Onregelmatigheden bekostiging in het (hoger) onderwijs; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28248, nr. 24

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-02-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28248 nr. 24

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTING1. INLEIDING1.1 Twee verzoeken1.2 Probleemstelling1.3 Aanpak1.4 Financieel belangVERZOEKONDERZOEK MINISTERS: REVIEW2. PROCES ZELFREINIGEND ONDERZOEK2.1 Vooraf2.2 Vragenlijsten2.2.1 BevindingenVolledigheidDuidelijkheidInstelling A heeft bijvoorbeeld alleen de periode na de
fusie (per 1 januari 2000) in de beantwoording betrokken. Dit terwijl
de beantwoording door instelling B in sommige gevallen teruggaat tot 1992.
De meeste instellingen hebben de vragen beantwoord voor de studiejaren 2000/2001
en 2001/2002.Zowel bij instelling C als bij instelling D komen zogenoemde
«free movers» voor. «Free movers» zijn buitenlandse
studenten die buiten alle uitwisselingsprogramma's om voor korte tijd bij
de instelling verblijven. Instelling C heeft de vraag naar het inschrijven
van studenten van wie vaststaat dat ze slechts een deel van de opleiding zullen
afronden, ontkennend beantwoord. Instelling D heeft deze vraag bevestigend
beantwoord, waarbij wordt verwezen naar de «free movers».In de vigerende regelgeving voor het WO wordt ten aanzien
van de bekostiging geen onderscheid gemaakt tussen diploma's die elkaar wel,
niet of gedeeltelijk overlappen. Binnen het thema onderwijsinspanning in relatie
tot de bekostiging wordt echter de vraag gesteld of de situatie voorkomt dat
studenten twee of meer studies volgen waarvan de onderwijsprogramma's elkaar
grotendeels overlappen en waarbij voor beide studies het diploma voor bekostiging
in aanmerking wordt gebracht.Verantwoording2.2.2 Commentaar2.3 Validatie2.3.1 BevindingenBureauvalidatieOnderzoeken bij de instellingen2.3.2 Commentaar2.4 Juridische toets2.4.1 Bevindingen2.4.2 Commentaar2.5 Commissie van deskundigen2.5.1 Bevindingen2.5.2 Commentaar3. RESULTAAT ZELFREINIGEND ONDERZOEK3.1 Vooraf3.2 Bevindingen op hoofdlijnen3.3 CommentaarVERZOEKONDERZOEK TWEEDE KAMER4. BEKOSTIGINGSSYSTEMEN4.1 Algemeen4.2 Voorgeschiedenis bekostigingsmodellen4.2.1 Algemeen4.2.2 Wetenschappelijk onderwijs4.2.3 Hoger beroepsonderwijs4.2.4 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie4.3 Macrobudgetten4.3.1 Algemeen4.3.2 Mogelijkheid tot beïnvloeding4.4 Verdeelmodellen4.4.1 Wetenschappelijk onderwijsAlgemeenCreatief gebruik van de regelgeving4.4.2 Hoger beroepsonderwijsAlgemeenCreatief gebruik van de regelgeving4.4.3 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatieAlgemeenCreatief gebruik van de regelgeving4.4.4 Landelijke Organen BeroepsonderwijsAlgemeenCreatief gebruik van de regelgeving4.4.5 Algemene mogelijkheden van creatief gebruikUitbesteding van onderwijsUitzending van studenten naar het buitenlandOvergang van systemen4.5 Internationalisering4.6 Commentaar5. CONTROLE EN TOEZICHT5.1 ATC-model5.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik5.2.1 Gedragslijn MenORegelgevingControlebeleidSanctiebeleid en voorlichting5.2.2 MenO-inventarisatie5.2.3 Analyse MenO5.3 Accountantscontrole5.3.1 Algemeen5.3.2 Controleprotocollen5.3.3 Controle door de instellingsaccountant5.3.4 Reviews departementale accountantsdienst5.4 Overige vormen van controle en toezicht5.4.1 Zoeklichtonderzoeken en bijzondere onderzoekenAnalyse5.4.2 Inspectie van het onderwijs5.4.3 Raden van toezichtAnalyse5.5 Sanctiebeleid5.6 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij5.7 CommentaarDEPARTEMENTALE VERBETERACTIES6.1 Algemeen6.2 Algemene acties6.2.1 Commissie Accountability, Toezicht en Controle6.2.2 Project Sturing en Toezicht6.2.3 Sprong6.2.4 Kwaliteitsslag6.2.5 Revitalisering ATC-stelsel6.3 Specifieke acties6.3.1 Taskforce Leerlingen- en Studentenaantallen6.3.2 Taskforce Rekenschap6.4 Commentaar7. SIGNALEN7.1 Algemeen7.2 Beschrijving signalen7.2.1 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatieBetaling van lesgeld door instellingVermenging publieke en private activiteitenVermoedens van misbruik7.2.2 Hoger beroepsonderwijsExcessieve bekostigingVermenging publieke en private activiteitenBetaling collegegeld voor buitenlandse studenten door
instellingOnderwijs geven buiten vestigingsplaatsInternationalisering in het hoger onderwijs7.2.3 Wetenschappelijk onderwijsTwee diploma's bij één opleidingInschrijvingsbeleid van een universiteit7.3 Commentaar8. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN9. REACTIE BEWINDSPERSONENReviewOranje casuïstiekRode casuïstiekCasuïstiek Geen Oordeel MogelijkKwantificeringVerzoekonderzoek Tweede Kamer10. NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERBIJLAGE 1 Stand van zaken zelfreinigend onderzoekTabel 1: Categorisering van antwoorden Tabel 2: Nadere categorisering van «rood» BIJLAGE 2 Voorziening «Pasvorm»BIJLAGE 3 Bijlage bij de reactie van de bewindspersonen:
Overzicht activiteiten in 2002Versterking van het auditcommitteeOmvorming accountantsdienst naar auditdienstWetsvoorstel Korte KlapAanscherping ControleprotocollenRevitalisering ATCKlokkenluidersprocedureActieplan maatregelen uit het rapport Ruimte voor RekenschapBIJLAGE 4 Lijst met gebruikte afkortingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28248Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 197 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 248Onregelmatigheden bekostiging in het (hoger) onderwijsnr. 24RAPPORTInhoud Samenvatting3   1Inleiding51.1Twee verzoeken5 1.2Probleemstelling61.3Aanpak6 1.4Financieel belang7    Verzoekonderzoek ministers: review8   2Proces zelfreinigend onderzoek82.1Vooraf8 2.2Vragenlijsten82.2.1Bevindingen8 2.2.2Commentaar102.3Validatie10 2.3.1Bevindingen102.3.2Commentaar12 2.4Juridische toets122.4.1Bevindingen12 2.4.2Commentaar132.5Commissie van deskundigen132.5.1Bevindingen13 2.5.2Commentaar14   3Resultaat zelfreinigend onderzoek153.1Vooraf15 3.2Bevindingen op hoofdlijnen163.3Commentaar18     Verzoekonderzoek Tweede Kamer20   4Bekostigingssystemen204.1Algemeen20 4.2Voorgeschiedenis bekostigingsmodellen20 4.2.1Algemeen204.2.2Wetenschappelijk onderwijs21 4.2.3Hoger beroepsonderwijs21 4.2.4Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie22 4.3Macrobudgetten224.3.1Algemeen22 4.3.2Mogelijkheid tot beïnvloeding23 4.4Verdeelmodellen244.4.1Wetenschappelijk onderwijs24 4.4.2Hoger beroepsonderwijs25 4.4.3Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie25 4.4.4Landelijke Organen Beroepsonderwijs27 4.4.5Algemene mogelijkheden van creatief
gebruik28 4.5Internationalisering284.6Commentaar29    5Controle en toezicht305.1ATC-model30 5.2Misbruik en oneigenlijk gebruik30 5.2.1Gedragslijn MenO305.2.2MenO-inventarisatie31 5.2.3Analyse MenO315.3Accountantscontrole32 5.3.1Algemeen325.3.2Controleprotocollen32 5.3.3Controle door de instellingsaccountant32 5.3.4Reviews departementale accountantsdienst33 5.4Overige vormen van controle en
toezicht33 5.4.1Zoeklichtonderzoeken en bijzondere
onderzoeken33 5.4.2Inspectie van het onderwijs345.4.3Raden van toezicht35 5.5Sanctiebeleid365.6Landbouw, Natuurbeheer en Visserij375.7Commentaar37    6Departementale verbeteracties386.1Algemeen38 6.2Algemene acties38 6.2.1Commissie Accountability, Toezicht
en Controle38 6.2.2Project Sturing en Toezicht396.2.3Sprong40 6.2.4Kwaliteitsslag416.2.5Revitalisering ATC-stelsel41 6.3Specifieke acties42 6.3.1Taskforce Leerlingen- en Studentenaantallen42 6.3.2Taskforce Rekenschap426.4Commentaar44    7Signalen467.1Algemeen46 7.2Beschrijving signalen477.2.1Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie477.2.2Hoger beroepsonderwijs487.2.3Wetenschappelijk onderwijs527.3Commentaar54    8Conclusies en aanbevelingen55   9Reactie bewindspersonen58   10Nawoord Algemene Rekenkamer66   Bijlage 1Stand van zaken zelfreinigend onderzoek68   Bijlage 2Voorziening «Pasvorm»70   Bijlage 3Bijlage bij de reactie van de bewindspersonen: Overzicht activiteiten
in 200272   Bijlage 4Lijst met gebruikte afkortingen74SAMENVATTINGOp de begroting voor 2003 van het Ministerie van OCenW staat in totaal € 6,2
miljard voor het (hoger) onderwijs (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie € 2,2
miljard, hoger beroepsonderwijs € 1,6 miljard en wetenschappelijk
onderwijs € 2,4 miljard). Op de begroting voor 2003 van het Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is € 383,3 miljoen begroot
voor het landbouwonderwijs.In november 2001 gaf de toenmalige minister van Onderwijs, Cultuur enWetenschappen
(OCenW) naar aanleiding van signalen over vermoedelijke fraude bij instellingen
in het hoger beroepsonderwijs zijn accountantsdienst opdracht een onderzoek
uit te voeren bij zeven HBO-instellingen. De uitkomsten van dit onderzoek
waren zo ernstig (bij zes van de zeven instellingen werden onregelmatigheden
aangetroffen), dat de minister begin maart, samen met zijn collega van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (LNV) besloot een vervolgonderzoek te laten doen.
Dit zogenoemde «zelfreinigende onderzoek» moest worden uitgevoerd
bij alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk
onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE), inclusief
de instellingen voor landbouwonderwijs. In maart 2002 verzocht de minister
van OCenW, mede namens zijn ambtgenoot van LNV, de Algemene Rekenkamer «dit
proces en de uitkomsten daarvan aan een review te onderwerpen».De staatssecretaris van OCenW publiceerde mede namens de staatssecretaris
van LNV het rapport «Ruimte voor Rekenschap» in december 2002.In maart 2002 verzocht de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer een onderzoek
te doen naar de mogelijke onregelmatigheden bij de bekostiging van scholen,
waarin vooral zou moeten worden ingegaan op de rol van de ministeries. De
Algemene Rekenkamer richtte zich in haar onderzoek met name op de periode
1996–2001.In dit rapport worden zowel de vragen van de ministers als die van de
Tweede Kamer beantwoord. Deel A bevat de resultaten van het reviewonderzoek
en deel B geeft antwoord op de vragen van de Tweede Kamer.De Algemene Rekenkamer concludeert op basis van haar review dat het zelfreinigend
onderzoek van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen nog niet
af is. Zoals het departement zelf ook al constateerde, is de informatie uit
de door de instellingen ingevulde vragenlijsten onvoldoende betrouwbaar. Een
aantal antwoorden is onduidelijk of onvolledig.Een door de ministers aangezochte externe commissie van deskundigen deed
wel voorstellen om de wet- en regelgeving te verbeteren, maar sprak zich slechts
in algemene zin uit over die gevallen waar twijfel bestaat over het rechtmatig
handelen van de instellingen. De Algemene Rekenkamer is van mening dat dergelijke
gevallen opgesplitst moeten worden in rechtmatig en onrechtmatig. Er moet
daarom nog een uitspraak komen over die gevallen waar geen oordeel mogelijk
is vanwege ontbrekende informatie. Het Ministerie van OCenW heeft tot op heden
ook de gevallen waarvan al wel vaststaat dat die in strijd zijn met de wet-
en regelgeving, nog niet nader onderzocht. Niet duidelijk is of buiten de
meldingen in de vragenlijsten, misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet-
en regelgeving heeft plaatsgevonden. Ook daarvoor is aanvullend onderzoek
nodig.Het blijft derhalve onduidelijk of de uitgaven aan het (hoger) onderwijs
rechtmatig zijn geweest. Daarom heeft het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
niet de door de Tweede Kamer gevraagde «onderste steen» boven
kunnen krijgen. Op dit moment kan geen correcte berekening gemaakt
worden hoeveel geld de instellingen te veel of te weinig hebben ontvangen.
De Algemene Rekenkamer beveelt de staatssecretaris van OCenW dan ook aan het
zelfreinigend onderzoek binnen afzienbare termijn te voltooien.De Algemene Rekenkamer constateert verder dat het toezicht van het Ministerie
van OCenW op de onderzochte onderwijssectoren niet goed functioneert. Er is
bij de betrokken dienstonderdelen weinig aandacht geweest voor risico's voor
misbruik en oneigenlijk gebruik binnen het (hoger) onderwijsveld, ondanks
het feit dat signalen hierover het ministerie herhaaldelijk bereikten. Beleidsdirecties
en de departementale accountantsdienst toonden weinig interesse. Aandacht
voor risico's op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik blijkt afhankelijk
van het eigen initiatief van de betrokken instellingsaccountant. Naar de mening
van de Algemene Rekenkamer hadden de beleidsdirecties er bovenop moeten zitten
en had de accountantsdienst van het ministerie meer onderzoek naar deze risico's
moeten doen.De bevindingen van de Algemene Rekenkamer bevestigen de diagnose die OCenW
zelf al eerder stelde, maar waaraan – geheel in lijn met die diagnose –
geen gevolg werd gegeven: sterk in het midden van de beleidscyclus, maar zwak
in «voor- en achterkant» van de beleidscyclus. Verkenning, risicoanalyse,
evaluatie en implementatie behoeven nog altijd dringend verbetering.De minister van OCenW, die mede namens de staatssecretaris van LNV reageerde,
deelt de conclusie dat het zelfreinigend onderzoek de onderste steen niet
heeft boven gebracht, maar wijst de kritiek op het onderzoek van de hand.
Zij stelt dat haar onderzoek nooit de bedoeling heeft gehad de omvang van
de onregelmatigheden te bepalen en meent dat de Algemene Rekenkamer deze taak
had behoren te verrichten. Het zelfreinigend onderzoek zou slechts ten doel
hebben gehad de door de instellingen gehanteerde gebruiksruimte in de bekostigingsregelgeving
in kaart te brengen en kwalitatief te beoordelen. Vanuit dit gezichtspunt
acht de minister dit onderzoek, inclusief de werkzaamheden van de externe
commissie, voltooid en geslaagd. Wat naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer
in het kader van het zelfreinigend onderzoek had moeten gebeuren – uitzoeken
en wegwerken van de categorieën «geen oordeel mogelijk» en
«oranje» – zal, naar de minister aangeeft, in de komende
tijd ter hand worden genomen via het aangekondigde verscherpte controleregime
en het te voeren periodieke bekostigingsoverleg met de instellingen. Ook kondigt
zij een plan van aanpak aan.De bevindingen en conclusies uit het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer
uitvoerde op verzoek van de Tweede Kamer worden door de minister onderschreven.
Zij deelt de kritiek op het tekortschieten van het toezicht en het controlebeleid
en neemt de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over.De Algemene Rekenkamer is verheugd over de toezeggingen van de minister
ter verbetering van toezicht en controle. Wat het zelfreinigend onderzoek
betreft blijft zij van oordeel dat het werk niet af is en dat de weergave
van de doelstelling van het onderzoek door de minister niet in overeenstemming
is met wat hierover door haar ambtsvoorganger aan de Tweede Kamer is meegedeeld.
De Tweede Kamer zal pas in staat zijn tot een goede beoordeling van aard èn
omvang van de onregelmatigheden als de minister haar verantwoordelijkheid
op dit punt genomen heeft en de onregelmatigheden per instelling geïnventariseerd,
gecontroleerd en beoordeeld zijn. Als de onderste steen boven moet komen,
ziet de Algemene Rekenkamer geen andere weg. Zij is bezorgd over de voortgang
van het onderzoek en de aangekondigde afwikkeling van de onregelmatigheden. 1. INLEIDING1.1 Twee verzoekenNaar aanleiding van signalen over vermoedelijke fraude bij instellingen
voor hoger beroepsonderwijs (HBO) gaf de toenmalige minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (OCenW) zijn accountantsdienst in november 2001 opdracht
een onderzoek uit te voeren bij zeven HBO-instellingen. De bevindingen van
dit onderzoek waren dermate ernstig (bij zes van de zeven instellingen werden
onregelmatigheden aangetroffen) dat hij eind februari 2002 besloot aangifte
te doen bij het Openbaar Ministerie. Begin maart 2002 besloot hij samen met
zijn collega van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) opnieuw een onderzoek
in te stellen maar nu bij alle instellingen voor wetenschappelijk onderwijs
(WO), HBO, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE) en alle landbouwonderwijsinstellingen
naar «de wijze waarop zij omgaan met de bekostigingsregels en de naleving
van de bekostigingsvoorwaarden op grond van de Wet op het Hoger Onderwijs
en Wetenschappelijk Onderzoek, respectievelijk de Wet Educatie en Beroepsonderwijs».De minister van OCenW verzocht medio maart 2002 mede namens zijn ambtgenoot
van LNV de Algemene Rekenkamer «dit proces en de uitkomsten daarvan
aan een review te onderwerpen». Hiermee stemde de Algemene Rekenkamer
in.Kort daarop verzocht de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer een eigenstandig
onderzoek in te stellen naar deze problematiek, waarbij ook aan de de rol
van de ministeries aandacht gegeven zou moeten worden. Het formele verzoek
werd begin april 2002 door de voorzitter van de Tweede Kamer verstuurd.1 Ook daar reageerde de Algemene Rekenkamer positief op,
maar zij maakte hierbij wel een voorbehoud ten aanzien van de onderzoekbaarheid
van de gestelde vragen binnen het gegeven tijdsbestek.De brief van de minister ging er niet vanuit dat de Algemene Rekenkamer
uitsluitend achteraf oordeelde over de aanpak
van het zelfreinigend onderzoek. In de eerste maanden van het onderzoek leek
het de wens van het ministerie te zijn dat de Algemene Rekenkamer direct werd
betrokken bij het onderzoek om tijdens het proces te kunnen bijsturen en het
onderzoek naar de onregelmatigheden werkendeweg te certificeren. Daarvan kon
geen sprake zijn omdat de Algemene Rekenkamer vanuit haar onafhankelijke positie
de uitkomsten en processen wil beoordelen.Dat nam niet weg dat zij waar zij dat noodzakelijk achtte, lopende het
onderzoek opmerkingen maakte en het ministerie onder andere wist te bewegen
tot een onderzoek naar administraties van instellingen in combinatie met een
procesgerichte aanpak (in plaats van uitsluitend dat laatste).De Algemene Rekenkamer heeft ervoor gekozen de vragen van de ministers
en van de Tweede Kamer in één publicatie te beantwoorden. Over
dit voornemen werden de ministers en de Tweede Kamer in september 2002 geïnformeerd.2Het was aanvankelijk de wens van de Tweede Kamer dat zij op Prinsjesdag
2002 kon beschikken over de resultaten van het zelfreinigend onderzoek, de
review van de Algemene Rekenkamer daarop èn de antwoorden op de vragen
van de Tweede Kamer. De vertraging ontstond doordat het zelfreinigend onderzoek
meer tijd bleek te vergen dan voorzien. Ook voor de Algemene Rekenkamer bleek
beantwoording van de gestelde vragen nogal bewerkelijk – reden om het
gemaakte voorbehoud in te roepen. 1.2 ProbleemstellingHet verzoek van de ministers luidde kortweg: beoordeel het proces en de
resultaten van het zelfreinigend onderzoek. De Tweede Kamer vroeg ook naar
de communicatiepatronen binnen de ministeries en naar wat doorgaans als de
cultuur wordt betiteld. Deze probleemstelling en de onderzoekvragen bij dit
Rekenkameronderzoek waren in principe gegeven. De Algemene Rekenkamer heeft
deze op hoofdlijnen gevolgd en heeft de vragen vanuit het toezichtsperspectief
behandeld.De omvang van de onregelmatigheden heeft de Algemene Rekenkamer niet kunnen
beoordelen als gevolg van de eerder door het Ministerie van OCenW vastgestelde
onbetrouwbaarheid van de beantwoording door de instellingen en door de wijze
waarop het zelfreinigend onderzoek verder werd uitgevoerd.Op de noodzaak en de consequenties van het niet beantwoorden van de betreffende
vraag zal elders in dit rapport worden teruggekomen.1.3 AanpakHet Rekenkameronderzoek bestond uit:– analyse van wet- en regelgeving, inclusief recente wijzigingstrajecten;– dossierstudie (vragenlijsten, (internet-)documentatie van en over
instellingen, toezichtbeleid);– interviews (departementen, instellingen, koepelorganisaties, Openbaar
Ministerie;– analyse van Kamerstukken en andere documentatie;– bestudering beleid inzake misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid)
van bekostigingsregels;– onderzoek naar de werkzaamheden van de accountantsdienst inclusief
de eigen reviews en controles ter plaatse (mee op bezoek bij instellingen);
de omvang van de steekproef werd gecontroleerd en de beoordelingsdossiers
van de accountantsdienst en de directie Wetgeving en Juridische Zaken (WJZ)/de
Landsadvocaat werden onderzocht;– zelfstandig bezoek aan een aantal instellingen;– bestudering advies externe commissie van deskundigen.Enkele opmerkingen over de review van de Algemene Rekenkamer:– de review begon op het moment dat het Ministerie van OCenW de
vragenlijsten reeds geformuleerd en uitgezonden had en de eerste antwoorden
al binnenkwamen. De tijdsdruk was op dat moment zeer hoog omdat het ministerie
er nog vanuit ging dat het medio september 2002 zou rapporteren. De Algemene
Rekenkamer uitte kritiek op het open karakter van de vragen die aan de instellingen
waren voorgelegd en de ruimte die bij de beantwoording geboden werd. Deze
kritiek werd door het ministerie OCenW evenwel niet gedeeld;– de aard en de omvang van de controlewerkzaamheden waren van begin
af aan een punt van zorg voor de Algemene Rekenkamer. Uiteindelijk paste het
ministerie de omvang van de steekproef aan en hanteerde het een verbeterde
risico-analyse. De aard van het onderzoek werd niet veranderd.Enkele opmerkingen over de vragen van de Tweede Kamer:– Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de signalen die
het Ministerie van OCenW zou kunnen hebben ontvangen en hoe daarmee intern
is omgegaan, had het karakter van het zoeken naar een speld in een hooiberg,
omdat signalen tot voor kort niet systematisch werden vastgelegd – niet
in de laatste plaats omdat signalen vaak niet als zodanig werden
herkend. Gekozen is voor een werkwijze waarbij de archieven van relevante
afdelingen werden doorgenomen over de periode 1996–2002 aan de hand
van trefwoorden en beschikbare dossiers van instellingen. Voor het vormen
van een beeld is deze actie toereikend gebleken.– Wat betreft het cultuuraspect verbonden aan de besturingsfilosofie
en de omgang met verantwoordelijkheden heeft de Algemene Rekenkamer gekozen
voor een aanpak die aansluit bij haar eigen begrippenkader en focust op het
begrip toezicht. Dit resulteerde in objectieve constateringen die in eerste
instantie de invulling van toezichtsrol(len) betreffen maar tegelijkertijd
inzicht geven in de bestuurscultuur. Oordelen over de cultuur zelf worden
in dit rapport niet geformuleerd. Wel zijn enkele verbeteringsacties onder
de loupe genomen.– De vraag naar de relevantie van de context («omgevingsfactoren»)
voor de werking van het vigerende bekostigingssysteem heeft de Algemene Rekenkamer
meegenomen als een belangrijk perspectief bij de beantwoording van de overige
vragen.– De relaties tussen de koepelorganisaties, het onderwijsveld en
de ministeries komen in dit rapport slechts zijdelings aan de orde. De Algemene
Rekenkamer heeft wel gesprekken gevoerd met de koepelorganisaties maar is
niet bevoegd een onderzoek in te stellen bij deze organisaties.– De vraag naar het oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregels
(«het grijze gebied») is zoals blijkt uit het hiervoor gestelde
alleen kwalitatief te beantwoorden.– De Tweede Kamer verzocht om een specifieke beoordeling van regelgeving
ten aanzien van risicogroepen («Pasvorm») in de BVE-sector; een
beschouwing hierover is opgenomen in bijlage 2.1.4 Financieel belangOm een indruk te geven van het financieel belang van de bekostiging kan
verwezen worden naar de begroting van OCenW voor 2003 die de volgende bedragen
vermeldt:• BVE: € 2,2 miljard (uitgaven voor ROC's en kenniscentra);• HBO: € 1,6 miljard;• WO: € 2,4 miljard (uitgaven voor universiteiten).De begroting van LNV voor 2003 vermeldt in aanvulling hierop de volgende
bedragen:• Universiteit Wageningen: € 31,4 miljoen• hogescholen: € 49 miljoen;• AOC's: € 307,9 miljoen.Het totaal van deze bedragen beloopt circa € 6,6 miljard. VERZOEKONDERZOEK MINISTERS: REVIEW2. PROCES ZELFREINIGEND ONDERZOEK2.1 VoorafDit hoofdstuk bevat een review van de wijze waarop het zelfreinigend onderzoek
door het Ministerie van OCenW is uitgevoerd. Achtereenvolgens wordt ingegaan
op de vragenlijst, de validatie van de antwoorden door de accountantsdienst
van het ministerie, de juridische toetsing door de juridische afdeling van
het departement en de landsadvocaat en tot slot de advisering door de commissie
van externe deskundigen.2.2 Vragenlijsten2.2.1 BevindingenDe vragenlijsten werden begin maart 2002 naar de 160 instellingen verzonden.
De instellingen kregen tot eind april 2002 de tijd om de vragenlijst te beantwoorden.
De review door de Algemene Rekenkamer kon pas een aanvang nemen nadat de vragenlijsten
reeds waren opgesteld en verzonden. De eerste antwoorden kwamen toen al binnen.
Men ging er toen nog van uit dat de publicatie van het rapport medio september
2002 kon plaatsvinden. De kritiek van de Rekenkamer op het open karakter van
de vragen en de ruimte die de instellingen werd geboden bij de beantwoording
leidde bij OCenW niet tot nadere actie.Er werden vier typen vragenlijsten opgesteld:• voor de Regionale Opleidingen Centra (ROC's) en de Agrarische Opleidingen
Centra (AOC's);• voor de zogenoemde Landelijke Organen voor het Beroepsonderwijs
(LOB's);• voor het HBO-veld;• voor het WO-veld.Indien het ministerie signalen had ontvangen over mogelijke onregelmatigheden,
werd daarenboven specifieke informatie opgevraagd bij de betrokken instelling.De antwoorden van de instellingen op de vragenlijst dienden te zijn voorzien
van een verklaring van het college van bestuur dat de beantwoording naar beste
weten had plaatsgevonden.VolledigheidIn de vragenlijsten is geen aandacht geschonken aan de samenloop tussen
OCenW-bekostiging en andere publieke middelen. Onderwijsactiviteiten kunnen
bij verschillende publieke bronnen voor bekostiging in aanmerking worden gebracht
(zoals bekostiging door OCenW, het Europees Sociaal Fonds en de Arbeidsvoorziening).
Dit onderwerp is overigens wel meegenomen in de vragen aan de ROC's.Voorts constateerde de Algemene Rekenkamer dat twee van de drie bekostigingsparameters
die gelden voor de LOB's door diezelfde organen te beïnvloeden zijn.
Er wordt in de vragenlijst voor de LOB's geen aandacht geschonken aan de mogelijkheid
om leerbedrijven verschillende malen voor bekostiging in aanmerking te brengen
wanneer bij meer onderdelen van het leerbedrijf beroeppraktijkvormingsplaatsen
zijn gerealiseerd (horizontale doorsnijding). In de HBO-vragenlijst is geen aandacht besteed aan het doelbewust vlak
na de teldatum laten afstuderen van studenten aan een reguliere opleiding,
die dankzij vrijstellingen binnen twee jaar afgerond wordt en waarvoor dan
de volledige diplomabekostiging (voor vierenhalf jaar) wordt ontvangen. Daarnaast
is in de HBO-vragenlijst geen aandacht voor het bewust niet bekostigen van
studenten die daar wel voor in aanmerking komen. Zo kan de negatieve invloed
van de langstudeerders op de berekening van de onderwijsvraagfactor beperkt
worden gehouden.DuidelijkheidIn de vragenlijsten is niet aangegeven op welke periode de antwoorden
van de instelling betrekking moeten hebben. De Algemene Rekenkamer constateerde
dat instellingen hiermee heel verschillend zijn omgegaan.Instelling A heeft bijvoorbeeld alleen de periode na de
fusie (per 1 januari 2000) in de beantwoording betrokken. Dit terwijl
de beantwoording door instelling B in sommige gevallen teruggaat tot 1992.
De meeste instellingen hebben de vragen beantwoord voor de studiejaren 2000/2001
en 2001/2002.Diverse vragen zijn onvoldoende nauwkeurig geformuleerd, bijvoorbeeld
door het gebruik van begrippen als «grotendeels», «in een
redelijke verhouding», «in overwegende mate» of «in
belangrijke mate». Door het gebruik van dergelijke ongedefinieerde begrippen
ontstaat een ongewenste interpretatieruimte. De Algemene Rekenkamer constateerde
tijdens haar review dat deze interpretatieruimte ertoe heeft geleid dat sommige
instellingen een bepaalde casus wel meldden, terwijl andere instellingen (al
dan niet bewust) afzagen van het melden van een soortgelijke casus. De bruikbaarheid
van de antwoorden neemt hierdoor af.Zowel bij instelling C als bij instelling D komen zogenoemde
«free movers» voor. «Free movers» zijn buitenlandse
studenten die buiten alle uitwisselingsprogramma's om voor korte tijd bij
de instelling verblijven. Instelling C heeft de vraag naar het inschrijven
van studenten van wie vaststaat dat ze slechts een deel van de opleiding zullen
afronden, ontkennend beantwoord. Instelling D heeft deze vraag bevestigend
beantwoord, waarbij wordt verwezen naar de «free movers».Bij sommige vragen wordt door de vraagstelling ten onrechte de suggestie
gewekt dat de beschreven situatie niet is toegestaan, hoewel de regelgeving
minder eenduidig is dan de vragen suggereren.In de vigerende regelgeving voor het WO wordt ten aanzien
van de bekostiging geen onderscheid gemaakt tussen diploma's die elkaar wel,
niet of gedeeltelijk overlappen. Binnen het thema onderwijsinspanning in relatie
tot de bekostiging wordt echter de vraag gesteld of de situatie voorkomt dat
studenten twee of meer studies volgen waarvan de onderwijsprogramma's elkaar
grotendeels overlappen en waarbij voor beide studies het diploma voor bekostiging
in aanmerking wordt gebracht.VerantwoordingHet antwoord van de instelling diende voorzien te zijn van een handtekening
van de voorzitter van het college van bestuur. De beantwoording van de vragen
behoefde niet te worden voorzien van een controleerbare onderbouwing of van
(extern) geverifieerde gegevens. Gezien de bestuurlijke aanpak waren de instellingen
niet verplicht de instellingsaccountant te betrekken bij het beantwoorden
van de vragenlijst. 2.2.2 CommentaarDe vragenlijsten waren op sommige punten onvolledig. Zo is geen aandacht
geschonken aan de samenloop van verschillende soorten publieke middelen en
zijn met name voor de LOB's en het HBO enkele specifieke risicovolle situaties
buiten beschouwing gelaten. De vragen aan de instellingen boden interpretatieruimte
als gevolg van onvoldoende nauwkeurig geformuleerde begrippen. Bovendien was
niet duidelijk op welke periode de vragen zich richtten. Daardoor nam naar
de mening van de Algemene Rekenkamer de bruikbaarheid van de antwoorden af.2.3 Validatie2.3.1 BevindingenHet validatieproces kende twee fasen. Bij de bureauvalidatie toetste de
accountantsdienst van het Ministerie van OCenW de door de instellingen aangeleverde
informatie aan reeds bij het departement beschikbare informatie en aan algemeen
toegankelijke informatie (bijvoorbeeld websites). In de tweede fase bezocht
de accountantsdienst (een deel van) de instellingen voor een onderzoek ter
plaatse om meer duidelijkheid over de juistheid en volledigheid van de antwoorden
te verkrijgen.BureauvalidatieBij de bureauvalidatie beoordeelde de accountantsdienst de antwoorden
van alle 160 instellingen op criteria als duidelijkheid, juistheid, volledigheid,
aannemelijkheid, consistentie en relevantie. Deze antwoorden werden vervolgens
gelegd naast de uit andere bronnen beschikbare informatie over de betreffende
instellingen. Tot deze bronnen behoren jaarrekeningen, jaarverslagen en accountantsverklaringen,
maar ook algemeen toegankelijke informatie (websites, perspublicaties) en
informatie uit het bekostigingsbestand en de centrale registers1 die worden bijgehouden ten behoeve van de bekostiging van het onderwijs.Wanneer de beantwoording door een instelling tegenstrijdig was met de
op het departement aanwezige informatie, of wanneer het antwoord onduidelijkheden
bevatte of niet gekwantificeerd was, stelde de accountantsdienst aan de instelling
nadere vragen. De accountantsdienst benaderde circa 100 van de 160 instellingen
voor aanvullende informatie.Het gehele proces was slechts gericht op de aannemelijkheid van de juistheid
en volledigheid van de beantwoording en niet op het binnen de accountancy
meer gebruikelijke niveau van «beperkte zekerheid» of «redelijke
zekerheid». Daarmee bleek dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling was
van het ministerie om met het validatieproces een redelijke zekerheid te verkrijgen
over de juistheid en volledigheid van de beantwoording.Bij haar review beoordeelde de Algemene Rekenkamer de bureauvalidatie
bij 40 aselect getrokken instellingen. Zij besteedde daarbij aandacht aan
de volledigheid van de uitvoering van de validatie, de kwaliteit van de uitvoering
en de bruikbaarheid van de binnen het ministerie beschikbare informatiebronnen.De Algemene Rekenkamer constateerde dat de uitvoering van de bureauvalidatie
conform de werkinstructies voor de validatie werd verricht. De planning werd
evenwel niet gehaald. Niet alle werkzaamheden werden uitgevoerd. Er werd niet
verder teruggekeken dan het kalenderjaar 2000 in plaats van (zoals de bedoeling
was) 1998. Relevante informatie werd hierdoor mogelijk niet benut. De kwaliteit van de uitvoering was voldoende, behoudens de risico-analyse
aan de hand waarvan zou worden bepaald welke informatiebronnen dienden te
worden gebruikt ten behoeve van de validatie. De risico-analyse en de onderbouwing
daarvan werden niet vastgelegd in de dossiers, een enkele uitzondering daargelaten.
In het auditprogramma voor de bureauvalidatie was niet aangegeven hoe de risico-analyse
er uit diende te zien.De beperkte bruikbaarheid van de validatiebronnen bleek uit de aanvullende
vragen die door de accountantsdienst aan de instellingen gesteld werden. Aanvullende
vragen als gevolg van strijdigheid met op het departement aanwezige informatie
bleken zelden te zijn gesteld.1 Deze vragen hadden
daarentegen met name betrekking op verduidelijking van het antwoord, dan wel
op een nadere kwantificering van door de instellingen aangegeven constructies. Onderzoeken bij de instellingenTer onderbouwing van de aanname van een juiste en volledige beantwoording
werden na de bureauvalidatie door de accountantsdienst 16 willekeurig gekozen
instellingen bezocht. In opdracht van de staatssecretaris werd in een later
stadium het aantal onderzoeken ter plaatse uitgebreid tot 50.2Het onderzoek ter plaatse richtte zich in eerste instantie op een beoordeling
van het proces dat door de instelling intern was
ingericht om tot beantwoording van de vragenlijst te komen. Hiervoor werd,
in aansluiting op de bureauvalidatie, per instelling een beperkte risico-analyse
opgesteld met aandacht voor de onderwijskundige en de instellingsspecifieke
risico's.3 Bij de uitbreiding van het aantal
onderzoeken ter plaatse kreeg de risico-analyse een meer prominente plaats.
Als het proces van beantwoording bij de instelling als voldoende werd beoordeeld
volgde een beperkt gegevensgericht onderzoek, gericht op de juistheid van
de door de instelling gemelde thema's ten aanzien van de bekostigingsregels.
Als het proces als onvoldoende werd beoordeeld, voerde de accountantsdienst
een controle uit op de administraties (financiële en studentenadministratie)
op de verwachte risicoposten.Bij de uitvoering van het onderzoek ter plaatse bleek het proces van beantwoording
dikwijls niet goed te reconstrueren uit de dossiers van de instellingen. Hierdoor
werd er nauwelijks verschil geconstateerd tussen beide resultaten van de procesbeoordeling.Vanaf het begin benadrukte de Algemene Rekenkamer tegenover het ministerie
het belang van de representativiteit (en dus de generaliseerbaarheid) van
de uitkomsten inzake de wijze waarop de instellingen met de vragenlijsten
zijn omgegaan. Een onderzoek ter plaatse bij 16 instellingen, zoals de accountantsdienst
in eerste instantie had verricht, achtte de Algemene Rekenkamer hiervoor van
onvoldoende omvang. Om met redelijke zekerheid een uitspraak te kunnen doen
over de juistheid en volledigheid van de beantwoording zou een steekproefomvang
van 49 onderzoeken ter plaatse bij instellingen noodzakelijk zijn. De accountantsdienst
breidde in opdracht van de staatssecretaris in de tweede helft van augustus/begin
september 2002 het aantal onderzoeken ter plaatse uit naar 50 instellingen.In het validatieproces, zowel het bureauonderzoek als de onderzoeken ter
plaatse, stond voor het ministerie de vraag centraal of de juistheid en volledigheid
van de door de instelling aangereikte informatie aannemelijk waren. Uit de
discussies hierover met het ministerie bleek dat het uitdrukkelijk niet de
bedoeling was om met het validatieproces een redelijke zekerheid te genereren
terzake van de juistheid en volledigheid van de beantwoording
van de vragen door de instellingen. Daarvoor zouden de onderzoeken ter plaatse
volgens de Algemene Rekenkamer ook van onvoldoende diepgang zijn geweest.2.3.2 CommentaarDe bureauvalidatie door de accountantsdienst werd niet geheel op de voorgenomen
wijze uitgevoerd. In de bureauvalidatie kwam het gebruik van de risico-analyse
niet voldoende naar voren. De binnen het ministerie beschikbare informatiebronnen
bleken voor de bureauvalidatie beperkt bruikbaar te zijn.De bureauvalidatie was voorzien als een «grove zeef» op onduidelijke
en niet-aannemelijke antwoorden van de instellingen op de vragenlijsten. Het
oordeel «aannemelijk» ten aanzien van de beantwoording van de
vragen bood in dit onderzoek slechts een beperkte zekerheid voor de juistheid
en volledigheid van de door de instellingen verstrekte informatie.Het risico dat bewust aangebrachte onjuistheden en onvolledigheden in
de beantwoording van de vragenlijsten bij de bureauvalidatie niet ontdekt
werden, achtte de Algemene Rekenkamer reëel aanwezig. Om deze reden drong
zij er bij het ministerie op aan het steekproefonderzoek in voldoende omvang
en met voldoende diepgang uit te voeren. Tevens zou een steekproef van een
adequate omvang de mogelijkheid wegnemen eventueel geconstateerde fouten als
toevalstreffers af te doen.De onderzoeken ter plaatse bij instellingen werden door de accountantsdienst
uitgevoerd volgens de daarvoor geldende programma's. Er werd gebruik gemaakt
van instellingsspecifieke risico-analyses.Het met deze tweede fase van de validatie beoogde doel, een duidelijker
beeld te verkrijgen van de aannemelijkheid van
de juiste en volledige beantwoording van de door het ministerie gestelde vragen,
werd bereikt. Met de uitbreiding van de steekproef tot 50 onderzoeken ter
plaatse geven de uitkomsten van deze onderzoeken een goed beeld van de wijze
waarop de instellingen met de vragen zijn omgegaan. Deze onderzoeken waren
evenwel beperkt van opzet en daardoor zijn mogelijk gevallen van misbruik
en oneigenlijk gebruik onopgemerkt gebleven.2.4 Juridische toets2.4.1 BevindingenHet doel van de juridische toetsing was tweeledig. Het eerste doel was
volgens OCenW toekomstgericht en betrof het zicht krijgen op manco's in de
regelgeving en de uitvoering, waarna vervolgens bezien zou kunnen worden op
welke wijze die manco's kunnen worden opgeheven. Het tweede doel betrof een
onderzoek naar de mogelijkheid dat instellingen ten onrechte bekostigd worden.
De resultaten van de toets zouden leiden tot een voorlopig oordeel over de
vraag of gemelde handelwijzen al dan niet in strijd met letter en/of geest
van de wettelijke voorschriften zijn.De volgende werkwijze werd gevolgd. De directie Wetgeving en Juridische
Zaken (WJZ) van het Ministerie van OCenW stelde voor elk der sectoren WO,
HBO en BVE een juridisch toetsingskader op. Vervolgens werd de informatie,
die de instellingen op de vragenlijsten hadden geleverd, beoordeeld aan de
hand van genoemde kaders. Daartoe werd wegens capaciteitsproblemen ook de
Landsadvocaat ingeschakeld. Deze manier van werken zou uiteindelijk moeten
leiden tot een indeling van de door de instellingen opgegeven handelwijzen
in een van de volgende categorieën:• rood: bekostiging in strijd met voorschriften; • oranje: de wettelijke voorschriften zijn onduidelijk of er bestaat
verschil van inzicht over de interpretatie van de wettelijke regel;• groen: niet in strijd met de wettelijke voorschriften.WJZ zag zich later genoodzaakt een categorie «geen oordeel mogelijk»
(GOM) in te voeren. In die gevallen was nog te weinig informatie voorhanden
om een gefundeerd oordeel te kunnen vellen. Sommige van deze gevallen konden
al wel ingedeeld worden in «groen», «rood» of «oranje»,
ondanks de ontbrekende informatie, andere niet.Volgens WJZ liet de juridische toetsing zich minder goed vertalen in zinvolle
kwantitatieve conclusies, noch per individuele instelling noch op een hoger
aggregatieniveau.De Algemene Rekenkamer ging bij 40 gevallen na of de juridische toets
naar behoren was uitgevoerd. Dat houdt in dat aan de hand van het juridische
toetsingskader een correcte indeling in de categorie rood, oranje of groen
is gemaakt.2.4.2 CommentaarNaar het oordeel van de Algemene Rekenkamer was de kwaliteit van de juridische
toets toereikend voor zover het de gegeven oordelen «rood» en
«groen» betreft. Het oordeel «oranje» bleek in veel
gevallen geen of niet uitsluitend betrekking te hebben op juridische onduidelijkheden
(die ter nadere beoordeling aan de commissie van externe deskundigen zouden
moeten worden voorgelegd), maar op een gebrek aan feitelijke informatie. Daardoor
was de directie WJZ niet in staat de voorgelegde situaties in te delen in
rood of groen. Deze oranje oordelen, waar sprake was van feitelijke, niet van juridische onduidelijkheid,
hoorden thuis in de categorie «geen oordeel mogelijk».De Algemene Rekenkamer constateerde dat bij circa de helft van de onderzochte
instellingen in haar steekproef door het ministerie nog nader onderzoek naar
feiten moet plaatsvinden alvorens een juridisch oordeel mogelijk is. De meest
voorkomende onduidelijkheid betreft de samenloop van bekostigde met niet-bekostigde
opleidingen en het voor een deel daarmee samenhangende risico dat publiek
geld gebruikt wordt voor private activiteiten. Met name de BVE-sector heeft
bij de beantwoording van de vragenlijst hierover onvoldoende duidelijkheid
gegeven.2.5 Commissie van deskundigen2.5.1 BevindingenTen behoeve van het onderzoek werd een Commissie Externe Deskundigen Zelfreinigend
Onderzoek ingesteld, waarin benoemd werden mr M. J. Cohen en prof. dr
A. M. L. van Wieringen. De taak van de commissie was het adviseren
van de ministers omtrent de vraag of de door de instellingen gegeven antwoorden
binnen de toepasselijke bekostigingsregels toelaatbaar zijn.1Daarnaast diende de commissie aanbevelingen te doen over een eenduidige
uitleg van de bekostigingsregels of bekostigingsvoorwaarden. Hierbij moest
de commissie rekening houden met het eigen verantwoordelijkheidsbesef van
de instellingen tegen de achtergrond van de toegekende autonomie.In eerste instantie zou de commissie worden voorzien van concrete vraagstellingen,
geïllustreerd met cases. De commissie nam zich vervolgens voor uitspraken
te doen aan de hand van thema's. Daarbij zou het advies betrekking hebben
op ongewenste omgang met bekostigingsregels van instellingen.
Dit zou gevolgen moeten hebben voor de aanpassing van de bekostigingsregels,
dan wel aandachtspunten opleveren voor de inrichting van het nieuwe bekostigingsstelsel.Begin december 2002 publiceerde de commissie haar rapport. De zes door
het ministerie aangeleverde thema's1 zijn opgenomen
in het rapport dat de staatssecretaris eveneens in december 2002 naar de Tweede
Kamer zond. Het betreft achtereenvolgens:• onderwijsinspanning in relatie tot bekostiging;• bekostiging in opleidingstrajecten waarbij meer dan één
instelling is betrokken;• de legitimiteit van de verwevenheid van regulier onderwijs en contractonderwijs;• de legitimiteit van het investeren van publieke middelen in private
activiteiten;• inschrijving op onjuist niveau en• geïntegreerde trajecten educatie – beroepsonderwijs.De eerstgenoemde taak in het instellingsbesluit behelsde advisering over
de vraag of de interpretaties van instellingen van de bekostigingsregelingen
toelaatbaar waren. Met andere woorden: de commissie diende een uitspraak te
doen over «oranje» casuïstiek. Daarmee zou duidelijk moeten
worden wat wel (groen) en wat niet (rood) was en is toegestaan.De Algemene Rekenkamer constateerde dat de commissie heeft geadviseerd
over een aantal op concrete handelwijzen gebaseerde thema's in het kader van
nieuw te formuleren beleid. Welke relatie de voorwaarden die zij in dit verband
formuleert hebben met de huidige wet- en regelgeving, is onduidelijk gebleven.
Ook is onduidelijk gebleven of de door de instellingen gegeven antwoorden
binnen de van toepassing zijnde bekostigingsregels toelaatbaar zijn. Met deze
aanpak is de toelaatbaarheid van de voorgelegde interpretaties van de geldende
wet- en regelgeving nog niet beoordeeld. Het individuele karakter van oneigenlijk
gebruik of misbruik is buiten beschouwing gebleven. Bovendien is het onduidelijk
hoe de specifieke, «losstaande» gevallen beoordeeld gaan worden.
Hierdoor kan nog geen duidelijke uitspraak worden gedaan over de vraag of
de instellingen nu wel of niet conform de regels gehandeld hebben.2.5.2 CommentaarDe Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de commissie belangrijke aanbevelingen
heeft gedaan, maar dat door haar taakopvatting onduidelijkheid is blijven
bestaan over de vraag welke instelling nu wel en welke niet volgens de regels
heeft gehandeld. De specifieke (niet thematisch gebundelde) problematiek is
onvoldoende behandeld. Dat geldt ook voor de gevallen waarover nog geen oordeel
mogelijk is. Onduidelijk blijft verder of en in welke mate (gebruiks)ruimte
in wet- en regelgeving ingeperkt zal worden. De door de commissie geformuleerde
voorstellen zijn niet direct bruikbaar om vast te stellen welke «oranje»
casus «groen» of «rood» scoren op basis van de huidige regelgeving.De Algemene Rekenkamer deelt de mening van OCenW dat op basis van het
advies van de commissie voor de toekomst kan worden
aangegeven welke handelwijzen wel of niet zijn toegestaan. Daarvoor is dan
wel vereist dat de voorstellen van de commissie worden omgezet in eenduidige
regelgeving. 3. RESULTAAT ZELFREINIGEND ONDERZOEK3.1 VoorafIn december 2002 publiceerde de staatssecretaris van OCenW het rapport
Ruimte voor Rekenschap, met de resultaten van het zelfreinigend onderzoek.
Het rapport bevat een beschrijving van de aanpak, de bekostigingsregels, de
bevindingen, het advies van de commissie van externe deskundigen, een beoordeling
van de casuïstiek en een overzicht van beleidsvoornemens. In afzonderlijke
bijlagen worden de vragenlijsten, het validatierapport van de accountantsdienst,
de rapportage over juridische toetsing en het rapport van de commissie van
externe deskundigen gepresenteerd. De rapportage werd door de staatssecretaris
voorzien van een begeleidende brief waarin zij een samenvatting geeft van
de bevindingen en de maatregelen.Het doel van het zelfreinigend onderzoek formuleerde de minister van OCenW
in de brief van aan de Tweede Kamer van 12 maart 2002 aldus: «een
traject in gang te zetten dat als doel heeft om alle instellingen in het HBO,
WO en BVE uit te nodigen hun wijze van omgang met de bekostigingsregels uiteen
te zetten.»1 Zijn voorkeur ging uit naar
een bestuurlijke aanpak met een open vragenlijst aan de instellingen, die
bestuurders de gelegenheid gaf openheid van zaken te bieden en schoon schip
te maken.In een debat op 21 maart 2002 verzekerde de minister de Tweede Kamer dat
deze aanpak er wel degelijk op gericht was de door de Tweede Kamer gewenste
«onderste steen» boven te brengen. De bewindsman stelde dat: «naar
mijn mening er geen enkel verschil van mening over (bestaat) – ik heb
in tal van situaties aangegeven dat dat ook mijn oordeel is – dat de
onderste steen boven moet gaan komen. Verschil van inzicht doet zich voor
wanneer de vraag wordt gesteld: op welke wijze en in welk tempo». Bovendien
gaf de minister aan dat «het ook een taak van de minister (is) om zelf
over te gaan tot actie om ervoor te zorgen dat wij de onderste steen zo snel
mogelijk boven zouden kunnen krijgen. Ik heb daarvoor een aanpak gekozen (zelfreiniging)
die naar mijn mening het snelst de gewenste informatie boven tafel zou kunnen
brengen.»2Ondanks haar bedenkingen tegen de verstuurde vragenlijst sloot de Algemene
Rekenkamer niet uit dat de feiten boven tafel gebracht konden worden –
mits sprake zou zijn van een adequate controle en bij gebleken foute invulling
van de vragenlijsten aanvullend onderzoek. Ook de omvang van de onregelmatigheden
zou bij de gekozen aanpak naar haar mening vastgesteld moeten kunnen worden.
In de preambule op de vragenlijst wordt immers de opdracht meegegeven «dat
instellingen bij de beantwoording moeten aangeven of een situatie zich voordoet,
hoe lang die zich heeft voorgedaan, in welke omvang dat het geval is en wat
de reden ervoor is».De afwegingen bij de keuze voor een bestuurlijke aanpak worden in de rapportage
en de brief daarover helder weergegeven. Bij de weergave van de doelstelling
van het onderzoek legt de staatssecretaris nu echter het accent vooral bij
inventarisatie van mogelijkheden, van interpretaties en alternatieven voor
de toekomst. Hiermee is de aanvankelijke doelstelling weliswaar niet verlaten,
maar wordt wel de blik verlegd van verleden naar toekomst. 3.2 Bevindingen op hoofdlijnenHet rapport Ruimte voor Rekenschap geeft aan dat «de ontvangen informatie
van de instellingen in zijn totaliteit niet als volledig betrouwbaar (kan)
worden aangemerkt» en dat «op basis van het beschikbare materiaal
derhalve geen volledig betrouwbare uitspraken (kunnen) worden gedaan over
de omvang van het oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregelingen».1 De onderbouwing voor dit teleurstellende resultaat is
te vinden in het valideringsrapport van de accountantsdienst dat in een bijlage
bij het rapport is opgenomen.Niettemin levert het onderzoeksmateriaal volgens de staatssecretaris over
de volle breedte van de drie sectoren «wel een nagenoeg compleet beeld
van de wijze waarop de gebruiksruimte wordt benut». Geconstateerd wordt
dat «het onderzoek voldoende basis biedt voor nadere precisering van
de gebruiksruimte». Het rapport bevat een uitvoerig overzicht van de
aangetroffen mogelijkheden.De mogelijkheden werden ondergebracht in de drie hoofdcategorieën:
groen, oranje en rood. In het rapport zijn alleen de rode en oranje gevallen
opgenomen. Het rapport gaat ook in op de categorie «geen oordeel mogelijk».
Tijdens het proces van beoordeling bleek volgens het rapport namelijk dat
het «in een aantal gevallen niet mogelijk was in een redelijk tijdbestek
voldoende feitelijke informatie per instelling te verkrijgen om tot een juridisch
oordeel te komen». Deze categorie omvat in de BVE-sector 12,6 procent
van de gegeven antwoorden, in de HBO-sector 8 procent en in de WO-sector 3
procent. In het rapport wordt benadrukt dat het bij de indeling slechts gaat
om een «voorlopige juridische beoordeling».In totaal worden 50 soorten handelwijzen genoemd die in strijd zijn met
de letter of geest van de wet (25 in BVE, 21 in HBO, 4 in WO). Het gaat hierbij
om 71 niet met name genoemde instellingen (40 in BVE, 26 in HBO, 5 in WO).
Individuele casus worden niet beschreven.Volgens het rapport hebben instellingen aangegeven dat «veel onhelderheid
bestaat over de juiste toepassing van de regelgeving en dat de regelgeving
onvoldoende is toegesneden op de vraagstukken waarvoor de instellingen zich
in de praktijk gesteld zien.»2 Het ministerie
geeft aan dat dit niet geheel ten onrechte is. De staatssecretaris schrijft
in haar begeleidende brief: «Soms heeft het ministerie ontwikkelingen
gestimuleerd en zich niet gerealiseerd dat de gebruiksruimte van de bekostigingsvoorschriften
gaandeweg werd overschreden.»3 In de afgelopen
jaren zou onvoldoende aandacht besteed zijn «aan het gestructureerd
opsporen van onduidelijkheden en onwenselijkheden (...) om een (meer) eenduidige
toepassing van de bekostigingsregels tot stand te brengen.» Hierbij
zouden ook de instellingsbesturen in gebreke gebleven zijn.Het rapport wijdt op diverse plaatsen aandacht aan het begrip «gebruiksruimte»,
alsof dit een gangbaar en algemeen geaccepteerd begrip is. Gesproken over
een «nadere precisering van de gebruiksruimte»4, over het «op korte termijn komen tot een verantwoord omgaan
met de gebruiksruimte»5, over «de
ruimte die de regelgeving op dit punt noodzakelijkerwijs moet bieden»6 en over het«oneigenlijk gebruik van gebruiksruimte»7. Met name uit de twee laatste citaten blijkt dat het
een positieve connotatie heeft en geen betrekking heeft op misbruik en oneigenlijk
gebruik. Aan het begrip wordt een aparte paragraaf gewijd, maar een duidelijke
definitie ontbreekt. In het rapport wordt geconstateerd dat er veel onduidelijkheid
bij de instellingen bestaat over de grenzen van de gebruiksruimte. Naar aanleiding
van de bevindingen wordt opgemerkt dat het begrip «als het ware (is)
opgerekt, doordat de casuïstiek die in strijd is met de bedoeling van
de wet niet altijd helder te duiden is.»8De commissie van deskundigen heeft de «oranje» casuïstiek
in enkele thema's gebundeld en die thema's vervolgens beoordeeld. De kennelijk
moeilijk in thema's in te delen individuele gevallen die zijn aangemerkt als
«specifieke casuïstiek» zijn verder niet meer aan bod gekomen.1 Op basis van het werk van de commissie zou het ministerie
de oranje dossiers moeten kunnen indelen in rood of groen. In hoeverre dit
gebeurd is, vermeldt het rapport niet. De Algemene Rekenkamer constateerde
dat deze werkzaamheden nog niet hebben plaatsgevonden. Het was volgens haar
wel de bedoeling van de eerste opdracht aan de commissie om de oranje dossiers
(met 164 kwestieuze handelwijzen) te splitsen in «groen» (toelaatbaar)
of«rood» (ontoelaatbaar). Daarmee is dus het eerste deel van de
taak van de commissie niet vervuld.In het rapport Ruimte voor Rekenschap is voor alle handelwijzen in strijd
met de geest of de bedoeling van de wet, een oordeel gegeven op basis van
een «normatief beoordelingskader». Dit kader bevat vijf categorieën:
drie typen onregelmatigheid in afnemende mate van toelaatbaarheid, oneigenlijk
gebruik en onrechtmatigheid («misbruik»).Deze indeling is moeilijk te rijmen met wat eerder werd omschreven als
«rood». Bij «rood» kan volgens de definitie niet getwijfeld
worden. Niet in te zien valt waarom twee categorieën worden opgevoerd
die beginnen met «er is sprake van handelen dat grenst aan strijdigheid met de bedoeling van de wet (...)»
(cursivering Algemene Rekenkamer). Deze categorieën zijn hiermee in feite
ingedeeld bij «oranje» en zouden aan de commissie voorgelegd moeten
zijn. Bovendien sluit de indeling in vijf categorieën «rood»
niet meer aan op de juridische beoordeling van de casuïstiek door WJZ
en de Landsadvocaat, waarbij «rood» als onrechtmatig en zonder
twijfel als in strijd met de wet werd aangemerkt. Bij twijfel zouden deze
immers ingedeeld zijn in de categorie «oranje».De oorspronkelijke verzameling rode handelwijzen is door deze nieuwe indeling
van de staatssecretaris feitelijk teruggebracht van 50 naar 21. In een ambtelijke
toelichting werd van de zijde van OCenW aangegeven dat een van de uitgangspunten
bij de nadere indeling van «rood» waren geweest de vragen: of
er daadwerkelijk een reële onderwijsinspanning geleverd werd, en of er
financieel voordeel behaald was.De staatsecretaris geeft in haar rapport aan het vervolgonderzoek te willen
beperken tot alleen de zwaarste categorie binnen «rood». Het zou
volgens de staatsecretaris in haar begeleidende brief bij deze categorie gaan
om problematiek met een beperkte financiële omvang. Zij wijst daarbij
op een uitspraak van de voorzitter van de HBO-raad die gesteld heeft «dat
het voor de HBO-sector maximaal gaat over 1 procent van het totale macrobudget».2 Dit zou naar de mening van de staatssecretaris overeenstemmen
met de indicaties van het zelfreinigend onderzoek. Voor de BVE-sector zou
dat percentage lager zijn en bij WO nog lager. Voor de schattingen die zij
presenteert ontbreekt in het rapport de onderbouwing.Het rapport eindigt met een opsomming van beleidsvoornemens waarin de
beleidsmatige adviezen van de externe commissie integraal worden overgenomen
en wordt aangesloten bij reeds lopende verbetertrajecten binnen OCenW. Er
wordt een «hard steekproefsgewijs controleregime» en verbetering
van het uitvoerings- en handhavingsbeleid aangekondigd, waarbij het daadwerkelijk
toepassen van extra sancties in het vooruitzicht wordt gesteld.3 Controle ter plaatse zal vaker geschieden en wel op basis van risico-analyses
van instellingen en van het stelsel als geheel. 3.3 CommentaarDe eindrapportage over het zelfreinigend onderzoek wordt in de brief van
de staatssecretaris aangeduid als een feitenrelaas met technische conclusies.
Het rapport bevat zoals zij zelf aangeeft geen waardeoordelen of normatieve
beschouwingen. Hiermee wil zij de Algemene Rekenkamer ruimte bieden haar visie
te geven.Het rapport maakt duidelijk dat in een kort tijdsbestek veel werk is verzet
waarmee een bevestiging is verkregen van het inzicht dat reeds langer in het
veld en bij het ministerie bestond.1 Niettemin
vormt deze bevestiging eerder een beginpunt dan een eindpunt van onderzoek.
Immers, de mogelijkheden van misbruik en oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregelgeving
die nu beschreven zijn, vormen nog geen volledige beschrijving en becijfering
van de daadwerkelijke onregelmatigheden per instelling. Volgens OCenW is wel
een volledig overzicht van benutting van de gebruiksruimte verkregen en zijn
alle mogelijke handelwijzen aan het licht gekomen. Voorts is er nog een omvangrijke
categorie «geen oordeel mogelijk» en «oranje» casuïstiek,
die nog niet volledig is uitgezocht. Deze casus kunnen nog constructies bevatten
die niet eerder herkend zijn. Dat geldt ook voor de vragenlijsten die tijdens
de validatiefase niet in de steekproef van de accountantsdienst zijn betrokken.
De werkzaamheden die verricht moeten worden om de feitelijke onregelmatigheden
in kaart te brengen, zijn derhalve niet voltooid. In bijlage 1 wordt een kwantitatief
overzicht gegeven van de stand van zaken rond het zelfreinigend onderzoek.In de door de staatssecretaris gemaakte afweging om deze werkzaamheden
niet of slechts in zeer beperkte mate uit te voeren, treedt de Algemene Rekenkamer
niet.Opmerkelijk is dat de staatssecretaris zich wat betreft de terugvordering
van teveel ontvangen gelden beperkt tot de zwaarste gevallen («onrechtmatig/misbruik»)
van de categorie rood (strijd met wet en regelgeving en bedoeling daarvan).
Van 50 «rode» handelwijzen worden er 21 geselecteerd waarin het
teveel betaalde zal moeten worden teruggestort. Onduidelijk is wat er zal
gebeuren met de categorie «oranje» die door de externe commissie
is beoordeeld. De uitkomst van het advies van de commissie moet nog leiden
tot een toedeling van casus naar rode of groene handelwijzen. De nieuwe «rode»
handelwijzen moeten daarna nog ingedeeld worden in de nieuwe subcategorieën
binnen «rood» en dit zou op zijn beurt aanleiding kunnen zijn
tot terugvordering. (De categorie handelwijzen, die niet door de commissie beoordeeld is, creëert uiteraard een soortgelijk
probleem).De kwantificering van de onregelmatigheden die de staatssecretaris noemt
in haar brief verwijst naar uitspraken van de voorzitter van de HBO-raad die
gebaseerd zijn op toen nog niet door het ministerie gecontroleerde vragenlijsten.
Het door de voorzitter genoemde percentage van één procent van
het macrobudget zou ongeveer overeen komen met eigen indicaties. Het percentage
zou voor de BVE-sector lager en voor de WO-sector nog lager zijn.De Algemene Rekenkamer stelde vast dat de accountantsdienst van OCenW
het aantal studenten dat betrokken was bij de 50 «rode» handelwijzen
heeft geteld, per vraag en per onderwijsinstelling. Deze activiteit leverde
een totaaloverzicht op van aantallen die onjuist waren bekostigd.Bij de BVE-instellingen, AOC's en ROC's was een aantal van in totaal 15 039
deelnemers betrokken bij rode oordelen over de afgelopen twee jaar. Bij de
HBO-instellingen was in totaal een aantal van 12 068 studenten rood beoordeeld
over de afgelopen drie jaar. In de WO-sector ging het om 316
studenten eveneens over de afgelopen drie jaar. Deze getalsmatige uitkomsten
werden niet in het eindrapport van de staatssecretaris opgenomen, onder meer
vanwege de onzekerheden in de berekeningen. Ook een financiële waardering
daarvan werd niet opgenomen vanwege de schijnnauwkeurigheid die deze zou oproepen.De berekeningen voor de kwantificering ten belope van € 77 miljoen
(HBO en BVE gezamenlijk € 76 miljoen en WO € 1 miljoen)
heeft de Algemene Rekenkamer getracht te verifiëren.1 De onzekerheden in de berekeningen acht ook zij evenwel dermate groot
dat zij dit bedrag niet als een reëele schatting van de «minimumpositie»
van de gebleken onregelmatigheden kan presenteren.De staatssecretaris wijst er aan het slot van haar brief op dat in het
zelfreinigend onderzoek nergens constructies zijn aangetroffen die speciaal
zijn bedacht met het oogmerk subsidiegelden binnen te halen zonder dat er
van enige onderwijsinspanning sprake was. Deze constatering staat op gespannen
voet met de opmerking die zij eerder maakt over het feit dat «niemand
zich rekenschap (schijnt) te hebben gegeven van de mogelijkheid dat gaandeweg
calculerend en strategisch gedrag werd ontwikkeld.»2Ook zou in de casuïstiek nergens gebleken zijn geweest van persoonlijke
verrijking. De Algemene Rekenkamer merkt overigens op dat hiernaar door OCenW
geen onderzoek is gedaan.De strekking van de brief is mede door deze kanttekeningen van de staatssecretaris
vergoeilijkend van aard. De staatssecretaris ziet weinig in voortzetting van
de onderzoekswerkzaamheden die volgens de Tweede Kamer noodzakelijk zijn.
Zij herhaalt de argumentatie waarom gekozen is voor een bestuurlijke aanpak
(vermijding van «een als uitzichtloos te kenschetsen proces van waarheidsvinding»)
en wijst op het belang van zorgvuldige hoor en wederhoorprocedures, mede in
het licht van recente tuchtrechtelijke uitspraken over het werk van accountants.De Algemene Rekenkamer meent echter dat voortzetting van het onderzoek
onvermijdelijk is om een goed beeld van de onregelmatigheden te verkrijgen.
Zij acht het waarschijnlijk dat er meer «rode» gevallen zijn dan
tot nu toe vastgesteld en acht het de verantwoordelijkheid van het departement
om dit uit te zoeken. De verdelende rechtvaardigheid ten aanzien van de instellingen
onderstreept deze noodzaak. In het vervolgonderzoek worden eerst en vooral
de instellingen aangepakt die schoon schip hebben gemaakt. In hoeverre het
aangekondigde hardere controleregime voor deze ongelijkheid een oplossing
biedt zal nog moeten blijken. VERZOEKONDERZOEK TWEEDE KAMER4. BEKOSTIGINGSSYSTEMEN4.1 AlgemeenHet wetenschappelijk onderwijs (WO), het hoger beroepsonderwijs (HBO)
en het middelbaar beroepsonderwijs (MBO) worden verzorgd door vele instellingen.
Deze instellingen geven opleidingen die door het Rijk erkend kunnen worden
als zij voldoen aan daarvoor gestelde regels. Deze erkende opleidingen kunnen
wel of niet bekostigd worden door het Rijk. De bekostigde instellingen ontvangen
van het Rijk een bijdrage die binnen gestelde grenzen besteed kan worden.
Bij de berekening van de rijksbijdrage die een instelling ontvangt, worden
per onderwijssector voor iedere instelling dezelfde normen gebruikt. Naast
de instellingen houden de kenniscentra/landelijke organen beroepsonderwijs
zich bezig met onderdelen van de BVE-sector (MBO).1De meeste onderwijsinstellingen vallen onder het Ministerie van OCenW.
Een beperkt aantal valt onder het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij (LNV). De wet- en regelgeving voor WO, HBO en de BVE-sector wordt
door de ministeries van OCenW en LNV gezamenlijk opgesteld en is op alle instellingen
van toepassing. Bij het WO en het HBO gaat het om de Wet op het Hoger en Wetenschappelijk
Onderwijs (WHW) en de daarvan afgeleide regelgeving en bij de BVE-sector om
de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) en de daarvan afgeleide regelgeving.Per onderwijssector en voor de landelijke organen stelt OCenW ieder jaar
een macrobudget vast. Dit macrobudget wordt vervolgens verdeeld over de instellingen
door middel van een bekostigingsmodel dat verschilt per sector. Daarnaast
gaan er nog andere geldstromen naar instellingen: via de gemeenten (educatie-
en inburgeringsgelden van het Rijk die besteed worden in de BVE-sector), via
de onderwijsdeelnemers (cursus- en collegegelden) en via contractactiviteiten
en sponsoring. Ook vanuit de Europese Unie vloeien gelden naar de instellingen.2 In de begroting van het Ministerie van LNV is de Rijksbijdrage
aan de AOC's, de hogescholen en de universiteit Wageningen opgenomen.Hier wordt alleen ingegaan op de macrobudgetten voor onderwijs en op de
verdeling van deze budgetten via de verschillende verdeelmodellen voor WO,
HBO en BVE/MBO over de instellingen.34.2 Voorgeschiedenis bekostigingsmodellen4.2.1 AlgemeenDe overgang van het ene bekostigingsmodel naar het andere is bij alle
onderwijsvormen altijd budgettair neutraal verlopen, dat wil zeggen het macrobudget
werd niet gewijzigd. Het geld werd alleen op een andere wijze verdeeld. Verandering
van bekostigingsmodel betekende dat per instelling in het jaar van overgang
ongeveer hetzelfde bedrag werd ontvangen als onder het oude bekostigingsregime.
Vaak was er wel een bandbreedte: zou een instelling er op grond van het nieuwe
model meer dan – bijvoorbeeld – twee procent op achteruit gaan,
dan werd dit via een overgangsregeling (deels) gecompenseerd. Alle onderwijsvormen
hebben te maken gehad met specifieke overgangsregelingen die soms enkele jaren
van kracht waren. Bij elke wijziging in een bestaand model werd een overgangsregeling
toegevoegd. Dat betekent dat wijzigingen die vrij recent zijn doorgevoerd
nog niet altijd ten volle in de praktijk zijn uitgewerkt. Te denken valt hierbij
aan het bekostigingsmodel van de WEB (2000), de wijziging in
de HBO-bekostiging voor snelle afstudeerders (2001) en het Prestatie Bekostigingsmodel
WO (2000).4.2.2 Wetenschappelijk onderwijsAan het huidige bekostigingsmodel (het Prestatie Bekostigingsmodel) ging
een aantal modellen vooraf. In 1993 werd het Hoger Onderwijs Bekostiging (HOBEK)-bekostigingsmodel
van kracht. De bekostiging was samengesteld uit drie delen: een onderwijsdeel,
een onderzoekdeel en een zogenoemd verwevenheidsdeel. 55 procent van de bekostiging
per instelling bestond uit een vast gedeelte en 45 procent was variabel (gebaseerd
op ingeschreven studenten, diploma's, promoties alsmede prijzen en tarieven).In Ontwerp HOOP 1996 werd gesteld dat de universiteiten de komende jaren
budgettair aanzienlijk zouden moeten krimpen. Daarbij paste geen financieringsmethodiek,
die uitnodigde tot het opvoeren van studentenaantallen. In 1997 werd vanwege
te realiseren bezuinigingen een nieuw systeem op basis van capaciteitsbekostiging
ingevoerd: het Stabiele Bekostiging (STABEK)-model dat tot en met 1999 van
kracht was. Van dit model was twintig procent variabel, waarvan tien procent
voor diplomabekostiging.In 2000 werd het Prestatie Bekostigingsmodel van kracht waarin een zwaarder
gewicht werd gelegd op de bekostiging van prestaties in de vorm van diploma's (50 procent).Het ministerie heeft aangegeven dat de modellen nog niet zijn geëvalueerd.
Wel voerden het Cfi en de IB-groep uitvoeringstoetsen uit en zijn er evaluaties
gehouden ten behoeve van HOOP.4.2.3 Hoger beroepsonderwijsSinds 1990 heeft de HBO-bekostiging het karakter van een verdeelmodel.
In 1994 is de systematiek in verband met de invoering van de WHW gewijzigd:
de normatieve onderbouwing van berekeningen werd afgeschaft en na 1994 werd
de rijksbijdrage berekend op basis van de onderwijsvragenden en het bekostigingsniveau.In 1997 werd de huisvestingsbekostiging, die tot dan toe gebaseerd was
op de ruimtebehoefte per voltijd- of deeltijdstudent, eveneens gebaseerd op
de onderwijsvraag. Per 1 januari 1998 werd de bekostiging voor voltijdse en
deeltijdse opleidingen gelijkgeschakeld omdat het onderscheid tussen beide
moeilijk te maken was.In 2001 werd bepaald dat voor snelle afstudeerders alleen de jaren van
inschrijving (1 of 2 jaar) worden bekostigd. Alleen bij een verblijfsduur
van meer dan 2 jaar wordt de volledige diplomabekostiging gegeven omdat de
rijksbijdrage bij een korte studie tot dan toe wel erg hoog werd geacht. Een voorbeeld:Een student aan een hogeschool weet zijn vierjarige opleiding in twee
jaar af te ronden. Hij staat dus twee jaar ingeschreven maar de hogeschool
ontvangt in het oude systeem toch het geld voor het behalen van het diploma
(dus 4,5 jaar), hoewel de student feitelijk slechts twee jaar aan de opleiding
heeft deelgenomen. Thans worden alleen de twee feitelijke studiejaren bekostigd.Op de problematiek van excessieve bekostiging bij buitenlandse studenten
werd al in 1996 gewezen door de departementale accountantsdienst. Volgens
de directie HBO zou dan ook een kleinere nadruk op prestaties moeten worden
gelegd als de te leveren onderwijsinspanning relatief gering is. In 2001 werd de bekostiging van herinstroom van studenten gelijkgetrokken.In 2002 werd de bekostiging van het getuigschrift gewijzigd als oplossing
voor de dubbele inschrijvingsproblematiek (een afgestudeerde van een HBO-instelling
die nog een diploma moest krijgen, schreef zich in bij een universiteit en
niet meer bij de HBO-instelling, waardoor de HBO-instelling de afstudeerbekostiging
misliep).4.2.4 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatieVanaf 2000 werd een nieuw bekostigingssysteem voor MBO (verder te
noemen BVE)-instellingen van kracht. Van 1997 tot en met 1999 was er een overgangsbekostiging
van de voorgaande systemen naar het nieuwe systeem dat gebaseerd was op de
Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). Dit hield in dat de bekostiging voor
een instelling voor 1998 en 1999 gelijk werd gesteld aan die voor 1997. In
geval van stijging of daling van het aantal deelnemers kon de bekostiging
worden aangepast.De voorgaande bekostigingen waren gebaseerd op inputfactoren. Het was
bekend dat deze modellen niet prikkelden tot prestaties. Daarom zijn in het
nieuwe, in 2000 ingevoerde, bekostigingsmodel prestatieprikkels ingebouwd
door het introduceren van een diplomavergoeding. Dit model functioneert nog
te kort om al diepgaand geëvalueerd te kunnen worden.4.3 Macrobudgetten4.3.1 AlgemeenAlle macrobudgetten (voor WO, HBO, de BVE-sector en voor de landelijke
organen) worden per jaar vastgesteld.  20022003 Begroting OCenW   WO€ 2,2 miljard1€ 2,4 miljard2HBO€ 1,5 miljard€ 1,6 miljardBVE€ 2,2 miljard€ 2,2 miljard Begroting LNV  Universiteit Wageningen€ 30,4
miljoen€ 31,4 miljoen Hogescholen€ 47,9 miljoen€ 49 miljoen AOC's (inclusief VMBO)€ 281
miljoen€ 307,9 miljoen1 Waarvan € 0,8 miljard voor onderwijs en € 1,4
miljard voor onderzoek.2 Exclusief het deel academische ziekenhuizen.Bekostiging voor WO en HBO vond vóór de jaren tachtig plaats
op declaratiebasis. Daarna werd overgegaan op macrobudgettering. De budgetten
werden uit oogpunt van kostenbeheersing alleen nog bijgesteld in verband met
de loonen prijsontwikkelingen of vanwege extra financiële taakstellingen
en/of beleidsintensiveringen.Binnen het macrobudget WO wordt onderscheid gemaakt tussen het onderwijsdeel,
het onderzoeksdeel, het investeringsdeel, (indien van toepassing) het deel
universitaire eerstegraads lerarenopleidingen en het deel academische ziekenhuis.
Het onderwijsdeel bestaat weer uit drie componenten: de component basisvoorziening
onderwijs (37 procent), de component einddiploma's (50 procent) en de component
te bekostigen eerstejaars (13 procent). Het onderzoeksdeel bestaat uit onder
meer de component proefschriften.Het macrobudget HBO wordt onderverdeeld in een exploitatiegedeelte (voor
onderwijs) en een gedeelte voor huisvesting en wachtgelden. Vanaf 2000 werden ook veranderingen in de studentenaantallen bij
de bepaling van deze macrobudgetten betrokken. Een stijging in het aantal
studenten werd overigens niet steeds volledig gecompenseerd bij de HBO-instellingen.Tot 1997 vormden het middelbaar beroepsonderwijs (MBO) en de volwasseneneducatie
(VE) apart bekostigde vormen van onderwijs. Daarna volgde tot 2000 een overgangssituatie
en ontstonden de Regionale Onderwijs Centra (ROC's). In 2000 werd het macrobudget
ingevoerd voor wat toen is gaan heten de BVE-sector. Ook hier heeft het aantal
onderwijsdeelnemers invloed op de hoogte van het budget.Het macrobudget voor de landelijke organen beroepsopleiding (LOB's) is
een vast budget dat alleen jaarlijks op basis van loon- en prijsontwikkelingen
wordt aangepast.4.3.2 Mogelijkheid tot beïnvloedingDe hoogte van het macrobudget kan alleen wezenlijk worden beïnvloed
door veranderingen in de deelnemersaantallen. Worden meer deelnemers opgegeven
dan er in werkelijkheid waren, dan heeft dat vanaf 2000 gevolgen voor
de macrobudgetten WO, HBO en MBO. Deze budgetten zouden dan te hoog kunnen
worden vastgesteld. Voor de berekening en de bijstelling van het macrobudget
wordt gebruik gemaakt van een referentieraming die door de directie Financieel
Economische Zaken (FEZ) wordt gemaakt samen met de beleidsdirecties. Bij de
totstandkoming van de referentieraming worden het Centraal Bureau voor de
Statistiek, het Sociaal Cultureel Planbureau en deskundigen uit de diverse
onderwijssectoren betrokken. De ramingen worden tevens beoordeeld door de
Adviesgroep Leerlingen- en Studentenramingen, een adviesorgaan dat bestaat
uit externe ramingsexperts, externe gebruikers en vertegenwoordigers van OCenW.Veel factoren spelen bij deze ramingen een rol, zoals• demografische factoren;• doorstroom naar hogere jaren binnen dezelfde onderwijssector;• overstap naar andere onderwijssectoren (zoals van BVE naar HBO);• de formele telgegevens van het lopende schooljaar;• het geschatte slaagpercentage van toeleidende vormen van onderwijs.Hieronder volgen twee voorbeelden waaruit blijkt dat een toename van deelnemersaantallen
aanzienlijke financiele gevolgen kan hebben.Voorbeeld 1: Macrobudget HBO 2003Begin 2002 was sprake van een toename van studenten bij het HBO. Het Ministerie
van OCenW heeft toen echter bewust afgezien van een doorberekening ervan in
het macrobudget vanwege het lopende onderzoek naar onregelmatigheden. De toename
zou leiden tot een verhoging van € 50 miljoen in 2002 en € 62
miljoen in 2003 tot en met 2006. Omdat de directie FEZ ervan uitging dat er
wel sprake was van een deelnamestijging die in de begroting moest worden verwerkt,
zijn genoemde bedragen op voorstel van de directie FEZ in het strategisch
akkoord van juli 2002 opgenomen. Daarbij werd vermeld dat «als verwachte
tegenvaller is opgenomen de oploop in de onderwijsdeelname bij BVE, HBO en
WO die het huidige kabinet bij de Kaderbriefbesluitvorming niet had gehonoreerd
vanwege de onzekerheid over de te bekostigen studenten gelet op het Rekenschap-onderzoek».
Deze bedragen zijn na besluitvorming van het kabinet door de Inspectie Rijksfinanciën
budgettair verwerkt in de departementale begroting 2003.Mocht blijken dat de ramingen niet kloppen, dan worden, volgens een mededeling
van de zijde van FEZ, de macrobudgetten (2002 en 2003) verlaagd (of verhoogd)
en vindt pas daarna de definitieve verdeling onder de instellingen plaats.Voorbeeld 2: BVE-sectorIn maart 2001 werd door de directie FEZ geconstateerd dat er in de BVE-sector
(MBO) 6000 deelnemers teveel in de raming waren opgegeven, waardoor de sector
in zijn totaliteit € 9,5 miljoen teveel had ontvangen. Het verschil
ten opzichte van de telling voor de bekostiging per instelling werd door de
directie BVE verklaard door het afvallen van deelnemers aan beroepsbegeleidende
leerwegen die geen beroepspraktijkvormingsplaatsen hadden kunnen krijgen.
Voor het verschil in tellingen bij de beroepsopleidende leerwegen was geen
verklaring. Wel bleek dat het verschil vooral terug te voeren was op drie
instellingen. De accountantsdienst zoekt dit verder uit.4.4 Verdeelmodellen4.4.1 Wetenschappelijk onderwijsAlgemeenHet onderwijsdeel van het macrobudget WO wordt via het Prestatie Bekostigingsmodel
verdeeld onder de instellingen.De voor een begrotingsjaar vastgestelde componenten worden over de universtiteiten
verdeeld op basis van:• basisvoorziening onderwijs: de omvang van deze component per universiteit
in het voorafgaande begrotingsjaar;• einddiploma's: het aantal door de universiteit in de twee voorafgaande
jaren uitgereikte einddiploma's. Deze component kent drie tarieven;• eerstejaars: het aantal te bekostigen eerstejaars1 in de twee voorafgaande jaren. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar
opleidingen met een hoog en een laag bekostigingstarief.Studenten worden alleen meegeteld bij de universiteit van eerste inschrijving.
Voor de verdeling van de bekostiging worden toehoorders of extraneï niet
meegerekend als studenten. Er is geen onderscheid tussen voltijdstudenten
en deeltijdstudenten.Het onderzoekdeel bestaat uit verschillende componenten, waaronder de
component proefschriften. Deze component wordt gealloceerd op basis van aantallen
gerealiseerde promoties (aantal proefschriften in de twee voorafgaande jaren).
Ook hier wordt onderscheid gemaakt naar een laag en een hoog bekostigingsniveau.Creatief gebruik van de regelgevingHieronder wordt een aantal mogelijkheden van creatief gebruik genoemd
zoals die door de OCenW-taskforce Rekenschap en het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar voren kwamen:• dubbele inschrijving van een student in een hoog bekostigde en
laag bekostigde opleiding, waarbij de hoog bekostigde opleiding in feite niet
gevolgd wordt, maar door de instelling wel voor bekostiging in aanmerking
wordt gebracht;• einddiploma's tellen alle mee voor bekostiging: mogelijk kan een
tweede diploma worden afgegeven door een instelling zonder een reële
onderwijsprestatie;• bi-diplomering: zowel voor buitenlandse studenten als voor eigen
studenten die in het buitenland studeren, kunnen instellingen einddiploma's
uitreiken die meetellen voor de bekostiging;• dubbele inschrijvingen binnen WO: een student kan bij verschillende
instellingen achtereenvolgens als eerstejaars worden ingeschreven en telt
dan bij die instellingen mee voor de bekostiging. De instellingen kunnen deze
dubbele inschrijvingen stimuleren;• buitenlandse studenten komen na inschrijving en betaling van collegegeld
ook voor bekostiging in aanmerking. Het is mogelijk dat buitenlanders onder
het voorwendsel van studie Nederland binnenkomen, een verblijfsvergunning
krijgen en vervolgens niet aan het onderwijs deelnemen. Ook is mogelijk dat
instellingen een actieve rol spelen in het verwerven van zulke studenten in
verband met bekostiging. Niet bestaande buitenlandse studenten kunnen bij
instellingen worden ingeschreven en bekostigd;• vermenging van commerciële opleidingen met inschrijving als
student: werknemers van bedrijven kunnen door een instelling als eerstejaarsstudent
worden ingeschreven, terwijl ze een op het bedrijf aangepaste opleiding volgen
waarvoor een commercieel tarief wordt betaald. Op deze manier tellen deze
werknemers mee voor de bekostiging;• niet-bekostigd onderwijs: een instelling kan cursisten die niet-bekostigd
post-initieel onderwijs volgen, inschrijven voor een opleiding die wel wordt
bekostigd.4.4.2 Hoger beroepsonderwijsAlgemeenDe verdeling van het exploitatiedeel van het macrobudget gaat uit van
het aantal ingeschreven studenten, afgestudeerden (diploma's) en uitvallers
per instelling in het jaar t-2 (teldatum oktober). Afgestudeerden worden maximaal
4,5 jaar bekostigd, uitvallers voor 1,35 jaar. Het bedrag per student is afhankelijk
van soort opleiding (hoog of laag profiel). Van diplomabekostiging is alleen
sprake als de student tenminste drie jaar was ingeschreven. Verder is de onderwijsvraag
van belang. De onderwijsvraagfactor (ovf) is geïntroduceerd om te voorkomen
dat instellingen evenveel geld ontvangen voor «trage» studenten
met een lange studieduur als voor snelle afstudeerders (of evenveel ontvangen
voor uitvallers die na jaren stoppen als voor snelle uitvallers). Deze factor
wordt lager naarmate studenten langer studeren of later uitvallen.Wanneer uitvallers gemiddeld na 1,35 jaar afstuderen en afstudeerders
na gemiddeld 4,5 jaar dan levert dit een ovf van 1 op. Een overschrijding
van deze termijn met een jaar levert voor de uitvallers een veel sterkere
daling van de ovf op dan voor de afstudeerders.VoorbeeldDe ovf en dus de bekostiging kan aanzienlijk verschillen per hogeschool.
Zo ontvangt een hogeschool met een ovf van 1,09 ten opzichte van een hogeschool
met een ovf van 0,83 gemiddeld ongeveer € 1150,– meer per
ingeschreven student.Creatief gebruik van de regelgevingHieronder wordt een aantal mogelijkheden van creatief gebruik genoemd
zoals die door de OCenW-taskforce Rekenschap en het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar voren kwamen.• studieduur: uitreiking van het diploma in het derde studiejaar
is financieel het meest gunstig voor een instelling. Deze uitreiking kan bewust
naar het derde jaar worden doorgeschoven;• dubbele inschrijving: hoog en laag bekostigde opleidingen: zie
WO;• diploma's: meer diploma's per student leveren alleen bekostiging
op als de student in minder dan vijf jaar is afgestudeerd. Een tweede studie
bij een andere instelling levert wel bekostiging op;• bi-diplomering: zie WO;• buitenlandse studenten: zie WO.4.4.3 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatieAlgemeenHet macrobudget BVE bestaat uit drie componenten:• voorbereidende ondersteunende activiteiten (VOA). Deze middelen
worden verdeeld over de instellingen naar rato van ingeschreven deelnemers
op niveau 1 en 2, waarbij niveau 1 voor 100 procent meetelt en niveau 2 voor
40 procent;• huisvesting. Deze middelen worden verdeeld naar rato van het aantal
ingeschreven deelnemers en diploma's;• onderwijs. Deze component bestaat uit het resterende deel van het
macrobudget, nadat de twee voorafgaande componenten daarvan zijn afgezonderd.
Dit deel wordt weer in twee delen gesplitst: 80 procent voor verdeling op
basis van ingeschreven deelnemers en 20 procent voor de verdeling op basis
van uitgereikte diploma's (gewogen naar opleidingsniveau).De verdeling van het macrobudget over de instellingen vindt plaats op
basis van tellingen van twee jaar daarvoor. De reden voor deze keuze is dat
aan de bekostiging van de Beroepsbegeleidende leerweg (BBL) specifieke eisen
zijn gesteld met betrekking tot de beroepspraktijkvorming . De controle hiervan
door de accountant kan pas op een zeer laat moment plaatsvinden, waardoor
bekostiging op basis van meer actuele tellingen niet mogelijk is. De teldatum
voor deelnemers aan de Beroepsopleidende leerweg (BOL), BBL en deeltijd is
1 oktober twee jaar daarvoor.De bekostiging van het BVE is hierdoor te omschrijven als een globale
toedeling van budgetten. Een directe relatie met de individuele deelnemer
kan hierdoor niet worden gelegd. Niettemin volgt de bekostiging de ontwikkelingen
in de deelnemersaantallen.Creatief gebruik van de regelgeving• Inschrijven voor verschillende delen van een opleiding kan financieel
voordeel opleveren. Het gaat om het bewust gelijktijdig inschrijven van een
deelnemer voor verschillende samenhangende onderdelen waar met één
inschrijving had kunnen worden volstaan.• Deelnemers kunnen afzonderlijke diploma's behalen op verschillende
niveau's die vervolgens voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. Instellingen
kunnen deelnemers bewust eerst op een te laag niveau inschrijven, waardoor
meer (bekostigde) diploma's worden behaald.• Overstap van BOL naar BBL: dit levert een instelling financieel
voordeel op als het binnen één schooljaar gebeurt.• Inschrijven voor hoogstbekostigde opleiding: als deelnemers van
een hoogstbekostigde opleiding tijdens een schooljaar naar een lager bekostigde
opleiding gaan, blijft sprake van bekostiging op het hogere niveau.• Inschrijven een deelnemer aan bijvoorbeeld een inburgeringscursus
of volwasseneneducatie in het MBO: zowel voor de ene cursus als voor de MBO-opleiding
wordt een bekostiging gekregen. De onderwijsprestatie door het MBO-onderwijs
is niet wettelijk vastgelegd.• Deelnemers aan contractonderwijs bij het BVE-onderwijs onderbrengen:
ook hier kan sprake zijn van een dubbele bekostiging: door de deelnemer zelf
en via bekostiging door het rijk voor de BVE-opleiding.• Sommige ROC's halen soms werknemers van bedrijven binnen als BBL-er.
Bedrijven kunnen hun werknemers voordelig een cursus laten volgen bij een
ROC als zij het bedrijf laten erkennen als leerbedrijf om de werknemers een
BPV-plaats te kunnen aanbieden. Dit levert een fiscaal voordeel op voor de
bedrijven. Bovendien kunnen ze hun werknemer inschrijven voor een bekostigde
cursus. Het voordeel voor een ROC is gelegen in de bekostiging die wordt ontvangen.• Een enkele ROC bleek bedrijven die hun werknemers inschrijven als
leerling, na het behalen van een diploma een bonusbedrag te geven gelijk aan
de examenkosten. Voor deze bedrijven was dit een reden om hun werknemers bij
deze speciale ROC's in te schrijven. 4.4.4 Landelijke Organen BeroepsonderwijsAlgemeenDe LOB's voeren drie wettelijke taken uit:• het ontwikkelen en onderhouden van de kwalificatiestructuur;• het accrediteren van leerbedrijven voor beroepspraktijkvormingsplaatsen
(BPV-plaatsen);• het legitimeren van de examinering van ROC's.De huidige bekostigingssystematiek bestaat sinds de invoering van de WEB
in 1996. De bekostigingssystematiek onderscheidt drie bekostigingsparameters:• het aantal te onderhouden kwalificaties (20 procent van het macrobudget);• het aantal deelnemers (60 procent van het macrobudget);• het aantal geaccrediteerde leerbedrijven (20 procent van het macrobudget).Het deelbudget voor het onderhoud van de kwalificaties wordt verdeeld
door per LOB het aantal kwalificatiepunten op basis van het CREBO te bepalen.
Mogelijke overlap wordt verdisconteerd. VoorbeeldEr bestaat de kwalificatie «dameskapper», maar er bestaat
ook een kwalificatie «all-round kapper» met een deelkwalificatie
«dameskapper». Voor deze overlap wordt gecorrigeerd.Over nieuwe kwalificaties wordt aan de minister van OCenW advies uitgebracht
door de Adviescommissie Onderwijs Arbeidsmarkt. De minister stelt de nieuwe
kwalificaties vast, die vervolgens in het CREBO worden vastgelegd. Het totaal
aantal kwalificaties is de afgelopen jaren redelijk constant gebleven.Bij de bekostigingsparameter «beroepspraktijkvorming», gaat
het om het aantal deelnemers. Deze door de instellingsaccountant gecertificeerde
gegevens worden rechtstreeks aan Cfi verzonden. De LOB's zijn dus niet zelf
betrokken bij de opgave van het aantal deelnemers. Bij deze parameter telt
een BBL'er voor 100 procent, een BOL'er voor 35 procent en een deeltijd BOL'er
voor 10 procent.Het overzicht van geaccrediteerde leerbedrijven wordt – voorzien
van een accountantsverklaring – aangeleverd door de LOB's.Een verticale doorsnijding (naar vestigingen) is toegestaan, een horizontale
niet. VoorbeeldEen grootwinkelbedrijf met vestigingen in verschillende plaatsen kan ook
meerdere keren als leerbedrijf meetellen (verticale doorsnijding). Een bedrijf
als Corus (Hoogovens) gevestigd op één locatie telt voor de
betreffende LOB slechts als één leerbedrijf. Er mag geen onderscheid
worden gemaakt naar verschillende processen (horizontale doorsnijding).Creatief gebruik van de regelgevingHet onderzoek van de Algemene Rekenkamer leverde de volgende extra mogelijkheden
tot creatief gebruik op:• horizontale doorsnijding van leerbedrijven. Dit wordt overigens
door COLO niet als risico gezien omdat de LOB's elkaar goed in de gaten houden.
Bovendien is het register leerbedrijven openbaar (www.edugate.nl); • het laten bestaan van «lege» kwalificaties, i.e. kwalificaties
waar al langer geen deelnemers voor zijn.4.4.5 Algemene mogelijkheden van creatief gebruikDe volgende algemene mogelijkheden kwamen uit het Rekenkameronderzoek
nog naar voren:Uitbesteding van onderwijsHet is mogelijk dat instellingen (delen van) opleidingen uitbesteden bij
een andere instelling en hiervoor betalen met rijksmiddelen. Deze instelling
kan een erkende, niet bekostigde, commerciële instelling zijn. In feite
worden hiermee rijksmiddelen overgeheveld naar een niet bekostigde opleiding.
Dit is echter toegestaan als het onderwijs onder verantwoordelijkheid van
een bekostigde instelling plaatsvindt.Uitzending van studenten naar het buitenlandStudenten die vanuit een onderwijsinstelling in Nederland naar het buitenland
gaan om daar tijdelijk te studeren, blijven ingeschreven bij de Nederlandse
instelling. Zij betalen daar collegegeld en tellen mee bij de bekostigingsberekeningen.
De Nederlandse instelling hoeft echter geen onderwijsprestatie te leveren
in de tijd dat de student in het buitenland is. Door een energiek uitzendingsbeleid
kan een instelling bevorderen dat zij veel van dergelijke studenten krijgt.Buitenlandse studenten die in het kader van dergelijke uitwisselingsprogramma's
in Nederland zijn, blijken ook voor bekostiging in Nederland aangemeld te
worden. De plaats voor één student wordt op deze wijze tweemaal
bekostigd (zie verder hieronder).Overgang van systemenBij overgang van het ene bekostigingssyteem naar het andere lijkt het
mogelijk te zijn voor een instelling om invloed uit te oefenen op de hoogte
van de vaste onderdelen van het nieuwe systeem. Hierdoor kan het voor een
instelling in latere jaren mogelijk zijn een hogere bekostiging te verwerven.
Dit geldt alleen voor de WO-sector, omdat HBO en BVE geen vaste onderdelen
in de bekostiging kennen.4.5 InternationaliseringAl vanaf het begin van de jaren negentig is internationalisering een belangrijk
punt in het HBO, WO en later ook in de BVE-sector. Om buitenlandse studenten
aan te trekken verleende het Ministerie van OCenW startsubsidies (€ 900.00
in 1997 en daarna tot 2000 jaarlijks € 1,14 miljoen). De bedoeling
was kostendekkende opleidingen aan te bieden waardoor hogescholen en universiteiten
extra inkomsten konden verwerven en een internationaal netwerk van afgestudeerden
konden opbouwen. Gedacht werd aan korte opleidingen bovenop eerder gevolgde
opleidingen. De studenten moesten voor een kostendekkend tarief gaan studeren
(stimuleringsregeling 1997–2000).Het belang van het opleiden van buitenlandse studenten werd nogmaals benadrukt
in een voortgangsrapportage die de minister van OCenW in september 1999 aan
de Tweede Kamer zond.1 Tevens werden, met succes,
vele programma's voor het studeren in het buitenland geïnitieerd. Van
de afgestudeerden in het hoger onderwijs hadden in 1997/1998 20 000 studenten
buitenlandervaring. In de BVE-sector ging het in 1999/2000 om ruim 5000 studenten.
Deze aantallen worden in opdracht van OCenW gemonitord.2 Welke tijdsperiode de studenten in het buitenland verblijven is niet
duidelijk. Deze studenten blijven bekostigd. Hoeveel buitenlandse studenten per jaar in Nederland komen studeren is
niet duidelijk. Totaalcijfers trof de Algemene Rekenkamer niet aan.Volgens de toelichting bij programma's van uitzending is het de bedoeling
dat de uitwisseling van studenten met gesloten beurzen plaatsvindt. Dit is
evenwel niet in wet- en regelgeving opgenomen. Uit antwoorden die door instellingen
zijn gegeven in het kader van het zelfreinigend onderzoek blijkt dat sommige
instellingen deze studenten in het verleden wel in aanmerking voor bekostiging
hebben gebracht en dat enkele dit nog steeds doen.De mogelijke financiële gevolgen die de instroom van buitenlandse
studenten zou kunnen hebben voor OCenW werd al in het midden van de jaren
negentig binnen het ministerie onder meer door de directeur-generaal Beroepsonderwijs
aan de orde gesteld. Uit het controleprotocol WO 2001 blijkt dat het Ministerie
van OCenW ervan uitgaat dat buitenlandse studenten van het uitwisselingsprogramma
Socrates/Erasmus die in Nederland studeren, niet worden ingeschreven als student
en buiten de bekostiging blijven. Hier wordt aan toegevoegd dat buitenlandse
studenten met een uitwisselingsprogramma alleen meetellen voor de bekostiging
als ze bij een Nederlandse instelling staan ingeschreven en collegegeld betalen.1 De controleprotocollen 2001 voor BVE-instellingen en
HBO-instellingen besteden geen aandacht aan dit punt.Buitenlandse studenten werden bij de Universiteit Wageningen tot 2001
kennelijk niet meegeteld voor de bekostiging tot de overgang naar het Prestatie
Bekostigingsmodel van OCenW in 2001. De minister van LNV, onder wie de Universiteit
Wageningen ressorteert, meldde in 2001 aan de Tweede Kamer dat ook de buitenlandse
studenten zouden worden meegeteld.24.6 CommentaarTot 2000 waren de macrobudgetten vast. Vanaf 2000 werd voor de budgetten
HBO en WO rekening gehouden met deelnemersstijgingen en -dalingen. Het budget
voor BVE is pas vanaf 2000 van kracht en ook hier wordt rekening gehouden
met het aantal ingeschreven studenten.Het is waarschijnlijk dat het budget vanaf 2000 door het onterecht
opvoeren van studenten is toegenomen.De invloed hiervan kan echter, gelet op de gehanteerde methode van ramen,
niet groot geweest zijn.Opmerkelijk zijn de 6000 onterecht opgegeven studenten in de BVE-sector;
volgens een notitie van FEZ uit maart 2001 was hiermee circa € 9,5
miljoen gemoeid. De invloed van de ten onrechte voor bekostiging in aanmerking
gebrachte buitenlandse studenten op de macrobudgetten is nog niet vastgesteld.De vraag of OCenW de macrobudgetten op grond van de geldende wet- en regelgeving
juist verdeeld heeft, laat zich nog niet ten volle beantwoorden. Het was aan
OCenW om te beoordelen of het creatief gebruik de grenzen van de wet- en regelgeving
heeft overschreden. Dit oordeel heeft de staatssecretaris gegeven in het rapport
Ruimte voor Rekenschap, waarbij zij evenwel geen rekening heeft gehouden met
de reactie van de instellingen.Wel kan gezegd worden, dat de verdeelmodellen ruimte bieden voor creatief
gebruik. Die ruimte varieert echter per verdeelmodel en tussen de modellen
bestaan behoorlijke verschillen. Daarbij is de kans aanwezig dat de ene instelling
meer «creatief» gebruik maakt van de regelgeving dan de andere. 5. CONTROLE EN TOEZICHT5.1 ATC-modelBij OCenW werd in 1996 en 1997 het model Accountability, Toezicht en Controle
(ATC) ontwikkeld, dat in 1998 werd geïmplementeerd. In dit model is de
verantwoordelijkheid van de minister van OCenW uitgewerkt voor op afstand
geplaatste instellingen, zoals de onderwijsinstellingen. Vastgesteld werd
dat de departementale beleidsdirecties verantwoordelijk zijn voor het functioneren
van het toezicht op veld- en instellingsniveau. Zij maken daarbij gebruik
van de onderwijsinspectie, Cfi en de accountantsdienst. Op grond van informatie
van deze actoren moeten de directies managementrapportages aan de Bestuursraad
van OCenW opstellen. Hierin moet aangegeven worden welke signalen ontvangen
zijn en welke acties zullen worden ondernomen. In het ATC-model hebben de
beleidsdirecties de regierol, waardoor de verantwoordelijkheid voor de controles
op misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidiegelden uiteindelijk bij hen
ligt.5.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik5.2.1 Gedragslijn MenOIn 1998 stelde OCenW de Gedragslijn Misbruik en Oneigenlijk gebruik op
ten behoeve van het ondervangen van MenO-gevoeligheid van wet- en regelgeving.
De gedragslijn bevat het MenO-beleid op het gebied van regelgeving, controlebeleid,
sanctiebeleid en voorlichting en de procedures voor het omgaan met misbruik
en oneigenlijk gebruik.De accountantsdienst en FEZ dienen het auditcommittee op de hoogte te
stellen van MenO-aspecten. Het auditcommittee zorgt voor de coördinatie,
sturing en bewaking van het MenO-beleid.RegelgevingUitgangspunt in de gedragslijn is dat MenO-gevoeligheid zoveel mogelijk
moet worden vermeden. Bij de voorbereiding van weten regelgeving moet aandacht
worden besteed aan de MenO-gevoelige aspecten van het voorgenomen beleid.
De directies zijn verantwoordelijk voor het zoveel mogelijk vermijden van
MenO-gevoeligheden bij nieuwe regelgeving. FEZ toetst nieuwe regelgeving op
MenO-gevoeligheid. Mocht de MenO-gevoelige component toch in de regeling gehandhaafd
worden, dan moet dit in de behandeling in de Tweede Kamer expliciet worden
aangegeven.Wat betreft de reguliere bekostiging wordt in de gedragslijn het optreden
van MenO-gevoeligheid onvermijdelijk genoemd. Een adequaat controle-, sanctie-
en voorlichtingsbeleid moet dit probleem opheffen.Over evaluatie van MenO-gevoelige regelingen wordt opgemerkt dat regelingen
elke vijf jaar moeten worden geëvalueerd met uitzondering van de regelingen
die tot de reguliere bekostiging behoren. Voor het uitvoeren van beleidsevaluaties
zijn de directies verantwoordelijk.ControlebeleidIn de gedragslijn wordt geschetst dat in de verantwoording die wordt ingediend
door een instelling en die is voorzien van een accountantsverklaring, expliciet
aandacht moet worden besteed aan MenO-gevoeligheid. Daarnaast houdt de accountantsdienst
reviews op de kwaliteit van de werkzaamheden van de instellingsaccountant
en let daarbij ook op het aspect MenO. Sanctiebeleid en voorlichtingOver het sanctiebeleid merkt de gedragslijn op dat dit inhoudt dat misbruik
moet worden bestraft.Via voorlichting dienen belanghebbenden en derden op de hoogte te worden
gebracht van het bestaan en de inhoud van regelgeving, aldus de gedragslijn.5.2.2 MenO-inventarisatieDe gedragslijn bevat twee procedures voor het omgaan met MenO. De eerste
houdt in dat de directies de inventarisatie van MenO-gevoelige regelingen
dienen te actualiseren en ook maatregelen in kaart moeten brengen voor het
ondervangen van onderkende MenO-risico's. De inventarisaties moeten worden
getoetst door de accountantsdienst. De tweede procedure behelst het opstellen
van een overzicht van het «restant-MenO» door de directies. Hiermee
worden die regelingen bedoeld waarvan de MenO-gevoeligheid niet kan worden
opgeheven door een goed voorlichtings-, controle- en sanctiebeleid. Dit overzicht
dient te worden opgenomen in het jaarverslag van OCenW en dient te worden
getoetst door de accountantsdienst.Naar aanleiding van kritiek van de Algemene Rekenkamer in haar rapport
bij de financiële verantwoording 1996 van OCenW heeft dit ministerie
in 1997 een rijksbrede MenO-inventarisatie opgeleverd.1 Ten aanzien van de lumpsumfinanciering in HBO en WO werden in deze
inventarisatie de volgende conclusies getrokken:• het ministerie ondervindt geen nadeel van mogelijk misbruik of
oneigenlijk gebruik omdat extra ontvangen gelden alleen ten koste gaan van
de bijdrage aan andere instellingen;• de controle, het sanctiebeleid en de voorlichting worden als optimaal
beschouwd.In de daaropvolgende jaren werden de MenO-inventarisaties zonder substantiële
wijzigingen geactualiseerd en goedgekeurd door de accountantsdienst.5.2.3 Analyse MenODe huidige gedragslijn MenO spreekt van fasen in het beleidsproces waarin
aandacht aan MenO-aspecten moet worden besteed. De rol van de beleidsdirecties
komt hierbij niet altijd expliciet aan de orde. De beleidsdirecties zijn verantwoordelijk
voor het zoveel mogelijk vermijden van MenO-gevoeligheden bij nieuwe regelgeving.De opgestelde MenO-inventarisaties bevatten volgens de Algemene Rekenkamer
voornamelijk beschrijvingen op hoofdlijnen van (onderdelen van) het MenO-beleid.
Derhalve zijn de inventarisaties van beperkte waarde bij het selecteren en
uitvoeren van controlemaatregelen. Voorzover de inventarisaties aandacht besteden
aan MenO-risico's wordt aangegeven dat dergelijke risico's als zeer laag worden
ingeschat en dat aan dergelijke risico's weinig prioriteit wordt toegekend.In de nieuwe MenO-gedragslijn die naar verwachting binnenkort wordt vastgesteld,
zal naar verluidt de rol van de directies explicieter aan de orde worden gesteld.
De beleidsdirecties worden primair verantwoordelijk voor het MenO-beleid in
hun sector. Dit houdt in dat de directies de verantwoordelijkheid hebben de
MenO-gevoeligheid in de weten regelgeving te minimaliseren. Hierbij hebben
zij een sturende taak ten aanzien van uitvoeringsorganisaties die het MenO-beleid
moeten uitvoeren. Om de verantwoordelijkheid van de directies te kunnen waarborgen
is aandacht voor MenO een verplicht onderdeel van het toezicht
van de directies.5.3 Accountantscontrole5.3.1 AlgemeenVoor de financiële controle zijn Cfi, de instellingsaccountant en
de accountantsdienst verantwoordelijk. Het controleprotocol voor de accountantscontrole
bij de instellingen wordt door Cfi opgesteld en zonodig (jaarlijks) aangepast.
Het is gebaseerd op de geldende wet- en regelgeving en is bedoeld om de instellingsaccountant
aan te geven welke aspecten volgens OCenW minimaal van belang zijn voor de
controle.Het protocol maakt (veelal) onderdeel uit van de opdrachtverstrekking
van het bevoegd gezag aan de instellingsaccountant, zodat de accountantsdienst
achteraf kan toetsen of aan het protocol is voldaan. Bij het opstellen van
het protocol wordt Cfi geadviseerd door de accountantsdienst, de beleidsdirecties
en de betreffende koepelorganisaties. De beleidsdirecties en de accountantsdienst
moeten met het protocol instemmen.Cfi organiseert jaarlijks een overleg met instellingsaccountants, waarbij
ook de accountantsdienst betrokken wordt.5.3.2 ControleprotocollenHet protocol heeft betrekking op de controle van de financiële jaarstukken
en de bekostigingsgegevens. Voor iedere onderwijssector is een protocol opgesteld,
waarin wordt aangegeven welke zaken volgens OCenW minimaal van belang zijn
voor de controle. Het protocol is vooral gericht op het vaststellen van de
juistheid van het door de instelling opgegeven aantal leerlingen op de teldatum.
MenO-risico's worden niet expliciet in de protocollen genoemd. Gezien de functie
die de accountant heeft in het maatschappelijk verkeer wordt een rapportageverplichting
over dergelijke risico's vanzelfsprekend geacht.De verklaring van de instellingsaccountant bij de jaarrekening heeft volgens
het protocol mede betrekking op de naleving van de wet- en regelgeving voorzover
deze betrekking heeft op de toewijzing en besteding van de rijksgelden.5.3.3 Controle door de instellingsaccountantDe instellingsaccountant wordt aangesteld door het bevoegd gezag van de
instelling en controleert de jaarrekening. Tevens controleert hij de juistheid
van de bekostigingsgegevens van de instelling. Hij geeft twee verklaringen
af: een verklaring voor de juistheid van de bekostigingsgegevens en een verklaring
bij de jaarrekening. Beide verklaringen worden door de instelling voor 1 juli
naar Cfi verzonden.De accountantsdienst onderzocht in 1996 hoe het stond met de controle
door de instellingsaccountants in de BVE-sector. In 72 procent van de gevallen
voldeed de controle niet aan de eisen. OCenW heeft naar aanleiding van deze
uitkomst uitgebreid gesproken met alle instellingsaccountants en werden nadere
afspraken gemaakt. Hier is ook de koepel van registeraccountants, het NIvRA,
over geïnformeerd. Ook op andere terreinen had de accountantsdienst tekorten
in de controles door de instellingsaccountants geconstateerd: bij primair
onderwijs, voortgezet onderwijs en bij het hoger beroepsonderwijs
(zoals het niet gebruiken van een in het controleprotocol voorgeschreven studievoortgangsregistratie).1Uit het rapport van de Taskforce Rekenschap blijkt dat het reguliere accountantsonderzoek
niet is gericht op het vinden van eventueel misbruik en oneigenlijk gebruik.5.3.4 Reviews departementale accountantsdienstVolgens het Taakbesluit DAD heeft de accountantsdienst de verantwoordelijkheid
voor het bewaken van de effectiviteit van de controlestructuur met betrekking
tot de periferie, formuleert het departementale controlebeleid en houdt daar
namens de minister toezicht op. Ook dient de accountantsdienst de beleidsafdeling
te adviseren over de vraag welke verantwoordingsinformatie en welke controle-informatie
moet worden ontvangen voor het vaststellen van de rechtmatigheid van specifieke
uitkeringen en subsidies. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om de inhoud van
de regeling en/of van de controleprotocollen. Voorts kan de adviestaak zich
richten op aspecten van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van regelgeving
en de vraag wanneer reviews moeten worden verricht. Over reviews merkt het
Taakbesluit DAD op dat bij de controles door de accountantsdienst bij derden
die overheidsgelden besteden gebruik kan worden gemaakt van de resultaten
van een reeds verrichte accountantscontrole bij de betrokken instelling.De accountantsdienst van OCenW reviewt de verrichtingen van de instellingsaccountants
onder meer in de sectoren BVE, HBO, en WO. Doel van de review is vast te stellen
of de instellingsaccountant in zijn controleprogramma voldoende aandacht heeft
besteed aan het desbetreffende onderdeel van het controleprotocol. De reviews
door de accountantsdienst van de instellingsaccountants kenmerken zich door
een grote mate van eenvormigheid en stemmen overeen met het beeld dat de Taskforce
van de reviews heeft gegeven. Ze zijn gericht op de administratieve controle
van de bekostigingsgegevens door de instellingsaccountant, waarbij het dossier
van de accountant het controleobject is. Alleen als concrete aanwijzingen
hiertoe nopen, zal de review aangevuld worden met bijvoorbeeld een controle
van de instellingen zelf.Het aspect misbruik en oneigenlijk gebruik en de mate waarin instellingsaccountants
daaraan aandacht besteden, komt in de review niet expliciet naar voren.5.4 Overige vormen van controle en toezicht5.4.1 Zoeklichtonderzoeken en bijzondere onderzoekenNaast de hiervoor genoemde reviews op de werkzaamheden van de instellingsaccountants
kan de accountansdient ook onderzoeken bij instellingen uitvoeren. De accountantsdienst
kan op basis van signalen of op basis van de analyse van jaarrekeningen een
onderzoek doen bij één instelling. Dergelijke onderzoeken worden
aangeduid als «bijzondere onderzoeken». Daarnaast kan de accountantsdienst
bij verschillende instellingen onderzoek doen naar een bepaald thema. Dergelijke
onderzoeken worden aangeduid als «zoeklichtonderzoeken».2Feitelijk verstrekt Cfi de opdrachten tot een bijzonder onderzoek of zoeklichtonderzoek
aan de accountantsdienst. Selectie van onderwerpen voor zoeklichtonderzoeken
gebeurt in onderling overleg tussen beleidsdirectie, Cfi en accountantsdienst.
De onderwerpen voor zoeklichtonderzoeken worden in de praktijk op jaarbasis
geselecteerd. Bijzondere onderzoeken bij een enkele instelling zijn doorgaans
gebaseerd op signalen van financiële onregelmatigheden,
continuïteitsproblemen of structurele problemen met het financieel beheer.AnalyseHet aantal uitgevoerde zoeklicht- en bijzondere onderzoeken van de accountantsdienst
in het (hoger) onderwijsveld is beperkt. Directies hebben in het verleden
weinig onderwerpen aangedragen. Zowel Cfi als accountantsdienst hebben de
afgelopen jaren weinig prioriteit toegekend aan de zoeklichtonderzoeken. De
accountantsdienst stelde geplande zoeklichtonderzoeken uit.Van de wèl uitgevoerde zoeklichtonderzoeken heeft een beperkt deel
betrekking op de naleving van bekostigingsvoorwaarden. Hieruit kwamen mogelijkheden
tot misbruik en oneigenlijk gebruik duidelijk naar voren. Kennis over mogelijke
constructies uit deze onderzoeken heeft niet geleid tot een wijziging van
de jaarlijks geactualiseerde MenO-inventarisaties. Het Ministerie van OCenW
zet dit instrument niet in om MenO-risico's af te dekken.In de praktijk heeft Cfi een coördinerende rol bij het opstellen
van opdrachten tot deze onderzoeken. Het auditcommittee speelt geen of een
beperkte rol bij de onderwerpselectie of de opdrachtverlening.5.4.2 Inspectie van het onderwijsDe Wet op het onderwijstoezicht bepaalt dat de inspectie als taak heeft
het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs op basis van het verrichten
van onderzoek naar de naleving van bij of krachtens een onderwijswet gegeven
voorschriften en naar andere aspecten van kwaliteit.1 De inspectie legt haar werkwijze voor een onderzoek vast in toezichtskaders
die moeten worden goedgekeurd door de minister. Specifiek voor het toezicht
op het hoger onderwijs geldt dat de inspectie toezicht houdt op en via de
accreditatieorganen. Voor het hoger onderwijs kan de inspectie verder incidenteel
onderzoek doen, gericht op de kwaliteit van het onderwijs en op naleving van
wettelijke voorschriften bij aangewezen instellingen. Voor de BVE geldt dat
de inspectie integraal onderzoek kan doen bij instellingen. Daarnaast kan
de inspectie uit eigen beweging of op verzoek van de minister incidenteel
onderzoek doen.De huidige Wet op het onderwijstoezicht richt de taken van de inspectie
dus op de kwaliteit van het onderwijs. In de missie van de inspectie van 1999
is aangegeven dat de inspectie wil stimuleren en bewaken dat het onderwijs
van een zo hoog mogelijke kwaliteit is en dat die kwaliteit nergens onder
een bepaald niveau is. In het verleden heeft de inspectie in haar onderzoek
ook aandacht besteed aan financiële aspecten of naar onderwerpen die
in nauwe relatie staat tot de bekostiging zoals de examencommissies in het
hoger onderwijs.Daarnaast heeft de inspectie voor de BVE in 1998 een toezichtskader opgesteld
dat ook enkele financiële aspecten bevatte. Voor deze aspecten gaan medewerkers
van de accountantsdienst met de inspectie mee. Gegeven dit stelsel is er voor
de inspecties geen belemmering om eventuele misstanden op financieel of beheersmatig
terrein te signaleren en dit zonodig aan de departementsleiding, de accountantsdienst
of de beleidsdirecties door te geven. De Algemene Rekenkamer constateerde
dat de Inspectie HO over de afgelopen jaren van deze mogelijkheid geen gebruik
heeft gemaakt.Overigens heeft begin jaren negentig de rol van de toenmalige inspectie
HBO ter discussie gestaan. Sommige instellingen wilden de inspectie geen toegang
verschaffen voor het doen van onderzoek. De directie HBO steunde
destijds de HBO-raad in zijn standpunt inzake de inspectie. Bemiddeling in
deze kwestie leidde tot overeenstemming tussen ministerie, inspectie en koepelorganisaties
over de rolverdeling tussen de inspectie en de instellingen in het kader van
de kwaliteitszorg. De rol van de inspectie in het kwaliteitszorgstelsel was
kortweg dat zij de visitatierapporten beoordeelde, de minister adviseerde
op basis van de oordelen in deze rapporten en toezicht hield op de uitvoering
van de verbeteringsmaatregelen door de onderwijsinstellingen. De inspectie
kon de minister adviseren actie te ondernemen ten aanzien van instellingen
waarbij de kwaliteit van het onderwijs tekortschoot. In het kader van het
visitatiestelsel heeft de inspectie de mogelijkheid om instellingen te bezoeken.
Dit is het geval wanneer het visitatierapport ernstige tekortkomingen heeft
geconstateerd en de inspectie heeft vastgesteld dat zij kan steunen op het
visitatierapport. Van deze mogelijkheid is de afgelopen jaren gebruik gemaakt.5.4.3 Raden van toezichtDe minister van OCenW hecht een groot belang aan de werkzaamheden van
raden van toezicht in het hoger onderwijs. De vorige minister van OCenW verwoordde
zijn visie hierop in het Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 (HOOP
2000). Hij stelt hierin dat een adequate vormgeving van dit toezicht een noodzakelijke
voorwaarde vormt voor verdergaande deregulering en een selectiever en meer
op hoofdlijnen gerichte publieke verantwoording.1
Uit de prominente plaats die aan de raad van toezicht wordt toebedeeld vloeit
voort dat zij een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de bestrijding van
misbruik en oneigenlijk gebruik van bekostigingsregelgeving.HBO- en BVE-instellingen zijn echter niet verplicht tot het instellen
van een raad van toezicht. Een aantal heeft op vrijwillige basis wel een dergelijk
orgaan ingevoerd. Deze raden vervullen geen rol in het toezicht dat de minister
uitvoert. De commissie-Glasz beveelt dan ook aan om de relatie tussen het
interne toezicht door de raad en het externe toezicht door de minister te
verbeteren.2De raden van toezicht van WO-instellingen hebben expliciet de wettelijke
taak om toezicht te houden op de naleving van relevante wet- en regelgeving.
De wettelijke grondslag is te vinden in de Wet modernisering universitaire
bestuursorganisatie (MUB, 1997). De raden van toezicht in deze sector zijn
blijkens de wet alleen verantwoording verschuldigd aan de minister van OCenW
en hebben de plicht de minister de door hem gevraagde informatie te verschaffen.Eind november 2001 stuurde de minister van OCenW een evaluatie van de
MUB naar de Tweede Kamer.3 De evaluatie werd
uitgevoerd via een zelfanalyse. Uit de evaluatie blijkt dat de meeste raden
van toezicht kiezen voor een afstandelijke rol. Ze zijn een klankbord voor
het college van bestuur, keuren belangrijke bestuurlijke stukken goed en bespreken
de hoofdlijnen van het universiteitsbeleid. Enkele raden van toezicht gaven
aan dat de eigen relatie met het ministerie nog verbetering behoeft.Als orgaan van de universiteit adviseert de raad van toezicht het college
van bestuur. Daarnaast oefent de raad toezicht uit voor de minister. Tussen
deze twee taken bestaat een zekere spanning. Naar de mening van het Ministerie
van OCenW is het aan de raden van toezicht zelf om met die tweeledige rol
adequaat om te gaan. Wel stelde het ministerie een concept-gedragscode («code
of conduct») op om meer duidelijkheid te creëren in de taken. In
april 2001 werd dit concept besproken met vertegenwoordigers van de raden
van toezicht. De concept-gedragscode riep kritische reacties
op, omdat de meeste leden van de raden van toezicht de raad voornamelijk zien
als een intern orgaan van de universiteit. Voorgesteld werd dat de raden van
toezicht zelf een nieuw concept zouden opstellen. Eind 2001 stuurden de voorzitters
van de raden van toezicht hun concept naar de minister. In dit concept gaven
de voorzitters aan jaarlijks te willen overleggen met de minister van OCenW
of diens vertegenwoordiger(s) met elke raad. Daarnaast bevat het concept overwegend
voorstellen gericht op het handelen van de minister.1 De minister heeft in mei 2002 een overleg bijgewoond van de voorzitters
van de raden van toezicht. In dit overleg werd geconcludeerd dat ook dit concept
verbetering behoeft.Op verzoek van het ministerie schrijven de raden van toezicht sinds enkele
jaren een verslag van werkzaamheden in het jaarverslag. Onderwerpen waarvan
verschillende raden aangeven dat ze besproken zijn, zijn strategische documenten,
bedrijfsvoering en samenwerking met andere instellingen. Twee raden van toezicht
geven in hun verslag van werkzaamheden aan dat ze de managementletter van
de accountant hebben besproken.De afgelopen jaren heeft het ministerie geen systematisch overleg gevoerd
met raden van toezicht. Recent zijn afspraken gemaakt om hierin te voorzien.AnalyseOndanks de wettelijke bepalingen omtrent de verantwoordingsplicht van
de raad aan de minister functioneren de raden van toezicht bij WO-instellingen
vanuit de minister bezien nauwelijks anders dan de raden van toezicht bij
HBO- en BVE-instellingen. De raden vervullen in het kader van het verticale
toezicht slechts een bescheiden rol. Alleen op initiatief van de raden van
toezicht krijgt de minister informatie. Dit komt echter zelden voor.De WHW regelt dat het college van bestuur de externe accountant aanwijst
en niet de raad van toezicht. Dit is een keuze die opmerkelijk is gezien de
taken en bevoegdheden van de raden van toezicht.De relatie tussen de raden van toezicht, het college van bestuur en andere
toezichthouders, waaronder de inspectie, is niet nader uitgewerkt.Een adequate opzet en werking van de raden van toezicht bij onderwijsinstellingen
kunnen een bijdrage leveren aan het tegengaan van misbruik en oneigenlijk
gebruik van bekostigingsregelgeving. Op dit punt valt volgens de Algemene
Rekenkamer nog veel te verbeteren.5.5 SanctiebeleidDe WHW kent een brede wettelijke basis om geld terug te vorderen van instellingen.
Zo kan de minister terugvorderen wanneer gelden onrechtmatig of ondoelmatig
zijn besteed of wanneer de instellingen werkzaamheden niet behoorlijk uitvoeren.
De WEB kent een aanzienlijk smallere basis voor een eventuele terugvordering.
De minister kan alleen geld terugvorderen bij een niet rechtmatige besteding
en bij onjuiste bekostigingsgegevens.Voor geen van de onderzochte sectoren is een specifiek sanctiebeleid geformuleerd.
Wel is bij de uitwerking van het ATC-model in 2001 een algemeen geldende beleidsregel
vastgesteld waarin slechts is aangegeven wat de consequenties zijn van het
te laat aanleveren van documenten.Het department is zeer terughoudend bij het opleggen van sancties aan
onderwijsinstellingen. Bij geconstateerde onregelmatigheden wordt slechts
overleg gevoerd. 5.6 Landbouw, Natuurbeheer en VisserijOp de onderwijsinstellingen die onder het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij vallen, houdt de minister van LNV toezicht. Het gaat om 12 AOC's,
6 hogescholen en 1 universiteit. In 1995 is bij LNV de directie Wetenschap
en Kennisoverdracht (DWK) gevormd die onder meer belast is met het formuleren
en implementeren van het LNV-kennisbeleid. De afdeling Onderwijs en Voorlichting
voert het LNV-beleid door in het onderwijsveld en staat in nauw contact met
OCenW, voor wet- en regelgeving, en voor de uitvoering ervan in de bekostigingssystematiek.De Inspectie landbouwonderwijs en kennisprogramma's houdt toezicht op
de onder LNV vallende instellingen. Naast de reguliere bezoeken aan instellingen
worden ook activiteiten uitgevoerd in overleg met DWK.De accountantsdienst van LNV is belast met de (financiële) controle
op de instellingen.Op dit moment zijn er nog enkele verschillen in de regelgeving tussen
LNV en OCenW, maar het voornemen bestaat om de komende jaren tot verdergaande
harmonisatie te komen.15.7 CommentaarHet Ministerie van OCenW stelde in 1998 een aanpak op voor het bestrijden
van MenO, de zogenoemde Gedragslijn MenO. Daarin zijn taken van de actoren
beschreven en wordt voorgeschreven dat reviews van de accountantsdienst en
de instellingsaccountants voldoende aandacht schenken aan misbruik en oneigenlijk
gebruik. De Algemene Rekenkamer constateerde dat de betrokken partijen in
de afgelopen jaren weinig prioriteit hebben toegekend aan de uitvoering van
de Gedragslijn MenO.Blijkens de controleprotocollen geven instellingsaccountants een verklaring
af dat de opgaven van de bekostigingsgegevens ten behoeve van de rijksbijdrage
juist zijn weergegeven. De controleprotocollen gaan niet expliciet in op misbruik
en oneigenlijk gebruik. Risico's op dit vlak blijven hierdoor in de accountantscontrole
onderbelicht.De reviews door de accountantsdienst van de instellingsaccountants kenmerken
zich door een geringe diepgang en stemmen overeen met het beeld dat de Taskforce
Rekenschap van de reviews heeft gegeven, namelijk uitsluitend gericht op de
administratieve controle van de bekostigingsgegevens door de instellingsaccountant,
waarbij vooral diens dossier het controleobject is. De reviews geven aandacht
aan MenO-aspecten voorzover de instellingsaccountants deze aan de orde hebben
gesteld.In de afgelopen jaren zijn zoeklichtonderzoeken slechts mondjesmaat uitgevoerd.
Van de uitgevoerde zoeklichtonderzoeken heeft een beperkt deel betrekking
op de naleving van bekostigingsvoorwaarden. Op basis hiervan was het ministerie
van een aantal constructies op de hoogte.De Algemene Rekenkamer stelde vast dat de accountantsdienst van het Ministerie
van OCenW over de afgelopen jaren haar taakopdracht ten aanzien van het bestrijden
van MenO beperkt heeft opgevat. Dit ondanks de signalen uit 1996 en 1997 met
betrekking tot de ontoereikende controles van de instellingsaccountants in
de BVE-sector. Op basis van het Taakbesluit DAD en de Gedragslijn MenO 1998
had van de accountantsdienst een meer pro-actieve opstelling verwacht mogen
worden. DEPARTEMENTALE VERBETERACTIES6.1 AlgemeenIn dit hoofdstuk wordt geanalyseerd hoe de minister van OCenW sinds 1996
de uitvoering van de bekostigingsregels bewaakt en hoe hij omgaat met tekortkomingen
in het toezicht. Daaraan vallen algemene en specifieke aspecten te onderkennen.
Tot de algemene, meer op de toezicht- en controlestructuur gerichte acties
behoren achtereenvolgens de Commissie Accountability, Controle en Toezicht
(ATC), het Project Sturing en Toezicht, Sprong 1 en 2, de Kwaliteitsslag en
de Revitalisering ATC. Tot de specifieke, op het bekostigingssysteem gerichte
acties worden gerekend de Taskforce Leerlingen- en Studentenaantallen en de
Taskforce Rekenschap.6.2 Algemene acties6.2.1 Commissie Accountability, Toezicht en ControleIn januari 1996 werd de commissie Accountability, Toezicht en Controle
(ATC) door de secretaris-generaal van OCenW ingesteld. Daarvoor was al geruime
tijd gediscussieerd over kwaliteitsnormen, prestatiecriteria, effectiviteit
van toezicht en controle en aanverwante onderwerpen. De commissie ATC zou
hierin meer lijn moeten brengen. Bij de instelling van de commissie speelde
ook het feit mee dat instellingen soms in financiële problemen waren
gekomen. Deze problemen werden bilateraal opgelost met de directies. De oorzaak
c.q. schuldvraag kwam in dit soort overleggen evenwel niet voldoende aan de
orde.1In januari 1997 bracht de commissie het rapport «Van a, b, c naar
ATC» uit. Besluitvorming vond vervolgens plaats in het najaar van 1997.
De directie FEZ kreeg de opdracht een implementatieplan op te stellen en de
daaruit voortvloeiende acties te coördineren. Het implementatieplan werd
in juni 1998 vastgesteld door de bestuursraad van het ministerie van OCenW.
Het eindrapport van het ATC-project verscheen in augustus 2001.De commissie ATC ontwikkelde een toezicht- en controlemodel voor het ministerie
van OCenW. Het model onderscheidt vier clusters: ministeriële verantwoordelijkheid,
instrumenten, handhaving en controle en als vierde: organisatie en managementsinformatie.De belangrijkste aanbevelingen van de commissie behelzen het volgende:• instellingen dienen zich verantwoordelijk te achten voor de kwaliteit
van de uitvoering van hun maatschappelijke taak en zich beter te verantwoorden;• de directies dienen belast te worden met de regiefunctie voor alle
samenhangende activiteiten binnen het ATC-model; het inzicht in prestaties
en risico's dient verbeterd te worden alsmede de samenhang in de informatie
over instellingen op het gebied van kwaliteit en geld;• er dient een eenduidige wetgeving te komen waarin ook voor de controleorganen
de prestatiecriteria op toetsbare wijze zijn vastgelegd;• er dient een eenduidige verantwoording door de instellingen te
komen over alle activiteiten; de lekken in de regelgeving voor de financiële
verantwoording dienen te worden gedicht;• er dient in de wet een uniform sanctiebeleid te worden vastgelegd
en de handhavingsmogelijkheid dient te worden verruimd met een eveneens in
de wet vastgelegde maatregel van bestuurlijke interventie;• directies dienen minstens één maal per jaar een overzicht
op te stellen over de stand van zaken en risico's in het betreffende veld.De commissie adviseerde een implementatietraject te starten om bovengenoemde
aanbevelingen in 1997/1998 in te voeren, te beginnen bij de directies
HBO en BVE. De directie FEZ zou het project moeten leiden en een in te stellen
stuurgroep zou zorg moeten dragen voor toezicht op de invoering, coördinatie
en afstemming.In augustus 2001 verscheen het eindrapport van het departementale ATC-project.
Daarin werd verslag gedaan van de uit het implementatieplan ATC voortvloeiende
activiteiten. De conclusies luidden aldus:• de werkgroepen Harmonisatie richtlijnen jaarrekening, Financiële
monitoring, Brede monitor en Toezicht hebben bruikbare instrumenten opgeleverd.
Daarmee kunnen de directies hun verantwoordelijkheid voor en toezicht op hun
veld beter inrichten;• inhoudelijk heeft het project bijgedragen aan een beter inzicht
in verantwoording, toezicht en controle;• het ATC-project voldeed niet aan enkele elementaire inrichtingsvoorwaarden
voor een project: er bestonden geen concrete productspecificaties en tijdsplanningen.
Bovendien waren de afspraken over inzet van mensen, middelen en de verdeling
van verantwoordelijkheden onduidelijk;• de voortgang was moeilijk te bewaken;• verdere belemmerende factoren vormden de grote verschillen in besturingsfilosofie
tussen de directies, en de complexiteit van de materie.De directie FEZ, de coördinator (en kennelijk niet – zoals
aanbevolen – de leider) van het implementatieproject, beval aan het
OCenW-brede ATC-project te beëindigen en het aan de directies over te
laten het ontwikkelde instrumentarium in de praktijk zijn nut te laten bewijzen.
De directie FEZ zou de ontwikkelingen daarbij volgen. Voorts zou de directie
FEZ de directies volgen bij het in kaart brengen van een sluitende toezichtsketen,
bij het maken van een jaarlijkse integrale managementrapportage, bij het ontwikkelen
van een procedure voor onder de maat presterende instellingen en bij het onderhouden
van de overige ATC-producten, zoals financiële rapportages, geharmoniseerde
richtlijnen voor de jaarrekening en geharmoniseerde controle- en sanctiebepalingen.6.2.2 Project Sturing en ToezichtIn juli 2002 verscheen het rapport Sturing en Toezicht van een gelijknamige,
door de secretaris-generaal ingestelde projectgroep binnen het Ministerie
van OCenW. De directe aanleiding van het project is niet duidelijk. Het rapport
van de projectgroep steunt in belangrijke mate op het werk van de Commissie
ATC. In het rapport worden negen principes geformuleerd op basis van het zogenoemde
3R concept van overheidssturing, waarbij gestreefd wordt naar deregulering
en autonomie van de betrokken actoren, of het nu gaat om departementele directies
dan wel onderwijsinstellingen. De drie R's staan voor richting, ruimte en
rekenschap. Hiermee wordt het volgende beoogd:a. richting: consistent sturen op de realisatie
van de beleidsdoelstellingen op basis van de volgende principes:• er dient gestuurd te worden op het bereiken van effecten;• principes van «good governance» dienen te worden gehanteerd;b. ruimte: uitgaan van verantwoordelijkheid
en zelfregie van actoren op basis van de volgende principes:• OCenW dient maximale zelfregie van de actoren te bevorderen;• de instellingen dienen extern en intern «checks and balances»
te ontwikkelen;• de voorkeur dient te worden gegeven aan generieke boven specifieke
instrumenten;• wetgeving dient op hoofdlijnen gericht te zijn, met lichte en flexibele
instrumenten. c. rekenschap: interne en externe verantwoording
en toezicht op basis van de volgende principes:• de interne sturings- en toezichtscyclus van de instellingen dient
op orde te zijn;• instellingen leggen (meervoudig) publieke verantwoording af;• het verticale toezicht door OCenW maakt zo veel mogelijk gebruik
van de resultaten afkomstig van horizontaal toezicht. Wanneer deze op orde
zijn kan het verticale toezicht op hoofdlijnen geschieden. Eigen toezichtsactiviteiten
blijven daarnaast echter noodzakelijk.De projectgroep deed de volgende aanbevelingen:1. instellingen moeten de interne bedrijfsvoering, inclusief kwaliteitszorg
meer op orde krijgen en zich meer richten op de gebruiker;2. instellingen moeten weten wat er van ze verwacht wordt;3. instellingen moeten rekenschap afleggen en informatie verschaffen aan
belanghebbenden, waaronder het Ministerie van OCenW.De projectgroep constateerde verder dat de beleidscyclus niet gesloten
was en daardoor niet functioneerde. Volgens de projectgroep bestond binnen
de directies meer affiniteit met het maken van beleid dan met evaluatie en
toezicht. Zij verwijst ook naar het rapport van de Taskforce Rekenschap waarin
was vastgesteld, «dat de op zich goede ATC-filosofie nog niet echt leeft
in de praktijk.» Opmerkelijk in dit verband is de constatering van de
projectgroep dat «...wij links en rechts (zijn) omgeven door oude en
nieuwe initiatieven, waarmee wij zo goed mogelijk de aansluiting proberen
te vinden en te houden.»In een vergadering van de Bestuursraad medio 14 augustus 2002 werd
het rapport van de projectgroep zonder inhoudelijke bespreking voor kennisgeving
afgedaan.6.2.3 SprongIn de zomer van 1999 werd door de bestuursraad het project Sprong geïnitieerd.
Aanleiding was de onvrede die, onder meer op basis van een onderzoek uit 1997,
bij medewerkers op allerlei plaatsen en niveaus binnen het ministerie werd
waargenomen. Die onvrede betrof zowel de organisatie als het werk. Het idee
leefde dat het beter kon en beter moest. Geconstateerd werd dat OCenW sterk
is in het middengebied van de beleidscyclus en beleidsnota's maar dat de «voor-
en achterkant», waaronder verstaan wordt verkenning, risicoanalyse,
evaluatie en implementatie, zwak zijn.Sprong omvatte zes projecten (zie werkplan van 14 januari 2000):• topstructuur;• externe organisatie;• visie en strategie;• human resource management (HRM);• leiderschap en cultuur;• projectmatig werken.In een terugblik op de eerste fase van Sprong werd vastgesteld dat het
volgende bereikt was: een heldere diagnose, «awareness» binnen
de organisatie. Sprong stond op de agenda van de bestuursraad en er was een
projectteam geformeerd die de zes projecten aanstuurde.1 De behaalde resultaten per project kunnen volgens de Algemene Rekenkamer
als volgt worden samengevat: er zijn voorstellen voor verbetering geformuleerd.Voor de tweede fase (augustus–december 2000) werden vier speerpunten
voorgesteld. Terugkijkend stelde men vast dat de doelen toch minder vrijblijvend
moesten zijn, dat er meer en zichtbare verbindingen zoudenmoeten
worden gemaakt met andere organisatieonderdelen en projecten,én met
de dagelijkse praktijk. De volgende speerpunten werden genoemd:• Nieuw OCenW en de Bestuursraad (strategische visie, externe oriëntatie);• Kwaliteitsproces OCenW (verbeteren van de beleidscyclus);• ontwikkeling van medewerkers en haar organisatie (verbeteren van
samenwerking binnen OCenW, vergroten van zelflerend vermogen);• OCenW 2002 (nieuwe cultuuraspecten).In de tweede fase van Sprong (oftewel het project Sprong 2) werden de
in het rapport Transitieproces OCenW van oktober 2000 genoemde speerpunten
geherformuleerd en in een drietal deelprojecten vormgegeven: strategisch leiderschap,
kwaliteitsproces/excellente organisatie en HRM-ontwikkeling. Deze tweede fase
heeft evenwel geen producten meer voortgebracht. Het project lijkt nu stil
te liggen. Enkele projecten zijn geadopteerd door de directie Personeel en
Organisatie (HRM en Leiderschap). Van de zijde van het departement wordt Sprong
gekarakteriseerd als een denkfase. Het hierna te beschrijven project Kwaliteitsslag
zou de implementatie, de «doefase», betreffen.6.2.4 KwaliteitsslagIn begin 2002 is het departement op de hoogte gesteld van de Kwaliteitsslag
OCW 2002–2004, die ongeacht de bezuinigingstaakstelling van 11 procent
op het personeel uit het Strategisch Akkoord bij de kabinetsformatie 2002,
onverkort zal worden uitgevoerd. De Kwaliteitsslag laat zich omschrijven als
een omvangrijk, ambitieus en qua thematiek veelomvattend project. Het project
vormt de voortzetting van het project Sprong, waarin later de in het regeeraccoord
opgelegde efficiency- en volumetaakstelling is verdisconteerd. Door OCenW
wordt deze taakstelling vertaald als: «beter werken met minder mensen.»
Alle lopende projecten worden door de Bestuursraad onder deze paraplu gebracht.
Dit geldt ook het vervolg op het ATC-project (zie paragraaf 6.2.1).6.2.5 Revitalisering ATC-stelselIn een notitie ter voorbereiding van de voortzetting van het ATC-project
van september 2002 werd het te betreden domein afgebakend en werd ingegaan
op een eventuele taakopdracht.1 Vastgesteld werd
dat «de te beheersen beleidsprocessen op concrete punten versterking
behoeven»:• de waarborging van de uitvoerbaarheid en beheersbaarheid van het
beleid;• de regiefunctie van de directies;• de professionaliteit en rolvastheid van alle betrokkenen bij het
beleidsproces.In de notitie wordt de volgende betrekkelijk algemene opdracht voorgesteld:1. ontwikkel een sluitende set van functionele ATC-eisen voor de planning
en controlecyclus met inachtneming van de VBTB-uitgangspunten en de consequenties
voor de beleidsprocessen, de uitvoering en controle;2. geef aan wat er nodig is om het ATC-stelsel werkbaar te maken voor
directie-overstijgende projecten;3. geef aan wat de consequenties voor de toezichthouders zijn indien het
ATC-model wordt toegepast;4. ontwikkel zo nodig nadere instrumenten ter ondersteuning van het ATC-stelsel. In de startnotitie wordt verder niet ingegaan op de resultaten van het
ATC-project en de instrumenten die daar zijn ontwikkeld. De Algemene Rekenkamer
vernam in januari 2003 op ambtelijk niveau dat het in dit project gaat om
een uitwerking van de regieverantwoordelijkheid van de beleidsdirectie, het
beschrijven van de rollen en verantwoordelijkheden van alle betrokkenen, het
verankeren van ATC in de planning en controlcyclus en het sluitend maken van
de ATC-keten.6.3 Specifieke acties6.3.1 Taskforce Leerlingen- en StudentenaantallenIn maart 2001 stelde de minister de Taskforce Leerlingen- en Studentenaantallen
in die als doelstelling meekreeg «het opsporen van bedoelde en onbedoelde
onjuiste registratie van studentenaantallen bij WO, HBO en BVE en het daaraan
volgend voorstellen van maatregelen om het vorenbedoelde te voorkomen.»
Aanleiding vormden de signalen die de minister had ontvangen over vermeend
oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregels. Er was kennelijk naar het oordeel
van de minister ruimte in de regelingen die ten onrechte werd gebruikt.De taskforce was samengesteld uit vertegenwoordigers van de directies
FEZ, WO, HBO, BVE en Studiefinancieringsbeleid. Ook waren de accountantsdienst,
Cfi en de Informatie Beheergroep (IBG) vertegenwoordigd. Het project ging
van start begin 2001 en op 1 december 2001 zou de eindrapportage plaatsvinden.De taskforce heeft twee soorten producten opgeleverd, te weten ketenbeschrijvingen
van het bekostigingsproces en theoretische casus inzake misbruik en oneigenlijk
gebruik. In de ketenbeschrijvingen worden de relaties tussen studenten, studiefinanciering,
les- en collegegelden en de bekostiging van onderwijsinstellingen geëxpliciteerd
voor de velden BVE, HBO en WO. Daarbij is aangegeven waar de risico's liggen.
Bovendien zijn op basis van theoretische overwegingen mogelijkheden aangegeven
om een oneigenlijke bekostiging te verkrijgen. Hiermee beschikte het ministerie
per eind 2001 over een betrekkelijk goed beeld van de risico's van misbruik
en oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregels.De volgende mogelijkheden werden onder meer onderscheiden:a. voor de sector BVE1:• inschrijven van deelnemers voor een korte periode;• dubbele inschrijving deelnemers (voor meer dan één
kwalificatie);• onbeperkt afgeven van diploma's.b. voor de sectoren HBO en/of WO:• duale bekostiging;• carrousel: uitschrijving binnen 1,35 jaar en inschrijving bij coöpererende
instelling.De taskforce heeft geen eindrapport opgesteld. Werkzaamheden werden voortgezet
door de Taskforce Rekenschap.6.3.2 Taskforce RekenschapDe Taskforce Rekenschap werd ingesteld in december 2001 door de minister
van OCenW2 en bouwde zoals vermeld werd in haar
eindrapport voort op de werkzaamheden van de Taskforce Leerlingen en Studentenaantallen.De onderzoeksopdracht was het analyseren van de kwetsbaarheden in de bekostigingssystematiek
van het onderwijs en het formuleren van verbetermaatregelen. De taskforce bestond uit een stuurgroep en een werkgroep. Van de stuurgroep
maakten deel uit de directeuren Primair Onderwijs, Voortgezet Onderwijs, BVE,
HBO, WO, de accountantsdienst, WJZ, Cfi en FEZ. De stuurgroep stond onder
leiding van een extern adviseur mr. J. N. van Lunteren, voormalig directeur-generaal
Belastingen van het Ministerie van Financiën. De werkgroep bestond uit
medewerkers van de genoemde directies, aangevuld met een vertegenwoordiger
van het Ministerie van LNV en een extern adviseur.De taskforce kwam tot de conclusie dat met name de sectoren BVE, HBO,
WO risicogevoelig zijn op de volgende punten:1. Relatie tussen onderwijsinspanning en bekostiging.De taskforce detecteerde tien mogelijkheden om de opbrengsten te maximaliseren
door de geleverde onderwijsprestatie te minimaliseren, waarvan acht van toepassing
zijn op de sector BVE, zes op de sectoren HBO en WO.2. Procedures rondom inschrijving van leerlingen en studenten.Zowel de WEB als de WHW laten volgens de taskforce alleen persoonlijke
inschrijving toe. Inschrijving van personen door de instelling zelf is niet
toegestaan omdat dan een risico op oneigenlijk gebruik of misbruik ontstaat.
Er zou dan immers alleen inschrijving plaats kunnen vinden om bekostiging
te verkrijgen tegen een minimale prestatie. Een daadwerkelijke vaststelling
van dergelijk gedrag is overigens volgens het eindrapport van de taskforce
niet aangetoond.3. Procedures rondom het betalen van les-, college- en cursusgeld.Het op grond van de WEB verschuldigde les- of cursusgeld mag volgens de
taskforce niet door de onderwijsinstelling uit de rijksbijdrage worden betaald
omdat die immers is bestemd voor het verzorgen van beroepsonderwijs. Hetzelfde
geldt voor de HBO- en WO-instellingen op grond van de WHW, hoewel deze wet
weer niet exact voorschrijft wie de feitelijke betaling dient te verrichten.
In een onderzoek door de dapartemenale accountantsdienst bij zeven hogescholen
is komen vast te staan dat het collegegeld voor Vlaamse studenten door een
BV te Breda is betaald.4. Relatie tussen bekostigd en erkend/aangewezen (privaat) onderwijs.De WEB kent bekostigd en erkend onderwijs. Erkenning alleen houdt niet
tevens bekostiging in.De WHW kent bekostigd en aangewezen onderwijs. Aangewezen onderwijs houdt
niet tevens bekostiging in. Met name waar instellingen als rechtspersoon beide
soorten onderwijs verzorgen, bestaat de kans (en dus het risisco) dat studenten
die privaat onderwijs genieten publiek bekostigd worden. Er kan tevens sprake
zijn van een profijtelijke samenwerkingsrelatie tussen beide vormen van onderwijs,
ook als deze niet onder één rechtspersoon vallen.5. Meer specifieke aspecten, zoals inschrijving
van buitenlandse studenten, bekostiging uit verschillende bronnen.Een belangrijk aandachtspunt vormen de buitenlandse studenten. Hier doen
zich twee vormen van risico voor. In de eerste plaats is het mogelijk dat
buitenlandse studenten zich inschrijven die de Nederlandse taal nog niet machtig
zijn. Zij volgen ter voorbereiding een taalcursus waarvoor dan ten onrechte
bekostiging wordt gevraagd en verkregen. In de tweede plaats kan het voorkomen
dat studenten de studie aangrijpen om een verblijfsvergunning te krijgen.
Er wordt dan geen onderwijs genoten, maar wel bekostiging ontvangen. De taskforce stelt een aantal maatregelen voor die voor de korte termijn
een oplossing kunnen bieden. Deze komen in het algemeen neer op een aanscherping/verduidelijking
van de weten regelgeving. Ze hebben betrekking op de bestaande bekostigingssystematiek,
waarin niet verdisconteerd zijn ontwikkelingen, die een majeure wijziging
van het bekostigingssysteem inhouden, zoals bijvoorbeeld bekostiging op basis
van studiepunten. Zij stelt ook voor een onderzoek te starten naar de mogelijkheid
om onderwijsprestatie als bekostigingsparameter op te nemen.Een andere reeks maatregelen heeft betrekking op het toezicht in het algemeen.
Naar de mening van de taskforce moet de relatie tussen het ministerie en de
instellingen zijn vormgegeven in een integraal controle- en toezichtsmodel,
dat de gehele cyclus van regelgeving beschrijft. Er zou dan sprake moeten
zijn van heldere en transparante regelgeving, adequate communicatie en voorlichting,
een passend instrumentarium voor controle en toezicht en – tot slot –
voldoende sanctiemogelijkheden. Het toezicht is in handen van de Inspectie
van het Onderwijs (kwaliteit), de accountantsdienst (rechtmatigheid), Cfi
(verantwoording) en de beleidsdirecties (regie). De taskforce constateert
dat het stelsel van controle en toezicht adequaat is, maar dat de werking
op onderdelen verbeterd kan worden. Daarbij wordt vooral gedoeld op het volgen
van signalen die duiden op een niet heldere regelgeving door de directies.
Ook stelt de taskforce vast dat men zich bij de controle slechts op een beperkt
aantal elementen (zoals de jaarrekeningen en de studentenadministratie) richt,
maar te weinig op bijvoorbeeld de relatie tussen kosten en prestatie. Zij
beveelt aan «een intensivering van het communicatie- en informatietraject
met de instellingen, waarbij bekostiging tot de bedoelde maar ook nadrukkelijk
de niet-bedoelde effecten explicieter zal worden uiteengezet.»1 Eén van de verdere voorgestelde maatregelen omvat
het onder de verantwoordelijkheid van OCenW brengen van de controle die momenteel
door de externe accountant wordt uitgevoerd op debekostigingsparameters van de instellingen. De controle op de jaarrekening blijft onder de verantwoordelijkheid van de instelling.Met het behulp van dit eindrapport had het ministerie en de Tweede Kamer
een vrijwel compleet beeld van de constructies die in het onderwijsveld zouden
kunnen voorkomen.6.4 CommentaarBij het departement van OCenW tekent zich het beeld af van een organisatie
die naar aanleiding van meer of minder concrete signalen activiteiten ontplooit
die tot beter inzicht in de problematiek leiden maar zelden tot een concreet
resultaat. De Taskforce Studentenaantallen werd ingesteld naar aanleiding
van concrete signalen, maar werd vóór een eindrapportage was
afgeleverd ingehaald door de Taskforce Rekenschap die daarnaast werd ingesteld
naar aanleiding van concrete signalen. De laatste taskforce bouwde voort op
de eerste, breidde haar activiteiten uit en kwam met een eindrapport dat een
bruikbaar overzicht bevatte van mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik.
Dit rapport vormde een belangrijk uitgangspunt voor de inrichting van het
zogenoemde zelfreinigende onderzoek van de minister van OCenW.Met de projecten Sprong I en II, ATC en vervolgens de Kwaliteitsslag,
waarin opgenomen de gerevitaliseerde ATC werd gepoogd, naar aanleiding van
vager geduide, zorgwekkende ontwikkelingen, de toezichtsstructuur te verbeteren.
Nieuwe projecten werden geïnitieerd voordat voorgaande projecten goed
en wel waren afgerond en voordat de ingezette veranderingen hun uitwerking
konden hebben. Effectmeting is op deze wijze uiteraard onmogelijk. De noodzaak
van de projecten wordt door de Algemene Rekenkamer onderkend
en zij maakt geen opmerkingen over de kwaliteit van de rapporten. Zij maakt
echter bezwaar tegen een reeks elkaar overlappende projecten en onderzoeken
als antwoord op een urgent beleidsmatig probleem. Hieraan is het gevaar verbonden
is dat inmiddels op hoofdpunten geconstateerde problemen langer blijven voortbestaan
dan noodzakelijk is. Dit voortbestaan lijkt vooral terug te voeren op de diagnose
die OCenW zelf al stelde, maar waaraan – geheel in lijn met die diagnose –
geen gevolg werd gegeven: sterk in het midden van de beleidscyclus, maar zwak
in «voor- en achterkant» van de beleidscyclus.De Algemene Rekenkamer doelt met «diagnose» op de constatering
in 1997 van de projectgroep Sturing en Toezicht dat bij OCenW de beleidscyclus
niet gesloten was en dat er bij de beleidsdirecties meer affiniteit bestond
met het maken van beleid dan met evaluatie en toezicht – een constatering
die in 1999 werd aangevuld met de constatering van het project Sprong dat
OCenW sterk is in het middengebied van de beleidscyclus en beleidsnota's,
maar dat de «voor- en achterkant», waaronder verstaan wordt: verkenning,
risicoanalyse, evaluatie en implementatie, zwak zijn.Over het oneigenlijke gebruik en misbruik van ter beschikking gestelde
middelen kan het volgende worden opgemerkt. Duidelijk is dat het ministerie
kennis had van de tekortkomingen van het financieringssysteem. De vraag is
echter hoe de regievoerende beleidsdirecties het daadwerkelijk voorkomen van
deze tekortkomingen inschatten. De onderscheiden theoretische mogelijkheden
hadden directies, die juist de regie voor de bekostiging voeren, moeten bewegen
actie te ondernemen.De Algemene Rekenkamer heeft niet geconstateerd dat de Bestuursraad en/of
de bewindspersonen gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheden om daadwerkelijk
uitvoering van voornemens te faciliteren.De situatie ligt genuanceerder voor de directie BVE. In de BVE-sector
doorkruisten bekostigingsproblemen de beheerste implementatie van een gewijzigd
stelsel. Het ministerie was zich ervan bewust dat het nieuwe stelsel ongewenste
neveneffecten kon hebben. Monitorresultaten terzake werden gebruikt bij het
zelfreinigend onderzoek. 7. SIGNALEN7.1 AlgemeenIn het najaar van 2001 kwamen signalen met betrekking tot misbruik en
oneigenlijk gebruik van bekostiging in de publiciteit. De Tweede Kamer heeft
in dit kader de Algemene Rekenkamer verzocht om na te gaan:• welke informatie op het ministerie beschikbaar was over ongewenst
strategisch gedrag en oneigenlijke constructies;• of met deze informatie het ministerie ongewenst gebruik van de
bekostiging al eerder tegen had kunnen gaan;• op welke wijze er met signalen van ongewenst gebruik van bekostiging
is omgegaan.De Algemene Rekenkamer heeft een onderzoek uitgevoerd aan de hand van
dossiers over de periode vanaf 1996 tot najaar 2001. Daarbij is met name
gelet op mogelijke signalen van klokkenluiders. In 2002 heeft de minister
een procedure vastgesteld voor de afhandeling van signalen over misbruik en
oneigenlijk gebruik van bekostigingsgelden door klokkenluiders.1 Het dossieronderzoek had betrekking op de periode daarvoor. Dit bracht
met zich mee dat gezocht is naar informatie over mogelijk misbruik of oneigenlijk
gebruik die destijds niet in alle gevallen als zodanig werd herkend. De Algemene
Rekenkamer heeft het begrip signalen breder gehanteerd dan de minister dat
heeft gedaan.2 In het dossieronderzoek is ook
gelet op het voorkomen van vragen of discussies over de uitleg van bekostigingsregelgeving
en op gevallen die duiden op zwakke plekken in de bekostigingsregelgeving.De Algemene Rekenkamer heeft gebruik gemaakt van verschillende bronnen.
In de archieven van de directies, Cfi en in het Centraal Archief van het ministerie
is gezocht aan de hand van enkele relevante trefwoorden en aan de hand van
dossiers van een steekproef van instellingen. Verder is gekeken naar ontvangen
brieven van particulieren.Bij de accountantsdienst zijn de dossiers geraadpleegd die zijn samengesteld
in verband met het zelfreinigend onderzoek. Het gaat daarbij om de dossiers
van circa 160 instellingen. Verder is gericht gezocht in dossiers naar mogelijke
signalen, die in de verschillende gesprekken die de Algemene Rekenkamer voerde,
aan de orde zijn geweest. Ook is gebruik gemaakt van de brief van HBO-raad
aan de Algemene Rekenkamer die een aantal casusbeschrijvingen bevat.3Verder zijn notulen geraadpleegd bij directies en Cfi van verschillende
overleggen met het onderwijsveld, waarin vragen met betrekking tot de bekostiging
aan de orde zijn geweest in de drie onderwijssectoren. Bij deze overleggen
waren betrokken de directies, Cfi, IB-groep, vertegenwoordigers van de onderwijssector
en onderwijsinstellingen.4 Ook hier is, voor
zover mogelijk, gekeken vanaf 1996. Bij de directies waren niet van alle
overleggen de notulen over de gehele periode beschikbaar. In een aantal gevallen
gaat het ook om overleggen die pas later zijn ingesteld.Met dit dossieronderzoek verwacht de Algemene Rekenkamer een groot deel
van mogelijke bronnen van signalen te hebben afgedekt. Daarmee ontstaat een
reëel beeld van de informatie die – zij het verspreid – op
het ministerie beschikbaar was over ongewenst strategisch gedrag en oneigenlijke
constructies voordat de signalen hierover in het najaar van 2001 in de publiciteit
kwamen. Hierbij moet worden opgemerkt dat het uitsluitend schriftelijke bronnen
betreft. In de dossiers van de accountantsdienst in het kader van het zelfreinigend
onderzoek bleek dat sommige instellingen hadden aangegeven dat zij mondeling
contact met het ministerie hebben gehad over bekostigingsvraagstukken. Dit
kwam voor in tien dossiers op een totaal van ongeveer 160 die
in het kader van het zelfreinigend onderzoek zijn samengesteld. De Algemene
Rekenkamer heeft in die dossiers echter geen verdere documenten kunnen aantreffen
die deze verklaringen kunnen ondersteunen.7.2 Beschrijving signalenUit de resultaten van het dossieronderzoek heeft de Algemene Rekenkamer
een selectie gemaakt van 24 signalen en deze voorgelegd aan het ministerie
met het verzoek om ontbrekende informatie aan te vullen en na te gaan welke
acties in het verleden zijn genomen naar aanleiding van deze signalen.1 Met het laatste is beoogd een beeld te krijgen van de
wijze waarop het ministerie is omgegaan met signalen van ongewenst gebruik
van de bekostiging. De 24 signalen hebben uiteindelijk geleid tot elf casusbeschrijvingen.
Een aantal voorgelegde signalen bleek af te vallen omdat uit nadere informatie
bleek dat het om documenten ging die geen verband hielden met misbruik of
oneigenlijk gebruik. Verder bleek ook een aantal signalen betrekking te hebben
op dezelfde casus. In de casusbeschrijvingen zijn de namen van de betrokken
instellingen niet vermeld.7.2.1 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatieBetaling van lesgeld door instellingDe IB-groep maakte in 1998 in een brief aan het ministerie van OCenW melding
van betaling van het lesgeld voor tientallen leerlingen door een instelling.
Dit is in strijd met de Lesen cursusgeldwet. De leerlingen moesten een contract
afsluiten met de instelling dat bepaalde dat zij cursusgeld aan de instelling
betaalden en dat de leerling de acceptgirokaart voor het lesgeld bij de administratie
van de instelling moesten inleveren. De instelling betaalde vervolgens het
lesgeld aan de IB-groep.Een andere instelling had gevraagd of zij in één keer het
lesgeld van alle ingeschreven studerenden van een vrouwenvakschool kon betalen.
De IB-groep stelde voor om gezamenlijk met Cfi de status van inschrijvingen
te controleren. Cfi reageerde per brief en vermeldde dat de directie BVE de
beantwoording zou overnemen. Daarnaast was de zaak door Cfi ook bij de directie
Studiefinancieringsbeleid onder de aandacht gebracht. De IB-groep kreeg van
het ministerie geen reactie op haar brief. In antwoord op vragen van de Algemene
Rekenkamer over deze casus deelde het ministerie mee de door ons voorgelegde
brief van de IB-groep niet te kunnen traceren. Het ministerie gaf niets aan
over vervolgacties.Vermenging publieke en private activiteitenIn 1993 bracht de Inspectie van het Onderwijs het rapport «Eigenlijk...
oneigenlijk» uit.2 In dit rapport concludeerde
zij dat er in vele gevallen sprake was van een volledige of gedeeltelijke
vermenging van commerciële opleidingen met het reguliere programma van
de instellingen met als gevolg dat ook het contractonderwijs op directe of
indirecte wijze door de overheid werd bekostigd. De inspectie deed een reeks
van aanbevelingen. Een gedeelte daarvan had betrekking op aanpassing van wet-
en regelgeving. Daarnaast deed de inspectie aanbevelingen die betrekking hadden
op controle op de naleving van wet- en regelgeving. Aangezien in die periode
werd gewerkt aan de totstandkoming van de WEB, werd besloten de bestaande
wetgeving niet meer aan te passen maar binnen de WEB naar oplossingen te zoeken.
Daarnaast moest – los van de WEB – een bredere discussie over
vermenging van publieke en private activiteiten gevoerd worden, zo werd in
de memorie van toelichting op de WEB vermeld.3
De minister wees er bij de behandeling van de WEB op dat de mogelijkheden
bij een klassieke controle beperkt waren en zich slecht verhielden tot het
zoveel mogelijk op zelfregulering gerichte karakter van de WEB. Daarom stelde
de minister voor een soort klachtrecht in te stellen voor instellingen
die zich benadeeld voelen vanwege oneerlijke concurrentie. Dit voorstel is
niet uitgevoerd, waardoor uiteindelijk met de signalen die het inspectierapport
bevatte niets is gebeurd.Vermoedens van misbruikEen voorzitter van het college van bestuur van een ROC maakte eind 2000
bij het ministerie melding van mogelijk misbruik van bekostigingsregels. Het
ging daarbij met name om opmerkelijke deelnemersontwikkelingen bij andere
ROC's. In het bestuurlijk overleg tussen ministerie en BVE-raad werd hier
verder over gesproken aan de hand van een overzicht met deelnemersgegevens
per leerweg en per instelling. In het overleg werd ook gesproken over een
interne notitie over de gebruiksruimte in het Bekostigingsmodel 2000. Afgesproken
werd de zaak te blijven monitoren. Vervolgens werd de accountantsdienst gevraagd
een onderzoek uit te voeren bij een beperkt aantal instellingen. De accountantsdienst
constateerde verschillende tekortkomingen in de inschrijvingsgegevens van
deelnemers, waarbij er grote verschillen waren tussen de ROC's in de mate
waarin die tekortkomingen voorkwamen.1 De uitkomsten
daarvan werden in het voorjaar van 2002 besproken in het bestuurlijk overleg
met de BVE-raad. Daarna werd de onderwijsinspectie gevraagd op punten nader
onderzoek te doen bij de betreffende instellingen. De uiteindelijke afwikkeling
van dit traject viel samen met de start van het zelfreinigend onderzoek en
de bevindingen zijn daarin meegenomen.7.2.2 Hoger beroepsonderwijsExcessieve bekostigingTwee casus hebben betrekking op excessieve bekostiging bij diplomering.
In de eerste casus schreef de departementale accountantsdienst begin 1996
een notitie aan de directie HBO over ongewenste effecten die kunnen optreden
door de ingebouwde prikkels. Dit werd geconstateerd naar aanleiding van reviews
van de instellingsaccountants en een gesprek met een instelling die gesignaleerd
had dat bij diverse hogescholen studenten na korte tijd de instelling verlieten
met een diploma. Daarvoor ontvingen de instellingen diplomabekostiging. De
directeur HBO schreef de accountantsdienst dat hij graag op de hoogte wilde
blijven van dergelijke informatie en dat het HOOP 1996 voorstellen bevatten
voor wijziging van de bekostigingsregelgeving. Daadwerkelijke verandering
kwam pas vijf jaar later tot stand, zoals hierna beschreven wordt.In de tweede casus constateert de inspecteur voor het hoger landbouwonderwijs
in maart 1999 dat instroom in het laatste jaar van een opleiding met een diploma
als resultaat leidt tot een enorme verhoging van de onderwijsvraagfactor in
verband met de diplomabekostiging. Aanleiding is een vraag van een agrarische
hogeschool die buitenlandse studenten een bachelordiploma wil geven na een
éénjarige opleiding. De inspecteur geeft aan dat dit op verschillende
instellingen voorkomt en vraagt aan de directie of de bekostiging niet zou
moeten worden aangepast.In 2001 werd het Bekostigingsbesluit gewijzigd en waardoor excessieve
bekostiging bij diplomering beperkt werd. Studenten dienen voortaan minimaal
twee jaar ingeschreven te zijn wil een instelling voor diplomabekostiging
in aanmerking komen.Vermenging publieke en private activiteitenDe volgende twee casus hebben betrekking op vermenging van publieke en
private activiteiten. De eerste casus begint met een klacht die een instelling
indiende in 1991 over een hogeschool die marketingcursussen aanbood in een
advertentie voor een opvallend lage prijs. Ingeschrevenen konden ook in aanmerking
komen voor studiefinanciering. Op verzoek van het ministerie deed de inspectie
onderzoek bij de instelling waaruit bleek dat er inderdaad sprake
was van studenten die ten onrechte voor bekostiging in aanmerking werden gebracht.
De accountantsdienst werd ingeschakeld om te bepalen om welk aantal studenten
het ging. Daarna ging het ministerie over tot een korting op de rijksbijdrage.In een andere casus gaf de minister in 1997 de inspectie en de accountantsdienst
opdracht onderzoek te doen bij hogescholen, naar vermeend misbruik van subsidiegelden
bij instellingen die post-initiële opleidingen verzorgden. Dit gebeurde
om een kort geding af te wenden dat een particuliere instelling tegen het
ministerie aanspande in verband met oneerlijke concurrentie van bekostigde
instellingen. De particuliere instelling verloor het kort geding omdat de
rechter oordeelde dat de Staat niet nalatig was geweest, nu een onderzoek
werd uitgevoerd. De inspectie constateerde geen handelen in strijd met de
wet maar sloot oneerlijke concurrentie niet uit. Bij vier opleidingen constateerde
de inspectie dat er laag tarief werd geheven wat mogelijk duidde op vermenging
van publieke en private gelden. Twee jaar later verscheen het AD-rapport over
de betreffende opleidingen. Het duurde lang voordat de accountantsdienst de
benodigde informatie had verkregen. In eerste instantie had Cfi gepoogd informatie
in te winnen. Dit mislukte omdat de HBO-raad bezwaar maakte tegen bepaalde
opvattingen in de brief van Cfi over integrale kostprijzen. Daarom verzocht
Cfi later aan de accountantsdienst zelf informatie in te winnen. Het rapport
van de accountantsdienst geeft geen uitsluitsel. De accountantsdienst concludeerde
dat de scholen ruime mogelijkheden hebben om zogenaamde masteropleidingen
onder te brengen als afstudeervariant bij bekostigde opleidingen, maar kon
niet beoordelen of daarvan misbruik werd gemaakt. De accountantsdienst gaf
verder aan dat voor een niet-bekostigde opleiding de integrale kostprijs aan
cursisten diende te worden doorberekend. De accountantsdienst maakte tegenstrijdige
opmerkingen over wat hij had geconstateerd. Enerzijds meldde hij dat er geen
onjuistheden waren geconstateerd, anderzijds gaf hij aan dat het niet was
vast te stellen of een integrale kostprijs was gehanteerd, omdat er geen administratieve
scheiding was bij de betreffende instelling van post-initieel en regulier
onderwijs. Wel leek de accountantsdienst het gevraagde cursusgeld voor de
betreffende opleiding niet te laag. Het rapport van de accountantsdienst leidde
niet tot vervolgacties.Betaling collegegeld voor buitenlandse studenten door
instellingIn een rapport van de accountantsdienst uit 1997 over de bekostiging van
een instelling over 1995 werd melding gemaakt van betaling van het collegegeld
voor buitenlandse studenten door de hogeschool zelf. De instelling had uitwisselingsovereenkomsten
met buitenlandse instellingen. Zowel de Nederlandse studenten van de instelling
die via het uitwisselingsprogramma aan de buitenlandse instelling studeerden
als de buitenlandse studenten die aan de hogeschool in Nederland instelling
studeerden, werden in aanmerking gebracht voor de bekostiging. Om aan de inschrijvingseis
van collegegeldbetaling te voldoen werd de betaling namens de student door
een stichting verricht. Voor de Nederlandse studenten was in het buitenland
een vergelijkbare regeling getroffen.Doordat per saldo meer buitenlandse studenten aan de instelling in Nederland
studeerden dan Nederlandse studenten in het buitenland, had de stichting een
latente vordering op buitenlandse instellingen. De hogeschool nam deze vordering
uit 1994 over in 1995. Het ging daarbij om een bedrag van ongeveer een half
miljoen gulden, dat wil zeggen iets minder dan 200 collegegeldbetalingen.
De accountantsdienst was van mening dat de hogeschool hierdoor in feite het
collegegeld achteraf zelf had betaald. Dit achtte de accountantsdienst in
strijd met de WHW. Er werd niet voldaan aan de inschrijvingseis van collegegeldbetaling,
waardoor een correctie voor de bekostiging diende plaats te vinden. De hogeschool
was echter van mening dat de WHW niet voorschrijft dat het collegegeld
door de student zelf moet worden voldaan.Op het ministerie waren verschillende meningen omtrent de toelaatbaarheid
van de betaling van het collegegeld door de instelling, zoals ook blijkt uit
de beantwoording door het ministerie van vragen van de Algemene Rekenkamer
in het kader van dit onderzoek.Cfi liet de directie HBO verder weten dat hier sprake was van dubbele
bekostiging terwijl er maar een enkele onderwijsinspanning werd geleverd.
Immers zowel de buitenlandse studenten als Nederlandse die in het buitenland
verbleven werden als student voor bekostiging in aanmerking gebracht. Uiteindelijk
berichtte Cfi op eigen gezag aan de hogeschool dat deze de strijdigheid met
de wet kon opheffen door alsnog zorg te dragen voor de collegegeldbetaling
door de bovengenoemde stichting. Op de vraag van de Algemene Rekenkamer of
dit ook daadwerkelijk is gebeurd, antwoordde het ministerie dat uit de jaarrekening
1998 blijkt dat het collegegeld daadwerkelijk is voldaan.Op de vraag van de Algemene Rekenkamer over de financiering van de stichting,
antwoordde het ministerie dat aan onderwijsinstellingen gelieerde rechtspersonen
buiten de verantwoordelijkheid van het ministerie vielen. Wel was het opgevallen
dat sprake was van donaties van de hogeschool aan de stichting. Het was niet
bekend bij het ministerie wat deze donaties inhielden.Het door Cfi in haar brief aan de hogeschool geuite voornemen om in overleg
met de HBO-raad te onderzoeken of een eenduidiger systematiek mogelijk is,
werd niet gerealiseerd. Het ministerie liet de Algemene Rekenkamer weten dat
Cfi niet de bevoegdheid heeft om beleid om te buigen en dat zij ook geen wijzigingsvoorstellen
daarvoor heeft gedaan. Wel heeft Cfi de kwestie ter sprake gebracht bij de
beleidsdirectie. De afloop hiervan is onbekend. Evenmin is gebleken dat het
ministerie actie heeft ondernomen op de door Cfi gesignaleerde dubbele bekostiging
bij uitwisselingsprogramma's met het buitenland.Onderwijs geven buiten vestigingsplaatsDe accountantsdienst werd in 1999 door Cfi verzocht een bijzonder onderzoek
te verrichten naar een diplomaconstructie. Het betrof een eenjarige kopcursus
waarbij twee hogescholen samenwerkten. Afgestudeerden aan hogeschool A volgden
de cursus die werd verzorgd door de hogeschool B. Het onderwijs vond echter
plaats in de vestigingsplaats van hogeschool A. De samenwerking leverde hogeschool
B een bekostigingsvoordeel op. De hogescholen verrekenden deze inkomsten.
De accountantsdienst constateerde in zijn onderzoek geen strijdigheden met
wet- en regelgeving. Wel constateerde de accountantsdienst naar aanleiding
van een gesprek met de directie HBO dat sprake was van het geven van onderwijs
buiten de vestigingsplaats zonder voorafgaande toestemming van de minister,
hetgeen in strijd is met de WHW, artikel 7.17. Cfi stelde hogeschool B hiervan
op de hoogte, maar gaf daarbij aan dat gelet op de mogelijke beleidsontwikkelingen
zoals vermeld in HOOP 2000, verdere actie niet opportuun werd geacht.In een intern memo van Cfi dat vooraf ging aan de brief aan de hogeschool
was aangegeven dat het ging om een verschijnsel dat al sinds 1991 bekend was.
En dat al jaren werd toegestaan dat via een detacheringsconstructie onderwijs
buiten de vestigingsplaats werd gegeven. Op vragen van de Algemene Rekenkamer
antwoordde het ministerie dat niet uit te sluiten is dat deze constructie
al in 1991 bekend was. Het ministerie wees er echter op dat het beleid in
die tijd gericht was op het scheppen van voorwaarden om zoveel mogelijk studenten
zoveel mogelijk HBO-diploma's te laten halen. De constructie paste in die
zin in het beleid. Wel werden later maatregelen getroffen tegen
de excessieve bekostiging, zoals hierboven is aangegeven.Internationalisering in het hoger onderwijsIn 1994 stelde de directeur-generaal Beroepsonderwijs de actieve werving
van buitenlandse studenten in het onderwijs aan de orde zowel binnen het ministerie
als in het overleg met de HBO-raad. De vraag was onder meer of het wenselijk
was om op kosten van de Nederlandse overheid buitenlandse studenten in het
Nederlandse hoger onderwijs te laten studeren. In een memo aan de directeur
HBO stelde de directeur-generaal dat hoe langer er niets aan gedaan werd,
des te minder het ministerie gelegitimeerd was er iets van te zeggen. In het
memo verwees hij naar een «absurditeit» met betrekking tot een
constructie van een hogeschool waarover hij had gelezen in het blad van de
desbetreffende instelling. Het ging hierbij om een samenwerking tussen een
Nederlandse hogeschool en een Duits particulier opleidingsinstituut. Docenten
van de hogeschool gaven in Duitsland les en de Duitse studenten waren ingeschreven
aan de Nederlandse hogeschool. De studenten stonden één jaar
ingeschreven en kregen na een examen een bachelordiploma. In het artikel werden
twijfels geuit over de kwaliteit van de opleiding. Verder werd in het artikel
de inspecteur van het hoger onderwijs aangehaald die stelde dat zijn voorganger
het contract tussen de hogeschool en de Duitse instelling aan juristen van
het ministerie had voorgelegd. Deze zagen geen aanleiding tot stappen tegen
de hogeschool. De inspecteur gaf verder aan dat de vestigingseis een moeilijk
criterium is. Het belangrijkste was dat de studenten ingeschreven stonden
aan de Nederlandse hogeschool, hetgeen ook zo was. Het college van bestuur
van de hogeschool stond zelf kritisch tegenover de constructie en had een
notitie geschreven bestemd voor de faculteiten over procedures voor het aangaan
van samenwerkingsverbanden. In verschillende memo's deed de directeur-generaal
suggesties voor de voorwaarden waarop internationalisering gestalte kan krijgen.1Het ministerie gaf in zijn reactie aan dat de desbetreffende constructie
inmiddels niet meer werd toegepast, maar wel binnen het ministerie was onderzocht.
Het resultaat hiervan was dat de constructie niet in strijd met de wet werd
geacht. In het HOOP 1996 werd opgemerkt dat export van het hoger onderwijs
een belangrijke prioriteit was binnen de intensivering van het internationale
beleid op het terrein van onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, maar dat
de instroom van buitenlandse studenten de onderwijsbegroting niet meer mocht
belasten dan op dat moment het geval was. Volgens HOOP 1996 lag het niet in
de bedoeling om binnen de EU een actief exportbeleid te voeren, omdat hier
mogelijk grote financiële gevolgen voor reguliere onderwijsbekostiging
uit konden voortkomen. Binnen de EU moest een open ruimte voor hoger onderwijs
worden ontwikkeld waarbinnen op basis van wederkerigheid tussen de landen
mobiliteit van studenten vorm kon krijgen.Als concrete maatregel noemde het ministerie in zijn reactie een wijziging
in de WHW die het voor een instelling mogelijk maakt een instellingscollegegeld
te heffen – dat boven het wettelijk collegegeld ligt – voor studenten
buiten de EU. Volgens de Algemene Rekenkamer is de genoemde maatregel echter,
los van het feit dat de wet de instellingen niet verplicht een hoger collegegeld
te heffen, niet relevant omdat het in deze casus ging om Duitse studenten.Daarnaast wees het ministerie in zijn reactie op een wijziging in de WHW,
eveneens in het kader van HOOP 1996 die de mogelijkheden van het geven van
een opleiding in een vreemde taal beperkte. Het ministerie heeft de Adviescommissie
Opleidingsaanbod naar aanleiding van deze wetswijziging expliciet gevraagd
te toetsen op de functionaliteit van het aanbieden van een nieuwe opleiding
in een vreemde taal. Met deze maatregelen lijken de mogelijkheden
voor de bovengenoemde constructie te worden beperkt. Het ministerie gaf in
zijn reactie echter niet aan wat het effect is geweest van de maatregel. Ook
werd niet ingegaan op het aspect van het geven van onderwijs buiten de gemeente
van vestiging van de instelling.7.2.3 Wetenschappelijk onderwijsTwee diploma's bij één opleidingIn 2000 werd in een regulier overleg van ministerie, universiteiten, VSNU
en IB-groep gesproken over het afgeven van verschillende diploma's voor één
opleiding. Dit kan het geval zijn als een student meer specialisaties binnen
één studierichting heeft gedaan. Daarbij werd ook gesproken
over de gevolgen van de bekostiging. Ieder diploma telt immers mee voor de
bekostiging. In het overleg werd door het ministerie opgemerkt dat de WHW
zich hier niet tegen verzet. Dit punt kwam later dat in 2000 eveneens aan
de orde in een interne correspondentie tussen medewerkers van het ministerie.
Daarin komt de opvatting naar voren dat het afgeven van twee diploma's voor
één opleiding wel in strijd is met de WHW. Er werd verwezen
naar een concreet geval dat beschouwd zou moeten worden als «misbruik
van recht». In antwoord op vragen van de Algemene Rekenkamer gaf het
ministerie aan dat van «misbruik van recht» alleen gesproken kon
worden voor zover onbetwistbaar zou kunnen worden aangetoond dat tweede diploma's
louter en alleen zouden worden afgegeven indien dat afgeven voortkwam uit
de intentie te komen tot verhoging van de rijksbijdrage. In het besproken
geval was dat niet het geval. Dit was volgens het ministerie in de toenmalige
discussie slechts terzijde aan de orde geweest. De beslissing om eventueel
een tweede diploma uit te reiken wordt volgens het ministerie genomen door
de examencommissie van de opleiding. Het ministerie gaf overigens aan dat
het deelneemt aan het eerder genoemde overleg als waarnemer, en dat het overleg
niet ging over bekostigingsregels. Desgevraagd gaf het ministerie aan dat
er geen inventarisatie heeft plaats gevonden van het afgeven van tweede diploma's.Inschrijvingsbeleid van een universiteitCfi richtte zich in 1999 in een brief aan een universiteit waarin ze aangeeft
zich zorgen te maken over de tijdigheid van oplevering van de accountantsverklaring
en vooral over de onverwachte uitkomsten van de tellingen van de aantallen
eerstejaars over 1996 en 1997. De telling bleek lager uit te vallen, terwijl
bij alle universiteiten sprake was van hogere tellingen. De achtergrond was
de overgang van het bekostigingsmodel STABEK naar het bekostigingsmodel Prestatie
Bekostigingsmodel (PBM). Deze overgang moest budgettair neutraal verlopen.In het nieuwe stelsel zou voor elke student aan de instellingen een bepaald
bedrag worden toegekend. Naar de Algemene Rekenkamer aanneemt werd het bedrag
dat zij eventueel minder ontvingen door de overgang naar het nieuwe bekostigingsstelsel
toegekend als vaste voet: een niet-variabel deel van de Rijksbijdrage. Hoe
geringer het aantal opgegeven studenten, des te hoger de vaste voet.Op grond van het verschil in definitie van eerstejaarsinschrijvingen in
het toenmalige bekostigingsmodel STABEK enerzijds en in het nieuw in te voeren
bekostigingsmodel PBM anderzijds had Cfi voor de universiteit een hoger aantal
verwacht. Cfi had al uit contact met de administratie van de universiteit
te horen gekregen dat deze voortaan een onderscheid maakte tussen studenten
en andere personen, aangeduid als onderwijscontractanten, waar dit eerder
niet werd gedaan. Cfi vond dit op zichzelf positief maar verzocht de universiteit
echter op grond van andere overwegingen de betreffende groepen studenten alsnog
voor bekostiging in aanmerking te nemen. Zij wees er onder meer
op dat opgave van de universiteit niet voldeed aan het Bekostigingsbesluit
WHW en een brief van Cfi van 1998. Alle personen die in 1996, 1997 en 1998
in de administratie waren opgenomen moesten als student worden opgegeven.
Hierdoor kon de vaste voet juist worden vastgesteld. Verder wees Cfi op budgettaire
consequenties. Die zouden over 2000 waarschijnlijk beperkt zijn, maar konden
over de volgende jaren omvangrijk zijn als de studentenaantallen weer zouden
stijgen. Het voordeel van de handelwijze van de universiteit schatte Cfi op
één miljoen gulden. Andere universiteiten zouden volgens de
Algemene Rekenkamer hierdoor benadeeld worden omdat het bekostigingsstelsel
een verdeelmodel is.De universiteit stuurde daarop een nieuwe opgave met de gevraagde accountantsverklaring.
Hierbij gaf de universiteit aan dat er technische correcties hadden plaatsgevonden,
maar dat deelpopulaties van studenten ook nu niet in de telling waren betrokken.1Cfi verzocht vervolgens de accountantsdienst een onderzoek in te stellen
bij de universiteit. De accountantsdienst rapporteerde begin 2000.2 De accountantsdienst gaf aan dat het opstellen en indienen
van de betreffende opgaven van studenten behoorde tot de verantwoordelijkheid
van de universiteit. Geconstateerd werd dat twee groepen studenten niet waren
meegeteld in de opgave voor het nieuwe bekostigingsmodel. De eerste is een
groep van ongeveer 100 studenten die een studie volgde die door een derde
instantie werd gefinancierd. Het betrof hier een opleiding op maat die gericht
was op het behalen van een diploma. De accountantsdienst sloot niet uit dat
een deel van deze groep voldeed aan de definitie van student. De tweede was
een groep buitenlandse studenten die deelnam aan uitwisselingsprogramma's.
Een aantal noemde de accountantsdienst bij deze groep niet. De accountantsdienst
constateerde dat het niet opvoeren van deze laatste groep studenten conform
het controleprotocol was. Het opvoeren door de universiteit van deze groep
voor de bekostiging in de twee jaren daarvoor was echter volgens de accountantsdienst
in strijd met het controleprotocol. De accountantsdienst kon eevenwel geen
juridische grondslag vaststellen voor de bepaling in het controleprotocol
dat buitenlandse uitwisselingsstudenten niet mogen worden meegeteld.Eind 2000 vond uiteindelijk een gesprek plaats tussen het ministerie en
de universiteit. Van dit gesprek werd geen verslag gemaakt.Het antwoord van het ministerie op vragen van de Algemene Rekenkamer geeft
een andere lezing van deze casus. Het budgettaire voordeel voor de universiteit
waarvan werd gesproken in interne stukken van Cfi, werd in het antwoord van
het ministerie weersproken. Er was immers een daling van de component «Eerstejaars
inschrijvingen». Aangezien de overgang naar het nieuwe bekostigingssysteem
budgettair neutraal moest verlopen was er sprake van een verhoging van de
component «Strategische overwegingen». Voor het betreffende jaar
is dit een juiste constatering. Op langere termijn ligt dit anders volgens
de Algemene Rekenkamer: als de universiteit in latere jaren de «achtergehouden»
studenten weer opvoert, nemen haar inkomsten substantieel toe, naast de verkregen
hoge vaste voet.Het ministerie gaf in zijn antwoord aan dat de betrokken groep studenten
uit de opgave van de universiteit was verwijderd door correcties van de instellingsaccountant.
De groep studenten had volgens het ministerie vrijstelling gekregen voor het
collegegeld waardoor niet was voldaan aan het criterium «betaling collegegeld»
dat voor het meetellen van de inschrijvingen van belang is. In de verklaring
van de instellingsaccount werd niet op correcties in de opgave van de universiteit
ingegaan. Het bijzonder onderzoek van de accountantsdienst verschafte geen
duidelijkheid op dit punt. Zoals hiervoor is aangegeven meldde
de accountantsdienst dat niet uitgesloten moest worden dat een deel van deze
groep voldeed aan de definitie van student. Het ministerie gaf verder aan
dat in het jaar daarop wel weer sprake was van collegegeldbetaling waardoor
de groep «achtergehouden» studenten wel ingeschreven kon worden.
Daarbij ging het volgens het ministerie in de opgave van de universiteit om
kleine aantallen: 25 in 2000 en 4 in 2001. De verhoging van de rijksbijdrage
als gevolg van het weer inschrijven van de studenten was daardoor volgens
het ministerie zeer gering. Het ministerie gaf verder aan dat de beleidswijziging
van de universiteit geen betrekking had op de hier genoemde groep studenten
maar alleen op de groep buitenlandse studenten die deelnam aan uitwisselingsprogramma's.De brief van de universiteit waarin zij de overwegingen voor haar beleidswijzing
uiteenzet, noemt inderdaad alleen de groep buitenlandse studenten –
als voorbeeld – bij naam. Daarnaast werd in de brief ook een verband
gelegd tussen het restrictievere inschrijvingsbeleid en onderwijs op maat.
De overwegingen van de universiteit kunnen bovendien zonder meer van toepassing
zijn op de groep studenten die de door een derde instantie gefinancierde maatwerkopleiding
volgde.De Algemene Rekenkamer vroeg het ministerie verder of er terugvordering
had plaats gevonden in verband met het ten onrecht opvoeren voor de bekostiging
van de groep buitenlandse studenten over de voorgaande jaren, zoals de accountantsdienst
had geconstateerd. Het ministerie antwoordde dat hiertoe niet is overgegaan
omdat de juridische basis daarvoor ontbrak. Zoals hierboven als is vermeld,
kon de accountantsdienst destijds geen juridische basis vinden voor dit punt
in het controleprotocol.7.3 CommentaarDe Algemene Rekenkamer concludeert dat binnen het Ministerie van OCenW
reeds geruime tijd informatie was over het vóórkomen van verschillende
vormen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Op basis van haar dossieronderzoek
over de periode van 1996 tot najaar 2001 stelt zij vast dat het ministerie
kon veronderstellen dat de incidenten zich breder voordeden dan alleen in
de geconstateerde gevallen.De Algemene Rekenkamer concludeert verder dat het ministerie in hierboven
besproken casusbeschrijvingen niet, onvoldoende doortastend, of betrekkelijk
laat heeft gereageerd op signalen die ofwel direct verband hielden met misbruik
en oneigenlijk gebruik ofwel het ministerie aan het denken hadden kunnen zetten
over de zwakke plekken in de wet- en regelgeving. De casus lijken verzand
te zijn. Het ministerie heeft verder onduidelijkheden in wet- en regelgeving
laten voortbestaan. Een uitzondering is de wijze waarop werd gereageerd op
de signalen van vermenging van publieke en private gelden bij een HBO-instelling.
De instelling werd gekort op de rijksbijdrage vanwege een groep studenten
die ten onrechte stond ingeschreven. 8. CONCLUSIES EN AANBEVELINGENDe review door de Algemene Rekenkamer op het zelfreinigend onderzoek leidt
tot de conclusie dat de door de Tweede Kamer gevraagde «onderste steen»
niet is bovengekomen. Weliswaar is een overzicht geleverd van mogelijkheden
tot misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving, maar hierdoor
is weinig nieuws toegevoegd aan wat al bekend was. De informatie die de instellingen
via beantwoording van de vragenlijsten aanleverden, bood om diverse redenen
onvoldoende houvast. Niet alle instellingen hebben bijvoorbeeld de vragen
juist en volledig beantwoord.Het zelfreinigend onderzoek is naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer
nog niet af. Veel antwoorden op de gestelde vragen moeten nog aangevuld worden
met feitelijke gegevens en een groot aantal casus moet nog worden beoordeeld
op toelaatbaarheid volgens de geldende wet- en regelgeving. De externe commissie
van deskundigen heeft wel voorstellen voor verbetering van wet- en regelgeving
gedaan, maar de commissie noch het ministerie heeft de toelaatbaarheid van
de haar voorgelegde casus op instellingsniveau beoordeeld. Dit zal alsnog
moeten gebeuren om een correcte verrekening per instelling van te veel of
te weinig ontvangen gelden mogelijk te maken. Voorzover de commissie niet
in staat is geweest tot toetsing vanwege onduidelijke wet- en regelgeving,
zou dit expliciet vermeld moeten worden – wat uiteraard consequenties
heeft voor de mogelijkheid tot terugvordering. Immers, als wet- en regelgeving
onduidelijk blijven, kan «oranje» geen «rood» worden
en zal er geen basis voor terugvordering zijn.De benadering lijkt erop gericht het dossier te sluiten en de blik op
de toekomst te richten. De staatssecretaris van OCenW verwijst in haar begeleidend
schrijven in dit verband naar de vorige minister van OCenW die sprak van een
als «uitzichtsloos te kenschetsen proces van waarheidsvinding».
De staatssecretaris wijst zelf daarenboven op het belang van zorgvuldige hoor-
en wederhoorprocedures, mede in het licht van recente tuchtrechtelijke uitspraken
over het werk van accountants en geeft aan te streven naar administratieve
afwikkeling van de nu bekende «rode» gevallen. De omvang wordt
op hooguit één procent van de Rijksbijdrage geschat. De Algemene
Rekenkamer voorziet dat bij voortzetting van het onderzoek dit percentage
zal stijgen.De Algemene Rekenkamer meent dat voortzetting van het onderzoek onvermijdelijk
is om een goed beeld van de onregelmatigheden te verkrijgen. Zij acht het
waarschijnlijk dat er meer «rode» gevallen zijn dan tot nu toe
vastgesteld en acht het de verantwoordelijkheid van het departement om dit
uit te zoeken. De verdelende rechtvaardigheid ten aanzien van de instellingen
onderstreept deze noodzaak.In het rapport van de staatssecretaris komt alleen de rol van het veld
aan de orde. In haar begeleidend schrijven wordt wel zijdelings ingegaan op
de rol van het ministerie bij de totstandkoming van wet- en regelgeving, maar
de verantwoordelijkheid van de overheid bij het ontstaan van de onregelmatigheden
komt nauwelijks aan de orde. Dat de wetgeving onduidelijk was, de interpretatie
ervan ruim en niet gecodificeerd, had in het rapport zwaarder aangezet mogen
worden.Het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer uitvoerde op verzoek van de Tweede
Kamer leidt tot de conclusie dat het toezicht van het Ministerie van OCenW
op de onderzochte onderwijssectoren niet goed functioneert. Dit is voor het
ministerie geen nieuwe conclusie en de noodzaak om hier verbetering in aan
te brengen wordt gedeeld. Immers, in de afgelopen jaren zijn verschillende
ideeën en plannen op dit vlak geformuleerd. Ook werden in
de afgelopen jaren diverse verbeteringsacties – veelal naast elkaar –
gestart, maar deze leidden niet tot de gewenste resultaten.De Algemene Rekenkamer concludeert dat voor MenO-risico's binnen het (hoger)
onderwijsveld weinig aandacht is geweest. De opzet voor het herkennen van
dergelijke risico's is gebaseerd op vertrouwen in een deugdelijke taakuitvoering
van de diverse actoren in het toezichtstelsel. MenO-aspecten worden niet expliciet
genoemd in de controleprotocollen van het Ministerie van OCenW voor de instellingsaccountants.
De aandacht voor dit belangrijke aspect is derhalve afhankelijk van het eigen
initiatief van de betrokken instellingsaccountants. Op basis van het Taakbesluit
DAD en de Gedragslijn MenO 1998 had van de accountantsdienst van het ministerie
een meer pro-actieve opstelling verwacht mogen worden.In de door de Algemene Rekenkamer onderzochte periode (1996–2001)
waren op diverse niveaus binnen het ministerie signalen bekend van misbruik
en oneigenlijk gebruik. Hierop werd zelden adequaat gereageerd; signalen verzandden,
de beleidsdirecties bleven in gebreke en gaven onvoldoende invulling aan hun
regierol in het toezicht.De bevindingen van de Algemene Rekenkamer bevestigen de diagnose die OCenW
zelf al eerder stelde, maar waaraan – geheel in lijn met die diagnose –
geen gevolg werd gegeven: sterk in het midden van de beleidscyclus, maar zwak
in «voor- en achterkant» van de beleidscyclus. Verkenning, risicoanalyse,
evaluatie en implementatie behoeven nog altijd dringend verbetering.De Algemene Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:• het zelfreinigend onderzoek moet binnen een afzienbare termijn
door de staatssecretaris worden afgemaakt. De «oranje» casuïstiek
dient niet alleen per thema maar ook per instelling toegewezen te worden naar
«rood» of «groen». De gevallen waarin «geen
oordeel mogelijk» was vanwege ontbrekende informatie dienen nader uitgezocht
en eveneens toegewezen te worden;• in een plan van aanpak zou de staatssecretaris inzicht moeten bieden
in de te volgen werkwijze: de planning, de diepgang van het onderzoek en de
wijze van verrekening. Hiermee kan zij aangeven in hoeverre het aangekondigde
verscherpte controleregime een volledig zicht zal bieden op de onregelmatigheden
uit het verleden en de onderste steen wèl boven zal brengen.Voorts
moeten de voorstellen van de commissie van deskundigen in wet- en regelgeving
worden verwerkt zodat bestrijding van problemen op dit terrein in de toekomst
mogelijk wordt. In aansluiting hierop zou het ministerie van OCenW indringend
overleg moeten voeren met (koepels van) instellingen over eenduidige interpretatie
van wet- en regelgeving;• het toezicht van OCenW op de naleving dient verscherpt te worden.
Er zal structureel meer aandacht moeten komen voor de controle op naleving
van regels en uitvoering van taken. Het initiatief hiertoe moet komen van
de beleidsdirecties en de accountantsdienst. Door middel van aangescherpte
controleprotocollen zal de aandacht van instellingsaccountants voor MenO-aspecten
gewaarborgd moeten worden. Het ministerie zal steeds moeten blijven monitoren
of er ontwikkelingen in het veld zijn die duiden op misbruik en oneigenlijk
gebruik;• reeds door OCenW ontwikkelde voorstellen ter verbetering van de
werkwijze en de houding ten opzichte van het onderwijsveld (zoals vervat in
het project «Kwaliteitsslag») dienen conform de doelstellingen
van het project Van Beleidsvoorbereiding tot Beleidsuitvoering te worden uitgevoerd.
Voor het behoud van de koers dient dit proces zorgvuldig bewaakt en geëvalueerd
te worden. Gezien de omvang van de vereiste inspanning is het formuleren van
tijdpaden, tussendoelen en eindproducten van groot belang. De
Algemene Rekenkamer geeft het ministerie in overweging hierbij zoveel mogelijk
de eisen te hanteren die gelden bij de regeling «Grote projecten».
Verder zal bij OCenW de definitie van «signalen» verruimd moeten
worden: naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer zouden ook indicaties
voor oneigenlijk gebruik van bekostigingsregels daaronder verstaan moeten
worden. 9. REACTIE BEWINDSPERSONENMede namens de staatssecretaris van LNV (voor wat betreft de review op
het zelfreinigend onderzoek) zond de minister van OCenW op 13 februari
2003 de volgende reactie.ReviewOp 12 maart 2002 heeft mijn ambtsvoorganger, mede namens de minister van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, de Algemene Rekenkamer verzocht een review
uit te voeren op het proces en de uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek.
Bij brief van 14 maart 2002, (kenmerk 166R) hebt u met dit verzoek ingestemd.
Het proces van het zelfreinigend onderzoek was op dat moment al in gang gezet
met het verzenden van een brief op 12 maart 2002 aan de instellingen
in het HBO, WO en de BVE-sector (WJZ/2002/10 090; bijlage bij TK 2001/2002,
28 248, nr. 4) waarin de doelstellingen en de opzet van het zelfreinigend
onderzoek uiteen werden gezet, en waarbij aan alle instellingen een vragenlijst
werd gezonden, die door de instellingen na zes weken ingevuld moest worden
teruggestuurd. In deze brief omschrijft mijn ambtsvoorganger de doelstelling
van het zelfreinigend onderzoek als volgt: «een traject in gang te zetten
dat als doel heeft om alle instellingen in het hbo, wo en bve uit te nodigen
hun wijze van omgang met de bekostigingsregels uiteen te zetten». (...)
«De opbrengst van de bevraging is tweeledig. Het levert een beeld op
van de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving
omgaan. Dat helpt om tot een nadere precisering van die ruimte te komen. Verder
biedt deze aanpak de instellingen een beheersbaar en bestuurlijk kader om
eventueel misbruik of oneigenlijk gebruik te melden.»Het is de bedoeling van mijn ambtsvoorganger om door het uitvoeren van
dit zelfreinigend onderzoek binnen een beperkt tijdsbestek goed inzicht te
krijgen in de omgang van de instellingen met de regelgeving, zodat snel adequate
maatregelen konden worden genomen om onwenselijke handelwijzen te voorkomen.
Daarnaast was het onderzoek bedoeld om de instellingen de gelegenheid te bieden
schoon schip te maken en tot «zelfreiniging» te komen.Ik ben van mening dat het doel van het zelfreinigend onderzoek bereikt
is. Uit de uitgevoerde steekproef door de departementale accountantsdienst
(AD) is komen vast te staan dat het onderzoek over de volle breedte van de
drie sectoren een goed beeld heeft opgeleverd van de wijze waarop de gebruiksruimte
in de bekostigingsregelgeving wordt benut. Dit betekent dat het onderzoek
voldoende basis biedt voor een nadere precisering van de gebruiksruimte en
voor het treffen van maatregelen om onregelmatigheden met de bekostiging voor
de toekomst te voorkomen. Daarnaast is uit de steekproef komen vast te staan
dat niet alle instellingen de gevraagde informatie volledig en betrouwbaar
hebben aangeleverd. Daarom is besloten om, met gebruikmaking van de resultaten
van het zelfreinigend onderzoek, gericht steekproefsgewijs onderzoek door
de AD te laten doen om nog niet gemelde casuïstiek op tafel te krijgen
en daaraan acties te verbinden. Bovendien bieden de uitkomsten van het zelfreinigend
onderzoek voldoende aanknopingspunten om beslissingen te kunnen nemen over
terugvordering bij die instellingen die rode casuïstiek hebben gemeld
die valt in de categorie rood V. Daarmee is naar mijn oordeel – mede
in combinatie met de voorgestelde maatregelen genoemd in hoofdstuk 8 van het
rapport «Ruimte voor Rekenschap», gericht op heldere interpretatie
van wet- en regelgeving, het versterken van het toezicht en het opzetten en
uitvoeren van een handhavings- en sanctiebeleid – een goed resultaat
behaald. Over de opzet en doelstelling van het zelfreinigend onderzoek en de review
op dat onderzoek door de Algemene Rekenkamer is uitvoerig gesproken door de
Tweede Kamer op 19, 20 en 21 maart 2002 (Handelingen TK, 21 maart
2002, nr. 59). In die debatten tussen mijn ambtsvoorganger en de Tweede Kamer,
gaf de Tweede Kamer aan inzicht te willen hebben in de omvang en oorzaken
van het misbruik en oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregelgeving. Omdat
de Tweede Kamer meende dat het zelfreinigend onderzoek – gegeven de
doelstelling ervan – dit inzicht niet zou opleveren, heeft de Tweede
Kamer aan de Algemene Rekenkamer gevraagd dit aspect zelf te onderzoeken.
De Kamer hechtte er aan dat dit door een onafhankelijke instantie zou gebeuren.
Op 3 april 2002 heeft de voorzitter van de Tweede Kamer aan de Algemene
Rekenkamer gevraagd onderzoek uit te voeren naar mogelijk oneigenlijk gebruik
en misbruik van bekostigingsregelingen in het hoger onderwijs en de BVE-sector.
De doelstelling van dat onderzoek formuleerde de Tweede Kamer als volgt:«De Kamer wil graag inzicht verkrijgen in de omvang en oorzaken
van de mogelijke fraude en ongewenst strategisch gedrag met studenteninschrijvingen
in relatie tot de bekostiging van de instellingen in het hoger onderwijs.
Tevens wil de Kamer een beoordeling van de gehanteerde aanpak ter bestrijding
en voorkoming van bovenstaande zaken door ministerie(s), accountantsdienst
en instellingen inclusief de wijze waarop de verschillende verantwoordelijkheden
zijn gehanteerd» (TK 2001/1002, 28 248, nr. 12).De Algemene Rekenkamer combineert beide onderzoeken, met elk verschillende
doelstellingen, in één rapport waarin de review en het onderzoek
op verzoek van de Tweede Kamer onderscheiden onderdelen vormen. Inhoudelijk
heeft de Algemene Rekenkamer dit onderscheid echter niet aangebracht. De Rekenkamer
merkt in haar rapport namelijk op dat ze de omvang van de onregelmatigheden
niet heeft kunnen beoordelen als gevolg van de eerder door het Ministerie
van OCW vastgestelde onbetrouwbaarheid van de beantwoording door de instellingen
en door de wijze waarop het zelfreinigend onderzoek verder werd uitgevoerd.
Hieruit blijkt dat de Algemene Rekenkamer het zelfreinigend onderzoek beoordeelt
naar de mate waarin het bruikbare gegevens oplevert om de omvang van het oneigenlijk
gebruik vast te stellen. Deze vraagstelling is echter onderdeel van het onderzoek
dat de Tweede Kamer aan de Algemene Rekenkamer heeft gevraagd uit te voeren
en is geen onderdeel van de doelstelling van het zelfreinigend onderzoek.
Ik stel dan ook vast dat de Algemene Rekenkamer bij de uitvoering van de review,
het proces en de resultaten van het zelfreinigend onderzoek niet vanuit de
doelstelling van het zelfreinigend onderzoek heeft beoordeeld.Het rapport van de Algemene Rekenkamer bevat een aantal kritiekpunten
met betrekking tot de uitvoering en de resultaten van het zelfreinigend onderzoek,
die rechtstreeks te maken hebben met het feit dat de Algemene Rekenkamer het
onderzoek beoordeelt langs de maatlat van een andere doelstelling dan waarvoor
het onderzoek was opgezet. Deze kritiekpunten leiden vervolgens tot de conclusie
dat het onderzoek niet is afgerond. Hierna ga ik op deze verschillende punten
in.Oranje casuïstiekIn het zelfreinigend onderzoek zijn alle door de instellingen gemelde
handelwijzen beoordeeld op toelaatbaarheid en ingedeeld in de categorieën
groen (niet in strijd met de wet), rood (in strijd met de letter of de bedoeling
van de wet) of oranje (onvoldoende duidelijk of wel of niet in strijd met
de bedoeling van de wet is gehandeld). De oranje casuïstiek is ter beoordeling
aan een Commissie van Deskundigen voorgelegd. Blijkens de instellingsbeschikking
heeft de Commissie tot taak: • adviseren over de vraag of de interpretaties die door de instellingen
worden gegeven van de aard en de strekking van de voor hen toepasselijke bekostigingsregels
toelaatbaar zijn; en• aanbevelingen te doen over een eenduidige uitleg van de bekostigingsregels.De Algemene Rekenkamer geeft aan dat de categorie oranje niet is uitgesplitst
in groen en rood, zoals volgens haar wel de bedoeling was van de opdracht
van de Commissie van Deskundigen. Bovendien gaat de Algemene Rekenkamer er
van uit dat een dergelijke uitsplitsing nieuwe rode handelwijzen zou kunnen
opleveren die voor terugvordering in aanmerking zouden komen (rood V).Naar mijn oordeel heeft de Commissie van Deskundigen haar opdracht volledig
uitgevoerd. Aan de Commissie is de casuïstiek ter beoordeling voorgelegd,
waarbij het onvoldoende duidelijk is of er strijd is met de bedoeling van
de wet. De Commissie heeft aan haar bovengenoemde taken invulling gegeven
door de oranje casuïstiek te bundelen in thema's en voor de aldus geordende
casuïstiek een nadere normstelling te ontwikkelen waarmee de bedoeling
van de huidige regelgeving wordt geoperationaliseerd en verhelderd. Aan de
hand van die nadere normstelling kan de toelaatbaarheid van de oranje casuïstiek
worden bepaald. Op deze wijze geeft de Commissie antwoord op de vraag uit
de instellingsbeschikking of de door de instellingen gegeven antwoorden binnen
de toepasselijke bekostigingsregels toelaatbaar zijn. Tevens doet de Commissie
aanbevelingen over hoe de door haar geadviseerde nadere normstelling uitgewerkt
kan worden in nadere regelgeving of in «wetsinterpreterende beleidsregels».
Hiermee is ook voldaan aan de tweede taak van de Commissie.In het rapport «Ruimte voor Rekenschap» worden deze aanbevelingen
van de Commissie overgenomen en wordt aangekondigd dat deze zullen leiden
tot aanpassing van regelgeving of tot normatieve uitspraken. Een dergelijke
aanpak spoort met de beoogde uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek, namelijk
het nader preciseren van de grenzen van de gebruiksruimte. Het is nooit de
bedoeling geweest de taak van de Commissie zo uit te leggen dat na de beoordeling
door de Commissie uitsplitsing van de oranje casuïstiek zou plaatsvinden
in groen en rood, waarna rood zou kunnen leiden tot terugvordering bij individuele
instellingen. Vanuit een oogpunt van behoorlijk bestuur is het onjuist om
oranje casuïstiek, waarvan het voorafgaand aan de advisering door de
Commissie van Deskundigen onduidelijk was of wel of niet in strijd met regels
was gehandeld, ná advisering door de Commissie met terugwerkende kracht
als onrechtmatig te beoordelen en tot terugvordering over te gaan. Overigens
zal het in hoofdstuk 8 van het rapport «Ruimte voor Rekenschap»
aangekondigde periodieke bekostigingsoverleg ertoe leiden dat van de oranje
casuïstiek wordt vastgesteld wat wel toelaatbaar is (groen) en wat niet
(rood).Rode casuïstiekIn het rapport «Ruimte voor Rekenschap» zijn alle rode handelwijzen
(strijd met de letter of de bedoeling van de wet) nader ingedeeld in categorieën
I tot en met V. Deze indeling is gebaseerd op een normatief beoordelingskader
dat in hoofdstuk 7 van het rapport «Ruimte voor Rekenschap» is
weergegeven. Met deze indeling wordt tot uitdrukking gebracht dat verschillen
bestaan in de mate van ernst van de aangetroffen rode casuïstiek. Uitgangspunt
bij de indeling zijn de volgende criteria:• is er daadwerkelijk een reële onderwijsinspanning geleverd;• is er financieel voordeel behaald. De Algemene Rekenkamer maakt bezwaar tegen de (normatieve) indeling van
de casuïstiek in rood I t/m V. Ze vindt deze indeling moeilijk te rijmen
met wat eerder werd omschreven als rood. Niet valt in te zien, aldus de Algemene
Rekenkamer waarom twee categorieën worden opgevoerd die beginnen met
«er is sprake van handelen dat grenst aan strijdigheid met de bedoeling
van de wet (...)». Deze categorieën zijn hiermee naar de mening
van de Algemene Rekenkamer in feite ingedeeld bij «oranje». De
Algemene Rekenkamer meent dat door deze indeling de oorspronkelijke verzameling
rode handelswijzen feitelijk is teruggebracht van 50 naar 21 en impliceert
daarmee dat de indeling ertoe leidt dat rode casuïstiek buiten de mogelijkheden
tot terugvordering wordt geplaatst.Met de normatieve indeling van de rode casuïstiek wordt tot uitdrukking
gebracht dat er verschillen zijn in de mate van ernst van de aangetroffen
rode casuïstiek. De omschrijving van de drie categorieën onrechtmatig,
oneigenlijk en onregelmatig geeft weer welke elementen (onderwijsinspanning;
financieel voordeel) in welke combinatie bepalend zijn voor de indeling. Deze
omschrijving heeft geen juridische waarde en doet dan ook niet af aan het
karakter van de rode casuïstiek. Met de omschrijving «handelen
dat grenst aan strijdigheid met de bedoeling van de wet» is bedoeld
tot uitdrukking te brengen dat bij de vraag of iets in strijd is met de bedoeling
van de wet, een objectieve grens tussen rood en oranje moeilijk kan worden
getrokken. Dit houdt verband met de bevinding uit het zelfreinigend onderzoek
dat er veel onduidelijkheid is gebleken over de bedoeling van de wet(gever)
en dat door OCW onvoldoende duidelijkheid is verschaft of toepassingen nog
wel of niet meer binnen de gebruiksruimte vallen. Ook daar waar in de inhoudelijke
beoordeling is geconcludeerd dat de casuïstiek rood moest worden geduid,
is soms sprake van een zekere mate van twijfel over de vraag of de bedoeling
van de wet duidelijk is geweest voor anderen dan de wetgever zelf. Dit is
tot uitdrukking gebracht in de categorieomschrijving van III en IV; hiermee
is echter niet het karakter van de casuïstiek veranderd van rood in oranje.
Wel is op deze categorie-indeling mijn voornemen
gebaseerd om de terugvordering van ten onrechte ontvangen rijksbijdrage te
richten op de rode casuïstiek in categorie V.Casuïstiek Geen Oordeel MogelijkIn het zelfreinigend onderzoek is naast de categorieën groen, oranje
en rood de categorie «geen oordeel mogelijk» onderscheiden. Deze
categorie houdt in dat bij die instelling te weinig informatie beschikbaar
is bij het antwoord op een bepaalde vraag om tot een gefundeerd oordeel te
komen.De Algemene Rekenkamer geeft aan dat er nog een omvangrijke categorie
«geen oordeel mogelijk» is die nog niet volledig is uitgezocht
en die constructies kunnen bevatten die niet eerder herkend zijn. Dit geldt
naar haar oordeel ook voor de vragenlijsten die tijdens de validatiefase niet
in de streekproef van de accountantsdienst zijn betrokken. Ook is de Algemene
Rekenkamer van mening dat de categorie oranje is vervuild met casuïstiek
die eigenlijk het etiket «geen oordeel mogelijk» had moeten krijgen.
De werkzaamheden die verricht moeten worden om de feitelijke onregelmatigheden
in kaart te brengen zijn derhalve niet voltooid. In de door de staatssecretaris
gemaakt afweging om deze werkzaamheden niet of slechts in zeer beperkte mate
uit te voeren treedt de Algemene Rekenkamer niet, zo merkt zij op.De categorie «geen oordeel mogelijk» (GOM) hangt samen met
het tijdsbestek waarbinnen het zelfreinigend onderzoek is uitgevoerd. Daardoor
is nu reeds, anders dan wanneer gekozen was voor forensisch onderzoek bij
alle instellingen, een goed beeld aanwezig van de verschillende toepassingspraktijken
van de instellingen en kunnen maatregelen worden getroffen om op korte termijn
tot juiste toepassing van de regels te komen. Dat wil overigens niet zeggen
dat de categorie GOM verder buiten enige vorm van onderzoek zal blijven. Een
dergelijk oordeel draagt immers de mogelijkheid in zich dat er sprake is van
onregelmatigheden.Met de Algemene Rekenkamer ben ik dan ook van mening dat deze categorie
moet worden uitgezocht. In het rapport «Ruimte voor Rekenschap»
is een hard steekproefsgewijs controleregime aangekondigd. Bij het bepalen
van de reikwijdte van de steekproef zal rekening worden gehouden met risico's
die zich bij instellingen voordoen. Het voorkomen van een of meerdere GOM-oordelen
geeft aan dat er sprake is van een risico. Deze instellingen zullen derhalve
in de steekproef worden opgenomen. Voor zover GOM-oordelen voorkomen in combinatie
met casuïstiek rood V, zal in het kader van nader onderzoek bij een dergelijke
instelling met het oog op administratieve afdoening of terugvordering onderzoek
plaatsvinden naar GOM-casuïstiek. Daarmee is verzekerd dat deze categorie
casuïstiek onderzocht zal worden.Wat betreft de opmerking van de Algemene Rekenkamer over vervuiling van
de categorie oranje met GOM-oordelen wil ik het volgende opmerken. Bij de
afgrenzing tussen oranje en GOM is als volgt te werk gegaan. Als het ondanks
de aanwezigheid van onvolledige feitelijke informatie toch mogelijk was om
tot een kleurtoekenning te komen is dit gedaan. Alleen wanneer de informatie
zodanig onvolledig was dat niet een kleur kon worden toegekend is «geen
oordeel mogelijk» toegekend. Het kan daardoor voorkomen dat er oranje
casuïstiek is waarbij de feitelijke informatie onvolledig is, zoals de
Algemene Rekenkamer constateert, maar daarmee is niet gezegd dat de casuïstiek
ten onrechte oranje is gescoord. Dit kan overigens ook voorkomen bij de categorieën
rood en groen.KwantificeringDe doelstelling en de opzet van het zelfreinigend onderzoek zijn niet
gericht op het vaststellen van de omvang van het oneigenlijk gebruik. De uitkomsten
van het onderzoek bieden in verband daarmee geen basis voor het maken van
een reële berekening van het geconstateerde oneigenlijk gebruik. In het
rapport Ruimte voor Rekenschap is daarom geen kwantificering opgenomen van
de omvang van de rode casuïstiek.De Algemene Rekenkamer stelt dat geen getalsmatige uitkomsten zijn opgenomen
in het eindrapport, onder andere vanwege de onzekerheden in de berekeningen
en vanwege de schijnnauwkeurigheid die deze zouden oproepen. De Algemene Rekenkamer
verwijst echter wel naar «berekeningen voor de kwantificering»
en noemt dan bedragen waarvan wordt gezegd dat deze zo onzeker zijn dat ze
geen reële schatting van de minimumpositie van de gebleken onregelmatigheden
kunnen vormen.De berekeningen waarnaar de Algemene Rekenkamer verwijst zijn indicatieve
berekeningen die door OCW zijn gemaakt op basis van de bekende studentenaantallen
behorend bij de rode casuïstiek. Aan de Algemene Rekenkamer is uiteengezet
waarom in Ruimte voor Rekenschap geen bedragen worden genoemd:• uit de validering door de AD is gebleken dat niet altijd juiste
of volledige informatie is verstrekt; hierdoor zijn de bekende studentenaantallen
niet betrouwbaar• de instellingen is bij de opgave van studentenaantallen niet gevraagd
bij de beschreven handelwijze te specificeren naar soort en niveau van de
opleiding, zodat bij de omvang van de ten onrechte ontvangen rijksbijdrage
met aannames moet worden gerekend;• door de werking van verdeelsystematiek van de bekostigingsmodellen is er geen sprake van vaste prijzen per student. Ook hier wordt gerekend
met een aantal aannames.Dit betekent dat pas na hoor- en wederhoor en nader onderzoek naar de
feitelijke omstandigheden bij instellingen realistische berekeningen kunnen
worden gepresenteerd. Het noemen van bedragen door de Algemene Rekenkamer,
waarbij dan ook nog geen uitsplitsing is gemaakt tussen de sectoren HBO en
BVE, vind ik bezwaarlijk.Verzoekonderzoek Tweede KamerDe Algemene Rekenkamer geeft in haar rapport een aantal mogelijkheden
weer voor creatief gebruik van de regelgeving. Ik constateer dat de mogelijkheden
die u aandraagt niet of nauwelijks afwijken van de beïnvloedingsmogelijkheden
die zijn beschreven in het zelfreinigend onderzoek. De «extra»
beïnvloedingsmogelijkheden die worden geschetst betreffen vooral theoretische
mogelijkheden die in de praktijk niet zullen voorkomen. Ten aanzien van de
horizontale doorsnijding van leerbedrijven geeft u dit bijvoorbeeld zelf al
aan. De constatering dat u niet of nauwelijks nieuwe beïnvloedingsmogelijkheden
ziet, versterkt mijn conclusie dat het zelfreinigend onderzoek over de volle
breedte van de drie sectoren een goed beeld geeft van de wijze waarop de gebruiksruimte
in de bekostigingsregelgeving wordt benut.De Algemene Rekenkamer concludeert dat op basis van het Taakbesluit DAD
en de gedragslijn MenO 1998 een meer pro-actieve opstelling van de accountantsdienst
ten opzichte van de instellingsaccountants verwacht had mogen worden. Aandacht
voor risico's op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik blijft naar
de mening van de Algemene Rekenkamer afhankelijk van het eigen initiatief
van de instellingsaccountants. De accountantsdienst van mijn ministerie had
zelf meer onderzoek naar deze risico's moeten doen.Hoewel deze conclusie met de kennis van nu gerechtvaardigd lijkt, wijzen
soortgelijke ontwikkelingen op andere beleidsterreinen op een bredere maatschappelijke
ontwikkeling waarbij de relatie tussen departementale accountantsdiensten
en externe accountants onderwerp van discussie is. De Minister van Financiën
heeft in het verantwoordingsdebat op 3 juli 2002 aangekondigd de relatie tussen
de departementale accountantsdiensten en externe accountants nader te bestuderen.
De relatie met de instellingsaccountants in het onderwijsveld moet dan ook
zeker in het licht van deze bredere maatschappelijke context worden bezien.
Ik ben met de Algemene Rekenkamer van mening dat op korte termijn reeds de
nodige maatregelen noodzakelijk zijn. De controleprotocollen voor 2003 voor
de accountantscontrole bij de instellingen zijn aangepast; aan de instellingsaccountants
wordt gevraagd evidente zaken waarbij sprake is van onrechtmatige besteding
van de rijksbijdrage en extreme gevallen van ondoelmatigheid te melden. Overigens
zullen de controleprotocollen jaarlijks worden aangepast aan nieuwe inzichten
en omstandigheden. Daarnaast zal ik de transitie van de departementale accountantsdienst
naar een auditdienst benutten om de toezichthoudende rol van het ministerie
van OCW te versterken. De auditdienst zal worden belast met het auditen van
de gehele toezichtsketen en zal daarover periodiek advies uitbrengen aan het
auditcommittee dat sinds eind 2002 is uitgebreid met externe deskundigen.
Wat in dit verband ook niet onbenoemd mag worden gelaten is mijn voornemen
om in het voorjaar van 2003 te komen tot het opstellen van risicoprofielen
per instelling. Het opstellen van een risicoprofiel per instelling is een
geschikte methode om de verschillende signalen van de verschillende toezichthouders
bij elkaar te brengen. De toekomstige auditdienst kan deze risicoprofielen
gebruiken om een auditprogramma op te stellen om de afzonderlijke instellingen
te monitoren dan wel om gericht onderzoek en/of actie te ondernemen. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft zich met name gericht op
de periode van 1996–2001. Op basis van het onderzoek over die periode
komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat OCW «sterk is in het
midden van de beleidscyclus, maar zwak in de «voor en achterkant»
van de beleidscyclus».Ik onderschrijf deze conclusie. Ik hecht er echter aan te benadrukken
dat sinds 2002, een periode die grotendeels buiten het onderzoek viel, een
aantal verbeteracties binnen mijn departement is gestart die juist zijn bedoeld
om de in uw rapport gesignaleerde problemen te verhelpen (zie bijlage). Ik
doel op de verbeteracties die in 2002 zijn ingezet in het kader van de Kwaliteitsslag
OCW. De kwaliteitsslag is de implementatiefase van het traject Sprong. Deze
fase is niet door de Algemene Rekenkamer meegenomen in haar onderzoek, waardoor
mijns inziens een onevenwichtig beeld ontstaat. In het kader van de kwaliteitsslag
vindt sinds medio 2002 de implementatie plaats van een planning en controlcyclus
binnen het departement die ervoor moet zorgen dat de planning en control van
de strategische, beleids- en uitvoeringscyclus geordend verloopt. Op deze
wijze wordt een betere beheersing van de verschillende elementen in de beleids-
en toezichtsketen gewaarborgd. Ook wordt gewerkt aan de daadwerkelijke implementatie
van de ATC-cyclus, met als resultaat dat er per sector en per instelling risicoprofielen
beschikbaar zullen komen. In het kader van de kwaliteitsslag zijn ook stappen
voorwaarts gezet in de omvorming van de Accountantsdienst tot Auditdienst.
Ter implementatie van de aanbevelingen van de Taskforce Rekenschap is een
projectdirectie Rekenschap in het leven geroepen. De aanbevelingen van de
Taskforce rekenschap behelzen onder meer het opzetten van een samenhangend
en stevig uitvoerings- en handhavingsbeleid en het verkennen van nieuwe bekostigingsstelsels.
Voorts is ter uitvoering van de aanbevelingen van het rapport van de Taskforce
Rekenschap het wetsvoorstel korte klap opgesteld, dat binnenkort bij de Tweede
Kamer wordt ingediend. Verder zijn de controleprotocollen aangescherpt.De Algemene Rekenkamer concludeert naar aanleiding van archiefonderzoek
in de periode 1996–2001 dat binnen het ministerie van OCW informatie
was over het voorkomen van verschillende vormen van misbruik en oneigenlijk
gebruik. Signalen die het ministerie aan het denken hadden kunnen zetten over
zwakke plekken in de wet- en regelgeving zijn niet adequaat opgepakt en het
ministerie heeft onduidelijkheid in de wet- en regelgeving laten voortbestaan,
aldus de Algemene Rekenkamer.Ik merk hierbij op dat het begrip signalen in het debat over de onregelmatigheden
met de bekostiging bij zes hogescholen in een andere betekenis – namelijk
duidend op fraude of misbruik – is gebruikt dan de Algemene Rekenkamer
nu doet. De casuïstiek die de Algemene Rekenkamer beschrijft vormt wel
een illustratie van het niet adequaat reageren op indicaties over onhelderheid
in de wet- en regelgeving en interpretatiekwesties, maar niet van het onopgemerkt
blijven van fraude en misbruik. De analyse dat te laat en onvoldoende doortastend
op onduidelijkheden is gereageerd deel ik echter. In «Ruimte voor Rekenschap»
kondig ik maatregelen aan die dit voor de toekomst moeten voorkomen. In dit
verband wijs ik op versterking van het toezicht, de versterking van het auditcommittee,
het instellen van een periodiek bekostigingsoverleg, het aanpassen van de
klokkenluidersprocedure en de aankondiging van een stevig handhavings- en
sanctiebeleid.Ter afsluiting wil u graag mededelen dat ik de Algemene Rekenkamer erkentelijk
ben voor de aanbevelingen in hoofdstuk 8. Deze sluiten zeer goed aan bij de
voornemens die ik reeds heb aangekondigd in het rapport «Ruimte voor
Rekenschap». Hierbij valt in het bijzonder te denken aan het verscherpen
van het toezicht van OCW op de naleving van regels, hetaanscherpen
van de controleprotocollen, het aanpassen van weten regelgeving, het doen
van normatieve uitspraken over de juiste interpretatie en toepassing van de
regelgeving en het invoeren van een bekostigingsoverleg met (koepels van)
instellingen. Voor de vervolgaanpak is binnen mijn ministerie een plan van
aanpak opgesteld. Uw aanbeveling, dat reeds door OCW ontwikkelde voorstellen
ter verbetering van de werkwijze en houding van het ministerie ten opzichte
van het onderwijsveld, en de nog nader uit te werken voorstellen conform de
VBTB-systematiek worden vormgegeven, neem ik over. 10. NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe Algemene Rekenkamer is verheugd te vernemen dat de minister en de staatssecretaris
de belangrijkste conclusies van het rapport delen en maatregelen in het vooruitzicht
stellen die in belangrijke mate tegemoet komen aan haar aanbevelingen. Wat
het zelfreinigend onderzoek betreft blijken ook de bewindspersonen van mening
dat de «onderste steen» niet is boven gekomen en dat daartoe met
een vervolgaanpak nog een lange weg begaan moet worden. De bewindspersonen
weten zich verantwoordelijk voor een juiste afwikkeling. Het uitgangpunt van
de Algemene Rekenkamer is dat de ministers zich door middel van toezicht een
oordeel dienen te vormen over de taakuitvoering en de recht- en doelmatige
besteding van het publieke geld door rechtspersonen met een wettelijke taak,
waartoe de onderwijsinstellingen behoren. De Algemene Rekenkamer vervult hier
een controlerende en geen uitvoerende taak. Het verzoek van de Tweede Kamer
aan haar om aard en omvang van de onregelmatigheden te beoordelen heeft zij
steeds in dit licht bezien. Omdat het ministerie inzicht op dit punt slechts
zeer beperkt heeft verkregen, kon de Algemene Rekenkamer haar taak niet volledig
vervullen. Met de gegevens die het ministerie verzamelde, kon de Rekenkamer
niet meer dan een minimumpositie kwantificeren.Het zelfreinigend onderzoek was bedoeld de instellingen de gelegenheid
te bieden schoon schip te maken en tot «zelfreiniging» te komen.
Dit betekent volgens de bewindspersonen uitsluitend het verkrijgen van een
goed beeld door het ministerie van de wijze waarop de gebruiksruimte in de
bekostigingsregelgeving wordt benut door instellingen. Het onderzoek zou niet
bedoeld zijn geweest om kwantitatieve gegevens te verzamelen, laat staan de
onderste steen boven te halen. Op het verkrijgen van een totaalbeeld van de
omvang van de fraude zou het onderzoek nimmer gericht zijn geweest.De Algemene Rekenkamer wijst de bewindspersonen er evenwel op dat de vorige
minister van OCenW in de Tweede Kamer over de aard van het onderzoek opmerkte
dat «het ook een taak van de minister (is) om zelf over te gaan tot
actie om ervoor te zorgen dat wij de onderste steen zo snel mogelijk boven
zouden kunnen krijgen. Ik heb daarvoor een aanpak gekozen (zelfreiniging)
die naar mijn mening het snelst de gewenste informatie boven tafel zou kunnen
brengen.» De Algemene Rekenkamer vermag niet in te zien hoe dit mogelijk
is zonder per instelling vast te stellen voor welk bedrag en gedurende welke
periode geld in strijd met de bekostigingsregels is ontvangen. De opzet van
het zelfreinigend onderzoek was onmiskenbaar gericht op het verwerven van
óók kwantitatief inzicht in de problematiek. In de loop van
het onderzoek is de nadruk op het kwalitatieve aspect komen te liggen. Daardoor
heeft het zelfreinigend onderzoek naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer
niet opgeleverd wat het moest opleveren: inzicht in aard èn omvang
van onregelmatigheden.De Algemene Rekenkamer is verheugd te constateren dat de categorie «geen
oordeel mogelijk» betrokken zal worden in het harde steekproefsgewijze
onderzoek. Zij acht het echter wenselijk dat in deze gevallen met de nodige
diepgang, over een aaneengesloten periode van verscheidene jaren onderzocht
wordt, opdat zelfreiniging in de vorm van financiële verrekening mogelijk
wordt.De Rekenkamer is bezorgd over de aanpak van de categorie «oranje».
Volgens de bewindspersonen heeft de externe commissie haar opdracht ten aanzien
van de beoordeling van deze categorie volledig uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer
blijft van mening dat dit niet het geval is. De opdracht van de externe commissie
behelsde naast advisering over de toekomst «het adviseren van de minister
omtrent de vraag of de door deinstellingen gegeven antwoorden
binnen de toepasselijk bekostigingsregels toelaatbaar zijn». Die taak
zou volgens de bewindspersonen slechts betrekking hebben op de vraag of deinterpretaties die door de instellingen worden gegeven
van de aard en de strekking van de voor hen toepasselijke bekostigingsregels
toelaatbaar zijn. Door alleen van interpretaties te spreken lag bundeling
voor de hand en kon de blik afgewend worden van de concrete dossiers. Op instellingsniveau
had evenwel conform de opdracht voor elke oranje casus een antwoord moeten
komen: groen of rood. Dit laatste heeft de commissie niet gedaan. De bewindspersonen
zijn voornemens dit cruciale onderdeel van het proces, dat direct gevolgen
heeft voor de verrekening, te laten uitvoeren door het nieuw in het leven
geroepen periodieke bekostigingsoverleg. Dit gremium bestaat onder meer uit
belanghebbenden. De Algemene Rekenkamer is evenwel van mening dat de toedeling
door een onafhankelijke instantie dient plaats te vinden. Een dergelijke werkwijze,
die overigens naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer ook besloten lag
in de opzet van het zelfreinigingsproces, is bestuurlijk zorgvuldig.De Algemene Rekenkamer wil er nogmaals op wijzen dat de instellingen zelf
primair verantwoordelijk zijn voor een correcte omgang met Rijksmiddelen.
Als dit niet correct gebeurt gaat dat ten koste van instellingen die wèl
correct handelen. De beleidsdirecties dienen hier bovenop te zitten. De Algemene
Rekenkamer stelt met genoegen de aanscherping van de controleprotocollen vast
waardoor de instellingsaccountant nu gedwongen wordt «evidente zaken
waarbij sprake is van onrechtmatige besteding van de rijksbijdrage, extreme
gevallen van ondoelmatigheid en extreme omissies in het interne financiële
beheer» te melden. De gehanteerde formulering werpt echter een schril
licht op het controleregime tot nu toe.Wat betreft de reactie van de minister op het verzoekonderzoek van de
Tweede Kamer is de Algemene Rekenkamer verheugd dat conclusies worden onderschreven
en aanbevelingen worden overgenomen. Ook de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd
dat sinds 2002 wederom verbeteracties in gang zijn gezet en zal deze in toekomst
nauwkeurig volgen. BIJLAGE 1 Stand van zaken zelfreinigend onderzoekIn het zelfreinigend onderzoek werd aan 160 instellingen in WO, HBO en
BVE een vragenlijst verzonden. Alle instellingen beantwoordden de vragenlijst.
Van de aangeschreven instellingen was een aantal inmiddels gefuseerd, zodat
uiteindelijk 155 vragenlijsten in de beoordeling werden betrokken. De antwoorden
van de instellingen werden per vraag beoordeeld. Per vraag waren meer oordelen
mogelijk vanwege de mogelijkheid dat in één antwoord meer handelwijzen
aan de orde kwamen.De Algemene Rekenkamer heeft de beoordeelde antwoorden naar de categorieën
«rood», «oranje», «groen» en «geen
oordeel mogelijk» (GOM) geïnventariseerd. Dit leidt tot het volgende
overzicht.Tabel 1: Categorisering van antwoorden  BVEHBOWOLOBTotaalAantal betrokken instellingen73481321155totaal aantal antwoorden1241816221632341Waarvan     rood73 (6%)84 (10%)8 (3%)0 (0%)165 (7%) oranje125 (10%)67 (8%)15 (7%)2 (3%)209 (9%)groen969 (78%)605 (74%)192 (87%)47 (75%)1 813 (77%)GOM74 (6%)60 (8%)6 (3%)14 (22%)154 (7%)Uit de tabel blijkt dat:• in de HBO-sector relatief de meeste antwoorden als rood zijn beoordeeld;• in de BVE-sector relatief de meeste antwoorden als oranje zijn
beoordeeld;• in de WO-sector relatief de meeste antwoorden als groen zijn beoordeeld;• bij de LOB's relatief is het meest het oordeel «GOM»
gegeven.Leeswijzer:• in een antwoord worden soms verschillende handelwijzen geschetst
die ieder op zich worden beoordeeld. In bovenstaand overzicht heeft de Algemene
Rekenkamer het zwaarste oordeel gebruikt; dus rood is zwaarder dan oranje;
oranje is zwaarder geteld dan GOM (GOM kan uiteindelijk leiden tot rood, oranje
of groen);• in één antwoord op een vraag kunnen verschillende
handelwijzen zijn opgenomen. Daarnaast kan één handelwijze in
verschillende vragen naar voren zijn gekomen. Hierdoor kunnen afwijkingen
zijn ontstaan ten opzichte van de inventarisatie van handelwijzen in bijlage
2 van het rapport Ruimte voor Rekenschap van het Ministerie van OCenW, waar
casus het uitgangspunt vormen, en ten opzichte van de hieronder opgenomen
tweede tabel.De bovenstaande indeling van handelwijzen kan niet gevolgd worden in de
daarop volgende stap van het zelfreinigingsproces (beoordeling door de commissie
van deskundigen). De werkzaamheden van de commissie van deskundigen hebben
niet op het niveau van de instelling tot een oordeel geleid over het al dan
niet toelaatbaar zijn van een handelwijze. De commissie heeft de casuïstiek
op een hoger aggregatieniveau, «thematisch», aangeboden gekregen.
Er zijn derhalve geen als «Oranje» beoordeelde antwoorden op instellingsniveau
naar de commissie gegaan. De beoordeling van de thema's is vervolgens door
het ministerie niet toegepast op de oorsponkelijk gemelde casus. In de eindfase van het zelfreinigend onderzoek heeft het ministerie ervoor
gekozen de categorie «rood» nader in te delen in de subcategorieën
«rood I» tot en met «rood V». De lichtste categorie
is subcategorie I en de zwaarste is subcategorie V. De zwaarste subcategorie
bestaat uit handelwijzen waarbij volgens de staatssecretaris evident de wet
niet is nageleefd en waarbij bekostiging is ontvangen zonder dat daar een
reële onderwijsinspanning tegenover heeft gestaan. Naar deze laatste
categorie is zij voornemens nader onderzoek in te stellen. In de volgende
tabel geeft de Algemene Rekenkamer inzicht in effecten van deze nadere indeling.Tabel 2: Nadere categorisering van «rood»  BVEHBOWOLOBAantal instellingen73481321Aantal instellingen met 1 of meer rode handelwijzen39 (53%)26 (54%)5 (38%)0 Aantal rode handelwijzen bij deze instellingen94535n.v.t. I7 (7%)1 (2%)0n.v.t. II24 (26%)3 (6%)0n.v.t. III32 (34%)6 (11%)0n.v.t. IV19 (20%)3 (6%)3 (60%)n.v.t. V12 (13%)40 (75%)2 (40%)n.v.t. Aantal instellingen met handelwijzen uit de subcategorie
V9222n.v.t.Uit de tabel blijkt dat:• zowel in de BVE- als HBO-sector ongeveer de helft van de instellingen
rode handelwijzen kent;• van de drie sectoren de BVE-sector de meeste rode handelwijzen
kent;• van de drie sectoren de HBO-sector de meeste handelwijzen kent
in de zwaarste subcategorie van «rood»;• binnen de HBO-sector de meeste rode handelwijzen tot de ernstigste
subcategorie (V) behoren.Leeswijzer:• zoals gezegd sluit deze tabel niet aan bij de eerste tabel. Dit
wordt veroorzaakt doordat één handelwijze in meer vragen naar
voren kan zijn gekomen. De Algemene Rekenkamer heeft niet de gegevens voorhanden
om deze tabellen op elkaar aan te laten sluiten.De staatssecretaris heeft voorstellen gedaan voor aanpassing van de wet-
en regelgeving. Deze zijn erop gericht het vigerende bekostigingssysteem meer
fraudebestendig te maken. Wat betreft de afhandeling van de rode casuïstiek
heeft zij de volgende voornemens geuit. Wat betreft de subcategorie «rood
V» doet zij de betrokken instellingen een voorstel tot administratieve
afdoening. Indien de betrokken instellingen dit verzoek afwijzen zal zij bij
hen een nader onderzoek instellen. Voor de subcategorieën «rood
IV» en lichter ziet zij af van terugvordering. Voor de overige instellingen
kondigt zij voor de komende jaren een «hard, steekproefgewijs controleregime»
aan. In het geval van aangetroffen fouten zal dan naast terugvordering zo
mogelijk een extra inhouding op de Rijksbijdrage toegepast worden. Wanneer
in dit steekproefonderzoek rode casuïstiek van de subcategorie «rood
IV» wordt aangetroffen zal geen terugvordering plaatsvinden, maar zal
het reguliere sanctie-instrumentarium in de WEB en de WHW, bestaande uit inhouding
of tijdelijke opschorting van de Rijksbijdrage worden toegepast. Het steekproefonderzoek
zal verder moeten aantonen dat de lichtere subcategorieën niet meer voorkomen. BIJLAGE 2 Voorziening «Pasvorm»De Pasvorm is een specifieke maatwerkvoorziening die is ontwikkeld door
een Regionaal Opleidings Centrum (ROC) en bedoeld voor risico-deelnemers in
het beroepsonderwijs. Het beroepsonderwijs is sinds 1997 in de WEB geregeld
en het onderwijs aan risicodeelnemers valt hier ook onder.Voor deze risicodeelnemers zijn geen speciale voorzieningen in de WEB
opgenomen. Wel zijn er speciale kwalificatietrajecten en is onderwijs op het
nieuwe niveau 1 geïntroduceerd. ROC's hebben ieder op zich maatwerktrajecten
ontwikkeld.De Pasvorm van het ROC is zeer succesvol en kreeg in 2001 uit handen van
de staatssecretaris de Nationale Onderwijsprijs. Begin 2001 zei de minister
dat de Pasvorm de school van de toekomst was. Het was hem toen bekend dat
het onderwijs dat het ROC aanbood aan de risicodeelnemers niet altijd voldeed
aan de regelgeving van de WEB en dus eigenlijk niet bekostigd mocht worden
door OCenW.De onderwijsinstelling had dit probleem al eerder kenbaar gemaakt bij
de directie BVE. Omdat de instelling de opleiding van deze deelnemers niet
zelf kon dragen, was gekozen voor het inschrijven in een reguliere bekostigde
opleiding waarvan de instelling wist dat de leerlingen deze opleiding niet
altijd zouden volgen.Het goede onderwijsvoorbeeld van de Pasvorm werd door meer instellingen
gevolgd die op grond van de prijs die de Pasvorm had gekregen, meenden te
mogen afleiden dat OCenW met deze aanpak ook financieel akkoord ging.Geconstateerd werd echter dat de Pasvorm niet viel «onder de ruimte
die de WEB de instellingen biedt» en de vraag werd gesteld of de huidige
wijze van bekostiging wel legitiem was. De directeur BVE vroeg de inspectie
dit te onderzoeken. In juni 2001 bracht de inspectie een rapport uit («De
pasvorm in de paskamer»). De inspectie concludeerde dat de WEB oneigenlijk
was toegepast, maar omdat de pasvorm en gelijksoortige varianten van onderwijsinhoudelijk
en maatschappelijk belang waren, pleitte zij ervoor om «voor de bekostiging
van deze aanpak een voorziening te treffen die minder omstreden is dan de
huidige». Het inspectierapport leidde tot overleg met het ROC in september
2001 waarbij OCenW het ROC verzocht binnen de kaders van de wet te blijven.
Volgens een brief van de minister aan het ROC van december 2001 had de instelling
in het gesprek de bereidheid getoond «om de werkwijze van de Pasvorm
in overeenstemming te brengen met kaders die krachtens de geldende wet worden
gesteld». 1In een aanvulling op de beantwoording van de vragenlijst die OCenW begin
2002 in het kader van het zelfreinigend onderzoek aan alle instellingen had
gezonden, merkte het ROC in juni 2002 op dat in 2001 met het ministerie was
afgesproken dat per 1 oktober 2002 de pasvormdeelnemers ingeschreven zouden
worden op de door OCen W in 2001 voorgestelde wijze. Dit zonder terugwerkende
kracht.In de beantwoording van de vragenlijsten door andere ROC's die ook maatwerktrajecten
als de Pasvorm verzorgen, kwam echter niet naar voren dat OCenW met deze instellingen
een soortgelijke afspraak als met het «Pasvorm»-ROC had gemaakt.De kwestie werd aan de commissie van deskundigen als «oranje»
voorgelegd. De commissie meende dat ook voor risicodeelnemers het bestaande
bekostigingsstelsel toereikend moet zijn. Zij achtte het gewenst dat een aantal
maatregelen wordt getroffen. Zo zou een wetsinterpreterende maatregel op zijn
plaats kunnen zijn.2 Het oordeel«groen»
werd niet gegeven. De maatwerktrajecten zullen het onderwerp zijn van nadere regelgeving,
zoals de staatssecretaris in haar recente rapport aangaf.De minister had dit in juli 2002 al aan de ROC's laten weten in een kadernotitie
Risicoleerlingen. Voor een wijziging van wet- en regelgeving verwees hij naar
het komend kabinet. Hij gaf alleen het huidige wettelijke kader aan, waarbij
hij hoopte een duidelijke boodschap over te brengen: «wet- en regelgeving
zijn niet een eindpunt maar een beginpunt. Dat betekent een denken vanuit
mogelijkheden, niet vanuit beperkingen. Dat betekent een actieve inzet om
binnen de gegeven kaders het optimale eruit te halen (...).»Samenvattend: een nieuwe onderwijsvorm paste qua bekostiging niet binnen
de WEB. Hoewel dat al een aantal jaren bij OCenW bekend was, werden geen pogingen
ondernomen de WEB op dit punt aan te passen. Met één ROC werd
een strengere afspraak gemaakt die niet werd doorgetrokken naar andere ROC's
met soortgelijke maatwerktrajecten. De commissie van deskundigen erkende de
waarde van deze opleidingen. Zij gaf niet de aanbeveling de bekostiging aan
te passen, maar stelde wel een «beleidsregel» voor, zonder te
vermelden wat deze zou moeten inhouden en welk tijdspad in acht genomen zou
moeten worden. BIJLAGE 3 Bijlage bij de reactie van de bewindspersonen:
Overzicht activiteiten in 2002Versterking van het auditcommitteeEind 2002 zijn de taken van de auditcommittee aangepast conform de aanbevelingen
van de Commissie Kordes en is de samenstelling verbreed met externe deskundigheid.Omvorming accountantsdienst naar auditdienstIn 2002 is gestart met de omvorming van de huidige departementale accountantsdienst
tot een auditdienst. Deze wordt belast met het auditen van de gehele toezichtsketen
en brengt daarover periodiek advies uit aan het auditcommittee. Inmiddels
zijn enkele nieuwe auditinstrumenten ontwikkeld zoals de zoeklichtonderzoeken
en is het onderzoek op kwaliteit van de controle werkzaamheden van de instellingsaccountants
aangescherpt. In 2003 zullen deze in gang gezette activiteiten verder worden
uitgewerkt, bijvoorbeeld door het ondersteunen en ontwikkelen van risicomanagement
bij directies.Wetsvoorstel Korte KlapConform de aanbevelingen van de Taskforce Rekenschap is een wetsvoorstel
korte klap opgesteld waarover inmiddels advies van de Raad van State is ontvangen.
Binnenkort zal het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Het
streven is om het wetsvoorstel uiterlijk 1 september 2003 in werking te laten
treden, zodat de maatregelen met de bekostigingstelling van 1 oktober 2003
geëffectueerd zijn.Aanscherping ControleprotocollenIn december 2002 zijn de controleprotocollen voor 2003 aangepast. Het
betreft het door de instellingsaccountant laten melden van evidente zaken
waarbij sprake is van onrechtmatige besteding van de rijksbijdrage, extreme
gevallen van ondoelmatigheid en extreme omissies in het interne financiële
beheer.Revitalisering ATCIn 2002 is, ter uitvoering van de aanbevelingen van de Taskforce Rekenschap,
gestart met de implementatie van het ATC-stelsel. De volgende resultaten zijn
in het kader van ATC reeds behaald:– Afspraken over verantwoordelijkheden en rollen van directies,
SG/DG/BR, Audit committee, auditdienst, FEZ, Inspectie, Cfi en uitvoerende
organisaties;– Implementatie regieoverleg (overleg tussen directie en toezichthouders
(Cfi, inspectie en AD) bij alle directies (sinds 2002 bij BVE, vanaf begin
2003 bij HO en VO);– pilot ontwikkeling toezichtsketen is uitgevoerd.KlokkenluidersprocedureDe klokkenluidersprocedure is eind 2002 herzien en uitgebreid met een
voorziening als gevolg waarvan alle binnenkomende signalen worden beoordeeld
op de noodzaak om tot aanpassing van de regelgeving over te gaan. Actieplan maatregelen uit het rapport Ruimte voor RekenschapDe maatregelen uit het rapport Ruimte voor Rekenschap zijn in een actieplan
opgenomen en voorzien van een beschrijving van de resultaten en een concreet
tijdpad. Over de uitvoering zal, zoals ook in het rapport Ruimte voor Rekenschap
is toegezegd, de Tweede Kamer via een periodieke voortgangsrapportage worden
geïnformeerd. BIJLAGE 4 Lijst met gebruikte afkortingenADAccountantsdienstAOCAgrarische Opleidingen
Centra ATCAccountability, Toezicht
en Controle   BBLBeroepsbeleidende
leerwegBISONBeraad Internationale
Samenwerking Onderwijs NederlandBOLBeroepsopleidende
leerweg BPVBeroepspraktijkvormingBVEBeroepsonderwijs en
volwasseneneducatie  CBSCentraal Bureau voor
de Statistiek CfiCentrale Financiën
instellingen   DADDepartementale accountantsdientDWKDirectie Wetenschap
en Kennisoverdracht  ESFEuropees Sociaal Fonds   FEZFinancieel Economische
Zaken   GOMgeen oordeel mogelijk  HBOHoger beroepsonderwijs HOBEKHoger onderwijs
bekostigingsmodel HOOPHoger Onderwijs en
Onderzoek PlanHRMHuman resource management   IBGInformatie Beheergroep   KBBKenniscentra Beroepsonderwijs
Bedrijfsleven  LOBLandelijke organen
beroepsonderwijs LNVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij   MBOMiddelbaar beroepsonderwijsMenOMisbruik en oneigenlijk
gebruik MUBWet modernisering
universitaire bestuurs- organisatie  NivraKoninklijk Nederlands
Instituut van Registeraccountants   OCenWOnderwijs, Cultuur
en Wetenschappen OVFOnderwijsvraagfactor   PMBPrestatie bekostigingsmodel   ROCRegionale opleidingen
centra  SCPSociaal Cultureel
Planbureau STABEKStabiele Bekostiging   VOAvoorbereidende ondersteunende
activiteitenVSNUVereniging van Universiteiten   WEBwet educatie en beroepsonderwijs WHWwet op het hoger en
wetenschappelijk onderwijs WJZwetgeving en juridische
zakenWOwetenschappelijk onderwijsXNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2001, 28 248, nr. 12.XNoot2Brief Algemene Rekenkamer, d.d. 26 september 2002, 610R.XNoot1Het gaat hierbij om de volgende registers:• de registratie van opleidingsgegevens binnen bekostigd en aangewezen
onderwijs (CROHO);• de registratie van beroepsopleidingen (CREBO);• de registratie van inschrijvingen aan hogescholen en universiteiten
die worden bekostigd door OCenW en LNV (CRIHO).XNoot1Dit kan natuurlijk ook worden veroorzaakt doordat alle instellingen de
vragen juist en volledig beantwoorden. Uit de onderzoeken ter plaatse door
de accountantsdienst blijkt dat deze hypothese kan worden verworpen.XNoot2Het betreft 20 BVE-instellingen, 20 HBO instellingen en 10 WO-instellingen.XNoot3Voorafgaand aan de bureauvalidatie werd een risico-analyse gemaakt ter
bepaling van de informatiebronnen die bij de validatie gehanteerd dienden
te worden. Voorafgaand aan het onderzoek ter plaatse werd een risico-analyse
gemaakt ter bepaling van de aandachtspunten bij de bezoeken door de accountantsdienst.
Bij deze laatste risico-analyse werd gebruik gemaakt van de bevindingen uit
de bureauvalidatie.XNoot1De letterlijke formulering van de eerste taak luidde: «de ministers
te adviseren op grond van de door de instellingen ingevulde vragenlijsten
omtrent de vraag of de interpretaties die door deze instellingen worden gegeven
van de aard en de strekking van de voor hen toepasselijke bekostigingsregels
of bekostigingsvoorwaarden toelaatbaar zijn.»XNoot1Van een thema was sprake «indien een gesignaleerde situatie een
meer algemeen karakter lijkt te hebben.» Specifieke casuïstiek,
die niet onder een algemeen thema kon worden gevangen, werd niet door de commissie
behandeld.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 248, nummer 4.XNoot2Handelingen Tweede Kamer, 21 maart 2002, 59-4030.XNoot1blz. 5.XNoot2Blz. 6.XNoot3Blz. 3.XNoot4Blz. 5.XNoot5Blz. 7, 26.XNoot6Blz. 43.XNoot7Blz. 27.XNoot8Blz. 37.XNoot1Zie blz. 8 van het rapport «Waar(heid) voor je geld», 9 december
2002.XNoot2Blz. 5.XNoot3In juli 2001 is reeds sanctiebeleid van kracht geworden, vgl. Uitleg 18.XNoot1Van de 110 door de commissie herkende handelwijzen zijn er 78 overeenkomstig
de potentiële mogelijkheden de bekostiging te beïnvloeden zoals
beschreven in het rapport van de Taskforce Rekenschap. Van de resterende 32
handelwijzen hebben er 11 betrekking op de problematiek van de scheiding publiek-privaat.
Deze problematiek is evenwel geenszins onbekend, zie bijvoorbeeld de RWT-rapportages
van de Algemene Rekenkamer. Bij de resterende 21 handelwijzen gaat het in
12 gevallen om duidelijk niet toegestaan gedrag (zoals het voor bekostiging
in aanmerking brengen van studenten die op de peildatum niet staan ingeschreven)
of om ondergeschikte administratieve problemen. In de laatste negen gevallen
gaat het om: maatwerktrajecten (6) en dan met name om trajecten die niet regulier
zijn maar waarbij studenten wel voor bekostiging in aanmerking worden gebracht;
handelwijzen (2) met betrekkiing tot uitwisseling van studenten die eigenlijk
met gesloten beurzen zou dienen te geschieden; calculerend gedrag (1) vooruitlopend
op het herstructureringsplan Kunsten.Ook het voor de bekostiging in aanmerking brengen van deelnemers aan het
contractonderwijs kan voor het Ministerie van OCenW geen onbekend verschijnsel
zijn: zie het hoofdstuk over signalen.XNoot1In de berekeningen van de accountantsdienst werd de zogenoemde «Vlaamse
carrousel» buiten beschouwing gelaten.XNoot2Blz. 3.XNoot1Per 1 juni 2002 is de naam van de Landelijke Organen Beroepsonderwijs
(LOB) veranderd in Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KBB).XNoot2De omvang van deze Europese geldstroom is moeilijk aan te geven omdat
de Rijksbegroting noch de jaarrekeningen van de instellingen daar exact melding
van maken. Bij hogescholen en ROC's is er geen rechtstreekse geldstroom, maar
lopen gelden via de Arbeidsvoorziening (ESF).XNoot3Inclusief LOB's.XNoot1Onder eerstejaars wordt verstaan studenten die niet eerder in de laatste
vijf jaar waren ingeschreven bij de betreffende instelling.XNoot1Voortgangsrapportage «Kennis: geven en nemen. Internationalisering
van het onderwijs in Nederland», Ministerie van OCenW, september 1999.XNoot2Monitor van het Beraad Internationale Samenwerking Onderwijs Nederland
(BISON).XNoot1Controleprotocol WO-instellingen 2001, blz. 23.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar, 2000–2001, 27 400, XIV-108, blz.
8 (d.d. 28 juni 2001).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2,
blz. 103, 104.XNoot1RFV 1996, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 470, nrs.
1–2, blz. 103 en RFV 1997, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
26 100, blz. 136, 137.XNoot2In documenten van het ministerie wordt de term «bijzondere onderzoeken»
ook vaak gebruikt als verzamelterm voor bijzondere onderzoeken én zoeklichtonderzoeken.XNoot1Staatsblad 2002, nr. 568.XNoot1Ministerie van OCenW, «Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan
2000», september 1999.XNoot2Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (augustus 2000). De raad van
toezicht in het hbo. Transparant, onafhankelijk en deskundig toezicht. Eindrapport
commissie-Glasz.XNoot3B&A Groep, «De Bezinning op de MUB: Een tussenstand»,
Den Haag, 16 oktober 2001.XNoot1Onder andere besluitvorming over zogenoemde «rapport Koopmans»,
déchargeverlening van de RvT en benoemingstermijnen.XNoot1Brief van de minister van LNV-mede namens de minister van OCenW, d.d.
20 maart 2002 aan de Tweede Kamer.XNoot1Gesprek voormalig directeur-generaal beroepsonderwijs dd 3 december 2002.XNoot1Gesprek met de projectsecretaris Sprong, d.d. 5 november 2002.XNoot1Startnotitie Revitalisering ATC-stelsel, d.d. 13 september 2002.XNoot1Zie brief Vrancken d.d. 19-02-2001 op basis van een notitie van november
2000.XNoot2Zie Rapport Taskforce Rekenschap d.d. 8 april 2002: Kwetsbaarheden Bekostiging
Onderwijs;XNoot1Zie Rapport Taskorce Rekenschap – kwetsbaarheden bekostiging onderwijs –
8 april 2002.; het rapport werd op 9 april 2002 aangeboden door
de minister van OCenW aan de Tweede Kamer.XNoot1Procedure afhandeling signalen van het ministerie van OCenW, begin 2002.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 248, nr. 18.XNoot3Brief HBO-raad kenmerk 02832/bs, d.d. 6 juni 2002.XNoot4Voor het hoger onderwijs betreft het de volgende overleggen: • de uitvoeringsoverleggen HBO en WO tussen Cfi, directies, instellingen
en branchevertegenwoordiging;• het CIWO-overleg tussen directie WO, IBG, VSNU en studentenadministraties
van de universiteiten;• het afstemmingsoverleg tussen IBG en de directie WO;• het Universitair Juristenoverleg tussen directie WO, en juristen
van de universiteiten;• het gebruikersoverleg CRIHO (Centraal Register Inschrijvingen Hoger
Onderwijs) van directie WO en universiteiten. Voor de BVE betreft het de volgende
overleggen:• het uitvoeringsoverleg BVE tussen Cfi, directies, instellingen
en branchevertegenwoordiging;• bestuurlijk overleg bekostiging en informatie BVE-sector;• technische werkgroep bekostiging: een overleg tussen directie BVE,
BVE-raad, AOC-raad , ROC's en AOC's;• gebruikersoverleg BVE.XNoot1Het aantal van 24 betreft geen statistisch verantwoorde steekproef. Het
gaat slechts om de 24 meest opmerkelijke signalen.XNoot2Inspectie van het Onderwijs, «Eigenlijk... oneigenlijk», rapportnummer
1993-3.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 778, nr. 3.XNoot1Het ging om bijvoorbeeld het ontbreken van bewijsstukken van deelname
aan het onderwijs of het ontbreken van een onderwijsovereenkomst.XNoot1Memo's, aantekeningen en notities van de DG Beroepsonderwijs/plv SG van
september en december 1994; februari, maart, mei, juli, november 1995; maart,
april en december 1996.XNoot1De universiteit gaf aan haar gewijzigde inschrijvingsbeleid te willen
voortzetten, waarbij zij de volgende overwegingen had: • het beleid was gericht op meer marktconforme prijsstelling voor
contractonderwijs dat door universiteit wordt aangeboden waarbij inschrijving
als student niet meer moet kunnen plaatsvinden met de bedoeling om aan de
hoger wordende onderwijstarieven te ontkomen;• in het kader van de nota «Marktwerking, deregulering en wetgeving»
werden organisaties als universiteiten er toe aangezet om in de bedrijfsvoering
en de bedrijfsadministraties een helder onderscheid te maken tussen publieke
taken enerzijds en marktgericht activiteiten anderzijds. Dit kon volgens de
universiteit alleen langs de lijnen van het onderscheid tussen studenten voor
het reguliere programma in het kader van het initieel onderwijs enerzijds
en andere onderwijs participanten anderzijds.XNoot2Bevindingen bijzonder onderzoek opgave PBM-2000 UL, nr. AD 4 0044/III,
13 maart 2000.XNoot1Brief d.d. 3 december 2001, BVE/B-2001/ 46 977.XNoot2Blz. 27, rapport Waar(heid) voor je geld. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28248-24.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl