen.
 
 De kiezersraadpleging heeft, sinds haar intrede in 1848, sterk aan betekenis
ingeboet, doordat grondwetswijzigingen meestal maatschappelijk niet erg controversieel
zijn en grondwetsontbindingen bovendien plegen samen te vallen met periodieke
of tussentijdse verkiezingen. De uitslag van de verkiezingen wordt in de praktijk
bepaald door opvattingen over het algemene regeringsbeleid. Dat is doorgaans
niet anders wanneer de Tweede Kamer mede is ontbonden krachtens artikel 137
GW. Veel kiezers zullen zich in dat geval niet ervan bewust zijn dat zij met
hun stem ook een mandaat voor grondwetsherziening afgeven, laat staan dat
zij hun keus daardoor zullen laten bepalen.
 De Raad van State deed in het advies over de voorgenomen opdrachtverlening
aan de staatscommissie Grondwet de suggestie de kiezersraadpleging te versterken
door de Tweede Kamer vervroegd te ontbinden na voltooiing van een grondwetsherziening
in eerste lezing. Het effect daarvan kan echter
sterk worden gerelativeerd. Vanwege de aanleiding voor de ontbinding zal de
kiezer zich in dat geval mogelijk meer dan anders bewust zijn van het feit
dat hij met zijn stem mandaat verleent voor grondwetsherziening, maar aangezien
er een nieuwe Tweede Kamer zal worden gekozen zal de kiezer met zijn stem
vermoedelijk ook en zelfs in de eerste plaats zijn opvatting willen geven
over het te voeren algemeen regeringsbeleid. In de praktijk zal er daarom
geen verschil zijn met algemene verkiezingen op een regulier tijdstip. Ook
indien het kabinet niet zijn ontslag aanbiedt aan de vooravond van de verkiezingen,
verandert er in beginsel niets aan de aard van de verkiezingen. Immers, ook na dergelijke verkiezingen zal de samenstelling en mogelijk
het voortbestaan van het kabinet ter discussie komen te staan in het licht
van de gewijzigde krachtsverhoudingen. Het kabinetsbeleid blijft dus inzet
van de verkiezingen. Het uitschrijven van verkiezingen enkel in verband met
grondwetsontbinding zal daarom vermoedelijk alleen bewerkstelligen dat het
parlement in de praktijk vaker wordt ontbonden. Dat resultaat acht het kabinet
ongewenst.
 De ook wel gedane suggestie om de kiezersraadpleging te versterken door
een grondwetsreferendum in te voeren, wees het kabinet reeds af in zijn standpunt
op het advies van de Nationale Conventie.
 
 De kiezersraadpleging over voorgenomen grondwetswijzigingen bij ontbindingsverkiezingen
staat in de praktijk dus sterk op de achtergrond. De gedachte om de tussentijdse
ontbinding, en daarmee de kiezersraadpleging, dan maar af te schaffen, vindt
bij het kabinet echter geen weerklank. Het kabinet is namelijk, net als de
Raad van State, van opvatting dat de waarborg
van de kiezersraadpleging onder omstandigheden haar volle betekenis kan herkrijgen,
vooral in gevallen waarin een grondwetswijziging wel tot hevige discussie
in de samenleving leidt. In zo’n geval zal die discussie uit de aard
der zaak echter niet pas losbranden na de bekendmaking van de betrokken verklaringswet,
maar al tijdens of voorafgaand aan de discussies in de Kamers bij de behandeling
van het voorstel.
 
 Het kabinet hecht derhalve aan het behoud van de kiezersraadpleging als
element van de herzieningsprocedure, maar meent dat het belang daarvan voor
het tijdstip van bekendmaking van de verklaringswet sterk moet worden gerelativeerd.
Wel rijst de vraag of het wenselijk is om in de Grondwet een duidelijkere
bepaling over het bekendmakingstijdstip op te nemen, teneinde in de toekomst
discussies hierover overbodig te maken. Een ondubbelzinnig criterium voor
het moment waarop de verklaringswetten uiterlijk bekend moeten zijn gemaakt
voorkomt immers niet alleen discussie over de constitutionele spelregels maar
legt tevens duidelijk vast of de tweede-lezingsvoorstellen na de verkiezingen
meteen kunnen worden ingediend bij de nieuw gekozen Kamer. Als verklaringswetten
na het in de Grondwet vastgelegde tijdstip worden bekendgemaakt, is de consequentie
namelijk dat de tweede-lezingsvoorstellen pas na de daaropvolgende verkiezingen
kunnen worden ingediend. Een na de betreffende datum bekendgemaakte verklaringswet
is dan dus pas inzet van de volgende verkiezingen. De tweede lezing loopt
hierdoor maximaal vier jaar vertraging op – en maximaal vijf jaar in
geval van een Kamer gekozen na ontbinding van de Kamer (artikel C2 Kieswet).
 d. Opties
 Het heeft zonder meer de voorkeur dat verklaringswetten voorafgaand aan
het ontbindingsbesluit worden bekendgemaakt.
Dat staat niet ter discussie. De vraag is welk tijdstip als fatale termijn
zou moeten gelden voor de bekendmaking van de verklaringswet in het Staatsblad.
Er zijn vier data die daarvoor in aanmerking kunnen komen.
 1. dag van dagtekening of dag van bekendmaking ontbindingsbesluit
 Tussen de dagtekening en bekendmaking van het besluit tot ontbinding van
de Tweede Kamer zit in de praktijk enkele dagen.
Het in de Grondwet vastleggen van de dag waarop het ontbindingsbesluit wordt
genomen als uiterste datum voor bekendmaking, zou betekenen dat de valbijl
voor de mogelijkheid van indiening van de tweede lezing bij de nieuw gekozen
Kamer valt maximaal drieëntachtig dagen voor de dag van de verkiezingen
(zie paragraaf 3). Als in de Grondwet de dag van bekendmaking van het
ontbindingsbesluit als uiterste datum voor bekendmaking van de verklaringswet
zou worden vastgelegd, ligt de valbijl dus enkele dagen later.
 2. dag van kandidaatstelling
 De dag van kandidaatstelling als uiterste datum betekent dat de valbijl
voor de mogelijkheid van indiening van de tweede lezing bij de nieuw gekozen
Kamer valt drieënveertig dagen voor de dag van de verkiezingen (zie paragraaf 3).
 3. dag van verkiezingen
 Volgens dit criterium dient de verklaringswet bekend te worden gemaakt voorafgaand aan de dag van de verkiezingen voor de nieuwe Tweede Kamer,
en daarmee vanzelf ook vóór de dag van de ontbinding van de
oude Tweede Kamer, welke acht dagen na de verkiezingen plaatsvindt.
 4. dag van ontbinding
 Volgens dit criterium dient de verklaringswet uiterlijk vóór
de ontbinding van de Tweede Kamer te worden bekendgemaakt. Een letterlijke
interpretatie van de huidige tekst van artikel 137, derde lid, GW laat de
mogelijkheid open dat een verklaringswet bekend wordt gemaakt na de dag van
verkiezingen maar voor de dag van ontbinding.
 Ad 1. Ontbindingsbesluit
 De bekendmaking van het ontbindingsbesluit is in onze huidige constitutie
niet bepalend voor de vraag of de eerste lezing deel uitmaakt van de ontbindingsverkiezingen.
In de discussie in 2006 is door het vorige en huidige kabinet, evenals door
de Raad van State, wel benadrukt dat het van zorgvuldigheid getuigt als verklaringswetten
worden bekendgemaakt vóórdat het besluit tot ontbinding van
de Tweede Kamer is bekendgemaakt. Ook door eerdere
kabinetten is gesteld dat bekendmaking van de verklaringswet voor de bekendmaking
van het ontbindingsbesluit de gewenste praktijk is.
Dat standpunt is het kabinet nog steeds toegedaan en het streven moet daar
dan ook voortdurend op zijn gericht. Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van regering en Kamers om daartoe eerste-lezingsvoorstellen na indiening voortvarend
te behandelen.
 
 Het tijdstip van bekendmaking van het besluit tot ontbinding van de Tweede
Kamer dient naar de opvatting van het kabinet echter niet grondwettelijk te
worden vastgelegd als het uiterste tijdstip waarop verklaringswetten kunnen
worden bekendgemaakt. Dit vanwege de aard van het ontbindingsbesluit. Het
besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer legt vast dat de ontbinding van
de Tweede Kamer zalplaatsvinden op een bepaalde
datum. Bij tussentijdse ontbinding wordt door vaststelling van de dag van
kandidaatstelling in het ontbindingsbesluit via de band van de Kieswet voorts
de dag van de stemming vastgesteld (zie paragraaf 3, slot). Het is daarbij
geen eis van Grondwet noch Kieswet dat in het ontbindingsbesluit staat vermeld
dat de ontbinding plaatsvindt op de grond van artikel 137, derde lid, GW (dit
is overigens wel gebruikelijk; in 2006 werd hiertoe het ontbindingsbesluit
aangevuld).
 Behalve dat het ontbindingsbesluit de datum van de ontbinding vastlegt
of vermeldt, heeft het besluit voor het verloop van de herzieningsprocedure
geen betekenis. Door het ontbindingsbesluit als fatale termijn te hanteren,
zou naar het oordeel van het kabinet een te groot en constitutioneel ongewenst
gewicht komen te liggen op het besluit als zodanig.
 Ad 2. Kandidaatstelling
 Het kabinet ziet evenmin aanleiding om de dag van kandidaatstelling als
het uiterste tijdstip van bekendmaking in de Grondwet vast te leggen. Door
het algemene karakter van de ontbindingsverkiezingen zal kandidaatstelling
louter met het oog op een voorgenomen wijziging van de Grondwet doorgaans
niet aan de orde zijn. Daarvoor kan wel aanleiding bestaan in het geval de
grondwetsherziening tot grote maatschappelijke discussie leidt. Indien in
een dergelijk geval de verklaringswetten onverhoopt niet bekendgemaakt worden
voor de dag van kandidaatstelling, is er echter geen enkele reden om met de
voorbereidingen of een eventuele kandidaatstelling te wachten tot na bekendmaking
van de wet. De behandeling van de eerste lezing is immers ruime tijd daarvoor
al begonnen en de eventuele maatschappelijke discussie daarover heeft de kiezer
dan al gealarmeerd. Ook indien de verklaringswetten niet bekendgemaakt zouden
worden voor het ontbindingsbesluit zullen de wetsvoorstellen in bijna
alle gevallen in elk geval door de Tweede Kamer aanvaard zijn vóór
de dag van kandidaatstelling. Dat was ook in 1981 en 2006 het geval.
 
 Het vastleggen van de dag van kandidaatstelling als fatale termijn doet
overigens ook geen recht aan de wijze waarop de kandidaatstelling verloopt.
Maanden voor de dag van kandidaatstelling is het interne proces van kandidaatstelling
binnen geregistreerde groeperingen reeds gaande. De dag van kandidaatstelling
is derhalve slechts het formele sluitstuk van de kandidaatstelling. Voor nieuwe
groeperingen is bij bekendmaking van de verklaringswet kort voor de dag van
kandidaatstelling, voorts de tijd ruim te kort om naar aanleiding daarvan
een nieuwe groepering te registreren (die termijn eindigt op grond van artikel
G1, eerste lid, van de Kieswet op de 43e dag voor de kandidaatstelling) en
feitelijk ook te kort voor de organisatie die gepaard gaat met de inlevering
van kandidatenlijsten zonder aanduiding boven de lijst.
 Met het neerleggen in de Grondwet van de dag van kandidaatstelling als
fatale termijn zou naar het oordeel van het kabinet derhalve een te groot
gewicht worden gelegd bij het formele sluitstuk van de kandidaatstellingsprocedure.
Een fatale termijn aan het begin van het proces van kandidaatstelling, in
de praktijk enkele maanden vóór het nemen van het ontbindingsbesluit,
zou de mogelijkheid om tot herziening van de Grondwet over te gaan zeer ernstig
bemoeilijken en tot een praktisch onwerkbare herzieningsprocedure leiden.
Dat vindt het kabinet onnodig en ongewenst.
 Ad 3 en 4. Verkiezingen en ontbinding
 De dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen heeft naar het oordeel
van het kabinet de voorkeur als uiterste datum voor bekendmaking van de verklaringswetten.
Hantering van dat criterium is reeds nu constitutioneel toelaatbaar.
 Het kabinet acht de datum van ontbinding van de Tweede Kamer onjuist als
uiterste datum voor bekendmaking van de verklaringswet. Hoewel het praktische belang van de bekendmakingsdatum voor de kiezersraadpleging
gerelativeerd dient te worden (zie subparagraaf c), moet de keuze voor de
fatale termijn wel zo goed mogelijk aansluiten bij de ratio van de herzieningsprocedure,
waar de kiezersraadpleging een onderdeel van is. De – vrij theoretische –
mogelijkheid dat in de acht dagen tussen de dag van de verkiezingen en ontbinding
de verklaringswet nog zou worden bekendgemaakt, acht het kabinet daarom ongewenst.
Bij de afronding van de verklaringswet dient bovendien geen rekening te kunnen
worden gehouden met de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer.
 
 Aangezien een letterlijke interpretatie van de huidige tekst van artikel
137, derde lid, GW de mogelijkheid openlaat dat een verklaringswet bekend
wordt gemaakt na de dag van verkiezingen maar voor de dag van ontbinding,
acht het kabinet het voorstelbaar dat deze mogelijkheid wordt uitgesloten
in de tekst van de Grondwet.
 
 Uiterste bekendmaking voorafgaand aan de dag van de verkiezingen acht
het kabinet derhalve het meest wenselijke grondwettelijke criterium.
 Daarbij dient er nog eens op te worden gewezen dat het een uiterste datum van bekendmaking betreft en dat het zeer gewenst is
de verklaringswetten eerder bekend te maken, vóór het bekendmaken
van het ontbindingsbesluit, en dus ook vóór de dag van kandidaatstelling.
In bijzondere omstandigheden kan echter aanleiding bestaan van deze hoofdregel
af te wijken.
 In dat verband zou overigens nog overwogen kunnen worden zowel hoofdregel
als uitzonderingsmogelijkheid in de Grondwet vast te leggen. De uitzonderingsmogelijkheid
is dan dat onder omstandigheden mag worden afgeweken van de hoofdregel dat
de verklaringswet wordt bekendgemaakt vóór de bekendmaking
van het ontbindingsbesluit. Een dergelijk criterium acht het kabinet echter
niet werkbaar. De omstandigheden die afwijking van de hoofdregel rechtvaardigen,
zijn immers niet op voorhand limitatief te omschrijven. Daarmee zou er juist
onduidelijkheid ontstaan over de grondwettigheid in geval zich een dergelijke
situatie voordoet.
 
 Indien bekendmaking vóór de dag van de verkiezingen als
criterium geldt en de verklaringswetten niet bekendgemaakt kunnen worden vóór
het ontbindingsbesluit, kan er voorts op worden gewezen dat de Kamers en regering
een eigen afweging kunnen maken of men medewerking wil verlenen aan afronding
van de eerste lezing vóór de dag van de verkiezingen. Indien
Kamers en regering om hen moverende redenen kiezen voor afronding, bestaat
met het criterium van bekendmaking voor de dag van de verkiezingen geen onduidelijkheid
over de grondwettelijke consequenties.
 e. Conclusie
 Het kabinet heeft, gelet op bovenstaande afwegingen, een voorkeur om vast
te houden aan het criterium dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen
als de uiterste datum geldt waarop de verklaringswetten
bekend gemaakt dienen te zijn. Aangezien een letterlijke interpretatie van
de huidige tekst van artikel 137, derde lid, GW de mogelijkheid openlaat dat
een verklaringswet bekend wordt gemaakt na de dag van verkiezingen maar voor
de dag van ontbinding, acht het kabinet het voorstelbaar dat deze mogelijkheid
wordt uitgesloten in de tekst van de Grondwet.
 5. Tweede lezing door Kamer die niet volgt uit grondwetsontbinding
(situatie 2003)
 a. Wat deed zich voor?
 Na de Tweede-Kamerverkiezingen van 15 mei 2002 zijn vier tweede-lezingsvoorstellen
ingediend. De behandeling van deze voorstellen
werd niet voltooid vóór de volgende ontbinding van de Tweede
Kamer op 30 januari 2003.
 Het was daardoor niet de Tweede Kamer die volgde uit de grondwetsontbinding
die de tweede lezingen afrondde, maar de daaropvolgende Kamer.
 
 De oorzaak was tweeledig: het kabinet-Balkenende I kwam na 86 dagen ten
val, met vervroegde verkiezingen tot gevolg, en de voorstellen waren niet,
zoals te doen gebruikelijk, op of kort na de eerste dag van samenkomst van
de nieuwe Kamer ingediend. Dat de tweede-lezingsvoorstellen over de samenwerkingsscholen
en de tijdelijke vervanging bij zwangerschap op een later moment werden ingediend
had als reden dat bij de behandeling van deze voorstellen in eerste lezing
te kennen was gegeven dat ten behoeve van de behandeling in tweede lezing
door de regering duidelijkheid zou moeten worden geboden over de noodzakelijke
uitvoeringswetgeving.
 
 Een chronologie van de gebeurtenissen is te vinden in bijlage II.
 b. Wanneer kan deze situatie zich voordoen?
 Dit was de eerste keer dat de Tweede Kamer een tweede-lezingsvoorstel
niet tijdig kon afronden. Het is in zoverre een unieke situatie. Bij bijvoorbeeld
de grondwetsherziening van 1983 was er, in verband met vervroegde verkiezingen
na de val van het kabinet-Van Agt II, ook een relatief korte
zittingsperiode van de Tweede Kamer. Desondanks konden de tweede-lezingsvoorstellen
in de periode tussen 10 juni 1981 en 16 september 1982 tijdig worden
afgerond. De tweede-lezingsvoorstellen waren daarbij vrijwel direct na de
dag van eerste samenkomst ingediend. Uit bijlage 3
blijkt dat dit gebruik na de herziening van 1986 niet meer is gevolgd en dat
hier dus tijdwinst valt te behalen.
 
 De situatie dat de Tweede Kamer een tweede-lezingsvoorstel niet tijdig
kan afronden zou zich sneller kunnen voordoen als de verklaringswet bekend
wordt gemaakt kort voor de verkiezingen. Dan zal het soms niet mogelijk zijn
om de tweede lezing in te dienen op of kort na de dag van eerste samenkomst
van de nieuwe Kamer. De advisering van de Raad van State over het tweede-lezingsvoorstel
dient immers nog plaats te vinden, alvorens de regering het tweede-lezingsvoorstel
aanhangig kan maken. Dit deed zich in 2006 voor (zie paragraaf 4). Het
is geen reden om het constitutioneel uiterste tijdstip voor bekendmaking van
de verklaringswet stringenter te maken, maar benadrukt wel nog eens dat gestreefd
moet worden naar bekendmaking van de verklaringswet op een eerder tijdstip.
 c. Constitutionele waardering van de gevolgde procedure
 Artikel 137, vierde lid, GW stelt dat, nadat de nieuwe Tweede Kamer is
samengekomen, beide kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering overwegen.
Het artikel schrijft voor dat een voorstel tot herziening van de Grondwet
dat in eerste lezing is aanvaard, ook in tweede lezing wordt overwogen. Er
is derhalve een rechtsplicht om een verklaringswet opnieuw in te dienen in
tweede lezing, waaruit tevens kan worden opgemaakt dat een dergelijk voorstel
niet kan worden ingetrokken. De ratio hierachter
is dat de Kamer is gekozen met het oog op de grondwetswijzigingsvoorstellen
en dus ook in de gelegenheid moet zijn om zijn oordeel over het voorstel uit
te spreken.
 
