Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2010; Brief regering; Kabinetsreactie onderzoek polygame huwelijken
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140484
 2009-2010
 
 32 123 VI
 Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie
(VI) voor het jaar 2010
 
 
 
 
 Nr. 
 83
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 26 januari 2010
 
 Naar aanleiding van vragen van leden van uw Kamer in augustus en september
2008, heeft de Staatssecretaris van Justitie mede namens mij toegezegd om
onderzoek te verrichten naar de erkenning van polygame huwelijken in Nederland,
in vergelijking met de erkenning van deze huwelijken in enkele ons omringende
landen. U werd daarover geïnformeerd bij brief van 4 juni 2009 (Kamerstukken
II 31 700 VI, nr. 129). Hierbij zend ik u het onderzoeksrapport, vergezeld van mijn reactie, die ik u mede namens staatssecretaris
van Justitie en de minister voor Wonen, Wijken en Integratie doe toekomen.
 Inleiding
 Het huwelijk naar Nederlandse opvattingen
 Een fundamenteel uitgangspunt in de Nederlandse rechtsorde is dat het
huwelijk slechts tussen twee personen kan worden gesloten. In Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek is dit in artikel 30 lid 1 vastgelegd. Zowel vanuit het
cultureel-historisch perspectief als naar huidige maatschappelijke opvattingen
wordt het huwelijk gezien als een uniek soort verbintenis tussen twee personen,
die hun beider lotsbestemming aan elkaar toevertrouwen. Deze lotsverbondenheid
schept tussen echtgenoten rechten en verplichtingen die in het Burgerlijk
Wetboek (hierna: BW) ook in juridische vorm gestalte krijgen.
 
 Uitgangspunt in het Nederlandse huwelijksrecht is onder meer de gelijke
positie waarin beide echtgenoten jegens elkaar in verhouding staan. Het polygame
huwelijk staat haaks op deze gelijkheid, omdat het onvermijdelijk is dat de
echtgenoten rechtens in een ongelijke positie komen te verkeren. In de praktijk
zijn dit de vrouwelijke echtgenoten, die, afhankelijk van de positie waarin
zij verkeren, slechts de mogelijkheid hebben van echtscheiding of gedwongen
acceptatie van de gegeven situatie. Het is, behalve de omstandigheid dat polygamie
al van oudsher in ons land en in de regel ook in andere landen niet is toegestaan,
met name ook in dit licht dat het kabinet polygamie onverenigbaar
acht met onze rechtsorde. Mede hierom is polygamie in Nederland verboden en
kan een polygaam gesloten huwelijk dat niettemin in Nederland is gesloten,
nietig worden verklaard.
 Systeem van het internationaal privaatrecht
 Het voorgaande laat onverlet dat Nederland slechts een van de vele landen
is in de wereld en er grote verscheidenheid bestaat tussen rechtsstelsels
en – achterliggend – rechtsculturen. Het internationaal privaatrecht
heeft als doel de overgang tussen rechtstelsels, het internationale rechtsverkeer,
zo soepel mogelijk te laten verlopen. Meer concreet houdt dit in dat er belangen
kunnen bestaan in het internationale rechtsverkeer die, afhankelijk van de
mate waarin de Nederlandse rechtsorde wordt geraakt, ertoe leiden dat polygame
huwelijken – zij het in zeer beperkte vorm – in de Nederlandse
rechtsorde doorwerken. Hiermee wordt niet de huwelijksvorm
van polygamie goedgekeurd. Er wordt slechts, in gevallen waar de Nederlandse
rechtsorde nauwelijks bij betrokken is, voorrang gegeven aan de belangen die
personen bij een geldig huwelijk hebben boven een onverkorte – en in
sommige gevallen tot onredelijke gevolgen leidende – toepassing van
de Nederlandse fundamentele beginselen op hun rechtsverhouding. En tot die
personen zijn niet slechts beide echtgenoten te rekenen, het kan daarbij ook
om hun kinderen gaan.
 
 Naar huidig Nederlands internationaal privaatrecht komt het voorgaande
ten aanzien van huwelijken als volgt tot uitdrukking.
 Op grond van artikel 5 lid 1 van de Wet conflictenrecht huwelijk (hierna:
Wch) wordt een buiten Nederland gesloten huwelijk dat ingevolge het recht
van de Staat waar de huwelijksvoltrekking plaatsvond rechtsgeldig is of nadien
rechtsgeldig is geworden, als zodanig erkend. Op grond van lid 4 van datzelfde
artikel wordt een huwelijk vermoed rechtsgeldig te zijn, indien een huwelijksverklaring
is afgegeven door een bevoegde autoriteit. Het gaat hier dan bijvoorbeeld
om een officiële huwelijksakte. In artikel 6 Wch is echter bepaald dat
geen erkenning plaatsvindt indien deze onverenigbaar zou zijn met de openbare
orde. Er moet dan sprake zijn van strijd van het huwelijk met Nederlandse
fundamentele normen en waarden. Daarbij moeten er voldoende raakvlakken zijn
met de Nederlandse rechtsorde. In de praktijk komt het erop neer dat een polygaam
huwelijk in Nederland wordt erkend, als het in het buitenland tussen vreemdelingen
is gesloten en volgens de regels van dat land rechtsgeldig door een bevoegde
autoriteit is voltrokken.
 Samenvatting onderzoeksopzet
 Door het Utrecht Centre for European Research into Family Law (UCERF)
is een rechtsvergelijkend onderzoek verricht naar de toepassing van het openbare
orde criterium bij de erkenning van polygame huwelijken. Naast Nederland is
gekeken naar Denemarken, Duitsland, Engeland (en Wales) en Frankrijk.
 
 Na een korte verkenning naar de definitie van «polygamie»
is eerst bezien welke regels van toepassing zijn op het sluiten van (polygame)
huwelijken in het land dan wel de erkenning in dat land van in het buitenland
gesloten huwelijken. Vervolgens is nagegaan of de wetgeving van de betreffende
landen mogelijkheden biedt om polygame huwelijken te sluiten dan wel te erkennen.
In het verlengde van deze vraag is onderzocht onder welke voorwaarden sluiting
dan wel erkenning van een polygaam huwelijk in het land is toegestaan. Op
grond van de onderzoeksresultaten is het Nederlandse systeem geëvalueerd
en zijn aanbevelingen geformuleerd voor aanpassingen ervan, die
zien op de huwelijkssluiting en erkenning van polygame huwelijken.
 Inhoud van het onderzoek
 Belangrijkste elementen uit het rechtsvergelijkend onderzoek
 Uit het onderzoek komt allereerst naar voren dat in elk van de onderzochte
landen een civielrechtelijk en strafrechtelijk verbod is ingesteld op polygamie.
Daarbij wordt het begrip polygamie gezien als het hebben van meerdere huwelijkse
relaties dan wel daaraan gelijk te stellen relatievormen.
 Kort samengevat blijkt het sluiten van een geldig polygaam huwelijk in
Denemarken, Duitsland, Engeland, Frankrijk en Nederland onmogelijk, waarbij
deze conclusie via verschillende juridische wegen wordt bereikt. In het ene
land leidt de verwijzing naar het eigen materieel recht tot de onmogelijkheid
van polygamie, terwijl in het andere land een beroep op de openbare orde wordt
gedaan om sluiting van het polygaam huwelijk te weigeren.
 Bij de erkenning van huwelijken in de genoemde landen zijn er vergelijkbare
verschillen in de juridische systematiek aangetroffen, met dien verstande
dat deze in dit geval wel tot verschillende resultaten leiden. De onderzoekers
hebben hierbij een onderscheid gemaakt naar de situaties dat (1) een burger
van het eigen land bij het polygame huwelijk, (2) een burger van een land
waarin een polygamieverbod is ingesteld en (3) enkel burgers met de nationaliteit
van landen waarin polygamie is toegestaan, zijn betrokken. Afhankelijk van
de omstandigheden kan er in de onderzochte landen wel of niet tot erkenning
van een polygaam huwelijk worden overgaan.
 
 Uit het onderzoek naar de registratie van polygame huwelijken, blijkt
dat in vier van de vijf landen – Engeland is hier de uitzondering –
tot inschrijving in het bevolkingsregister wordt overgegaan.
 Evaluatie van het Nederlandse systeem
 Naar aanleiding van het rechtsvergelijkend onderzoek evalueren de onderzoekers
het beleid in Nederland. Een deel van de in Nederland gesloten polygame huwelijken
vindt zijn oorsprong in zogenaamde «hinkende rechtsverhoudingen» –
dit zijn onder meer gevallen waarbij de ontbinding van een eerder huwelijk
niet is erkend. Kort samengevat gaat het bij de argumenten voor erkenning
van het huwelijk om de rechtsgevolgen die aan huwelijken zijn verbonden, die
ook ter bescherming van de echtgenoot kunnen zijn, en het vertrouwen van de
betrokkenen dat hun gehuwde status over de landsgrenzen betekenis heeft. Anderzijds
zijn er belangen bij de staat gelegen in het respect voor de eigen fundamentele
normen en waarden en – ook – de bescherming van de belangen van
de eerste echtgenoot. In vier onderzochte landen (Duitsland, Engeland, Frankrijk
en Nederland) wordt gekeken naar de verbondenheid met de eigen rechtssfeer,
waaraan concreet invulling wordt gegeven door aan te knopen bij nationaliteit
of de gewone verblijfplaats van de betrokkenen.
 Beleidsaanbevelingen
 De onderzoeksgroep doet in het zesde deel van haar rapport enkele beleidsaanbevelingen
terzake van het criterium van nauwe verbondenheid. Dit criterium wordt gebruikt
bij de vraag of een huwelijk in strijd is met de Nederlandse openbare orde.
Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen «noodzakelijke», «wenselijke»
en «mogelijke» aanpassingen.
 
 De eerste conclusie van het onderzoek is dat er voor de werking van het
juridische systeem geen aanpassingen noodzakelijk zijn, ten aanzien van zowel
de onmogelijkheid van sluiting van polygame huwelijken in Nederland als ten
aanzien van de beperkte mogelijkheid van erkenning van in het buitenland gesloten
polygame huwelijken.
 
 Als algemeen uitgangspunt heeft de onderzoeksgroep aangegeven dat bij
polygame huwelijken gesloten voordat verbondenheid met Nederland totstandkomt,
de belangen bij erkenning in beginsel zwaarder liggen dan de belangen bij
niet-erkenning. Het omgekeerde geldt voor huwelijken die zijn aangegaan nadat
de verbondenheid is ontstaan.
 
 Als een wenselijke aanpassing wordt genoemd om bij de overweging of een
buitenlands huwelijk moet worden erkend – of geweigerd op grond van
de openbare orde – voortaan tevens aan te knopen bij de verblijfplaats
van de betrokkene, voor zover deze in Nederland ligt. De onderzoeksgroep heeft
hierbij twee opties besproken, namelijk het onmiddellijk betrekken van de
verblijfplaats bij de overwegingen of een huwelijk erkend moet worden dan
wel dit na een verblijf van vijf jaren te doen. Als tweede wenselijke aanbeveling
wordt de mogelijkheid aangedragen om bij het openbare orde criterium ook rekening
te houden met het feit dat de tweede echtgenoot de nationaliteit heeft van
een land dat ook een verbod op polygame huwelijken kent. Een algeheel verbod
op de erkenning van polygame huwelijken wordt door de onderzoekers een onwenselijke
aanpassing genoemd.
 
 Een mogelijke aanpassing die de onderzoekers bespreken, betreft de nietigverklaring
van het huwelijk die in artikel 69 van Boek 1 BW is neergelegd. Een drietal
aspecten wordt in nadere overweging gegeven, namelijk de verplichting voor
het Openbaar Ministerie om nietigverklaring van polygame huwelijken bij de
rechter te verzoeken, de gevolgen van deze nietigverklaring ten aanzien van
het huwelijksvermogensrecht voor de te goeder trouw zijnde echtgenoot en de
mogelijkheid om nietigverklaring als instrument tegen de echtgenoot in te
zetten in plaats van scheiding.
 Kabinetsstandpunt
 Algemeen
 Het kabinet heeft waardering voor het uitvoerige en gedocumenteerde onderzoek
dat door de onderzoekers van de UCERF is verricht. Het onderzoek levert een
goede bijdrage aan het inzicht in het systeem en daarmee aan de ontwikkeling
van passende maatregelen om polygamie zoveel mogelijk terug te dringen. Daarnaast
biedt het rapport een belangrijk inzicht op de manier waarop in Denemarken,
Duitsland, Engeland en Frankrijk met de problematiek van polygamie wordt omgegaan.
 
 Zoals reeds in de inleiding is aangegeven, is naar de mening van het kabinet
in Nederland geen plaats voor het sluiten van polygame huwelijken. Uit het
onderzoek komt naar voren dat er verschillende redenen zijn voor de in de
onderzochte landen ingevoerde verboden op polygamie. Onder meer raakt de positie
van de eerste echtgenote in gevallen van polygamie in de knel en ook vanuit
cultureel-historisch perspectief zijn er bezwaren tegen. Het kabinet onderschrijft
deze redenen. Hiernaast is in de eerdere brief over huwelijksmigratie aangegeven
dat naar zijn mening polygamie tevens een indicator is voor een onvrije partnerkeuze
en huwelijksdwang (Kamerstukken II 2009–10, 32 175, nr. 1. p. 6).
Op grond van het voorgaande ziet het kabinet reden om tot een verdere inperking
van erkenning van polygame huwelijken over te gaan. Daarbij moet onder ogen
worden gezien – en daar wijzen de onderzoekers terecht op – dat
de echtgenoot van de polygamist een gerechtvaardigd belang kan
hebben bij een geldig huwelijk. Het huwelijk biedt als maatschappelijk instituutén
als juridisch instrument immers ook een zekere bescherming aan de echtgenoot.
Niet-erkenning van het huwelijk kan in bepaalde gevallen onevenredig nadelige
gevolgen meebrengen voor de positie van de echtgenoten. Het leidt er onder
meer toe dat de vrouw niet van de man kan scheiden – haar huwelijk is
volgens Nederlands recht immers ongeldig. Gevolgen die aan de echtscheiding
zijn verbonden kunnen zo dus niet intreden. Ook kinderen die uit het huwelijk
zijn geboren, kunnen een gerechtvaardigd belang hebben bij een geldig huwelijk,
bijvoorbeeld waar het gaat om rechtsgevolgen in de sfeer van het afstammings-
en nationaliteitsrecht. In dit licht zal elke beperking aan de erkenning van
een polygaam huwelijk zorgvuldig moeten worden afgewogen.
 Reactie op aanbevelingen en conclusies van het onderzoek
 Het kabinet heeft met instemming kennisgenomen van de aanbeveling om de
verblijfplaats van een persoon in Nederland als aanknopingspunt met de openbare
orde te kiezen en ziet deze als een goede aanvulling op het huidige beleid.
Naar de mening van het kabinet geeft een persoon die een aanvraag voor bestendig
verblijf in Nederland indient, blijk ervan zich in Nederland te willen vestigen.
Dit rechtsfeit markeert op ondubbelzinnige wijze het moment dat de persoon
de Nederlandse rechtsorde binnentreedt.
 Daarbij maakt het kabinet onderscheid tussen twee gevallen. Het eerste
geval betreft polygame huwelijken die zijn gesloten voordat de persoon toestemming
tot bestendig verblijf in Nederland heeft gevraagd. In dit geval is het gewenst
de rechten die door huwelijkssluiting in het buitenland voor de betrokken
personen zijn ontstaan te beschermen. Zij mogen de verwachting hebben dat
deze aan het huwelijk verbonden rechten en plichten overal gelden. Daarnaast
was er ten tijde van de huwelijkssluiting nog geen enkel raakvlak met de Nederlandse
rechtsorde. Om deze redenen zullen reeds gesloten polygame huwelijken nog
steeds moeten worden erkend.
 In het tweede geval gaat het om personen die nadat zij in Nederland toelating
en toestemming tot bestendig verblijf hebben gevraagd een polygaam huwelijk
sluiten. In die situatie is de Nederlandse rechtsorde wel betrokken bij het
huwelijk en bestaat er bij de betrokkenen geen gerechtvaardigde verwachting
dat hun rechten en plichten ook in Nederland zullen gelden. Zij mogen immers
bekend worden verondersteld met de Nederlandse fundamentele normen en waarden.
Dit leidt ertoe dat polygame huwelijken die door deze personen worden gesloten,
niet meer zullen worden erkend en ook geen grond kunnen vormen voor toelating.
Op deze wijze wordt recht gedaan aan de normen en waarden die binnen de Nederlandse
rechtsorde leven, terwijl tegelijk de belangen die spelen bij een geldig huwelijk –
met name voor de echtgenoot en kinderen – worden gerespecteerd. Daarnaast
wordt met deze wijziging verzekerd dat personen die zich niet langdurig in
Nederland willen vestigen en zich tijdelijk in ons land bevinden, voor bijvoorbeeld
zakenreizen of toeristische bezoeken niet onder de reikwijdte van de niet-erkenning
zullen vallen. Hiermee wordt in voldoende mate tegemoet gekomen aan de eisen
van een soepel lopend internationaal rechtsverkeer.
 
 Het kabinet beraadt zich nog op het middel waarop de hiervoor beschreven
wijziging wordt ingevoerd. Het staat daarbij positief tegenover de suggestie
van de onderzoekers om dit door middel van een wijziging van beleidsregels
te doen, om flexibiliteit te behouden. Anderzijds moet vanuit het oogpunt
van legaliteit, legitimiteit en duidelijkheid een wetswijziging niet op voorhand
worden uitgesloten.
 
 Ook staat het kabinet positief tegenover de tweede wenselijke geachte
maatregel om de nationaliteit van de tweede echtgenoot van de betrokkene,
voor zover deze uit een land komt waar een polygamieverbod is ingesteld, mee
te wegen in de vraag of de openbare orde wordt geraakt. Terecht wijzen de
onderzoekers hierbij op de normen en waarden die Nederland met zijn Europese
partners deelt. In het verlengde hiervan ziet het kabinet tevens aanleiding
om, evenals het heeft aangekondigd ten aanzien van huwelijken met minderjarigen
(Kamerstukken II 2009–2010 32 175 nr. 3), het probleem in een breder
Europees verband aan te kaarten. Een eenduidig Europees beleid komt de rechtszekerheid
ten goede. Verschillen tussen Europese landen ten aanzien van de erkenning
van polygame huwelijken worden dan zo veel mogelijk beperkt.
 
 De mogelijke aanpassingen die door de onderzoekers worden gesuggereerd
ten aanzien van de bevoegdheid en gevolgen van nietigverklaring van het huwelijk
zal het kabinet betrekken bij de voorbereiding van de maatregelen tegen huwelijksdwang.
Bij deze maatregelen wordt onder meer overwogen om de bevoegdheid om het huwelijk
op grond van dwang nietig te verklaren, te verruimen. Ook de rechtsgevolgen
van de nietigverklaring zullen hierbij worden meegenomen.
 Uitwerking van de maatregelen
 Alles overwegende ziet het kabinet in het rapport aanknopingspunten om
te komen tot aanpassingen in het Nederlandse internationaal privaatrecht die
ertoe moeten leiden dat polygame huwelijken die worden gesloten door personen
die alhier hun gewone verblijfplaats hebben, niet meer worden erkend. Dit
zal in beleidsregels, dan wel in een wetsvoorstel of in beide worden uitgewerkt.
Met name denkt het kabinet hierbij aan de aanknoping bij de openbare orde
aan de gewone verblijfplaats vanaf het moment van aanvraag voor toestemming
voor bestendig verblijf in Nederland, alsmede de aanknoping bij de nationaliteit
van de tweede echtgenoot van de betrokkene. De voorstellen waarin deze uitgangspunten
zullen worden uitgewerkt, zullen ter advisering aan de Staatscommissie voor
het internationaal privaatrecht worden voorgelegd. De verwachting is dat dit
in het eerste kwartaal van 2010 kan gebeuren.
 In het verlengde van de hierboven aangekondigde maatregelen, is het kabinet
voornemens om strafrechtsmacht te vestigen over polygamie buiten Nederland
gepleegd door een vreemdeling met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland.
De voorgenomen uitbreiding van rechtsmacht zal worden betrokken bij de uitkomsten
van een thans lopend onderzoek naar de rechtsmachtregeling in het Wetboek
van Strafrecht, waarvan de uitkomsten naar verwachting begin 2010 bekend zullen
zijn.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.