Wet inburgering nieuwkomers; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25114, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-11-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25114 nr. A

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamArtikel 1Artikel 5OndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 30 september 1996,
no. W04.96.0284, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.WetsvoorstelMemorie van toelichting
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25114Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 48 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 114Regels met betrekking tot de inburgering van nieuwkomers in de Nederlandse
samenleving (Wet inburgering nieuwkomers)AADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 30 september
1996 en het nader rapport d.d. 18 november 1996, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt. Bij Kabinetsmissive van 16 juli 1996, no. 96.003723, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken, mede namens de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende regels met betrekking
tot de inburgering van nieuwkomers in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering
nieuwkomers).Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 juli 1996,
nr. 96.003723, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 30 september 1996, nr. W04.96.0284, bied ik U hierbij
aan.1. Algemeen (doelgroep) De Raad van State plaatst zijn vraagtekens bij de omvang van de doelgroep
van het wetsvoorstel. Blijkens artikel 1, eerste lid, onder 2°, van het
wetsvoorstel wordt onder nieuwkomer ook verstaan de Nederlander die geboren
is buiten Nederland, de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en voor de eerste
keer in Nederland ingezetene in de zin van de Wet gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens is. Aan deze categorie personen worden dezelfde inburgeringsverplichtingen
opgelegd als aan de nieuwkomende vreemdeling. Aan bepaalde Nederlanders wordt
op deze manier, wanneer zij zich in Nederland willen vestigen, een plicht
opgelegd die niet geldt voor Nederlanders die reeds in Nederland verblijven.
Meer in het bijzonder wijst de Raad erop dat volgens de tekst van het wetsvoorstel
de inburgeringsverplichting zal gelden voor inwoners van de Nederlandse Antillen
en Aruba met de Nederlandse nationaliteit die zich in Nederland willen vestigen.
De Raad is van mening dat wanneer op deze wijze onderscheid wordt gemaakt
tussen Nederlanders onderling, de memorie van toelichting hierop ten principale
zou moeten ingaan. De zinsnede in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting
dat naar de mening van het kabinet de doelstelling van de wet (het bevorderen
van sociale en educatieve en professionele zelfredzaamheid voor de nieuwkomer
die in een achterstandssituatie kan geraken) ook op nieuwkomende Nederlanders
van toepassing is, is in dit opzicht ontoereikend.1. Het doel van het voorstel is om nieuwkomers die zich langdurig in Nederland
vestigen, de gelegenheid te geven om zich zo spoedig mogelijk zelfstandig
een positie in de Nederlandse samenleving te verwerven. Dit streven geldt
zowel voor vreemdelingen als voor Nederlanders die zich voor de eerste keer
in Nederland vestigen. Het kabinet heeft gemeend ook deze laatste categorie
personen onder de werking van de wet te moeten laten vallen. Zij zijn weliswaar
Nederlander, maar vestigen zich in een samenleving die voor hen even onbekend
kan zijn als voor zich hier vestigende vreemdelingen. Om die reden zal het
ook voor deze categorie Nederlanders van belang kunnen zijn om kennis van
de Nederlandse taal en inzicht in de Nederlandse samenleving te verwerven.De Raad wijst er terecht op dat met deze categorie ook Nederlanders afkomstig
van de Nederlandse Antillen en Aruba onder het bereik van deze wet worden
gebracht. De Nederlanders die uit die landen afkomstig zijn, vallen nu reeds
onder het inburgeringsbeleid. De afgelopen jaren is gebleken dat de samenstelling
van de migratiestromen uit de Nederlandse Antillen en Aruba in die zin veranderd
is dat ook veel jongeren naar Nederland emigreren die onvoldoende kennis van
de Nederlandse taal en van de Nederlandse samenleving hebben. In het licht
hiervan spreekt het naar ons oordeel vanzelf dat de Antillianen en Arubanen
tot de doelgroep van het inburgeringsbeleid blijven behoren en derhalve in
aanmerking zullen komen voor de in dit wetsvoorstel geregelde voorzieningen.Van het opleidingsniveau en werkloosheidspercentage van Nederlanders die
zich vanuit de traditionele immigratielanden voor het eerst in Nederland vestigen,
is weinig bekend. Niettemin verwachten wij dat voor tenminste een deel van
hen het volgen van (onderdelen van) het inburgeringsprogramma van groot nut
kan zijn als opstap naar verdere integratie in de Nederlandse samenleving.
De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.2. Algemeen (bevoegdheid burgemeester en wethouders) Het valt de Raad op dat veel bepalingen in het wetsvoorstel uitgaan
van een ruime mate van vrijheid voor het college van burgemeester en wethouders.
Zo bepaalt het college van burgemeester en wethouders hoe en waar de nieuwkomer
zich dient te melden voor het inburgeringsonderzoek (artikel 2), terwijl het
niet voldoen aan de meldingsplicht de nieuwkomer op een boete komt te staan
(artikel 17, eerste lid). De memorie van toelichting geeft in paragraaf 2.3.1
wel suggesties voor de invulling van de bevoegdheid en geeft aan hoe de nieuwkomer
op de hoogte zou kunnen worden gesteld van het feit dat hij zich moet melden,
maar de wet regelt hieromtrent niets. Ook elders in de memorie van toelichting
wordt uitgegaan van een bepaalde handelwijze van het bestuursorgaan zonder
dat die handelwijze in de wet op enigerlei wijze is opgenomen. Zo ligt het
volgens de toelichting (paragraaf 2.3.5) voor de hand dat in het eindgesprek
in het kader van het inburgeringsonderzoek de nieuwkomer wordt gewezen op
de verplichtingen die hem op grond van het wetsvoorstel verder worden opgelegd.
De wet regelt hieromtrent wederom niets.Ook de criteria aan de hand waarvan het inburgeringsonderzoek wordt
gehouden zijn slechts in zeer algemene zin geformuleerd in artikel 4, tweede
lid. Het vierde lid van laatstgenoemd artikel bepaalt weliswaar dat over de
criteria bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld,
maar uit de memorie van toelichting blijkt dat zulks niet op voorhand zal
geschieden (paragraaf 2.2, laatste alinea). De Raad wijst tenslotte op de
bevoegdheid om het vaststellen van het inburgeringsprogramma (artikel 5, tweede
lid), of onderdelen daarvan (artikel 6, derde lid) achterwege te laten. Het
college van burgemeester en wethouders heeft, gelet op de bewoordingen van
genoemde artikelen, een grote mate van vrijheid bij de uitoefening van deze
bevoegdheid.De kans bestaat aldus dat op gemeentelijk niveau diversiteit kan
ontstaan. Toch is een grote mate van uniformiteit wenselijk, mede gelet op
het feit dat van de invulling van bepaalde bevoegdheden door het bestuursorgaan
veel afhangt voor de nieuwkomer. Het verdient daarom aanbeveling de bevoegdheid
van het college van burgemeester en wethouders in ieder geval op de genoemde
punten bij of krachtens de wet nader te normeren.2. Bij het opstellen van dit wetsvoorstel is een afweging gemaakt tussen
enerzijds het belang de nieuwkomer voldoende rechtszekerheid te bieden, en
anderzijds het belang de gemeenten voldoende ruimte voor een naar individuele
nieuwkomers gedifferentieerde aanpak te geven. Bij deze afweging hebben wij
rekening gehouden met het feit dat gemeenten reeds thans op basis van de Welzijnsregeling
inburgering nieuwkomers en Onderwijsregeling inburgering nieuwkomers een inburgeringsbeleid
kunnen voeren waarin het mogelijk is om «maatwerk» te leveren.
Wij hebben geen signalen ontvangen dat de diversiteit die hierdoor in de uitvoering
is ontstaan, ten koste is gegaan van de nieuwkomer. Wij zien dan ook geen
aanleiding om de ruimte die het wetsvoorstel in aansluiting op de aldus gegroeide
praktijk aan het college van burgemeester en wethouders biedt, in te perken.
Aan de andere kant zou het met het oog op de rechtszekerheid van de nieuwkomer
ook niet juist zijn gemeenten, bijvoorbeeld met betrekking tot termijnen,
nog meer vrijheid te laten. Het voorstel van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) in haar commentaar op het wetsvoorstel om op dat punt gemeenten
meer vrijheid te geven, hebben wij dan ook niet overgenomen. De verschillende
verplichtingen voor de gemeenten overziend, menen wij dat daarin de juiste
balans is aangebracht tussen enerzijds het belang gemeenten zoveel mogelijk
vrijheid te laten, en anderzijds het belang de nieuwkomer voldoende rechtszekerheid
te bieden.Tegen de achtergrond van deze algemene opmerkingen gaan wij thans in op
de punten ten aanzien waarvan de Raad van State meer expliciet aanbeveelt
die in ieder geval nader te normeren. Het eerste punt betreft de wijze waarop
de nieuwkomer zich moet melden voor het houden van een inburgeringsonderzoek.
Naar aanleiding van de opmerkingen die de raad over dit punt heeft gemaakt,
wijzen wij allereerst op het feit dat de eerder aangekaarte diversiteit in
de uitvoering zich onder meer manifesteert in de wijze waarop gemeenten thans
geregeld hebben hoe en waar nieuwkomers zich kunnen melden. Wij zien onvoldoende
aanleiding hier een grotere mate van uniformiteit voor te schrijven. Daarbij
hebben wij mede in overweging genomen dat, al naar gelang de betrokken nieuwkomer
als asielzoeker dan wel op een andere grond Nederland is binnengekomen, zelfs
binnen gemeenten verschillende procedures worden gevolgd. Ook ten aanzien
van de wijze waarop de betrokken nieuwkomer van een en ander op de hoogte
wordt gesteld, behoeft naar ons oordeel geen nadere normering plaat te vinden.
Het besluit van het college van burgemeester en wethouders hoe en waar de
nieuwkomer zich dient te melden, is een besluit in de zin van de Algemene
wet bestuursrecht dat op grond van artikel 3:42 van die wet bekend moet worden
gemaakt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan
in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad,
dan wel op een andere geschikte wijze. Hoe een nieuwkomer naderhand in een
concreet geval van de inhoud van het besluit op de hoogte kan worden gesteld,
lijkt ons geen kwestie van regelgeving, doch veeleer van voorlichting. Hetzelfde
geldt met betrekking tot het tweede punt dat door de Raad aan de orde is gesteld:
ook de gedachte dat het voor de hand ligt de nieuwkomer aan het eind van het
inburgeringsonderzoek op de op hem rustende verplichtingen te wijzen, laat
zich naar ons oordeel het best vertalen in voorlichting.Het derde punt waarvoor de Raad aandacht heeft gevraagd, betreft de criteria
aan de hand waarvan het inburgeringsonderzoek wordt gehouden. Wij hebben er
voorshands voldoende vertrouwen in dat gemeenten op basis van de hiervoor
in artikel 4 geformuleerde criteria een voldoende uniforme uitleg van het
begrip «achterstandssituatie» zullen geven. Als mocht blijken
dat bij de uitleg van deze criteria te grote verschillen gaan optreden, kan
altijd nog gebruik worden gemaakt van de in het derde lid opgenomen mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur over de criteria nadere regels te stellen.
Naar aanleiding van de opmerkingen die de Raad tot slot maakt over de bevoegdheid
om het vaststellen van het inburgeringsprogramma of onderdelen daarvan achterwege
te laten, hebben wij deze bevoegdheid aangevuld met eenzelfde bepaling als
in het derde lid van artikel 4 is opgenomen. Dat impliceert dat ook ten aanzien
van de criteria die bij de uitoefening van die bevoegdheid een rol behoren
te spelen, zo nodig nadere regels kunnen worden gesteld.Artikel 13. In artikel 1, eerste lid, onder a, onder 1°, wordt het begrip «vreemdeling»
gehanteerd zonder een omschrijving van dit begrip. Blijkens de Hoofdlijnennotitie
Wet inburgering nieuwkomers (kamerstukken II 1995/96, 24 401, nr. 4,
blz. 6) wordt aansluiting gezocht bij het begrip «vreemdeling»
in de zin van artikel 1 van de Vreemdelingenwet. De Raad adviseert om voor
alle duidelijkheid dit ook in de definitiebepaling van artikel 1 van het wetsvoorstel
op te nemen. 3. Anders dan de Raad menen wij dat het voldoende duidelijk is dat het
begrip «vreemdeling» in artikel 1 duidt op de vreemdeling in de
zin van de Vreemdelingenwet. Door de zinsnede «de vreemdeling aan wie
het op grond van artikel 9 of 10, eerste lid, onder b, van de Vreemdelingenwet
is toegestaan in Nederland te verblijven» kan er immers geen misverstand
over bestaan dat het hier om het begrip «vreemdeling» in de zin
van die wet gaat.4. In artikel 1, tweede lid, onder c, van het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid
gecreëerd om bij ministeriële regeling categorieën vreemdelingen
aan te wijzen die geacht worden voor een tijdelijk verblijf in Nederland te
verblijven. Uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 1, tweede lid, kan
echter worden opgemaakt dat het kabinet het van belang acht de doelgroep van
het inburgeringsbeleid zoveel mogelijk bij wet te bepalen. Voor een ministeriële
regeling wordt gekozen vanwege de mogelijke wijzigingen in het vreemdelingenbeleid.
De Raad wil hierover de volgende opmerkingen maken: a. onduidelijk is in de eerste plaats welke minister bedoelde regeling
vast kan stellen. Het onderhavige wetsvoorstel is ondertekend door de Ministers
van Binnenlandse Zaken, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Nu hierover misverstand kan ontstaan,
adviseert de Raad om in de delegerende wet aan te geven door welke minister
de regeling wordt vastgesteld (vergelijk ook aanwijzing 30 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar));b. onduidelijk is bovendien waarom niet in het wetsvoorstel zelf
een aantal categorieën vreemdelingen wordt genoemd. In de toelichting
wordt wel een groot aantal uitzonderingen opgesomd. De Raad acht het uit het
oogpunt van rechtszekerheid wenselijk zoveel mogelijk nu al bekende uitzonderingen
in de wet zelf te regelen en slechts de «rest»categorieën
te laten bepalen op een lager niveau.4. Naar aanleiding van de suggestie van de Raad om in artikel 1, tweede
lid, onder c, aan te geven door welke minister de in dat onderdeel bedoelde
regeling wordt vastgesteld, is in die bepaling vastgelegd dat deze regeling
wordt vastgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken.Uit een oogpunt van rechtzekerheid is het inderdaad wenselijk dat zoveel
mogelijk categorieën van tijdelijk verblijvende vreemdelingen in de wet
zelf worden genoemd. Daarbij is ervoor gekozen in het tweede lid van artikel
1 alleen die categorieën op te nemen die aan wetgeving in formele zin
gerelateerd kunnen worden (zie de onderdelen a en b). De andere categorieën
die de memorie van toelichting noemt, zijn ontleend aan de Vreemdelingencirculaire.
Als deze categorieën in de wet zelf zouden worden opgenomen, zou iedere
keer dat de Vreemdelingencirculaire op dit punt wordt aangepast, ook de wet
moeten worden aangepast. Daarom is ervoor gekozen deze categorieën in
een ministeriële regeling vast te leggen.5. Artikelen 1 en 2 Artikel 1, eerste lid, onder a, verstaat onder «nieuwkomer»
onder andere een vreemdeling aan wie het op grond van de artikelen 9 of 10,
eerste lid, onder b, van de Vreemdelingenwet is toegestaan in Nederland te
verblijven, die de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en voor de eerste keer
tot Nederland is toegelaten. Onder deze omschrijving vallen ook vreemdelingen
die al geruime tijd in het bezit zijn van een vergunning tot verblijf (vtv)
als bedoeld in artikel 9 van de Vreemdelingenwet en al jaren in Nederland
woonachtig zijn. Volgens de toelichting op artikel 2 is het niet de bedoeling
dat laatstgenoemde categorie onder de werking van het wetsvoorstel valt. In
artikel 2 is daarom een termijn opgenomen (zes weken) waarbinnen de nieuwkomer
zich dient te melden. Artikel 2, gelezen in combinatie met artikel 1, garandeert
echter naar de mening van de Raad niet dat de verplichting van artikel 2 niet
geldt voor de genoemde categorie vreemdelingen. Volgens de letter van de wet
zou deze categorie niet alleen onder de werking van de wet vallen, maar zelfs
per definitie handelen in strijd met artikel 2 door zich niet binnen zes weken
na (bijvoorbeeld) het verkrijgen van een vtv gemeld te hebben. De Raad adviseert
op een andere wijze te voorkomen dat genoemde categorie vreemdelingen onder
de werking van de wet valt.5. Wij erkennen dat het de voorkeur zou verdienen in de definitie van
het begrip «nieuwkomer» in artikel 1 mede tot uitdrukking te brengen
dat het om personen gaat die niet al geruime tijd in Nederland verblijven.
Wil dit voldoende specifiek tot uitdrukking gebracht kunnen worden, dan zou
het begrip «nieuwkomer» in artikel 1 gekoppeld moeten worden aan
de maximale periode waarin betrokkene onder de werking van onderhavige wet
zou kunnen vallen. Deze periode wordt gevormd door de optelsom van verschillende
termijnen die bij of krachtens deze wet zijn vastgesteld. Daartoe behoren
ook door het college van burgemeester en wethouders vast te stellen termijnen
waaraan in de wet geen maximum is verbonden. Tegen de achtergrond daarvan
is het niet goed mogelijk om in artikel 1 een definitie van «nieuwkomer»
te geven die door een koppeling aan een maximale termijn tot uitdrukking zou
brengen dat het om personen gaat die niet al geruime tijd in Nederland verblijven.
Dat dit niet mogelijk is, is naar ons oordeel echter niet bezwaarlijk. Anders
dan de Raad van State menen wij dat de in artikel 2 opgenomen verplichting
voldoende garandeert dat deze verplichting niet personen geldt die al geruime
tijd in Nederland verblijven. De termijnen die in artikel 2 worden gehanteerd,
zijn immers gerelateerd aan tijdstippen die in het begin van het verblijf
in Nederland vallen. Wij zien dan ook geen aanleiding om in artikel 1 de definitie
van «nieuwkomer» aan te passen.6. Artikel 3 Blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 2.1, laatste alinea)
heeft artikel 3 van het wetsvoorstel het karakter van een hardheidsclausule.
Het artikel is evenwel geformuleerd als een ontheffingsbepaling. Uit de tekst
van het wetsvoorstel blijkt dat nu reeds bepaalde categorieën personen
voor een ontheffing in aanmerking komen (in artikel 3, eerste lid, onder a,
is bepaald dat ontheffing verleend wordt aan nieuwkomers die op lichamelijke
of geestelijke gronden niet in staat zijn aan de verplichtingen te voldoen).
Bovendien beperkt de toepassing van de bepaling zich niet tot (eventuele)
onbillijkheden van overwegende aard, zoals bedoeld in aanwijzing 131 Ar. Nu
het kennelijk de bedoeling is om in meer dan alleen «uitzonderlijke»
gevallen ontheffing te verlenen aan nu reeds bepaalde gevallen, verdient het
naar het oordeel van de Raad aanbeveling om die bepaling in de toelichting
niet als hardheidsclausule te kwalificeren.Indien het de bedoeling is de bepaling tevens het karakter van een
hardheidsclausule te geven, ware deze, mede gelet op aanwijzing 131, onder
a, Ar, in een afzonderlijke formulering op te nemen waaruit blijkt dat slechts
in gevallen waarin toepassing van de wet zal leiden tot een onbillijkheid
van overwegende aard, een uitzondering zal worden gemaakt.6. De aanbeveling van de Raad om de bepaling van artikel 3, eerste lid,
niet als hardheidsclausule te kwalificeren, heeft tot een aanpassing van de
desbetreffende passage in de memorie van toelichting geleid.7. Artikel 4 In het derde lid van artikel 4 is bepaald dat de nieuwkomer zijn
medewerking verleent aan het inburgeringsonderzoek. De Raad merkt hierover
op dat de verplichting zeer summier is geformuleerd, zodat niet op het eerste
gezicht duidelijk is hoever deze verplichting reikt. Zeker nu op overtreding
van genoemde verplichting als sanctie een bestuurlijke boete kan worden opgelegd
(artikel 17, eerste lid) en gemeentebesturen volgens het wetsvoorstel een
zekere mate van vrijheid hebben bij het bepalen van de criteria waarop het
inburgeringsonderzoek betrekking heeft (vergelijk paragraaf 2.2 van de toelichting
en artikel 4, tweede lid, dat bepaalt dat het onderzoek «in ieder geval»
betrekking heeft op een aantal criteria), is het van groot belang dat de vreemdeling
van tevoren weet waartoe hij is gehouden. In de memorie van toelichting ware
aan te geven dat de medewerkingsplicht van artikel 4, derde lid, uitsluitend
ziet op welbepaalde verplichtingen die het gemeentebestuur in dit verband
aan de vreemdeling heeft opgelegd.7. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is artikel 4, derde
lid, van het wetsvoorstel aangevuld met de bepaling dat het college van burgemeester
en wethouders aan de nieuwkomer tijdig bekend maakt waaruit de te verlenen
medewerking bestaat. In de memorie van toelichting is een passage opgenomen
waarin bij wijze van voorbeeld enkele vormen van medewerking worden genoemd.Artikel 58. In het tweede lid van artikel 5 wordt bepaald dat het college van burgemeester
en wethouders het vaststellen van een inburgeringsprogramma achterwege kan
laten indien de nieuwkomer, kort gezegd, aannemelijk heeft kunnen maken de
benodigde kennis reeds verworven te hebben. Het artikel voorziet niet in het
verstrekken van een verklaring aan de nieuwkomer dat niet hoeft te worden
deelgenomen aan het inburgeringsprogramma. Aangezien een dergelijke verklaring
als bewijs kan dienen dat een zeker kennis-, inzicht- en vaardighedenniveau
is bereikt, adviseert de Raad hierin te voorzien, bijvoorbeeld in de vorm
van een certificaat als bedoeld in artikel 13, tweede lid, dat wordt uitgereikt
aan de nieuwkomers die wel een inburgeringsprogramma hebben voltooid.8. Het besluit van het college van burgemeester en wethouders het vaststellen
van een inburgeringsprogramma achterwege te laten, is een besluit in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht dat ingevolge artikel 3:41 van die wet aan
de betrokken nieuwkomer bekend moet worden gemaakt door toezending of uitreiking
aan hem. Dit besluit dient ingevolge de artikelen 4:16 en 4:17 van de Algemene
wet bestuursrecht te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking
van het besluit moet worden vermeld. Daarbij dient ingevolge het tweede lid
van artikel 4:17 ook te worden vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift
het besluit wordt gegeven. Een en ander impliceert dat in het geval waarop
in artikel 5, tweede lid, van het wetsvoorstel wordt gedoeld, aan de betrokken
nieuwkomer een besluit moet worden toegezonden dan wel uitgereikt waarin wordt
aangegeven dat het vaststellen van een inburgeringsprogramma voor hem op grond
van genoemde bepaling achterwege is gelaten, omdat hij de kennis, het inzicht
en de vaardigheden die hij door het deelnemen aan zo'n programma zou kunnen
verwerven, reeds in voldoende mate op andere wijze heeft verworven dan wel
binnen een redelijke termijn in voldoende mate op andere wijze zal verwerven.
