Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28074, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

18-02-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28074 nr. 7

05-02-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Privatisering van de luchthaven Schiphol2. De luchthavenexploitatievergunningVerschillende fracties informeren nader naar mogelijke
andere intrekkingsgronden3. Sectorspecifiek toezicht op tarieven en voorwaardenArtikelsgewijsArtikel 8.25.1Artikel 8.25.aArtikel 8.25.b.Artikel 8.25.c.Artikel 8.25.d.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28074Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 123 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 074Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven
Schipholnr. 7NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 5 februari 20021. Privatisering van de luchthaven SchipholDe leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat bij eerdere gelegenheden
vanuit de Kamer is aangegeven dat voor een zinvol debat over een mogelijke
privatisering van de luchthaven Schiphol een afzonderlijk wetsvoorstel werd
verlangd. Zij vragen zich af of met de inhoud van het nu voorliggende wetsvoorstel
voldoende aan deze wens is voldaan. Bij deze leden leeft de verwachting, dat
in het nu voorliggende wetsvoorstel op een integrale, samenhangende en beargumenteerde
wijze zou worden ingegaan op mogelijke voorstellen voor privatisering en de
behandeling van de eerder door de leden van de PvdA-fractie genoemde knelpunten,
bezwaren, vragen en overwegingen.Deze leden vinden het een vermijdbare inperking indien het debat over
de mogelijke privatisering van de luchthaven nu geplaatst moet worden in een
kader van voorstellen met betrekking tot uitsluitend de vergunning en tarieven.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering, welke aanvullende voorstellen
nog te verwachten zijn en wat de rol van de Tweede Kamer is bij deze en mogelijke
vervolgstappen.Ook de leden van de SGP-fractie vragen zich af of er nu op basis van dit
wetsvoorstel, zonder aanvullende wetswijzigingen, geprivatiseerd wordt, dan
wel dat dit een afzonderlijk besluit vergt. Zij vernemen graag op welke wijze
de minister de Kamer zal betrekken bij een mogelijk besluit tot privatisering.In de integrale notitie wordt uitgebreid ingegaan op de redenen (w.o.
ontvlechting) van het kabinet om tot vervreemding van het staatsaandeel van
NVLS over te gaan.Privatisering maakt daarbij onderdeel uit van het beleid met betrekking
tot deelnemingen, zoals weergegeven in de nota «Deelnemingenbeleid rijksoverheid»1 die door de minister van Financiën recentelijk naar
uw Kamer is gestuurd. Voor wat betreft de privatisering van Schiphol heb ik
gemeend dat deze dusdanig samenhing met het luchtvaartbeleid en het luchthavenbeleid
dat de vervreemding van de aandelen slechts kon plaatsvinden als de publieke
belangen bij de exploitatie van de luchthaven zouden zijn gewaarborgd. Borging
van een aantal publieke belangen is ook nodig als vervreemding van aandelen
niet zou plaatsvinden. Dit geldt in het bijzonder voor veiligheidsbelangen
en milieueisen. Ook andere belangen vragen bij exploitatie door een structuurvennootschap
een afzonderlijke wettelijke regeling. Naar aanleiding van de voorgenomen
verkoop van aandelen is in het voorliggende wetsvoorstel bijzondere aandacht
gegeven aan economische regulering en aan het risico van eventuele verwaarlozing
van de mainport.Hoewel de Comptabiliteitswet uitsluitend verplicht tot het informeren
van de Kamer achteraf over een dergelijke transactie, hecht ik eraan, gezien
de zwaarwegende in het geding zijnde publieke belangen, om de privatisering
van de NVLS wel vooraf met u te bespreken. Het discussiekader hoeft zich wat
mij betreft derhalve niet te beperken tot de economische regulering en de
exploitatievergunning. Vooruitlopend op die discussie ben ik bereid u nu reeds
toe te zeggen dat de staat in de vervreemding van haar aandelen niet verder
zal gaan dan 25,7% van het totale aandelenkapitaal. Dit betekent dat het overheidsaandeel
bij de eerste beursgang niet onder de 50% kan dalen, ongeacht de beslissingen
van de andere aandeelhouders op dit punt. Er zal geen verdere vervreemding
van het staatsaandeel plaatsvinden zonder dat beide bewindslieden hierover
een op instemming gericht overleg met de Kamer hebben gevoerd.De leden van de PvdA-fractie doen de suggestie alsnog ten behoeve van
het debat een integrale, samenhangende en beargumenteerde notitie op te stellen,
waarvoor zij een aantal onderwerpen aandragen.Conform dit verzoek wordt aan de nota naar aanleiding van het verslag
een afzonderlijke integrale achtergrondnotitie toegevoegd. Daarin is ook aandacht
besteed aan de door de Raad van State geplaatste opmerkingen bij het onderhavige
wetsontwerp, waarnaar de leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA informeren.
Op een aantal vragen samenhangend met die integrale notitie wordt hieronder
separaat ingegaan.De leden van de CDA-fractie vragen de regering te reageren op de mening
van onder andere de VEB, dat Schiphol een cruciale infrastructuur is, die
niet op de beurs thuishoort.In de bijgevoegde integrale notitie wordt opnieuw ingegaan op de luchthaven
als basisvoorziening en haar betekenis voor de Nederlandse economie. Daaruit
valt echter geen argument af te leiden voor publieke eigendom.De leden van de CDA-fractie vragen voorts of de regering kan bevestigen
dat de wens voor een beursgang is ingegeven door de wens van de directie van
Schiphol om over een instrument voor aandelenruil te beschikken en of een
dergelijke aandelenruil van belang is voor de mainportfunctie van Schiphol.Deze beursgang is niet ingegeven door enige wens van de directie van Schiphol,
maar is een uitvloeisel van een in juni 1995 aangenomen motie van mevrouw
Van Rooy (CDA), die de regering vroeg om de opportuniteit te onderzoeken van
het op de markt brengen van een deel van de aandelen Schiphol. De redenen
voor het kabinet (w.o. de ontvlechting) om inderdaad over te gaan tot vervreemding
van (een deel van) het staatsaandeel in NVLS zijn nog eens weergegeven in
de bijgevoegde integrale notitie.De leden van de PvdA-fractie verzoeken in de integrale notitie ook om
een verkenning op te stellen van mogelijke bezwaren en knelpunten, zowel nationaal
als internationaal, die samenhangen met de diverse alternatieve oplossingsrichtingen
met betrekking tot de structuur en organisatie van een mainport.Naast hetgeen reeds is gemeld in de «Risicoanalyse mainportbelang
van een geprivatiseerd Schiphol1 » inzake
mogelijke knelpunten en in de bijgevoegde integrale notitie waar
het een aantal internationale ontwikkelingen betreft, kan hier nog gemeld
worden dat in hoofdlijnen drie vormen van structuur en organisatie van de
luchthaven vallen te onderscheiden:1. een genationaliseerde vorm, waarbij de organisatie en het financieel
beheer volledig onderdeel is van een publiek lichaam;2. een gecorporatiseerde vorm, waarbij een afzonderlijke privaatrechtelijke
vorm wordt gekozen met een publieke eigendom – de discussie die momenteel
gevoerd wordt met betrekking tot de Rotterdamse haven;3. en een geprivatiseerde vorm, waarbij de publieke eigendom (deels) overgaat
in private handen – een discussie die momenteel met betrekking tot een
aanzienlijk aantal luchthavens wordt gevoerd.Dat er nu gekozen is voor de geprivatiseerde vorm is uiteengezet in de
meegezonden integrale notitie.In het transactiemodel dat gekozen wordt voor de privatisering van NVLS,
zitten in feite zowel privatiseringselementen (de afstoting van aandelen in
publiek eigendom) als nationaliseringselementen (de overheveling van de eigendom
van de grond naar de staat).De leden van de PvdA-fractie merken verder op dat de huidige structuur
en organisatie van Schiphol als mainport een duidelijke groei en betekenisvolle
economische uitstraling mogelijk heeft gemaakt. De leden vragen daarom in
het kader van die integrale notitie in te gaan op de vraag in hoeverre de
huidige structuur en organisatie inmiddels door meer belemmeringen en minder
kansen wordt gekenmerkt en welke dat dan respectievelijk zijn, waardoor een
fundamentele wijziging in een dergelijke structuur en organisatie wordt gerechtvaardigd.Naast hetgeen in de integrale notitie hierover wordt opgemerkt kan hier
nog het volgende worden aangegeven. Voor het functioneren van Schiphol als
bedrijf in een internationale luchtvaartmarkt waarin nationale grenzen steeds
minder relevant worden, is het van belang dat de exploitatiefunctie mogelijkheden
biedt tot internationalisering. Voor het verder ontwikkelen van de expertise
van Schiphol, mede door grensoverschrijdende samenwerking, is beursnotering
een belangrijk hulpmiddel. Met behulp van de in het wetsvoorstel opgenomen
waarborgen is verzekerd dat de exploitatie kan voldoen aan de maatstaven die
daaraan in een snel ontwikkelende markt worden gesteld. Dit reeds is in het
publieke belang. Daarnaast zijn in het wetsvoorstel waarborgen opgenomen die
verzekeren dat het publieke belang bij een goed functionerende luchthaven
is verzekerd, beter dan op dit moment het geval is.Verder vragen de leden van de PvdA-fractie om in de gevraagde integrale
notitie ook aandacht te besteden aan de ervaringen met en de beleidsmatige
aanpak van andere belangrijke vormen van infrastructuur, zoals de haven-,
spoor- en energie-infrastructuur.Aangezien de bijgevoegde integrale notitie slechts zijdelings ingaat op
andere vormen van infrastructuur, wordt op deze plaats nog het volgende geantwoord
op deze vraag. Het eerste vereiste voor het waarborgen van het politieke belang
is een gezonde exploitatie van de luchthaven. Daarvan is tot nu toe steeds
sprake geweest. Een internationale luchthaven zoals Schiphol ondervindt daarbij
steeds op een aantal deelmarkten de prikkels van concurrentie van andere luchthavens.
Daarmee verschilt een internationale luchthaven in belangrijke mate van spoor-
en energie-infrastructuur, die als natuurlijk monopolie tot nu toe voornamelijk
te maken hadden met een groot aantal consumenten of eindgebruikers en niet
met een beperkter aantal veel krachtigere afnemers zoals luchtvaartmaatschappijen
die de luchthaven als thuisbasis hebben. Wat dat betreft lijken luchthavens
nog het meeste op havens. Bij havens in andere landen vindt echter in een
aantal gevallen een vergelijkbare vorm van privatisering plaats.
Bij 100% overheidsvennootschappen zoals de NS is het ingrijpen van de overheid
in de exploitatie steeds een noodmaatregel. Bij Schiphol als overheidsvennootschap
is dit nimmer aan de orde geweest. De verkoop van een belangrijk minderheidsaandeel
in NV Luchthaven Schiphol heeft als belangrijk voordeel dat daardoor een betere
constellatie wordt gecreëerd om de exploitatie van de luchthaven te onderwerpen
aan de prikkels die passen bij de ontwikkeling van de internationale luchtvaartmarkt.
Een voorwaarde van de beursgang is, dat de onderneming meer aan de tucht van
de markt wordt onderworpen. Dit acht ik zelfs een belangrijke voorwaarde om
te voorkomen dat de exploitatie verwaarloosd wordt.De leden van de PvdA-fractie willen graag vernemen op welke wijze punten
zoals de mainportfunctie, het serviceniveau en luchthavengebonden ruimtelijke
ordening worden vastgelegd, gewaarborgd en gerealiseerd, zoals bedoeld in
het door deze fractie bepleite Luchthavenkwaliteitsbesluit. Tevens willen
zij weten hoe de waarborging, afdwingbaarheid en handhaafbaarheid van de genoemde
elementen zijn of zullen worden geregeld en hoe een en ander zich verhoudt
tot de nu in dit wetsvoorstel genoemde exploitatievergunning en de erfpachtvoorwaarden.In het door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel inzake inrichting
en gebruik van de luchthaven Schiphol zijn toereikende waarborgen opgenomen
voor een goede ruimtelijke inpassing van de luchthaven, voor milieu en veiligheid.
In het nu voorliggende wetsvoorstel inzake exploitatie van de luchthaven Schiphol
is in aanvulling op de (algemene) Mededingingswet een regeling opgenomen die
voorziet in sectorspecifieke regels voor tarieven en voorwaarden. Deze regeling
beoogt enerzijds gebruikers van de luchthaven via een consultatieprocedure
invloed te verschaffen op de tarieven en voorwaarden, anderzijds voorziet
deze regeling in een onafhankelijk toezicht door de NMa op de tarieven en
voorwaarden. Dit systeem bevat zowel prikkels voor investeringen door de luchthaven
Schiphol en totstandkoming van service level agreements tussen de luchthaven
en gebruikers, als waarborgen tegen misbruik van economische machtspositie
door de luchthaven Schiphol. De wettelijke uitgangspunten op dit vlak worden
in een algemene maatregel van bestuur uitgewerkt. De publieke belangen bij
een goede prijs-kwaliteitverhouding van de voorzieningen op de luchthaven
Schiphol zijn daarmee toereikend geborgd. Resteert het publieke belang bij
de continuïteit van de luchthaven Schiphol op een toereikend niveau:
de mainportfunctie. Het voorliggende wetsvoorstel bevat op dit punt de volgende
waarborgen. In de eerste plaats legt het wetsvoorstel op de exploitant de
plicht de voorzieningen te treffen die noodzakelijk zijn voor een goede afwikkeling
van het luchthavenluchtverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenverkeer.
In de tweede plaats bevat de wet de mogelijkheid de exploitatievergunning
in te trekken bij wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven
in gevaar komt. In de derde plaats bevat de wet de mogelijkheid de exploitant
van de luchthaven een aanwijzing te geven om binnen een bepaalde termijn maatregelen
te treffen ter voorkoming van wanbeheer. Deze in het wetsvoorstel opgenomen
bevoegdheden tot het treffen van maatregelen in het belang van de kwaliteit
van de luchthaven als mainport kunnen worden gehandhaafd met bestuursdwang
en last onder dwangsom. In de memorie van toelichting is aangegeven aan welke
situaties in verband met mogelijk ingrijpen moet worden gedacht. Dit betreft
bijvoorbeeld:• het structureel afnemen van de economische bedrijvigheid op en
rond de luchthaven om redenen die aan de exploitant zijn te wijten;• elk verwijtbaar handelen of nalaten van de exploitant waardoor
de continuïteit van de luchthaven in gevaar wordt gebracht of het internationaal
concurrentievermogen van de luchthaven in vergelijking tot voorgaande jaren
significant terugloopt;• het signaleren van gegronde klachten van belanghebbenden omtrent
het aan de exploitant te wijten slecht functioneren van de luchthaven.Op bovengeschetste wijze is in dit wetsvoorstel naar de opvatting van
het kabinet reeds op toereikende wijze voorzien in waarborgen voor de luchthavenkwaliteit
en is er geen aanleiding voor een aanvullend luchthavenkwaliteitsbesluit.
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zullen de erfpachtvoorwaarden
voorzien in een overgangsregime dat gelijkwaardige waarborgen bevat.Verder vragen de leden van de VVD-fractie in te gaan op de overwegingen
van de KLM, dat het belang van de ontwikkeling van de mainport Schiphol niet
afhankelijk mag zijn van de financiële inspanningen, verplichtingen en
risico's van de exploitant voor andere activiteiten en locaties dan de primaire
functies op Schiphol, omdat volgens de KLM in een daartoe strekkende «bescherming»
nog niet is voorzien.Allereerst valt nog eens op te merken, dat de belangrijkste overwegingen
voor het kabinet om het staatsaandeel in NVLS te vervreemden niet ingegeven
zijn om NVLS te willen faciliteren bij de internationale expansie. De overwegingen
zoals beschreven in de brieven van het kabinet aan de Kamer richten zich op
voltooiing van de ontvlechting tussen overheid en Schiphol en een betere waarborging
van de publieke belangen. Het is bovendien staand kabinetsbeleid om aandelen
te vervreemden als daarmee geen direct overheidsdoel wordt gediend. Het structuurregime
van NVLS geeft op dit moment de staat onvoldoende mogelijkheden om in de rol
van aandeelhouder het bedrijfsbeleid te beïnvloeden.Daarnaast krijgt NVLS via de privatisering inderdaad meer mogelijkheden
geboden voor internationale expansie. Dergelijke activiteiten mogen naar de
mening van de KLM niet negatief doorwerken op de ontwikkeling van de mainport
Schiphol. Om het publieke belang van de continuïteit van de luchthaven
als mainport te waarborgen heeft het kabinet in het wetsvoorstel een pakket
van publieke regelgeving voorgesteld. De mainportfunctie wordt gewaarborgd
door een intrekbare vergunning, een aanwijzingsbevoegdheid van de minister
en nationalisatie van de grond.Verder voorziet het dual till tarievenregime in een gescheiden boekhouding
van de luchthaven- en de commerciële (waaronder de internationale) activiteiten.
Dat wil zeggen, dat eventuele verliezen bij de internationale activiteiten
niet zomaar afgewenteld kunnen worden op de luchthavenactiviteiten.De door de KLM noodzakelijk geachte bescherming van het mainportbelang
is derhalve aanwezig en beschreven in het wetsvoorstel.Ten aanzien van de mogelijkheid om een minderheidsbelang te vervreemden
zijn door verschillende fracties nadere vragen gesteld.De leden van de fracties van de PvdA, GroenLinks en de SGP zouden graag
nadere uitleg krijgen over de door de minister geuite optie om eerst 49% van
de aandelen te vervreemden.Uitvoerig is reeds stilgestaan bij de noodzaak om nieuwe instrumenten
te ontwikkelen voor de borging van publieke belangen in plaats van te vertrouwen
op het «instrument» van de eigendom. Het aandeelhouderschap biedt
geen sturingsmogelijkheid waar het de mainportbelangen, de milieubelangen
en de marktwerking betreft. In de Kamer leeft echter de vrees dat privatisering
een hang naar avontuurlijke investeringen, sterk op rendement gerichte activiteiten
die de kernactiviteiten in gevaar zouden kunnen brengen of overname van Schiphol
door een buitenlandse luchthaven met zich mee zal brengen.Ik stel mede daarom voor dat de staat als aandeelhouder omzichtig te werk
gaat door vooreerst niet verder te gaan in de vervreemding van haar aandelen
dan 25,7% van het totale aandelenkapitaal. Dit betekent dat het overheidsaandeel
bij de eerste beursgang niet onder de 50% kan dalen, ongeacht de beslissingen
van de andere aandeelhouders op dit punt. Er zal geen verdere vervreemding
van het staatsaandeel plaatsvinden zonder dat beide bewindslieden hierover
een op instemming gericht overleg met de Kamer hebben gevoerd.De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen voorts of de regering
bereid is om een eventueel voornemen voor verdere vervreemding dan de beoogde
49% aan de Kamer voor te leggen, mede gelet op de door de minister van Financiën
in maart aangekondigde bezinning op de vraag of in de Comptabiliteitswet iets
kan worden geregeld over principebesluiten inzake verkoop van aandelen.Met het vooralsnog vervreemden van maximaal een minderheidsbelang kies
ik voor een voorzichtige benadering waarbij de ruimte bestaat om na de eerste
tranche de ontstane situatie met de Kamer te bespreken voordat er verdere
stappen worden gezet.Ten aanzien van de algemene vraag over de Comptabiliteitswet verwijs ik
naar de eerder genoemde nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid. In deze nota
is aangegeven dat alle deelnemingen tenminste eens in de vijf jaar worden
geëvalueerd. Deze evaluaties zullen vervolgens met uw Kamer worden besproken.
Met dit systeem wordt tegemoetgekomen aan de wens van de Kamer om intensiever
betrokken te worden bij privatiseringsprocessen.De leden van de fractie van GroenLinks vernemen graag of de regering voornemens
is om ook bij een eventueel zeer beperkte beursgang middels artikel V het
onderhavige wetsvoorstel in werking te laten treden.Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord. Ook een beperkte beursgang
doet niets af aan het feit dat de NV Luchthaven Schiphol, als exploitant van
de luchthaven Schiphol, een economische machtspositie inneemt die met zich
brengt dat het nodig is om het handelen van de exploitant te verbinden aan
wettelijk vastgelegde normen als non-discriminatie, transparantie en kostenoriëntatie.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet daarin. Dit geldt evenzeer voor de algemene
exploitatie van de luchthaven, waartoe dit wetsvoorstel voorziet in een vergunningstelsel
dat sturingsinstrumenten bevat die de minister in staat stellen het belang
van de luchthaven te kunnen waarborgen in situaties waarin dat noodzakelijk
is. Ook in een situatie dat slechts sprake is van een beperkte beursgang zijn
deze sturingsinstrumenten naar de mening van de regering noodzakelijk.De leden van de PvdA-fractie vragen verder om een toelichting op de sturende
functie die het huidige aandeelhouderschap met betrekking tot de continuïteit
en kwaliteit van de mainportfunctie biedt dan wel welke functie middels het
actief aandeelhouderschap maximaal kan worden verkregen in relatie tot de
inhoud en strekking van de mededeling over het meerderheids- en minderheidsaandeel.De NV Luchthaven Schiphol is een structuurvennootschap. Dat betekent dat
de zeggenschap van de aandeelhouders over de bedrijfsvoering van de onderneming
beperkt is. Er is dus geen sprake van een sturende functie specifiek via het
aandeelhouderschap met betrekking tot de continuïteit en kwaliteit van
de mainportfunctie. Aandeelhouderschap biedt voor de borging van publieke
belangen overigens in het algemeen ook beperkte sturingsmogelijkheden en is
daartoe minder effectief. Ik verwijs daarvoor ook naar de eerdere genoemde
nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid. Het kabinet is van mening dat publieke
belangen (zoals de continuïteit en kwaliteit van de mainportfunctie)
het beste kunnen worden verankerd via daartoe ten dienste staande publiekrechtelijke
middelen. Derhalve heb ik ervoor gekozen om de continuïteit en kwaliteit
van de mainportfunctie in de toekomst te waarborgen via de exploitatievergunning
met daaraan gekoppeld het systeem van de grondverwerving en de erfpacht. Op
deze wijze worden publieke belangen en zakelijke aandeelhoudersbelangen ook
zoveel mogelijk ontvlochten en zuiver en transparant neergezet.Deze beleidslijn staat in principe los van de vraag in welke mate er meer
of minder sturing op de publieke belangen valt te ontlenen aan een minderheids-
of meerderheidsbelang. Het kabinet benadrukt slechts dat zij bereid is geen
verdere vervreemding van het staatsaandeel tot een minderheidsaandeel te laten
plaatsvinden zonder dat beide bewindslieden hierover een op instemming gericht
overleg met de Kamer hebben gevoerd.De leden van de fractie van GroenLinks vernemen graag of een privatisering
tot 49% een belemmering vormt voor het aangaan van samenwerkingsverbanden
met buitenlandse luchthavens. In geval van gedeeltelijke privatisering, bijvoorbeeld
tot 49%, zullen de mogelijkheden voor samenwerking naar verwachting toenemen.
Immers, dit zal reeds worden opgevat als signaal van afnemende overheidsinvloed.
Hierbij ligt het voor de hand dat de belemmeringen tot samenwerking het kleinst
zullen zijn indien een verdergaande privatisering als eindperspectief behouden
blijft.Voorts vragen de leden van GroenLinks of de regering kan aangeven wat
de 49% privatisering Frankfurt aan voordelen oplevert?Frankfurt is momenteel voor 29% geprivatiseerd. De publieke aandeelhouders
hebben aangegeven vooralsnog niet verder te willen gaan dan 49%. Een belangrijke
reden voor Frankfurt om naar de beurs te gaan was om nieuw kapitaal aan te
trekken. De beursgang had als voordeel voor de publieke aandeelhouders dat
zij geen nieuw kapitaal behoefden in te brengen. Daarnaast heeft Frankfurt
in de toekomst de flexibiliteit middels haar beursnotering nieuw kapitaal
aan te trekken. Daarbij mag worden aangenomen dat een aantal argumenten die
gelden voor privatisering in de Nederlandse situatie (zie integrale notitie)
ook van toepassing zijn op Frankfurt.De leden van de SGP-fractie achten de vraag relevant welk deel van het
aandelenkapitaal in private handen moet zijn om in het internationale verkeer
niet meer als staatsbedrijf te worden beschouwd.Het is niet goed mogelijk om éénduidig aan te geven bij
welk percentage overheidsbelang een onderneming niet meer als staatsbedrijf
wordt gezien. In beginsel hanteren marktpartijen echter wel een grens van
ongeveer 30% voor de vraag of sprake is van een dominant belang. Voor de internationale
positie van Schiphol is echter vooral van belang dat nu een eerste stap wordt
gezet met het binnenhalen van private aandeelhouders.De leden van de fractie van Groen Links vragen verder, of de mogelijkheid
om kapitaal te vergaren middels een aandelenemissie ook bestaat, indien de
staat nog een deel van de aandelen heeft.Ja, de NVLS heeft na privatisering als beursgenoteerde onderneming de
vrijheid om een aandelenemissie te doen om zo kapitaal te vergaren, ook als
de staat nog een deel van de aandelen bezit. Het is aan de staat om in een
dergelijke situatie al of niet haar aandeel te verwateren.Hiernaast hebben verschillende fracties verder vragen gesteld met betrekking
tot de financieringsmogelijkheden van de NVLS.De leden van de CDA-fractie vragen de regering te bevestigen dat de luchthaven
Schiphol als niet geprivatiseerd bedrijf is uitgegroeid tot een van de beste
luchthavens ter wereld en dat Schiphol voor haar continuïteit geen extra
kapitaalinjectie nodig heeft.Ook de leden van de SGP-fractie vragen hoe de NVLS tot nu toe voorzag
in haar kapitaalbehoefte en of daar toe nu toe belemmeringen bij optraden.Schiphol wordt inderdaad door reizigers al geruime tijd als een van de
beste luchthavens ter wereld gezien, getuige verschillende jaarlijks verschijnende
internationale onderzoeken.Voor de continuïteit van deze positie staat de noodzaak van een extra
kapitaalinjectie echter buiten kijf. Het investeren van kapitaal zonder privatisering
kan door vreemd vermogen aan te trekken. De NVLS heeft een vrije toegang tot
de markt voor vreemd vermogen (bijvoorbeeld via het Euro Medium Term Note
programma). Om een gezonde financiële structuur in de toekomst te kunnen
te handhaven zal bij grote investeringen echter eveneens eigen vermogen moeten
worden aangetrokken. De NVLS zal moeten opereren op basis van een prudente
kapitaalstructuur die in overeenstemming is met de kapitaalstructuur van haar
concurrenten. Zonder privatisering is het aantrekken van eigen vermogen alleen
mogelijk indien de overheid, als enige aandeelhouder, het kapitaal hiervoor
wil verschaffen. Dit zou betekenen dat de investering van de overheid in de
NVLS toeneemt. Deze situatie is – ook in het kader van scheiding van
verantwoordelijkheden – niet gewenst. Privatisering maakt het echter
mogelijk dat de NVLS eveneens een beroep op de kapitaalmarkt kan doen voor
het aantrekken van nieuw eigen vermogen. Tevens zal de markt waarborgen dat
marktconforme rendementen worden vereist.De leden van de SGP-fractie verzoeken om aan te geven in welke mate geprivatiseerde
buitenlandse luchthavens gebruik hebben gemaakt van aandelenuitgifte of van
aandelenruil sinds ze geprivatiseerd zijn?De volgende reeds geprivatiseerde buitenlandse luchthavens hebben gebruik
gemaakt van aandelenuitgifte: Beijing heeft begin 2000 middels aandelenuitgifte
kapitaal aangetrokken om bestaande leningen af te lossen en te investeren
in de terminal en het banenstelsel.Frankfurt heeft middels haar beursgang in 2001 gebruik gemaakt van de
mogelijkheid om kapitaal middels aandelenuitgifte aan te trekken om toekomstige
investeringen op locatie en daarbuiten, zoals aandelenparticipaties, te bekostigen
en daarnaast een deel van de opbrengsten te gebruiken om bestaande leningen
af te lossen. BAA (eigenaar van verschillende grote en kleinere luchthavens
in het Verenigd Koninkrijk) heeft hiervoor vanwege haar omvang niet gekozen.De volgende luchthavens hebben de aandelenmarkt gebruikt sinds privatisering:• Frankfurt heeft voor ca. € 900 mln. nieuwe aandelen uitgegeven
tijdens de beursgang in 2001;• BAA heeft twee convertibles (£ 250 mln. in 1996 en £ 200
mln. in 1997) uitgegeven;• Vienna Airport heeft tijdens de beursgang voor € 131
mln. nieuwe aandelen geplaatst.Er heeft zich nog geen aandelenruil voorgedaan.De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat de
mainportfunctie van Schiphol belangrijker is dan de winst en verliesrekening
van de NVLS. Verder vragen de leden van de CDA-fractie wat het belang van
een beursgang is, als de randvoorwaarden voor de mainportontwikkeling zo gunstig
mogelijk dienen te zijn. Tevens verzoeken zij aan te geven welk rendement
nodig is om van Schiphol een interessant beleggingsobject voor beleggers te
maken.Zoals blijkt uit de «Risicoanalyse mainportbelang van een geprivatiseerd
Schiphol» en hetgeen de bijgevoegde integrale notitie hierover aangeeft,
neemt de regering dit mainportbelang zeer serieus. De luchthaven speelt hierin
een belangrijke rol. Vastgesteld moet worden dat alle gepleegde investeringen
op de luchthaven in de huidige situatie reeds door de NVLS worden gefinancierd.
Er is dus een samenhang: een goede winst- en verliesrekening van de NVLS stelt
de onderneming in staat om investeringen te plegen waarmee de mainport gediend
is. Vanwege deze samenhang is het moeilijk te stellen wat belangrijker is.
Wellicht is het beter te spreken van middel en doel. Een goede winst- en verliesrekening
van de NVLS is een middel om het doel van een goede mainport te dienen. In
dit verband is verder het volgende van belang. De voorgestelde wetgeving bevat
artikelen omtrent de economische regulering van luchthaventarieven. Dankzij
deze economische regulering verkrijgt de exploitant de zekerheid dat hij operationele
kosten en investeringskosten (inclusief vermogenskosten) aan gebruikers van
de luchthaven zal kunnen doorberekenen, voorzover het kosten en investeringen
in infrastructuur voor aviation betreft. Een en ander zal tot gevolg hebben
dat investeringen van de NVLS in luchtvaartgerelateerde infrastructuur geen
negatief effect zullen hebben op het aandeelhouderrendement van de onderneming.
Eveneens geldt omgekeerd dat de rendementseisen van private vermogensverschaffers
niet van invloed zullen zijn op het investeringsbeleid van de luchthaven ten
aanzien van deze activiteiten van de NVLS. Overigens steekt het huidige rendement
van de NVLS, bijvoorbeeld gemeten als winst per aandeel, niet negatief af
tegen het rendement van een aantal andere Europese luchthavens die reeds met
succes geprivatiseerd zijn. Op grond daarvan mag worden aangenomen dat het
aandeel NVLS een interessant beleggersobject is.Enkele fracties hebben vragen gesteld over de mogelijkheid van een vijandige
overname.Zo vroegen de leden van de VVD-fractie of de regering duidelijkheid kan
geven welke mogelijkheden er zijn of moeten worden gecreëerd om een eventuele
buitenlandse vijandige overname tegen te gaan, en of in dat verband de mogelijkheid
bestaat dat de Nederlandse staat een zogenaamd preferent aandeel of «golden
share» krijgt.Europese regelgeving staat het niet toe dat drempels worden opgeworpen,
specifiek om buitenlandse investeerders te belemmeren aandelen in NVLS te
verkrijgen. NVLS zal zich wat betreft de mogelijkheid van een overname in
de toekomst dus in dezelfde situatie bevinden als andere beursvennootschappen.
Het introduceren van een «golden share» zou in dit verband op
grote bezwaren stuiten van de Europese Commissie. Ook al bestaat er op dit
moment (nog) geen Europese regelgeving die een «golden share»
nadrukkelijk verbiedt, toch is dit duidelijk in strijd met de Europese denkrichting.De leden van de CDA fractie vragen voorts of de regering kan bevestigen
dat als gevolg van een aandelenruil de meerderheid van de aandelen Schiphol
als een monopoloïde infrastructuur in handen van een buitenlandse onderneming
kan komen. Ook de leden van de fractie van de SP vragen of de aandelen van
Schiphol in handen van een ander bedrijf kunnen komen en zo ja, of de Minister
van Verkeer en Waterstaat dan voldoende controle op de luchthaven kan houden.Indien de mogelijkheid zou worden geboden tot de verwerving van een meerderheidsbelang
in NVLS, dan zou ondanks de toegestane beschermingsconstructies een andere,
eventueel buitenlandse onderneming de meerderheid van de aandelen in handen
kunnen krijgen. Dit heeft geen consequenties voor de publieke belangen van
de mainport. Ook een NVLS in andere, buitenlandse handen dient zich immers
te houden aan de door de overheid gestelde randvoorwaarden. Daarmee wordt
aangegeven dat de nationaliteit van de onderneming in relatie tot de waarborging
van de publieke belangen er niet toe doet.Overigens acht het kabinet de kans dat op korte termijn een buitenlandse
investeerder NVLS zal overnemen niet erg groot. In dit verband verwijs ik
u naar de «Risicoanalyse mainportbelang van een geprivatiseerd Schiphol».Voorts zijn enkele vragen gesteld met betrekking tot de andere aandeelhouders.Zo vragen de leden van de fracties van D66, GroenLinks, de SGP en de ChristenUnie
naar de positie en het standpunt van de mede-aandeelhouders Amsterdam en Rotterdam
inzake de privatisering van Schiphol.In besprekingen die met de vertegenwoordigers van zowel de gemeente Amsterdam
als Rotterdam zijn gevoerd, hebben zij zich bereid verklaard constructief
te zullen meewerken aan de door de staat voorgenomen vervreemding. De formele
beslissing om zelf al dan niet een deel van het aandelenpakket te vervreemden
is afhankelijk van de besluitvorming binnen de eigen gemeenteraad. Deze zal
pas plaatsvinden nadat besluitvorming in de Tweede Kamer is afgerond.Voorts verzoeken de leden van de fractie van de ChristenUnie om nader
aan te geven over welke vastgoedkwesties Amsterdam zich zorgen maakt, waarvan
de minister van Verkeer en Waterstaat in maart melding maakte.In een eerdere beleidsnotitie inzake de privatisering van Schiphol heeft
Amsterdam gekozen voor de lijn «aandelen voor grond». Onderhandelingen
over de wijze waarop Amsterdam betrokken zou kunnen zijn bij de verdere vastgoedontwikkelingen
op en rond de luchthaven waren toen nog erg onduidelijk.Intussen heeft een aantal partijen overeenstemming bereikt over een grondontwikkelingsmaatschappij
waarin op gecoördineerde wijze de luchthavengebonden kavels kunnen worden
uitgegeven. In deze grondontwikkelingsmaatschappij participeren Amsterdam,
Schiphol, Haarlemmermeer, Provincie Noord-Holland en mogelijkerwijs ook Almere,
die elk grond zullen inbrengen in deze grondontwikkelingsbank. Daarmee is
op constructieve wijze een aantal uiteenlopende belangen in vastgoedontwikkeling
op en rond Schiphol vormgegeven en voor de toekomst veiliggesteld. Deze overeenkomst
wordt alleen geëffectueerd als NVLS wordt geprivatiseerd.Een aantal fracties stelt vragen over het verdere verloop van het privatiseringsproces.Zo vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie zich af hoe aantrekkelijk
het voor de overheid is in het huidige klimaat tot verkoop van aandelen over
te gaan.Het moge duidelijk zijn dat de afronding van het debat met de Kamer over
privatisering niet samenvalt met het startschot voor de beursgang. Het kabinet
laat zich over het tijdstip van een beursgang adviseren door de banken die
de beursgang begeleiden.De leden van de fractie van de ChristenUnie gaan ervan uit dat een eventuele
privatisering van Schiphol niet vooraf zal gaan aan de inwerkingtreding van
het Luchthavenverkeerbesluit en het Luchthavenindelingbesluit. Zij vragen
in dat verband of de regering hun opvatting deelt dat eerst volstrekte helderheid
moet bestaan over de randvoorwaarden waaronder de exploitatie kan plaatsvinden,
voordat de luchthavenexploitatievergunning kan worden verleend.Op het moment dat het luchthavenverkeerbesluit en het luchthavenindelingbesluit
in werking treden, zullen de vigerende Aanwijzing en de PKB Schiphol en omgeving
worden ingetrokken. Op dat moment zal ook de eerste exploitatievergunning
worden verstrekt. Het nieuwe normenstelsel rust daarmee op drie pijlers: het
luchthavenverkeerbesluit, het luchthavenindelingbesluit en de luchthavenexploitatievergunning.
Dit laat echter onverlet dat een beursgang voordien plaats kan
vinden. Dit hangt samen met het feit de Tweede Kamer nu reeds voldoende houvast
wordt geboden om zich een beeld te kunnen vormen van de randvoorwaarden die
zullen gelden op het gebied van milieu en externe veiligheid. De uitgangspunten
van die nieuwe normen staan nu reeds vast, waarbij het belangrijkste uitgangspunt
is dat de nieuwe normen gelijkwaardig zijn aan de PKB Schiphol en omgeving.
In de overgangsbepalingen van het recent door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel
wordt de wijze waarop deze gelijkwaardigheid vorm wordt gegeven beschreven.
Ook is momenteel een milieueffectrapport in voorbereiding waarin de gelijkwaardigheid
tot in detail wordt beschreven.De leden van de fractie van de VVD vragen of er duidelijkheid kan worden
gegeven over de manier waarop de aandelen zullen worden verkocht; welke procedure
daarbij in acht genomen zal worden; wat de grootte is van de tranches waarin
aandelen worden verkocht en het aantal tranches; wanneer het eerste aandelenpakket
zal worden verkocht.De aandelen van de NVLS zullen via Euronext worden verkocht. Hiervoor
wordt de door de STE voorgeschreven standaardprocedure gevolgd. De aandelen
zullen verkocht worden in tranches. De exacte grootte van de tranches zal
bepaald worden door het kabinet op advies van de financieel adviseur, mede
op grond van de dan prevalerende marktomstandigheden. Het beoogde aandelenpakket
zal na Kamerbehandeling worden verkocht zodra dat financieel-economisch opportuun
is.De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel middels artikel V zal, zo verwachten
de leden van de fractie van GroenLinks, pas plaatsvinden na vervreemding van
een deel van de aandelen. Is dit juist, of is ook een andere gang van zaken
denkbaar?Het moment van de beursgang en dat van inwerkingtreding van het wetsvoorstel
zijn in de tijd niet aan elkaar gekoppeld en berusten op voor beide onderdelen
specifieke overwegingen. Beide momenten zullen waarschijnlijk niet ver uit
elkaar liggen, maar op dit moment kan nog niet worden aangegeven wat de volgorde
daadwerkelijk zal zijn.Voorts hebben verschillende fracties nog een aantal uiteenlopende vragen
gesteld, die kunnen samenhangen met een privatisering.De leden van de fractie van D66 willen weten, of de luchtvaartverdragen
die Nederland gesloten heeft niet in gevaar kunnen komen ten nadele van de
KLM bij de privatisering van de luchthaven Schiphol?Op grond van het Verdrag van Chicago (1944) en het hieruit resulterende
systeem van bilaterale luchtvaartverdragen onderhandelen overheden over de
uitwisseling van landingsrechten voor de (nationale) luchtvaartmaatschappijen.
Het Verdrag geeft aan dat staten soeverein zijn over hun luchtruim. Dat wil
zeggen dat iedere luchtvaartmaatschappij die door het luchtruim boven Nederland
vliegt of wil landen op een van de luchthavens de beschikking dient te hebben
over een «toestemmingsbewijs», te weten een landingsrecht. Tijdens
bilaterale onderhandelingen worden door twee overheden landingsrechten uitgewisseld
en worden er afspraken gemaakt over aantallen frequenties, routes, etc. Veelal
zijn deze afspraken vastgelegd in luchtvaartverdragen. De landingsrechten
worden verkregen door de overheden, die deze aan een (meestal) nationale luchtvaartmaatschappij
mogen overdragen. NVLS staat buiten de besluitvorming hierover.Om op Schiphol te mogen opereren dienen buitenlandse luchtvaartmaatschappijen
te beschikken over een landingsrecht en daarnaast over een slot. Om de aanwezige
capaciteit op non-discriminatoire wijze tussen de luchtvaartmaatschappijen
te verdelen is Schiphol sinds 1998 een «slots gecoördineerde»
luchthaven. Deze slots worden op basis van (Europese) regelgeving door een
onafhankelijke slotcoördinator verdeeld.De landingrechten en de slots zijn derhalve bepalend voor de toegang tot
de luchthaveninfrastructuur. Op beide heeft de luchthaven geen invloed, ongeacht
de eigendomsverhoudingen.De leden van de fractie van de SP willen weten of en, zo ja, hoe de veiligheid
van de luchthaven Schiphol gegarandeerd blijft door de exploitant in geval
van privatisering.Elke luchthavenexploitant dient ongeacht de eigendomsverhoudingen te voldoen
aan internationale veiligheidsstandaarden (safety), zoals ICAO-regels voor
de operationele uitrusting van een luchthaven waar het bijvoorbeeld de baanverlichting
en brandweervoorzieningen betreft. Het handhaven van regels behoort tot de
inspectietaken van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Juist het bij
elkaar brengen van de benodigde expertise in de handhaving van de verkeersveiligheid
binnen VenW garandeert een duidelijke organisatorische verankering van deze
handhavingstaken.Waar het de security-aspecten van de luchthaven betreft, is de minister
van Justitie in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat
verantwoordelijk voor het opstellen en handhaven van de regels. Deze zijn
nog recent nader aangescherpt. Dientengevolge zijn recent omvangrijke investeringen
door de luchthavenexploitant aangekondigd, waarvoor een afzonderlijke security-charge
wordt geïntroduceerd ten laste van de passagier.Benadrukt moet worden dat zowel de safety- als security-aspecten onderdeel
van de aviation till zijn in het beoogde reguleringssysteem. Dit betekent
dat partijen wel naar efficiencyverbeteringen kunnen streven ten aanzien van
deze zaken, maar dat zij geen onderwerp zijn van winststreven van de onderneming.
Slechts de betrokken vermogenskosten mogen verdisconteerd worden.Voorts willen de leden van de fractie van de SP weten of de overheid ook
kan besluiten om een deel van de luchthaven een andere bestemming te geven.Ja, indien er afdoende redenen zijn om het terrein, dat in de Schipholwet
is aangeduid als het «luchthavengebied», in te krimpen, dan zijn
er – nu reeds – procedures voor om dat te doen. De vrijkomende
grond kan dan een andere bestemming krijgen. Zo is het in de toekomst mogelijk
om (een deel) van de luchthaven naar een nieuwe locatie te verplaatsen. Het
ligt in de rede om dan het luchthavengebied op de huidige locatie aan te passen.De luchthavenexploitant is bevoegd om de luchthaven te exploiteren op
het luchthavengebied. Hierbinnen is – volgens het principe «Schiphol
als bedrijf» – de exploitant vrij om naar eigen inzicht de luchthaven
te exploiteren. Hierin kan de overheid – behoudens in geval van overtreding
van regelgevingniet interveniëren. Dit thema staat derhalve los van de
eigendomsverhoudingen van NVLS en daarmee de privatisering.De leden van de VVD-fractie vragen de regering te reageren op de opmerkingen
van de KLM die volgens de fractie van mening is dat de luchthavenexploitant
een wettelijke plicht moet krijgen om de KLM de volledige zeggenschap en regie
te geven over de voor haar eigen processen benodigde luchthaveninfrastructuur.
KLM is volgens de fractie verder van mening dat sprake moet zijn van een «level
playing field» ten opzichte van de luchthavenexploitant voor de ontwikkeling
en levering van nieuwe producten en diensten aan haar passagiers op de luchthaven
Schiphol.Wensen van de KLM over het gebruik van de benodigde luchthaveninfrastructuur
dienen door de KLM aan de orde te worden gesteld bij het maken van de gebruikelijke
commerciële afspraken tussen de KLM en de NVLS. Dergelijke onderhandelingen
dienen in beginsel aan marktpartijen te worden overgelaten. Waar sprake is
van asymmetrie in de informatie wordt die gecompenseerd door een aan de luchthavenexploitant
opgelegde informatieplicht in het kader van de economische regulering. Daarnaast
dienen de partijen zich aan wettelijk verankerde ex-ante regels te houden
bij de vaststelling van tarieven en voorwaarden, waardoor mogelijk misbruik
van marktmacht wordt ingetoomd. Het wetsvoorstel schept daarmee zo goed mogelijk
een level playing field voor onderhandelingen over nieuwe producten en diensten.De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven wat de
invloed is geweest van het feit, dat de besluitvorming over de privatisering
van Schiphol al een aantal keren is uitgesteld, op de internationale activiteiten
die Schiphol uitvoert en meer in het bijzonder op de samenwerking met Frankfurt
in het verband Pantares.Het bedrijf verkeert al geruime tijd in onzekerheid over de uitkomst van
een proces dat in 1997 is gestart. Voor het ontwikkelen van een lange termijn
visie door de luchthaven is dit schadelijk. Het evenwicht in het op zichzelf
succesvolle samenwerkingsverband met partner Frankfurt («Pantares»)
komt in toenemende mate onder druk te staan. Frankfurt is immers wel in staat
haar strategie vorm te geven door emissies, aandelenruil, strategische projecten
in het buitenland. NVLS kan daar niet in meegaan en dat gaat in een samenwerking
op den duur wringen. De aantrekkelijkheid en reputatie die NVLS nu bezit internationaal
is in gevaar bij onduidelijkheid over de toekomst van het bedrijf.De leden van de CDA-fractie vragen of de mogelijkheid van avontuurlijke
investeringen door Schiphol en de uit KPN te trekken lessen de regering aanleiding
geeft haar voornemen tot beursgang te heroverwegen.Uiteraard kunnen «avontuurlijke» investeringen een gevaar
vormen voor de continuïteit van de onderneming als geheel. Deze risico's
zijn onlosmakelijk met het drijven van een zakelijke onderneming verbonden
en zijn onmogelijk «te allen tijde» te voorkomen; ook nu niet.Echter, tegen de nadelige gevolgen voor de publieke belangen van eventuele
continuïteitsproblemen bij de luchthavenexploitant door zakelijk niet
goed presteren of zelfs faillissement zijn waarborgen ingebouwd. Indien een
verwaarlozing van de exploitatie van de luchthaven dreigt, kan een aanwijzing
worden gegeven. Als er uiteindelijk toch sprake is van wanbeheer kan de exploitatievergunning
worden ingetrokken en aan een andere exploitant worden verstrekt.Het risico van «avontuurlijke investeringen» staat op zich
overigens los van beursgang. Ook in de huidige (niet-geprivatiseerde) situatie
kan de NVLS als zelfstandige NV «verkeerde» investeringen doen.De huidige wet- en regelgeving biedt de overheid geen enkel middel om
op te treden tegen de exploitant in het extreme geval dat de continuïteit
van de onderneming, en daarmee de continuïteit van Schiphol als mainport,
in gevaar komt door terugslageffecten van dergelijke «avontuurlijke»
investeringen. Met het pakket van publieke regelgeving, zoals dat tezamen
met de privatisering wordt voorgesteld, is het publieke belang van de continuïteit
van de luchthaven als mainport beter gewaarborgd dan bij continuering van
de huidige situatie, zonder privatisering.Voorts vragen de leden van de fractie van GroenLinks welke (exploitanten
van) vliegvelden volledig geprivatiseerd zijn en welke voordelen deze vliegvelden
aantoonbaar hebben.BAA is de enige exploitant die al langere tijd volledig geprivatiseerd
is (sinds beursgang in 1987).Als voornaamste voordelen kan op de volgende ontwikkelingen worden gewezen.Privatisering heeft een aantoonbaar effect gehad op commerciële en
financiële discipline: BAA is een van de vernieuwers op het gebied van
commerciële activiteiten (omzet is toegenomen van £ 227 mln.
in 1987 tot £ 1 410 mln. in 2000/1); BAA heeft de winst per
aandeel vergroot van 9,2 pence in 1987 tot 37,5 pence in 2000/1.Privatisering heeft tot een verhoogde productiviteit geleid (omzet per
employee is gestegen van £ 58 533 tot £ 164 171)
zonder afbreuk te doen aan de werkgelegenheid (personeel is toegenomen van
ca. 7500 tot 13 559 in 2000/1) en het investeringsniveau.BAA is in staat geweest om £ 425 mln. aan kapitaal aan te trekken
door middel van twee converteerbare obligatieleningen in 1996 en 1997 (waarvoor
een beursnotering van belang is).2. De luchthavenexploitatievergunningDe leden van de fractie van de ChristenUnie vragen de regering of de regeling
van een luchthavenexploitatievergunning voor Schiphol samenhangt met de beoogde
privatisering van Schiphol. Als dat niet het geval is, vragen zij de regering
nader aan te geven waaruit is gebleken dat het bestaande wettelijk instrumentarium
tekort schiet om een goede exploitatie te waarborgen.De vraag vanuit de Kamer om de mogelijkheden van een privatisering te
onderzoeken gaf aanleiding om, rekening houdend met een aantal evaluerende
rapporten inzake eerdere privatiseringsprojecten, eerst zorgvuldig de publieke
belangen die met de luchthaven Schiphol samenhangen in kaart te brengen. Los
van de vraag of feitelijk tot privatisering overgegaan wordt, is gebleken
dat een aantal publieke belangen via wetgeving intussen al beter geregeld
is (milieu en externe veiligheid), maar dat een aantal publieke belangen nadere
regeling behoeft.Zo is in de bijgevoegde integrale notitie de luchthaven Schiphol door
het kabinet als een cruciale basisvoorziening voor de Nederlandse economie
en samenleving gekarakteriseerd. Daarom acht het kabinet het van belang, dat
de continuïteit van de nationale luchthaven als mainport via regelgeving
wordt gewaarborgd. Op dit moment is er geen publieke regelgeving om de continuïteit
te waarborgen. Dat risico van verwaarlozing of wanbeheer, die de continuïteit
van de luchthaven in gevaar brengt, staat dus in principe los van de privatisering.
Wel moet bedacht worden dat de sancties, verbonden aan de exploitatievergunning
en de aanwijzingsbevoegdheid, pas effectief worden door de overdracht van
de grond van NVLS naar de staat. NVLS is pas bereid om deze grond af te staan
als het bedrijf wordt geprivatiseerd.Door verschillende fracties zijn vragen gesteld over de overdracht van
de grond van de NVLS aan de staat.Zo vragen de leden van de PvdA-fractie de minister om aan te geven waarom
een nadere uitwerking en toelichting op de elementen van grondverwerving,
erfpacht en erfpachtvoorwaarden geen onderdeel van het nu gepresenteerde wetsvoorstel
uitmaken. Tevens zijn deze leden benieuwd naar de verschillende mogelijkheden
die bestaan voor de overheid om de grond te verwerven.De grond is op dit moment in handen van de structuurvennootschap NVLS.
Behalve via het onteigenen van de grond door de staat is het zonder de medewerking
van de vennootschap niet mogelijk om deze grond te verwerven. Tijdens de besprekingen
tussen de staat en NVLS over de privatisering heeft de staat aangegeven de
verwerving van de grond als cruciaal onderdeel te zien van het pakket van
regelgeving, dat het kabinet voorafgaand aan de privatisering wil introduceren.
Aan de andere kant heeft NVLS aangegeven zonder privatisering
deze grond niet te willen afstaan.Over de overige voorwaarden waarop deze overdracht plaatsvindt heeft het
kabinet de hoofdlijnen reeds via de kabinetsbrief (25 435, nr. 2)
en antwoorden op de kamervragen (25 435, nr. 3) ingelicht.De hoofdlijnen van de voorwaarden zijn:1. De grond die in handen is van NVLS en die valt onder het luchtvaartterrein
zal «om niet» worden over gedragen aan de staat of een NV waarin
naast de staat ook Amsterdam en Rotterdam aandeelhouders zijn.2. NVLS krijgt het recht van erfpacht3. Met betrekking tot de financiële vergoeding terzake van intrekking
van de vergunning en beëindiging van het erfpachtrecht als volgt:1. ingeval van intrekking van de vergunning vanwege grove verwaarlozing
of wanbeheer, waardoor de continuïteit van de luchthaven in gevaar komt,
zal geen sprake zijn van een schadeloosstelling voor het intrekken van de
vergunning;2. in het geval de vergunning wordt ingetrokken omdat de overheid besluit
een andere bestemming te geven aan de locatie Schiphol, zal NVLS als exploitant
door de staat schadeloos moeten worden gesteld voor onevenredige schade die
redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van NVLS behoort te blijven en
die niet onder het normale maatschappelijke risico van de exploitant dient
te worden begrepen.De schadeloosstelling als gevolg van de intrekking van de vergunning staat
los van de vergoeding als gevolg van de beëindiging van de erfpacht.
Bij beëindiging van de erfpacht zal de grondeigenaar (de staat) de erfpachter
(NVLS) een vergoeding geven voor het recht van erfpacht en de relevante opstallen.4. Met betrekking tot eventuele wijzigingen in de toekomst in het aangewezen
luchtvaartterrein (ALT, in de Schipholwet aangeduid als het luchthavengebied):1. in het geval in de toekomst grond, die in eigendom is van NVLS, wordt
bestemd als «aangewezen luchtvaartterrein», dan wordt de grond
aan de staat overgedragen;2. in het geval in de toekomst grond, in eigendom van derden, wordt bestemd
als «aangewezen luchtvaartterrein, en indien NVLS deze grond verwerft,
dan draagt zij deze aan de staat over;3. in het geval in de toekomst de grond binnen het «aangewezen luchtvaartterrein»
die status – anders dan in geval van verplaatsing naar een nieuwe locatie –,
dan zullen de erfpachtvoorwaarden (w.o. canon) worden aangepast. Op deze regel
een uitzondering. Alleen als de inkrimping van het terrein het gevolg is van
een betere/efficiëntere aanwending van de gronden naar aanleiding van
investeringen door NVLS zelf en dat derhalve als gevolg van die investeringen
dezelfde luchthavenactiviteiten op een kleiner terrein kunnen worden uitgevoerd
dan wordt het erfpachtrecht losgekoppeld van de exploitatievergunning, waarbij
de canon nihil blijft.Met betrekking tot het verkrijgen van de juridisch eigendom van de grond
«om niet», vragen de leden van de fractie van D66 zich af of er
hier eigenlijk geen sprake is van een sigaar uit eigen doos, omdat de overheid
al 100% aandeelhouder van de NV luchthaven Schiphol is. De leden van de fractie
van de ChristenUnie vragen of de waarde van de grond niet mede bepalend is
voor de waarde van NVLS.Het is juist dat de verwerving door de staat van de juridische eigendom
van de grond zal plaatsvinden met gesloten beurzen («om niet»).
Tegelijkertijd zal aan NVLS een erfpachtrecht voor onbepaalde tijd worden
uitgegeven tegen een canon van nul Euro. Het erfpachtrecht wordt gekoppeld
aan de exploitatievergunning voor de luchthaven. NVLS blijft dus economisch
volledig gerechtigd tot de exploitatie van de grond. Alleen in bijzondere
gevallen, als sprake is van wanbeheer door NVLS, kan de vergunning worden
ingetrokken en daarmee de erfpacht worden opgezegd. De overheid verkrijgt
alleen in dat geval de volle eigendom van de grond, zodat een andere exploitant
kan worden aangewezen die dan, zonder dat medewerking van NVLS nodig is, de
luchthaven verder kan exploiteren.De achtergrond van deze constructie is voor de staat duidelijk niet financieel
gewin. Er wordt met deze constructie geen waarde naar de staat overgeheveld.
De economische waarde van de grond blijft bij NVLS waardoor de waarde van
NVLS als geheel niet wordt beïnvloed. Van het uitdelen van een spreekwoordelijke
sigaar is dus ook geen sprake. Het doel van de staat is uitsluitend om met
de erfpachtconstructie een instrument te verkrijgen om de intrekking van de
vergunning snel te kunnen effectueren indien de exploitant deze verwaarloost.Uitsluitend indien de grond na beëindiging van de luchthavenactiviteiten
een meerwaarde heeft, komt deze waarde toe aan de staat. Dit is echter een
toekomstige waarde, waarvan het hoogst onzeker is of die ooit gerealiseerd
wordt. Deze toekomstige waarde bepaalt op dit moment derhalve niet de waarde
van NVLS.De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre NVLS bereid is de grond
die zij thans bezit over te dragen aan de staat als er niet op kortere termijn
wordt geprivatiseerd, of NVLS bereid is om de grondoverdracht om niet te doen,
wanneer een dergelijke grondtransactie plaats zou kunnen vinden, wie daarover
binnen de NVLS beslist, welke rol de staat op dit punt heeft als aandeelhouder
en of de staat een dergelijke overdracht van grond kan afdwingen.Over de grondoverdracht hebben besprekingen plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers
van de staat en NVLS. Om na de privatisering de publieke belangen goed te
kunnen waarborgen heeft de staat als voorwaarde voor de privatisering gesteld
dat, voorafgaand aan het moment van beursgang, de grond van NVLS aan de staat
dient te worden overgedragen.In besprekingen met de NVLS is overeengekomen dat dit zal gebeuren. In
ruil daarvoor geeft de staat de grond aan de NVLS in erfpacht teneinde NVLS
in staat te stellen de luchthavenexploitatie te voeren.Aangezien de grond nu in handen is van de onderneming is NVLS niet aanstonds
met deze overdracht akkoord gegaan. Op voorwaarde van privatisering van de
onderneming heeft NVLS uiteindelijk met deze overdracht ingestemd. Zonder
privatisering zal er voor NVLS geen prikkel zijn om deze grond aan de staat
over te dragen en zal zij daaraan ook niet meewerken.Binnen NVLS zijn het de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen
die de bevoegdheid hebben om te besluiten over de grondoverdracht. De staat
kan in de rol van aandeelhouder deze verwerving van de grond niet afdwingen.Door verschillende fracties zijn vragen gesteld over het criterium wanbeheer
als intrekkingsgrond voor de exploitatievergunning.Zo vragen de leden van de SP-fractie of de regering kan aangeven wat verstaan
wordt onder wanbeheer, zoals genoemd in artikel 8.25b. Zij vernemen tevens
graag wat de mogelijkheden van de minister zijn om te handelen als er wel
sprake is van wanbeheer, maar de continuïteit van de luchthaven niet
in gevaar komt?Wanbeheer door de exploitant ontstaat niet van de ene dag op de andere,
maar zal zich geleidelijk aan manifesteren. Dit wanbeheer kan zich op verschillende
wijzen openbaren. Om de ontwikkeling van de luchthaven nauwlettend te kunnen
volgen, wordt de luchthavenexploitant gevraagd om elke drie jaar aan de minister
van Verkeer en Waterstaat verslag uit te brengen over de wijze waarop de exploitatie
van de luchthaven is vormgegeven. Uiteraard kan de minister ook eerder een
verslag vragen indien deze dat nodig acht.Indien de minister, bijvoorbeeld op basis van de indicaties, het ernstige
vermoeden heeft dat door wanbeheer de continuïteit van de luchthaven
in gevaar zal worden gebracht, kan deze aan de exploitant een aanwijzing geven
om maatregelen te nemen ter voorkoming van dit wanbeheer. Alvorens tot deze
aanwijzing over te gaan stelt de minister de exploitant in de gelegenheid
om binnen een te stellen termijn zelf voorzieningen te treffen ter voorkoming
van wanbeheer.Voorts vragen de leden van de fractie van D66 om dieper in te gaan op
het besluit om aan de vergunning geen voorschriften te verbinden, omdat naar
de mening van deze leden het argument om Schiphol als «gewoon bedrijf»
aan te merken niet op zou gaan vanwege haar monopoliepositie.De exploitatievergunning kent als enige criterium wanbeheer. Dit begrip
dient te worden getoetst aan de eisen van de tijd die aan een moderne luchthaven
gesteld mogen worden. Aangezien dit geen statisch gegeven is en zeker in de
luchtvaart voortdurend zal veranderen, is er niet voor gekozen om hieraan
strikte criteria te verbinden. Een te sterke detailbemoeienis met de bedrijfsvoering
van de luchthaven past evenmin in de nieuwe verhoudingen met de sector en
correspondeert ook niet met het karakter van de exploitatievergunning als
ultimum remedium.Dat Schiphol een bedrijf is met een zekere marktmacht is zeker waar, maar
om misbruik van die marktmacht te voorkomen is niet de vergunning het aangewezen
instrument doch de aparte wet- en regelgeving inzake de economische regulering.De leden van de CDA-fractie vragen wat in de Wet luchtvaart wordt bedoeld
met «optimaal» in het bevorderen van een optimaal gebruik van
luchthaven als knooppunt van nationaal en internationaal luchtverkeer. Deze
leden vinden dit een te vaag begrip als basis voor een investeringsaanwijzing
door de minister aan de exploitant op het moment dat investeringen van de
exploitant achterblijven bij wat noodzakelijk is voor instandhouding van Schiphol
als mainport.In de Wet luchtvaart wordt gesproken over een optimaal gebruik van de
luchthaven als knooppunt van nationaal en internationaal verkeer dat bevorderd
dient te worden. De term «optimaal gebruik» is geen objectieve
term, in die zin dat «optimaal» geen toetsbare entiteit is. Het
kabinet geeft hiermee echter het belang aan, dat zij hecht aan het (optimale)
functioneren van de luchthaven Schiphol als een knooppunt (als een mainport)
in het vliegverkeer en niet uitsluitend als een bestemmingsluchthaven voor
de thuismarkt.Dit «optimale» gebruik van de luchthaven als mainport is niet
te realiseren door één actor (zoals NVLS), maar door een samenspel
van diverse actoren. Te denken valt daarbij aan KLM die voor een groot deel
voor het internationale netwerk zorgt, de slotcoördinator wat betreft
de verdeling van slots, de overheid voor het verkrijgen van internationale
landingsrechten en de landzijdige bereikbaarheid van de luchthaven, de LVNL
voor de beschikbaarheid van de capaciteit in de lucht, etc.Om de handelswijze van een van de actoren – NVLS – aan de
mainportdoelstelling te kunnen toetsen, zijn er verschillende indicaties in
de wet opgenomen, die IVW zal monitoren. De minister van Verkeer
en Waterstaat krijgt via het wetsvoorstel instrumenten ter beschikking om
in te grijpen indien de handelwijze van NVLS strijdig is met die mainportdoelstelling.Het optimale gebruik van de luchthaven is niet als toetsingscriterium
in de wet opgenomen, juist doordat deze term niet toetsbaar is. Het ontwikkelen
van een concreet toetsingscriterium voor investeringen zou zeer gedetailleerde
regelgeving opleveren, terwijl geenszins vaststaat dat de daaruit voortvloeiende
wettelijke investeringsplicht via een aanwijzing altijd maatschappelijk gezien
gewenst of verantwoord is of afgedwongen zal kunnen worden. Het kabinet meent
dat het huidige voorstel voldoende waarborgen biedt voor een luchthaven om
te opereren in lijn met de publieke belangen.De leden van de fractie van GroenLinks pleiten ervoor dat ook wanbeheer
op sociaal- of milieuterrein of op het gebied van veiligheid expliciet wordt
opgenomen in de wet.De exploitatievergunning wordt gegeven om de luchthaven te exploiteren.
Het doel van de vergunningverlening is om de vergunning in te kunnen trekken
in geval van wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven in
gevaar wordt gebracht of in het geval het nationale ruimtelijke beleid niet
langer voorziet in een luchthaven op de desbetreffende locatie. In die gevallen
wordt de exploitant in zijn hoedanigheid als exploitant van de luchthaven
aangesproken. Daarbij hoort een belangenafweging van overwegend (nationaal-)economische
aard, die voor een activiteit als die van de exploitatie van de luchthaven
door de overheid gemaakt moet kunnen worden.Voor wat betreft de verantwoordelijkheid van de exploitant met betrekking
tot aangelegenheden op het gebied van milieu, sociale aangelegenheden en veiligheid
gelden specifieke regels. Deze belangen dienen niet ondergeschikt te kunnen
worden gemaakt aan de economische belangenafweging en de naleving van deze
belangen dient afzonderlijk te kunnen worden gehandhaafd op grond van daarop
afgestemde, specifieke regels over die onderwerpen. Dit risico ontstaat als
de intrekking van de exploitatievergunning mede vanwege die belangen zou kunnen
plaatsvinden. Het is ook niet nodig om die belangen mee te nemen in de afweging
over de exploitatievergunning, nu er afzonderlijke wetgeving is die die belangen
doeltreffend kan behartigen. Recente wetswijzigingen bieden daar ook betere
mogelijkheden voor. In het kader van de vervreemding van de aandelen is het
juist ook noodzakelijk dat deze belangen helder en op niet misverstane wijze
in wettelijke normen worden geregeld. Bij een dergelijke vervreemding hoort
immers een herordening van belangen en een aanscherping van de duidelijkheid
met betrekking tot de rol die de overheid vervult bij de behartiging van publieke
belangen ten opzichte van de luchthaven.De regering is dus niet bereid om de genoemde belangen op te nemen in
het afwegingskader voor de intrekking van de exploitatievergunning.De leden van de fractie van D66 vragen hoe de regering wenselijk gedrag
van Schiphol op het gebied van milieu en veiligheid denkt af te dwingen, of
de criteria helder zijn en of de bevoegdheden en belangen van de toezichthouders
niet verstrengeld zijn.Met de nieuwe wet en het luchthavenindeling- en luchthavenverkeerbesluit
kan het wenselijk gedrag van Schiphol afgedwongen worden. Duidelijke randvoorwaarden
ten aanzien van inrichting van het luchthaventerrein en gebruik van de luchthaven
zijn opgesteld. Ook over handhaving is de wet duidelijk. Bij overtreding zullen
sancties volgen.Om een heldere scheiding tussen verantwoordelijkheden van rijk en sector
ook in dit opzicht te bevorderen is privatisering wenselijk.Verschillende fracties informeren nader naar mogelijke
andere intrekkingsgrondenDe leden van de fractie van de ChristenUnie informeren in welke concrete
situaties de luchthavenexploitatievergunning kan worden ingetrokken. Vormt
bijvoorbeeld een forse overschrijding van de maximaal toegestane geluidsbelasting
ook een intrekkingsgrond?De drie intrekkingsgronden van de exploitatievergunning zijn:(i) wanbeheer door toedoen van de exploitant waardoor de continuïteit
van de luchthaven in gevaar wordt gebracht;(ii) verplaatsing van de luchthavenactiviteiten naar een andere locatie;(iii) op verzoek van de exploitant mits het algemeen belang zich daar
niet tegen verzet.De eerste intrekkingsgrond moet gezien worden als een ultimum remedium.
De minister van Verkeer en Waterstaat heeft voordien echter nog de mogelijkheid
om ingeval er een ernstig vermoeden is van dreigend wanbeheer aanwijzingen
te geven op het gebied van kwaliteit en/of investeringen. Indien en voor zover
geen gevolg wordt gegeven aan de ministeriële aanwijzingen zal de bewijslast
voor het aantonen van wanbeheer gemakkelijker zijn. De combinatie van de aanwijzingsbevoegdheid
met de intrekkingsgrond van de exploitatievergunning geeft de minister de
mogelijkheid om de mainportfunctie te waarborgen voor zover het de bijdrage
daarin van de exploitant betreft. Als voorbeeld van wanbeheer kan genoemd
worden het slecht onderhouden van infrastructuur waardoor de continuïteit
van de luchthaven in gevaar komt.Onwenselijke situaties die niet leiden tot sancties in relatie tot de
exploitatievergunning, zoals een forse overschrijding van de maximaal toegestane
geluidsbelasting, zijn op zich denkbaar. Bij het genoemde voorbeeld gaat het
om overtreding van de regels in het luchthavenverkeerbesluit. Het onderhavige
wetsvoorstel heeft geen betrekking op sancties in dit verband.De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat de
mainportfunctie van de luchthaven Schiphol onvoldoende gebaat is bij wanbeheer
als grond voor ingrijpen en dat die grond zodanig zou moeten worden aangepast
qua tarieven, voorwaarden en voorzieningen dat de aansluiting bij de top 4
luchthavens van Europa gegarandeerd blijft.De positie van Schiphol op een internationale ranglijst van luchthavens
hangt niet alleen van Schiphol af, maar ook van de andere luchthavens op de
betreffende ranglijst en van het eigenzinnige gedrag van luchtvaartmaatschappijen,
passagiers en vrachtverladers.Zoals in de risicoanalyse is aangegeven, is het totstandkomen van een
mainport het resultaat van de inspanningen van een groot aantal partijen.
De KLM is bijvoorbeeld de belangrijkste partij waar het gaat om de kwaliteit
van het netwerk (aantal bestemmingen en frequenties).Overigens deel ik niet de mening van het CDA dat het verlies van de nummer
4 positie op een ranglijst van luchthavens aan een «runner-up»
desastreus zou zijn voor de mainportpositie. In 2000 was Madrid de nummer
5 op de ranglijsten betreffende passagiersaantallen en vliegtuigbewegingen,
met hogere groeipercentages dan Schiphol. Het belang van Schiphol als mainport
blijft onveranderd als Madrid op de genoemde ranglijsten Schiphol passeert
door bijvoorbeeld een forse toename van het luchtverkeer en -vervoer tussen
Madrid en Barcelona. Daar staat tegenover dat het theoretisch mogelijk is
dat de mainportpositie van Schiphol wel degelijk verslechtert,
terwijl toch de nummer 4 positie gehandhaafd blijft of zelfs een hogere positie
wordt gehaald, omdat bijvoorbeeld Frankfurt het nog slechter doet en op de
ranglijsten onder Schiphol zakt.Dit alles in beschouwing nemende is het niet zinvol en ook niet redelijk
tegenover Schiphol om harde eisen te stellen ten aanzien van het behoud van
een relatieve positie, temeer daar de Staat niet kan garanderen dat de betreffende
eisen niet in conflict komen met andere normen (zoals die betreffende milieu
en veiligheid en slottoewijzing) die voor de luchthaven gelden.De leden van de CDA-fractie vragen waarom een toetsbare, wettelijke verankering,
zoals de KLM heeft voorgesteld, niet in de wet wordt opgenomen?Zoals reeds aangegeven, is het niet zinvol en ook niet redelijk tegenover
Schiphol om harde eisen te stellen ten aanzien van het behoud van een relatieve
positie, zoals KLM wil, en deze wettelijk te verankeren, temeer daar de staat
niet kan garanderen dat de betreffende eisen niet in conflict komen met andere
normen (zoals die betreffende milieu en veiligheid en slottoewijzing) die
voor de luchthaven gelden.Het voorliggende wetsvoorstel bevat voldoende grondslag voor de staat
om naar gelang van de omstandigheden van het moment te kunnen oordelen of
er sprake is van wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven
als mainport in gevaar wordt gebracht. Een dergelijke bepaling biedt juist
de ruimte om ook op langere termijn met wijzigingen van omstandigheden en
van inzicht rekening te houden. In een situatie van dergelijk wanbeheer zal
een goede onderbouwing altijd noodzakelijk zijn en niet achterwege kunnen
blijven.De leden van de CDA-fractie verzoeken om een overzicht, nationaal en internationaal,
van bedrijven die monopoloïde infrastructuren exploiteerden en die door
wanprestatie de exploitatievergunning is ontnomen.De Britse overheid heeft recentelijk besloten om de operatie van het rail-netwerk
uit handen van Railtrack te nemen. Andere voorbeelden zijn mij niet bekend.De leden van de fractie van D66 vragen hoe reëel uitvoerbaar de sanctie
van intrekking van de vergunning eigenlijk is. Is het praktisch mogelijk om
een andere exploitant aan te wijzen?In de exploitatie en eigendom van luchthavens wereldwijd voltrekken zich
veranderingen waardoor het wel degelijk mogelijk wordt een andere exploitant
aan te trekken. Afzonderlijke ondernemingen specialiseren zich namelijk in
het management van luchthavens wereldwijd. Intrekking van de vergunning is
een uiterste mogelijkheid om in te grijpen, waarvan niet zonder goede redenen
gebruik gemaakt zal worden. Als er echter serieuze aanleiding is om te overwegen
van dit uiterste middel gebruik te maken, dan is er voor de exploitant wel
degelijk een reële dreiging dat de overheid daartoe overgaat.Door verschillende fracties zijn voorts vragen gesteld over een mogelijke
wettelijke verplichting om de capaciteitsontwikkeling van de luchthaven vast
te leggen.De leden van de CDA- en SGP-fractie vragen in dat kader waarom er in de
wet geen verplichting wordt opgenomen tot het maken van meerjarenafspraken
inzake capaciteitsontwikkeling met de luchtvaartmaatschappijen die Schiphol
als thuishaven hebben, of een ministeriële aanwijzingsbevoegdheid inzake
de gewenste capaciteitsontwikkeling indien geen overeenstemming mogelijk blijkt
tussen de luchtvaartmaatschappijen en de exploitant. Voorts vragen
de CDA-leden of de regering van mening is dat hiervoor het best een onafhankelijke
instantie het criterium kan toepassen bij de beoordeling van het vermoeden
van de minister, dat de exploitant zijn plicht verzaakt of naar aanleiding
van een klacht van de gebruikers.Ook de leden van de VVD-fractie vragen aandacht voor de opmerkingen van
KLM over de wettelijke verplichting tot het maken van meerjarenafspraken tussen
de gebruikers en de luchthaven inzake de luchthavencapaciteitsontwikkeling.Mocht achterblijvende capaciteitsgroei door de handelwijze van NVLS de
continuïteit van de luchthaven als mainport (b.v. buitenlandse luchtvaartmaatschappijen
vertrekken van Schiphol) in gevaar brengen, dan zal IVW een signaal geven
aan de Minister. Via het Wetsvoorstel krijgt de Minister de mogelijkheid om
een aanwijzing uit te vaardigen en uiteindelijk – als ultimum remedium –
de exploitatievergunning in te trekken.Een directe aanwijzingsbevoegdheid inzake capaciteitsontwikkeling in het
algemeen, waardoor de Staat zou kunnen verzekeren dat er voldoende capaciteit
is, ligt niet in de rede. Net als een onafhankelijke instantie die toezicht
zou houden op de «gewenste capaciteitsontwikkeling» zou de Minister
dan op de stoel van de ondernemer moeten gaan zitten.Een wettelijke verplichting tot meerjarenafspraken inzake te leveren capaciteit
zal niet alleen ten behoeve van de luchtvaartmaatschappijen kunnen gelden,
zoals KLM wenst. Zij heeft als keerzijde dat er ook een wettelijke verplichting
tot het afnemen van capaciteit zou dienen te zijn. Het kabinet meent, dat
de wetgever niet de verantwoordelijkheid kan dragen voor het op een dergelijke
wijze fixeren van de onderlinge verhoudingen tussen partijen.Met de door KLM voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid terzake van capaciteitsontwikkeling
zou de staat daarvoor ook verantwoordelijkheid dragen, waarop hij op ieder
moment zou kunnen worden aangesproken. Een concreet toetsingscriterium voor
investeringen, zoals KLM wil, zou zeer gedetailleerde regelgeving opleveren,
terwijl geenszins vaststaat dat de daaruit voortvloeiende wettelijke investerings-
of exploitatieplicht altijd maatschappelijk gezien gewenst of verantwoord
is of afgedwongen zal kunnen worden.De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering de belangen van de
gebruikers door deze wet kan waarborgen, als de minister het niet nodig vindt
bepalingen uit de PKB over te nemen die garanderen dat voldoende baan- en
afhandelingscapaciteit aanwezig is om Schiphol als mainport te kunnen laten
functioneren.In de nieuwe rolverdeling tussen sector en rijk geven wij de randvoorwaarden
waarbinnen wij verwachten dat een beheerste groei (voorlopig) mogelijk is.
Van de sector verwachten we dat ze (in het eigen belang) de beschikbare ruimte
optimaal zal benutten.De belangen van de gebruikers en het publieke belang bij de mainport worden
gewaarborgd via de exploitatievergunning, die ingetrokken kan worden bij wanbeheer.Naar het karakter van de vergunning/concessie en de mogelijke looptijd
zijn door enkele fracties nadere vragen gesteld.De leden van de VVD-fractie vragen de regering om een inhoudelijke reactie
op de door deze leden geciteerde overwegingen van KLM-zijde inzake de concessievorm
en looptijd. KLM zou volgens deze bewoordingen van mening zijn dat de NMa
concludeert dat de exploitant van Schiphol een monopoliepositie
bekleedt, dat er dus geen sprake is van«concurrentie tussen de infrastructuren»
en dat dus de concessievorm niet verworpen moet worden en dat gelet op de
terugverdientijd van de investeringen van 10 in plaats van 30 jaar een concessie
met een beperkte looptijd wel in aanmerking zou moeten kunnen komen.Bij deze overwegingen van de KLM plaatst het kabinet de volgende kanttekeningen.
KLM vraagt om een concessie of exploitatievergunning voor bepaalde tijd. Afgezien
van het feit dat de Staat te zijner tijd bij verlenging van een dergelijke
exploitatievergunning, mede gezien de voorgeschiedenis van de NV Luchthaven
Schiphol, bij normaal gedrag van Schiphol niet zo vrij is om de vergunning
aan een ander te verlenen als KLM suggereert, gaat van een vergunning met
beperkte duur een ongewenst kostenopdrijvend effect uit, omdat de exploitant
daardoor een kortere terugverdientijd van de investering zal moeten hanteren.
Ook bestaat het risico van verwaarlozing van exploitatie tegen de datum van
afloop van de vergunning. KLM zelf bevestigt dit elders in haar reactie met
de stelling dat de «mogelijk hogere tarieven» zullen meebrengen
dat KLM klanten zal kwijtraken aan buitenlandse luchtvaartmaatschappijen die
niet via Schiphol vliegen, maar via buitenlandse hubs. Gezien ook de wens
van KLM om de mainportfunctie van Schiphol wettelijk te verankeren via de
positie op de ranglijst van luchthavens, gaat ook KLM er blijkbaar vanuit
dat er wel degelijk sprake is van een zekere concurrentie met andere luchthavens
(«tussen de infrastructuren»).De terugverdientijden zoals vermeld door de KLM zijn niet correct en niet
ontleend aan het jaarverslag van Schiphol Group. Investeringen in de belangrijkste
activa (banen, rijbanen, platformen, terminals en gates) worden door Schiphol
gedaan voor enkele decennia. Reden achter deze lange termijn is het feit dat
de economische levensduur van de activa (gegeven het noodzakelijke onderhoud)
in deze orde van grootte ligt. Zodoende worden de afschrijvingen van deze
activa ook over een dergelijke lange periode gespreid. (Het aanpassen van
de afschrijvingstermijn aan de economische levensduur is een algemeen geaccepteerde
usance, geldig voor wezenlijk alle bedrijfstakken).De terugverdientijd van dergelijke activa is, analoog, langdurig en met
name afhankelijk van de havengelden. Hogere havengelden zouden een kortere
terugverdientijd bewerkstelligen. De NMa zal echter toezien op eventueel misbruik
van marktmacht bij de vaststelling van de havengelden.Vanuit overheidsperspectief is het tenslotte van belang dat bij de eeuwigdurende
looptijd de overheid op ieder moment – indien de situatie daarom vraagt –
kan ingrijpen en niet alleen aan het eind van de «concessieperiode».De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het verlenen van
een vergunning voor bepaalde tijd niet een sterkere prikkel bij de exploitant
neerlegt om adequaat invulling te geven aan zijn verantwoordelijkheden.Het kabinet meent dat het huidige voorstel van publieke regelgeving –
met de vergunning voor onbepaalde tijd – de publieke belangen beter
waarborgt dan een vergunning voor een bepaalde tijd.Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om ieder moment in te grijpen als
de handelwijze van NVLS de continuïteit van de luchthaven in gevaar brengt.
Het wachten op het eind van de looptijd om een nieuwe exploitant aan te wijze
is derhalve niet nodig. Deze dreiging fungeert reeds als een prikkel voor
NVLS. Daarnaast dient «de status quo» in ogenschouw te worden
genomen, en dat is dat NVLS op dit moment «de facto» een vergunning
voor onbepaalde tijd heeft. De introductie van een vergunning voor bepaalde
tijd zou een belangrijke wijziging van de huidige situatie zijn. Internationaal
gezien zou een beperking van de looptijd op het moment van privatisering
via een beursgang overigens een «novum» zijn. Geen van de overheden
die een grote nationale luchthaven (zoals BAA, Kopenhagen, Wenen en Frankfurt)
naar de beurs hebben gebracht, hebben voor beperking van de looptijd gekozen.
De concessies bij Zürich en Rome bestonden immers al en werden bij de
beursgang gecontinueerd. Het nu beperken van de looptijd zou daarom kunnen
betekenen dat er forse schadeclaims van NVLS zouden kunnen ontstaan.Beperking van de looptijd van de vergunning brengt nog een aantal andere
problemen met zich mee. Luchthavenexploitanten hebben namelijk altijd te maken
met een zeer lange economische levensduur en navenante terugverdientijd c.q.
afschrijvingstermijn (+/- 30 jaar) van belangrijke luchthaveninvesteringen
(terminals, start- en landingsbanen). Een korte looptijd zal bedrijven niet
kunnen enthousiasmeren om in de luchthaven te investeren, tenzij er hoge tarieven
mogen worden geheven. Dat is echter om andere redenen niet wenselijk. De bestaande
concessies van (regionale) luchthavens in het buitenland lopen daarom meer
dan 30 jaar. Bij bepaling van de looptijd ontstaat derhalve een bijna onoplosbare
spanning tussen enerzijds de doelstelling om een marktprikkel te introduceren
(via korte looptijd) en anderzijds de doelstelling van een goede terugverdientijd
voor de luchthavenexploitant (via lange looptijd). Nog los van het feit dat,
zoals beschreven in de kabinetsbrief van november 2000 (25 435, nr. 2),
luchthavens op verschillende deelmarkten wel degelijk worden geconfronteerd
met concurrentie en het de vraag is of deze «extra» marktprikkel
daarom een toegevoegde waarde heeft.Een beperking van de looptijd zal bovendien als consequentie met zich
brengen, dat de exploitant aan het eind van de concessieperiode de investeringen
gaat minimaliseren, met mogelijk afbreukrisico voor de kwaliteit en continuïteit
van de luchthaven als mainport.De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het niet logischer
is om te kiezen voor een vergunning voor bepaalde tijd, omdat bij de keuze
voor een vergunning voor onbepaalde tijd een eventuele beëindiging van
de vergunning door het rijk gepaard zou gaan met een enorm hoge afkoopsom.Een onverwacht hoge afkoopsom zal zich niet voordoen, omdat er duidelijk
en gedetailleerd afgesproken is wat de condities zijn waaronder een afkoop
plaatsvindt en waarop die afkoop betrekking heeft. De afkoopsom bestaat uit
twee onderdelen, te weten een vergoeding voor de intrekking van de vergunning
en vergoeding voor het recht van erfpacht en de relevante opstallen.In geval van intrekking van de vergunning vanwege wanbeheer, waardoor
de continuïteit van de luchthaven in gevaar komt, zal geen sprake zijn
van een schadeloosstelling voor het intrekken van de vergunning. Bij beëindiging
van de erfpacht zal de grondeigenaar (de staat) de erfpachter (NVLS) een vergoeding
geven voor het recht van erfpacht en de relevante opstallen. Tenslotte zal
de nieuwe exploitant een vergoeding moeten betalen voor het recht van erfpacht
en de opstallen, zodat de transfer – zoveel mogelijk – «budgetneutraal»
voor de overheid zal uitwerken.Door de leden van verschillende fracties zijn tenslotte vragen gesteld
naar het investeringsgedrag van een geprivatiseerd Schiphol en de mogelijke
sturing daarvan.Zo vragen de leden van de CDA-fractie welke instrumenten de regering heeft
om in te grijpen op het moment dat ontwikkeling van andere activiteiten (o.a.
vastgoed) op termijn de ontwikkeling van de noodzakelijke aviation activiteiten
op die plek of aangrenzende plekken belemmert.De overheid heeft hiervoor ter beschikking de gebruikelijke instrumenten
van de ruimtelijke ordening. Via ruimtelijke planvorming op grond van de Wet
Ruimtelijke Ordening kan de bestemming luchthavendoeleinden toegekend worden
aan bepaalde gronden. Ook kan de minister van Verkeer en Waterstaat het luchthavenindelingbesluit
wijzigen en bepaalde gronden toevoegen aan het luchthavengebied, waardoor
deze bestemming van rechtswege doorvertaald wordt in bestemmingsplannen.Met dit wetsontwerp kan de regering over de volgende aanvullende instrumenten
beschikken om te voorkomen dat non-aviation activiteiten ten koste zouden
kunnen gaan van de noodzakelijke aviation activiteiten:– waarschuwing en investeringsaanwijzing;– intrekken van de exploitatievergunning.De leden van D66 vragen hoe een toenemende aandacht voor internationalisering
zich verhoudt met de aandacht voor de kwaliteit van de luchthaven Schiphol
zelf en hoe de prioriteit van dit laatste te waarborgen valt en hoe te voorkomen
valt dat de verliezen van buitenlandse deelnemingen ten koste gaat van de
exploitatie c.q. kwaliteit van de luchthaven Schiphol.Op het eerste gezicht lijkt er spanning te zitten tussen internationale
expansie en de aandacht voor de kwaliteit van de luchthaven op de locatie
Schiphol.Echter, NVLS heeft evenmin als de aandeelhouders baat bij uitholling van
de investeringen op de locatie Schiphol, die leiden tot kwaliteitsverlies.
De locatie Schiphol met het airport city concept is het paradepaardje van
NVLS, dat gebruikt wordt als voorbeeld bij besprekingen over de internationale
samenwerkingsverbanden. Mocht de thuislocatie verwaarloosd worden, dan zal
dit zijn weerslag krijgen op de internationale ambities.Maar los van deze argumenten zijn door het kabinet extra waarborgen voorgesteld
om dit niet te laten gebeuren. In het wetsvoorstel is opgenomen, dat over
de (kwaliteit van de) dienstverlening en de daarbij behorende tarieven onderhandeld
zal moeten worden met de klanten, zijnde de luchtvaartmaatschappijen. Deze
onderhandelingen kunnen leiden tot service level agreements (SLA's).De leden van de SGP-fractie vragen of er cijfers beschikbaar zijn die
inzicht geven in het investeringsgedrag van Schiphol en van andere luchthavens
voor wat betreft het onderscheid in aviation en non-aviation. Is er verschil
aantoonbaar in investeringsgedrag tussen private en niet-private luchthavens?De NVLS investeerde in 2001 op de locatie Schiphol ongeveer f 885
mln. (exclusief security), waarvan 55% aviation-gerelateerd. In het investeringsbudget
(excl. security) voor 2002 is 58% aviation-gerelateerd.Een vergelijking met andere luchthavens is niet eenvoudig. Vanwege de
omvang van luchthaveninvesteringen vinden deze meestal in«cycles»
plaats. Bovendien worden de investeringsplannen van luchthavens vaak vertraagd
door openbare hoorzittingen en ruimtelijke ordeningsprocedures, waardoor bijvoorbeeld
het verkrijgen van planningpermissie voor Terminal 5 van Heathrow 8 jaar geduurd
heeft en ook de aanleg van de vijfde baan van Schiphol vertraging heeft opgelopen.De leden van de SGP-fractie vragen of er ook inzicht kan worden geboden
in cijfermateriaal inzake mogelijk verschil in rendementseisen en verschillen
in investeringsquota tussen private en niet-private luchthavens.Er is weinig cijfermateriaal beschikbaar met betrekking tot deze materie,
met name in het geval van niet-geprivatiseerde luchthavens.Echter, specifiek voor NVLS kan er gesteld worden dat zij reeds opereert
onder de veronderstelling dat de overheid dezelfde rendementseisen hanteert
als de private sector. Zo dienen alle investeringsprojecten te voldoen –
aviation en non-aviation – aan een minimale rendementseis die gebaseerd
is op private rendementseisen.Derhalve zal er na privatisering van NVLS weinig veranderen, ondanks dat
een beursgang ertoe leidt dat het management eventueel sterker kan worden
gedreven om kansen tot efficiencyverbetering te benutten.Het is belangrijk om het huidige voorstel van economische regulering in
ogenschouw te houden. Onder het voorstel wordt NVLS in staat gesteld om voldoende
rendement te behalen op aviation investeringen; daardoor wordt er geen afbreuk
aan de investeringsgedrag van NVLS na privatisering gedaan.3. Sectorspecifiek toezicht op tarieven en voorwaardenDe leden van de fractie van de ChristenUnie willen graag weten wat precies
het verschil is tussen de invloed die de overheid momenteel heeft op de totstandkoming
van de tarieven en de invloed onder de werking van het voorgestelde wettelijk
regime.Bij de huidige goedkeuringsprocedure op basis van art. 36 Luchtvaartwet
verleent de Kroon, op advies van de minister van Verkeer en Waterstaat, middels
een Koninklijk Besluit vooraf (ex ante) goedkeuring aan de door de exploitant
vastgestelde tarieven.Volgens het genoemde wetsartikel dient de minister het Verdrag van Chicago
uit te voeren (non-discriminatiebeginsel) en te waken tegen tarieven die voor
de luchtvaart, mede bezien uit een oogpunt van algemeen belang, schadelijk
kunnen zijn. De Minister toetst daarbij marginaal. Aanknopingspunten voor
een diepgaander toetsing ontbreken. Aan het schadelijkheidscriterium wordt
invulling gegeven door het hanteren van aanbevelingen van ICAO, te weten de
basisprincipes van transparantie, non-discriminatie en kostenoriëntatie.Het huidige toezicht is niet gericht op het voorkomen en tegengaan van
eventueel misbruik van marktmacht. Voorts ontbreekt een helder kader voor
kostenoriëntatie en is er geen aangrijpingspunt voor het toetsen van
de voorwaarden.Het is dringend gewenst dat de huidige ex ante goedkeuring in lijn wordt
gebracht met de principes die voortvloeien uit Mededingingswet. Ook gaat de
voorkeur uit naar een onafhankelijke toezichthouder, te weten de NMa. Dat
is ook in lijn met het kabinetsstandpunt op de nota Zicht op Toezicht1.Het nieuwe wetsvoorstel behelst een sectorspecifiek mededingingstoezicht
op de luchthaventarieven in aanvulling op het algemene mededingingstoezicht
zoals dit is neergelegd in de Mededingingswet. Daarbij is expliciet gekozen
voor «ex ante» regels, waardoor aan het gedrag van de marktpartijen
bepaalde regels worden gesteld. Deze regels zullen leiden tot een effectievere
handhaving. Daarbij wordt met de voorgestelde ex ante gedragsregels een relatief
zwaar ex ante goedkeuringsregime met een omvangrijke bemoeienis van de NMa
voorkomen. Het regime laat overigens de bevoegdheden uit de Mededingingswet,
wanneer sprake zou zijn van misbruik van een economische machtspositie of
met art. 6 Mededingingswet strijdige afspraken, onverlet. Een gebruiker kan
een klacht indienen, waarbij de tarieven en voorwaarden kunnen worden getoetst
aan art. 24 van de Mededinigingswet. Voorts blijft het Europese Mededingingsrecht
van toepassing.In het toekomstige systeem is, evenals in het huidige systeem, expliciet
vastgelegd dat de exploitant de luchthaventarieven vaststelt. Anders dan in
het huidige systeem zijn de basisprincipes van kostenoriëntatie, non-discriminatie
en transparantie nu echter expliciet in de wet verankerd.Door het stellen van (ex ante) regels wordt de onzekerheid of de luchthaventarieven
voldoen aan de wet vooraf sterk gereduceerd.De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat een belangrijk bezwaar
van toezicht op grond van de Mededingingswet is dat dit toezicht altijd achteraf
(ex post) plaatsvindt. Een dergelijke vorm van toezicht heeft als nadeel dat
pas nadat tarieven en voorwaarden (op basis van de voorziene Service Level
Agreements) in werking zijn getreden, wordt beoordeeld of deze in strijd zijn
met de Mededingingswet. Als gevolg hiervan zouden gebruikers gedurende lange
tijd in onzekerheid verkeren of de tarieven die zij betalen rechtsgeldig zijn.
Bovendien zouden zij deze tarieven aan hun eventuele afnemers in rekening
dienen te brengen hetgeen hun concurrentiepositie blijvend zou kunnen beschadigen,
zowel als gevolg van te hoge tarieven als door een lage kwaliteit van de services
aan passagiers en verladers. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering
de mening deelt dat deze situatie niet ten goede komt aan de maintportfunctie
van Schiphol en op welke wijze de regering deze situatie denkt te voorkomen.In het nieuwe systeem is geen sprake van ex post toezicht. Uitgangspunt
is een reguleringsysteem dat gebruikers voldoende bescherming biedt tegen
eventueel misbruik van marktmacht ten aanzien van tarieven en voorwaarden
van de aviation-activiteiten (zie de NMa-rapportage, april 2001), maar dat
tegelijkertijd zo veel mogelijk overlaat aan de onderhandelingen tussen partijen
(«light handed regulation»). De sectorspecifieke mededingingsregels
in de nieuwe Wet luchtvaart werken dus voor een belangrijk deel vooraf. In
dit kader wordt op de exploitant een zware informatieverplichting richting
gebruikers gelegd en wordt de exploitant verplicht om transparantie aan te
brengen in zijn boekhouding.De introductie van zware ex ante regulering (bijv. via een «price
cap»-systeem) zou een vrij omvangrijke bemoeienis van de NMa als toezichthouder
met de bedrijfsvoering van de NVLS met zich meebrengen. De NMa zou dan in
feite de maximale tariefsruimte steeds vooraf moeten vaststellen op basis
van gedetailleerde bedrijfsinformatie. Ook dan zijn correcties achteraf echter
niet uit te sluiten.Daarentegen zou een toezicht op basis van louter de Mededingingswet in
dit geval inderdaad veel onzekerheden en tijdrovende klachtenprocedures met
zich meebrengen voor alle betrokken partijen. Het optreden ingevolge de Mededingingswet
stelt immers geen regels aan toekomstig gedrag. Dat is in dit geval wel nodig
ten aanzien van de exploitant van de luchthaven.Het kabinet heeft daarom gekozen voor (ex ante) sectorspecifieke regels,
in aanvulling op de Mededingingswet. In het wetsvoorstel zijn inhoudelijke
regels en bevoegdheden voor de exploitant en de toezichthouder vastgelegd,
die erop zijn gericht om de negatieve effecten zoals door het CDA geschetst
tegen te gaan.De onzekerheid of de luchthaventarieven en voorwaarden (waaronder kwaliteit)
voldoen aan de wet wordt reeds vooraf sterk gereduceerd door het door de regelgeving
geïnduceerde gedrag. Gewezen kan worden op bijvoorbeeld het vooraf goedkeuren
door de toezichthouder van het kostentoerekeningssysteem, waarbij als maatstaf
zal worden gehanteerd dat het rendement over de activa niet hoger mag zijn
dan de gewogen gemiddelde rendementseis (WACC), op de gescheiden boekhouding,
op de informatieverplichting richting gebruikers en op de verplichting voor
de NVLS bij de vaststelling van de luchthaventarieven expliciet te motiveren
waarom eventueel bij de tarieven en voorwaarden wordt afgeweken van de zienswijze
van de gebruikers.Daarbij is het niet direct noodzakelijk voor de gebruikers om een tijdrovende
procedure voor de rechter te doorlopen, maar kan op aanvraag direct de toezichthouder
om een oordeel worden gevraagd. Om de gebruiker zo snel mogelijk zekerheid
te bieden zijn termijnen gesteld, zowel aan de toezichthouder om vast te stellen
of er sprake is van strijd met de wet, als aan de NVLS om de
luchthaventarieven indien dit het geval is opnieuw vast te stellen (incl.
een sanctie-instrumentarium om dit zonodig af te dwingen). Bovendien worden,
zodra de NMa strijd met de wet heeft geconstateerd, met onmiddellijke ingang
de oude (normaliter lagere) tarieven van kracht.Ook de leden van de PvdA-fractie willen weten welke alternatieve systemen
voor vaststelling van tarieven het kabinet heeft onderzocht. Wat zijn de voor-
en nadelen van de verschillende alternatieven en waarom is het kabinet gekomen
tot de keuze voor vaststelling door de exploitant, zo vragen deze leden. Een
alternatief kan zijn de vaststelling van tarieven en voorwaarden door de NMa
of het opleggen van bepaalde efficiencynormen door de NMa. Of een tweede alternatief,
het splitsen van Schiphol in een luchtvaartdeel en een commercieel deel, zoals
bijvoorbeeld de werkgroep Cohen in het verleden bij marktactiviteiten van
de overheid bepleitte. Deze leden vragen de minister op deze aspecten te reageren.Naast hetgeen hiervoor al is opgemerkt over alternatieve reguleringssystemen
en de rol van de NMa kan nog gewezen worden op de wettelijke verplichting
tot een beargumenteerde kostensplitsing tussen aviation- en commerciële
activiteiten en tot het voeren van een daarop gebaseerde separate boekhouding
voor de aviation activiteiten. Dit komt vergaand tegemoet aan de door de Commissie
Cohen bepleite splitsing in een luchtvaartdeel en een commercieel deel. Daarnaast
wordt de luchthavenexploitant een informatieplicht opgelegd, die onder meer
inhoudt dat zijn voorstel voor tarieven en voorwaarden aan de gebruikers een
schatting bevat van de efficiencywinsten die in de komende tariefperiode zullen
worden behaald.Het huidige systeem van tariefvaststelling gaat ondermeer uit van het
uitgangspunt dat «gebruikers geacht worden zoveel onderhandelingsmacht
te hebben, dat een zwaar reguleringssysteem niet nodig is» (MvT, blz. 10).
De leden van de fractie van D66 vragen zich af of dit inderdaad ook zo is
in het geval van de «captive users». Wat is de zienswijze van
de regering in deze en hoe kijkt zij aan tegen een eventuele zwaardere vorm
van inspraak voor deze groep gebruikers?Via het gekozen model van de onderhandelde toegang dat is ingebed in een
wettelijk kader dat rechten en plichten stelt, krijgen de gebruikers de mogelijkheid
om nadere afspraken te maken over tarieven en voorwaarden, nader te specificeren
in service level agreements. Tegenover de luchthaven staan overigens niet
louter kleine gebruikers maar ook een grootgebruiker in de onderhandelingen.
Bovendien is de «captivity» niet op alle markten even groot. Voorts
geldt dat inzake de door de luchthaven na afronding van de onderhandelingen
vast te stellen tarieven en voorwaarden een klacht ingediend kan worden bij
de NMa. Om mogelijke informatieasymmetrie te reduceren krijgt de exploitant
bovendien vooraf een informatieplicht jegens de gebruikers. De onderhandelingspositie
van de gebruikers wordt door die informatieplicht versterkt. Voorts kan erop
gewezen worden dat de NVLS wil dat van haar infrastructuur en voorzieningen
gebruik wordt gemaakt, met ander woorden de NVLS heeft zelf ook een incentive
om te onderhandelen.Daarmee is naar de mening van de regering voldoende evenwicht tussen de
onderhandelingspartijen gecreëerd.De leden van de fractie van de ChristenUnie menen uit de toelichting op
bladzijde 7 te kunnen afleiden dat onder de werking van de nieuwe wet het
risico van misbruik van de machtspositie niet wordt uitgesloten. Zij vragen
of de minister dat kan bevestigen.Bedacht moet worden dat in feite geen enkel reguleringssysteem een eventueel
misbruik van marktmacht volledig op voorhand kan uitsluiten, zelfs
niet in het geval van zware ex ante tariefsregulering waarbij de regulator
de maximale tariefsruimte vooraf vastlegt. Zelfs dan is op basis van feitelijke
ontwikkelingen de noodzaak van een correctie achteraf niet uit te sluiten.Het wetsvoorstel, dat uitgaat van een «light handed» toezicht
op basis van een pakket ex ante regels, biedt via een sluitend systeem van
verplichtingen en procedures voldoende prikkels voor de exploitant om zich
zodanig te gedragen dat het risico op een eventueel misbruik van marktmacht
(vooraf) zoveel mogelijk beperkt wordt. Zulks zonder dat de overheid te veel
op de stoel van de onderneming gaat zitten.Ten aanzien van het voorliggende voorstel voor tariefsvaststelling en
de daarbij te hanteren voorwaarden vragen de leden van de PvdA-fractie aan
te geven op welke wijze bij relevante luchthavens in het buitenland deze onderwerpen
worden behandeld en hoe binnen de EU effectief wordt toegezien op het naleven
van het non-discriminatiebeginsel en het mededingingsrecht.In onderstaande tabel worden de reguleringssystemen kort samengevat die
op een aantal relevante geprivatiseerde luchthavens in het buitenland worden
toegepast. De EU kent geen sectorspecifieke mededingingsregels inzake luchthaventarieven.
Over een ontwerp-richtlijn inzake luchthaventarieven is in EU-verband geen
overeenstemming bereikt. Wel heeft het Europese Hof in het kader van het algemene
mededingingsrecht uitspraken gedaan inzake luchthaventarieven van de luchthaven
Brussel en de Portugese luchthavens. Beide exploitanten zijn veroordeeld wegens
het verlenen van quantumkortingen op de luchthavengelden, waardoor de zogenoemde
«home based carrier» onevenredig bevoordeeld werd (discriminatie). luchthavenregulatorreguleringskadercriteriumactiviteiten
(till)BAA Londenluchtvaartautoriteiten (na advies Competition Commission)sectorspecifiekprice cap (1998 tot 2003)Van single till naar dual till BAA SchotlandCompetition
Commissionalgemeen (reserve power)cost based/rate of returnsingle tillWenenluchtvaartautoriteitensectorspecifiekprice
cap (activiteiten gerelateerd)dual till FrankfurtMinisterie Transport
(deelstaat)sectorspecifiekcost based/rate of returndual till HamburgMinisterie Ec.Zaken.
(deelstaat)sectorspecifiekprice capdual tillKopenhagenMinisterie
van Transportsectorspecifiektot 2000 :cost based/rate of return 2000–2003: constantdual tillSydneyMededingingsautoriteiten
(ACCC)sectorspecifiekprice capdual tillZuid-AfrikaOnafh. Regulating
Committeesectorspecifiekprice capsingle tillNieuw-ZeelandMededingingsautoriteiten
(Competition Commision)algemeen Mededingingswetcost based/rate of returndual tillNiet duidelijk is of de in het wetsvoorstel opgenomen normen van non-discriminatie,
transparantie en kostenoriëntatie volledig in overeenstemming zijn met
het Europees en nationaal mededingingsrecht, zo stellen de leden van de PvdA-fractie.De in het wetsvoorstel opgenomen normen zijn geheel in overeenstemming
met het Europese en nationale mededingingsrecht. De normen zijn dezelfde als
bij de toepassing van artikel 24 Mededingingswet (misbruik economische machtspositie),
maar dat laatste werkt alleen achteraf. In de onderhavige situatie worden
deze normen vooraf dwingend opgelegd. Door de toepassing in handen te leggen
van de NMa wordt bevorderd dat de normen zo veel mogelijk worden toegepast
met gebruikmaking van de ervaringen uit het mededingingsrecht.
Tevens wordt verzekerd dat de normen zoveel mogelijk conform het mededingingsrecht
worden uitgelegd. Dit biedt ook de partijen meer rechtszekerheid dan sectorspecifieke
normen zonder meer.De leden van de fractie van GroenLinks stelden enkele vragen over de verhouding
tussen het in dit wetsvoorstel opgenomen sectorspecifieke mededingingstoezicht
en het algemene mededingingstoezicht op grond van de Mededingingswet. De leden
van GroenLinks constateren dat met het onderhavige wetsvoorstel sectorale
prioriteiten worden gesteld inzake het functioneren van de NMa en vragen zich
af of de NMa voldoende capaciteit heeft om alle taken uit te voeren.Bovenstaande constatering is niet juist. In dit wetsvoorstel worden geen
prioriteiten gesteld inzake het functioneren van de NMa in het algemeen, maar
specifieke regels gesteld waarop de nieuwe Vervoerkamer van de NMa zal toezien.
Met de inrichting van die Vervoerkamer zal de capaciteit van de NMa toereikend
worden vergroot. Momenteel worden daarvoor de voorbereidingen getroffen in
nauw overleg tussen VenW, EZ en NMa. Deze Vervoerkamer wordt ook belast met
taken op openbaar-vervoergebied.De leden van de fractie GroenLinks pleiten ervoor dergelijke specifieke
regelingen niet in sectorwetgeving maar in de (algemene) Mededingingswet zelf
een plaats te geven. Aan dit pleidooi wordt geen gevolg gegeven. De Mededingingswet
is generiek van aard. Bovendien is een eventueel in de toekomst wenselijke
aanpassing eenvoudiger te realiseren bij het gekozen regime. Het is ook geenszins
ongebruikelijk dat sectorspecifieke regels waarop de NMa toeziet onder eerste
verantwoordelijkheid van de voor die sector verantwoordelijke bewindspersoon
in de desbetreffende sectorwetgeving worden uitgewerkt. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de Gaswet, de Elektriciteitswet en ook voor de Wet personenvervoer 2000.
De leden van de fractie GroenLinks vragen voorts naar de betrokkenheid van
de minister van EZ bij dit wetsvoorstel. Naar de mening van deze fractie ligt
een groot deel van de regelgeving van dit wetsvoorstel immers op het terrein
van de minister van EZ. De in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen regels
inzake de tarieven en voorwaarden van de luchthaven Schiphol zijn aan te merken
als sectorspecifieke regels in aanvulling op de (algemene) Mededingingswet.
De verantwoordelijkheid voor deze regulering ligt primair bij de minister
van Verkeer en Waterstaat. Dit laat onverlet dat de minister van Economische
Zaken een coördinerende rol heeft als het gaat om de samenhang tussen
algemene en sectorspecifieke mededingingswetgeving. In die coördinerende
rol is de minister van Economische Zaken dan ook nauw betrokken bij de voorbereiding
en behandeling van het onderhavige wetsvoorstel.Het toezicht op de tarieven en voorwaarden van Schiphol zal door de NMa
worden uitgeoefend op grond van bij of krachtens de Wet luchtvaart vast te
stellen normen. De Mededingingswet blijft voorts onverkort van toepassing.
Dit roept bij de leden van de PvdA-fractie de vraag op waarom de betrokken
normen niet in de Mededingingswet zijn dan wel kunnen worden opgenomen. Daarnaast
vragen zij zich af of geen tegenstrijdigheid zou kunnen ontstaan tussen de
nationale en Europese mededingingswetgeving en de in de Wet luchtvaart opgenomen
normen.De betreffende normen hebben geen algemene gelding, zij zijn slechts van
toepassing op één sector en dan nog op één partij,
te weten de exploitant van Schiphol. Daarom passen zij niet in de algemene,
generieke Mededingingswet maar horen zij thuis in de Wet luchtvaart als sectorspecifieke
normen die een aanvulling vormen ten opzichte van de generieke regels. Deze
sectorspecifieke regels formuleren bovendien een ex ante regime en door de
vormgeving van het toezicht door de NMa (o.a.goedkeuring vooraf
van het toerekeningssysteem en het toezicht op tarieven en voorwaarden) wordt
een effectieve werking verzekerd. Zoals eerder is opgemerkt vormen de normen
naar de inhoud een aanvulling op het mededingingsrecht. Daarbij is gebruik
gemaakt van de met het algemene mededingingstoezicht opgedane ervaringen,
zodat er geen tegenstrijdigheid zal kunnen ontstaan.De leden van de CDA-fractie zijn bang dat het wetsvoorstel voor tariefregulering
en de voorgenomen beursgang zowel afzonderlijk als in combinatie tot hogere
tarieven zullen leiden. Alleen al de binnenkort door de exploitant te betalen
vennootschapsbelasting leidt bij een gelijkblijvende rendementseis waarschijnlijk
tot hogere havengelden. Na een eventuele beursgang zullen private aandeelhouders
hogere rendementseisen stellen, zo stellen zij. Zij vragen zich derhalve af
waarom de Wet luchtvaart in aanvulling op de Mededingingswet niet de volgende
punten verankert: toepassing van de ICAO-policy voor Airport Charges, die
zegt dat de tarieven gebaseerd moeten zijn zowel op de kosten van de luchthaveninfrastructuur
als op de opbrengsten uit de overige activiteiten van de luchthavenexploitant.
Een en ander vindt zijn grondslag in de erkenning, dat deze opbrengsten in
belangrijke mate ontstaan door de inspanningen en activiteiten van de luchtvaartmaatschappijen.
Dit beleid is door Nederland als ICAO-lidstaat onderschreven.ICAO geeft inderdaad aanbevelingen voor de vaststelling van luchthaventarieven.
Nederland streeft er als ICAO-lidstaat naar dergelijke, overigens niet bindende
aanbevelingen toe te passen. De meest recente aanpassing van deze aanbevelingen
heeft plaatsgevonden in 2001 (doc. 9082/6), waarbij het tot dan toe gehanteerde
single till-principe een minder bindend karakter heeft gekregen, rekening
houdend met uiteenlopende omstandigheden en reguleringsystemen voor luchthavens
in de verschillende lidstaten, getuige de overzichtstabel elders in deze nota
van antwoord. De mate waarin kruiselingse subsidiëring naar de aviation
wordt toegepast, kent in deze nieuwe «recommendations» derhalve
een grotere flexibiliteit. De nieuwe editie beveelt namelijk aan, dat bij
de vaststelling van de tarieven rekening wordt gehouden met een bijdrage uit
non-aviation. Dit correspondeert met het nu voorliggende wetsvoorstel, waarin
de NVLS niet de verplichting maar wel de vrijheid heeft om bij een dual till-principe
een kruiselingse subsidiëring van de commerciële, non-aviation activiteiten
naar de aviation activiteiten toe te passen. Hierbij dienen wel de grenzen
die de Mededingingswet stelt in acht genomen te worden.Voorts wijzen de leden van de CDA-fractie op de tariefopdrijvende effecten
van de te introduceren vennootschapsbelasting (Vpb) en hogere rendementseisen
na privatisering. De Vpb-plicht zal naar verwachting inderdaad een tariefopdrijvend
effect hebben, maar kan niet in verband worden gebracht met een keuze voor
een single of dual till. De Europese Commissie heeft bij herhaling aangedrongen
op introductie van de Vpb voor Schiphol, met het oog op gezonde concurrentieverhoudingen
tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen in de EU. Wat betreft de hogere
rendementseisen die worden toegeschreven aan private aandeelhouders, moet
benadrukt worden dat de luchthaventarieven in een dual till benadering slechts
in die zin daarvan afhankelijk zijn dat het redelijk rendement op het geïnvesteerd
vermogen mede onder invloed staat van marktverwachtingen van aandeelhouders.
Voor dit redelijk rendement worden in een algemene maatregel van bestuur duidelijke
regels geformuleerd.In welke mate de luchthaventarieven in de toekomst stijgen hangt overigens
van een groot aantal zaken af. Zo zal het omvangrijke investeringsprogramma
voor de aviation activiteiten van de luchthaven in de komende
jaren ongetwijfeld een opwaartse druk op de tarieven uitoefenen. Voorts is
het evident dat het toepassen van een kruiselingse subsidiëring naar
aviation leidt tot een neerwaarts effect op de tarieven. Het bij voorbaat
wettelijk regelen van die kruiselingse subsidie ten gunste van de luchthaventarieven
zou ongetwijfeld een tariefdrukkend effect hebben. Dit wordt ook geïllustreerd
in een recent onderzoek van de Nationale Investeringsbank (NIB) in opdracht
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat in een ander verband.De leden van de VVD-fractie willen een inhoudelijke reactie op de opmerking
van de KLM, dat het met betrekking tot kostenallocatie meer gewenst is om
een directere uitwerking van de marktconforme vergoeding toe te passen in
plaats van een indirectere, zoals in het voorbeeld uit voetnoot 82 van het
NMa-rapport.In dat verband vragen ook de leden van de CDA-fractie aan de regering
om toe te lichten waarom zij uiteindelijk niet heeft gekozen voor het voorstel
van de heer Kist, directeur-generaal van de NMa, om te komen tot een systeem
van middle till.Het is mij bekend dat de KLM het dual till systeem als uitgangspunt voor
de kostenallocatie tussen aviation en non-aviation onderschrijft. Voorts is
mij bekend dat de KLM ook van mening is, dat uitgaande van die dual till ook
nog rekening gehouden zou moeten worden met de positieve uitstraling van de
aviation activiteiten op de commerciële non-aviation activiteiten. Dit
zou verdisconteerd moeten worden in een wettelijk vastgelegde kruiselingse
subsidiëring, door een deel van de winst van de non-aviation ten gunste
te laten komen van de aviation. Dit is door de KLM aangeduid als het shared
till-principe.Daarnaast heeft de NMa geopperd, onder andere in voetnoot 82 van haar
rapport alsmede in de hoorzitting van de Vaste Kamercommissie inzake de privatisering
Schiphol, om enige aanpassingen op het dual till principe te introduceren
door de positieve uitstralingseffecten van de aviation op de non-aviation
ten gunste van de aviation te verdisconteren. Het betreft hier de location
rents van duty free winkels en onroerend goed activiteiten op het luchthaventerrein.
De KLM acht deze methode, die door de NMa als middle till is aangeduid, indirect
en gecompliceerd. KLM wenst daarom een directe bijdrage uit de winst van non-aviation
aan aviation, conform haar shared till voorstel.Het wetsvoorstel daarentegen beperkt zich tot het dual till-principe,
hetgeen overigens niet wegneemt dat de exploitant met de gebruikers een bijdrage
uit de non-aviation activiteiten aan aviation activiteiten overeen kan komen,
een en ander met inachtneming van de grenzen die de Mededingingswet hieraan
stelt.Voor het dual till principe is uiteindelijk gekozen op grond van de volgende
overwegingen.Ontegenzeggelijk zijn tal van economische activiteiten meer of minder
direct gelieerd aan de reizigersstromen, die primair gegenereerd worden door
de luchtvaartmaatschappijen. Niet alleen kan worden gedacht aan tax free shops,
waarin overigens ook luchtvaartmaatschappijen zelf als exploitanten participeren,
maar ook aan onroerend goed ontwikkelingen op en rond de luchthaven, waaraan
uiteenlopende partijen extra waarde ontlenen dankzij die internationale reizigersstromen.
In ruimere zin kan ook gedacht worden aan de Amsterdamse toeristenindustrie,
horecasector en het landzijdige openbaar en taxivervoer dat aansluiting biedt
op de luchthaven. Op zich rechtvaardigt deze uitstraling nog geen directe
kruiselingse subsidiëring van de aviation activiteiten van de luchthaven door afroming van de «overwinst» van non-aviation activiteiten,
zoals de KLM voorstelt waar het NVLS-activiteiten betreft. Dit laatste nog
afgezien van de concurrentieverstorende effecten die zo'n afroming zou kunnen
hebben op andere bedrijven op en rond de luchthaven die ook baat hebben bij
de genoemde locatie-voordelen.Naast deze overwegingen geldt ook het bezwaar dat de keuze voor een shared
till of een middle till-bijdrage aan de aviation tot luchthaventarieven leiden,
die lager zijn dan de zuiver gealloceerde kosten voor aviation incl. een redelijk
rendement. Dit zijn niet de juiste prikkels voor investeringen in aviation-activiteiten
die de mainportpositie veiligstellen. Alleen een volledige scheiding tussen
aviation en non-aviation conform het dual till principe vormt een helder uitgangspunt
om de groeiende schaarste aan luchthavencapaciteit adequaat te prijzen. Schiphol
is en blijft niet voor niets een «fully coordinated airport» waar
de schaarser wordende slots door een neutrale slotcoördinator worden
verdeeld. Besluitvorming in de EU zal de komende tijd bepalen in welke mate
het prijsinstrument in de slotallocatie een rol moet gaan spelen om die capaciteitsschaarste
in de prijssignalen te verdisconteren. In economische termen: de reallocatie
van zogenoemde location rents van non-aviation naar aviation op basis van
het middle till principe zou het beeld van de sterk toenemende schaarste rents
in de aviation nog verder vertroebelen. Een formele wettelijke verankering
daarvan is derhalve niet gewenst. In hoeverre de marktpartijen onderling overeenkomen
om van deze allocatieprincipes af te wijken door kruissubsidies van commercieel
naar aviation toe te staan, is aan de marktpartijen zelf.De leden van de fractie van D66 zijn verheugd om te horen dat de NMa voorstellen
voor vormen van kruisbestuiving aandraagt. Ook deze leden zijn voorstander
van een bepaalde mate van kruisbestuiving, die noodzakelijk is om de mainportfunctie
van de luchthaven te garanderen. Zij staan vooralsnog positief tegenover een
vorm van koppeling tussen de investeringen in de infrastructuur van Schiphol
en de additionele inkomsten uit het winkel- en bedrijventerrein en activiteiten
van de NV Schiphol. Het succes van deze laatste activiteiten is immers direct
gelieerd aan de aanwezigheid van de luchthaven en een kwalitatief goede luchthaveninfrastructuur.
De leden van de fractie van D66 willen van de regering weten hoe zij tegen
het zogenaamde «single till» systeem aankijkt.Naast hetgeen hierboven reeds opgemerkt is over de suggesties van de NMa
inzake een mogelijke aanpassing van het dual till-systeem door reallocatie
van zogenaamde location rents, alsmede de visie daarop van de KLM, wil ik
hier alleen nog onderstrepen dat mijn beleidslijn een dual till-systeem is,
waarin de luchtvaartmaatschappijen zoveel mogelijk geconfronteerd worden met
de werkelijke kosten van de infrastructuur. In hoeverre marktpartijen in onderlinge
afspraken hiervan willen afwijken is aan deze partijen zelf, voorzover de
Mededingingswet dit toelaat. Daarnaast zal op korte termijn in de EU een nieuwe
discussie starten over de externe congestiekosten en de introductie van nieuwe
slotallocatieprincipes. Die beleidslijn wil ik niet doorkruisen door nu via
een ongewenste «kruisbestuiving» of gewoon kruiselingse subsidiëring
de beschikbare infrastructuurcapaciteit via formele regelgeving bewust goedkoper
te maken. De vrijheid van onderhandelen tussen de marktpartijen blijft in
deze, zoals reeds gesteld, onverlet.De leden van de CDA-fractie vragen zich af of het een goede ontwikkeling
is om van single till, het systeem dat op de meeste luchthavens wordt gebruikt,
over te gaan tot dual till. Is kruisbestuiving niet juist bedrijfseconomisch
en ook macro-economisch interessant? Hierbij aansluitend vragen de leden van
de CDA-fractie of het altijd wenselijk is om tot een geheel kostenoriënterend
systeem voor tariefvaststelling te komen als bij andere luchthavens in de
wereld andere toerekeningsystemen worden gehanteerd. In hoeverre beïnvloedt
dit systeem de concurrentiepositie van Schiphol?Voor een aantal grote luchthavens, die geprivatiseerd zijn of worden,
heeft de regulerende autoriteit een dual till-systeem geïntroduceerd
of dit gebeurt binnenkort (zie ook de eerder weergegeven overzichtstabel in
deze nota). Onlangs heeft de Britse Civil Aviation Authority aangekondigd
voor de grote Londense luchthaven van de geprivatiseerde BAA over te willen
gaan op een dual till-systeem. Voor de onlangs geprivatiseerde luchthaven
van Frankfurt geldt eveneens een dual till-systeem, terwijl voor de luchthaven
van Sydney, die momenteel geprivatiseerd wordt, eveneens gekozen is voor een
dual till-systeem. Deze groeiende tendens om voor een dual till te kiezen
weerspiegelt de steeds schaarser wordende luchthavencapaciteit. De toenemende
schaarste valt niet te rijmen met het introduceren van een single till-systeem
waarmee lagere dan kostengeoriënteerde tarieven voor het gebruik van
die capaciteit formeel geregeld worden.In hoeverre het dual till-systeem de concurrentiepositie van Schiphol
beïnvloedt, valt niet te voorspellen. Dit hangt af van de feitelijke
tariefstrategie van zowel Schiphol als van de concurrenten, andere Europese
hub-luchthavens. De meeste van die luchthavens worden zoals gezegd nu reeds
of binnenkort volgens het dual till principe gereguleerd. Belangrijk is evenwel,
dat de exploitant in de dual till benadering de juiste prikkels krijgt om
op basis van zuiver gealloceerde kosten en een rendement dat de genormeerde
vermogenskosten niet mag overschrijdenin de luchthaveninfrastructuur te investerenen
daarmee het mainportbelang te dienen.De leden van de CDA-fractie merken op dat in de memorie van toelichting
wordt aangegeven dat de kosten dienen te worden toegerekend in verhouding
tot het gebruik van de desbetreffende productiefactoren voor aviation-activiteiten.
Zij constateren ook dat dit niet alleen geldt voor de kosten die rechtstreeks
aan de aviation-activiteiten kunnen worden toegerekend, maar ook voor de gemeenschappelijke
kosten. Zij vragen of kan worden aangegeven om welke kosten het hier gaat
en hoe deze «gemeenschappelijke» kosten op andere luchthavens
worden berekend. Zou in dit geval het systeem van dual till of middle till
niet een eerlijker systeem zijn, zo vragen de leden van de CDA-fractie.Ook de leden van de VVD-fractie willen graag een inhoudelijke reactie
van de regering bij de KLM-opmerking inzake het breder toepassen van kostenallocatie
dan uitsluitend op gedeelde activa.Sommige partijen, zoals de KLM, staan op het standpunt dat bijvoorbeeld
een start- en landingsbaan of de luchtverkeersleiding niet louter bedoeld
is voor het accommoderen van vliegverkeer maar in wezen ook de commerciële
activiteiten op (en wellicht buiten) de luchthaven dient en derhalve gemeenschappelijke
activa zijn. In die optiek zijn dus praktisch alle luchthavenactiva gemeenschappelijke
activa, zij het dat een feitelijk gebruik van bijvoorbeeld een landingsbaan
door de commerciële activiteiten niet aantoonbaar is. Een transparante
boekhouding op basis van heldere kostentoerekeningsprincipes naar bijvoorbeeld
gebruiksintensiteit, waarop de NMa aandringt, zou in die optiek derhalve niet
toepasbaar zijn. Elders is bovendien aangegeven dat een dergelijke visie tot
onontwarbare zachte causale verbanden leidt, die allemaal iets met het vliegverkeer
en de daarmee samenhangende passagiers- en goederenstromen te maken hebben,
maar die niet tot heldere kostentoerekeningsprincipes leiden.
Conform de wens van de NMa is daarom als volgt uitvoering gegeven aan de wens
om tot een transparante boekhouding te komen.De kostenallocatie naar aviation- en non-aviation activiteiten omvat enerzijds
ongedeelde activa. Zo worden de kosten van de start- en landingsbanen als
ongedeelde activa toegerekend aan de aviation activiteiten. Anderzijds omvat
de kostenallocatie gedeelde activa, zoals de terminal. Daarvoor zijn echter
duidelijke principes nodig om te bepalen, welk deel van de kosten aan aviation
mag worden toegerekend en welk deel aan non-aviation. Wettelijke regels daarvoor
worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur.Om te bepalen of de kosten van een faciliteit of dienst tot de aviation
activiteiten moet worden gerekend geldt als criterium dat deze faciliteit
of dienst noodzakelijk is voor de gebruikers en dat daarvoor geen substituut
voorhanden is, dat wil zeggen dat zij niet gedupliceerd kan worden onder economisch
hanteerbare omstandigheden. De kosten van de faciliteiten voor het autoparkeren
worden dus niet aan de aviation toegerekend, de kosten van de voorrijwegen
naar de terminal echter deels wel.Vergelijkbare principes worden ook op andere luchthavens toegepast, waar
een dual till regime geldt. Een dual till en een middle till systeem kennen
elk hun eigen kostentoerekeningssysteem. Van «een eerlijker systeem»
is derhalve geen sprake met betrekking tot de beide genoemde varianten.De NMa heeft voorafgaand aan dit wetsvoorstel een toetsing uitgevoerd,
waaruit bleek dat de boekhoudings- en kostenallocatiesystematiek van Schiphol
zich niet verdraagt met de Mededingingswet. De leden van de PvdA-fractie willen
weten wat de consequenties zijn van deze bevindingen. In welke mate dienen
welke tarieven te worden bijgesteld? Is daar inmiddels in voorzien, al dan
niet met een overgangstermijn? Wat zijn daarvan de gevolgen voor de gebruikers,
de exploitant en de mainportfunctie?Ook de leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting (blz. 3
en 4) dat de NMa heeft aangegeven dat de boekhoudings- en kostenallocatiesystematiek
van Schiphol zich niet verdraagt met de principes van artikel 24 van de Mededingingwet.
Daarnaast is de NMa gebleken dat de boekhouding van de luchthaven niet transparant
is. Zij vragen of kan worden aangeven wat op dit moment de stand van zaken
is en of gegarandeerd kan worden dat de boekhouding van Schiphol transparant
is op het moment dat Schiphol geprivatiseerd is.Op grond van het huidige wetsvoorstel, dat voortbouwt op de bevindingen
van de NMa (april 2001) die pleiten voor een heldere kostensplitsing, dient
de NV Luchthaven Schiphol, voordat de luchthaventarieven worden vastgesteld,
het kostentoerekeningssysteem m.b.t. de aviation-activiteiten, aan de NMa
ter goedkeuring voor te leggen. Bij AMvB worden nadere regels gesteld aan
dit kostentoerekeningssysteem, zoals hiervoor reeds gemeld. Deze regels leiden
tot een transparante boekhouding.Een goedgekeurd kostentoerekeningssysteem is nu nog niet beschikbaar.
Er is voorzien in een overgangsregime. Binnen 3 maanden nadat de wet in werking
zal zijn getreden zal de NVLS het kostentoerekeningssysteem ter goedkeuring
aan de NMa moeten aanbieden. Op dat moment zullen nog de luchthaventarieven
gelden op basis van de bestaande kostenallocatie van de NVLS. Nadat de NMa
het kostentoerekeningssysteem zal hebben goedgekeurd, zal Schiphol binnen
12 maanden na inwerkingtreding van de wet voor het eerst nieuwe tarieven moeten
vaststellen overeenkomstig het nieuwe reguleringsstelsel.In beginsel kan worden verwacht dat uitsluitend als gevolg van het nieuwe
kostentoerekeningssysteem minder kosten aan aviation zullen worden toegerekend.
De tarieven zouden als gevolg hiervan (eenmalig) kunnen dalen. De exacte omvang
van een dergelijke correctie is echter momenteel nog niet aan te geven.De leden van de PvdA-fractie vragen waarom in dit wetsvoorstel de normen
apart zijn opgenomen, aangezien in de Transparantierichtlijn deze normen voor
bedrijven als Schiphol zijn opgenomen en een wijziging van de Mededingingswet
aanhangig is waarbij de normen uit de Transparantierichtlijn geïmplementeerd
worden in de nationale wetgeving. Deze leden willen graag weten hoe de verhouding
tussen het voorliggende wetsvoorstel en de Transparantierichtlijn is.De doelstelling van de Transparantierichtlijn is een andere dan de doelstelling
van de bepalingen in het voorliggend wetsvoorstel. De Transparantierichtlijn
beoogt transparantie tot stand te brengen door het opleggen van verplichtingen
inzake het voeren van afzonderlijke administraties, ter ondersteuning van
de handhaving van artikelen 82, 86 en 87 van het EG-verdrag, terwijl de bepalingen
aangaande de boekhouding en kostentoerekening in voorliggend wetsvoorstel
zien op de naleving van normen die zijn neergelegd in de Wet luchtvaart zelf.
Deze normen gaan verder dan alleen transparantie in de boekhouding. Zo zullen
bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld inzake de
kostenoriëntatie van de tarieven, de wijze van toerekening van de kosten
aan de gereguleerde activiteiten, een informatieverplichting richting de afnemers
van de gereguleerde activiteiten en de scheiding van de boekhouding, mede
gelet op genoemde verplichting tot kostenoriëntatie bij het bepalen van
de tarieven voor gereguleerde activiteiten.Daarnaast verplicht de Transparantierichtlijn de lidstaten ervoor zorg
te dragen dat de gegevens uit de afzonderlijke administraties gedurende vijf
jaar ter beschikking van de Commissie blijven. Op verzoek van de Commissie
is een lidstaat verplicht haar de gegevens te doen toekomen. De Wet luchtvaart
laat onverlet dat de exploitant van de luchthaven, als onderneming als bedoeld
in de Transparantierichtlijn, aan de Transparantierichtlijn moet voldoen.De aviation als geheel dient kostengeoriënteerd te zijn. Dit berekeningssysteem
vergt een gescheiden boekhouding in relatie tot de non-aviation. De leden
van de PvdA-fractie vragen aan te geven waarom hier sprake is van «oriëntatie»,
of wordt hier feitelijk «kostendekkendheid» bedoeld? Deze leden
vragen of met een volledige scheiding tussen aviation en non-aviation maximaal
wordt bijgedragen aan het versterken van de mainportfunctie. Sluit de formulering
«kruissubsidiëring vanuit de aviation naar andere activiteiten»
uit dat geldstromen vanuit non-aviation naar aviation gaan?De kostenoriëntatie voor het geheel van de aviation-activiteiten
houdt in dat de opbrengsten uit de luchthaventarieven de zuiver gealloceerde
kosten voor aviation inclusief een redelijke vergoeding voor de betrokken
vermogenskosten niet mogen overstijgen. Een volledige scheiding tussen aviation
en non-aviation vormt een gezond uitgangspunt om de groeiende schaarste aan
luchthavencapaciteit adequaat te prijzen. Daarmee is de mainportfunctie zeker
op langere termijn gediend.Indien bij de non-aviation-activiteiten geen sprake is van een economische
machtspositie, kan een eventuele bijdrage van non-aviation aan aviation niet
op bezwaren stuiten. Het wetsontwerp maakt een dergelijke bijdrage niet onmogelijk.
Het is echter aan de exploitant om in overleg met de gebruikers een dergelijke
beslissing te nemen. Artikel 6 en artikel 24 van de Mededingingswet stellen
hier wel grenzen aan.De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat de voorliggende regeling
alleen de aviation-activiteiten betreft en dat voor parkeren en winkelen geen
regeling nodig geacht wordt. De vraag van de leden van de PvdA-fractie is,
of bezoekers c.q. passagiers altijd een reëel alternatief hebben voor
het parkeren op Schiphol.De analyses van de NMa hebben zich gericht op de relevante dienstenmarkten
van het ter beschikking stellen van infrastructuur ten behoeve van het landen
en opstijgen, het parkeren van vliegtuigen en het afhandelen van passagiers,
de aviation activiteiten, en de daarmee gemoeide tarieven. Voor zover er voor
parkeren en winkelen en andere non-aviation activiteiten sprake zou zijn van
een eventueel misbruik van een economische machtspositie, valt dit onder de
toepassing van de algemene Mededingingswet.Verder vragen de leden van de PvdA-fractie hoe, gelet op het scherpe onderscheid
aviation/non-aviation, de opbouw van het winkelbestand vanuit aviation in
het verleden zich verhoudt tot eerlijke mededinging.Het winkelbestand is niet «vanuit aviation opgebouwd», zij
het dat ook een of meer luchtvaartmaatschappijen als belangrijke concessionarissen
duty free winkels op Schiphol exploiteren. Het betreft hier een additionele
activiteit naast het accommoderen van passagiers en vliegtuigen, die de luchthaven
mede dankzij het belastingregime met succes heeft weten te ontwikkelen. Er
is sprake van een zelfstandige ontwikkeling evenals talrijke andere ontwikkelingen,
parallel aan de groei van de luchtvaart. De mededingingsrechtelijke aspecten
van het winkelbestand vallen onder het algemene mededingingsregime.De leden van de CDA-fractie vragen of op dit moment de aviation-activiteiten
dan wel de landzijdige activititeiten meer renderen. In de memorie van toelichting
is er sprake van dat er meer kosten worden toegerekend aan de aviation-activiteiten
dan de werkelijke kosten die aviation maakt. Betekent dit dat bij het hanteren
van een gescheiden boekhouding de tarieven zullen dalen?Indien de totale exploitatiekosten inclusief de vermogenskosten in aanmerking
worden genomen, zijn de aviation activiteiten verlieslatend en de commerciële
(landzijdige) activiteiten winstgevend. Bij een zo zuiver mogelijke splitsing
van gemeenschappelijke activa die zowel voor commerciële als aviation
activiteiten worden benut (zoals de terminal), zullen minder kosten aan de
aviation activiteiten worden toegerekend. In beginsel kan worden verwacht
dat als gevolg hiervan minder kosten aan aviation zullen worden toegerekend
en de tarieven (eenmalig) zullen dalen. De exacte omvang van deze correctie
is echter momenteel nog niet aan te geven.De leden van de PvdA-fractie constateren dat een deel van het toezicht
wordt verricht door de NMa en een deel door de HDL. Zij vragen of voldoende
is geregeld dat deze deelverantwoordelijkheden geen overlap of omissies opleveren.
Voorts wordt in de memorie van toelichting gesteld dat het overige toezicht,
waaronder het toezicht op de exploitatie van de luchthaven in brede zin, door
de HDL geschiedt. Het is de leden van de PvdA-fractie niet duidelijk wat dit
«overige toezicht» precies inhoudt. Ter wille van de afbakening
met de bevoegdheden van de NMa zouden zij beter inzicht willen krijgen in
de inhoud van dit «overige toezicht».Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of onder alle omstandigheden
volstrekt duidelijk is wanneer de Inspecteur-generaal verantwoordelijk is
voor de handhaving en wanneer de NMa. Tot slot informeren zij
wanneer meer duidelijkheid kan worden gegeven over de consequenties van dit
wetsvoorstel voor de NMa.In het kader van de economische regulering kan de consultatie van de gebruikers
door de luchthavenexploitant leiden tot individuele afspraken tussen exploitant
en luchtvaartmaatschappijen over de leveringsvoorwaarden, waaronder de kwaliteit
van de faciliteiten en dienstverlening, en de bijbehorende tarieven, neergelegd
in Service Level Agreements (SLA's). Dit betreft in beginsel afspraken over
leveringsvoorwaarden op kortere termijn. De exploitant dient daarbij de redelijkheid
van de voorwaarden (incl. kwaliteitsaspecten) en daarbij behorende tarieven
aan te tonen. Hij mag slechts gemotiveerd afwijken van de wensen/visie van
de gebruikers.De NMa toetst of de tarieven en voorwaarden inzake aviation redelijk,
transparant en non-discriminatoir zijn en of deze tarieven als geheel kostengeoriënteerd
zijn. Voorts dient de exploitant de redelijkheid van (individuele) tarieven
en voorwaarden (incl. kwaliteitsaspecten) aan te tonen doordat deze slechts
gemotiveerd mag afwijken van de wensen/visie van de gebruikers. Internationale
vergelijking en maatstaven (benchmarking) is hiervoor een belangrijk instrument
dat kan worden gehanteerd, zowel in het overleg tussen marktpartijen als bij
het toezicht door de NMa. Het toezicht van de NMa richt zich op het voorkomen
van misbruik van een economische machtspositie en heeft derhalve een mededingingsrechtelijk
karakter. Anders dan de regels uit de Mededingingswet die betrekking hebben
op het ex post sanctioneren van misbruik van een economische machtspositie
worden in het wetsvoorstel regels gesteld (ex ante) die het gedrag van de
exploitant vóóraf normeren. De toetsingstaken van de NMa uit
hoofde van dit sectorspecifieke toezicht hebben betrekking op aspecten met
een korte-termijnkarakter, bijvoorbeeld een seizoen. Het gaat nadrukkelijk
niet om toetsing of er voldoende wordt geïnvesteerd in de strategische
lange termijn capaciteit uit hoofde van de mainportfunctie.Voor wat betreft de consequenties voor de NMa geldt dat het toezicht wordt
neergelegd bij de Vervoerkamer van de NMa. De oprichting van deze kamer is
in voorbereiding. De Vervoerkamer heeft thans reeds toezichttaken die voortvloeien
uit de Wet personenvervoer 2000.De IVW/HDL heeft een eigen, zelfstandige taak in het toezicht op de luchthaven
vanuit een langetermijnperspectief. Het dient ook een ander doel en vindt
in een ander kader plaats, te weten de exploitatievergunning. Hierbij is onder
meer van belang of in voldoende mate wordt geïnvesteerd in de aviation-activiteiten,
om de mainportpositie ten opzichte andere hubs in Europa te kunnen handhaven.
Daartoe zal de exploitant elke drie jaar verslag uitbrengen over de doelmatigheid
en de doeltreffendheid van de voorzieningen en maatregelen die zijn getroffen.
Indien de minister van Verkeer en Waterstaat dat nodig oordeelt, bijvoorbeeld
omdat hij vermoedens heeft omtrent wanbeheer, kan hij de exploitant verplichten
op een eerder moment het verslag uit te brengen. De aard van de gegevens en
de wijze waarop deze gegevens moeten worden verstrekt zal vastgelegd worden
in een ministeriële regeling.Daarnaast is de IVW/HDL verantwoordelijk voor de handhaving van de Wet
luchtvaart betreffende het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit.De exacte taakafbakening tussen de NMa en de IVW zal in een protocol worden
neergelegd.Voor wat betreft toepassing van het instrument benchmarking informeren
de leden van de ChristenUnie fractie hoe objectief dat kan zijn in deze sector.
In hoeverre kan met andere woorden een objectieve vergelijking tussen verschillende
luchthavens worden gemaakt?Momenteel worden reeds periodiek benchmarks voor luchthaventarieven alsmede
onderliggende kosten-, opbrengsten- en produktiviteitsontwikkelingen in Europa
uitgebracht door instituten als Cranfield University en het Transport Research
Laboratory. De Air Transport Research Society bereidt een jaarlijks uit te
brengen wereldwijde luchthavenbenchmark voor. Dergelijke instellingen mogen
in staat worden geacht een objectieve vergelijking uit te voeren. Bij benchmarkstudies
duiken ongetwijfeld vergelijkbaarheidsproblemen op, doordat niet alle luchthavenexploitanten
zich exact met hetzelfde complex van activiteiten bezighouden of doordat niet
exact vergelijkbare tarieven in rekening worden gebracht. De luchthaven Frankfurt
is bijvoorbeeld actief in de afhandeling terwijl op Schiphol deze activiteit
via concessies aan zelfstandige afhandelingsbedrijven is uitbesteed. Een ander
voorbeeld is dat de luchthaven Londen-Heathrow apart een check-in desk tarief
in rekening brengt, terwijl dit op Schiphol in de passagiersgelden is verdisconteerd.
Voor dergelijke verschillen dient uiteraard gecorrigeerd te worden in een
benchmark. Echter voor de marge waarbinnen zich de afzonderlijke luchthaventarieven
van de verschillende luchthavens bevinden zijn deze onzekerheidsmarges minder
belangrijk.De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting op bladzijde
6 dat de exploitant de rechtvaardigheid van de tarieven en voorwaarden moet
expliciteren in het licht van de wetgeving, in het licht van de aard en de
kwaliteit van de betreffende dienstverlening en in het licht van wat bijvoorbeeld
internationaal te doen gebruikelijk is op toonaangevende luchthavens. De NMa
kan de laatstgenoemde benchmarking in zijn toetsing van de redelijkheid betrekken.
Deze leden vragen of kan worden aangegeven wat de resultaten zijn van de benchmarking
met betrekking tot de huidige tarieven.Er heeft geen specifieke benchmarking plaatsgevonden met betrekking tot
de huidige tarieven in relatie tot de kwaliteit van de dienstverlening, zoals
bedoeld in de memorie van toelichting. Wel heeft Transport Research Laboratory
(TRL) onlangs de Review of Airport Charges 2001 gepubliceerd, een update van
haar jaarlijkse benchmark.TRL heeft van 50 luchthavens wereldwijd de «aeronautical»
kosten in 2001 berekend van een «turnaround», te weten een landing,
parkering en start) voor acht representatieve vliegtuigtypes en vervolgens
een rangorde gemaakt op basis van de geaggregeerde kosten van de acht vliegtuigtypes
in een gemeenschappelijke valuta (SDR=Special Drawing Right). In deze rangorde,
van «duur» naar «goedkoop», staat Schiphol op plaats
13, na bijvoorbeeld Wenen (8), Frankfurt (11) en Parijs-Charles de Gaulle
(12), maar voor bijvoorbeeld Zürich (18), Londen-Heathrow (25) en Kopenhagen
(26). Na correctie voor de «air passenger tax», een heffing van
de Britse overheid, zou Londen-Heathrow overigens nog voor Wenen op plaats
8 terechtkomen.De leden van de fractie van GroenLinks kunnen zich vinden in de bepalingen
in het wetsvoorstel (8.25d tot 8.25i) welke mogelijk machtsmisbruik door de
luchthaven bij het vaststellen van de tarieven moet voorkomen. De leden van
de fractie van GroenLinks zien echter nog een cruciaal probleem inzake de
tarieven na een eventuele privatisering. De goedkeuring die de minister van
Verkeer en Waterstaat dient te verlenen aan de tarieven voor het gebruik van
de luchthaven biedt de eventuele mogelijkheid om deze heffingen verder te
vergroenen. Eventueel kunnen de luchthaven-tarieven omgezet worden in een
zogenaamde LTO-heffing, zoals bijvoorbeeld de luchthaven Zürich gedaan
heeft. De mogelijkheid van de regering om deze heffingsvorm in het kader van
het milieubeleid af te dwingen, kan in de toekomst van grote waarde blijken.
Naar de analyse van de bovengenoemde leden vervalt na privatisering de mogelijkheid voor de regering om een dergelijke LTO-heffing voor te schrijven.
Ook het wetsvoorstel regelt op dit punt niets. Zij vragen of dit klopt. Gezien
het feit dat dit voor de leden van de bovengenoemde fractie een cruciaal punt
is verzoeken zij om een uitgebreid beeld over de relatie tussen privatisering
en vergroening van de tarieven.De introductie van het huidige wetsvoorstel en de privatisering brengen
geen verandering in de invloed van het Rijk voor het afdwingen van differentiatie
van de luchthaventarieven omwille van het milieu.In de huidige situatie is doorberekening van de interne kosten via de
luchthaventarieven door de exploitant onderworpen aan goedkeuring door de
minister van Verkeer en Waterstaat. De minister toetst slechts marginaal aan
de hand van een aantal basisprincipes. De toetsing vindt in de praktijk plaats
op basis van ICAO-aanbevelingen ter zake, met name non-discriminatie, transparantie
en kostengerelateerdheid (inclusief een redelijk rendement). Deze kostengerelateerdheid
behelst uitsluitend de interne kosten.In de vigerende wet (art. 36 Luchtvaartwet) is vastgelegd dat de exploitant
de tarieven vaststelt. Het is derhalve aan de exploitant om de hoogte van
deze luchthaventarieven en de daarbij eventueel te hanteren (opbrengstneutrale)
tariefsdifferentiatie, bijvoorbeeld naar geluidsklassen of naar uitstoot van
emissies vast te stellen. Dit zolang de exploitant maar voldoet aan de bovengenoemde
criteria.Bovendien is met de Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting
en het gebruik van de luchthaven Schiphol expliciet vastgelegd dat het behalen
van milieudoelstellingen op lokaal niveau (CO, NOx, VOS, SO2, PM10) een verantwoordelijkheid is van de luchtvaartsector.
In het op 23 januari 2002 gepubliceerde (ontwerp) luchthavenverkeerbesluit
worden grenswaarden gesteld voor de uitstoot van deze stoffen die lokale luchtverontreiniging
veroorzaken. Het is aan de exploitant om al dan niet het tariefinstrument
als sturingsinstrument in te zetten om de milieudoelstelling te halen.In het nieuwe wetsvoorstel is, onder meer, kostenoriëntatie van de
luchthaventarieven voor de aviation-activiteiten in zijn geheel, expliciet
vastgelegd in de wet. Daarbij stelt de exploitant de tarieven (en indien hij
dit wenst een opbrengstneutrale tariefsdifferentiatie) vast op basis van de
interne kosten van de aviation activiteiten. Ook onder het nieuwe wetsvoorstel
is het derhalve de keuze van de exploitant of, net als in Zürich, wordt
gekozen voor een opbrengstneutrale differentiatie van de luchthaventarieven
op basis van emissie-uitstoot van de vliegtuigtypen.De memorie van toelichting meldt dat bij de tarieven voor luchtvaartactiviteiten
de kostenoriëntatie richtinggevend is. De leden van de fractie van GroenLinks
nemen aan dat het de tarieven betreft die door de exploitant in rekening worden
gebracht aan de gebruikers. Deze leden gaan er van uit dat de overheid, binnen
de vigerende internationale afspraken, tarieven kan doorberekenen die hun
oorsprong vinden in de milieukosten. Daarbij hoeft de besteding niet persé
een één op één relatie te hebben met het probleem
ter plekke. Klopt deze analyse of zou dit een te ruime interpretatie van het
begrip «kosten» inhouden?Kosten die voorvloeien uit belasting van het milieu zijn externe kosten
(geluid, emissies etc). Het doorberekenen van deze kosten staat los van de
privatisering en valt buiten de scope van het wetsvoorstel.Het verhalen (internaliseren) van deze externe kosten op de gebruikers
is een verantwoordelijkheid van de overheid. Dit vergt heffingen die fondsgenererend
zijn. Zoals ook in het NVVP is neergelegd, laten internationale verdragen
en regelgeving slechts in een beperkte mate ruimte voor de invoering
van dergelijke heffingen. Zo is een eenzijdige, nationale invoering van zaken
als kerosine-accijns, emissieheffingen (en BTW) momenteel niet haalbaar.Nederland zet zich in internationaal verband (EU, ICAO) reeds vele jaren
in om te komen tot een (verdere) doorberekening van externe milieukosten alsmede
om via marktconforme maatregelen te komen tot emissiereductie. Hiernaar worden
zowel door ICAO/CAEP als door de Europese Commissie studies verricht. Deze
betreffen mogelijke opties voor emissieheffingen (waaronder LTO-heffingen).In ICAO-verband wordt doorberekening van milieukosten slechts geaccepteerd
indien het uitsluitend daadwerkelijke uitgaven (zoals voor het geluidsisolatieproject
van woningen rond Schiphol) betreft. Er bestaat internationaal nog geen politieke
overeenstemming om hieraan een ruimere interpretatie te geven. Bovendien moeten
deze opbrengsten worden aangewend ter mitigering van de betreffende lokale
milieu-effecten.In het kader van een verkenning naar de fiscale mogelijkheden om het milieu
te ontlasten (Rapportage Fiscale Vergroening, die de staatssecretaris van
Financiën per brief van 13 juli 2001 naar de Kamer heeft gestuurd)
is voor de luchtvaart een aantal mogelijkheden genoemd, waaronder een LTO-heffing
die eenzijdig, nationaal zou kunnen worden ingevoerd. De betreffende werkgroep
heeft aanbevolen nader onderzoek te verrichten naar de juridische mogelijkheden
en de economische consequenties (concurrentiepositie) voor de Nederlandse
luchtvaartsector.De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen zich af welke garanties
er zijn dat de exploitant niet een bepaalde tariefstructuur gaat hanteren
die voldoet aan de wettelijke eisen, zonder dat daarmee het algemeen belang
wordt gediend? Deze leden kunnen zich bijvoorbeeld voorstellen dat de exploitant
het gebruik van relatief lawaaiige vliegtuigen of nachtvluchten door de toegepaste
tariefstructuur niet of nauwelijks ontmoedigt.De introductie van het huidige wetsvoorstel en de privatisering brengen
geen verandering in de invloed van het rijk op het afdwingen van differentiatie
van de luchthaventarieven omwille van het milieu.Met de Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik
van de luchthaven Schiphol is expliciet vastgelegd dat het behalen van milieudoelstellingen
op lokaal niveau (geluid, lokale emissies) een verantwoordelijkheid is van
de luchtvaartsector. Het is aan de exploitant om al dan niet het tariefinstrument
als sturingsinstrument in te zetten om binnen de gestelde milieugrenzen te
blijven.Voor de luchthavenexploitant zijn er voldoende prikkels om via differentiatie
van de luchthaventarieven bijvoorbeeld lawaaiige vliegtuigen of nachtvluchten
te ontmoedigen. Immers hoe meer vliegtuigen binnen de milieugrenzen kunnen
worden geaccommodeerd, des te meer inkomsten voor de luchthavenexploitant
worden gegenereerd. Nachtvluchten tellen zwaarder mee voor de geluidsbelasting
dan vluchten overdag.De leden van de PvdA-fractie merken op dat gesteld wordt, dat eenmaal
aan één gebruiker geboden tarieven en voorwaarden doorwerken.
Deze leden vernemen graag van het kabinet op welke aspecten dit betrekking
heeft, hoe groot de verschillen die hierdoor optreden zijn en of deze verschillen
langdurig aanwezig blijven of voorzien is in een harmonisatieperiode. Hoe
moeten deze verschillen worden beoordeeld ten opzichte van de verderop gebezigde
stelling dat iedere gebruiker aanspraak kan maken op dezelfde
tarieven en voorwaarden voor gelijke diensten, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.In het gekozen model van onderhandelde toegang («negotiated access»)
is de exploitant verplicht de gebruikers te consulteren over de tarieven en
voorwaarden (inclusief kwaliteit).Tijdens het consultatieproces kan een individuele gebruiker in de onderhandelingen
wensen kenbaar maken voor een specifiek kwaliteitsniveau (service level).
Dit kan worden neergelegd in Service Level Agreements (SLA's). Deze kunnen
een collectief of individueel karakter hebben, al dan niet wederkerig bindend
zijn en/of een resultaatverplichting inhouden.Onderwerpen zijn bijvoorbeeld: vliegtuigopstelplaatsen, bagageafhandelingsfaciliteiten
en check-in balies. Individuele SLA's gelden in beginsel voor de korte termijn
(bijvoorbeeld een seizoen). Zij hebben betrekking op een variatie in het kwaliteitsniveau
van de bestaande faciliteiten en diensten en zijn wederkerig bindend. De exploitant
moet gemotiveerd aangeven waarom eventueel geen SLA kan worden gesloten of
geen rekening kan worden gehouden met de wensen van de gebruikers.Het non-discriminatiebeginsel vereist dat de betreffende leveringsvoorwaarden
desgevraagd ook aan andere gebruikers worden geboden. Andere gebruikers zullen
tegen dezelfde tarieven en voorwaarden van deze faciliteiten en diensten gebruik
kunnen maken.Als gevolg van het non-discriminatiebeginsel moet iedere gebruiker aanspraak
kunnen maken op dezelfde tarieven en voorwaarden. De leden van de fractie
van de ChristenUnie vragen voor welke maatschappijen dat in de huidige situatie
een verslechtering van de concurrentiepositie zou betekenen.Bij de huidige goedkeuringsprocedure op basis van art. 36 LVW is het non-discriminatie
beginsel ook van toepassing. Het nieuwe systeem brengt daarin geen verandering.
Er is dus geen sprake van een verslechtering van de concurrentiepositie van
luchtvaartmaatschappijen. Het nieuwe systeem maakt het wel mogelijk dat meer
differentiatie in de voorwaarden, waaronder de kwaliteit, aan de orde kan
komen in de (individuele) onderhandeling tussen de exploitant en een luchtvaartmaatschappij,
maar de voorwaarden die zij overeenkomen dienen ook desgevraagd voor andere
maatschappijen te gelden.De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat in de tariefssystematiek
voor de gas- en elektriciteitssector incentives zijn ingebouwd voor doelmatigheid
en vragen in het kader van dit wetsvoorstel een nadere toelichting op dit
aspect.De luchthavenexploitant krijgt de informatieplicht opgelegd om bij elke
beoogde verandering in de tarieven en voorwaarden aan te geven welke doelmatigheidsverbeteringen
daarbij een rol zullen spelen. Zo wordt dit aspect onderdeel van de onderhandelingen
tussen exploitant en gebruikers.ArtikelsgewijsArtikel 8.25.1De vergunning wordt voor onbepaalde tijd verleend met het oog op de lange
terugverdientijd van belangrijke luchthaveninvesteringen, zoals start- en
landingsbanen. Welk deel van de totale investeringen wordt gestoken in start-
en landingsbanen, zo willen de leden van de PvdA-fractie weten. Welke technische
en operationele terugverdientijden worden daarbij gehanteerd?In 2001 had ca. 27% van de investeringen op Schiphol betrekking op starten
landingsbanen. In de investeringsbegroting voor 2002 is dit ca. 25%. Bedacht
moet worden dat er geen sprake is van een door de jaren heen ongeveer gelijk
percentage. Het betreft slechts een momentopname.Investeringen in de belangrijkste activa (banen, rijbanen, platformen,
terminals en gates) worden door Schiphol gedaan voor enkele decennia. Reden
achter deze lange termijn is het feit dat de economische levensduur van de
activa (gegeven het noodzakelijke onderhoud) in deze orde van grootte ligt.
Zodoende worden de afschrijvingen van deze activa ook over een dergelijke
lange periode gespreid. Zoals vermeld in het jaarverslag van Schiphol bedraagt
de afschrijvingstermijn voor de belangrijkste investeringen in de infrastructuur
zoals banen, rijbanen en platformen tussen de 30 en 40 jaar, voor gebouwen
is dit tussen de 20 en 40 jaar.De terugverdientijd van dergelijke activa is, analoog, langdurig.Is ook overwogen de vergunning te verlenen voor een redelijke periode,
die vervolgens jaarlijks voortschrijdend wordt verlengd, zo willen de leden
van de PvdA-fractie weten.Dit is inderdaad overwogen, maar van een dergelijke procedure –
die in feite gelijk is aan die van concessieverlening – is afgezien
om redenen zoals verwoord in de integrale notitie. Zo wordt daar onder meer
gewezen op het bezwaar dat het moment van verlenging tevoren is vastgelegd.
De periodieke heroverweging is daarmee minder flexibel dan de combinatie van
intrekking en aanwijzing die nu is voorzien.Artikel 8.25.aIn de exploitatieplicht wordt het publieke belang van de continuïteit
van Schiphol als mainport gewaarborgd. Bestaat er een juridisch eenduidige
en sluitende definitie van het begrip mainport, zo vragen de leden van de
PvdA-fractie. Wordt daarbij aangesloten bij de mainportnotitie van 30 mei
2000? Het is deze leden niet duidelijke hoe de exploitant op die mainportfunctie
kan «sturen». De minister heeft toegezegd de mogelijkheden tot
sturing met tarieven en slots verder te onderzoeken. Is al meer bekend hoe,
binnen de vastgestelde milieugrenzen, gestuurd kan gaan worden ten gunste
van vluchten die bijdragen aan de mainportfunctie, het intercontinentale netwerk
en een hoge macro-economische toegevoegde waarde? Tevens zijn deze leden geïnteresseerd
of de minister van mening is dat na wanbeheer de zeer kwetsbare kunstmatige
primaire hub hersteld kan worden.Verwezen wordt naar de bijgevoegde integrale notitie over de privatisering.
Zoals daar is weergegeven is een mainport een luchthaven met een goed ontwikkeld
net van continentale en intercontinentale luchtlijnen die optimaal op elkaar
aansluiten en dankzij dat vervoerprodukt een optimale economische uitstraling
op de regio heeft. Het succes van de mainport is een samenspel van diverse
actoren, waarvan NVLS er een is. Ook al onderhouden de luchtvaartmaatschappijen
(en met name KLM) het voor de mainport noodzakelijke netwerk, toch levert
NVLS een belangrijke bijdrage aan de mainportdoelstelling door een kwalitatief
goede luchthaven tegen redelijke tarieven aan de gebruikers aan te bieden.
De overheid bemoeit zich nu niet met de bedrijfsvoering van NVLS en zal dat
ook na de privatisering niet gaan doen. Dat is immers strijdig met het principe
van Schiphol als bedrijf. De overheid stelt wel de randvoorwaarden, zoals
goede bereikbaarheid van de luchthaven en het verzorgen voor de landingsrechten
voor de luchtvaartmaatschappijen. Het rechtstreeks sturen via slots en tarieven
is voor de overheid niet mogelijk. De slots worden door een onafhankelijke
slotcoördinator op basis van (Europese) regelgeving op non-discriminatoire
wijze verdeeld. Met betrekking tot het toezicht op de tarieven
heeft het kabinet een nieuw economisch reguleringssysteem voorgesteld. Een
van de elementen daarin is het principe van non-discriminatie ten aanzien
van tarieven en voorwaarden. Dit principe geldt overigens in de huidige situatie
ook al.Over de waarborgen van de capaciteit van de luchthaven valt te melden
dat IVW toezicht zal houden of de handelswijze van NVLS niet strijdig is met
de mainportdoelstelling. Het kabinet heeft een aantal indicatoren voorgesteld
op basis waarvan IVW onder andere toezicht kan houden.Genoemd zijn:• Luchtvaartmaatschappijen, luchtvaartgerelateerde ondernemingen
en andere ondernemingen verplaatsen hun activiteiten naar elders om redenen
die aan de exploitant zijn te wijten. Het kan daarbij gaan om het gebrek aan
moderne voorzieningen zoals die op een internationale luchthaven vanzelfsprekend
zijn, om aanhoudend slecht onderhoud, gebreken in de veiligheid of voortdurende
onachtzaamheid met betrekking tot milieunormen, ondanks normale handhaving.• Benchmarking en andere vergelijkingen laten zien dat Schiphol door
toedoen of nalaten van de exploitant een steeds lagere plaats krijgt in de
rangorde van vergelijkende overzichten.• Er blijkt sprake te zijn van onvoldoende investeringen om de voorzieningen
op de luchthaven op peil te houden.• De Staat bereiken steeds meer gegronde klachten over het slechte
functioneren van Schiphol door toedoen van de exploitant.Tenslotte kan worden gesteld dat wanbeheer tot schade zou kunnen leiden
aan de hubfunctie indien niet tijdig ingegrepen zou kunnen worden. Het is
derhalve zaak dat de mainportontwikkeling zorgvuldig gemonitord wordt. Daarbij
dient steeds weer beseft te worden dat die primaire hubfunctie afhankelijk
is van vele factoren, zoals de samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen,
waaronder met name de «hub carrier».Artikel 8.25.b.De leden van de PvdA-fractie vragen of wanbeheer wordt gerelateerd aan
art. 8.25.a en/of de mainportfunctie.Wanbeheer wordt beoordeeld naar de criteria van artikel 8.25a, met name
het belang van de continuïteit van de luchthaven. Daarmee wordt het mainportbelang
gediend. Het mainportbelang is echter ook afhankelijk van andere factoren
en actoren, zoals luchtvaartmaatschappijen. Daarom zijn in het wetsvoorstel
ook regels opgenomen met betrekking tot tarieven en voorwaarden. Deze dienen
zo veel mogelijk aan te sluiten op de wensen van gebruikers en tevens de exploitant.Artikel 8.25.c.De leden van de SP-fractie vragen of de aanwijzing, die de minister de
exploitant van de luchthaven kan geven zoals bedoeld in artikel 8.25c, een
bindend karakter heeft. Zo nee, wat is de waarde van deze aanwijzing dan?Ja, die aanwijzing heeft een bindend karakter. Het gaat immers om een
besluit in de zin van de Awb en de exploitant dient daaraan gevolg te geven.Artikel 8.25.d.Het kostengeoriënteerde tariefssysteem biedt garanties tegen onnodige
investeringen. Op welke wijze is voorzien in het in voldoende mate tegemoet
komen aan gerechtvaardigde en noodzakelijke investeringswensen vanuit de gebruikers,
zo vragen de leden van de PvdA-fractie.Allereerst moet gesteld worden dat NVLS en haar aandeelhouders om bedrijfseconomische
redenen baat hebben bij een kwalitatief goede luchthaven met oog voor de wensen
van de gebruikers, daar dit de kernactiviteit van de onderneming is. Zonder
een goede luchthaven met tevreden klanten zullen de commerciële activiteiten
ook minder renderen. De locatie Schiphol met het airport city concept is bovendien
het paradepaardje van NVLS, dat gebruikt wordt als voorbeeld bij besprekingen
over de internationale samenwerkingsverbanden. Mocht de thuislocatie verwaarloosd
worden, dan zal dit zijn weerslag krijgen op de internationale ambities.Voorts heeft het kabinet als extra waarborg voorgesteld, dat NVLS ook
wordt opgelegd naar de wensen van de gebruikers te luisteren en daaraan tegemoet
te komen. Ten eerste is in het wetsvoorstel opgenomen, dat over de (kwaliteit)
van de dienstverlening en de daarbij behorende tarieven onderhandeld zal moeten
worden met de klanten, zijnde de luchtvaartmaatschappijen. Deze onderhandelingen
kunnen leiden tot service level agreements (SLA's). Ten tweede wordt de NVLS
verplicht om bij een voorstel tot wijziging van de tarieven aan de gebruikers
een economische onderbouwing te verschaffen. Mochten legitieme wensen van
de maatschappijen over de dienstverlening niet gehonoreerd worden, dan kunnen
deze zich tot de NMa wenden. Hiermee heeft het kabinet via regelgeving de
«countervailing power» van de luchtvaartmaatschappijen een formele
status gegeven.Daarnaast, mocht er desondanks sprake zijn van uitholling van het investeringsniveau
die leidt tot de situatie dat de continuïteit van de luchthaven als mainport
in gevaar wordt gebracht, dan staat de overheid het instrumentarium van de
aanwijzing en in laatste instantie de intrekking van de vergunning ter beschikking.
IVW monitort op basis van de eerder genoemde indicatoren de ontwikkelingen
met betrekking tot de mainport. Als een van de indicaties is opgenomen «er
blijkt sprake te zijn van onvoldoende investeringen om de voorzieningen op
de luchthaven op peil te houden».De leden van de SGP-fractie informeren of dit artikel de mogelijkheid
opent voor de exploitant om meerdere keren per jaar de tarieven vast te stellen.
Leidt dit niet tot een forse administratieve last voor de luchtvaartmaatschappijen?De mogelijkheid om meerdere keren per jaar de tarieven vast te stellen
bestaat ook al onder het huidige artikel 36 van de Luchtvaartwet. Er verandert
wat dit betreft dus niets ten opzichte van de huidige situatie. Artikel 8.25
d geeft in combinatie met artikel 8.25 e de luchtvaartmaatschappijen de garantie
dat zij in ieder geval jaarlijks door de exploitant van de luchthaven geraadpleegd
worden over tarieven en voorwaarden.Voorzover er sprake zou zijn van een forse
administratieve last, is deze overigens met name van toepassing voor de exploitant. XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 165, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 074 en 25 435,
nr. 4.XNoot1Kamerstukken II 1997/1998, 24 036, nr. 73H. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28074-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl