Goedkeuring verdrag tussen Nederland en België over terbeschikkingstelling penitentiaire inrichting in Nederland (Trb. 2009, 202)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139754
 2009-2010
 
 32 215
 Goedkeuring en uitvoering van het op 31 oktober 2009 te Tilburg
totstandgekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk
België over de terbeschikkingstelling van een penitentiaire inrichting
in Nederland ten behoeve van de tenuitvoerlegging van bij Belgische veroordelingen
opgelegde vrijheidsstraffen (Trb. 2009, 202)
 
 
 
 
 B
 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
 Ontvangen 13 januari
2010
 Met belangstelling heeft de regering kennis genomen van het verslag van
de vaste commissie voor Justitie inzake dit voorstel van wet. Mede namens
de Minister van Buitenlandse Zaken, ga ik hieronder graag in op de door de
fracties van het CDA en de SP gestelde vragen en naar voren gebrachte punten.
Bij de beantwoording van de gestelde vragen is de indeling van het verslag
zo veel mogelijk aangehouden. Waar dit de duidelijkheid ten goede komt, zijn
een aantal vragen tezamen beantwoord.
 
 De leden van de CDA-fractie stellen enkele vragen over de verhouding van
dit verdrag tot verschillende bepalingen van de Grondwet. Deze leden merken
terecht op dat het onderhavige wetvoorstel geen verwijzing bevat naar artikel
91, derde lid, van de Grondwet. In de memorie van toelichting is hier wel
op ingegaan, maar de regering maakt graag van de door de vragen van de CDA-fractie
geboden gelegenheid gebruik om haar standpunt hierover nader uiteen te zetten.
 Artikel 91, derde lid, van de Grondwet brengt mee dat de wetgever in voorkomend
geval zorgvuldig moet onderzoeken of er met sluiting van een verdrag sprake
is van een afwijking van specifieke grondwettelijke bepalingen. Uitdrukkelijke
goedkeuring met tweederde meerderheid is dan immers vereist. Naar de mening
van de regering is er met de sluiting van het onderhavige verdrag met België
geen sprake van afwijking van enige bepaling van de Grondwet. De toepassing
van artikel 91, derde lid, van de Grondwet is derhalve niet aan de orde.
 Het onderhavige verdrag regelt dat de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
die in België zijn opgelegd, in Nederland kan plaatsvinden, maar onder
uitsluitende verantwoordelijkheid van België en onder toepassing van
Belgisch recht. Artikel 2 van het onderhavige wetsvoorstel bewerkstelligt
dan ook dat de Nederlandse wet niet van toepassing is op vrijheidsbeneming
ondergaan ten gevolge van de tenuitvoerlegging van Belgische vrijheidsstraffen
in de PI Tilburg.
 Met andere woorden: op grond van het verdrag wordt aan de Belgische autoriteiten
de bevoegdheid verleend om Belgische veroordelingen in Nederland ten uitvoer
te leggen (met inachtneming van het bepaalde in het verdrag).
Naar de zienswijze van de regering wordt het opdragen van een dergelijke bevoegdheid
aan een andere staat toegestaan door artikel 92 van de Grondwet. Het opdragen
van bepaalde bevoegdheden op Nederlands grondgebied aan een andere staat is
uitgebreid aan de orde geweest in het kader van de adviesaanvraag van de regering
aan de Raad van State inzake de grondwettelijke aspecten verbonden aan de
plaatsing van kruisvluchtwapens in Nederland. In zijn advies van 23 december
1983 (Kamerstukken II 1983/84, 17 980, A-B) ging de Raad van State in
op de vraag of het opdragen van een overheidsbevoegdheid aan een andere staat
op zichzelf afwijkt van artikel 92 van de Grondwet. Een bevestigend antwoord
op die vraag zou gebaseerd moeten worden op een a contrario uitleg van dat artikel, in de zin dat uit het feit dat de grondwetgever
uitdrukkelijk opdracht van overheidsbevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties
heeft toegelaten, zou moeten worden afgeleid dat een zodanige opdracht aan
anderen niet is toegestaan. De Raad maakte een dergelijke interpretatie niet
tot de zijne en verwees daarbij naar de totstandkomingsgeschiedenis van deze
bepaling in de Grondwet. Daaruit bleek, aldus de Raad van State, dat voor
opdracht van overheidsbevoegdheden aan internationale organen geen grondwettelijke
grondslag nodig was, nu de bevoegdheid daartoe uit de overige bepalingen inzake
verdragen kan worden afgeleid. Dat de bepaling toch werd opgenomen geschiedde
om de constitutionaliteit van de opdracht buiten twijfel te stellen. De Raad
van State concludeerde dan ook dat artikel 92 van de Grondwet zich er niet
tegen verzet dat (overheids)bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak
worden opgedragen aan individuele staten.
 De visie van de Raad van State inzake de interpretatie van artikel 92
van de Grondwet is door de regering toen (Kamerstukken II 1983/84, 17 980,
nr. 7) en sindsdien onderschreven, met name in de verschillende debatten met
de Staten-Generaal over de vestiging van internationale straftribunalen in
Nederland. Meest recent is het standpunt van de regering uiteengezet in de
brief van de Ministers van Buitenlandse Zaken, van Justitie en van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 februari 2008 aangaande de wenselijkheid
van een raamverdrag inzake de vestiging van internationale straftribunalen
in Nederland (Kamerstukken I 2007/08, 31 200 VII, B).
 Zoals reeds opgemerkt, wordt door middel van het onderhavige verdrag aan
België de bevoegdheid opgedragen Belgische veroordelingen in Nederland
ten uitvoer te leggen. De titel voor de vrijheidsbeneming is het Belgische
vonnis waarbij de vrijheidsstraf is opgelegd. Verzoeken om invrijheidstelling
en overige geschillen of klachten betreffende de tenuitvoerlegging van de
vrijheidsstraf moeten aan de Belgische rechter worden voorgelegd. De toegang
tot de rechter, als bedoeld in de artikelen 15, tweede lid, en 17 van de Grondwet,
is hierdoor gegarandeerd. Het is niet in strijd met deze bepalingen dat rechtsbescherming
niet door de Nederlandse rechter wordt geboden, maar door een andere rechter.
Die rechter is in dit geval de Belgische rechter en in het geval van de in
Nederland aanwezige internationale straftribunalen, het desbetreffende tribunaal.
 Met het bepaalde in artikel 2 van het wetsvoorstel wordt derhalve voldaan
aan de eisen die de artikelen 15 en 17 van de Grondwet stellen aan vrijheidsbeneming
en de toegang tot de rechter. Aan de ene kant kan het bepaalde in artikel
2 als een wettelijke grondslag gelden voor vrijheidsbeneming in de zin van
artikel 15, eerste lid, van de Grondwet. Aan de andere kant is de toegang
tot de rechter als bedoeld in de artikelen 15, tweede lid, en 17 van de Grondwet
gegarandeerd.
 Met dit verdrag worden overigens geen bevoegdheden inzake de berechting
van strafbare feiten, als bedoeld in artikel 113 van de Grondwet, aan België
opgedragen.
 Ook vragen deze leden om de verhouding van het onderhavige verdrag tot
de Grondwet aan de staatscommissie Grondwet voor te leggen. Bij brief
van 19 augustus 2009 hebben de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
van Justitie en van Buitenlandse Zaken aangegeven dat de wens van de Tweede
Kamer om de interpretatie van artikel 91, derde lid Grondwet, mede in relatie
tot de bevoegdheidsopdracht aan internationale organisaties ingevolge artikel
92 van de Grondwet, bij de werkzaamheden van de staatscommissie te betrekken,
aan die commissie zal worden overgebracht (Kamerstukken I 2008/09, 31 700
VI, L). Bij brief van dezelfde datum aan de voorzitter van de staatscommissie
is dat gebeurd. Ik zal de voorzitter van de staatscommissie de wens van uw
Kamer overbrengen om bij haar werkzaamheden ook het onderhavige verdrag met
België te betrekken.
 
 De leden van deze fractie vragen ook of de Nederlandse rechter, bij een
eventueel gebrek aan een Belgische herzieningsprocedure, bevoegd zou zijn
de vrijheid te gelasten van een Belgische gedetineerde in de PI Tilburg ten
aanzien van wie nieuwe feiten zouden zijn gebleken die aanleiding zouden geven
tot ernstige twijfel aan zijn schuld. Aangezien het Belgische Wetboek van
Strafvordering in artikel 443 e.v. voorziet in een herzieningsprocedure, zal
een Belgische gedetineerde zich in voorkomend geval niet tot de Nederlandse
maar tot de Belgische rechter moeten wenden. Krachtens artikel 4 van het verdrag
en artikel 2 van het onderhavige wetsvoorstel is de Nederlandse rechter immers
niet bevoegd om van een herzieningsverzoek betreffende een Belgische veroordeling
kennis te nemen en is er ook overigens geen rol voor de Nederlandse rechter
bij besluitvorming over de detentie van Belgische gedetineerden weggelegd.
 
 Voorts is, in antwoord op de vraag van deze leden hierover, de Nederlandse
rechter in geval van een civielrechtelijk geschil, zoals bij een onrechtmatige
daad van een Belgische gedetineerde jegens een medewerker van de penitentiaire
inrichting, bevoegd om daarvan kennis te nemen. De rechter zal daarbij het
Nederlandse civiele aansprakelijkheidsrecht toepassen.
 
 Naar aanleiding van de vragen van de leden van de fractie van de SP over
het unieke karakter van het verdrag mede in vergelijking met andere door Nederland
gesloten verdragen en de detentie van personen op Nederlands grondgebied in
opdracht van internationale tribunalen, wordt het volgende opgemerkt. De term «uniek»
wordt voor het voorliggende verdrag gebruikt, omdat een vergelijkbare samenwerkingsvorm
tussen andere soevereine staten niet bestaat. Immers, in dit verdrag staat
Nederland aan België toe om door Belgische rechters opgelegde vrijheidsstraffen
op Nederlands grondgebied, in een daartoe terbeschikkinggestelde penitentiaire
inrichting en met behulp van eveneens door Nederland beschikbaar gesteld personeel,
volgens de regels van Belgisch recht ten uitvoer te leggen.
 De regeling in het onderhavige verdrag is moeilijk vergelijkbaar met het
op 18 september 1998 te Den Haag gesloten Verdrag tussen de Regering
van het Koninkrijk der Nederlanden en de Regering van het Verenigd Koninkrijk
van Groot-Brittannië en Noord-Ierland inzake de rechtszitting van een
Schots hof in Nederland, met Bijlagen (Trb 1998, 237). Dat verdrag was het
gevolg van internationale besluitvorming om de berechting van twee verdachten
van de aanslag op Pan AM-vlucht 103 boven Lockerbie buiten het Verenigd Koninkrijk
te laten plaatsvinden. De daarin opgenomen regeling over de detentie van de
verdachten vormde een logisch onderdeel daarvan. Zij mochten gedurende het
proces niet naar het Verenigd Koninkrijk worden overgebracht. In het verdrag
werd de detentie van betrokkenen uitdrukkelijk beperkt tot de voorlopige hechtenis,
met andere woorden de periode die nodig was om tot een onherroepelijk vonnis
te komen. Daarna diende, in geval van vrijspraak, betrokkenen te worden vrijgelaten
en, in geval van veroordeling, te worden overgebracht naar het
Verenigd Koninkrijk. Dit is indertijd ook zo uitgevoerd. Ten slotte kan nog
worden opgemerkt, dat de voorlopige hechtenis in de Lockerbie zaak onder rechtstreeks
toezicht van het Schotse gerecht plaats vond en dat er dus geen sprake is
geweest van tenuitvoerlegging van de opgelegde straf.
 Ten aanzien van de personen die op last van in Nederland gevestigde internationale
tribunalen op Nederlands grondgebied (dat wil zeggen in de speciale afdelingen
op het penitentiair complex Scheveningen) zijn gedetineerd, geldt evenzeer
dat het daarbij uitsluitend om personen gaat die op bevel van het desbetreffende
tribunaal in voorlopige hechtenis zijn genomen Ook hierbij gaat het dus niet
om de tenuitvoerlegging van straffen. Weliswaar kan een tribunaal Nederland
verzoeken om de aan een veroordeelde opgelegde straf in Nederland ten uitvoer
te leggen. Echter dan is er sprake van de overname van de tenuitvoerlegging
van de straf door Nederland en zal de tenuitvoerlegging in beginsel door Nederland
volgens Nederlands recht plaats vinden.
 Hieruit moge blijken dat de verdragen betreffende tribunalen op wezenlijke
punten afwijken van de met België getroffen regeling.
 
 De leden van deze fractie vragen verder of het unieke karakter van het
verdrag te maken heeft met het uitgangspunt dat een land gehouden is degenen
die door de rechter tot gevangenisstraf zijn veroordeeld, ook zelf te herbergen.
Het is inderdaad juist, zoals de leden van de SP-fractie stellen, dat het
uitgangspunt is, dat staten de verantwoordelijkheid hebben om de door hun
rechters gewezen vonnissen zelf ten uitvoer te leggen. Die tenuitvoerlegging
gebeurt in daartoe bestemde inrichtingen op het eigen grondgebied, omdat alleen
daar voor de desbetreffende autoriteiten de bevoegdheid bestaat om personen
hun vrijheid te ontnemen. Er is echter geen rechtsbeginsel of verdrag (zoals
het EVRM) dat staten zou verbieden om met elkaar samen te werken bij de tenuitvoerlegging
van nationale strafvonnissen. Zo zijn er al in de vorige eeuw regelingen tot
stand gebracht in het kader van de Raad van Europa en de Europese Unie, waarbij
de staat van veroordeling de tenuitvoerlegging van strafvonnissen geheel kan
overdragen aan een andere staat.
 Hetzelfde geldt voor de onderhavige regeling. Dit is een nieuwe vorm van
samenwerking tussen staten bij de tenuitvoerlegging van strafvonnissen, die
door een bijzondere samenloop van omstandigheden waarin het Belgische en het
Nederlandse gevangeniswezen zich bevinden, te weten een tijdelijk capaciteitsgebrek
in België en een tijdelijk capaciteitsoverschot in Nederland, tot stand
kon worden gebracht. België behoudt daarbij de volledige verantwoordelijkheid
voor de tenuitvoerlegging van de Belgische strafvonnissen, past daarbij zijn
eigen recht toe en draagt ook de kosten voor de tenuitvoerlegging. Dat dit
tijdelijk op Nederlands grondgebied gebeurt is bijzonder, maar kan niet worden
gezien als het afwentelen van de eigen verantwoordelijkheid op een andere
staat. Het Belgische bouwprogramma voor diverse penitentiaire inrichtingen
wijst eerder op het tegendeel.
 
 Deze leden vragen voorts of door het ter beschikking stellen van de PI
Tilburg aan België sprake is van privatisering van een gevangenis. Van
privatisering is naar de mening van de regering geen sprake. Er worden namelijk
geen taken van de publieke sector naar de particuliere sector overgedragen
of overheidsdiensten door het particuliere bedrijfsleven verricht. De PI Tilburg
wordt ter beschikking gesteld aan de Belgische overheid, de tenuitvoerlegging
wordt beheerst door het Belgische penitentiaire recht en het in de inrichting
werkzame personeel, is personeel van de Dienst Justitiële Inrichtingen
van het ministerie van Justitie.
 
 De leden van de SP-fractie stellen verder een aantal vragen over vergelijkbare
verdragen met andere Europese landen die tijdelijk gevangenisruimte
tekort komen. Zoals hierboven is aangegeven is de regeling tot stand gekomen
door een toevallige samenloop van omstandigheden in het Nederlandse en Belgische
gevangeniswezen die van tijdelijke aard zijn. Bij de uitwerking van de afspraken
is gebleken dat de grote overeenkomsten in penitentiaire regelgeving en uitvoeringspraktijk,
evenals het feit dat het om buurlanden gaat, vrij essentieel zijn voor het
maken van afspraken op dit terrein. Het ligt niet in de bedoeling dat Nederland
in de toekomst detentiecapaciteit beschikbaar houdt ten behoeve van andere
landen. Dat wil niet zeggen dat het in de toekomst uitgesloten is, dat tussen
andere lidstaten van de Europese Unie soortgelijke afspraken worden gemaakt.
Zowel de Belgische Minister van Justitie als ik, vinden deze samenwerking
waarbij lidstaten elkaar helpen bij het vinden van oplossingen voor tijdelijke
problemen, zeer wel passen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
 
 Op de vraag van deze leden naar het voornemen van de regering om eventueel
gebruik te maken van de verlengingsmogelijkheid die het verdrag noemt, luidt
het antwoord, dat de opneming van de verlengingsmogelijkheid in artikel 24,
derde lid, de mogelijkheid van het gebruik ervan impliceert. Zoals ook in
de memorie van toelichting is aangegeven, zal daarbij de eigen capaciteitsbehoefte
uitdrukkelijk worden meegewogen.
 
 De leden van de SP-fractie vragen of het niet meer voor de hand had gelegen
de in Belgische gevangenissen verblijvende Nederlanders naar huis te halen,
vooraleer een verdrag te sluiten over onderbrengen van Belgische gevangenen
in Nederland. Dit verdrag ziet niet op Nederlanders die in België zijn
veroordeeld tot vrijheidsstraf en aldaar hun straf ondergaan. Op grond van
de daarvoor geldende verdragen (zoals het Raad van Europa verdrag over de
overdracht van gevonniste personen en het bijbehorende protocol) kan België
de tenuitvoerlegging van aan Nederlanders in België opgelegde gevangenisstraffen
aan Nederland overdragen. Anders dan bij het onderhavige verdrag, wordt de
verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van de straf dan aan Nederland
overgedragen. Op grond van het onderhavige verdrag blijft België verantwoordelijk
voor de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf, hoewel deze (tijdelijk) in
Nederland plaatsvindt. Het gaat niet aan om Nederlanders die in België
zijn veroordeeld in Nederland tijdelijk hun straf te laten ondergaan onder
een Belgisch regime en onder toepassing van Belgisch recht, terwijl er mogelijkheden
bestaan om de tenuitvoerlegging aan Nederland over te dragen.
 Voor de overdracht van de tenuitvoerlegging is, naast een verzoek van
België, in de regel ook een daartoe strekkend verzoek van de veroordeelde
benodigd. Hoewel Nederland om de overdracht van de tenuitvoerlegging van een
in België aan een Nederlander opgelegde gevangenisstraf kan verzoeken,
is België niet verplicht aan een dergelijk verzoek gehoor te geven. In
de praktijk wordt evenwel tussen België en Nederland met enige regelmaat
de tenuitvoerlegging van een opgelegde vrijheidsstraf overgedragen.
 
 Deze leden vragen of de regering erover nagedacht heeft dat door het aanbieden
van Nederlandse gevangeniscapaciteit de Belgische regering wellicht opnieuw
in gebreke blijft om op zo kort mogelijke termijn in voldoende eigen gevangeniscapaciteit
te voorzien en meer gebruik te gaan maken van alternatieve straffen. Zij merken
op dat de 30 miljoen euro die wordt betaald voor de beschikbaarstelling van
de penitentiaire inrichting te Tilburg, daarmee niet wordt ingezet in België,
terwijl bekend is dat het gebrek aan adequate, humane gevangenisruimte er
alarmerend groot is.
 Het is niet aan de Nederlandse regering, maar aan de Belgische regering
en het Belgische parlement om zich een oordeel te vormen en te beslissen over de wijze waarop aldaar publieke gelden worden besteed. Het gebruik
van de capaciteit van de penitentiaire inrichting te Tilburg stelt het Belgische
gevangeniswezen in staat om de druk op de capaciteit en de daarmee gepaard
gaande problematiek van de overbevolking in België te verminderen. Het
bedrag dat België betaalt voor het gebruik van de Nederlandse detentiecapaciteit
is dus van directe betekenis voor de situatie in het Belgische gevangeniswezen.
België ziet dit uitdrukkelijk als een noodzakelijke, maar tijdelijke
oplossing. Voor een structurele oplossing van de capaciteitsproblematiek werkt
België aan het bijbouwen van detentiecapaciteit. Volgens de planning
zal in 2012 de eerste nieuwbouw gerealiseerd zijn.
 
 Deze leden vragen ten slotte of het denkbaar is dat in Tilburg mensen
een gevangenisstraf gaan uitzitten voor delicten die in Nederland niet of
minder strafbaar zijn. Volgens de regeling in het verdrag wordt de tenuitvoerlegging
van de Belgische veroordelingen in de PI Tilburg beheerst door het Belgische
recht. In artikel 7 van het verdrag is aangegeven welke gedetineerden wel
en welke niet in de inrichting te Tilburg kunnen worden geplaatst. Nederland
treedt daarbij niet in een beoordeling van de Belgische rechterlijke uitspraak
die aan de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf ten grondslag ligt. Er
vindt dus ook geen beoordeling plaats of het strafbare feit waarvoor de gedetineerde
in België onherroepelijk is veroordeeld, ook naar Nederlands recht een
strafbaar feit is. Daartoe is ook geen aanleiding aangezien Nederland, anders
dan bij de overname van de tenuitvoerlegging van een buitenlands vonnis, geen
verantwoordelijkheid heeft voor de tenuitvoerlegging van Belgische veroordelingen
op grond van het onderhavige verdrag. Die tenuitvoerlegging vindt plaats onder
uitsluitende verantwoordelijkheid van België en onder toepassing van
Belgisch recht.
 
 Ik hoop hiermee alle vragen voldoende te hebben beantwoord.
 
 De staatssecretaris van Justitie,
 N. Albayrak