 De nieuw gekozen Kamer kon in 2003 de tweede lezing niet afronden en de
vraag rees of de daaropvolgende Kamer de tweede lezing verder ter hand mocht
nemen.
 Het antwoord luidde bevestigend. Artikel 137, vierde lid, GW bepaalt niet
dat de voorstellen uitsluitend door de na de ontbindingsverkiezingen samengekomen
nieuwe Tweede Kamer worden overwogen. Het bepaalt dat de voorstellen door
beide kamers worden overwogen nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen.
Het artikel markeert aldus het begin van de tweede lezing, maar bepaalt niet
het tempo en precieze verloop daarvan. Het artikel
waarborgt dat heroverweging in tweede lezing plaatsvindt door een anders samengestelde
Kamer dan in eerste lezing, maar daarmee is niet uitgesloten dat in uitzonderlijke
omstandigheden de behandeling plaatsvindt door een Kamer die niet direct volgt
uit de grondwetsverkiezingen.
 
 Deze grondwetsuitleg verdisconteert het feit dat het hedendaagse gebruik
van het ontbindingsrecht er in de praktijk toe leidt dat de parlementaire
zittingsduur en de kabinetsperiode vrijwel gelijk op lopen. Hoewel artikel 137 GW in combinatie met artikel 52, eerste lid, GW
uitgaat van de (impliciete) gedachte dat de parlementaire zittingsduur vier
jaar is, kan deze periode via de tussentijdse ontbinding ex artikel 64 GW
ernstig worden bekort. Er kan dan onvoldoende tijd overblijven voor een adequate
parlementaire behandeling van de tweede lezing. Als de Tweede Kamer dan in
allerijl een definitieve beslissing zou moeten nemen over het tweede-lezingsvoorstel,
zou dit de zorgvuldigheid van de heroverweging niet ten goede komen.
 
 Hoewel de Tweede Kamer bij grondwetsontbinding mede wordt verkozen met
het oog op de behandeling van een tweede lezing, is de betekenis van dit electorale
mandaat op de achtergrond geraakt. Deze kiezersraadpleging kan onder omstandigheden
echter haar volle betekenis herkrijgen, vooral in gevallen waarin een grondwetswijziging
tot hevige discussie in de samenleving leidt.
 Ook in het uitzonderlijke geval dat in een dergelijke situatie de Tweede
Kamer de tweede lezing niet tijdig zou hebben kunnen afronden, hoeft voortgaande
behandeling door de daaropvolgende Kamer echter niet op onoverkomelijke principiële
bezwaren te stuiten. Niets staat er immers aan in de weg dat de kiezer bij
de uitoefening van zijn passieve en actieve kiesrecht wederom de grondwetswijziging
in zijn afwegingen betrekt. De functie van heroverweging kan ook dan nog volledig
tot haar recht komen.
 
 Een Tweede Kamer die is voortgekomen uit latere verkiezingen dan die welke
mede waren ingegeven door de ontbinding ex artikel 137, stuit derhalve niet
op constitutionele belemmeringen als zij de tweede-lezingsvoorstellen wil
behandelen en aanvaarden. Zowel kabinet, Raad van State als beide Kamers der
Staten-Generaal concludeerden in 2003 dan ook dat de behandeling van de tweede-lezingsvoorstellen
destijds kon worden voortgezet.
 
 Hoewel constitutioneel toelaatbaar, heeft het zeker niet de voorkeur dat
de Kamer die na de ontbindingsverkiezingen wordt gekozen de behandeling van
de tweede lezing niet afrondt. Het zou in elk geval zeer onwenselijk zijn
als regering en/of Tweede Kamer de behandeling van de tweede lezing zouden
uitstellen met als achterliggende reden dat een «gunstiger» samenstelling
van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien. De procedure moet dan ook zijn
ingericht op de voltooiing van de tweede lezing in de Tweede Kamer door de
Kamer die is gekozen na de ontbindingsverkiezingen. Dit roept de vraag op
of de Grondwet op dit punt meer waarborgen zou moeten bieden.
 d. Opties
 Er zijn vier opties om de waarborgen voor een snelle behandeling te versterken:
 
 1. uitsluitend de na ontbinding gekozen Tweede Kamer
kan in tweede lezing beslissen;
 
 
 2. de Tweede Kamer is aan een termijn voor behandeling
gebonden;
 
 
 3. alleen dringende redenen maken uitzondering mogelijk
op de hoofdregel dat de Tweede Kamer die is gekozen ex artikel 137 GW, de
tweede lezing voltooit;
 
 
 4. onverwijlde indiening tweede lezing.
 
 Ad 1. Tweede lezing uitsluitend door de na ontbinding
gekozen Tweede Kamer
 Het kabinet is er geen voorstander van om in de Grondwet voor te schrijven
dat uitsluitend de na ontbinding gekozen Tweede Kamer in tweede lezing kan
beslissen. Een constructie waarbij de tweede
lezing niet kan worden voortgezet indien de behandeling niet door de als gevolg
van de grondwetsontbinding verkozen Kamer kan worden afgerond, kan in onvoorziene
omstandigheden tot een ernstige vertraging en tot een onevenredige verzwaring
van de herzieningsprocedure leiden. De procedure moet dan immers van voren
af aan beginnen en de eerste lezing moet opnieuw worden ingediend.
 Ad 2. Termijn voor behandeling
 Het binden van de Tweede Kamer aan een termijn voor behandeling in tweede lezing kan voorkomen dat de valbijl bij snel opeenvolgende
Kamers al heel snel valt. Daar staat tegenover dat een tijdslimiet de grondwetgever
voor de voeten kan lopen zonder dat daar een dringende reden voor is. Er is
ook geen aanleiding te veronderstellen dat de Tweede Kamer de behandeling
van de tweede lezing voor zich uit zou willen schuiven. In theorie heeft de
Eerste Kamer die mogelijkheid bijvoorbeeld al, omdat zij niet ontbonden wordt
na de eerste lezing, maar in de praktijk behandelt ook zij tweede-lezingsvoorstellen
voortvarend.
 Al met al lijkt het kabinet een grondwettelijke termijn voor behandeling
in tweede lezing niet wenselijk.
 Ad 3. Uitzondering vanwege dringende redenen
 In de Grondwet zou ook kunnen worden vastgelegd dat in beginsel de bij
ontbindingsverkiezingen ex artikel 137 gekozen Kamer de tweede lezing afrondt,
tenzij dat om dringende redenen niet mogelijk is. Dat een uitzondering op
de hoofdregel mogelijk is in onvoorziene omstandigheden, vindt het kabinet
wenselijk. Het nader inkaderen van deze uitzonderingsmogelijkheid zou echter
tot een gecompliceerde tekst van het vierde lid van artikel 137 leiden, waarbij
het de grondwetgever is die van geval tot geval moet beoordelen of in overeenstemming
met de geest van artikel 137 de behandeling door een later gekozen Tweede
Kamer kan worden voortgezet. Indien die beoordeling negatief uitvalt, zou
de tweede lezing niet meer mogen worden hervat en moet de eerste lezing van
voren af aan beginnen. Die dringende redenen zijn niet limitatief te omschrijven
en met een dergelijk subjectief criterium is de rechtszekerheid niet gediend.
De benodigde constitutionele duidelijkheid in een dergelijke situatie wordt
dan juist niet geboden. Het kabinet acht ook deze optie daarom ongewenst.
 Ad 4. Onverwijlde indiening
 Uit de huidige tekst van de Grondwet vloeit niet dwingend voort dat een
tweede lezing zo snel als mogelijk is, wordt ingediend en zelfs niet dat die
indiening gebeurt bij de Kamer die volgt uit de grondwetsontbinding. De procedure
moet naar het oordeel van het kabinet echter wel daarop zijn gericht. Aldus
is de Tweede Kamer die daartoe grondwettelijk is gekozen, in de gelegenheid
het voorstel te behandelen en de behandeling in beginsel ook af te ronden.
Bij een onvoorziene bekorting van de zittingsduur van de Tweede Kamer, kan
de Kamer zelf bepalen of zij de behandeling van beide voorstellen in haar
zittingsperiode in tweede lezing wil voltooien, dan wel deze overlaat aan
de Kamer die na de eerstvolgende verkiezingen wordt samengesteld.
 
 Indiening op of zo spoedig mogelijk na de dag van eerste samenkomst van
de nieuwe Tweede Kamer bevordert dat de Tweede Kamer de tweede lezing kan
voltooien in één en dezelfde samenstelling. Uitbijlage III blijkt dat met naleving van deze termijn van indiening
een grote winst is te boeken.
 In het nader rapport op het advies van de Raad van State inzake de behandeling
van een tweede lezing (november 2003) heeft de regering ook aangegeven zich
voortaan graag aan dit «eerstedagscriterium» te willen houden. Concreet betekent dit dat de indiening niet meer gekoppeld
zal kunnen worden aan de totstandkoming van (ontwerp-)wetgeving ter uitvoering
van de voorstellen.
 
 In geval van initiatiefvoorstellen rust daarbij op de regering de plicht
om voorafgaand aan de ontbinding duidelijke afspraken te maken met de initiatiefnemers
van de eerste lezing, zodat het wetsvoorstel tijdig aanhangig wordt gemaakt
door ofwel de regering ofwel één of meer leden van de Tweede
Kamer. Inzake het initiatiefvoorstel-Halsema
strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter, heeft het kabinet
daarom met de oorspronkelijke initiatiefnemer inmiddels enige afspraken gemaakt.
 
 Deze afspraken zijn in beginsel afdoende. Een verdergaande optie is dat
de norm, dat de indiening van een voorstel in tweede lezing onverwijld dient
plaats te vinden bij de eerstvolgende gekozen Kamer na de bekendmaking van
de verklaringswet, in de Grondwet wordt vastgelegd. Onder «onverwijlde
indiening» zou dan moeten worden verstaan: indiening op of zo spoedig
mogelijk na de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer, waarbij
aan de norm van onverwijlde indiening niet wordt voldaan op het moment dat
de tweede lezing wordt ingediend bij de Tweede Kamer die volgt op de Kamer
die is samengesteld na de grondwetsontbinding.
 Met het voorschrijven in de Grondwet van onverwijlde indiening, wordt
de relatie tussen de ontbinding van de Kamer en de indiening van de tweede
lezing nog eens gemarkeerd en is het – theoretische – risico uitgesloten
dat de regering wacht met indiening van een voorstel in tweede lezing tot
de komst van een haar «gunstig» gezinde tweederde meerderheid.
 
 Niet alleen onverwijlde indiening van voorstellen in tweede lezing, maar
ook onverwijlde behandeling is relevant voor tijdige afronding van tweedelezingsvoorstellen.
De Tweede Kamer dient de behandeling dan ook voortvarend ter hand te nemen.
Samen met tijdige indiening moet dit verzekeren dat de Tweede Kamer in de
samenstelling na de grondwetsontbinding definitief over de tweede lezing beslist.
Een aansporing tot onverwijlde behandeling zou eventueel een plek kunnen krijgen
in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.
 e. Conclusie
 Het kabinet acht het nodig noch wenselijk om de constitutionele mogelijkheid
van voortgezette behandeling door een Tweede Kamer die niet is samengesteld
na de grondwetsontbinding nader in te perken.
 
 Om te bewerkstelligen dat de Kamer die volgt uit de grondwetsverkiezingen,
de tweede lezing kan voltooien, onderstreept het kabinet nog eens het belang
dat voorstellen in tweede lezing onverwijld, dat wil zeggen op of zo spoedig
mogelijk na de dag van eerste samenkomst, bij de Tweede Kamer aanhangig worden
gemaakt.
 6. Bekrachtiging van voorstellen tot wijziging van
de Grondwet
 Nadat een voorstel tot wijziging van de Grondwet door beide Kamers is
aanvaard, komt zowel in eerste als tweede lezing de vraag aan de orde of tot
bekrachtiging van het voorstel kan worden overgegaan.
 
 In haar brief van 18 september 2009 heeft de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit de Tweede Kamer de vraag ter
discussie gesteld «of het wenselijk en mogelijk is de regering te ontheffen
van de plicht verantwoordelijkheid te nemen voor de bekrachtiging na eerste
lezing van een aanvaard initiatiefwetsvoorstel tot grondwetswijziging».
Daarbij heeft de commissie verzocht in te gaan op «de handelingsvrijheid
die de regering toekomt ten aanzien van de bekrachtiging van een in eerste
lezing aanvaard initiatiefwetsvoorstel tot grondwetswijziging», op «de
wenselijkheid en mogelijkheid een in eerste lezing aanvaard initiatiefwetsvoorstel
tot grondwetswijziging van rechtswege kracht van wet te verlenen» en
op «de formulering van een voorstel tot praktische uitwerking
van de procedure van grondwetsherziening op initiatief van (een lid van) de
Tweede Kamer of de Verenigde Vergadering».
 
 In ons constitutionele systeem ligt de verantwoordelijkheid voor de totstandkoming
van wetgeving in handen van het parlement én de regering gezamenlijk
(artikel 81 GW). Zoals beide Kamers der Staten-Generaal kunnen beslissen een
regeringsvoorstel niet aan te nemen, zo kan de regering beslissen een door
beide Kamers aanvaard (initiatief)voorstel niet te bekrachtigen. Steeds als
na aanvaarding van een wetsvoorstel de vraag aan de orde is of een voorstel
bekrachtigd zal worden, heeft de regering daarin staatsrechtelijk een zelfstandige
afwegingsruimte. Pas na bekrachtiging is sprake van een wet (artikel 87, eerste
lid, GW) en is in geval van een verklaringswet kiezersraadpleging voorgeschreven
(artikel 137, derde lid, GW).
 Aangezien de regering bij initiatiefvoorstellen het recht van amendement
ontbeert, komt haar medeverantwoordelijkheid voor de wetgeving in het bijzonder
tot uitdrukking in de beslissing over de bekrachtiging van het voorstel. Indien
de regering zwaarwegende bezwaren heeft tegen een voorstel tot grondwetswijziging
kan zij besluiten het voorstel niet te bekrachtigen. De regering is daarin
staatsrechtelijk vrij. In de overwegingen kan wel in aanmerking worden genomen
dat het énige gevolg van bekrachtiging in eerste lezing is dat de weg
wordt vrijgemaakt voor behandeling van het voorstel in tweede lezing nadat
een nieuwe Tweede Kamer zal zijn gekozen. Deze overwegingen speelden ook een
rol bij de bekrachtiging van het initiatiefwetsvoorstel-Halsema, strekkende
tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen
van de Grondwet door de rechter.
 Het kabinet wil de bestaande procedure met twee lezingen handhaven (zie
paragraaf 2), hetwelk in de huidige systematiek twee wetten betekent
(de verklaringswet en de wijzigingswet). Het ziet geen aanleiding een voorstel
in te dienen om ten aanzien van het specifieke geval van een verklaringswet
af te wijken van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van regering en Staten-Generaal
voor de totstandkoming van wetgeving.
 
 De vraag of tot bekrachtiging dient te worden overgegaan kan zich ook
voordoen onder een demissionair kabinet. Zolang een wetsvoorstel niet controversieel
is verklaard en het noodzakelijk wordt geacht in het belang van het Koninkrijk
kan de behandeling immers worden aangevangen of voortgezet. Een controversieelverklaring van de zijde van de Tweede Kamer ligt
daarbij in elk geval bij een tweede lezing niet direct in de rede, aangezien
zij juist (mede) verkozen is om het tweede-lezingsvoorstel te behandelen en
tot aan het aantreden van een nieuwe Kamer kan beslissen tot aanvaarding of
verwerping van die tweede lezing.
 
 In haar brief van 2 oktober 2009 heeft de vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin uit
de Eerste Kamer, naar aanleiding van mijn brief van 26 juni 2009 (Kamerstukken
I 2008/09, 28 331, I), het gevoelen neergelegd dat «het kabinet
de bevoegdheid van een demissionair kabinet om te beslissen over het al dan
niet bekrachtigen van wetsvoorstellen tot grondwetsherziening onvoldoende
scherp omlijnt en daarmee vragen oproept ten aanzien van de grenzen aan de
uitoefening van die bevoegdheid». Dit naar aanleiding van de passage
in de betreffende brief dat «een demissionair kabinet dat voor de vraag
tot bekrachtiging komt te staan kan besluiten tot bekrachtiging, tot niet-bekrachtiging
of besluiten het besluit daarover over te laten aan het volgende kabinet,
indachtig de opdracht al datgene te blijven verrichten dat het in het belang
van het Koninkrijk noodzakelijk acht». De commissie vraagt zich af «of
een demissionair kabinet in de geschetste situatie staatsrechtelijk de volledige
vrijheid heeft een aanvaard wetsvoorstel tot grondwetsherziening
wel of niet te contrasigneren» en vraagt «nog eens gemotiveerd
aan te geven in hoeverre er staatsrechtelijke of staatkundige bezwaren bestaan
tegen de beslissing van een demissionair kabinet om (g)een contraseign te
plaatsen onder een besluit tot bekrachtiging van een met tweederde meerderheid
in beide Kamers aanvaard voorstel tot grondwetsherziening». De commissie
gaat er daarbij vanuit «dat het kabinet de interpretatie van de commissie
van terughoudendheid deelt en met de commissie van mening is dat een demissionair
kabinet de beslissing omtrent contra-signering in de regel zal doorschuiven
naar een nieuw, volwaardig kabinet ten aanzien waarvan de vertrouwensregel
weer volledig functioneert».
 
 Een demissionair kabinet krijgt in de regel de opdracht mee «om
al datgene te blijven verrichten dat zij in het belang van het Koninkrijk
noodzakelijk acht». Uit deze opdracht volgt geen staatsrechtelijke beperking
van de bevoegdheden van de regering. Staatsrechtelijk is de regering dan ook
volledig bevoegd te besluiten een voorstel tot grondwetswijziging wel of niet
te bekrachtigen. De opdracht aan het demissionaire kabinet is wel leidend
voor de vraag of tot een dergelijk besluit moet worden overgegaan, waarbij
in algemene zin vanwege de beperkte werking van de vertrouwensregel het demissionaire
kabinet zich terughoudend zal opstellen. Indachtig
bovenstaande opdracht kan bijvoorbeeld bij een eerste lezing met het oog op
de naderende verkiezingen een snel besluit over bekrachtiging gewenst zijn,
terwijl bij de tweede lezing het doorschuiven van de beslissing naar een nieuw,
volwaardig kabinet gerechtvaardigd kan zijn. Welke beslissing naar het oordeel
van het dan demissionaire kabinet dient te worden genomen, is echter een politieke
afweging die slechts op dat moment gemaakt kan worden. Overigens bepalen de
Kamers der Staten-Generaal, in het bijzonder de Eerste Kamer, op welk moment
de regering voor de vraag tot bekrachtiging komt te staan.
 7. Concluderende opmerkingen
 In deze notitie zijn de herzieningsprocedure en in het bijzonder de discussiepunten
uit 2003 en 2006 nog eens onder de loep genomen.
 Ten aanzien van de bekendmaking van een verklaringswet is het kabinet
van oordeel dat het uit het oogpunt van zorgvuldigheid wenselijk is en blijft
dat alle verklaringswetten voorafgaande aan de bekendmaking van het besluit
tot ontbinding worden bekendgemaakt. In bijzondere omstandigheden, zoals de
plotselinge val van een kabinet, kan evenwel ook in de toekomst aanleiding
bestaan de verklaringswetten eerst na het tot stand komen van het ontbindingsbesluit
bekend te maken.
 Het criterium dat de bekendmaking van de verklaringswet uiterlijk de dag
voorafgaand aan de dag van de verkiezingen kan plaatsvinden, is niet alleen
constitutioneel toelaatbaar maar naar het oordeel van het kabinet ook het
juiste criterium als fatale termijn. Een letterlijke
interpretatie van de tekst van de Grondwet laat de mogelijkheid open dat een
verklaringswet wordt bekendgemaakt na de dag van de verkiezingen maar voor
de dag van ontbinding. Het kabinet acht het voorstelbaar dat deze mogelijkheid
wordt uitgesloten in de tekst van de Grondwet.
 
 Wat betreft de tweede lezing moet het uitgangspunt blijven dat de Kamer
die na de ontbindingsverkiezingen wordt gekozen, de behandeling van de tweede
lezing aanvangt én afrondt. Een grondwetswijziging die een eventuele
uitzondering hierop onmogelijk maakt of nader inperkt acht het kabinet echter
nodig noch wenselijk. Naar het oordeel van het kabinet is het wel gewenst
dat voorstellen in tweede lezing onverwijld bij de Tweede Kamer aanhangig
worden gemaakt.
 Ten aanzien van de voortvarende behandeling van de eerste en tweede lezing
door de beide Kamers der Staten-Generaal is het aan uw Kamer om daartoe eventuele
voorzieningen te treffen in uw reglement van orde.
 
 Op deze wijze wordt naar het oordeel van het kabinet herhaling van de
situaties uit 2003 en 2006 zoveel mogelijk voorkomen en tegelijkertijd helderheid
gegeven over de constitutionele aanvaardbaarheid, indien een dergelijke situatie
zich onverhoopt toch voordoet. Daarmee blijft een zorgvuldige en met waarborgen
omklede procedure van grondwetsherziening verzekerd, zonder dat deze procedure
wordt verzwaard met obstakels die verandering van de Grondwet onnodig bemoeilijken.
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst 
 
 
 BIJLAGE I
 Chronologie gebeurtenissen 2006
 Chronologisch vonden de volgende gebeurtenissen plaats:
 
 
 
 
 
 
 
 22 januari 2003
 –
 verkiezingen Tweede Kamer (TK) 
 
 
 
 
 
 
 
 31 januari 2005
 –
 indiening TK 1e lezing raadsvoorzitterschap
 
 
 
 
 
 
 
 28 februari 2006
 –
 indiening TK 1e lezing kiesrecht curandi 
 
 
 
 
 
 
 
 1 juni 2006
 –
 plenaire behandeling TK 1e lezing raadsvoorzitterschap 
 
 
 
 
 
 
 
 6 juni 2006
 –
 stemming TK 1e lezing raadsvoorzitterschap
 
 
 
 
 
 
 
 30 juni 2006
 –
 val kabinet Balkenende II
 
 
 
 
 
 
 
 4 september 2006
 –
 ontbindingsbesluit
 
 
 
 
 
 
 
 26 september 2006
 –
 plenaire behandeling TK 1e lezing kiesrecht
curandi 
 
 
 
 
 
 
 
 3 oktober 2006
 –
 stemming TK 1e lezing kiesrecht curandi 
 
 
 
 
 
 
 
 10 oktober 2006
 –
 dag van kandidaatstelling 
 
 
 
 
 
 
 
 31 oktober 2006
 –
 behandeling en aanvaarding Eerste Kamer
(EK) 1e lezing raadsvoorzitterschap
 
 
 
 
 
 
 
 14 november 2006
 –
 behandeling en aanvaarding EK 1e lezing
kiesrecht 
 
 
 
 
 
 
 
 14 november 2006
 –
 bekendmaking verklaringswet raadsvoorzitterschap 
 
 
 
 
 
 
 
 15 november 2006
 –
 
 aanvulling ontbindingsbesluit
 
 
 
 
 
 
 
 
 17 november 2006
 –
 bekendmaking verklaringswet kiesrecht curandi 
 
 
 
 
 
 
 
 22 november 2006
 –
 
 verkiezingen Tweede
Kamer
 
 
 
 
 
 
 
 
 30 november 2006
 –
 
 ontbinding Tweede Kamer
 
 
 
 
 
 
 
 
 18 december 2006
 –
 brief van minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
over gevolgde procedure
 
 
 
 
 
 
 
 22 december 2006
 –
 adviesaanvraag tweede-lezingsvoorstellen 
 
 
 
 
 
 
 
 5 februari 2007
 –
 advies Raad van State 
 
 
 
 
 
 
 
 20 april 2007
 –
 indiening tweede-lezingsvoorstellen
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE II
 Chronologie gebeurtenissen 2003
 Chronologisch vonden de volgende gebeurtenissen plaats:
 
 
 
 
 
 
 
 15 mei 2002
 –
 verkiezingen Tweede Kamer (TK) 
 
 
 
 
 
 
 
 23 mei 2002
 –
 dag van eerste samenkomst nieuwe Kamer 
 
 
 
 
 
 
 
 22 juli 2002
 –
 beëdiging kabinet Balkenende-I 
 
 
 
 
 
 
 
 5 september 2002
 –
 indiening TK 2e lezing benoeming burgemeester
(advies Raad van State 12 juli 2002)
 
 
 
 
 
 
 
 16 september 2002
 –
 indiening TK 2e lezing referendum (advies
RvS 12 juli 2002) 
 
 
 
 
 
 
 
 16 oktober 2002
 –
 val kabinet Balkenende-I 
 
 
 
 
 
 
 
 1 november 2002
 –
 ontbindingsbesluit 
 
 
 
 
 
 
 
 11 december 2002
 –
 indiening TK 2e lezing samenwerkingsscholen
en tijdelijke vervanging zwangerschap (advies RvS 12 juli 2002) 
 
 
 
 
 
 
 
 22 januari 2003
 –
 verkiezingen Tweede Kamer
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE III
 Indiening tweede-lezingsvoorstellen
 Wanneer worden tweede-lezingsvoorstellen ingediend?
 
 
 
 
 
 
 
 
 Dag van eerste samenkomst
 Indiening 
 
 
 
 
 Kiesrecht curandi
 30 november
2006
 20 april 2007 [zie paragraaf 4]
 
 
 
 
 
 
 
 Raadsvoorzitterschap
 30 november 2006
 20 april 2007 [zie
paragraaf 4] 
 
 
 
 
 
 
 
 Benoeming burgemeester
 23 mei 2002
 5 september 2002 
 
 
 
 
 
 
 
 Correctief referendum
 23 mei 2002
 16 september 2002 
 
 
 
 
 
 
 
 Zwangere kamerleden
 23 mei
2002
 11 december 2002 
 
 
 
 
 
 
 
 Samenwerkingsscholen
 23 mei 2002
 11 december 2002 
 
 
 
 
 
 
 
 Herziening vanaf 1998 (Correctief referendum,
nationale ombudsman, binnentreden in woningen, voogdij en ouderlijk gezag
minderjarige Koning)
 19 mei 1998
 14 september 1998 
 
 
 
 
 
 
 
 Herziening vanaf 1998 (verdediging)
 19 mei 1998
 10 oktober
1998 
 
 
 
 
 
 
 
 Herziening vanaf 1994 (o.a. verdediging, schrapping
ontbinding EK)
 17 mei 1994 
 3 augustus 1994 
 
 
 
 
 
 
 
 Herziening vanaf 1986 (o.a. binnentreden woningen,
inlichtingenplicht, verdediging
 3 juni 1986
 3 juni 1986
 
 
 
 
 
 
 
 Herziening van 1983 (34 voorstellen)
 10 juni 1981
 15 juni 1981
 
 
 
 
 
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 8.
 
 
 Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VII, F.
 
 
 Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VII, nr. 49.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 47; 29 200 VII,
nr. 50; Kamerstukken I 2003/04, 28 726, B; Handelingen I 2004/05,
nr. 10, blz. 435–459 en Handelingen I 2004/05, nr. 12, blz.
568–573.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36; zie ook Kamerstukken
II 2005/06, 30 300 VII, nr. 55.
 
 
 Voorstel van wet dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling
inzake het voorzitterschap van de gemeenteraad en van provinciale staten (Kst.
29 978) en voorstel van wet dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van
de bepaling over het uitsluiten van wilsonbekwamen van het kiesrecht (kst.
30 471).
 
 
 Kamerstukken I 2006/07, 29 978, A; 29 978, B; Handelingen I
2006/07, nr. 4, blz. 140, 143–144 en 154; Handelingen I 2006/07, nr.
7, blz. 287 en 297.
 
 
 Kamerstukken I 2006/07, 30 471, D.
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 31 012 en 31 013, nr. 4.
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 5 en nr. 6; Handelingen
II 2007/08, nr. 31, blz. 2455–2462; Kamerstukken I 2007/08, 31 012,
A en B; Handelingen I 2007/08, nr. 34, blz. 1416–1446.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, p. 4 en 2006/07, 31 012,
nr. 4, p. 5.
 
 
 Kamerstukken II 2005/06, 30 184, nr. 4.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 30 184, nr. 14.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 2 en 31 570, nr. 3, p.
34.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 6, nr. 8 en nr. 9.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 20.
 
 
 Artikel 137 luidt: 
 1. De wet verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij
die voorstelt, in overweging zal worden genomen.
 2. De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege
de Koning ingediend voorstel, een voorstel voor zodanige wet splitsen.
 3. Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid wordt
de Tweede Kamer ontbonden.
 4. Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide
kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste
lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen.
 5. De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege
de Koning ingediend voorstel, met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen een voorstel tot verandering splitsen.
 
 
 Zie ook Kamerstukken I 2008/09, 28 331, I.
 
 
 Artikel 64 GW luidt:
 1. Elk der kamers kan bij koninklijk besluit worden ontbonden.
 2. Het besluit tot ontbinding houdt tevens de last in tot een nieuwe
verkiezing voor de ontbonden kamer en tot het samenkomen van de nieuw gekozen
kamer binnen drie maanden.
 3. De ontbinding gaat in op de dag waarop de nieuw gekozen kamer
samenkomt.
 4. [..].
 
 
 Kamerstukken I 2006/07, 30 471, D, p. 4.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 458.
 
 
 Staatscourant 2006, nr. 184, p. 8.
 
 
 Voorstel van wet dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling
inzake het voorzitterschap van de gemeenteraad en van provinciale staten (Kst.
29 978) en voorstel van wet dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van
de bepaling over het uitsluiten van wilsonbekwamen van het kiesrecht (Kst.
30 471).
 
 
 Staatscourant 2006, nr. 225, p. 7.
 
 
 Kamerstukken I 2006/07, 30 471, D, p. 3.
 
 
 Kamerstukken I 2008/09, 28 331, I, p. 6.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 4, p. 4.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, p. 3.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 21.
 
 
 Anders dan de Raad van State lijkt te suggeren in zijn advies van 5 februari
2007, Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 4, p. 2.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 30 184, nr. 14, p. 10.
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 4, p. 4.
 
 
 Zie bijv. Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 4 en Kamerstukken
II 1997/98, 25 442 nr. 231c in relatie tot Stb. 1998, nr. 147.
 
 
 In 2006 zaten hier echter 17 dagen tussen.
 
 
 Kamerstukken I 2006/07, 29 978, B, p. 8 en Kamerstukken II 2001/02,
28 051 en 28 081, nr. 233a.
 
 
 Zie bijv. Kamerstukken II 2006/07, 31 012, nr. 4 en 31 012,
nr. 6, p. 2.
 
 
 Kamerstukken II 1997/98, 25 442, nr. 231c; Handelingen II 1970/71,
20 januari 1971, blz. 2347.
 
 
 Kamerstukken I 2006/07, 30 471, D, p. 4.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2001/02, 28 051 en 28 081, nr. 233a.
 
 
 Het betreft de voorstellen met betrekking tot het correctief wetgevingsreferendum
(Kamerstukken II 2001/02, 28 515), de benoeming van de commissaris van
de Koning en de burgemeester (Kamerstukken II 2001/02, 28 509), samenwerkingsscholen
(Kamerstukken II 2001/02, 28 726) en de tijdelijke vervanging van leden
van de Staten-Generaal, provinciale staten en gemeenteraden wegens zwangerschap,
bevalling of ziekte (Kamerstukken II 2001/02, 28 727).
 
 
 Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VII, nr. 38.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, p. 5.
Uitgangspunt bij de indiening is overigens dat de regering de tweede-lezingsvoorstellen
indient, ook indien de regering de voorgestelde herziening op dat moment niet
meer zou steunen; zie voor een voorbeeld Kamerstukken II 2001/02, 28 515,
nr. 4. Als het eerste-lezingsvoorstel als initiatiefvoorstel aanhangig
is gemaakt, is het uitgangspunt echter dat één of meer leden
van de Tweede Kamer ook de tweede lezing van een wetsvoorstel tot grondwetsherziening
aanhangig maken. Indien vaststaat dat de indiening van een tweede-lezingsvoorstel
door één of meer leden van de Tweede Kamer zelf geschiedt, laat
de regering indiening dus achterwege; Kamerstukken I 2008/09, 28 331
I.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VII, nr. 49.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, p. 3.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 55, p. 3 en
Kamerstukken I 2003/04, 28 726 B, p. 7.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 55, p. 2.
 
 
 Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VII, nr. 38.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, p. 5.
 
 
 Kamerstukken I 2008/09, 28 331, I, p. 5.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 28 331, nr. 21.
 
 
 Dit risico kan overigens worden gerelativeerd. Er is in de eerste plaats
een rechtsplicht om tweede lezingen in te dienen, ook indien de regering de
voorgenomen herziening op dat moment niet meer steunt. In de tweede plaats
functioneert ons parlementaire stelsel zo dat de Tweede Kamer de leden van
het kabinet ter verantwoording kan roepen en kan eisen dat de tweede lezing
in gang wordt gezet. Voorts kunnen één of meer leden van de
Tweede Kamer gebruik maken van hun recht van initiatief mocht de regering
opzettelijk treuzelen met de indiening. Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 200
VII, nr. 36, p. 4.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 55, p. 3.
 
 
 Ook het vorige kabinet was die mening toegedaan, Kamerstukken II 2005/06,
30 300 VII, nr. 55, p. 4.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 28 331, nr. 20; zie ook Kamerstukken
I 2008/09, 28 331 I, p. 2–3.
 
 
 Kamerstukken I 2008/09, 28 331 I, p. 6.
 
 
 Kamerstukken I 2008/09, 28 331, I en Kamerstukken II 2003/04, 29 200
VII, nr. 36, p. 5.
 
 
 Zie ook Kamerstukken I 2008/09, 28 331 I, p. 5.