Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met verhoging van de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST138223
 2009-2010
 
 32 247
 Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting 2001
en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met verhoging van de leeftijd
waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 18 november
2009 en het nader rapport d.d. 30 november 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
mede namens de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 31 oktober 2009, no.09.003065, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de
staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene
Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting
1964 in verband met verhoging van de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen
ontstaat, met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel strekt tot een verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar
in twee stappen: naar de leeftijd van 66 in 2020 en vervolgens naar die van
67 in 2025. Daarnaast wordt het zogenoemde Witteveen-kader in de loon- en
inkomstenbelasting voor de fiscale behandeling van aanvullende pensioenen
(tweede en derde pijler) op deze verhoging afgestemd.
 
 
 Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie
van de Raad van State op 5 november 2009 met de minister en de staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het wetsvoorstel beraadslaagd.
 
 
 De Raad heeft zich al in eerdere adviezen uitgesproken voor verhoging
van de AOW-leeftijd naar 67 jaar. Hij ziet geen
reden om thans terug te komen op dat pleidooi. In zoverre onderschrijft de
Raad daarom de voorgestelde verhoging; dat geldt ook voor de analyse waarop
deze berust.
 
 
 Wil deze verhoging aanvaardbaar zijn, dan luistert de invoering ervan
nauw. Ook moeten bijzondere eisen worden gesteld aan het flankerende beleid
dat is gericht op het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Met
name voor dit flankerende beleid geldt echter dat belangrijke onderdelen van
de beoogde verandering geen onderdeel uitmaken van het voorliggende wetsvoorstel
zelf. De toelichting maakt op dit punt slechts – in globale zin –
melding van voornemens tot toekomstige wetgeving en/of beleid, overigens nog
niet voorzien van een tijdplanning.
 
 
 De Raad gaat hierna, in paragraaf 1, eerst in op het karakter van
de AOW: een volksverzekering die een basis oudedagsvoorziening biedt aan alle
ingezetenen. Daarna komen, in paragraaf 2, de beide hoofddoelen van het
voorstel aan de orde: het leveren van een bijdrage aan de aanpak van het houdbaarheidstekort
en aan het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Vervolgens bevat
paragraaf 3 een beoordeling van het voorgestelde tijdpad voor de invoering
van het voorstel. Paragraaf 4 gaat in op de aangekondigde voornemens
voor het flankerende beleid. De voorgestelde verhoging van de AOW-leeftijd
zal volgens het voorstel moeten doorwerken in de arrangementen voor de pensioenopbouw
in de tweede en derde pijler; dit onderwerp komt aan de orde in paragraaf 5.
 
 
 De Raad van State is van oordeel dat in verband met zijn opmerkingen het
voorstel deels nader dient te worden overwogen.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 31 oktober
2009, nr. 09.003065, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan ons te doen toekomen.
 Dit advies, gedateerd 18 november 2009, nr. W12.09.0441/III, bieden
wij U hierbij aan.
 
 
 De Raad van State geeft aan zich al in eerdere adviezen voor verhoging
van de AOW-leeftijd naar 67 jaar te hebben uitgesproken. De Raad ziet geen
reden om thans terug te komen op dat pleidooi. De Raad onderschrijft daarom
zowel de voorgestelde verhoging van de AOW-leeftijd als ook de analyse waarop
deze berust.
 Naar aanleiding van het wetsvoorstel maakt de Raad een aantal opmerkingen,
onder andere over het karakter van de AOW, de hoofddoelen van het voorstel,
het voorgestelde tijdpad voor de invoering van het voorstel, de aangekondigde
voornemens voor het flankerend beleid en de doorwerking van de voorgestelde
verhoging van de AOW-leeftijd in de arrangementen voor de pensioenopbouw in
de tweede en derde pijler. De Raad is van oordeel dat het voorstel in verband
hiermee deels nader dient te worden overwogen.
 
 
 Het advies van de Raad van State geeft aanleiding tot de hiernavolgende
opmerkingen.
 
 
 1. De AOW: een volksverzekering
 Alvorens in te gaan op het voorstel tot verhoging van de AOW-leeftijd,
zal de Raad hierna eerst een korte schets geven van de situatie ten tijde
van de invoering van de AOW, en van een aantal belangrijke ontwikkelingen
sindsdien. Tegen de achtergrond van deze context wordt daarna een typering
gegeven van het stelsel van de AOW.
 
 
 a. De situatie ten tijde van de invoering van de AOW
 De AOW is, na een lange daaraan vooraf gaande discussie, tot stand gekomen
in 1956. De AOW is een volksverzekering; zij
combineert elementen van een verzekering (premiebetaling) met die van een
staatspensioen (uitkering voor iedere ingezetene). De ingangsdatum van de
AOW-uitkering is destijds vastgesteld op de leeftijd van 65 jaar. De uitkering
kreeg een opbouwperiode van 50 jaar, van het 15e tot het 65e levensjaar. Als
enig criterium voor de opbouw werd gekozen voor het ingezetenschap.
 
 
 De AOW werd destijds beschouwd als een uniforme bodemvoorziening: aanvulling
zou plaats moeten hebben via privaatrechtelijke pensioenvoorzieningen. Om
die reden lag het niet voor de hand een relatie te leggen tussen het inkomen
tijdens de actieve periode en dat op de oude dag.
De financiering van de AOW werd gebaseerd op de zogenoemde generatiesolidariteit.
Deze kreeg gestalte door een omslagstelsel: de generatie die economisch actief
is, financiert door premiebetaling de uitkering aan de AOW-gerechtigden. Op
het moment van invoering stonden tegenover één AOW-gerechtigde
ruim 6 personen in de leeftijd van 20–64.
 
 
 Van de generatie die in 1957 65 jaar werd, was bij geboorte de gemiddelde
levensverwachting iets meer dan 50 jaar. De resterende levensverwachting van
die generatie bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd was in 1957 ongeveer
15 jaar. Ten tijde van de invoering van de AOW is overigens al gesproken over
de effecten van een verdere stijging van de gemiddelde levensduur
op de houdbaarheid van de leeftijdsgrens voor de AOW van 65 jaar.Deze discussie heeft destijds echter niet geleid tot een
ander leeftijdscriterium dan 65 jaar.
 
 
 b. Veranderingen sinds 1957
 In de periode van ruim 50 jaar sinds de invoering van de AOW heeft zich
in onze samenleving een aantal belangrijke veranderingen voorgedaan. De welvaart
is sinds 1957 sterk toegenomen. De AOW was aanvankelijk van een bescheiden
niveau en is in latere jaren geleidelijk verhoogd tot een uitkering op het
niveau van het sociaal minimum, met een indexering op basis van de ontwikkeling
van de contractlonen. Daarnaast hebben de private pensioenvoorzieningen (tweede
en derde pijler) aanmerkelijk in belang gewonnen.
Wel is de AOW met name voor de oudere generaties (boven 75) nog steeds verreweg
de belangrijkste inkomensbron. De financiering
van de AOW vindt sedert 1997 niet langer uitsluitend plaats via premiebetaling
(omslag), maar deels ook uit de algemene middelen.
 
 
 De gemiddelde levensverwachting bij geboorte is sinds 1900 sterk gestegen:
van toen iets meer dan 50 jaar naar rond de 80 jaar nu. Aangenomen wordt dat
deze in de toekomst nog verder zal stijgen. Méér mensen worden
ouder dan 65 jaar; de resterende levensverwachting van de boven 65-jarigen
is aanzienlijk toegenomen, tot ongeveer 19 jaar. Velen genieten een belangrijk
deel van die periode nog een relatief goede gezondheid. Zoals ook verwoord
in de kabinetsnota «Men is zo oud als men zich voelt», behoort deze demografische ontwikkeling tot de belangrijkste
verbeteringen van ons dagelijks leven in de loop van de 20e eeuw.
 
 
 Mede door de toegenomen scholing, is de leeftijd van het toetreden tot
de arbeidsmarkt gestegen. Tegelijk is, met name vanaf de jaren ’80,
de arbeidsparticipatie in de leeftijdcategorie 55–65 fors gedaald, tot
een niveau van ongeveer 25% begin jaren ’90 van de vorige eeuw.
Daarna is er (met name door afschaffing van regelingen voor vervroegde uittreding)
weer een toename zichtbaar, tot 47% in 2008.
 
 
 Combinatie van hiervoor genoemde factoren (we worden met meer mensen ouder,
beginnen later met werken en stoppen eerder) heeft aanzienlijke gevolgen voor
de financiering van de AOW: waar in 1957 tegenover één AOW-gerechtigde
nog zes economisch actieven stonden, zijn dat er thans nog maar vier.
 
 
 c. Karakter van de AOW
 De AOW wordt gekenmerkt door voorspelbaarheid en eenvoud van uitvoering.
Voorspelbaarheid was en is een basiskenmerk van de AOW: een basispensioenregeling
voor iedere ingezetene, ongeacht zijn status, inkomen en arbeidsverleden. Het stelsel van de AOW als volksverzekering, gevoegd
bij de eis van 50 jaar ingezetenschap als de – enige – voorwaarde
voor een volledige AOW-uitkering, maakte de AOW daarenboven in zijn opzet
van meet af aan eenvoudig in zijn uitvoering. Dat is zij gebleven: ongeacht
alle hiervoor genoemde veranderingen, is het stelsel in de afgelopen 50 jaar
ongewijzigd gehandhaafd. Handhaving van deze twee kenmerken is van belang
voor het vertrouwen van de burgers in het stelsel, nu en in de toekomst.
 Bij zijn beoordeling van het voorstel tot aanpassing van de AOW zal de
Raad mede het oog houden op deze karakteristieken van de AOW, als een bijzonder
en essentieel onderdeel van ons stelsel van sociale zekerheid. Dit komt met
name aan de orde in paragraaf 4.1., waar het aangekondigde voornemen
zal worden behandeld tot flexibilisering van de AOW tot vóór
de nieuwe spilleeftijd van 67 jaar. De Raad zal daar wijzen op de aantasting
die dit voornemen betekent voor de stelselzuiverheid van de AOW.
 
 
 1. Onderbouwing van de verhoging van de AOW-leeftijd
 De Raad adviseert een nadere onderbouwing te geven van de noodzaak van
de voorgestelde aanpassing van de AOW in het licht van het houdbaarheidstekort
en de verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.
 
 Houdbaarheidstekort
 De overheidsfinanciën zijn houdbaar als de bestaande overheidsvoorzieningen
kunnen meegroeien met de welvaart zonder dat de belastingen in de toekomst
moeten worden verhoogd of dat de overheidsschuld zich uiteindelijk explosief
ontwikkelt. Bij de houdbaarheidsberekeningen worden alle plussen en minnen
van de overheidsfinanciën in de toekomst meegenomen, zoals zorgkosten,
belastinginkomsten en aardgasbaten.
 Momenteel is er sprake van een houdbaarheidstekort. Dat betekent dus dat
de bestaande overheidsvoorzieningen niet gehandhaafd kunnen worden zonder
belastingverhoging of steeds verder toenemende overheidsschuld. De laatste
berekening van het Centraal Plan Bureau (CPB) dateert uit 2007 en kwam uit
op 2,2% BBP. Hierbij is dus nog geen rekening gehouden met de huidige
financiële en economische crisis. Deze heeft het houdbaarheidstekort
aanmerkelijk vergroot. Het CPB zal in de loop van 2010, bij de publicatie
van de nieuwe vergrijzingsstudie «Ageing in the Netherlands»,
komen met een geactualiseerde raming van het houdbaarheidstekort. Deze gegevens
zijn derhalve nog niet beschikbaar. Duidelijk is al wel dat dit tekort sinds
de vorige raming in 2007 fors is toegenomen. Zo schat bijvoorbeeld het IMF,
weliswaar op basis van een iets andere methodiek, het huidige Nederlandse
houdbaarheidstekort in op 8% BBP.
 Ontwikkeling van de levensverwachting
 De levensverwachting van een 65-jarige stijgt momenteel met ongeveer een
maand per jaar. Volgens de actuele prognose van CBS zet die stijging door
in de toekomst, zij het in een afvlakkend tempo. Tussen 2010 en 2040 stijgt
de levensverwachting van een 65-jarige naar verwachting met ruim 2 jaar. Zo
bezien zal de periode dat een 65-jarige van zijn AOW kan genieten in 2040
bij een AOW-leeftijd van 67 jaar even lang zijn als nu bij een AOW-leeftijd
van 65 jaar.
 Als de levensverwachting in de verre toekomst steeds verder blijft stijgen,
ligt een verdere aanpassing van de AOW-leeftijd in de rede. Op dit moment
is het voor zo’n conclusie echter nog te vroeg. In de eerste plaats
omdat prognoses op zo’n lange termijn zeer onzeker zijn. Maar ook omdat
het essentieel is dat, net als in de afgelopen decennia gebeurd is, de gezonde
levensverwachting in voldoende mate meestijgt met de levensverwachting. Welke
ontwikkeling van de gezonde levensverwachting in de toekomst verwacht mag
worden, is op dit moment nog onvoldoende duidelijk.
 Verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt
 De betaalbaarheid van dit stelsel op lange termijn komt geleidelijk steeds
meer onder druk te staan door maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing
en ontgroening. De gevolgen van de huidige crisis voor de economie en de overheidsfinanciën
brengen deze ontwikkelingen in een stroomversnelling. In de komende jaren
versterken de demografische gevolgen van de naoorlogse geboortegolf en de
forse daling van de bevolkingsgroei sinds het eind van de jaren zestig elkaar.
Onder invloed van ontgroening zal de beroepsbevolking vanaf 2010 kleiner
worden, terwijl het aantal 65-plussers naar verhouding snel toeneemt. Dit
zal leiden tot tekorten aan arbeidskrachten in cruciale sectoren van de economie
zoals onderwijs en zorg. Het CPB verwacht dat de beroepsbevolking tussen 2010
en 2040 met 400 000 personen krimpt. Daarin is al inbegrepen een verwachte
stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen. De bevolking tussen
de 20 en 65 jaar krimpt met 900 000 personen.
 Tegenover één AOW-gerechtigde staan nu nog 4 mensen die
werken, straks nog maar 2. Dat betekent dus dat de grijze druk – de
verhouding tussen 65-plussers en de potentiële beroepsbevolking –
oploopt tot bijna 50%. Dit is drie keer zo hoog als in de tijd dat
de AOW werd ingevoerd.
 
 Conform het advies van de Raad is de memorie van toelichting op bovenstaande
punten verduidelijkt.
 
 
 2. Het voorstel tot verhoging van de AOW-leeftijd
 
 
 2.1. De motieven voor het voorstel
 Door de demografische ontwikkeling van ons land stijgt de komende decennia
het aandeel van de ouderen in de bevolking als geheel: het proces van vergrijzing.
Zoals de toelichting bij het voorstel uiteenzet, resulteert deze vergrijzing
in twee belangrijke problemen: een houdbaarheidstekort in de openbare financiën
en een structurele krapte op de arbeidsmarkt. Beide problemen – in hun
samenhang – vormen de aanleiding tot het voorstel; zij zullen hierna
kort worden besproken.
 
 
 a. Houdbaarheidstekort
 Het proces van vergrijzing valt samen met een afname van het aandeel van
jongeren in de bevolking als geheel: de ontgroening. Door dit samengaan verschuift
de verhouding tussen het aantal 65-plussers en 65-minners. Gevolg daarvan
is dat de AOW-premies, evenals de lasten van andere collectieve voorzieningen,
zullen moeten worden opgebracht door een afnemend aantal actieve personen,
terwijl de groep AOW-gerechtigden in omvang toeneemt. Bij ongewijzigd beleid en zonder reserveringen draagt deze ontwikkeling
in sterke mate bij aan het zogenoemde houdbaarheidstekort: de situatie dat
de publieke financiën op (middel)lange termijn niet houdbaar zijn. Het
Centraal Planbureau (CPB) heeft een berekening gemaakt van de omvang van het
houdbaarheidstekort en schat de noodzakelijke reservering (de zogenoemde vergrijzingslast)
om de financiering van bestaande overheidsvoorzieningen ook in de toekomst
veilig te stellen op 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Daarbij
is nog geen rekening gehouden met de huidige financiële en economische
crisis. Deze heeft het houdbaarheidstekort nog aanmerkelijk vergroot.
 
 
 Verhoging van de AOW-leeftijd is een van de methoden die een bijdrage
leveren aan het terugdringen van het houdbaarheidstekort. Een hogere AOW-leeftijd
vermindert immers de «grijze druk»: de groep 65–67 jarigen
behoort dan in beginsel niet langer tot de groep inactieven, maar tot hen
die enerzijds, naast de belastingbetaling, nog premies afdragen en anderzijds
nog niet een beroep doen op de AOW, als collectieve voorziening. Bij eerdere
gelegenheden heeft het CPB berekend dat een verhoging van de AOW-leeftijd
een bijdrage van ca. 0,7% BBP aan het oplossen van de houdbaarheidsopgave
zou leveren.
 
 
 b. Arbeidsmarkt
 Naast gevolgen voor de collectieve financiën heeft de vergrijzing
van de bevolking, bezien in samenhang met een gelijktijdige ontgroening, ook
belangrijke consequenties voor de arbeidsmarkt. Uit het rapport van de Commissie
Arbeidsparticipatie blijkt dat al vanaf 2010 grote veranderingen op de
arbeidsmarkt plaatsvinden. Het aantal werkenden gaat dan voor een langere
periode dalen; bij een participatie van 80%
zal de economie in 2040 met 700 000 personen minder draaien dan in 2016. Deze ontwikkeling zal onvermijdelijk leiden tot aanzienlijke
en structurele tekorten op de arbeidsmarkt. Dergelijke tekorten beginnen zich
in bepaalde sectoren (zorg, onderwijs) nu al af te tekenen. Tekorten op de
arbeidsmarkt hebben hun weerslag op de mogelijkheden voor economische groei –
die dan immers enkel nog uit productiviteitsgroei kan bestaan– en op
de publieke dienstverlening. In verschillende sectoren zal het beroep op die
publieke dienstverlening toenemen, terwijl daarvoor minder middelen en minder
menskracht beschikbaar zullen zijn.
 Blijkens de toelichting is verhoging van de AOW-leeftijd niet alleen van
belang uit een oogpunt van de beperking van het houdbaarheidstekort, zij kan
ook bijdragen aan de bestrijding van een structurele krapte op de arbeidsmarkt.
Verhoging van de AOW-leeftijd met twee jaar leidt er immers toe dat de potentiële
beroepsbevolking overeenkomstig groeit. Het voorstel berust voorts op de verwachting
dat de gemiddelde uittreedleeftijd (nu ongeveer 62 jaar) eveneens naar boven
opschuift.
 
 
 c. Onderbouwing noodzaak
 De Raad acht het opmerkelijk dat de toelichting geen cijfermatige informatie
bevat ter onderbouwing van de noodzaak van de voorgestelde aanpassing van de AOW. Onderbouwing van het houdbaarheidstekort – zowel met
gegevens over de huidige omvang van dit tekort als met de meest recente ramingen
over de ontwikkeling ervan in het komende decennium – is van direct
belang voor de overtuigingskracht van het voorstel. Dat geldt evenzeer voor
de verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt: ook hier mist de Raad node
in de toelichting een cijfermatige en gespecificeerde onderbouwing van de
noodzaak van de voorgestelde verhoging. De Raad adviseert de toelichting op
beide punten aan te vullen.
 
 
 2.2. De toekomstbestendigheid van de AOW
 
 
 De voorgestelde verhoging: toereikend?
 Met het voorstel tot het verhogen van de AOW-leeftijd beoogt de regering
bij te dragen aan een effectieve aanpak van beide hiervoor genoemde problemen.
Onder 1.c., is voorspelbaarheid genoemd als een van de basiskenmerken van
de AOW. Deze voorspelbaarheid is, met de eenvoud van de uitvoering van de
AOW, een voorwaarde voor het vertrouwen dat de samenleving moet kunnen stellen
in de AOW als basisvoorziening.
 
 
 De Raad acht het in verband daarmee van belang dat de regering in de toelichting
een antwoord geeft op de vraag of mag worden verwacht dat met de nu voorgestelde
verhoging van de AOW-leeftijd een zodanige bijdrage zal worden gegeven aan
de aanpak van beide problemen dat in zoverre continuering van het stelsel
van de AOW, na de invoering van het voorstel, voor een ruime periode verzekerd
zal zijn.
 
 
 De Raad wijst er voorts op dat reeds bij de invoering van de AOW de maatregel
is overwogen om de ingangsdatum van de AOW-uitkering aan te passen aan de
verhoging van de leeftijdsverwachting. Hiervan is destijds afgezien omdat
werd geconstateerd dat het bereiken van een hogere leeftijd niet automatisch
hoefde te leiden tot een verhoging van het prestatievermogen van 65-jarigen
en ouderen. Gebleken is dat de mogelijkheden
om te participeren op de arbeidsmarkt (ten minste deels) zijn meegegroeid
met de stijging van de levensverwachting, onder invloed van de aanzienlijk
betere arbeidsomstandigheden en een betere gemiddelde gezondheidssituatie
van werknemers nu vergeleken met de situatie in de jaren vijftig van de vorige
eeuw. Dit roept, nog meer dan destijds bij de invoering, de vraag op of het
overweging verdient om de ingangsdatum van de AOW-uitkering te laten meestijgen
met de levensverwachting, zoals in een aantal andere landen is ingevoerd.
 
 
 Verdere fiscalisering?
 Verder trok het de aandacht van de Raad dat de toelichting niet ingaat
op het vraagstuk van de verdeling van de kosten van de AOW over de bevolking.
Reeds eerder heeft de Raad geadviseerd de mogelijkheid onder ogen te zien
van verdere fiscalisering van de financiering van de AOW. Een snellere (of
op afzienbare termijn zelfs volledige) fiscalisering dan de geleidelijke fiscalisering
die reeds is voorzien, zou betekenen dat ook de stijging van de AOW-lasten
als gevolg van de vergrijzing wordt betaald door – in beginsel –
alle belastingplichtigen, zowel onder als boven de pensioengerechtigde leeftijd.
 
 
 Ook de Sociaal Economische Raad (SER) heeft meermalen geadviseerd tot
een geleidelijke verdergaande fiscalisering.
De SER heeft dienaangaande opgemerkt dat de vormgeving van een geleidelijke
uitbreiding van de AOW-financiering uit de algemene middelen op zodanige wijze
moet geschieden dat naast actieven ook AOW-gerechtigden naar draagkracht een
bijdrage leveren aan de financiering van de toename van de AOW-lasten. De
AOW-lasten komen zo minder eenzijdig te liggen bij een bepaalde bevolkingsgroep
of categorie van heffingsplichtigen. Ook wordt daardoor een groter beroep
gedaan op de intragenerationele solidariteit van 65-plussers.
 
 
 De Raad voegt daaraan toe dat met een volledige fiscalisering van de AOW-premie
een naar draagkracht gedifferentieerde heffing zal worden gerealiseerd. Dat
kan op zichzelf een bijdrage leveren aan de inter- en intragenerationele solidariteit
(zie daarvoor nader hierna, onder 3.2. en 5.1.) en aan het aanzienlijk versterken
van de houdbaarheid van het stelsel.
 
 
 De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, mede
tegen de achtergrond van de vraag naar de toekomstbestendigheid van de AOW
als zodanig, als een belangrijk bestanddeel van het gehele bouwwerk van voorzieningen
van sociale zekerheid.
 
 
 2. Verdere fiscalisering?
 Naar aanleiding van de overwegingen van de Raad rond de wenselijkheid
van een verdergaande fiscalisering van de financiering van de AOW merkt het
kabinet op dat de effecten van verdergaande fiscalisering niet overschat moeten
worden.
 Sinds eind jaren ’90 is de AOW-premie gemaximeerd op 17,9%.
De AOW-lasten worden naast deze gemaximeerde premie uit belastingen betaald.
Het aandeel van de AOW-lasten dat uit belastingen wordt betaald, neemt daarom
snel toe tot bijna twee derde van het totaal in 2040. Het huidige kabinet
heeft bovendien besloten tot beperking van de indexering van de tweede belastingschijf.
Het aandeel van de AOW-lasten dat in 2040 uit belastingen wordt betaald zal
daardoor hoger uitkomen.
 Een nog verdere versnelling van de fiscalisering zal nog maar een beperkte
aanvullende bijdrage aan de houdbaarheid leveren. Deze moet worden afgewogen
tegen een aantal nadelen die het kabinet zwaar vindt wegen. In de eerste plaats
de negatieve en ingrijpende inkomenseffecten voor ouderen die dit met zich
mee zal brengen. Het kabinet kiest hier niet voor, ook omdat het voor 65-plussers
zeer moeilijk is om deze ingrijpende inkomenseffecten ongedaan te maken. In
de tweede plaats heeft fiscalisering een negatief effect op de arbeidsparticipatie,
omdat fiscalisering uitgesteld loon zwaarder belast en daarmee de prikkel
om te werken verkleint. En in de derde plaats betekent verdergaande of volledige
fiscalisering ook dat het verzekeringskarakter van de AOW steeds meer naar
de achtergrond schuift.
 
 
 3. Beoordeling van de voorgestelde invoering
 De regering beoogt invoering van het wetsvoorstel op 1 januari 2011.
De voorgestelde verhoging van de AOW-leeftijd zal echter pas 9 jaar later
daadwerkelijk beginnen, met de eerste stap in 2020, gevolgd door de tweede
stap in 2025. Dit tijdpad wordt gemotiveerd met het belang dat iedere burger
die het aangaat, en de partijen op de arbeidsmarkt meer in het bijzonder,
voldoende gelegenheid moet hebben om zich voor te bereiden op de verandering
die gaat komen.
 
 
 De Raad zal hierna de voorstelde invoering met een wachttijd van 9 jaar allereerst bezien vanuit de hiervoor, onder 2.1., weergegeven
twee hoofdmotieven voor de voorgestelde verhoging. Vervolgens zal hij ingaan
op een belangrijk neveneffect van deze aanpak: de betekenis voor de intergenerationele
solidariteit. Daarna komt de vraag aan de orde naar een mogelijk alternatief
tijdpad voor de invoering van de verhoging.
 
 
 3.1. Tijdpad van de invoering in relatie tot de hoofdmotieven van
het voorstel
 
 
 a. Bestrijding houdbaarheidstekort
 Al vóór de crisis op de financiële markten en zijn
gevolgen stond het kabinet voor de opgave de zogenoemde vergrijzingslast op
te vangen. Bij de aanvang van deze kabinetsperiode werd beoogd een derde van
de totale toekomstige vergrijzingslast op te vangen door middel van een overschot
op het structurele overheidssaldo van 1% BBP in 2011. Door de crisis
is dat streven thans buiten beeld. Duidelijk is ook dat de houdbaarheidsopgave
bovendien groter is geworden als gevolg van de crisis.
 
 
 Het wetsvoorstel is nadrukkelijk geplaatst in de sleutel van de noodzaak
van het op deze wijze leveren van een bijdrage aan de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën. Hiervoor, onder 2.1., heeft de Raad al geadviseerd
de toelichting aan te vullen met gegevens die de omvang van de houdbaarheidsproblematiek
zichtbaar maken, en aldus de noodzaak en urgentie kunnen onderbouwen van maatregelen
om dit probleem aan te pakken.
 De Raad mist in de toelichting eveneens een cijfermatige onderbouwing
die een indicatie kan geven van de bijdrage van de voorgestelde verhoging
van de AOW-leeftijd met 2 jaar aan de aanpak van het houdbaarheidstekort.
Daarbij gaat het niet alleen om inzicht in de uiteindelijke structurele bijdrage –
per 2020/25 – aan de aanpak van het houdbaarheidstekort.
De Raad acht het evenzeer van belang dat de toelichting inzicht geeft in de
betekenis van het voorstel voor de aanpak van het houdbaarheidstekort in de
tussenliggende periode. In dat kader ware tevens in te gaan op de voortgang
van de partiële fiscalisering van de AOW, en de ontwikkeling van het
aandeel daarvan in het totaal van de kosten van de AOW.
 
 
 Bij gebreke van gegevens in de toelichting die zouden kunnen leiden tot
een anders luidende conclusie, ontkomt de Raad niet aan het oordeel dat het
nu voorgestelde tijdpad van invoering van de verhoging betekent dat het effect
van de voorgestelde verhoging op de aanpak van het houdbaarheidstekort nog
een fors aantal jaren zal uitblijven. Dat staat in scherp contrast met het
ook in de toelichting erkende feit dat Nederland nu en de eerstkomende jaren
al volop met deze houdbaarheidsopgave wordt geconfronteerd. Aldus komt het de Raad voor dat het gekozen tijdpad van invoering
geen recht doet aan de urgentie van het aanpakken van de houdbaarheidsproblematiek,
en aldus vooralsnog geen bijdrage levert aan het doel dat op dit punt met
het wetsvoorstel wordt beoogd.
 
 
 b. Arbeidsparticipatie
 Ondanks de oplopende werkloosheid van dit moment, is in bepaalde sectoren
nog steeds sprake van krapte op de arbeidsmarkt. Deze krapte zal in de komende
jaren verder toenemen. Reeds nu tekenen zich in bepaalde sectoren (zorg, onderwijs)
al tekorten op de arbeidsmarkt af. Vanaf 2016
is sprake van krimp op de arbeidsmarkt.
 
 
 De regering beoogt met het wetsvoorstel eveneens bij te dragen aan de
bestrijding van een structurele krapte op de arbeidsmarkt. Gezien de hiervoor
aangeduide ontwikkelingen zoals deze zich ook al de komende jaren op de arbeidsmarkt
zullen voordoen, is de Raad van oordeel dat de in het voorstel opgenomen termijnen
van invoering onvoldoende aansluiten bij het tijdpad waarin de effecten op
de arbeidsmarkt van de vergrijzing zich gaan voordoen. Bij gebreke van andersluidende
gegevens in de toelichting ontkomt de Raad niet aan de conclusie dat de bijdrage
die het voorstel als zodanig kan leveren aan het bevorderen van de arbeidsparticipatie
naar verwachting nog geruime tijd zal uitblijven.
 De Raad merkt voorts op dat het wetsvoorstel ervan uitgaat dat doorwerken
tot de pensioengerechtigde leeftijd door ieder die daartoe in staat is –
weer – normaal zal moeten worden. Een zo lange gewenningsperiode als
voorzien – 10 jaar na nu – roept de vraag op of de hierna, onder
3.2. genoemde categorie ouderen voor de arbeidsparticipatie eigenlijk als «afgeschreven»
wordt beschouwd, zodat zij niet behoeft te worden geraakt door de cultuuromslag
die het beleid gericht op doorwerken veronderstelt. Moeten echter niet ook
zij die behoren tot dit cohort – van hen die zijn geboren voor 1 januari
1955 – worden betrokken in deze cultuuromslag, en eveneens worden gestimuleerd
tot het zo lang mogelijk doorwerken? In elk geval lijkt het tegenstrijdig
om de arbeidsparticipatie ook van ouderen te willen bevorderen, terwijl tegelijk
het hiervoor bedoelde cohort wordt ontzien op de wijze zoals nu uit het voorstel
lijkt voort te vloeien.
 
 
 3.2. Intergenerationele solidariteit
 Zoals al opgemerkt, is de AOW gebaseerd op het beginsel van intergenerationele
solidariteit. Een beroep op deze solidariteit vereist in dit verband in de
eerste plaats dat een generatie van wie een bijdrage wordt gevraagd in de
financiering van voorzieningen van sociale zekerheid er voldoende vertrouwen
in kan hebben dat ook voor haar te zijner tijd de bedoelde voorzieningen in
toereikende mate beschikbaar zullen zijn. In de tweede plaats is het van belang
dat is voorzien in een evenwichtige verdeling van lusten en lasten tussen
de generaties.
 De voorgestelde invoering van de leeftijdverhoging leidt ertoe dat een
relatief grote categorie ouderen – zij die geboren zijn voor 1 januari
1955 – wordt ontzien, doordat zij nog aanspraak behoudt op AOW op de
leeftijd van 65 jaar. In zoverre komt de last van het op deze wijze aanpakken
van de gevolgen van de vergrijzing volledig te liggen bij hen die zijn geboren
vanaf 1 januari 1955.Een dergelijke
verdeling van lusten en lasten zet de solidariteit tussen de generaties –
een wezenlijk fundament van ons stelsel van sociale zekerheid – onder
spanning.
 
 
 Gegeven de demografische ontwikkeling – zowel vergrijzing als ontgroening –
met als gevolg een krimpende arbeidsmarkt, verdient het een overtuigende motivering
indien een zo grote groep wordt ontzien als nu wordt voorgesteld en de lasten éénzijdig
worden gelegd bij hen die zijn geboren vanaf 1955. De toelichting gaat
hier ten onrechte aan voorbij. De hiervoor bedoelde last wordt slechts ten
dele gemitigeerd door de gedeeltelijke en geleidelijk oplopende fiscalisering
van de financiering van de AOW. Verdergaande fiscalisering zou tot een evenwichtiger
verdeling van lusten en lasten kunnen leiden.
 
 
 De toelichting geeft geen cijfermatig inzicht in de balans van lusten
en lasten als hiervoor bedoeld. De Raad acht het van groot belang dat dit
inzicht alsnog wordt geboden. Alleen dan ook kan het debat over de gevolgen
van de voorgestelde timing van de invoering voor de intergenerationele solidariteit
worden gevoerd op objectieve gronden.
 
 
 3.3. Een alternatief tijdpad
 Hetgeen hiervoor is opgemerkt, roept de vraag op of het nu voorgestelde
tijdpad van invoering de meest gerede keuze is. In elk geval mist de Raad
in de toelichting een uiteenzetting over mogelijke alternatieve benaderingen. Bezien dient te worden of een andere aanpak van de invoering
wellicht eerder – en aldus ook beter – zal bijdragen aan de aanpak
van de beide hoofdproblemen en tegelijk minder bezwaren zal oproepen uit een
oogpunt van intergenerationele solidariteit.
 De Raad kan zich in de eerste plaats voorstellen dat eerder dan in 2020
tot daadwerkelijke verhoging van de AOW-leeftijd wordt overgegaan. Aldus wordt bij ieder die het aangaat eerder het bewustzijn
bevorderd van de veranderingen die de verhoging van de AOW-leeftijd zal gaan
betekenen, bijvoorbeeld voor de arbeidsverhoudingen. Niet valt in te zien
dat een tijdshorizon van maar liefst 10 jaar nodig is uit een oogpunt van
de vereiste gewenning. In verband met het belang van zorgvuldige invoering
en een zekere mate van gewenning ligt bij een eerdere start ook een meer geleidelijke
invoering, in een groter aantal stappen, in de rede. Aldus zou tevens de hardheid
van de nu voorgestelde twee scheidslijnen zich niet voordoen.
 
 
 De Raad merkt op dat een dergelijke aanpak ook is aanbevolen door de Commissie
Arbeidsparticipatie. Een aantal omliggende landen heeft reeds gekozen voor
een snellere en meer geleidelijke aanpak. De Raad onderkent dat een dergelijke
alternatieve aanpak uitvoeringstechnische problemen met zich kan brengen die
zich niet of minder voordoen bij de nu voorgestelde timing van de invoering.
Hij acht het gewenst dat de toelichting op dit punt de nodige informatie verstrekt.
Verder zullen eventuele uitvoeringstechnische problemen moeten worden afgewogen
tegen de voordelen van een snellere start uit een oogpunt van de aanpak van
de beide hoofdproblemen, en van het vermijden van niet te onderschatten problemen
in relatie tot de intergenerationele solidariteit.
 De Raad adviseert de voorgestelde aanpak van de invoering in het licht
van het voorgaande nader te overwegen. Daarbij ware tevens aan te geven of
in dit kader verdere fiscalisering onder ogen is gezien.
 
 
 3. Tijdpad van invoering van de voorgestelde verhoging
 
 
 a. Houdbaarheidstekort
 Anders dan de Raad meent het kabinet dat het gekozen tijdpad van invoering
recht doet aan de urgentie van het aanpakken van de houdbaarheidsproblematiek.
 Verhoging van de AOW-leeftijd in twee stappen van één jaar
in 2020 en 2025 en het inperken van de fiscale ruimte voor aanvullende pensioenen
in één stap per 2020, verkleint het houdbaarheidstekort met
0,7% van het BBP.
 Snellere invoering zou relatief slechts beperkte houdbaarheidseffecten
hebben. Het houdbaarheidstekort ziet op alle toekomstige jaren, van 2010 tot
(in theorie) het oneindige. Hierbij wordt gerekend met een discontovoet waardoor
vroegere jaren zwaarder meetellen. Dat betekent dat een keuze voor een eerder
of later tijdspad voor invoering van de verhoging van de AOW-leeftijd wel een effect op de houdbaarheidswinst heeft, maar dat dit effect
beperkt is. De extra houdbaarheidswinst van directe en volledige verhoging
naar 67 per 2011 bedraagt 0,1% BBP. In eerdere doorrekeningen van het
CPB (zoals de CPB-notitie van 19 juni 2009 aan de SER) is ook expliciet
aangegeven dat verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar een houdbaarheidseffect
van 0,7% BBP heeft bij vertraagde invoering en van 0,8% BBP
bij onmiddellijke invoering.
 De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.
 
 
 b. Arbeidsparticipatie
 Met de Raad onderkent het kabinet dat langer doorwerken niet van de ene
op de andere dag gerealiseerd kan worden. De arbeidsmarktpositie van ouderen
blijft aandacht vragen. De studie van het CPB Rethinking Retirement laat zien
dat de arbeidsmarktpositie van ouderen die een nieuwe baan zoeken op dit moment
slecht is. Ook de commissie Arbeidsparticipatie wees hierop.
 Van het afschrijven van het cohort werknemers geboren vóór
1 januari 1955 is geenszins sprake.
 De overgangstermijn tot 2020 schept de ruimte om de arbeidsmarktsituatie
van oudere werknemers te verbeteren. Het kabinet heeft al verschillende maatregelen
ingezet gericht op verbeteren van de arbeidsparticipatie van ouderen. Het
gaat hierbij onder meer om de premiekortingen voor werkgevers om oudere werknemers
in dienst te nemen of te houden en de doorwerkbonus voor werknemers. Naast
de doorwerkbonus is er ook de al langer bestaande arbeidskorting voor werknemers
van 57 jaar en ouder. Daarnaast werkt het kabinet aan een notitie, die op
korte termijn aan de Tweede Kamer zal worden gezonden. Hierin zal het kabinet
verschillende maatregelen presenteren die gericht zijn op het verbeteren van
de arbeidsparticipatie en de arbeidsmarktsituatie van ouderen.
 
 
 Daarnaast is duurzame inzetbaarheid van oudere werknemers onderdeel van
de aanpak van het kabinet in de aanloop naar de AOW-leeftijdsverhoging. Werkgevers
en werknemers hebben gedurende de periode tot 2020 de tijd en de plicht om
een duurzaam inzetbaarheidsbeleid te voeren. Deze plicht komt zowel bij werkgevers
als werknemers te liggen. Het gaat daarbij niet alleen om goede arbeidsomstandigheden,
maar ook om tijdige om- en bijscholing. De inzet op duurzame inzetbaarheid,
waaronder her- en bijscholing, is een generieke en gezamenlijke verplichting
voor werkgevers en werknemers. Ook zij, die geboren zijn vóór
1 januari 1955, profiteren van die inzet.
 
 
 c. Intergenerationele solidariteit
 De Raad acht het van belang te komen tot een evenwichtige verdeling tussen
de generaties waar het gaat om de lasten die uit dit wetsvoorstel voortvloeien.
 Ook het kabinet acht een evenwichtige verdeling van de lasten tussen generaties
van belang. Het kabinet is daarop ook aanspreekbaar. Het kabinet is van mening
dat de verhoging van de AOW-leeftijd niet geïsoleerd bezien moet worden,
maar in de context van het bredere, evenwichtige kabinetsbeleid dat is gevoerd
en nog gevoerd zal worden.
 
 
 d. Een alternatief tijdpad
 Naar aanleiding van het advies van de Raad de voorgestelde aanpak van
de invoering nader te overwegen, is de keuze voor het voorgestelde invoeringspad
in de memorie van toelichting verduidelijkt. Aangegeven is dat het kabinet
de verhoging van de AOW-leeftijd zorgvuldig wil doorvoeren met oog voor de
menselijke maat. Daar is ook ruimte voor, omdat snellere invoering slechts
beperkte houdbaarheidseffecten zal hebben. Van personen die thans vlak voor
het pensioen staan kan niet worden verwacht dat zij plotseling twee jaar langer
moeten werken. Ze hebben zich niet daarop kunnen voorbereiden, en dat geldt
des te meer voor mensen met zware beroepen. Werkgevers moeten hun personeelsbeleid
kunnen aanpassen. De overgangsperiode biedt daarnaast werkgevers en werknemers
de gelegenheid een duurzaam inzetbaarheidsbeleid vorm te geven.
 
 
 Verder wijst de memorie van toelichting erop dat als de AOW-leeftijd wordt
gewijzigd, dan ook de sociale zekerheid, de fiscaliteit en andere wet- en
regelgeving daarop zal moeten worden aangepast. De wijze waarop deze leeftijdsgrens
wordt verhoogd heeft grote impact op de uitvoeringspraktijk. Verhoging
van de AOW-leeftijd in kleine geleidelijke stapjes zal leiden tot hoge uitvoeringskosten
omdat voor elk leeftijdscohort een andere AOW-leeftijdsgrens en dus een andere
uitvoeringspraktijk zal ontstaan. Voorts is van belang wat de effecten van
het invoeringspad voor burgers en bedrijven zijn. Voor burgers en bedrijven
zal een geleidelijk invoering minder transparant zijn. Niet onderschat moet
worden dat deze complexiteit zal leiden tot een toename van geschillen en
processen in de sociale zekerheid (en bijbehorende uitvoeringslast).
 
 
 De pensioenrichtleeftijd in de aanvullende pensioenen wordt net als de
AOW-leeftijd verhoogd naar 67 jaar. Iedere aanpassing van het fiscale kader
introduceert een extra overgangsregeling. Als de invoeringstermijn een maand
per jaar zou bedragen, zou dat neerkomen op 24 overgangsregelingen. Dit leidt
tot hoge uitvoeringslasten. Om die reden heeft het kabinet ervoor gekozen
om de pensioenrichtleeftijd in de aanvullende pensioenen in één
keer te verhogen naar 67 jaar.
 
 
 4. Arbeidsparticipatie ouderen: flankerende maatregelen
 
 
 4.1. Inleiding: aankondiging voornemens
 In de jaren tachtig van de vorige eeuw is een trend ontstaan om eerder
te stoppen met werken. Geruime tijd heeft de overheid dat ook gestimuleerd.
Dit had tot gevolg dat de gemiddelde uittreedleeftijd sinds de jaren zeventig
daalde van rond de 64 jaar tot onder de 60 jaar begin jaren negentig. Meer
recent is de gemiddelde uittreedleeftijd van ouderen echter weer gestegen,
tot rond de 62 jaar. Deze stijging is mede het gevolg van de afschaffing van
de VUT, (fiscale) versobering van prepensioenregelingen en aanpassing van
sociale verzekeringen en voorzieningen (arbeidsongeschiktheidsregelingen en
WWB), waardoor het accent meer op re-integratie is komen te liggen. Niettemin
ligt de netto-arbeidsparticipatie van 60 tot 65-jarigen, met 28 procent, op
dit moment nog beduidend lager dan de participatie in de overige leeftijdscohorten.
 
 
 Zoals hiervoor opgemerkt, beoogt de regering met de voorgestelde verhoging
van de AOW-leeftijd bij te dragen aan het verhogen van de arbeidsparticipatie
door met name de oudere werknemers. Zij onderkent dat dit niet als vanzelf
al voortvloeit uit de verhoging van de AOW-leeftijd, maar dat ook andere,
flankerende maatregelen nodig zijn om bij te dragen aan het bereiken van dat
doel. Tevens blijkt uit de toelichting dat wordt onderkend dat arbeidsparticipatie
kan stuiten op meer belemmeringen en bezwaren naarmate de leeftijdgrens voor
de AOW (en die voor een eventuele aanvullende pensioenvoorziening) dichter
bij komt. Flankerende maatregelen kunnen eveneens er aan bijdragen de harde
kant te verzachten van het doorwerken tot aan deze leeftijd.
 
 
 De Raad tekent daarbij aan dat de noodzaak tot het verhogen van de AOW-leeftijd
niet wegneemt dat ook nu al het verhogen van de arbeidsparticipatie tot de
huidige grens van 65 jaar al forse inspanningen zal vergen. In een aantal
gevallen zal langer doorwerken ook leiden tot problemen. Verhogen van de leeftijdgrens
van de AOW tot 67 jaar betekent in zoverre niet een nieuw probleem, maar veeleer
een verdere aanscherping van een al bestaande problematiek.
 
 
 In de toelichting wordt een aantal flankerende maatregelen aangekondigd:
 a. Aanpassing van het stelsel van de AOW: de introductie van de mogelijkheid
voor werknemers die gedurende 42 jaar en tot hun 65e hebben gewerkt, om de
AOW op hun 65e te laten ingaan; zij ontvangen dan echter wel de rest van hun
leven een lagere uitkering;
 b. Financiële maatregelen van de overheid: uitbreiding van de
al bestaande voorzieningen om de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen
(arbeidskorting) en een overbruggingsvoorziening voor werknemers die in het
zicht van de AOW-leeftijd werkloos worden;
 c. Het opleggen van een aantal verplichtingen aan werkgevers: werknemers
in zware beroepen moeten na 30 jaar van de werkgever een aanbod krijgen voor
minder belastend werk. Als dat niet gebeurt, moeten zij hiervoor worden gecompenseerd
met een financiële vergoeding. In de Arbeidsomstandighedenwet zal een
verplichting voor werkgevers en werknemers worden opgenomen om
te komen tot een duurzaam inzetbaarheidsbeleid voor werknemers.
 
 
 Het betreft hier de aankondiging van voornemens waarvan de uitwerking
in wetsvoorstellen (en beleid) nog moet plaatsvinden. De Raad zal dan ook
ten principale pas op deze voornemens kunnen ingaan indien deze als voorstellen
van wet aan hem voor advies zullen zijn voorgelegd. Intussen legt de toelichting
echter een relatie tussen de in het voorstel neergelegde verhoging van de
AOW-leeftijd en de aangekondigde flankerende maatregelen. Daarom zal de Raad
hierna, onder 4.2., toch al enkele opmerkingen maken over deze voornemens.
Daaraan voorafgaand merkt hij nog het volgende op.
 
 
 Waar het gaat om de voorgenomen flankerende maatregelen, ligt in de toelichting
een sterke focus op de positie van werknemers, met name de oudere werknemers.
De Raad wijst in dit verband op de aard van de AOW: niet een werknemersverzekering,
maar een volksverzekering. Deze geldt voor iedere ingezetene, zonder referentie
naar bepaalde modaliteiten van het arbeidsverleden. Voorkomen moet worden
dat bij het ontwikkelen van maatregelen die de invoering van de leeftijdverhoging
moeten helpen bevorderen de aandacht alleen uitgaat naar de gevolgen van deze
verhoging voor werknemers. Voor zover bijzondere aandacht geboden is voor
werkenden, komt daar bij dat op de arbeidsmarkt inmiddels ook zeer velen –
zoals de zzp-ers – werkzaam zijn buiten het verband van een arbeidsovereenkomst
met een werkgever.
 
 
 4.2. De voornemens nader bezien
 
 
 a. Aanpassing van het stelsel van de AOW:
 De toelichting kondigt het voornemen aan om werknemers die gedurende een
periode van in totaal 42 jaar en tot hun 65e
jaar hebben gewerkt de mogelijkheid te bieden de AOW-uitkering op hun 65e
jaar te laten ingaan. Zij ontvangen dan echter wel de rest van hun leven een
lagere uitkering. In verband daarmee geldt als aanvullende voorwaarde dat
betrokkenen beschikken over aanvullende inkomsten, om het verschil te overbruggen.
 
 
 Het gaat hier om een vorm van flexibilisering onder de zogenoemde spilleeftijd.
Daarmee is er een duidelijk verschil ten opzichte van het voorstel voor flexibilisering
van de AOW dat thans bij de Tweede Kamer aanhangig is. Dat voorstel legt namelijk geen relatie met het arbeidsverleden, maar
opent voor iedere AOW-gerechtigde de mogelijkheid om de AOW-uitkering later
te laten ingaan dan op de zogenoemde spilleeftijd. Op basis van een actuariële
herberekening leidt dat tot een hogere uitkering dan de standaarduitkering
zoals deze geldt voor alle AOW-gerechtigden.
 
 
 Het aangekondigde voornemen tot flexibilisering als hiervoor beschreven,
zou in de AOW een element – het arbeidsverleden – introduceren dat naar het oordeel van de Raad niet past binnen
de AOW als volksverzekering. Anderen, zowel werkenden op een andere grondslag
dan een arbeidsovereenkomst, zoals zzp-ers, als niet-werkenden vallen buiten
zo’n maatregel. De Raad is van oordeel dat een uitsluitend op een bepaalde
groep werknemers gerichte maatregel de zuiverheid van het stelsel van de AOW
zal aantasten. Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat de voorwaarden
voor de bedoelde flexibilisering uitvoeringstechnisch de verzameling van gegevens
vereist die zal leiden tot de nodige complicaties en bewerkelijkheid. Daarmee
wordt afbreuk gedaan aan de eenvoud van uitvoering, als één
van de karakteristieken van het stelsel van de AOW. De Raad meent dan ook
het genoemde voornemen tot een beperkte flexibilisering beneden de spilleeftijd
te moeten ontraden.
 
 
 b. Financiële maatregelen van de overheid
 De toelichting maakt ook melding van het voornemen tot het invoeren van
een nieuwe, inkomensgerelateerde arbeidskorting voor oudere werknemers, en
van een nieuwe, niet vermogensgerelateerde regeling als overbrugging tot de
nieuwe AOW-leeftijd voor werknemers die voor hun 65e werkloos worden. Beide
voornemens betreffen maatregelen die aansluiten bij reeds bestaande overeenkomstige
instrumenten. Mede daarom ziet de Raad op dit moment geen aanleiding
tot het maken van opmerkingen over deze voornemens. Overigens bevat de toelichting
geen gegevens die inzicht geven in de effecten op de arbeidsparticipatie die
met de maatregelen kunnen worden bereikt, en in het budgettaire beslag ervan.
 
 
 c. Verplichtingen voor werkgevers
 De toelichting maakt voorts melding van het voornemen om in de Arbeidsomstandighedenwet
een verplichting op te nemen voor werkgevers om, samen met de werknemers,
te komen tot een duurzaam inzetbaarheidbeleid voor werknemers. De Raad ziet
op dit moment geen reden voor opmerkingen over dit voornemen, en wacht daarom
een desbetreffend wetsvoorstel af.
 Bijzondere aandacht wordt in dit verband verder gegeven aan de werknemers
in zware beroepen. Zij moeten na 30 jaar van de werkgever een aanbod krijgen
voor minder belastend werk. Als dat niet gebeurt, zal de werkgever hun een
financiële vergoeding moeten toekennen, aldus de voornemens in de toelichting
op dit punt. Beoogd wordt op die wijze het probleem aan te pakken van het
lang(er) doorwerken na vele arbeidsjaren in een zwaar beroep.
 De Raad merkt in dit verband op dat voor beoefenaren van een zwaar beroep
ook de huidige leeftijdgrens, van 65 jaar, doorgaans al een ernstig probleem
zal zijn. Het gaat dan ook niet om een problematiek die wordt opgeroepen door
het voorstel de AOW-leeftijd te verhogen tot 67 jaar. Deze verhoging verscherpt
wel dit probleem. Het betreft een problematiek die voor alles aan de orde
is binnen de arbeidsverhouding tussen werkgever en werknemer. De laatste jaren
is een toenemende aandacht hiervoor waar te nemen in CAO-bepalingen.
 Overigens lijkt de toelichting met name uit te gaan van beroepen met een
zware fysieke belasting. Het is echter een ervaringsgegeven dat ook een zware
psychische belasting van een beroep een belemmering kan vormen voor lang(er)
doorwerken. Niet duidelijk is of de regering ook deze laatste categorie wil
betrekken in de voornemens op dit punt. Dit alles nog daargelaten dat de –
moeilijke – vraag naar de definitie van wat een zwaar beroep is in de
toelichting niet wordt beantwoord, terwijl dat antwoord voor de operationele
uitwerking van het voornemen wel van direct belang is.
 De Raad merkt verder op dat voor deze voorgenomen maatregel in het bijzonder
geldt dat deze lijkt uit te gaan van de klassieke arbeidsrelatie van een decennialange
verbintenis van een werknemer met dezelfde werkgever. Dat type arbeidsrelaties
is echter al geruime tijd aan het afnemen, doordat vaker wordt gewisseld van
werkgever en door de sterke toename van flexibele arbeidsrelaties, zoals die
van zzp-ers. Niet valt uit te sluiten dat invoering van de bedoelde maatregel
zal leiden tot een verdere toename van flexibele arbeidsrelaties, die vallen
buiten het bereik van de maatregel. Verder merkt de Raad op dat met het hiervoor
bedoelde voornemen een last zou worden gelegd die met name voor werkgevers
in het MKB al gauw onevenredig lijkt te zullen uitwerken. Dat zou er, om die
last te ontwijken, in de praktijk toe kunnen leiden dat wordt voorkomen dat
een arbeidsrelatie wordt aangegaan of voortduurt boven de genoemde grens van
30 jaar.
 Ook voor dit onderwerp geldt dat de Raad een nader oordeel zal moeten
opschorten totdat hem een concreet wetsvoorstel zal hebben bereikt. Hij merkt
echter wel op dat de positie van werkers met een zwaar beroep een dominant
thema is geworden in het maatschappelijk debat over het voornemen tot verhoging
van de AOW-leefdtijd. De omstandigheid dat die verhoging op dit punt niet
een geheel nieuw probleem creëert, lijkt daarbij op de achtergrond te
geraken. Het zou passend zijn indien de toelichting alvast meer uitgewerkt
inzicht zou bieden in de wijze waarop de regering verwacht dat een verantwoorde
aanpak – zowel naar werkenden als naar werkgevers – mogelijk is
van personen met een zwaar beroep van wie wordt verwacht dat zij zo lang mogelijk
blijven participeren op de arbeidsmarkt.
 
 
 De Raad adviseert in de toelichting op de voorgaande opmerkingen in te
gaan.
 
 
 4. Arbeidsparticipatie ouderen: flankerende maatregelen
 
 
 a. Aangekondigde voornemens
 De Raad memoreert in zijn advies de flankerende maatregelen zoals die
in de Memorie van Toelichting worden beschreven. De Raad geeft daarbij aan
dat het hier de aankondiging van voornemens betreft, waarvan de uitwerking
in wetsvoorstellen (en beleid) nog moet plaatsvinden. De Raad
geeft daarom aan ten principale op deze voornemens in te kunnen gaan indien
deze als voorstellen van wet aan hem voor advies zullen zijn voorgelegd.
 Evenals de Raad, onderschrijft het kabinet het karakter van de AOW als
volksverzekering. Het kabinet zal het advies van de Raad daarom meenemen bij
de voorbereiding van het wetsvoorstel flankerende maatregelen verhoging AOW.
Hierbij zal het kabinet ook de aangenomen motie Rutte c.s. (Kamerstukken II,
32 163, nr. 7) betrekken. Deze motie verzoekt de regering, bij de
wijzigingsvoorstellen met betrekking tot de AOW-leeftijd, werknemers en zelfstandigen
gelijkwaardig te behandelen.
 
 
 b. Aanpassing van het stelsel van de AOW
 Het kabinet heeft kennisgenomen van het advies van de Raad met betrekking
tot het aangekondigde voornemen tot flexibilisering van de AOW onder de zogenoemde
spilleeftijd. De Raad adviseert het aangekondigde voornemen tot flexibilisering
niet te koppelen aan het arbeidsverleden, omdat dit de zuiverheid van het
stelsel van de AOW zou aantasten en afbreuk doet aan de eenvoud van de uitvoering
ervan.
 Het voornemen tot flexibilisering van de AOW is een onderdeel van de afspraken
van het kabinet. Tijdens het debat op 12 november 2009 over de toekomst
van de AOW, is aan de Tweede Kamer toegezegd dat de kabinetsvoorstellen ten
aanzien van het flankerend beleid als voorontwerp van wet zullen worden gepubliceerd. Het kabinet zal in de uitwerking van deze voorstellen
het advies van de Raad betrekken.
 
 
 c. Verplichtingen voor werkgevers
 Het kabinet zal het advies van de Raad over de voornemens met betrekking
tot invoering van een duurzaam inzetbaarheidsbeleid en maatregelen met betrekking
tot zware beroepen betrekken bij het opstellen en vormgeven van het wetsvoorstel
flankerende maatregelen verhoging AOW-leeftijd.
 
 
 5. Aanvullende pensioenregelingen
 
 
 5.1. Naar langere opbouw
 In aansluiting op het voorstel tot verhoging van de AOW-leeftijd wordt
tevens een aanpassing voorgesteld van de Wet op de loonbelasting 1964 en van
de Wet inkomstenbelasting 2001 waar het de fiscale behandeling van aanvullende
pensioenen in de tweede en de derde pijler betreft. Het betreft hier de fiscale
faciliëring – door het zogenoemde Witteveen-kader – van onder
andere de maximale jaarlijkse pensioenopbouw door middel van de omkeerregel
(opbouw onbelast/aftrekbaar, uitkering integraal belast). De maximale fiscaal
gefacilieerde jaarlijkse opbouw hangt in belangrijke mate samen met het stelsel
waarop het ouderdomspensioen is gebaseerd. Daarbij geldt een spilleeftijd
van 65 jaar.
 Op dit punt is gekozen voor een andere systematiek dan voor de AOW: de
aanvangsdatum voor de opbouw schuift niet op, maar er zal worden uitgegaan
van een verlenging van de opbouwperiode met twee jaar. Daardoor zal 67 jaar
gaan gelden als de nieuwe spilleeftijd. Dit betekent dat het daarvan afgeleide
jaarlijkse maximale opbouwpercentage overeenkomstig wordt verlaagd, nu de
opbouw over meer jaren plaatsvindt en de gemiddelde periode waarover pensioen
wordt uitgekeerd korter wordt.
 De Raad is van oordeel dat aanpassing van het Witteveen-kader aan de verhoging
van de AOW-leeftijd als zodanig in de rede ligt. Hij wijst er echter op dat
het de verantwoordelijkheid van sociale partners is en blijft om de concrete
inhoud – van aanspraken en verplichtingen – te bepalen van de
pensioenregelingen. Daarbij zullen zij rekening houden met de fiscale kaders.
Een aanpassing van deze kaders, zoals nu voorgesteld, kan leiden tot aanpassingen
van de reglementen, waaronder het treffen van overgangsregelingen. Afgewacht
zal echter moeten worden tot welke ontwikkelingen het wetsvoorstel op dit
punt zal leiden.
 
 
 De toelichting (paragraaf 5) erkent ook de verantwoordelijkheid van
de sociale partners, en daarmee van de besturen van de pensioeninstellingen.
Zij spreekt echter tegelijk verwachtingen uit jegens hen. Zo wordt opgemerkt
dat door de voorgestelde aanpassing van het fiscale kader de premies voor
aanvullende pensioenen kunnen worden verlaagd. Zonder nadere afspraken zou
dit ertoe kunnen leiden dat middelen worden onttrokken aan het
pensioenstelsel en ten gunste komen van werkgevers, die het grootste deel
van de pensioenpremies betalen. De regering acht het echter van belang dat
middelen die beschikbaar komen als gevolg van de hiervoor bedoelde aanpassingen
worden ingezet ter versterking van het pensioenstelsel. Zij wijst er in dat
verband op dat er gelijktijdig ontwikkelingen zijn die de pensioenkosten verhogen.
De «vrijval» creëert de mogelijkheid om de autonome stijging
van de pensioenpremies op te vangen. Gebruik van die mogelijkheid is van belang
in verband met de lage dekkingsgraden en de trendmatig stijgende levensverwachting,
alsmede de eventuele (premie)gevolgen van eventuele andere maatregelen en
aanpassingen ter versterking van de houdbaarheid van het pensioenstelsel.
Afspraken over deze problematiek tussen sociale partners acht de regering
wenselijk.
 
 
 De passage in de toelichting over de vrijval van middelen maakt niet duidelijk
op welke deelnemers deze vrijval betrekking zal (kunnen) hebben, en wat aldus
de omvang zal zijn van het bedrag dat zou vrijvallen. Ziet de Raad het goed,
dan gaat het om een mogelijk effect van een premieverlaging die kan resulteren
uit de voorgestelde langere opbouwperiode samen met de latere spilleeftijd.
Indien niet zou worden overgegaan tot deze premieverlaging en de premies ongewijzigd
zouden worden gelaten, dan zouden daardoor middelen vrijvallen die, zoals
de toelichting aangeeft, zouden kunnen worden ingezet om een bijdrage te leveren
aan het oplossen van de problematiek van de lage dekkingsgraad en de trendmatig
stijgende levensverwachting.
 
 
 Ook nu al worden pensioenfondsen geconfronteerd met de problematiek van
de lage dekkingsgraad en de trendmatig stijgende levensverwachting. De Raad
wijst er op dat met de voorgestelde weg de intergenerationele solidariteit –
ook voor aanvullende pensioenen een leidend beginsel – onder druk zou
(kunnen) komen. Evenwichtige lastenverdeling veronderstelt immers dat ieder
naar vermogen bijdraagt. Dat zou in dit geval moeten betekenen dat niet uitsluitend
de deelnemers, alsmede de werkgevers, hun aandeel zouden moeten leveren in
de financiering van de pensioenen, maar dat ook van hen die inmiddels al pensioengerechtigd
zijn een bijdrage zou moeten worden gevraagd (bijvoorbeeld in de sfeer van
de indexering). Dit alles overigens daargelaten de vraag naar de houdbaarheid
op langere termijn van het pensioenstelsel in de tweede pijler.
 De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan. In dat
kader ware ook aandacht te besteden aan de verhouding tussen de voorgestelde
aanpassing van het Witteveen-kader en de autonomie van de fondsen ten aanzien
van de pensioenreglementen.
 
 
 5.2. Anticiperen
 Blijkens paragraaf 5 van de toelichting wordt de verbetering die
wordt bereikt met het voorstel gekwalificeerd als «houdbaarheidswinst».
De regering is, blijkens artikel VII en de toelichting, bereid om een tussen
sociale partners te sluiten convenant waarbij de premies ongewijzigd blijven
te ondersteunen door de houdbaarheidswinst ter beschikking te stellen aan
werkgevers en werknemers, en de aanpassing van het Witteveenkader eerder in
werking te laten treden. In de periode tot
2020 leidt dit volgens de toelichting tot een lastenverlichting.
 
 
 De Raad wijst er in dit verband op dat voor wie vóór 2020
65 jaar wordt, het eventueel al eerder dan het jaar 2020 in werking laten
treden van het aangepaste Witteveen-kader ertoe zou kunnen leiden dat betrokkenen
niet meer een volledig gefacilieerd pensioen kunnen opbouwen. Voor hen blijft
65 jaar immers de spilleeftijd, terwijl in de overgangsperiode hun maximale
pensioenopbouw tot het bereiken van de leeftijd van 65 jaar zou uitgaan van
een spilleeftijd van 67 jaar met dienovereenkomstig lagere maximale opbouwpercentages.
 De Raad adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.
 
 
 5. Aanvullende pensioenregelingen
 
 
 a.  Naar langere opbouw
 Het kabinet stelt vast dat ook de Raad van oordeel is dat aanpassing van
de fiscale ruimte voor aanvullende pensioenen in de rede ligt. Wel wijst de
Raad erop dat de verhoging van de AOW-leeftijd ook doorwerkt
in andere fiscale regelingen. Het kabinet is zich daarvan bewust, maar is
voornemens deze maatregelen eerst in de komende Aanpassingswet verhoging AOW-leeftijd
mee te nemen.
 
 
 De Raad wijst er terecht op dat pensioenfondsen ook nu al geconfronteerd
worden met de problematiek van de lage dekkingsgraad en de trendmatig stijgende
levensverwachting. Door de bedoelde vrijval van middelen ontstaat er extra
ruimte om meer dan nu aan deze problematiek bij te dragen. In dit verband
merkt het kabinet op dat het bestuur te allen tijde ertoe is gehouden om te
beoordelen of aan de eis van evenwichtige lastenverdeling wordt voldaan.
 
 
 Het pensioenfondsbestuur is verantwoordelijk voor het opstellen van een
pensioenreglement, dat in overeenstemming is met de afspraken tussen sociale
partners. De voorgestelde aanpassing van het Witteveenkader doet aan die autonomie
niets af. De memorie van toelichting is conform het advies van de Raad op
dit punt verduidelijkt.
 
 
 b. Anticiperen
 De Raad constateert terecht dat het – op verzoek van de sociale
partners – eventueel al eerder dan het jaar 2020 in werking laten treden
van het aangepaste Witteveenkader ertoe zou kunnen leiden dat voor wie voor
degenen die vóór 2020 65 jaar worden niet altijd een volledig
gefacilieerd pensioen kan worden opgebouwd. Het kabinet wijst er echter op
dat het cumulatieve verschil als gevolg van vervroegde verlaging van de maximale
opbouwpercentages over een korte periode relatief zeer gering is in verhouding
tot de reeds opgebouwde rechten. Overigens behoren betrokkenen tot een generatie
die in veel gevallen een ruimer ouderdomspensioen hebben opgebouwd als gevolg
van een ruimer fiscaal kader voor aanvullende pensioenen in het verleden.
 
 
 De memorie van toelichting is aangepast in die zin dat aangegeven is dat
de eventuele vervroeging van de verlaging van de opbouwpercentages weliswaar
ook mensen zal raken die voor 2020 65 jaar worden, maar dat het effect in
verhouding tot het totaal opgebouwde pensioen gering is.
 
 
 De Raad wijst er verder terecht op dat bij een eventueel eerder ingangstijdstip
voor de aanpassing van het Witteveenkader aandacht geschonken zou moeten worden
aan het eerder in werking laten treden van wijzigingen in andere regelingen,
met name die in de derde pijler. Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast
in die zin dat een – op verzoek van sociale partners aan te brengen –
aanpassing van het Witteveenkader vóór 2020 tegelijkertijd ook
zal worden doorgevoerd voor de premieruimte in de derde pijler.
 
 
 6. Overige aanpassingen
 Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel nog een aantal
ondergeschikte aanpassingen van juridisch-technische aard aan te brengen,
de overgangsbepalingen alsnog van een korte toelichting te voorzien en enkele
redactionele wijzigingen in de memorie van toelichting door te voeren.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Wij mogen U, mede namens de staatssecretaris van Financiën, verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
 
 
 De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
 J. P. H. Donner
 De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
 J. Klijnsma
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Zie bijvoorbeeld het advies over de Miljoenennota 2009 (Kamerstukken II
2008/09, 31 700, nr. 3). In dit advies is verhoging van de AOW-leeftijd
genoemd als een – noodzakelijk – onderdeel van een breder pakket
aan maatregelen ter bestrijding van de houdbaarheidsproblematiek.
 
 
 Wet van 31 mei 1956, Stb. 281. Invoering vond plaats op 1 januari
1957.
 
 
 Kamerstukken II 1954/55, 4 009, nr. 3, blz. 30.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XV, nr. 66.
 
 
 Kamerstukken II 1954/55, 4 009, nr. 3, blz. 28.
 
 
 Thans heeft ongeveer 95% van de werknemers in de tweede pijler
een aanvullend pensioen.
 
 
 SVB, De AOW, 2006, blz. 333.
 
 
 Inmiddels wordt een bijdrage van ongeveer 3 mrd. in de kosten van de AOW
gefinancierd uit de belastingopbrengsten. Ziet de Raad het goed, dan is dit
ongeveer 30% van de totale kosten van de AOW.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 29 544, 152.
 
 
 CBS Statline.
 
 
 Terwijl op het hoogtepunt van de vergrijzing (2040), dat er nog maar ongeveer
twee zullen zijn. Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XV, nr. 66, blz.
4.
 
 
 De volledige AOW-uitkering vereist ingezetenschap van 50 jaar. De hoogte
van de uitkering wordt verminderd overeenkomstig de periode waarin betrokkene –
als gevolg van emigratie of immigratie – niet heeft voldaan aan de eis
van het ingezetenschap. Dat doet echter aan de voorspelbaarheid als zodanig
niet af.
 
 
 Deze verandering wordt wel getypeerd als het oplopen van de grijze druk.
 
 
 Zie de Miljoenennota 2010 Kamerstukken II 2009/10, 32 123, nr. 1.
Een recente studie van de Europese Commissie (Sustainability Report 2009)
komt voor Nederland op bijna 7% BBP, waarmee het Nederlandse houdbaarheidstekort
nog iets groter is dan het Europese gemiddelde. Het IMF komt in de laatste
artikel IV consultatie (2 november 2009) zelfs op een percentage van
bijna 8% (IMF 2009 article IV consultation, blz. 2).
 
 
 CPB, Houdbaarheidseffect verhoging AOW-leeftijd, CPB notitie 19 juni
2009.
 
 
 Van de potentiële beroepsbevolking werkt 80% ten minste 12
uur per week.
 
 
 Commissie Arbeidsparticipatie, 16 juni 2008, blz. 20/21.
 
 
 Kamerstukken II 1954/55, 4 009, nr. 3, blz. 28.
 
 
 Zie onder meer het advies van de SER 1997/05 «Werken aan zekerheid»
en nr. 2005/2 «Van alle leeftijden».
 
 
 SER advies «Van alle leeftijden» blz. 65.
 
 
 Gerekend vanaf de datum van het uitbrengen van dit advies: ruim 10 jaar.
 
 
 Zie ook het advies van de Raad over de Miljoenennota 2010, Kamerstukken
II 2009/10, 32 123, nr. 2.
 
 
 Zie paragraaf 7 van de toelichting.
 
 
 Zie ook het advies van de Raad over de Miljoenennota 2010, Kamerstukken
II 2009/10, 32 123, nr. 2.
 
 
 Zie het rapport van de Commissie Arbeidsparticipatie, blz. 19.
 
 
 Afgewacht moet nog worden welke invloed overige heroverwegingsmaatregelen
zullen hebben op een evenwichtige lastenverdeling tussen de generaties.
 
 
 Een uiteenzetting op dit punt is wel te vinden in de brief van de bewindslieden
van SZW van 5 juni 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XV, nr. 66,
blz. 18/19.
 
 
 De Raad wijst er in dit verband op dat daarbij rekening gehouden moet
worden met het aflopen van de VUT-regelingen in 2015.
 
 
 25–50 82% en 50–60 65%. CBS Statline.
 
 
 Al wordt in 2020 niet meer dan 15 jaar terug gekeken, omdat er nog geen
registratie van arbeidsverleden is.
 
 
 Anders zouden zij immers een beroep op de bijstand kunnen doen en zou
de verhoging van de AOW-leeftijd aan de onderkant van het inkomensgebouw geen
enkel effect hebben.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 774, nr. 2.
 
 
 Alsmede inkomen/vermogen.
 
 
 In zijn doorrekening van het rapport van de Commissie arbeidsparticipatie
heeft het CPB berekend dat een inkomensafhankelijke arbeidskorting voor alle
leeftijdscohorten gefinancierd door een generieke lastenverzwaring een mutatie
van de werkgelegenheid van slechts 0.7% tot gevolg heeft.
 
 
 Overigens is ook de lengte van de periode waarin het zware beroep is uitgeoefend
van belang.
 
 
 Handelingen 2009–2010, nr. PM Tweede Kamer, pag. PM.
 
 
 Het is de Raad opgevallen dat wettekst en toelichting geen aandacht besteden
aan de doorwerking in andere fiscale regelingen, alsmede aan aspecten van
overgangsrecht. Zo is het voor de derde pijler de vraag welke gevolgen het
verlagen van het percentage in artikel 3.127 van de Wet inkomstenbelasting
2001 moet hebben voor lopende contractuele verplichtingen. De Raad wijst voorts
op punt 5 van zijn advies over het Belastingplan 2010 (kamerstukken II 2009/10,
32 128, nr. 4).
 
 
 Hierover kunnen twijfels bestaan. Zie in dit verband onder ander het advies
van de Commissie Parameters van 21 september 2009 (Kamerstukken II 2009/10,
31 413, nr. 133).
 
 
 Daarbij ware aandacht te schenken aan de doorwerking van het eerder in
werking laten treden van dit kader in andere regelingen, met name die in de
derde pijler.
 
 
 De toelichting maakt niet duidelijk waaruit de bedoelde lastenverlichting
zou moeten bestaan. De Raad gaat ervan uit dat hiermee wordt gedoeld op de
extra belastinginkomsten die het gevolg zijn van het beperken van de fiscale
faciliëring van de pensioenopbouw.