ECLI:NL:RBLIM:2026:1845, Rechtbank Limburg, 24-02-2026, ROE 23/1932
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2026-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen opgelegde lasten onder dwangsom voor een terreinafscheiding, opslagloods, oppervlakteverharding en buitenopslag en de in dat kader genomen invorderingsbeschikking. De rechtbank is van oordeel dat het college aan eiseres de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. De terreinafscheiding is niet vergunningvrij geplaatst, waardoor het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een overtreding. Daarnaast heeft het college ten aanzien van de oppervlakteverharding en de buitenopslag niet van handhaving hoeven af te zien, want niet is gebleken dat handhaving onevenredig is. Verder heeft het college ook de invorderingsbeschikking mogen nemen. Daartegen zijn geen gronden aangevoerd. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 23/1932
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [eiseres] , eiseres, uit [woonplaats] ,
    (gemachtigden: mr. M. Stultiens en mr. L. Pronk),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, het college,
    (gemachtigden: mr. J.R.P. Lamers, mr. R.C.H. Schrömbges en J.D. Oegema).
  
  
    Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: 
  
  
    
      
        [naam derde-partij 1] en [naam derde-partij 2] , uit [woonplaats] ,
    (gemachtigde: mr. L. Gijsen) 
  
  
    en 
  
  
    
      
        [naam derde-partij 3] , [naam derde-partij 4] en [naam derde-partij 5] , uit [woonplaats] ,
    (gemachtigde: mr. C.R. Jansen)
  
  
    
      Samenvatting
    
  
  1. Deze uitspraak gaat over opgelegde lasten onder dwangsom voor een terreinafscheiding, opslagloods, oppervlakteverharding en buitenopslag op het adres aan de [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] en de in dat kader genomen invorderingsbeschikking. Eiseres is niet eens met het opleggen van deze lasten onder dwangsom en het nemen van de invorderingsbeschikking. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep. 
  2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college aan eiseres de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. Verder heeft het college ook de invorderingsbeschikking mogen nemen. Daartegen zijn geen gronden aangevoerd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    
      Procesverloop
    
  
  3. Met het besluit van 3 maart 2023 heeft het college aan eiseres vier lasten onder dwangsom opgelegd. Met het besluit van 4 mei 2023 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen. Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij het opleggen van de lasten onder dwangsom en het nemen van de invorderingsbeschikking gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
  4. Bij uitspraak van 21 december 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang. 
  
    
      5Het college heeft op het beroep met een verweerschrift gereageerd en de 
    derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. 
    
    6. Op 29 januari 2026 heeft in bijzijn van partijen een onderzoek ter plaatse (descente) plaatsgevonden als bedoeld in artikel 8:50 van de Algemene wet bestuursrecht. Van het onderzoek ter plaatse is een proces-verbaal opgemaakt dat reeds naar partijen is gestuurd. 
    
    7. Aansluitend aan het onderzoek ter plaatse heeft de rechtbank dit beroep, samen met de beroepen in zaaknummers ROE 24/2172, ROE 24/2880, ROE 24/2881 en ROE 24/4465, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van het college, eiseres en haar gemachtigden, [naam] namens eiseres, [naam derde-partij 1] en 
    
      [naam derde-partij 2] en hun gemachtigde en [naam derde-partij 4] en zijn gemachtigde. 
    
    8. Op zitting heeft eiseres de beroepsgrond die ziet op de last onder dwangsom voor de opslagloods ingetrokken. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook niet inhoudelijk bespreken. 
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    9. Eiseres is eigenaar van de gronden aan de [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] . Zij woont in een bedrijfswoning op dat perceel en de groepsaccommodatie [naam groepsaccomodatie] is ook op dat perceel gevestigd. Eiseres exploiteert deze groepsaccommodatie via de eenmanszaak ‘ [handelsnaam] ’. 
    
    10. Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college aan Sport- en vakantiecentrum De Beierhof B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een inrit met een poort en terreinverharding. Tegen deze omgevingsvergunning hebben de buren van eiseres, 
    
      
        [naam derde-partij 1] en [naam derde-partij 2] , wonend aan de [adres 3] , en 
      
        [naam derde-partij 3] en [naam derde-partij 4] , wonend aan de [adres 4] , bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft ertoe geleid dat de omgevingsvergunning bij besluit van 
      13 december 2022 is herroepen en de aanvraag voor die vergunning is geweigerd. Het tegen dat besluit ingediende beroep heeft eiseres ingetrokken, waardoor dat besluit in rechte vaststaat. 
    
    
  
  
    
      11Een toezichthouder van de gemeente heeft naar aanleiding van een op 
    29 december 2022 ingediend handhavingsverzoek op 15 januari 2023 een controle op het perceel van eiseres uitgevoerd. Tijdens die controle heeft de toezichthouder – voor zover relevant – geconstateerd dat het volgende op het perceel aanwezig is en waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend: 
    
      
        een terreinafscheiding (poort/hekwerk) met een hoogte van twee meter;
      
      
        een vergunde overkapping die tot een opslagloods is omgebouwd met een oppervlakte van circa 110 m²; 
      
      
        oppervlakteverharding bestaande uit klinkers en roostervloeren; en 
      
      
        buitenopslag van diverse zaken zoals (plastic)hooiballen, bouwmaterialen en voertuigen.  
      
    
    
    12. Gezien de constateringen van de toezichthouder heeft het college bij brief van 
    7 februari 2023 eiseres bericht voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Daartegen heeft eiseres een zienswijze ingediend. 
    
    13. Bij besluit van 3 maart 2023 heeft het college aan eiseres vier lasten onder dwangsom opgelegd. De opgelegde lasten houden in dat eiseres de volgende overtredingen op haar perceel moet beëindigen en beëindigd houden:
    
      (1) een terreinafscheiding in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo);
      (2) een opslagloods in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo;
      (3) oppervlakteverharding in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b van de Wabo; en
      (4) buitenopslag in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. 
      Het college heeft aan het niet beëindigen en beëindigd houden van de overtredingen de volgende dwangsommen verbonden:
      ­	last 1: € 7.500,- ineens; 
      ­	last 2: € 20.000,- ineens;
      ­	last 3: € 10.000,- ineens;
      ­	last 4: € 5.000,- per constatering met een maximum van € 30.000,-. 
      Het college heeft aan de lasten 1, 3 en 4 een begunstigingstermijn tot 12 april 2023 en aan de last 2 een begunstigingstermijn tot 3 mei 2023 verbonden. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.  
    
    
    14. Na afloop van de begunstigingstermijn van de lasten 1, 3 en 4 heeft een toezichthouder op 14 april 2023 een controle uitgevoerd en daarbij geconstateerd dat de terreinafscheiding en oppervlakteverharding nog steeds aanwezig zijn. Ten aanzien van de buitenopslag is geconstateerd dat de hooibalen, een grote stapel straatstenen, een bus en aanhangwagens zijn verwijderd, maar dat er nog steeds een kleine hoeveelheid straatstenen en een kleine container aanwezig zijn. Omdat niet (volledig) aan de lasten is voldaan, heeft het college bij brief van 20 april 2023 eiseres bericht voornemens te zijn om over te gaan tot invordering van de reeds verbeurde dwangsommen van € 22.500,-. Eiseres heeft daarop een zienswijze ingediend. 
    
    15. Naar aanleiding van een verzoek van eiseres heeft het college bij besluit van 
    2 mei 2023 besloten om de begunstigingstermijn voor de opslagloods te verlengen tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 
    
    16. Bij besluit van 4 mei 2023 heeft het college besloten om tot invordering van de verbeurde dwangsommen van € 22.500,- over te gaan. 
    
    17. Bij de beslissing op bezwaar heeft het college, in overeenstemming met het advies van de bezwaarschriftencommissie, besloten om het ingediende bezwaarschrift ongegrond te verklaren en de lasten onder dwangsom en de invorderingsbeschikking in stand te laten. Hiertegen heeft eiseres onderhavig beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 21 december 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang.
    
    18. Een toezichthouder heeft op 12 september 2023 weer een controle uitgevoerd en daarbij is geconstateerd dat er geen opslag van hooiballen en bouwmaterialen meer is. Wel is geconstateerd dat de terreinafscheiding en de oppervlakteverharding niet zijn verwijderd. 
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
    19. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
    
    
      19.1.
      Het besluit van 3 maart 2023 is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend. Dit betekent dat in dit geval de Wabo met aanverwante wetgeving, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Lasten onder dwangsom
        
      
      
      
        
          Terreinafscheiding
        
      
      
      
        20.	Eiseres voert aan dat de terreinafscheiding vergunningvrij is op grond van artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat die terreinafscheiding in functionele relatie staat tot de gebouwen op het perceel waar de terreinafscheiding zich ook bevindt. Omdat de terreinafscheiding het perceel van eiseres beschermt, bestaat er op grond van jurisprudentie een functionele relatie. Ter motivering van haar standpunt voert eiseres ook aan dat het om een kadastraal perceel gaat en dat de structuur van het perceel zodanig is ingericht dat de terreinafscheiding en de gebouwen in relatie tot elkaar staan. 
      
      
    
    
      20.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de terreinafscheiding in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” is geplaatst en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. In geschil is of de terreinafscheiding vergunningvrij mag worden geplaatst op grond van artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Bor. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      20.2.
      Uit artikel 2, twaalfde lid, aanhef en sub b, onder 1° van bijlage II van het Bor volgt dat een erfafscheiding tussen de één meter en twee meter alleen vergunningsvrij is als deze staat "op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat".
      
    
    
      20.3.
      De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) aan de planologische regeling bij de uitleg van het begrip ‘functionele relatie’ van doorslaggevend belang moet worden toegedicht. De rechtbank stelt vast dat de terreinafscheiding op het kadastrale perceel 275 staat. Op dit deel van het kadastrale perceel geldt de bestemming “Agrarisch met waarden”. Die gronden zijn volgens het bestemmingsplan bestemd voor onder andere agrarisch grondgebruik, grondgebonden agrarische bedrijven, extensief dagrecreatief medegebruik, bescherming van aardkundige waarden en het behoud, de bescherming, de ontwikkeling en/of het herstel van de desbetreffende cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke waarden. Het perceel met deze bestemming is onbebouwd en is ingericht met gras en beplanting. Binnen de agrarische bestemming mogen alleen bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd die ten dienste staan van die bestemming. Een ander deel van het kadastrale perceel, niet het deel waarop de terreinafscheiding staat, heeft de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie”. Op dit deel van het kadastrale perceel zijn meerdere gebouwen aanwezig, maar die bevinden zich dus allen binnen de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie”. Nu de terreinafscheiding een agrarische bestemming heeft, en de gebouwen een recreatieve bestemming hebben, is geen sprake van een functionele relatie tussen de gebouwen en de terreinafscheiding. 
      
    
    
      20.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de erfafscheiding daarom niet voldoet aan de regels voor vergunningvrij bouwen in artikel 2, twaalfde lid van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Oppervlakteverharding 
        
      
      
      
        21.	Eiseres voert ten aanzien van de oppervlakteverharding aan dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Eiseres heeft namelijk op 30 mei 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend en er bestonden geen redenen om die aanvraag te weigeren. 
      
      
    
    
      21.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de oppervlakteverharding zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning is aangebracht en dus sprake is van een overtreding. In dat geval volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is.
      
    
    
      21.2.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      21.3.
      De vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie wordt beantwoord aan de hand van de situatie ten tijde van de beslissing op bezwaar. Om concreet zicht op legalisatie te kunnen aannemen, moet een ontvankelijke vergunningaanvraag zijn ingediend. De vraag is of hier sprake van is. De rechtbank stelt in dat verband vast dat eiseres op 30 mei 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de oppervlakteverharding heeft ingediend (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo). Deze aanvraag is vóór het nemen van de onderhavige beslissing op bezwaar van 25 juli 2023, verzonden op 27 juli 2023, ingediend. Het college heeft bij brief van 20 juni 2023 in de vergunningsprocedure eiseres verzocht om aanvullende gegevens in te dienen, omdat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende waren voor de beoordeling van de aanvraag. Ten tijde van het nemen van de onderhavige beslissing op bezwaar beschikte het college niet over de door hem gevraagde gegevens. Na deze datum heeft eiseres namelijk nog aanvullende gegevens bij het college ingediend, zoals bij brief van 10 augustus 2023. Er was dus ten tijde van de beslissing op bezwaar geen volledige en dus ontvankelijke aanvraag ingediend. Van concreet zicht op legalisatie kan dan ook niet worden gesproken. Bovendien was het college ook niet bereid om medewerking te verlenen aan de legalisatie van de oppervlakteverharding. Ook om die reden is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Voor het college bestond dus geen aanleiding om van handhavend optreden af te zien. 
      
      
        
          Buitenopslag 
        
      
      
      
        22. Eiseres voert aan dat zij ten tijde van het bestreden besluit aan de last had voldaan en dat nog slechts een kleine hoeveelheid straatstenen aanwezig was voor de uitbreiding van de parkeerplaats. Daartegen handhavend optreden is volgens eiseres buitenproportioneel. Er was hooguit sprake van een bagatelovertreding. Eiseres voert dan ook aan dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. 
      
      
    
    
      22.1.
      De rechtbank overweegt dat ten tijde van de beslissing op bezwaar niet is gebleken dat de overtreding volledig was opgeheven. Eiseres heeft immers bevestigd dat de overtreding op dat moment nog niet volledig was beëindigd. In het gegeven dat het overgrote gedeelte van de overtreding ten tijde van de bezwaarprocedure ongedaan is gemaakt, heeft het college geen reden hoeven zien om van handhaving af te zien. Er resteerde immers nog een overtreding in de zin van de straatstenen, nu die nog niet volledig waren verwijderd. Bovendien is de dwangsom ten aanzien van de buitenopslag in de periode tussen de opgelegde last onder dwangsom en de beslissing op bezwaar al één keer verbeurd en was hierdoor niet uitgesloten dat zich nogmaals een overtreding zou voordoen. De rechtbank ziet dan ook niet in dat sprake is van disproportionaliteit of onevenredigheid. 
      
      
        
          Invorderingsbeschikking
        
      
      
      23. Tegen de invorderingsbeschikking zijn geen gronden aangevoerd. Het beroep hiertegen is daarom ongegrond.
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      24. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde lasten onder dwangsom en de invorderingsbeschikking in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2026.
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                De griffier is verhinderd 
                de uitspraak te ondertekenen. 
              
              
                rechter
              
            
            
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 februari 2026
      
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
      
    
  
  
     ROE 23/1931. 
  
  
     Zaaknummer ROE 23/276. 
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2007:BC0228. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3014 en de uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2619.
  
  
     In de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594.