Niet valt in te zien wat een certificaat als waartoe de Raad adviseert, hier
nog aan zou toevoegen. Wij hebben de desbetreffende suggestie van de Raad
dan ook niet overgenomen.9. Op grond van het vierde lid van artikel 5 kan de nieuwkomer die niet
hoeft deel te nemen aan het inburgeringsprogramma een aanvraag indienen tot
het nemen van een besluit hem een toets te laten afleggen. De Raad is van
mening dat het zinvol kan zijn de nieuwkomer de mogelijkheid te bieden om
behalve de toets ook het gehele inburgeringsprogramma te doorlopen zo hij
daartoe een aanvraag indient en geeft daarom in overweging de reikwijdte van
de bepaling in die zin te vergroten. Het vierde lid, gelezen in samenhang
met het derde lid, opent nu slechts de mogelijkheid om (alsnog) een inburgeringsprogramma
te doorlopen als het in het derde lid bedoelde niveau bij het afleggen van
de toets niet wordt behaald.9. Het doel van dit wetsvoorstel is om die nieuwkomers aan het inburgeringsprogramma
te laten deelnemen, die in een achterstandssituatie in de zin van artikel
4, tweede lid, van het voorstel kunnen geraken. Deze nieuwkomers worden verplicht
aan zo'n programma deel te nemen. Daar staat tegenover dat de gemeenten de
plicht hebben hun dit programma – kosteloos – aan te bieden. Het
zou niet passen bij deze doelstelling als het wetsvoorstel daarnaast aan nieuwkomers
ten aanzien van wie is geoordeeld dat zij geen kans lopen in een achterstandssituatie
te geraken, de mogelijkheid zou bieden een aanvraag in te dienen om op vrijwillige
basis toch aan een inburgerings-programma te mogen deelnemen. Deze nieuwkomers
kunnen uiteraard, binnen de mogelijkheden die de Wet educatie en beroepsonderwijs
voor hen biedt, wel deelnemen aan de opleidingen educatie, die in deze wet
zijn geregeld. De deelname aan die opleidingen, die in een bepaalde samenstelling
overeenkomen met de inhoud van het educatieve programma, geschiedt dan echter
uitsluitend onder de condities van die wet.Indien het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel
5, eerste en tweede lid, het besluit heeft genomen geen inburgeringsprogramma
vast te stellen, kan overigens de nieuwkomer op grond van de Algemene wet
bestuursrecht hiertegen altijd nog bezwaar maken. De beslissing op het bezwaar
en op een eventueel beroep tegen die beslissing kan inhouden dat alsnog een
inburgeringsprogramma moet worden vastgesteld.Aan het slot van punt 9 lijkt de Raad overigens de indruk te wekken dat,
indien een nieuwkomer ingevolge artikel 5, vierde lid, op aanvraag een toets
heeft afgelegd doch daarbij niet het zgn. streefniveau heeft behaald, alsnog
de mogelijkheid krijgt een inburgeringsprogramma te doorlopen. Die indruk
zou onjuist zijn. Zoals ook in de toelichting op dit artikel reeds is vermeld,
zullen door het college van burgemeester en wethouders geen gevolgen mogen
worden verbonden aan de resultaten van een op eigen verzoek afgelegde toets.
Indien bij die toets het streefniveau niet wordt gehaald, dan zal het college
de nieuwkomer derhalve niet alsnog kunnen verplichten aan een inburgeringsprogramma
deel te nemen. Wellicht heeft de Raad zijn slotopmerking gebaseerd op het
gebruik van de zinsnede «onverminderd het derde lid» aan het begin
van het vierde lid. Het gebruik van die zinsnede beoogt echter alleen tot
uitdrukking te brengen dat, los van de vraag of een nieuwkomer op eigen verzoek
een toets wil afleggen, het college op grond van het derde lid kan beslissen
aan een besluit om het vaststellen van een inburgeringsprogramma achterwege
te laten, de voorwaarde te verbinden dat de betrokken nieuwkomer een toets
aflegt en daarbij het zgn. streefniveau behaalt. Indien het college besluit
deze voorwaarde niet te stellen, kan daartegen bezwaar worden gemaakt. De
beslissing op het bezwaar en op een eventueel beroep tegen die beslissing
kan inhouden dat alsnog aan die voorwaarde moet worden voldaan. Dit impliceert
dat, indien in dat geval het streefniveau niet wordt behaald, de nieuwkomer
alsnog wordt verplicht aan een inburgeringsprogramma deel te nemen.10. Artikel 6 Artikel 6, eerste lid, onder a, bepaalt dat het educatieve programma
gericht is op het niveau, bedoeld in artikel 11, eerste lid, onder b, van
het wetsvoorstel. Volgens de memorie van toelichting is het streven erop gericht
een zo groot mogelijk aantal nieuwkomers dit niveau te laten bereiken (paragraaf
2.4.1, eerste alinea). Voor degene die dit niveau niet bereikt zal de toets
die wordt afgenomen aan het eind van het educatief gedeelte van het inburgeringsprogramma
moeten uitwijzen of eventueel wel het in artikel 11, eerste lid, onder a,
genoemde niveau is gehaald. Het wetsvoorstel voorziet echter niet in een herkansing
om alsnog het niveau, bedoeld in artikel 11, eerste lid, onder b, te halen
nadat het vastgestelde educatieve programma is voltooid. Een dergelijke herkansingsmogelijkheid
zou het streven om een zo groot mogelijk aantal nieuwkomers het gewenste niveau
te laten behalen ten goede komen. De Raad geeft daarom in overweging hierin
te voorzien.10. Wij delen het standpunt van de Raad dat het van belang is dat nieuwkomers
een zo hoog mogelijk niveau behalen. Het zou evenwel niet bij de bedoeling
van de toets passen, indien gemeenten nieuwkomers de mogelijkheid van een
herkansing zouden geven. De toets is immers geen examen, waarin een onderzoek
wordt gedaan naar de kennis, het inzicht en de vaardigheden die de examinandus
bij voltooiing van de desbetreffende opleiding moet hebben eigen
gemaakt. De toets geeft uitsluitend aan op welk niveau een nieuwkomer zich
op een bepaald moment ten opzichte van de twee in artikel 11 bedoelde niveaus
bevindt, teneinde een document te kunnen bieden dat van belang is bij het
bepalen van een eventueel vervolgtraject.11. Artikel 11 Artikel 11 regelt de resultaten van de door de nieuwkomer af te leggen
toets in het kader van het inburgeringsprogramma. Een van de niveaus waarnaar
de resultaten van de toets zullen worden gemeten is krachtens artikel 11,
eerste lid, onder a, het niveau dat ten minste aangeeft dat de deelnemer als
ingeburgerd kan worden beschouwd op een wijze als bedoeld in artikel 8, eerste
lid, onder d, van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Op grond van het tweede
lid is de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bevoegd om nadere
regels te stellen over genoemd niveau. De Raad vraagt zich af wat de precieze
verhouding is tussen de toets, bedoeld in artikel 11, eerste lid, van het
wetsvoorstel en de naturalisatietoets, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder
d, van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Volgens paragraaf 2.6.2 van de
memorie van toelichting betekent het behalen van het niveau van artikel 11,
eerste lid, onder a, van het wetsvoorstel dat de naturalisatietoets niet meer
hoeft te worden afgelegd in het kader van de naturalisatieprocedure. Wat echter
de gevolgen zijn van het niet behalen van genoemd niveau, is onduidelijk.
Onduidelijk is of een verwijzing naar het resultaat van de toets in het kader
van het inburgeringsprogramma al voldoende is om een verzoek tot naturalisatie
als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap
af te wijzen. Als dit inderdaad het geval is, vraagt de Raad zich af of dit
wenselijk is. Het Nederlanderschap wordt immers op grond van artikel 7, eerste
lid, van deze wet verleend bij koninklijk besluit en dus door de regering.
Bevoegd tot het vaststellen van het niveau van de inburgeringstoets is echter
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (artikel 11, tweede lid,
van het wetsvoorstel). Zoals de tekst van artikel 11 nu luidt, lijkt het erop
dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de bevoegdheid van
de regering bij naturalisatie invult. In de tekst en toelichting ware de verhouding
tussen de toets, bedoeld in artikel 11, eerste lid, van het wetsvoorstel en
de naturalisatietoets, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder d, van de Rijkswet
op het Nederlanderschap duidelijker aan te geven.11. Het behalen van het niveau, bedoeld in artikel 11, eerste lid, onder
a, van het wetsvoorstel betekent dat de naturalisatietoets in het kader van
het verkrijgen van het Nederlanderschap niet meer behoeft te worden afgelegd.
Dit houdt tevens in dat, indien dat niveau niet wordt gehaald, de persoon
ten behoeve van het indienen van een aanvraag voor het verkrijgen van de Nederlandse
nationaliteit alsnog die naturalisatietoets dient af te leggen.Het behalen van het bedoelde niveau van de inburgeringstoets geeft enkel
vrijstelling voor het afleggen van de naturalisatietoets. Er zijn immers nog
andere voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om de Nederlandse nationaliteit
te kunnen verwerven. Eerst als ook aan deze voorwaarden is voldaan, wordt
bij koninklijk besluit het Nederlanderschap verleend. Daar komt nog bij dat
ook andere door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen erkende
diploma's vrijstelling geven. Wij kunnen ons dan ook niet vinden in de stelling
van de Raad dat het erop lijkt dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
de bevoegdheid van de regering bij naturalisatie invult.12. Artikel 15 De financiering van de uitvoering van de in het wetsvoorstel opgenomen
verplichtingen is deels geregeld in artikel 15 en deels in artikel 20, onderdeel
A (wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs). Gemeenten ontvangen
bijdragen van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ten behoeve
van uitvoering van de artikelen 4, 5 en 6, eerste lid, onder c, d en e, en
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ten behoeve van de
educatie, voorzover het betreft de educatieve programma's, bedoeld in artikel
6, eerste lid, van het wetsvoorstel. Formeel gesproken maakt de toets, bedoeld
in artikel 6, eerste lid, onder b, van het wetsvoorstel geen deel uit van
het educatief programma, bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a, van het
wetsvoorstel. De uitvoering van artikel 6, eerste lid, onder b, (de bekostiging
van de toets) valt daarmee noch onder de bijdrage, bedoeld in artikel 15,
noch onder de bijdrage, bedoeld in artikel 20, onderdeel A. De memorie van
toelichting stelt in paragraaf 2.7 wel, in tegenstelling tot artikel 20, onderdeel
A, dat de toets wordt gefinancierd door de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen. Dat wordt ook vereist door artikel 108, derde lid, van de
Gemeentewet. Nu het kennelijk de bedoeling is dat de toets door de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen wordt gefinancierd, ware artikel 20,
onderdeel A, aan te vullen.12. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is in artikel 6, eerste
lid, van het wetsvoorstel de toets, die in dat lid als afzonderlijk onderdeel
van het inburgeringsprogramma was opgenomen, toegevoegd aan de opsomming van
de onderdelen van het educatieve programma. Conform hetgeen wij op dit punt
voor ogen hadden, wordt met deze wijziging bereikt dat de rijksbijdrage, bedoeld
in artikel 2.3.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, zoals gewijzigd
door middel van artikel 21 (voorheen: 20), onderdeel A, van het wetsvoorstel,
mede de financiering van de toets omvat. Als gevolg van deze wijzigingen zijn
verwijzingen naar het educatieve programma die elders in het wetsvoorstel
voorkomen, aangepast, indien zij op het educatieve programma exclusief de
toets betrekking hebben.13. Artikel 16 De bepalingen over het toezicht op de naleving van hetgeen in het
wetsvoorstel is bepaald sluiten nauw aan bij de toezichtsbepalingen in de
Leerplichtwet 1969. De plicht om een eed af te leggen wordt evenwel niet overgenomen.
In paragraaf 2.8.2 van de memorie van toelichting wordt over deze afwijking
van de Leerplichtwet 1969 slechts opgemerkt dat het opnemen van de bepalingen
inzake de beëdiging niet nodig leek. De Raad is van mening dat nader
dient te worden toegelicht waarom zulks niet nodig wordt geacht.13. De opmerkingen van de Raad over de plicht om een eed af te leggen
hebben ertoe geleid dat deze plicht alsnog van de Leerplichtwet 1969 is overgenomen.
Daartoe is artikel 16, tweede lid, van die wet toegevoegd aan de opsomming
van artikelen uit de Leerplichtwet 1969 die in artikel 17 (voorheen: 16),
eerste lid, van dit wetsvoorstel van overeenkomstige toepassing worden verklaard.
Aan deze opsomming is ook artikel 16, vierde lid, van de Leerplichtwet 1969
toegevoegd. Daarin wordt bepaald dat burgemeester en wethouders voor de desbetreffende
ambtenaar een instructie vaststellen. Bij nader inzien is er onvoldoende aanleiding
om niet ook deze bepaling van overeenkomstige toepassing te verklaren. Naar
aanleiding van een en ander is ook de memorie van toelichting aangepast.14. Artikel 17 Bij wijze van sanctie tegen het overtreden van bepalingen in het
wetsvoorstel is in artikel 17 van het wetsvoorstel opgenomen de verplichting
tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Daarnaast bestaat nu reeds de
mogelijkheid om aan bijstandsgerechtigde nieuwkomers op grond van de Algemene
bijstandswet (Abw) een maatregel op te leggen op basis van artikel 14 van
die wet; deze mogelijkheid wordt gecontinueerd krachtens de Wet boeten, maatregelen
en terug- en invordering sociale zekerheid (Stb. 1996, 248).Volgens de memorie van toelichting (paragraaf 2.8.2) gaat het kabinet
ervan uit dat ook na inwerkingtreding van het wetsvoorstel het college van
burgemeester en wethouders aan de bijstandsgerechtigde nieuwkomer, indien
hij verplichtingen van het wetsvoorstel niet nakomt, een administratieve maatregel
in de zin van artikel 14 Abw oplegt. Dit gebeurt nu bij de inburgeringscontracten
die gemeentebesturen sluiten met nieuwkomers.Hoewel blijkens deze wettelijke regeling het karakter van de sancties
verschilt, kunnen beide sancties, afhankelijk van de vraag of de betrokken
nieuwkomer bijstandsgerechtigd is of niet, worden opgelegd voor gelijke overtredingen
van voorschriften die zijn opgenomen in het wetsvoorstel. De gevolgen van
de oplegging zijn echter verschillend.In de eerste plaats zijn de waarborgen voor de nieuwkomer ongelijk.
Zo voorziet artikel 14 Abw nu en straks bijvoorbeeld niet in een cautiebepaling.In de tweede plaats kan de materiële uitwerking van de sanctie
verschillen. In paragraaf 2.8.2 van de toelichting wordt de overtreding van
voorschriften uit het wetsvoorstel voor wat betreft de sancties, bedoeld in
de Abw aan de categorieën gedragingen, bedoeld in het Maatregelenbesluit
Abw, IOAW en IOAZ gekoppeld, terwijl geen indicatie wordt gegeven dat de hoogte
van de boete voor overtredingen door niet-bijstandsgerechtigden materieel
op eenzelfde niveau zal liggen. De hoogte van de boete wordt in artikel 17,
eerste lid, uitsluitend aan een maximum (van f 5000,–) gebonden.
De enige indicatie voor de hoogte van de boete in het concrete geval geeft
het tweede lid van artikel 17, waarin is bepaald dat de hoogte wordt afgestemd
op de ernst van het feit, de omstandigheden waarin de nieuwkomer verkeert
en de mate van verwijtbaarheid. Het enkele feit dat het in de toelichting
vanzelfsprekend wordt geacht dat bij de hoogte van de boete wordt rekening
gehouden met de «hoogte» van de maatregel, acht de Raad onvoldoende
garantie dat de hoogte in de praktijk niet zal verschillen. Als in de toelichting
bovendien nu al een oordeel wordt gevormd over de vraag welke hoogte van de
maatregel (en dus van de boete) gerechtvaardigd is, kan de hoogte ook bij
of krachtens de wet worden geregeld.In de derde plaats garandeert het wetsvoorstel geenszins dat van
cumulatie van sancties krachtens de beide wettelijke systemen voor bijstandsgerechtigde
nieuwkomers geen sprake kan zijn. Volstaan wordt met de opmerking in de toelichting
dat de bewindslieden het blijkens paragraaf 2.8.2 van de toelichting vanzelfsprekend
achten dat in het geval van oplegging van een maatregel het opleggen van een
bestuurlijke boete achterwege blijft.Het voorstel is op het punt van de sancties derhalve niet consistent.
Aan de ene kant wordt vastgehouden aan de nu reeds bestaande mogelijkheden
tot het opleggen van maatregelen in het kader van de Abw. Aan de andere kant
moet ook een andere groep nieuwkomers, de niet-bijstandsgerechtigden, door
een sanctie kunnen worden getroffen. De Raad adviseert op de aangegeven punten
de consistentie te verhogen. Daartoe ware in de eerste plaats de sanctieregeling,
uit het oogpunt van gelijke behandeling van verschillende groepen nieuwkomers,
alsmede om harmonisatieredenen, af te stemmen op artikel 14 Abw. De Raad adviseert
voorts een anti-cumulatieregeling op te nemen.14. In haar advies «Handhaving door bestuurlijke boeten» heeft
de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsvraagstukken destijds opgemerkt
dat de artikelen 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en
artikel 14, derde lid, van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke Rechten geen cautieplicht voorschrijven. In het kabinetsstandpunt
inzake bestuurlijke boeten uit 1994 heeft het toenmalige kabinet deze opmerking
van de commissie onderschreven. Wel was het kabinet met de commissie van oordeel
dat er in het algemeen geen aanleiding bestaat om op dit punt een onderscheid
te maken tussen de bestuurlijke boeteprocedure en de strafrechtelijke procedure
waarin die cautieplicht wel bestaat (kamerstukken II 1993/94, 23 400
VI, nr. 48, blz. 14). Op grond hiervan was in het wetsvoorstel, zoals dat
aan de Raad van State is voorgelegd, ook een cautieplicht opgenomen. De Raad
wijst er evenwel terecht op dat in artikel 14 van de Algemene bijstandswet
(Abw) een cautieplicht ontbreekt. Omdat in het onderhavige geval het belang
van consistentie met de Abw naar ons oordeel zwaarder moet wegen dan het belang
van consistentie met het strafprocesrecht, hebben wij naar aanleiding van
deze opmerking van de Raad gemeend de cautieplicht in artikel 19 (voorheen:
18), eerste lid, van het wetsvoorstel te moeten schrappen.Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over de regeling van de
hoogte van de boete hebben wij artikel 18 (voorheen: 17) aangevuld met de
bepaling dat bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de hoogte
van de boete nadere regels worden vastgesteld. In die algemene maatregel van
bestuur zullen voorschriften worden opgenomen die ertoe zullen leiden dat
aan een nieuwkomer die niet bijstandsgerechtigd is, in het geval dat hij in
strijd met een van de in artikel 18 bedoelde verplichtingen handelt, een boete
zal worden opgelegd die van dezelfde hoogte is als het bedrag dat hem aan
bijstand zou worden geweigerd, indien hij bijstandsgerechtigde zou zijn.Het advies van de Raad om een anti-cumulatiebepaling op te nemen, hebben
wij overgenomen. Ook dit heeft tot een aanvulling van artikel 18 geleid.15. Artikelen 17, 18 en 19 Wat betreft de inhoud van de boetebepaling van de artikelen 17, 18 en
19 merkt de Raad het volgende op. De motivering voor de inhoud van de boeteregeling
wordt in de toelichting beperkt tot een korte alinea in paragraaf 2.8.2, waarin
wordt verwezen naar het kabinetsstandpunt inzake bestuurlijke boeten (kamerstukken
II 1993/94, 23 400, VI, nr. 48). Op de gemaakte keuzen wordt verder niet
inhoudelijk ingegaan. De Raad merkt op dat er belangrijke verschillen bestaan
tussen het wetsvoorstel en andere wetsvoorstellen (kamerstukken II 1995/96,
23 909) die na het kabinetsstandpunt zijn totstandgekomen. Aan de hierna
te noemen verschillen ware in ieder geval aandacht te schenken.a. De bepaling van artikel 17, eerste lid, van het wetsvoorstel is dwingend
geformuleerd. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het voorgestelde artikel 27a,
derde lid, van de Werkloosheidswet (WW) en het voorgestelde artikel 45a, derde
lid, van de Ziektewet (ZW) is geen bepaling opgenomen waaruit blijkt dat het
bestuursorgaan ervan kan afzien een boete op te leggen indien daarvoor dringende
redenen aanwezig zijn. Alleen al vanuit een oogpunt van harmonisatie van wetgeving
verdient het aanbeveling hierin te voorzien.b. Anders dan bijvoorbeeld in het voorgestelde artikel 27b, vierde lid,
WW en in het voorgestelde artikel 45b, vierde lid, ZW is in artikel 18, tweede
lid, van het wetsvoorstel niet aangegeven dat het bepaalde een afwijking is
van afdeling 4.1.2 Awb in het algemeen en artikel 4:12 Awb in het bijzonder.
De Raad beveelt aan hierin te voorzien.c. Uit het wetsvoorstel blijkt niet expliciet of een opgelegde boete ten
goede komt aan het Rijk dan wel de gemeente. De Raad beveelt aan hierin te
voorzien.d. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen 27b, tweede
lid, in fine, WW en 45b, tweede lid, ZW, die overigens voor wat betreft de
inhoud en vormgeving in grote lijnen worden gevolgd, bepaalt het tweede lid
van artikel 18 van het wetsvoorstel niet dat de kennisgeving van het voornemens
zijn een boete op te leggen in ieder geval kan worden gekwalificeerd als een
handeling waaraan de nieuwkomer de gevolgtrekking kan verbinden dat hem een
boete zal worden opgelegd, zodat hij niet langer verplicht is een verklaring
af te leggen. Vanuit een oogpunt van harmonisatie van wetgeving verdient het
wel aanbeveling een dergelijke bepaling op te nemen.e. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen 27b, derde
lid, WW en 45b, derde lid, ZW bepaalt artikel 18 van het wetsvoorstel niets
over de vraag in welke taal de kennisgeving van het voornemens zijn een boete
op te leggen is gesteld. Evenmin wordt, wederom in tegenstelling tot de WW
en de ZW (respectievelijk artikel 27b, vijfde lid, en artikel 45b, vijfde
lid), aan het college van burgemeester en wethouders de verplichting opgelegd
ervoor zorg te dragen dat een tolk wordt benoemd om de nieuwkomer tijdens
het horen in de zin van artikel 18, tweede lid, van het wetsvoorstel bij te
staan, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte
bestaat. Juist voor dit wetsvoorstel bestaat een grote behoefte aan een regeling
van genoemde zaken, omdat de groep voor wie het wetsvoorstel geldt per definitie
een gebrekkige kennis heeft van de Nederlandse taal. Ook aan het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) kunnen argumenten worden ontleend om een dergelijke regeling op te
nemen (artikel 6, derde lid, onder a, EVRM voor wat betreft de taal waarin
de kennisgeving is gesteld en artikel 6, derde lid, onder e, EVRM voor wat
betreft de aanwijzing van een tolk.15a. Overeenkomstig de aanbeveling van de Raad is in artikel 18 (voorheen:
17) alsnog de bepaling opgenomen dat, indien daarvoor dringende redenen aanwezig
zijn, het college van burgemeester en wethouders kunnen besluiten af te zien
van het opleggen van een boete.15b. De desbetreffende bepaling, die thans als vierde lid in artikel 19
(voorheen: 18) is opgenomen, is overeenkomstig de aanbeveling van de Raad
aangepast.15c. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad is artikel 20 (voorheen:
19) van het wetsvoorstel aangevuld met de bepaling dat een opgelegde boete
ten goede komt aan de gemeente.15d. In artikel 19 (voorheen: 18), tweede lid, van het wetsvoorstel is,
conform de aanbeveling van de Raad, alsnog de bepaling opgenomen dat de kennisgeving
van het voornemen een boete op te leggen een handeling is waaraan de nieuwkomer
in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat hem een boete zal worden
opgelegd.15e. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is aan artikel 19
(voorheen: 18) een derde lid toegevoegd waarin wordt bepaald dat op verzoek
van de nieuwkomer die de kennisgeving van het voornemen hem een boete op te
leggen wegens zijn gebrekkige kennis van de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt,
het college van burgemeester en wethouders er zoveel mogelijk zorg voor draagt
dat de in die kennisgeving vermelde gronden aan de nieuwkomer worden meegedeeld
in een voor hem begrijpelijke taal. Voorts is aan artikel 19 een vijfde lid
toegevoegd waarin wordt bepaald dat, indien de nieuwkomer zijn zienswijze
over het voornemen hem een boete op te leggen mondeling naar voren brengt,
het college van burgemeester en wethouders op verzoek van de nieuwkomer die
de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt, er zorg voor draagt dat een tolk
wordt benoemd die de nieuwkomer kan bijstaan, tenzij redelijkerwijs kan worden
aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat.16. Artikel 20 In artikel 20, onderdeel G, van het wetsvoorstel wordt voorgesteld
om aan titel 4 van hoofdstuk 7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs een
nieuwe paragraaf toe te voegen over de toetsen voor de educatieve programma's.
Artikel 7.4.14 kent aan een door de minister aan te wijzen instantie een regelingsbevoegdheid
toe met betrekking tot de inhoud van de toets. Het bevoegd gezag van de instelling
dient deze regels in acht te nemen bij het vaststellen van de toets. Volgens
de artikelsgewijze toelichting beoogt deze bepaling te verzekeren dat de toets
landelijk wordt gestandaardiseerd en dat de afname extern zal worden gecontroleerd.
Ook paragraaf 2.4.2 van de toelichting gaat ervan uit dat er sprake is van
externe controle op de afname van de toets. De Raad merkt op dat het element
van de externe controle op de afname niet blijkt uit de formulering van artikel
7.4.14, dat alleen betrekking heeft op de inhoud van de toets. Aangezien de
tekst van en de toelichting op artikel 7.4.14 op dit punt uiteenlopen, adviseert
de Raad hieraan aandacht te schenken.16. Bij de voorbereiding van de uitvoering van deze wet zal onder meer
aandacht worden geschonken aan de wijze waarop de externe legitimatie van
de toets gerealiseerd kan worden. Het is op dit moment nog niet duidelijk
of dit eventueel tot een aanpassing van het wetsvoorstel zal moeten leiden.17. Artikel 23 In artikel 23, derde lid, van het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid
verleend om bij ministeriële regeling regels vast te stellen ten behoeve
van een goede invoering van de wet. Hoewel bij deze regeling kan worden afgeweken
van hetgeen bij of krachtens de wet is bepaald, wordt in de memorie van toelichting
niet ingegaan op de precieze omvang van deze bevoegdheid. De Raad adviseert
om, mede gelet op aanwijzing 26 Ar, hierop in de memorie van toelichting in
te gaan. Zo mogelijk ware de bevoegdheid om af te wijken in het wetsvoorstel
te clausuleren.17. Op grond van artikel 24 (voorheen: 23), derde lid, van het voorstel
kunnen bij ministeriële regeling regels worden vastgesteld ten behoeve
van een goede invoering van de wet. Dit derde lid is opgenomen met het oog
op bevoegdheden en situaties die nu nog niet zijn te voorzien. Deze bepaling
is geen novum. Zo'n bepaling is bijvoorbeeld opgenomen in artikel 12.3.48,
tweede lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs.18. Citeertitel In het wetsvoorstel ontbreekt een citeertitel. Niettemin wordt in
de artikelen 20 en 21 van het voorstel, bij de wijziging van andere regelingen,
het onderhavige voorstel aangehaald als Wet inburgering nieuwkomers. Nu kennelijk
behoefte bestaat aan een citeertitel, adviseert de Raad, mede gelet op aanwijzing
184 Ar, hierin te voorzien.18. Het advies van de Raad om een citeertitel in het wetsvoorstel op te
nemen, hebben wij overgenomen.19. Voor enkele redactionele kanttekeningen verwijst het college naar
de bij het advies behorende bijlage.19. De suggesties die de Raad in de redactionele kanttekeningen heeft
gedaan, zijn overgenomen, met uitzondering van de eerste suggestie met betrekking
tot het wetsvoorstel. Het gaat in artikel 6, eerste lid, onder a, om een opsomming
met een cumulatief karakter. Overeenkomstig aanwijzing 101 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving beoogt het woord «en» aan het slot van het
derde onderdeel dit karakter tot uitdrukking te brengen. Dat het ingevolge
het derde lid van artikel 6 mogelijk is een bepaald onderdeel niet in het
inburgeringsprogrammma op te nemen, doet daaraan niet af.20. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting ook nog op enige andere punten aan te passen.Het betreft hier in de eerste plaats aanpassingen als gevolg van het commentaar
dat wij van de VNG op het voorstel hebben ontvangen. In reactie op dit commentaar
is het wetsvoorstel, in aanvulling op enkele wijzigingen die ook naar aanleiding
van het advies van de Raad van State zijn aangebracht en om die reden reeds
eerder in dit nader rapport ter sprake zijn gekomen, tevens op de volgende
punten aangepast. In artikel 3, eerste lid, zijn de begrippen «geestelijke
gronden» en «bijzondere gronden» vervangen door «psychische
gronden», respectievelijk «gewichtige gronden». Verder is
in artikel 20 (voorheen: 19) de bepaling geschrapt, die aan de beschikking
waarbij een boete wordt opgelegd, schorsende werking verleende. Daarnaast
is aan de memorie van toelichting een par. 1.4 toegevoegd, waarin wij in algemene
zin op het commentaar van de VNG en ook op dat van de Landelijke Advies- en
Overlegstructuur minderhedenbeleid ingaan. Voor zover deze commentaren op
bepaalde, meer specifieke punten betrekking hebben, is de toelichting op het
desbetreffende onderdeel aangevuld met een reactie daarop.Voorts zijn wij ertoe overgegaan de trajectbegeleiding uit de in artikel
6, eerste lid, opgenomen opsomming van de verschillende onderdelen van het
inburgeringsprogramma te halen. Zoals ook in par. 2.5. van de memorie van
toelichting naar voren wordt gebracht, omvat de trajectbegeleiding meer dan
alleen de begeleiding van de (overige) onderdelen van het inburgerings-programma.
Zij beslaat de gehele periode tussen het moment dat de nieuwkomer zich meldt,
en het moment dat de nieuwkomer wordt doorgeleid naar een instantie die, voor
zover de nieuwkomer daarvoor in aanmerking komt, voor verdere scholing of
voor toegang tot de arbeidsmarkt zorg draagt. Om die reden is in het wetsvoorstel
na de regeling van het inburgeringsonderzoek en het inburgeringsprogramma
in de hoofdstukken 2 en 3, in een nieuw hoofdstuk 4 de regeling van de trajectbegeleiding
opgenomen. Naar aanleiding van deze wijziging is ook de memorie van toelichting
aangepast. Overigens is de memorie van toelichting ook op een aantal andere
punten nog aangepast. Het betreft hier aanpassingen van ondergeschikte aard,
die ertoe strekken de toelichting beter te laten aansluiten bij de tekst van
het wetsvoorstel dan wel de duidelijkheid van de toelichting op andere wijze
te vergroten.Tot slot is het wetsvoorstel nog aangevuld met een overgangsbepaling waarin
tot uitdrukking wordt gebracht dat onder de in artikel 1, eerste lid, onderdeel
a, onder 2°, bedoelde nieuwkomer niet wordt verstaan de Nederlander die
in een persoonsregister als bedoeld in het Besluit bevolkingsboekhouding ingeschreven
is geweest. Met deze aanvulling wordt beoogd te voorkomen dat een Nederlander
als nieuwkomer moet worden aangemerkt, omdat hij voor de eerste keer in Nederland
ingezetene in de zin van de Wet basisadministratie persoonsgegevens is geworden,
terwijl hij vóór de inwerkingtreding van die wet reeds in Nederland
in enig persoonsregister opgenomen is geweest.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,W. Scholten Ik moge U, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verzoeken het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. DijkstalBijlage bij het advies van de Raad van State van 30 september 1996,
no. W04.96.0284, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Wetsvoorstel– In artikel 6, eerste lid, onder a, onder 2°, na «sociale
redzaamheid» het woord «en» schrappen.– De formulering van artikel 17, vierde lid, afstemmen op de imperatieve
redactie van het eerste lid.– In artikel 20, onderdeel B, bij de wijziging van artikel 2.3.2
van de Wet educatie en beroepsonderwijs, aansluiten bij de daar reeds gebruikte
formulering. Nu worden twee verschillende formuleringen voor hetzelfde gebruikt:
«de in artikel ... bedoelde rijksbijdrage» en «de rijksbijdrage,
bedoeld in artikel ...». Memorie van toelichting– In paragraaf 2.3.6 van de memorie van toelichting aangeven waar
in het wetsvoorstel is opgenomen dat in de onderwijsovereenkomst bepaalde
elementen niet hoeven te worden opgenomen, namelijk artikel 20, onderdeel
J (aanvulling op artikel 8.1.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs).– Aanwijzing 93 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) overal
in acht nemen.– In de paragrafen 2.1, vijfde alinea, en 2.3.1, laatste alinea,
aanwijzing 82 Ar in acht nemen.– In paragraaf 2.7, derde alinea, «tussentijdse evaluatie»
vervangen door: evaluatie.– In paragraaf 2.8.2, laatste alinea, aanwijzing 86 Ar in acht nemen
en de citeertitel correct aanhalen. XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting, zoals voorgelegd aan de Raad van State, is ter inzage gelegd
bij de afdeling Parlementaire Documentatie. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25114-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl