Goedkeuring Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30025, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

04-04-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30025-(R1783) nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamPunten met betrekking tot de verhouding van het Grondwettelijk
Verdrag tot het Nederlandse constitutioneel bestel en de consequenties voor
de burgers van de Unie en van de lidstaten (4, 2.1.a, 2.1.b)Verhouding tot het Nederlandse constitutioneel bestelConsequenties voor de burgers van de Unie en van de lidstaten1. Verdrag en toch Grondwet1.2. Perspectieven voor verdere ontwikkeling van de UnieOverige punten (1, 2.2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 en 10)Verdrag en toch GrondwetPerspectieven voor verdere ontwikkeling van de Unie2. Consequenties voor de burgers van de Unie en van de
lidstatenDe subsidiariteitstoets3. GrondrechtenGrondrechtenAd 1Ad 2Ad 3Ad 4Ad 5Ad 64. Verhouding tot het Nederlandse constitutioneel bestel5. Verhouding tot het constitutionele bestel van het KoninkrijkVerhouding tot het constitutionele bestel van het Koninkrijk6. Veranderingen in het Europese constitutionele bestelVeranderingen in het Europese constitutionele bestel7. Buitenlands en veiligheidsbeleidBuitenlands en veiligheidsbeleid8. Politiële en justitiële samenwerkingPolitiële en justitiële samenwerking9. Gevolgen referendaGevolgen referenda10. Overige punten10.2. Stemmenweging10.3. Financiën van de Unie10.4. Open coördinatiemethodeOverige puntenIndeling en vormgevingStemmenwegingFinanciën van de UnieOpen coördinatiemethode11. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad
naar de bij het advies behorende bijlage.Redactionele kanttekeningen (11 en 12)Bijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
betreffende no. W01.04.0517/I/K met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30025Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 121 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 025 (R 1783)Goedkeuring van het op 29 oktober 2004 te Rome tot stand gekomen
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (Trb. 2004, 275)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
d.d. 10 december 2004 en het nader rapport d.d. 7 maart 2005, aangeboden
aan de Koningin door de minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de minister
president, minister van Algemene Zaken, de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken, de vice-minister president, de minister van Financiën en de vice-minister
president, de minister voor Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties.Bij Kabinetsmissive van 2 november 2004, no. 04.004154, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens
de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Staatssecretaris van
Buitenlandse Zaken, de Vice-Minister-President, de Minister van Financiën
en de Vice-Minister-President, de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het op 29 oktober
2004 te Rome totstandgekomen Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor
Europa (Trb.2004, ...), met memorie van toelichting.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 november
2004, nr. 04.004154, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het Koninkrijk
zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 10 december 2004, nr. W01.04.0517/I/K,
bied ik U hierbij aan.De Raad onderschrijft het voorstel van rijkswet, maar hij maakt daarbij
enkele kanttekeningen.Omdat de vaststelling van de Grondwet voor Europa bij verdrag geschiedt,
is het nut van opmerkingen ter verbetering van de verdragstekst zelf beperkt.
De Raad van State van het Koninkrijk acht het verdrag zoals het er ligt van
groot belang en concentreert zich daarom op de betekenis van dit verdrag als
bron van een Europees constitutioneel bestel waarin naast de lidstaten de
burgers van de Unie een centrale plaats toebedeeld hebben gekregen. De rechten
van de burger en van de mens in de context van de Unie zouden naar het oordeel
van de Raad in de toelichting navenant aandacht moeten krijgen. Tot de belangrijkste
vragen waartoe de Grondwet voor Europa aanleiding geeft, behoort uiteraard
de relatie tussen het Europese constitutionele bestel en dat van Nederland
onderscheidenlijk het Koninkrijk der Nederlanden. De Raad adviseert de effecten
van de Europese integratie voor de constitutionele verhoudingen in Nederland
en het Koninkrijk onder ogen te zien en ook te bezien hoe de besluitvormingsprocessen
in de Europese en de nationale rechtsorde systematischer dan voorheen
met elkaar in verbinding kunnen worden gebracht. Daar waar het onderhandelingsproces
tot onvolkomenheden heeft geleid, doet hij enkele suggesties met het oog op
de toekomst.Het voorstel geeft de Raad van State van het Koninkrijk aanleiding tot
het maken van een groot aantal steekhoudende inhoudelijke kanttekeningen en
redactionele opmerkingen. Daarnaast doet de Raad met het oog op de toekomst
vele nuttige suggesties en formuleert hij interessante aanbevelingen en waardevolle
ideeën, waarvoor de regering hem erkentelijk is en die zij ter harte
neemt. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt in de memorie van toelichting.
Op de inhoudelijke adviezen zal hieronder worden gereageerd. In enkele gevallen
hebben deze adviezen ook tot aanpassing van de memorie van toelichting geleid.Het advies van de Raad concentreert zich op de betekenis van het Grondwettelijk
Verdrag als bron van een Europees constitutioneel bestel waarin naast de lidstaten
de burgers van de Unie een centrale plaats toebedeeld hebben gekregen. Hierbij
hecht de Raad met name groot belang aan twee vraagstukken: (1) de effecten
van de Europese integratie voor de Nederlandse constitutionele verhoudingen
en (2) de rechten van de burger en van de mens in de context van de Unie.
Hieronder zal allereerst worden ingegaan op deze beide vraagstukken. Daarna
volgt de reactie op de overige punten van het advies van de Raad.Voorts benadrukt de Raad in zijn advies verscheidene malen het grote belang
van het Grondwettelijk Verdrag. De regering deelt de mening van de Raad dat
het Grondwettelijk Verdrag zoals het er ligt een belangrijke vooruitgang ten
opzichte van de huidige verdragsrechtelijke situatie betekent. Evenals de
Raad is de regering van mening dat het van groot belang is dat het Grondwettelijk
Verdrag zo spoedig mogelijk wordt bekrachtigd.Punten met betrekking tot de verhouding van het Grondwettelijk
Verdrag tot het Nederlandse constitutioneel bestel en de consequenties voor
de burgers van de Unie en van de lidstaten (4, 2.1.a, 2.1.b)Verhouding tot het Nederlandse constitutioneel bestel4. De Raad vraagt in zijn advies terecht, net als bij eerdere gelegenheden,
aandacht voor de relatie tussen het Europese constitutionele bestel en dat
van Nederland zowel als het Koninkrijk der Nederlanden. In het bijzonder wordt
geadviseerd de effecten van de Europese integratie voor de constitutionele
verhoudingen in Nederland onder ogen te zien en ook te bezien hoe de besluitvormingsprocessen
in de Europese en nationale rechtsorde systematischer dan voorheen met elkaar
in verbinding kunnen worden gebracht.De Raad signaleert in dit verband dat op een groot aantal terreinen het
centrum van de besluitvorming, wetgeving daaronder begrepen, zich verplaatst
van Nederland naar de EU. Dit betekent dat de Nederlandse overheid een deel
van haar beslissingsmacht aan «Brussel» heeft overgedragen, maar
dat zij daarvoor in de plaats medebeslissingsrecht over het grotere Europese
geheel heeft gekregen. Deze ontwikkelingen hebben, zo heeft de Raad ook in
eerdere adviezen aangegeven, eveneens hun weerslag op de posities van de Nederlandse
staatsinstellingen met betrekking tot aan Europa gerelateerde wetgeving: de
rol van de regering verschuift van nationale medewetgever in de richting van
Europees onderhandelaar, terwijl de rol van de Staten-Generaal verschuift
van medewetgever in de richting van wat de Raad «mandaatgever»
en «controleur» noemt. Ook de rol van andere actoren in het wetgevingsproces,
zoals adviesorganen, verandert hierdoor.De regering erkent dat het verschijnsel dat allerlei zaken niet alleen
meer worden beheerst door (autonoom) nationaal recht, maar door een combinatie
van communautair recht en nationale uitvoeringsregels structureel van karakter
is geworden. Dit fenomeen, dat terugkomt in het door de Raad gehanteerde begrip
«communautaire wetgevingsketen», zal als zodanig in zijn geheel
moeten worden doordacht op de vraag welke rol de Nederlandse actoren dienen
te spelen in de afzonderlijke fasen van deze keten, die begint met
de voorbereiding van Europese regels en die eindigt met de vaststelling van
nationale uitvoeringsregels. In dit verband is uiteraard de inmiddels in voorbereiding
zijnde kabinetsreactie op de door de Eerste Kamer aanvaarde motie Jurgens
(Kamerstukken I, 2000–2001, 26 200 VI nr. 65, nr. 37b) inzake Europa
en de Nederlandse Grondwet van groot belang. Hierin wordt aandacht besteed
aan de vraag of de Europese Unie op enigerlei wijze in de Nederlandse Grondwet
moet worden verankerd en de vraag of er enkele bijzondere regels in de Grondwet
moeten worden opgenomen voor de implementatie van EG-regelgeving, waarbij
de betrokkenheid van de Staten-Generaal ook bij een versnelde procedure is
verzekerd.De regering deelt de opvatting van de Raad, dat het concept van de communautaire
wetgevingsketen (het co-actorschap van Europese en nationale wetgevers), in
zijn geheel dient te worden doordacht op de vraag welke rol de Nederlandse
actoren dienen te spelen in de afzonderlijke fasen van deze keten. Die discussie
is momenteel gaande. De regering zal in de loop van 2005 zowel op de motie-Jurgens
als op de overige door de Raad genoemde kwesties reageren, in het bijzonder
het standpunt van de Raad dat het lidmaatschap van Nederland van de Europese
Unie op enigerlei wijze in de Nederlandse Grondwet tot uiting moet worden
gebracht.Consequenties voor de burgers van de Unie en van de lidstaten2.1.a De Raad is van mening dat in de memorie van toelichting te weinig
aandacht wordt besteed aan de rol van de burgers als inspiratiebron van het
Verdrag en aan de bevestiging en verankering in het Verdrag van het Europees
burgerschap en van de grondrechten. De regering constateert, dat de memorie
van toelichting – in de door de Raad genoemde paragraaf I.2 –
«een bestuur dat zich zo dicht mogelijk bij de burgers bevindt»
benoemt als één van de twee doelen van de vernieuwingen van
het Grondwettelijk Verdrag. Daarnaast wordt in de onderhavige paragraaf ook
de introductie door het Grondwettelijk Verdrag van het burgerinitiatief genoemd,
als uitdrukking van het «beginsel van participerende democratie»
op communautair niveau.Het standpunt van de Raad dat een meer expliciete verwijzing naar het
Europees burgerschap in paragraaf I.2 van de memorie van toelichting wenselijk
is, wordt onderschreven. De idee van Europees burgerschap, waarvan de elementen
reeds zichtbaar waren in de vier vrijheden van het Verdrag tot oprichting
van de Europese Gemeenschap, werd voor het eerst geïntroduceerd in het
in 1992 totstandgekomen Verdrag van Maastricht betreffende de Europese Unie.
Sindsdien heeft het Hof van Justitie in een zich sterk ontwikkelende jurisprudentie
hieraan materiële inhoud gegeven.1De opname in artikel I-1 Grondwettelijk Verdrag van de «wil van
de burgers» naast die van de staten als inspiratiebron voor de totstandkoming
van het Grondwettelijk Verdrag, in afwijking van de preambule van het EG-Verdrag
die slechts naar landen en volkeren verwees, dient dan ook te worden gezien
als een volgende belangrijke stap in de ontwikkeling van het Europees burgerschap.
De positieve effecten die uit kunnen gaan van de erkenning en invulling van
het Europees burgerschap kunnen, zoals de Raad terecht betoogt, een rol spelen
in de voorlichting rond het door de Staten-Generaal geïnitieerde referendum
over het Grondwettelijk Verdrag. Conform het vorenstaande is paragraaf I.2
van de memorie van toelichting, voorafgaande aan de artikelsgewijze toelichting,
uitgebreid met een aparte alinea over het Europees burgerschap. Bovendien
is, gelet op het advies van de Raad, in paragraaf I.1 van de memorie van toelichting
de passage geschrapt over de punten van overeenkomst tussen het Grondwettelijk
Verdrag en het in 1991 vergeefs door het Nederlandse voorzitterschap gepresenteerde
concept-verdrag.2.1.b De Raad constateert dat de opsomming van rechten die Europese burgers
aan het Grondwettelijk Verdrag ontlenen ex artikel I-10 niet volledig is en
dat deze in latere titels nader worden uitgewerkt en/of geclausuleerd. De
bepalingen betreffende het Europees burgerschap zijn volgens de Raad zodanig
verspreid over het Grondwettelijk Verdrag dat een samenhangende bespreking
in belangrijke mate wordt gemist. De regering onderkent dat de rechten aangaande het Europees burgerschap
op verscheidene plekken in het Grondwettelijk Verdrag zijn ondergebracht.
De Raad vraagt hiervoor terecht aandacht. Er is onderbouwd aan te geven hoe
deze indeling tot stand is gekomen.Artikel I-10 maakt geen aanspraak op volledigheid. De reden dat het Europees
burgerschap in Deel I, Titel II, van het Grondwettelijk Verdrag is opgenomen,
is de wens van zowel de Unie als de regering het belang van het Europees burgerschap
en de koppeling aan een omvangrijke grondrechtencatalogus te onderstrepen.
De rechten voortvloeiende uit artikel I-10 worden vervolgens nader uitgewerkt
in Deel II, Titel V, en Deel III, Titel II, van het Grondwettelijk Verdrag.
De artikelen zoals opgenomen in Deel II van het Grondwettelijk Verdrag moeten
als primaire basis van deze rechten worden beschouwd, inclusief de aldaar
opgenomen beperkingsclausules. De huidige artikelsgewijze bespreking van de
burgerschapsrechten in de memorie van toelichting komt overeen met de indeling
van het Grondwettelijk Verdrag zelf en zal als zodanig worden gehandhaafd.De visie van de Raad dat met het Europees burgerinitiatief een novum in
de Europese rechtsorde is gecreëerd dat op passende wijze aansluit bij
het doel de kloof tussen Europa en de Europese burgers te dichten, wordt onderschreven.
Gelet op de opmerking van de Raad dat het bij het Grondwettelijk Verdrag geïntroduceerde
instrument van het burgerinitiatief op Europees niveau in de memorie van toelichting
slechts beperkt wordt toegelicht, is de passage over het Europees burgerinitiatief
in de memorie van toelichting op dit punt aangevuld. Zoals aangegeven in de
memorie van toelichting, acht de regering het «beginsel van participerende
democratie» van groot belang. Daarbij neemt zij als uitgangspunt dat
de instellingen van de Unie de burgers en de «representatieve organisaties»
de nodige middelen ten dienste moeten stellen om hun mening over alle beleidsterreinen
van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te kunnen
treden. Het burgerinitiatief ex artikel I-47, vierde lid, van het Grondwettelijk
Verdrag wordt hierbij gezien als passend sluitstuk van dit beginsel.1. Verdrag en toch Grondwet1.1. Verdrag en toch GrondwetHet Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa kan uit verschillende
perspectieven worden bezien en beoordeeld, als bezegeling of als startpunt.
Bezien vanuit de ruim vijftigjarige constitutionele ontwikkeling van de Europese
Gemeenschappen, sinds tien jaar overkoepeld door de Europese Unie, is het
Verdrag een passende bezegeling, maar hopelijk geen sluitstuk. Het is, zo
bezien, net als zijn voorlopers, wederom een verdrag. Weliswaar stelt het
verdrag een Grondwet voor Europa vast, maar een constitutie hadden de Europese
Gemeenschap en de Europese Unie al lang als uitvloeisel van verdragen, rechtspraak
en gewoonten. De Grondwet codificeert de verworvenheden van 50 jaar Europese
constitutionele ontwikkeling, integreert de verschillende verdragen en ordent
deze tezamen met de in de loop van de tijd ontwikkelde jurisprudentiële
leerstukken in één overzichtelijk geheel. Bovendien corrigeert,
complementeert en verbetert zij dat geheel op een aantal punten.De verdragsrechtelijke basis van de Grondwet bepaalt, ook na de vaststelling
ervan, de afbakening van het speelveld: afgezien van de beperkte mogelijkheden
voor vereenvoudigde herziening van de Grondwet zullen wijzigingen uitsluitend
bij verdrag kunnen worden doorgevoerd. De Unie bezit geen bevoegdheid haar
eigen bevoegdheden te verruimen – heeft dus geen Kompetenz-Kompetenz –,
maar bezit slechts die bevoegdheden welke haar in de Grondwet zijn toegekend.
Dit is in de Grondwet neergelegd als het beginsel van bevoegdheidstoedeling1, naast de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.2 Deze bevoegdheidstoedeling dient ter afbakening met de
(wél algemene) bevoegdheden van de lidstaten. Zij heeft bovendien een
functioneel karakter, doordat ze is gerelateerd aan de verwezenlijking van
gemeenschappelijke doelen. Deze afbakening is evenwel rekkelijker dan de formulering
van de bevoegdhedencatalogi in de artikelen I-12 tot en met I-17 doet vermoeden.
In navolging van artikel 308 EG bepaalt artikel I-18 immers dat – binnen
het ruime kader van de in deel III genoemde beleidsterreinen – bij unanimiteit «passende maatregelen» kunnen worden vastgesteld. Voorts
is van belang dat – afgezien van de voor het merendeel der lidstaten
nogal theoretische nieuwe bevoegdheid om uit de Unie te treden1 – de lidstaten geen volledige Kompetenz-Kompetenz meer bezitten:
de afbakening van de bevoegdheden van Unie en lidstaten werkt immers wederzijds.Bezien als startpunt van verdere ontwikkeling is het verdrag vooral van
belang wegens dat wat het vaststelt: een grondwet, die als bindend, het geheel
van de constitutionele ordening omvattend constitutioneel document een eersteling
wordt in de politieke geschiedenis van Europa. Meer dan de bestaande verdragen
brengen structuur en opbouw van de Grondwet mee dat het accent valt op de
Europese burgers als degenen van wie – zij het in nevenschikking met
de staten – de Unie volgens artikel I-1 uitgaat. Voor het eerst krijgt
een systematische verankering en waarborging van hun grondrechten een plaats
in het primaire recht van de Unie. Verscheidene bepalingen versterken het
democratische karakter van het constitutionele bestel, terwijl daarnaast van
betekenis is dat tevens rechtsmacht wordt toebedeeld aan het Hof van Justitie
van de Europese Unie (HvJ EU) inzake de Europese besluiten die bijvoorbeeld
op het gebied van het strafrecht worden genomen. Deze versterking van de Europese
Unie geeft ook het burgerschap van de Unie profiel: naarmate de Unie zelf
zich daadkrachtiger en herkenbaarder kan manifesteren, krijgt – mits
democratie en rechtsorde verzekerd zijn het burgerschap meer betekenis als
Europees burgerschap (vergelijk artikel I-10, eerste lid).Bij die versterking van de Unie valt ook te denken aan de bundeling van
het Europese buitenlandse beleid en defensiebeleid en aan de (volledige) rechtspersoonlijkheid
van de Unie. De vereenvoudigde wijzigingsprocedures in artikel IV-444 en 445
onderstrepen en versterken bovendien het zelfstandige karakter van de Grondwet
en onderscheiden deze van het gebruikelijke concept van een verdrag, ook al
blijft de Grondwet als zodanig een verdragsrechtelijke oorsprong en grondslag
hebben. Hieraan kan worden toegevoegd dat het democratisch gehalte van de
Europese Unie en de transparantie van de Europese besluitvorming belangrijk
worden versterkt. Het Europees Parlement krijgt aanzienlijk meer bevoegdheden,
maar ook de rol van nationale parlementen als co-actor in de Europese besluitvormingsketen
krijgt – in het bijzonder door het Protocol betreffende de rol van de
nationale parlementen in de EU – meer erkenning.Dat de Unie uitgaat van burgers en staten volgt ook uit het proces van
voorbereiding en onderhandeling dat voor Europese begrippen een ongekende
openheid kende. De beide Conventies – de eerste onder voorzitterschap
van Roman Herzog, die het Handvest van de Grondrechten (thans deel II van
de Grondwet) opstelde, de tweede onder voorzitterschap van Valéry Giscard
d'Estaing – waren mede samengesteld uit vertegenwoordigers van de nationale
parlementen (een unicum bij het onderhandelen over een verdrag). Ook de inbreng
van burgers is tijdens dit proces groot geweest.De ambivalente kenmerken van de Grondwet voor Europa maken duidelijk dat
de Europese Unie bij de huidige stand van zaken niet past in de traditionele
categorieën van (bonds)staten en statenbonden, maar terecht wordt aangemerkt
als een Unie van de burgers én de staten van Europa (artikel I-1) met
een verdragsrechtelijke oorsprong en grondslag. Verder is kenmerkend dat de
organieke structuur van de Europese Unie niet op zichzelf staat en kan staan,
maar verweven is met die van de lidstaten, en dat zij in sterke mate afhankelijk
is van de lidstaten om de gestelde doelen te kunnen verwezenlijken, terwijl
de lidstaten bovendien een belangrijke rol spelen in de besluitvorming van
de Europese Unie. De lidstaten hebben met de overdracht van bevoegdheden aan
de Europese Unie een deel van hun eigen soevereiniteit opgegeven, maar daarvoor
in de plaats medezeggenschap over het grotere geheel teruggekregen.De Grondwet voor Europa onderstreept die verwevenheid tussen de Europese
Unie en de stelsels van de lidstaten bijvoorbeeld door de bepalingen inzake
de betrokkenheid van nationale parlementen (inclusief de subsidiariteitstoets)
bij het Europese besluitvormingsproces. De verwevenheid tussen de lidstaten
en de Unie komt echter in meer aspecten naar voren. De Unie kan niet functioneren
zonder de lidstaten, en de lidstaten kunnen niet (meer) functioneren zonder
de Unie. Dit betekent dan ook dat de Grondwet voor Europa moet worden bezien
en toegepast in samenhang met de nationale constitutionele arrangementen
en praktijken. Dat ontneemt de Grondwet voor Europa niet het karakter van
een volwaardige grondwet, maar onderstreept het bijzondere karakter van de
Europese Unie en van dit constitutionele document.De Raad concludeert dan ook dat de Grondwet voor Europa – zonder
met het verleden te breken – in lijn met de constitutionele ontwikkeling
van de Europese Unie moet worden gezien als een Grondwet met een verdragsrechtelijke
basis.De Raad zal dan ook terminologisch niet in het voetspoor treden van de
memorie van toelichting, die – mogelijk in een poging in het midden
te laten of het document meer verdrag of meer grondwet is spreekt van «het
Grondwettelijk Verdrag». Hij geeft er de voorkeur aan om, nu niet aan
de aandacht kan ontsnappen dat de Grondwet bij verdrag is vastgesteld, het
document als de «Grondwet» dan wel «Grondwet voor Europa»
(afgekort GwEur) aan te duiden.1.2. Perspectieven voor verdere ontwikkeling van de UnieDe Grondwet voor Europa legt de ontwikkelingen van de afgelopen 50 jaar
vast in hun onderlinge samenhang en systematiseert en expliciteert de verhouding
tussen Europees en nationaal recht, zoals deze zich heeft ontwikkeld. De GwEur
kan dan ook met recht als een bekroning van deze constitutionele ontwikkeling
worden gezien. Dit wil niet zeggen dat de ontwikkeling hiermee een eindpunt
heeft bereikt. Dat is alleen al niet het geval vanwege de binnen afzienbare
termijn te verwachten toetreding van een aantal nieuwe lidstaten. De toelichting
wijst er bovendien terecht op dat de GwEur zelf een ontwikkelingsperspectief
bevat; dat komt onder andere naar voren in de bepalingen in deel IV die wijziging
van onderdelen van de GwEur op vereenvoudigde wijze mogelijk maken. Ten slotte
is van belang dat naar veler opvatting verdergaande institutionele hervormingen
dringend noodzakelijk zijn. De hervormingen van de afgelopen tien jaren waren
in belangrijke mate gericht op het accommoderen van een groot aantal nieuwe
lidstaten met – op een enkele uitzondering na (Polen) – elk afzonderlijk
een vrij klein aantal inwoners, terwijl het in de toekomst gaat om de mogelijke
toetreding van enkele lidstaten (Roemenië, Turkije) met een veel groter
aantal inwoners. Dat heeft (complicerende) gevolgen voor de institutionele
verhoudingen, maar noch de wordingsgeschiedenis van de GwEur, noch de toelichting
werpt hier licht op. Als bezegeling van een ontwikkeling die niet is afgerond
past de GwEur in de traditie van geleidelijkheid van ontwikkelingen in Europees
verband.Voor de verdere ontwikkeling van de Unie is van belang of zij met de GwEur –
net als in de voorgaande vijf decennia – haar dynamiek zal kunnen blijven
ontlenen aan het vermogen in te spelen op nieuwe behoeften en ontwikkelingen.
Artikel I-18 handhaaft weliswaar de thans in artikel 308 EG vervatte flexibiliteit –
en breidt die uit naar de beleidsterreinen die nu nog onder het EU-verdrag
ressorteren – maar die flexibiliteit wordt institutioneel afgeremd door
de bevoegdhedencatalogus en de dusgenaamde subsidiariteitstoets. Het feit
dat de Unie nu uit 25 en in de naaste toekomst vermoedelijk uit een nog groter
aantal lidstaten zal bestaan, compliceert niet alleen de besluitvorming binnen
de bestaande structuren, maar maakt een wijziging van de GwEur ook tot een
moeizaam project.De Raad adviseert de mogelijkheden en belemmeringen van deze GwEur voor
de verdere ontwikkeling van de Unie in de toelichting onder ogen te zien.Overige punten (1, 2.2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 en 10)Verdrag en toch Grondwet1.1 De Raad meent dat het «Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa» moet worden gezien als een Grondwet met een verdragsrechtelijke
basis. Hij geeft aan daarom niet de door de regering gebruikte term «Grondwettelijk
Verdrag» te willen volgen en geeft er de voorkeur aan om het document
als de «Grondwet» dan wel «Grondwet voor Europa» aan
te duiden.De regering blijft een voorkeur houden voor de formele aanduiding «Grondwettelijk
Verdrag». Zij wordt hiertoe aangespoord door een motie van de Tweede
Kamer waarin de regering wordt opgeroepen het gebruik van de term «grondwet»
voor het Verdrag zoveel mogelijk te willen vermijden (motie Herben, Kamerstukken
II, 2003–2004, 21 501–20, nr. 242). In het dagelijks spraakgebruik
is echter in toenemende mate sprake van het gebruik van de term Europese Grondwet.
De regering acht dat niet bezwaarlijk.Perspectieven voor verdere ontwikkeling van de Unie1.2 De Raad vraagt aandacht voor de mogelijkheden tot verdere ontwikkeling
van de Unie. Naar de mening van de Raad kan het Grondwettelijk Verdrag een
rem worden op verdere ontwikkelingen. De Raad adviseert dit aspect in de toelichting
onder ogen te zien. Daarbij worden met name de systematiek van bevoegdheidsverdeling,
de subsidiariteitstoets en het unaniem wijzigen van verdragen als rem onderstreept.De regering wijst erop dat ook in de huidige verdragsstructuur een onderscheid
te maken is tussen exclusieve, gedeelde en aanvullende bevoegdheden. De opname
van dat onderscheid in het Grondwettelijk Verdrag heeft daaraan in essentie
weinig veranderd. Het werkelijke optreden van de Unie hangt met name af van
de concrete rechtsbases in het beleidsdeel van het Verdrag. Evenmin is de
subsidiariteitstoets als rem op verdere ontwikkeling te beschouwen. Ook in
de huidige verdragen is het beginsel van subsidiariteit opgenomen en dit beginsel
wordt ook in de praktijk toegepast. De nadere concretisering in het nieuwe
subsidiariteitsprotocol en het protocol nationale parlementen verduidelijkt
met name de procedure ten aanzien van de subsidiariteit zonder de essentiële
inhoud daarvan te wijzigen. Verdragswijziging, ten slotte, is te allen tijde
een zaak geweest van unanieme besluitvorming. Hierin is evenmin een wijziging
gekomen. Wel is de regering zich bewust van het effect van het toegenomen
aantal lidstaten.Volgens de regering biedt het Grondwettelijk Verdrag juist ruimere mogelijkheden
om ook in de toekomst de Unie verder te laten ontwikkelen, zonder de lange
weg van verdragswijziging te moeten bewandelen. De bestaande voorzieningen
tot verdere ontwikkeling zijn gehandhaafd en in enkele gevallen zelfs uitgebreid.
De mogelijkheden van nauwere samenwerking zijn meer uniform gemaakt voor vrijwel
alle beleidsterreinen van de Unie. Op die manier kan in kleinere groepen worden
verder gewerkt als over verdergaande maatregelen op een bepaald beleidsterrein
geen overeenstemming kan worden bereikt met alle lidstaten. In de memorie
van toelichting is reeds uitgebreid ingegaan op vormen van nauwere samenwerking
bij de toelichting van dat onderwerp. Voorts is in artikel I-18 een ruimere
voorziening getroffen voor flexibiliteit. Daar waar deze in de huidige verdragen
gerelateerd is aan de interne markt, is in het Grondwettelijk Verdrag deze
inperking komen te vervallen. Het flexibiliteitsartikel heeft daarmee een
ruimer bereik gekregen. Ten slotte bieden ook de algemene en specifieke passerellebepalingen
mogelijkheden voor ontwikkeling van de Unie in de toekomst.2. Consequenties voor de burgers van de Unie en van de
lidstaten2.1. De rechten van de burgera. Sinds de instelling van het burgerschap van de Europese Unie in het
Verdrag van Maastricht heeft het thema van de rechten van de burger gestaag
aan betekenis gewonnen. De GwEur bouwt deels voort op de rechten die in het
EG-verdrag aan individuen waren toegekend, zoals het vrije verkeer van personen
en het recht op gelijke beloning voor gelijke arbeid, deels is zij een uitvloeisel
van de constitutionalisering van de Europese samenwerking, waaraan –
overeenkomstige de beginselen van de democratische en sociale rechtsstaat –
een erkenning van fundamentele rechten eigen is. De afkondiging in december
2000 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie markeerde een
in dit proces passende verplaatsing van het juridische brandpunt van in een
volkenrechtelijke organisatie samenwerkende overheden naar in een rechtsgemeenschap
betrokken burgers. In twee opzichten zette het Handvest daarbij een principiële
stap: enerzijds door de erkenning, naast klassieke vrijheidsrechten, van economische,
sociale en culturele grondrechten; anderzijds door deze grondrechten, voorzover
ze zich daartoe leenden, als rechten van ieder mens te erkennen. De GwEur ontleent haar waarde mede aan deze bevestiging en verankering
van het burgerschap van de Unie en van de grondrechten, naast de voorheen
overheersende nadruk op de Europese samenwerking als statenverbond. Artikel
I-1 brengt dit tot uitdrukking door, anders dan de preambule van het EG-verdrag
die slechts naar landen en volkeren verwees, «de wil van de burgers»
naast die van de staten als inspiratiebron van de totstandkoming van de Grondwet
aan te wijzen. De memorie van toelichting gaat hieraan naar het oordeel van
de Raad teveel voorbij. In de inleidende beschouwing van paragraaf I.2, getiteld
«Een nieuw verdrag voor een nieuwe Unie», worden de winstpunten
van het verdrag vooral betrokken op de positie van de Europese instellingen
en de invloed van nationale staatsinstellingen, terwijl – afgezien van
een alinea die terecht ingaat op de baanbrekende stappen op het terrein van
de grondrechtenbescherming het Europese burgerschap onbesproken blijft. Hetzelfde
geldt voor het algemeen oordeel van de regering in paragraaf I.6 van de toelichting.
De Raad adviseert de inleidende beschouwing uit dit oogpunt te herzien, hetgeen
ook voor de voorlichting voorafgaand aan het referendum van betekenis zou
zijn.In verband hiermede adviseert de Raad ook de passage over de punten van
overeenkomst tussen de GwEur en het in 1991 vergeefs door het Nederlandse
voorzitterschap gepresenteerde conceptverdrag te schrappen, of minstens te
nuanceren. De teksten vertonen weliswaar in een aantal opzichten gelijkenis,
zoals in de vierde alinea van paragraaf I.1 van de toelichting vermeldt, –
zij hebben immers de keuze voor een unitaire, op communautaire leest geschoeide
structuur gemeen – maar in het «zwarte maandag»-concept
ontbrak de uitgewerkte waarborging van grondrechten en van het burgerschap
van de Unie die nu in het Verdrag zijn opgenomen.b. Het burgerschap van de Unie komt wel in de artikelsgewijze toelichting
op artikel I-10 even aan de orde, alsook in de toelichting op andere bepalingen.
De bepalingen die het burgerschap betreffen zijn echter zodanig verspreid
dat een samenhangende bespreking in de toelichting node wordt gemist. Drie
titels van het verdrag (de titels I.2, II.5 en III.2) betreffen blijkens hun
opschriften het burgerschap. De relatie van de constitutionele orde van de
Unie tot het burgerschap komt daarnaast in verscheidene andere bepalingen
tot uitdrukking, zoals in artikel I-3 («De Unie biedt haar burgers een
ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, en een interne
markt waarin de mededinging vrij en onvervalst is»).1 Artikel I-10, tweede lid, somt de rechten van de EU-burgers op, maar
deze opsomming is niet volledig. Het deel over de grondrechten omvat ook rechten
van de burger (de reeds genoemde titel II.5). In de artikelen I-46 en I-47
zijn de rechten van de EU-burgers op democratische representatie en participatie
neergelegd. Artikel I-47, vierde lid, introduceert op Europees niveau de mogelijkheid
van het burgerinitiatief inzake wetgeving en andere besluiten. Artikel I-50,
derde lid, erkent het recht op toegang tot overheidsdocumenten. De in artikel
I-10 verankerde rechten worden elders in het verdrag uitgewerkt en geclausuleerd
(artikelen III-125 tot en met III-128). Tegelijk doet zich de merkwaardige
situatie voor dat artikel I-10 een doublure vormt– letterlijk of vrijwel
letterlijk – van wat reeds in het Handvest van de Grondrechten –
thans deel II van de Grondwet was bepaald in (wat betreft artikel I-10, tweede
lid onder a) de artikelen II-75 en II-105, (ad b) II-99 en II-100, (ad c)
II-106, en (ad d) II-103/104 en III-334/335. Ten aanzien van de toegang tot
overheidsdocumenten vormen de artikelen I-50, derde lid, en III-102 doublures.
De Raad adviseert in de toelichting evenwicht te brengen in de aandacht voor
enerzijds de institutionele structuren en anderzijds het burgerschap door
een samenhangende uiteenzetting over de rechten van de burgers van de Europese
Unie en daarbij ook in te gaan op de vraag welk van de overlappende artikelen
als basis van deze rechten moeten worden beschouwd nu de beperkingen verschillen,
respectievelijk in hoeverre deze artikelen aanvullende betekenis ten opzichte
van elkaar hebben, rekening houdende met de beperkingsclausules die wel aan
deel II, maar niet aan deel I zijn toegevoegd.De Raad maakt in aansluiting hierop nog een opmerking over het burgerinitiatief
(het vorenvermelde artikel I-47). Dit is een voor Nederland en veel andere
lidstaten tot nu toe onbekende vorm van directe democratie, die in de toelichting
slechts rudimentair wordt toegelicht. Gegeven het primaat van het EU-recht
ten opzichte van het nationale recht is het denkbaar dat, voorzover dit binnen
de competentie van de EU valt, een Europees burgerinitiatief in landen die
nationaal geen burgerinitiatief kennen, kan worden gebruikt als een uiting van niet alleen tot de EU gerichte kritiek op het uitblijven van wetgeving
of ander overheidsoptreden, mits-overeenkomstig de laatste volzin van artikel
I-47 – het initiatief in een nog te bepalen aantal lidstaten wordt gedragen.De Raad geeft in overweging de merites van deze vorm van directe democratie
nader te bespreken.2.2. De subsidiariteitstoetsTot de in de GwEur verankerde principes behoort de subsidiariteit. Dit
begrip is in de context van de Europese constitutionele rechtsontwikkeling
meer en meer verengd tot een grond voor beperking van Europese bevoegdheden
ten opzichte van nationale of subnationale bevoegdheden. De tekst van artikel
I-11, derde lid, van de GwEur lijkt dit te bevestigen.1Artikel III-259 en de procedures in het Protocol betreffende de rol
van de nationale parlementen in de Europese Unie alsmede het Protocol betreffende
de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid zijn opgezet
als een rem op Europese wetgeving. Het subsidiariteitsbeginsel heeft echter
niet alleen een begrenzende, maar ook een verplichtende betekenis.2 Het is veeleer een afwegingsprincipe aan de hand waarvan
wordt bepaald in welke gevallen een adequate vervulling van publieke taken
door de overheid – en wanneer dat het geval is, door welke bestuurslaag –
moet geschieden, en in welke gevallen deze taken evengoed of beter geheel
of gedeeltelijk aan de samenleving kunnen worden overgelaten. Dit principe
brengt ook tot uitdrukking dat, waar het algemeen belang dat vereist, de overheid
juist niet terzijde mag blijven staan. Het verlangt niet alleen een goede
taakverdeling tussen de ene en de andere bestuurslaag, maar ook tussen de
overheid en instellingen die maatschappelijke functies vervullen. Dit betekent
dat het principe van de subsidiariteit vooral een goede taakverdeling verlangt
in het behartigen van publieke belangen, zowel in de publieke als in de private
sector. De Raad acht het van belang dat deze ook in het Europa van de 21ste
eeuw alleszins zinvolle dimensies van het subsidiariteitsbeginsel niet uit
het oog worden verloren, en adviseert in de toelichting daaraan aandacht te
besteden.De inhoud die aan het subsidiariteitsbeginsel wordt gegeven, is van belang
voor de nieuwe rol voor nationale parlementen die in de GwEur is voorzien
ter waarborging van subsidiariteit en proportionaliteit van het optreden van
de EU. Die rol is verder uitgewerkt in de genoemde protocollen. Het nieuwe
stelsel voorziet erin dat de nationale parlementen actief op de hoogte worden
gehouden van het Europese besluitvormingsproces. Zij verrichten de subsidiariteitstoets.Een juiste toepassing van deze subsidiariteitstoets op voorgestelde Europese
wetgeving leidt niet zonder meer tot het opwerpen van een dam tegen een voornemen
tot regulering door de EU, maar zal vaak eerder de complementariteit van normering
door de EU, door de lidstaat of een onderdeel daarvan, en door maatschappelijke
en professionele organisaties betreffen.Voor Europese wetgeving dient dan bepalend te zijn hoe de coëxistentie
van een veelheid van nationale wetgevers in één gemeenschappelijke
markt en één ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
kan worden verzekerd.Wanneer een land eenmaal heeft gekozen voor integratie in de Europse Unie,
is het van belang dat zijn wetgevende organen zichzelf niet alleen zien als
consumenten van het Europese recht, onderworpen aan de bindende kracht daarvan,
maar evenzeer als co-actoren in de ontwikkeling van de op velerlei wijze met
elkaar vervlochten rechtsstelsels van de lidstaten en de Europese Unie. De
Europese rechtsordening kan immers niet worden ontwikkeld en effect hebben
zonder de medewerking van wetgever, bestuur en rechter van de lidstaten.De invoering van de subsidiariteitstoets, die de nationale parlementen
aanspoort om in een zeer vroeg stadium van de besluitvorming een standpunt
in te nemen over Europese wetgeving in de ontwerpfase, kan leiden tot een
actiever debat tussen nationale parlementen en nationale regeringen over de
standpunten die in de Raad over die ontwerpregels worden ingenomen. Dit zal
ook bevorderlijk zijn voor de later eventueel benodigde implementatie van
die regels in de nationale rechtsorde. Verbetering van het Europa-debat in
de nationale parlementen (waarvan op grond van de opkomstpercentages bij verkiezingen
vermoed kan worden dat deze dichter bij de kiezer staan) kan ook Europa voor
de burger beter zichtbaar maken. De versterkte rol van de nationale parlementen
in het Europese besluitvormingsproces, rechtstreeks en indirect,
laat zien dat de Europese besluitvorming niet buiten de lidstaten om plaatsvindt,
maar dat de instanties van de lidstaten daar op verschillende manieren bij
betrokken zijn en invloed daarop kunnen uitoefenen.1De subsidiariteitstoets2.2 De Raad adviseert om nader in te gaan op het subsidiariteitsbeginsel
en daarbij aandacht te besteden aan de werking van subsidiariteit als principe
van goede taakverdeling in de behartiging van publieke belangen. De Raad heeft
er voor gekozen in te gaan op het bredere karakter van subsidiariteit als
afwegingsmechanisme. Daarbij zijn relevante elementen betrokken die ingaan
op de vraag op welk niveau dient te worden opgetreden (Europees, nationaal
of sub-nationaal) en die ook ingaan op de vraag of overheidsoptreden al dan
niet geboden is. De Raad kiest voor een zeer ruime definitie en reikwijdte
van het subsidiariteitsprincipe.Het Grondwettelijk Verdrag raakt aan de bredere reikwijdte van het subsidiariteitsprincipe.
Inhoudelijk is daarmee de regionale en lokale dimensie in het Grondwettelijk
Verdrag versterkt. De concrete uitwerking van het beginsel in het Verdrag
en het speciale subsidiariteitsprotocol is echter puur gericht op de bepaling
van subsidiariteit in enge zin. Volgens de bepalingen van het Verdrag en het
speciale Protocol over subsidiariteit concentreert de werking van het subsidiariteitbeginsel
zich op de afweging op welk niveau optreden nodig is: op dat van de Unie of
van de lidstaten. De andere vragen die de Raad opwerpt, komen in de werking
van het subsidiariteitsbeginsel, zoals neergelegd in het Protocol, niet aan
bod. Dit geldt ook voor de vraag wie moet optreden indien niet op Europees
niveau wordt opgetreden. Deze kwestie is immers aan de lidstaten en dient
niet via het Verdrag te worden voorgeschreven. Nu het Verdrag niet ingaat
op de bredere vragen die de Raad opwerpt omtrent het subsidiariteitsprincipe,
lijkt het niet geboden om op deze kwestie in dit nader rapport in te gaan.
De regering concentreert zich dan ook op de uitwerking van subsidiariteit
zoals die in Verdrag en Protocol is neergelegd.3. GrondrechtenEen belangrijk onderdeel van de GwEur vormt het Handvest van de Grondrechten
van de Europese Unie (het Handvest). De juridische status van het Handvest,
dat zijn betekenis tot nu toe slechts ontleende aan de gezamenlijke proclamatie
namens de instellingen van de Europese Unie op 7 december 2000 in Nice,
deelt daardoor in de werking van het Verdrag als geheel, zodat – zoals
ook van een grondwet mag worden verwacht – is voorzien in een eigen
regime voor bescherming van de grondrechten in de Europese Unie. Opneming
van dit deel II is daarom te verwelkomen. Toch blijven enkele belangrijke
vragen te beantwoorden, in het bijzonder inzake de verhouding tussen de bescherming
die door het Handvest wordt geboden en de werking van het Europese Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).a. Het EVRM bindt thans alle lidstaten van de EU (naast een aantal andere
Europese staten), ook wanneer zij uitvoering geven aan EU-recht.2 Via het klachtrecht ziet het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM) op de naleving van het verdrag door de aangesloten staat. De EU is
als zodanig niet aan het EVRM gebonden, maar artikel 6 EU bepaalt –
in aansluiting op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen (HvJ EG) dat de Unie de grondrechten zoals door het EVRM gewaarborgd«als
algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht» eerbiedigt. De GwEur
voorziet in twee wijzigingen in deze situatie. Enerzijds zullen de bepalingen
van het Handvest de instellingen van de Unie en de lidstaten bij de uitvoering
van EU-recht binden, anderzijds draagt artikel I-9, tweede lid, de Unie op
toe te treden tot het EVRM.De verhouding van de grondrechten van deel II tot het EVRM zal echter
pas met de in artikel I-9, tweede lid, eerste volzin, beoogde toetreding van
de Unie tot het EVRM bevredigend kunnen worden geregeld. De Raad attendeert
erop dat de tweede volzin van deze bepaling – vermoedelijk niet meer
dan een overbodige verzekering dat een grondrecht geen bevoegdheden schept –
tot verwarring kan leiden. Daar wordt immers gesteld dat die toetreding de
bevoegdheden van de Unie, zoals in de GwEur bepaald, onveranderd laat. De memorie van toelichting bevat geen nadere uitleg van deze toevoeging;
zij beperkt zich ertoe te vermelden dat deze zelfde passage wordt herhaald
in het Protocol inzake de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM (Protocol
32). Zoals dat voor de verdragsstaten ingevolge hun toetreding tot het EVRM
gold en geldt, kan het echter niet anders zijn of de toetreding moet ook voor
de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen gevolgen hebben, voortvloeiend
uit de in het EVRM neergelegde verdragsverplichtingen en uit het bindende
karakter van de arresten van het EHRM. Even onduidelijk is de passage in genoemd
Protocol dat door toetreding de positie van de lidstaten ten aanzien van het
EVRM en de daaraan gehechte protocollen ongewijzigd blijft. De toelichting
stelt dat daarbij gedacht kan worden aan eventuele voorbehouden en het feit
dat niet iedere lidstaat bij alle protocollen van het EVRM partij is. Indien
de Unie evenwel bij toetreding niet dezelfde voorbehouden maakt, respectievelijk
voorzover zij wel partij wordt bij de protocollen, kan dit niet anders dan
invloed hebben op de positie van de lidstaten. Die zullen dan immers, voorzover
zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen (of, zoals de toelichting bij
artikel II-111, lid 1 stelt: wanneer deze optreden binnen het toepassingsgebied
van het recht van de Unie), geen beroep meer kunnen doen op hun voorbehouden
of op het feit dat zij aan het desbetreffende protocol niet zijn gebonden
(artikel II-111, lid 1).De Raad is van oordeel dat de memorie van toelichting aan een en ander
aandacht dient te schenken.b. Bij opneming van het Handvest in de GwEur is het onderscheid in het
Handvest tussen enerzijds rechten en vrijheden en anderzijds beginselen gehandhaafd.
Ten aanzien van de beginselen bepaalt artikel II-112 in het vijfde lid, dat
daaraan uitvoering kan worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen
van de instellingen, organen en instanties van de Unie en door handelingen
van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, bij
de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden. Doordat deze bepaling ten
aanzien van de beginselen geen verplichting tot uitvoering bevat, kunnen burgers
in de regel geen beroep doen op deze bepaling terzake van nalatigheid. Dat
uit artikel II-111 blijkt dat de beginselen moeten worden nageleefd, heft
dit niet op. Hetzelfde is het geval met de daarop betrekking hebbende passages
in de memorie van toelichting bij deel II en de daar genoemde brief van de
minister van Buitenlandse Zaken.1De Raad adviseert de beperkte mogelijkheid om in rechte een beroep te
doen op de grondrechten van deel II, voorzover deze beginselen zijn, nader
te expliciteren.c. Toetreding tot het EVRM, zoals voorzien in artikel I-9, derde lid,
zal de werklast van het EHRM doen toenemen, tenzij een regeling voor een doeltreffende
taakverdeling wordt getroffen.2 Tegelijk is
echter deze toetreding nodig – afgezien van de mogelijkheid van informele
afstemming – om te voorkomen dat het EHRM en het HvJ EU los van elkaar
uitleg en toepassing moeten geven aan overeenkomstige bepalingen in het EVRM
en in deel II van de GwEur; die situatie zou ongewenst zijn, zowel in relatie
tot de nationale rechter als jegens de burgers. De werklast van het EHRM vormt
op dit moment reeds een groot probleem waaronder het Straatsburgse stelsel
dreigt te bezwijken. Te verwachten valt dat het Straatsburgse Hof terughoudendheid
in acht zal nemen ten aanzien van de behandeling van zaken die naar inhoud
gelijk zijn aan zaken waarin het Luxemburgse Hof reeds uitspraak heeft gedaan,
zolang laatstbedoeld college er blijk van geeft zich mede door de Straatsburgse
jurisprudentie te laten leiden. Dit vraagt om geformaliseerde dan wel informele
coördinatie en samenwerking tussen de beide colleges. De memorie van
toelichting dient aan te geven in hoeverre reeds in een dergelijke coördinatie
en samenwerking is voorzien. Die coördinatie en samenwerking bieden echter
slechts een beperkte waarborg tegen overbelasting, zodat reeds nu naar oplossingen
voor dit probleem moet worden gezocht. De memorie van toelichting dient aan
te geven, in welke richting die oplossingen wordt gezocht. De Raad adviseert
daarbij tot uitdrukking te brengen dat in het toetredingsverdrag een regeling
dient te worden opgenomen voor verzoekschriften inzake een gestelde schending
van het EVRM door een besluit of gedraging waarover het HvJEU reeds heeft
geoordeeld op grond van overeenkomstige bepalingen van deel II van de GwEur
(in het kader van een bij dat hof ingesteld beroep of een prejudiciële
procedure). d. Protocol nr. 32 bevat een aantal punten dat bij de toetreding tot het
EVRM in acht zou moeten worden genomen. De toelichting op dit protocol, die
is toegevoegd aan de toelichting op artikel I-9, maakt niet duidelijk waarin
de noodzaak gelegen is om te bepalen dat toetreding tot het EVRM de bevoegdheden
van de Unie en haar instellingen onverlet laat. Duidelijker is de relevantie
van artikel 3 van het Protocol, dat als strekking heeft de exclusiviteit van
artikel III-375, tweede lid, GwEur te verzekeren. De Raad neemt aan dat deze
bepaling van het Protocol betekent dat bij de toetreding een uitzondering
op artikel 33 EVRM zal moeten worden bedongen. Artikel 47 EVRM lijkt niet
door deze bepaling te worden geraakt. De Raad adviseert in de toelichting
de noodzaak en betekenis van deze bepaling van het protocol te verduidelijken.e. De Raad vestigt voorts de aandacht op het onbepaalde karakter van de
in artikel I-9 vervatte verplichting. De Raad adviseert het rechtskarakter
van deze verplichting te verduidelijken, in het bijzonder ten aanzien van
de vraag of de staten die deel uitmaken van de Unie al dan niet vrij zullen
zijn om als staten die partij zijn bij het EVRM een onderhandelingsstandpunt
in te nemen dat afwijkt van dat van de Unie. Het komt de Raad voor dat een
volledig gezamenlijk optreden van de Unie en de lidstaten, ook ten aanzien
van de institutionele consequenties voor de verhouding tussen de beide hoven,
van groot belang is. Hij adviseert hierbij ook in te gaan op de noodzaak,
tijdig een initiatief te nemen voor het openen van onderhandelingen, zodat
de periode gedurende welke de formele afstemming tussen HvJ EU en EHRM ongeregeld
is, zo kort mogelijk zal zijn.Grondrechten3. In zijn advies vraagt de Raad op verschillende punten om een nadere
uiteenzetting op het terrein van de grondrechten. Het betreft:1. de gevolgen van EVRM-toetreding voor de bevoegdheden van de Unie (punt
3.a);2. de positie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM en de protocollen
(punt 3.a);3. het onderscheid rechten/beginselen in het Handvest van de Grondrechten
van de Europese Unie en de gevolgen van dat onderscheid voor beroepsmogelijkheden
(punt 3.b);4. de coördinatie tussen de Hoven van Straatsburg en Luxemburg (punt
3.c);5. het Protocol 32 inzake EVRM-toetreding (punt 3.d);6. het rechtskarakter van de verplichting tot EVRM-toetreding in artikel
I-9 (punt 3.e).Hieronder wordt op deze punten ingegaan. In de memorie van toelichting
is paragraaf III.2, voor wat betreft het deel met betrekking tot de grondrechten
(artikel I-9), in het licht van de onderstaande uitleg aangevuld.Ad 1Zoals door de Raad is gesteld, vormt het Handvest van de Grondrechten
een belangrijk onderdeel van het Grondwettelijk Verdrag. De Raad heeft een
aantal vragen over de grondrechtenbescherming in het Verdrag, in het bijzonder
over de verhouding tussen de bescherming die door het Handvest wordt geboden
en de werking van het EVRM.De grondrechtenbescherming in het Verdrag heeft op twee manieren vorm
gekregen. Ten eerste is door de opname van het Handvest van de Grondrechten
in Deel II van het Verdrag het rechtsstatelijk en democratisch karakter van
de Unie bevestigd en versterkt. Ten tweede biedt artikel I-9 van het Verdrag
de rechtsbasis op grond waarvan de Unie toe kan treden tot het EVRM. Beide
stappen dienen als complementair te worden gezien: toetreding tot het EVRM
verzekert de naleving van de grondrechten vastgesteld bij dat verdrag inclusief
de mogelijkheid van juridische toetsing door het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) te Straatsburg, terwijl het Handvest primair zorgt voor
interne bevestiging van de in het EVRM neergelegde normen, maar daarnaast
nog verder gaat door op onderdelen een hoger beschermingsniveau te bieden
en andere grondrechten te erkennen.1De Raad merkt voorts op dat de tweede volzin van artikel I-9, tweede lid,
die stelt dat de toetreding van de Unie tot het EVRM de bevoegdheden van de
Unie zoals vastgelegd in het Grondwettelijk Verdrag onverlet laat, tot verwarring
kan leiden.De regering meent dat artikel I-9, tweede lid, tweede volzin, aldus gelezen
moet worden dat het bestaan van bepaalde grondrechten op zich geen nieuwe
bevoegdheden voor de Unie creëert. De regering onderschrijft de visie
van de Raad dat de toetreding van de Unie tot het EVRM gevolgen moet hebben
voor de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen, voortvloeiende uit
de in het EVRM neergelegde verdragsverplichtingen en het bindende karakter
van de arresten van het EHRM. Wanneer de Unie immers partij is bij het EVRM,
kan de Unie op dezelfde voet als de andere partijen bij dat Raad van Europa-verdrag
worden aangesproken op schending van de in dat verdrag neergelegde verplichtingen,
hetgeen ook gevolgen kan hebben voor de uitoefening door de Unie van de haar
verleende bevoegdheden. Het is echter niet zo dat de toetreding tot het EVRM
nieuwe bevoegdheden in het leven roept.Ad 2De Raad vraagt om nadere aandacht voor de positie van de lidstaten ten
aanzien van het EVRM en de daaraan gehechte protocollen, met name met betrekking
tot de daarbij gemaakte voorbehouden.Met betrekking tot de voorbehouden die door de EU-lidstaten bij het EVRM
zijn gemaakt, geldt primair dat deze blijven gelden. Dit betekent echter niet
dat de positie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM en de daarbijbehorende
protocollen niet zou kunnen worden beïnvloed door de toetreding van de
Unie tot het EVRM. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de toetreding
van de Unie niet gepaard gaat met voorbehouden die overeenstemmen met voorbehouden
die een lidstaat heeft gemaakt. Dit zal bij de voorbereiding van de toetreding
moeten worden bezien. Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat
voorbehouden die door lidstaten zijn gemaakt naar aard, inhoud en strekking
nogal uiteen kunnen lopen. Dit is te meer van belang aangezien niet is uitgesloten
dat de toetreding van de Unie tot protocollen bij het EVRM tot meer of andere
verplichtingen leidt dan een lidstaat uit eigen hoofde was aangegaan.Net als de Raad is de regering van mening dat, na toetreding van de Unie
tot het EVRM, lidstaten die voorbehouden bij het EVRM hebben gemaakt hierop
geen beroep meer zullen kunnen doen, voor zover zij handelen ter implementatie
van Unie-recht en de Unie niet een overeenkomstig voorbehoud heeft gemaakt.
Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor lidstaten
die geen partij zijn bij een bij het EVRM behorend protocol. Hierbij moet
in het bijzonder worden bedacht dat de voorbehouden van een lidstaat hun gelding
behouden ten aanzien van optreden van die lidstaat op gebieden waarop de Unie
geen bevoegdheid heeft of de Unie die bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend.Ad 3De Raad constateert dat het Handvest, zoals opgenomen in Deel II van het
Grondwettelijk Verdrag, het onderscheid tussen enerzijds rechten en vrijheden
en anderzijds beginselen handhaaft. De Raad concludeert terecht dat de mogelijkheden
voor burgers om in rechte een beroep te doen op bepalingen die beginselen
bevatten, beperkt zijn, aangezien artikel II-112, vijfde lid, van het Verdrag
geen verplichting tot uitvoering bevat. Aan de bepalingen van het Handvest
die beginselen bevatten kan uitvoering worden gegeven door wetgevings- of
uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie
en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten
uitvoer brengen. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen
blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van
de wettigheid ervan.1 De bepalingen stellen
echter geen directe eisen tot het nemen van positieve maatregelen door de
instellingen van de Unie of de overheden van de lidstaten. Hoewel onbetwist
is dat de beginselen van het Gemeenschapsrecht onderdeel uitmaken van de communautaire
rechtsorde, kunnen er geen juridisch afdwingbare rechten aan worden
ontleend om de Unie, de instellingen of de lidstaten te dwingen tot het nemen
van bepaalde maatregelen. Dat geldt zowel voor de afzonderlijke Handvestbepalingen
die beginselen bevatten als voor artikel II-112, vijfde lid. Deze laatste
bepaling bevat ook geen verplichting voor het ten uitvoer leggen van de geformuleerde
beginselen. Deze benadering is in overeenstemming met de jurisprudentie van
het Hof van Justitie1 en met de benadering van
«beginselen» in de constitutionele stelsels van de EU-lidstaten.
Een vergelijkbare discussie heeft in Nederland plaatsgevonden bij de introductie
van de zogenoemde sociale grondrechten in de Nederlandse Grondwet in 1983.Een strikt onderscheid tussen rechten en beginselen valt echter niet te
maken. Subjectieve rechten moeten worden geëerbiedigd en beginselen dienen
te worden nageleefd. De vraag of een bepaling van het Handvest een recht of
een beginsel vormt, hangt af van de doelstelling, de bewoording en de context
van de desbetreffende bepaling.Ad 4De Raad vraagt aandacht voor coördinatie en samenwerking tussen het
EHRM en het Hof van Justitie, mede in het licht van de werkdruk van het EHRM.
De regering erkent de problematiek omtrent de werkdruk van het EHRM en onderstreept
het belang van een goede coördinatie tussen het Straatsburgse en het
Luxemburgse Hof. De regering wijst erop dat thans reeds regelmatig informeel
overleg tussen beide hoven plaatsvindt om de jurisprudentie zo veel mogelijk
op elkaar af te stemmen.De Raad doet, mede in verband met deze problematiek, enkele interessante
suggesties ten aanzien van de coördinatie en samenwerking tussen beide
Europese hoven. Hierbij denkt de Raad in het bijzonder aan een regeling voor
klachten over een vermeende schending van het EVRM door een besluit of gedraging
waarover het Hof van Justitie in het kader van een beroepsprocedure of een
prejudiciële procedure reeds heeft geoordeeld op grond van overeenkomstige
bepalingen van Deel II van het Grondwettelijk Verdrag.De regering zal deze suggestie betrekken bij de toetredingsonderhandelingen,
maar wil daarbij wel benadrukken dat met de toetreding van de Unie tot het
EVRM de Unie op gelijke voet verdragspartij wordt als de individuele lidstaten.
Dientengevolge dient, na toetreding van de Unie, een procedure voor het Hof
van Justitie beschouwd te worden als een uit te putten «nationaal rechtsmiddel»
in de zin van artikel 35, eerste lid, EVRM, alvorens een procedure in Straatsburg
aanhangig kan worden gemaakt. De regering deelt de visie van de Raad dat bij
het toetredingsverdrag van de Unie tot het EVRM expliciet aandacht aan deze
kwesties dient te worden geschonken.Ad 5De Raad vraagt om verduidelijking van de uitleg bij artikel 3 van Protocol
nr. 32. Wat betreft de toepassing van het statenklachtrecht van artikel 33
van het EVRM tussen de lidstaten van de Unie onderling na toetreding van de
Unie tot het EVRM kan het volgende worden opgemerkt. Ingevolge artikel 3 van
Protocol nr. 32 zal toetreding geen afbreuk mogen doen aan artikel III-375,
tweede lid, van het Grondwettelijk Verdrag. Ingevolge deze bepaling verbinden
de lidstaten zich ertoe een geschil betreffende de uitlegging of de toepassing
van het Grondwettelijk Verdrag niet op andere wijze te doen beslechten dan
in het Grondwettelijk Verdrag is voorgeschreven (een zelfde verplichting geldt
ingevolge artikel 292 van het EG-Verdrag). Een geschil tussen twee lidstaten
over de toepassing van het Unie-recht zal dus volgens de procedures van het
Grondwettelijk Verdrag moeten worden beslecht. Een expliciete uitzondering
op artikel 33 EVRM van deze strekking in het toetredingsverdrag van de Unie
tot het EVRM kan eventuele twijfel hieromtrent wegnemen. Het statenklachtrecht
van artikel 33 EVRM dient echter onverkort te blijven gelden voor zover lidstaten
van de Unie een geschil met elkaar hebben, waarbij het Unie-recht niet in
het geding is. Ook ligt het in de rede dat de Unie zelf, na toetreding tot
het EVRM, de bevoegdheid krijgt om op grond van artikel 33 EVRM een statenklacht
in te dienen. Ad 6De Raad vestigt de aandacht op het onbepaalde karakter van de in artikel
I-9 vervatte verplichting, in het bijzonder ten aanzien van de vraag of de
staten die deel uitmaken van de Unie al dan niet vrij zullen zijn om als staten
die partij zijn bij het EVRM een onderhandelingsstandpunt in te nemen dat
afwijkt van dat van de Unie. In dit verband wordt opgemerkt dat de toetreding
van de Unie tot het EVRM de bevoegdheden van de lidstaten onverlet laat, voor
zover zij niet handelen ter uitvoering van het EU-recht. De regering benadrukt
hierbij echter het belang van gezamenlijk optreden van de Unie en de lidstaten,
ook ten aanzien van de institutionele consequenties voor de verhouding tussen
de beide hoven. In dit verband wordt gewezen op het beginsel van loyale samenwerking,
vastgelegd in artikel I-5, tweede lid, van het Grondwettelijk Verdrag. Op
basis hiervan dienen alle lidstaten zich te onthouden van maatregelen die
de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.4. Verhouding tot het Nederlandse constitutioneel bestelDe deelneming van het Koninkrijk der Nederlanden aan de besluitvormingsprocessen
van de Europese Unie is lang beheerst door een volkenrechtelijk model. De
Raad heeft reeds eerder, laatstelijk in zijn advies betreffende het kabinetsstandpunt
inzake de wenselijkheid van bijzondere bepalingen voor tijdige implementatie
van Europese richtlijnen, aandacht besteed aan de gevolgen van de Europese
ontwikkelingen voor de posities van de Nederlandse staatsinstellingen.1 In het nader rapport wordt hierop niet nader ingegaan,
maar wordt verwezen naar een aangekondigd meer fundamenteel kabinetsstandpunt
naar aanleiding van de motie-Jurgens.2In dit volkenrechtelijke model wordt aangenomen dat de lidstaat als één
geheel deelneemt aan de «volkenrechtelijke organisatie». Artikel
92 van de Grondwet wordt gezien als de grondslag voor de overdracht van soevereine
bevoegdheden aan de EG/EU.3In de loop der jaren is dit model echter steeds verder van de realiteit
komen te staan. De Nederlandse deelneming aan de Europese besluitvorming is
slechts zeer ten dele het product van een voltooid intern besluitvormingsproces.
Weliswaar wordt het uiteindelijk stemgedrag in de Raad van Ministers bepaald
door instructies die in de Ministerraad worden geaccordeerd, maar in veel
Europese gremia wordt wel door Nederlanders, maar niet door «Nederland»
geparticipeerd. Anders dan wat geldt voor volkenrechtelijke organisaties lopen
de contacten tussen de EU en nationale instanties, organisaties en burgers,
niet alleen «bovenover» via de regering, maar ook rechtstreeks,
«onderlangs». De vervlechting van de Europese en de nationale
constitutionele structuur vraagt dan ook om een andere kwalificatie van de
deelneming aan de EU dan die van de huidige bepalingen in de Grondwet voor
het Koninkrijk der Nederlanden. Dit wordt versterkt door de erkenning in de
GwEur van de nationale parlementen als medespeler in de Europese besluitvorming.
Als gevolg daarvan zijn de lidstaten verplicht om voor hun nationale instituties
aan die nieuwe rol een adequate invulling te geven. Uit een arrest van de
Hoge Raad van 2 november 2004, LJN nr AR1797, blijkt dat dit college
de gelding van EG-recht in de Nederlandse rechtsorde niet baseert op de artikelen
92 en 93 Gw.Het aangekondigde kabinetsstandpunt naar aanleiding van de motie-Jurgens
c.s. dient naar het oordeel van de Raad dan ook bij de goedkeuringsprocedure
te worden betrokken. Nu de Europese Unie zich uitdrukkelijk als een constitutionele
orde manifesteert, acht de Raad het moment gekomen om in de Grondwet voor
het Koninkrijk der Nederlanden niet langer te volstaan met de algemene regeling
voor deelneming aan volkenrechtelijke organisaties. De Raad adviseert daarom
de uiteenzetting in paragraaf I.7 van de toelichting, waarin artikel 92 wordt
aangemerkt als de nog steeds bruikbare basis van de deelneming aan de EU,
aan te vullen met een uiteenzetting over de wenselijkheid van een op de aard
van de EU toegesneden grondwetsbepaling.De veranderde rol van de nationale wetgever heeft ook gevolgen voor de
rol van andere actoren in het wetgevingsproces, zoals adviesorganen. Incidenteel
zijn maatregelen getroffen om het functioneren van Nederlandse staatsinstellingen
beter af te stemmen op Europa. Het verschijnsel dat allerlei zaken niet meer louter worden beheerst door (autonoom) nationaal recht maar door
een combinatie van communautair recht en nationale uitvoeringsregels, heeft
echter zo'n vlucht genomen dat het co-actorschap van Europese en nationale
wetgevers moet worden gezien als een structureel fenomeen. Dit fenomeen, dat
kan worden aangeduid als «communautaire wetgevingsketen», zal
als zodanig in zijn geheel moeten worden doordacht op de vraag welke rol welke
Nederlandse actoren dienen te spelen in de verschillende fasen van deze keten,
die begint met de voorbereiding van Europese regels en die eindigt met de
publicatie van nationale implementatieregels. In het algemeen zal het gevolg
moeten zijn dat, wil vanuit Nederland op effectieve wijze invloed kunnen worden
uitgeoefend op de besluitvorming, het debat over de inbreng in een zo vroeg
mogelijk stadium moet worden gevoerd. Dit geldt niet alleen voor de beleidsvorming
op de ministeries, maar ook voor de Staten-Generaal, adviesorganen, maatschappelijke
organisaties en andere betrokkenen bij het besluitvormingsproces.De Raad acht daarom een meer structurele opzet van de samenwerking tussen
regering en Staten-Generaal in de communautaire wetgevingsketen gewenst. De
Raad wijst op een aantal punten van inhoudelijke en procedurele aard dat zijns
inziens in elk geval om nadere overweging vraagt:– de selectie van onderwerpen waarbij vanaf het allereerste begin
betrokkenheid van de Kamers van belang wordt geacht;– de eventuele consequenties van het verschil in positie tussen
Eerste en Tweede Kamer;– de verhouding tussen de Gemengde Commissie Toepassing Subsidiariteit
van de beide Kamers, de Vaste Commissie voor Europese Zaken respectievelijk
de Commissie Europese Samenwerkingsorganisaties en de vaste commissies voor
de verschillende vakdepartementen;– de mogelijkheid voor hernieuwd overleg tussen Kamers en regering
indien de ontwikkelingen daartoe aanleiding geven;– de vraag naar de binding van de regering aan de uitkomsten van
het overleg en de procedurele consequenties voor de Kamers zelf, mede in het
licht van de dynamiek van de Europese besluitvorming en gelet op de Europeesrechtelijke
randvoorwaarden bij de implementatie naderhand;– de verhouding tussen de bevoegdheden van het nationale en die
van het Europese Parlement en eventuele samenwerking tussen beide;– de wijze waarop het een en ander zijn beslag zou kunnen krijgen
in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Reglement
van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.De Raad onderschrijft de opvatting in de toelichting dat het in de goedkeuringswetten
voor de Schengen Uitvoeringsovereenkomst, het Verdrag van Maastricht, het
Verdrag van Amsterdam en het Verdrag van Nice opgenomen parlementaire instemmingsrecht
kan vervallen, nu op alle beleidsterreinen in beginsel de communautaire besluitvormingsmethode,
met daarbij een volwaardige rol voor het Europese Parlement, zal gelden.15. Verhouding tot het constitutionele bestel van het Koninkrijka. Dat het Verdrag voor het gehele Koninkrijk zal dienen te worden bekrachtigd,
staat vast. De Raad onderschrijft de argumenten die daarvoor in de toelichting
worden opgesomd: zowel de bestendiging van de LGO-status van de Nederlandse
Antillen en Aruba – in afwachting van nadere besluitvorming over een
mogelijke toepassing van artikel IV-440 – als de omstandigheid dat de
GwEur mede betrekking heeft op een aantal Koninkrijksaangelegenheden (het
staatsburgerschap als criterium voor het burgerschap van de Unie, defensie
en buitenlandse betrekkingen) maken dit noodzakelijk. De Raad tekent hierbij
aan dat de gevolgen van de GwEur voor het Koninkrijk als geheel hiermee niet
uitputtend zijn opgesomd. Naast de in paragraaf II.2 van de toelichting genoemde
onderwerpen vallen ook nog enkele andere Koninkrijksaangelegenheden, genoemd
in artikel 3 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (de eisen
met betrekking tot de veiligheid en de navigatie van zeeschepen die de vlag
van het Koninkrijk voeren, de algemene voorwaarden voor toelating en uitzetting
van vreemdelingen, en de uitlevering), onder de werking van de GwEur. De regels
die ingevolge artikel III-125 bij Europese wet of kaderwet kunnen worden vastgesteld
inzake paspoorten raken ook de Nederlandse Antillen en Aruba.
De Raad adviseert de tweede alinea van de genoemde paragraaf van de toelichting
op deze punten aan te vullen.Wat de gevolgen van de GwEur voor de Nederlandse Antillen en Aruba betreft
dient onderscheid te worden gemaakt tussen de status quo als LGO en de door
artikel IV-440 mogelijk gemaakt statuswijziging voor een of meer der Caribische
delen van het Koninkrijk. Hoewel er, wat de positie van de LGO betreft, in
vergelijking met de bestaande regeling ogenschijnlijk niets nieuws onder de
zon is, brengt de overgang van bevoegdheden op het justitiële beleidsterrein
van de lidstaten naar de Unie mee dat bepaalde verdragsrelaties die voorheen
voor het gehele Koninkrijk werden onderhouden, in de toekomst door het Koninkrijk
alleen nog namens namens de Nederlandse Antillen en Aruba zullen moeten worden
onderhouden. Hoewel in de naaste toekomst nog gebruik gemaakt kan worden van
bestaande verdragen (zoals het Europese Uitleveringsverdrag), zal zich op
den duur de behoefte manifesteren om ook voor de Nederlandse Antillen en Aruba
aansluiting te zoeken bij titel III, hoofdstuk IV, van deel III van de GwEur.
Zonder deze aansluiting zal niet alleen de cohesie binnen het Koninkrijk,
maar ook de doeltreffende behartiging van de belangen van de Nederlandse Antillen
en Aruba op dit terrein worden ondermijnd.De Raad merkt ten slotte op dat deel II van de GwEur zich mede richt tot
de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen (artikel
II-111). Dit betekent dat ook deze bepalingen voor de Nederlandse Antillen
en Aruba zullen gelden, voorzover landsorganen taken hebben bij de toepassing
van de bij of krachtens deel III, titel IV, vastgestelde regels. De Raad adviseert
dit in de toelichting te vermelden.b. Ingevolge artikel IV-440 GwEur kan de status van de Nederlandse Antillen
en Aruba bij (unaniem) raadsbesluit worden gewijzigd van die van LGO naar
UPG, indien daarom wordt gevraagd.1 Omtrent
de mogelijkheid en betekenis van zo'n verandering heeft de Raad de regering
in 2003 voorgelicht, naar welk rapport de Raad thans verwijst.2 Hij voegt daaraan toe dat een weloverwogen keuze tussen de (bestaande)
status als LGO, dan wel de status als UPG, met eventuele in afzonderlijke
verdragen neer te leggen bijzondere regelingen, slechts kan worden gemaakt
indien voldoende bekend is wat de uitwerking zal (kunnen) zijn van de associatieregeling
voor de LGO en hoe ten aanzien van de UPG uitwerking kan worden gegeven aan
de in artikel III-424 voorziene mogelijkheid om ten aanzien van verscheidene
beleidsterreinen op de UPG toegesneden regelingen te treffen.3c. Het Statuut bevat geen op artikel 91, derde lid, van de Gw gelijkende
bepaling. Daaraan bestond geen behoefte omdat artikel 5, eerste lid, van het
Statuut voor de constitutionele bepalingen inzake koninkrijksaangelegenheden
(zoals de buitenlandse betrekkingen) naar de (Nederlandse) Grondwet verwijst,
voorzover het Statuut daarin niet voorziet. Een situatie waarin de GwEur afwijkt
van het Statuut doet zich echter thans niet voor.d. Ook zal de vraag onder ogen moeten worden gezien of artikel IV-440,
derde lid, juncto Deel III, Titel IV de betekenis heeft dat de LGO buiten
het territoriale toepassingsbereik van de GwEur vallen, behoudens wat bij
of krachtens deze titel dan wel ratione materiae (zoals het burgerschap) daar
wél geldt, dan wel binnen dat toepassingsgebied vallen, maar met een
omvangrijke beleidsinhoudelijke afwijking conform de associatieregeling. De
bestaande praktijk en jurisprudentie wijzen in de eerstbedoelde richting,
maar de totstandkoming van de GwEur geeft aanleiding om te wijzen op de gevolgen
van een restrictieve uitleg. Zo zal in geval van een natuurramp op Sint-Maarten
de vraag kunnen rijzen of de solidariteitsclausule in artikel I-43 verplicht
tot hulp aan het Franse deel van het eiland – behorende tot een ultraperifeer
gebied maar toepassing mist op het deel dat tot het Koninkrijk der Nederlanden
behoort, omdat dit naar de huidige stand van zaken tot de LGO behoort. De
Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.e. Aan het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa is gehecht
Protocol nr.25 dat materieel ongewijzigd, maar met terminologische aanpassing
is overgenomen uit de oude protocollen behorende bij het E(E)G-verdrag. Dit
protocol betreft de invoer in de EU van in de Nederlandse Antillen
geraffineerde aardolieproducten en bevat quota voor de zes oorspronkelijke
lidstaten. De Raad vestigt er de aandacht op dat de Nederlandse Antillen ten
tijde van de totstandkoming van het oorspronkelijke protocol mede Aruba omvatten
en dat zolang het oude protocol van kracht was, hieraan krachtens regels van
successie sinds 1986 mede Aruba moest worden begrepen. Thans echter komt een
nieuw protocol behorende bij het nieuwe verdrag tot stand, met de bedoeling
aldus de bestaande situatie te bestendigen. Ook op Aruba worden aardolieproducten
geraffineerd. Ervan uitgaande dat het protocol niet geheel betekenisloos is
geworden – in dat geval had het beter kunnen worden weggelaten adviseert
de Raad te verduidelijken waarom ervan is afgezien ter bevestiging van de
bestaande situatie de vermelding van Aruba toe te voegen aan die van de Nederlandse
Antillen.Verhouding tot het constitutionele bestel van het Koninkrijk5.a Conform het advies van de Raad is de tweede alinea van paragraaf II.2
van de memorie van toelichting aangevuld met vier onderwerpen die de Nederlandse
Antillen en Aruba raken, naast de reeds genoemde onderwerpen. Voor de in de
desbetreffende alinea genoemde onderwerpen betekent het dat de Nederlandse
Antillen en Aruba kunnen verzoeken om via de gevolmachtigde ministers deel
te nemen aan het overleg terzake.Met betrekking tot de opmerking van de Raad dat de Nederlandse Antillen
en Aruba op den duur aansluiting zullen willen zoeken bij de bepalingen over
de «ruimte van vrijheid, veiligheid en recht» (Deel III, Titel
III, Hoofdstuk IV, van het Grondwettelijk Verdrag), stelt de regering dat
het aan deze landen zelf is om over de wenselijkheid daarvan een beslissing
te nemen. Voor een eventuele toepassing van deze bepalingen of de daarop gebaseerde
verdragen zal op dat moment een juridische oplossing gevonden moeten worden.
Hierop hoeft nu nog niet vooruitgelopen te worden. In ieder geval opent artikel
III-291 de mogelijkheid dat voor de Nederlandse Antillen en Aruba een gelijksoortig
regime wordt ingesteld. Dit kan uiteraard alleen geschieden met instemming
van de betrokken landen en de instellingen van de Unie.De opvatting van de Raad dat organen van de Nederlandse Antillen en Aruba
gebonden zijn aan de bepalingen van Deel II van de Grondwet (Handvest van
de Grondrechten van de Unie) voor zover zij betrokken zijn bij de uitvoering
van het LGO-besluit wordt niet gedeeld. Het Handvest geldt slechts voor organen
van de Unie en de lidstaten voor zover ze Unierecht toepassen, waarbij de
term «lidstaten» in deze context beperkt moet worden uitgelegd,
zoals ook het Hof van Justitie doet.1 Voor organen
van LGO, zoals de Nederlandse Antillen en Aruba, gelden slechts de bepalingen
van Deel III, Titel IV, van het Grondwettelijk Verdrag en het daarop gebaseerde
LGO-besluit. Het Handvest beoogt geen wijziging te brengen in de in andere
delen van de Grondwet omschreven bevoegdheden en taken, zoals ook artikel
II-111 stelt. In het licht van het voorgaande is ook paragraaf II.2 van de
memorie van toelichting aangepast.5.d De Raad wijst terecht op de problemen die zouden kunnen ontstaan als
gevolg van het verschil in status tussen het Franse en het Nederlandse deel
van het Caribische eiland St. Maarten ingeval van een natuurramp. De speciale
situatie van St. Maarten in relatie tot de Europese Unie, Frankrijk en Nederland
verdient bijzondere aandacht in de thans plaatsvindende bezinning op de Koninkrijksrelaties
en de LGO-associatie, vooral ook omdat met betrekking tot het Franse deel
van het eiland op dit moment een statuswijziging in relatie tot Guadeloupe
en Frankrijk wordt voorbereid. De gevolgen hiervan hebben de bijzondere aandacht
van de regering. Overigens bieden artikel III-286, tweede lid, en artikel
III-291 van het Grondwettelijk Verdrag ingeval van een natuurramp voldoende
mogelijkheid om dezelfde hulp van de Unie aan het Nederlandse deel van St.
Maarten te bieden als aan het Franse deel. Het valt verder binnen de doelstellingen
van het Ontwikkelingsfonds van de Europese Unie om LGO te ondersteunen via
noodhulp na een natuurramp.25.e De Raad vraagt verheldering omtrent de beslissing om Aruba niet op
te nemen in Protocol nr. 25 bij het Grondwettelijk Verdrag. Dit Protocol is
ongewijzigd overgenomen uit eerdere verdragen. Aan deze beslissing ligt de redenering ten grondslag dat het met Protocol nr. 25 overeenkomende
Protocol horende bij het EEG-Verdrag gehandhaafd zou moeten worden met het
oog op mogelijke toekomstige situaties. Vanuit dat perspectief bestond geen
behoefte aan ingrijpende veranderingen, noch in de benaming van de genoemde
landen, noch in de opsomming van de lidstaten en de toepasselijke quota in
de Bijlage bij het Protocol. Onder de Nederlandse Antillen moet daarom in
de visie van de regering mede worden verstaan: Aruba. Na het verlenen van
de status aparte aan Aruba in 1986 werd dit land door de EEG en de lidstaten
als aparte LGO behandeld zonder dat Aruba op bijlage IV van het EEG-verdrag
geplaatst werd, zoals formeel vereist was. De LGO-status van Aruba bleef daarmee
gebaseerd op de overeenkomst van 1962 (Pb EG 2413/64) waarbij de LGO-status
aan de Nederlandse Antillen (met inbegrip van Aruba) werd toegekend. Het aardolieprotocol
is een integraal onderdeel van deze overeenkomst en bleef derhalve ook voor
Aruba van kracht. Bij het Verdrag van Amsterdam van 1997 is bijlage IV bij
het EEG-verdrag bijgewerkt (sindsdien bijlage II) en Aruba als aparte LGO
opgevoerd. Deze tekstuele aanpassing beoogde geen gevolgen te hebben voor
het aardolieprotocol, dat niet gewijzigd werd. Aangezien het Grondwettelijk
Verdrag beoogt het acquis, op het punt van de oudere Protocollen, in zijn
geheel over te nemen, zal het geldingsbereik van het aardolieprotocol, zoals
dat thans bestaat, niet gewijzigd worden.6. Veranderingen in het Europese constitutionele bestel6.1. Nieuw institutioneel evenwichtMet de GwEur wordt de Europese Raad volledig geïntegreerd in het
institutionele bestel van de Unie. De Europese Raad heeft, in aansluiting
op de gegroeide praktijk, als taak het geven van impulsen voor de ontwikkeling
van de Unie en het geven van de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten
(artikel I-21, eerste lid). De voorzitter van de Europese Raad wordt voor
een periode van tweeëneenhalf jaar gekozen en zorgt onder andere voor
het in samenwerking met de voorzitter van de Commissie en op basis van de
Raad Algemene Zaken voorbereiden en het bewaken van de continuïteit van
de werkzaamheden van de Raad, en voor de externe vertegenwoordiging van de
Europese Unie (artikel I-22).Deze wijzigingen doen de vraag opkomen tot welk institutioneel evenwicht
de GwEur zal leiden. Zo is het de vraag hoe de taak van de Europese Raad om
impulsen te geven voor de ontwikkeling van de Unie en de algemene politieke
beleidslijnen en prioriteiten vast te stellen, zich zal gaan verhouden tot
de initiatiefrol van de Commissie. Ook rijst de vraag naar de verhouding tussen
de rol van de (voorzitter van de) Europese Raad en het voorzitterschap van
de Raad van Ministers. Thans is duidelijkheid verzekerd doordat het voorzitterschap
van de Europese Raad en van de Raad van Ministers samenvallen. Dat wordt in
het stelsel van de GwEur van Europa anders, doordat de Raad van Ministers
een voorzitterschap bij toerbeurt kent, terwijl dat van de Europese Raad voor
tweeëneenhalf jaar geldt. Verder kan worden gewezen op de Minister van
Buitenlandse Zaken van de Unie, die (afzonderlijk) wordt benoemd door de Europese
Raad, voorzitter is van de Raad Buitenlandse Zaken en vice-voorzitter van
de Europese Commissie (artikel I-28). Omgekeerd is de voorzitter van de Commissie
lid van de Europese Raad.In de beeldvorming lijkt aan de Europese Raad ten opzichte van de Raad
van Ministers en de Commissie een leidende rol te worden gegeven, waarbij
de Raad van Ministers en de Commissie min of meer de executieven van de politieke
wil van de Europese Raad zijn. Het voorzitterschap van de Europese Raad zal,
nu het is losgekoppeld van het voorzitterschap van de Raad van Ministers,
ondanks de beperkte opzet in de Grondwet, een eigen dynamiek kunnen ontwikkelen,
die in de toekomst tot uitholling van het voorzitterschap van de Raad van
Ministers zou kunnen leiden. Daaraan zullen ook kunnen bijdragen artikel I-24,
tweede lid, dat onder andere bepaalt, dat de Raad Algemene Zaken de bijeenkomsten
van de Europese Raad voorbereidt en opvolgt, en artikel I, derde lid, dat
bepaalt dat de Raad Buitenlandse Zaken het externe optreden uitwerkt volgens
de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen. Hoewel elk voorzitterschap
van de Raad van Ministers zijn eigen accenten zal willen leggen (zoals de
toelichting op de artikelen I-23 en I-24 aangeeft), is het zeer
de vraag welke ruimte daarvoor overblijft gelet op de strategische rol van
de (voorzitter van de) Europese Raad.Op zichzelf zijn geen wijzigingen aangebracht in de prerogatieven van
de Commissie (in het bijzonder het initiatiefrecht). Toch lijkt de positie
van de Commissie zwakker geworden. Onder andere kan worden gewezen op de invoering
van de figuur van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, die weliswaar
ook lid is van de Commissie, maar tevens de uitvoerende instantie van het
buitenlandse beleid van de Raad en voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken.
De minister van Buitenlandse Zaken van de Unie vormt samen met de voorzitter
van de Europese Raad de vertegenwoordiging van de Europese Unie naar buiten.
De Commissie als geheel kan hierdoor haar greep verliezen op het buitenlandse
beleid op terreinen waar zij die greep thans wel heeft.Een niet te sterke positie van de (voorzitter van de) Europese Raad is,
zo blijkt uit de toelichting, overeenkomstig de wens van de Nederlandse regering.
Volgens de toelichting resulteren de taken, zoals die in artikel I-22 zijn
opgesomd, in een voorzitterschap dat veeleer technisch van aard is. Zoals
hiervoor aan de orde is geweest, heeft de Raad op dit punt zijn twijfels.
De Raad vraagt zich daarom af wat de regering een wenselijk scenario acht
voor het functioneren van het samenstel van deze drie instellingen en welke
bijdrage Nederland zelf denkt te leveren opdat het nieuwe institutionele bestel
aan een betere besluitvaardigheid van de Europese Unie kan bijdragen.Wat de introductie van de nieuwe functionarissen betreft – de gekozen
voorzitter van de Europese Raad en de minister van Buitenlandse Zaken van
de Unie – merkt de Raad op dat van hen weliswaar een sterkere externe
en publicitaire profilering kan worden verwacht, maar of deze ook bijdraagt
aan een sterker bestuur van de Unie – de primaire taak van de Commissie –
staat nog te bezien.De Raad adviseert in de toelichting nader op deze punten in te gaan.6.2. CommissieDe Commissie zal voorlopig – tot 2014 – uit evenveel leden
als lidstaten bestaan. Na het verstrijken van de tweede ambtstermijn van vijf
jaar zal de Commissie – waarschijnlijk heeft dan opnieuw een uitbreiding
van de EU plaatsgehad – bestaan uit twee derde van het aantal lidstaten,
op basis van een toerbeurtensysteem, waarbij gelijke behandeling van de lidstaten
en de demografische en geografische verscheidenheid leidende beginselen zijn.
Wel is er de gezamenlijke verklaring ad artikel I-26, die erop neer komt dat
wanneer de Commissie niet langer uit onderdanen van alle lidstaten bestaat,
zij bijzondere aandacht moet schenken aan de noodzaak van volledige transparantie
in de betrekkingen met alle lidstaten, en ook bijzondere aandacht moet geven
aan de niet vertegenwoordigde lidstaten, alsmede alle maatregelen moet nemen
om ervoor te zorgen dat de politieke, sociale en economische realiteit in
alle lidstaten, ook de niet vertegenwoordigde, in aanmerking wordt genomen.
Met deze beperking van de Commissie zou een belangrijke stap kunnen worden
gezet in de richting van een slagvaardiger Commissie. Met eenparigheid van
stemmen kan echter van het percentage van twee derde worden afgeweken. Daardoor
lijkt een en ander voor de toekomst nog niet geheel te zijn zekergesteld.De Raad vraagt zich verder af op welke wijze de criteria, bedoeld in de
onderdelen a en b van artikel I-26, zesde lid, met elkaar worden verenigd.
Onderdeel b lijkt uit te sluiten dat de Commissie op enig moment zodanig zou
zijn samengesteld dat daarin geen onderdaan uit een grote lidstaat lid zou
zijn. Op termijn levert dat echter strijd op met onderdeel a, dat bepaalt
dat het verschil tussen het totale aantal mandaten van onderdanen van twee
willekeurige lidstaten nooit meer dan één mag bedragen.6.3. Hof van Justitie van de Europese UnieTen aanzien van het HvJ EU wordt op institutioneel vlak een aantal weinig
ingrijpende maatregelen voorzien. Wel wordt de bevoegdheid van het HvJ EU
op verschillende terreinen, zoals justitie, ingrijpend uitgebreid. Dit zal
opnieuw tot een verzwaring van de werklast leiden. Bij verschillende gelegenheden
heeft de Raad reeds zijn zorgen uitgesproken over de ontwikkelingen van de
rechtspraak in Europa door het steeds verder oplopen van de behandeltermijnen
bij het HvJ EU, gepleit voor ingrijpende aanpassingen en daarvoor suggesties
gedaan.1 Er moet rekening mee worden gehouden
dat binnen afzienbare termijn zal blijken dat de vrees voor het
vastlopen van het stelsel van rechtsbescherming bewaarheid wordt. Een eerste
stap om dit probleem aan te pakken zou kunnen zijn dat meer gebruik wordt
gemaakt van de mogelijkheden die bij het Verdrag van Nice zijn ingevoerd,
alsmede van de thans voorziene aanvullingen.In dit opzicht is het verheugend dat thans het besluit is genomen tot
invoering van een gespecialiseerd gerecht voor Europese ambtenarenzaken. Binnen
de voor het Verdrag van Nice gecreëerde ruimte is reeds een aantal aanpassingen
in het Procesreglement van het HvJ EG aangebracht en zijn ook door het HvJ
EG zelf interne maatregelen genomen, die tot verkorting van procedures leiden.
Gezien de te verwachten toestroom van zaken, zullen de effecten van die maatregelen
evenwel volstrekt onvoldoende zijn.De Raad constateert dat de Commissie in het zogenaamde Haags Programma
wordt verzocht om met een voorstel tot wijziging van het Statuut van het Hof
te komen teneinde een oplossing voor de snelle en adequate behandeling van
verzoeken om prejudiciële uitspraken betreffende de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht.1 De Raad adviseert in de
toelichting uiteen te zetten hoe deze – inderdaad noodzakelijke –
snelheid op justitieel terrein kan worden gerealiseerd zonder onaanvaardbare
vertragingen op andere terreinen te veroorzaken en geeft tevens in overweging
in te gaan op andere mogelijkheden om problemen met de procesduur weg te nemen.Veranderingen in het Europese constitutionele bestel6.1 en 6.2 De Raad vraagt zich af hoe de taak van de Europese Raad om
impulsen te geven aan de ontwikkeling van de Unie zich zal gaan verhouden
tot de initiatiefrol van de Commissie.In dit opzicht zal er weinig veranderen ten opzichte van de huidige situatie.
Ook thans geeft de Europese Raad strategische impulsen (zoals vastgelegd in
artikel 4 van het EU-Verdrag) binnen de kaders waarvan de Commissie het initiatief
neemt voor het tot stand brengen van wetgeving. Het Haags Programma voor JBZ-samenwerking
voor de komende vijf jaar is een illustratie van deze praktijk. Dit programma
is vastgesteld door de Europese Raad (overigens met nauwe betrokkenheid in
het voortraject van Commissie, JBZ-Raad en Raad Algemene Zaken en Externe
Betrekkingen) en vormt een goed voorbeeld van een dergelijke strategische
impuls. Na deze «impulsen» van de Europese Raad, komt het zwaartepunt
echter te liggen bij de Commissie die een Actieplan zal opstellen waarin concrete
maatregelen en wetgeving worden voorgesteld ter uitwerking van het Haags Programma.Tevens vraagt de Raad zich af hoe de verhouding zal zijn tussen de (voorzitter
van) de Europese Raad en het voorzitterschap van de Raad van Ministers.Terecht constateert de Raad dat deze verhouding zal veranderen aangezien
dit voorzitterschap niet meer in één en dezelfde hand zal liggen.
Hoe deze verhouding zich in de praktijk zal ontwikkelen, valt op dit moment
moeilijk te voorspellen. Er is in ieder geval in het Grondwettelijk Verdrag
geen sprake van een hiërarchische verhouding tussen de voorzitter van
de Europese Raad en de voorzitter van de Raad van Ministers. Dat neemt echter
niet weg dat de voorzitter van de Europese Raad – die belast is met
de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese
Raad – zich regelmatig zal verstaan met de voorzitter van de Raad van
Ministers. In het bijzonder zal hij regelmatig moeten overleggen met de voorzitter
van de Raad Algemene Zaken, aangezien deze Raad krachtens artikel I-22, tweede
lid, eveneens een belangrijke rol speelt bij de voorbereiding en de continuïteit
van de Europese Raad. Wat de regering betreft zal er sprake zijn van een collegiale
samenwerking tussen beide voorzitters, met respect voor ieders rol.De regering acht een gevaar van uitholling van het voorzitterschap van
de vakraden niet aanwezig. Naar het inzicht van de regering vormen de beperkte
taakomschrijving van zowel de voorzitter van de Europese Raad in artikel I-22
als van de Europese Raad in artikel I-21, voldoende waarborg tegen een dergelijke
uitholling. In het bijzonder wijst de regering erop dat uitdrukkelijk is bepaald
in artikel I-21, eerste lid, dat de Europese Raad geen wetgevingstaken uitoefent.
Het voorzitterschap van de vakraden zal ook in de toekomst door iedere
lidstaat op eigen wijze kunnen worden ingevuld, waarbij nieuwe impulsen aan
de beleidsagenda en eigen accenten (zoals de Nederlandse accenten inzake administratieve
lastendruk en het normen en waarden debat tijdens het meest recente Nederlandse
voorzitterschap) mogelijk blijven.Daarbij moet echter wel aangetekend worden dat de ruimte die een lidstaat
daartoe ter beschikking staat niet onbegrensd is. De wetgevingstaak van de
Raad van Ministers speelt zich immers niet af in een vacuüm. Allereerst
worden de werkzaamheden gestuurd door de meerjaren-programmering van de Unie.
Ten tweede wordt de agenda van de Raad van Ministers gestuurd door het tempo
en de wijze waarop de Commissie invulling geeft aan haar initiatiefrecht.
Ten derde krijgt ieder voorzitterschap een aantal «lopende dossiers»
op zijn bord, die voortgang vergen. Deze begrenzing aan de vrije ruimte die
het voorzitterschap heeft, valt toe te juichen. Zij garandeert coherentie
en continuïteit in het werk van de Raad van Ministers en voorkomt dat
een voorzitterschap uitmondt in het nastreven van puur nationale preoccupaties.De regering onderschrijft niet de constatering dat de Commissie zwakker
lijkt geworden door de invoering van de figuur van de Minister van Buitenlandse
Zaken van de Unie, aangezien daardoor de Commissie – in de redenering
van de Raad van State van het Koninkrijk – haar greep zou verliezen
op het buitenlands beleid op terreinen waar zij die greep thans wel heeft.
Doordat de Minister van Buitenlandse Zaken van de Unie zowel op het terrein
van GBVB en EVDB als ook op de klassieke externe terreinen van de Commissie
een sleutelrol vervult, zal een coherent en slagvaardig Unie-beleid het best
gegarandeerd kunnen worden. Dat zal ook de terreinen van extern beleid waarop
de Commissie traditioneel het voortouw heeft (bijvoorbeeld handelspolitiek,
ontwikkelingssamenwerking, externe aspecten van JBZ en GLB) ten goede komen.
De hechte verankering van de figuur van de Minister van Buitenlandse Zaken
van de Unie in de Commissie, als vice-president belast met de coördinatie
van het externe optreden, vormt bovendien een waarborg tegen uitholling van
de rol van de Commissie op extern beleid. Daaraan kan worden toegevoegd dat
op de hierboven genoemde klassieke taken van de Commissie op extern beleid
de collegiale besluitvorming in de Commissie onverkort van toepassing zal
blijven. Ook de Minister van Buitenlandse Zaken van de Unie is daar, niettegenstaande
zijn bijzondere functie, aan onderworpen.Derhalve wordt gemeend dat de gekozen nieuwe structuur de coherentie van
het externe beleid zal bevorderen. Daar wordt de Unie als geheel, inclusief
de Commissie, beter van. De Unie zal op het juiste niveau de juiste aanspreekpunten
hebben (de «gezichten naar buiten») en met de figuur van de Minister
van Buitenlandse Zaken van de Unie één coherent pakket aan maatregelen
kunnen samenstellen op het gebied van het externe beleid.De regering deelt de mening van de Raad dat gesteld kan worden dat met
een beperking van de omvang van de Commissie een belangrijke stap kan worden
gezet in de richting van een slagvaardiger Commissie. De Raad vraagt op welke
wijze de criteria, bedoeld in de onderdelen a en b van artikel I-26, zesde
lid, met elkaar worden verenigd. Hij stelt dat deze twee criteria onderlinge
strijd opleveren. De regering wijst er op dat deze criteria niet nieuw zijn.
Zij zijn nagenoeg letterlijk overgenomen uit de bepalingen inzake de Commissie
in artikel 4 van het Protocol betreffende de Uitbreiding van de Unie horende
bij het Verdrag van Nice. Het gestelde onder sub a is bedoeld om zeker te
stellen dat alle lidstaten gelijk behandeld worden voor wat betreft het aantal
keren dat zij een onderdaan mogen leveren voor de Commissie. Het gestelde
onder sub b beoogt een evenwichtige Commissie te waarborgen in geografische
en demografische zin. Dat betekent dat ieder college ten minste een aantal
onderdanen van grote lidstaten zal bevatten (bijvoorbeeld: vier van de zes
grote lidstaten hebben tegelijkertijd een onderdaan in de Commissie) en een
aantal onderdanen van middelgrote en kleine lidstaten. Het is zeer wel mogelijk
een toerbeurtsysteem op te zetten dat aan beide uitgangspunten beantwoordt.
De regering ziet niet in hoe de Raad tot de constatering komt dat de twee
criteria onderling strijdig zijn. Iedere lidstaat heeft in twee van de drie
opeenvolgende colleges een onderdaan; dat geldt zowel voor de grote, demiddelgrote als de kleine lidstaten. Het is op basis van dat gegeven
betrekkelijk eenvoudig om een goede demografische mix samen te stellen voor
ieder college.6.3 De Raad constateert dat de Commissie in het Haags Programma wordt
verzocht om met een voorstel te komen om snelle en adequate behandeling van
verzoeken om prejudiciële uitspraken betreffende de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht te verzekeren. De Raad vraagt om nadere toelichting over
hoe dit kan worden gerealiseerd, zonder onaanvaardbare vertragingen op andere
terreinen te veroorzaken. Daarnaast geeft de Raad in overweging in te gaan
op andere mogelijkheden om problemen met de procesduur weg te nemen.De regering is zich ervan bewust dat de werklast van het Hof van Justitie
niet alleen het JBZ-terrein raakt. Desondanks heeft zij er voor gezorgd dat
in het Haags Programma aandacht is besteed aan de problemen die zich gaan
voordoen bij prejudiciële vragen op dit terrein. Ook de President van
het Hof heeft met instemming kennis genomen van dit onderdeel van het Haags
Programma. Het Haags Programma ziet in het bijzonder op prejudiciële
vragen in straf- en vreemdelingenzaken waarin een persoon is gedetineerd.
De reden daarvoor is gelegen in het recht op een berechting binnen een redelijke
termijn, dat ook is opgenomen in artikel II-107 van het Grondwettelijk Verdrag.
In 2003, dus voor de uitbreiding, bedroeg de gemiddelde behandelingsduur van
prejudiciële vragen 25,5 maanden.De naleving van het recht op een berechting binnen een redelijke termijn
vergt bijzondere aandacht in zaken waarin personen hun vrijheid is ontnomen.
Het doel van de explicitering van het probleem van de gedetineerden is tijdig
maatregelen te treffen opdat, enerzijds, het Hof niet later het verwijt kan
treffen berechting binnen een redelijke termijn te frustreren, en, anderzijds,
moet worden voorkomen dat de nationale rechtspleging in straf- en vreemdelingenzaken
vast loopt.Over de wijze waarop de problemen van de werklast van het Hof kunnen worden
opgelost, heeft de regering tijdens de Conventie al gedachten geuit. De conclusie
was dat uitvoering van het Verdrag van Nice absoluut nodig is, maar waarschijnlijk
niet voldoende is. In het Grondwettelijk Verdrag is al het nodige bereikt.
Zo wordt de nodige tijdwinst gerealiseerd door middel van artikel III-369.
Weliswaar wordt in dit artikel geen concrete termijn genoemd, zoals de regering
had gewenst, maar wel wordt bepaald dat ingeval van een prejudiciële
vraag betreffende een gedetineerde persoon het Hof zo spoedig mogelijk uitspraak
doet. Voorts zal het zaak zijn creatieve voorstellen te stimuleren, waarbij
van de bestaande verdragsrechtelijke mogelijkheden optimaal gebruik zal moeten
worden gemaakt. Een idee dat reeds eerder is ingediend, is het instellen van
een speciale kamer voor prejudiciële vragen op het terrein van de ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht. Daarnaast zou kunnen worden onderzocht
of regionalisering van die kamer kan bijdragen aan het drastisch verkorten
van de behandeltermijnen. De regering zal er voorts op toezien dat de Commissie
de opstelling van voorstellen terzake voortvarend ter hand neemt.7. Buitenlands en veiligheidsbeleidUitgaande van de artikelen I-16 en I-40 wordt het gemeenschappelijk buitenlands
en veiligheidsbeleid verder ontwikkeld. Artikel I-40, eerste lid, laat zien
dat het gaat om een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid dat
berust op de ontwikkeling van de wederzijdse politieke solidariteit van de
lidstaten, de vaststelling van aangelegenheden van algemeen belang en totstandbrenging
van een steeds toenemende convergentie in het optreden van de lidstaten. Hieruit
komt naar voren dat het zwaartepunt van het buitenlands en veiligheidsbeleid
in beginsel bij de lidstaten blijft berusten, maar dat een ontwikkeling naar
een Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid mogelijk is. Dit beleid
is in beginsel aanvullend en coördinerend, zo blijkt ook uit de artikelen
III-294 en volgende. In dit verband kan worden gewezen op artikel III-300,
dat niet alleen bepaalt dat besluiten met eenparigheid van stemmen worden
genomen, maar ook dat een lidstaat zich kan onthouden van stemming
en dan ook niet verplicht wordt het desbetreffende besluit toe te passen.
Indien – kort gezegd – een derde van de lidstaten zich onthoudt
van stemmen, wordt het besluit niet vastgesteld. Ook is van belang dat het
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vooralsnog niet leidt tot
een verminderde rol voor het nationale buitenlandse beleid. Het ligt ook niet
in de lijn der verwachting dat de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie
voortaan de permanente zetels in de VN-veiligheidsraad van Frankrijk en het
VK zal gaan innemen (artikel III-305, tweede lid).Een en ander neemt niet weg dat met de invoering van de functie van de
minister van Buitenlandse Zaken van de Unie en met de overige wijzigingen
een versterking van het Gemeenschappelijke buitenlands en veiligheidsbeleid
plaatsvindt. Deze versterking past in de traditie van geleidelijkheid bij
de ontwikkeling van Europees beleid.Betere coördinatie van het beleid van EU-leden in de Veiligheidsraad
behoort daarom hoofdpunt voor het Europese buitenlands beleid te zijn. De
Raad adviseert dat de regering de lidstaten voorstelt een algemene afspraak
te maken die inhoudt dat niet alleen altijd vóóroverleg in de
Europese Unie zal plaatsvinden voor een stemming in de Veiligheidsraad, maar
dat ook geen veto door een EU-lidstaat zal worden uitgesproken zonder dat
overleg in EU-verband heeft plaatsgevonden. Ook zouden EU-lidstaten in principe
gelijkluidend moeten stemmen in de Veiligheidsraad, behoudens uitzonderingssituaties
die kunnen zijn gelegen in het geraakt worden van vitale belangen van de desbetreffende
lidstaat.Verder kan de Europese Unie op basis van de GwEur afspreken, dat de lidstaten
in principe één lijn trekken in VN-vredesoperaties, en evenredige
bijdragen daaraan leveren voor een redelijke lastenverdeling. De Europese
Unie kan voorwaarden formuleren waaronder landen daarvan mogen afwijken (bijvoorbeeld
het geraakt worden van een vitaal belang).Buitenlands en veiligheidsbeleid7. In zijn advies doet de Raad concrete aanbevelingen voor EU-coördinatie
in de Veiligheidsraad en bij VN-operaties. De regering is van mening dat goed
overleg tussen de lidstaten over onderwerpen die in de VN-Veiligheidsraad
aan de orde komen van groot belang is. Waar mogelijk zal die coördinatie
dan ook moeten worden versterkt. De regering heeft daarom tijdens het afgelopen
Nederlandse Voorzitterschap een stimulans gegeven aan dit overleg tussen de
EU-lidstaten. Dit heeft er mede toe geleid dat in VN-kader de Unie op meer
terreinen dan voorheen met één stem heeft gesproken.Tegelijkertijd moet in ogenschouw genomen worden dat de versterking van
de EU-coördinatie en de convergentie van de positie van EU-lidstaten
in de VN-Veiligheidsraad een geleidelijk proces is, waarbij pogingen om dit
proces te versnellen soms contraproductief kunnen werken. Het is niet realistisch
te denken dat binnen de Unie op korte termijn overeenstemming zal worden bereikt
over de gedachte dat de lidstaten van de Unie die tevens permanent lid zijn
van de VN-Veiligheidsraad geen veto zullen uitspreken zonder voorafgaand EU-overleg.
Hiervoor is bij deze lidstaten vooralsnog geen steun te verwachten, omdat
dit in ieder geval de perceptie wekt dat dit hun positie ten aanzien van het
soevereine recht op dat veto verzwakt. Een praktisch probleem is daarbij dat
landen vaak in een zeer laat stadium besluiten hoe zij in de VN-Veiligheidsraad
stemmen, waardoor niet altijd de mogelijkheid van EU-overleg bestaat.Hierbij zijn nog drie opmerkingen op hun plaats. Allereerst is voor wat
betreft de coördinatie van posities inzake onderwerpen die aan de orde
komen in de VN-Veiligheidsraad sprake van een geleidelijk zich in positieve
zin ontwikkelend proces. De EU-lidstaten die lid zijn van de VN-Veiligheidsraad
stemmen steeds vaker vooraf hun posities af en ook de informatie-uitwisseling
met de overige EU-lidstaten is verbeterd. Daarnaast wordt slechts in een zeer
beperkt aantal gevallen in de VN-Veiligheidsraad daadwerkelijk gestemd. De
meeste resoluties worden met unanimiteit aanvaard. Tot slot speelt in VN-kader
de discussie over de uitbreiding van de VN-Veiligheidsraad met permanente
en/of niet-permanente leden en de rol van het vetorecht, zoals neergelegd
in het rapport van het High Level Panel. Op dit moment valt nog niet te voorzien
wat hiervan de consequenties zijn voor de positie en coördinatie
van de EU en haar lidstaten in de VN-Veiligheidsraad.8. Politiële en justitiële samenwerkingDe GwEur brengt belangrijke wijzigingen op het terrein van de politiële
en justitiële samenwerking. Besluitvorming zal voortaan in beginsel bij
gekwalificeerde meerderheid plaatsvinden, met een sterkere betrokkenheid van
het Europese Parlement, en een toetsingsmogelijkheid van regelingen op dit
terrein voor het HvJ EU. Er komt een duidelijke rechtsbasis voor Europol en
de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie wordt mogelijk gemaakt.
Naast kaderwetten (voorheen kaderbesluiten, welke overeenkomen met richtlijnen)
zullen ook Europese wetten (voorheen verordeningen) op dit terrein tot stand
kunnen worden gebracht.In de toelichting wordt niet ingegaan op het beleidsperspectief waarin
de wijzigingen moeten worden gezet. In de «Staat van de Europese Unie»
wordt gesteld dat de open Europese grenzen een toename van de criminaliteit
tot gevolg heeft gehad.1 Terecht wordt onderkend
dat een effectieve aanpak samenwerking vergt van de autoriteiten van de lidstaten
onderling en via EU-organisaties, zoals Europol en Eurojust. Geconstateerd
wordt dat de implementatie en toepassing van de inmiddels beschikbare instrumenten
nog te wensen overlaat. Ook wordt gesteld dat het draagvlak voor harmonisatie
van wetgeving wordt vergroot indien deze aantoonbaar bijdraagt aan het wegnemen
van lacunes, of aan verbetering van de praktische samenwerking, maar dat een
zekere mate van harmonisatie van het procesrecht nodig zal zijn om het vertrouwen
in de wederzijdse erkenning te vergroten.De Raad meent dat met de bepalingen op het terrein van politie en justitie
een nieuwe impuls wordt gegeven aan de totstandkoming van Europees beleid
op dit terrein. De in de verschillende artikelen opgenomen beperkingen doen
daaraan naar het oordeel van de Raad niet af. Het zogenaamde Haags Programma,
dat tijdens de onder Nederlands voorzitterschap gehouden Europese Raad van
4 en 5 november 2004 is aangenomen, laat dit duidelijk zien: «Vrijheid,
recht, buitengrenscontroles, interne veiligheid en het voorkomen van terrorisme
moeten voortaan als één en ondeelbaar worden gezien in de Unie
als geheel. Een optimaal beschermingsniveau voor de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht vergt een multidisciplinair en gecoördineerd optreden van de
bevoegde wetshandhavingsinstanties, in het bijzonder politie, douane en grensbewakingsdiensten,
op EU-niveau en nationaal niveau.»2 Bij
het opstellen van het Haags Programma is de Grondwet voor Europa richtsnoer
geweest. Duidelijk is dat de noodzaak tot effectief optreden in de gehele
Unie vooropstaat. Europa staat in dit verband voor een aantal fundamentele
keuzes, dat ook het Nederlandse strafrecht niet onberoerd zal laten. In het
Haags Programma zelf worden al genoemd het ontwerpkaderbesluit over bepaalde
procedurele rechten en het ontwerpkaderbesluit betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel
(3.3.1). In dat programma wordt niet ingegaan op één van de
vernieuwingen die de Grondwet biedt, te weten de expliciete mogelijkheid van
invoering van een Europees Openbaar Ministerie. Dat verbaast, nu het Haags
Programma de Grondwet als richtsnoer heeft gekozen. Een Europees Openbaar
Ministerie lijkt een logisch gevolg van de stelling dat vrijheid, recht, buitengrenscontroles,
interne veiligheid en het voorkomen van terrorisme voortaan als één
en ondeelbaar moeten worden gezien in de Unie als geheel. Ook is duidelijk
dat de invoering van een Europees Openbaar Ministerie ingrijpende gevolgen
zal hebben voor de autonomie van de strafrechtstelsels van de lidstaten. De
Raad adviseert in te gaan op het perspectief dat de regering voor ogen heeft
voor een (wenselijke) toekomstige ontwikkeling op het terrein van het strafrecht,
gegeven het voorliggende eindresultaat van de IGC, en voorts nader in te gaan
op de gevolgen die de te verwachten ontwikkelingen zullen hebben voor het
Nederlandse strafrechtstelsel.Politiële en justitiële samenwerking8. De Raad adviseert in te gaan op het perspectief van de regering voor
de toekomstige ontwikkeling op het terrein van het strafrecht, (mede) tegen
de achtergrond van het Haags Programma, gegeven het voorliggende eindresultaat van de IGC en voorts nader in te gaan op de gevolgen die de
te verwachten ontwikkelingen zullen hebben voor het Nederlandse strafrechtstelsel.De regering meent dat de totstandkoming van het «Haags Programma,
versterking van vrijheid, veiligheid en recht» uitermate belangrijk
is. Het Grondwettelijk Verdrag kon als richtsnoer worden genomen en bovendien
bleken lidstaten bereid reeds nu afspraken te maken die in de tijd aanzienlijk
verder reiken dan de beoogde datum van inwerkingtreding van dit Verdrag. Uit
het programma blijkt duidelijk de mate waarin en de wijze waarop de lidstaten
nu al bereid zijn invulling te geven aan de vernieuwde bepalingen over de
ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Tegelijkertijd is vastgelegd dat
er na ratificatie van het Grondwettelijk Verdrag een tussentijdse evaluatie
van het Haags Programma zal komen, waarin de diverse bepalingen kunnen worden
aangevuld dan wel bijgesteld. Dit zal ook de gelegenheid geven om op terreinen
waar de lidstaten een uitwerking thans nog prematuur vonden op dat moment
een serieuze discussie te voeren.Bij de totstandkoming van het Haags Programma zijn alle lidstaten zeer
actief betrokken geweest, onder meer door het toezenden van gedetailleerde
en uitgebreide zienswijzen op de toekomst. Dit heeft geleid tot een diepgaand
inzicht in de ambities van individuele lidstaten én de (soms scherpe)
grenzen die zij trekken.Uit het Haags Programma wordt duidelijk dat de komende jaren op het terrein
van het strafrecht de vorderingen een pragmatisch karakter zullen hebben.
Het verbeteren van de strafrechtelijke samenwerking met het oog op grensoverschrijdende
criminaliteit en terrorisme zal bestaan uit het daadwerkelijk uitvoeren van
getroffen maatregelen, stelselmatig toezicht op de naleving daarvan en systematische
meting van de effecten van de maatregelen. Een tweede spoor vormt het verspreiden
van de kennis over en het vergroten van het inzicht in de werking van nationale
rechtssystemen, opdat de bij de onderlinge samenwerking betrokken leden van
de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en opsporingsdiensten voldoende
vertrouwen in elkaars functioneren en beslissingen opbouwen. Dat bleek essentieel
voor de verdere ontwikkeling van wederzijdse erkenning, waarvoor parallel
het juridisch instrumentarium aanzienlijk wordt uitgebreid. Het derde spoor
vormt de onderlinge aanpassing van onderdelen van het straf- en strafprocesrecht.
Uit het Grondwettelijk Verdrag blijkt dat – bij wijze van compromis –
in de desbetreffende bepalingen drempels zijn ingebouwd. Tijdens de besprekingen
over het Haags Programma bleek opnieuw dat lidstaten hierover uiteenlopende
ambities hebben. Overeenstemming bestond over het feit dat harmonisatie van
onderdelen van de strafwetgeving geen zelfstandig doel is. Harmoniserende
maatregelen als flankerende maatregel voor de verbetering van de samenwerking,
vooral de wederzijdse erkenning, worden algemeen geaccepteerd. Wat betreft
de ook door de Raad aangehaalde noodzaak om bepaalde procedurele rechten te
harmoniseren, kon consensus worden bereikt over het streven naar gelijkwaardige
minimumnormen.Het voorgaande is mede bepalend voor de visie van de regering op de verdere
ontwikkelingen op het terrein van het strafrecht. Daarnaast staan de uitgangspunten
van de regering over de vormgeving van een eigen Europese strafrechtelijke
ruimte nog steeds overeind.1 Ook volgens het
Unierecht is het voorkomen van en het optreden tegen criminaliteit de eerste
verantwoordelijkheid van de lidstaten. Tegelijkertijd zijn aanvullende maatregelen
nodig; lidstaten worden geconfronteerd met vormen van criminaliteit en nu
ook terrorisme, waarvan duidelijk is dat het optreden van lidstaten afzonderlijk
onvoldoende effect zal hebben. De activiteiten van de Unie richten zich op
het bevorderen van samenwerking tussen autoriteiten van lidstaten of door
middel van daartoe opgerichte organen en het formuleren van het bijbehorende
juridische kader. Echter, bij de uitwerking hiervan komt het voor dat de lidstaten
worden geconfronteerd met het feit dat Unie-regelgeving in de nationale rechtssystemen
onbedoelde neveneffecten heeft voor het optreden tegen de puur nationale criminaliteit
op het eigen grondgebied. Met andere woorden, ook de methode van harmonisatie
en wederzijdse erkenning heeft grenzen. Dat is de reden waarom ook zou moeten
worden nagedacht over andere oplossingen. In dit verband is een
strafrechtelijke rechtshandhavingsketen op Unie-niveau genoemd.Bij de verdere uitwerking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
geldt dat deze ruimte een adequate zorg voor de veiligheid van de burger in
zijn eigen leefomgeving door de lidstaten veronderstelt. Aan die zorg kan
geen afbreuk worden gedaan. Tegelijkertijd is de tijd definitief voorbij dat
lidstaten bij de rechtshandhaving zich uitsluitend zouden bekommeren om datgene
wat op het eigen grondgebied gebeurt of de eigen belangen raakt. De lidstaten
zullen zich ook verantwoordelijk moeten voelen voor wat andere lidstaten of
de Unie als geheel raakt. De noodzaak daartoe bestond al, maar is nog eens
onderstreept door de terroristische aanslagen en dreigingen. Het Haags Programma
beantwoordt in de ogen van de regering aan deze doelstelling. De regering
zal zich ervoor inzetten dat te realiseren. Als algemene randvoorwaarde daarbij
geldt dat de balans tussen de strikt nationale en de Unie-rechtshandhaving
behouden moet blijven. Dit dient te worden betrokken bij de beoordeling van,
en onderhandelingen en besluitvorming over nieuwe maatregelen.Naar aanleiding van de vragen van de Raad over het in artikel III-274
van het Grondwettelijk Verdrag beoogde Europees Openbaar Ministerie (voortaan:
Eom) wordt het volgende opgemerkt. De regering beschouwt de mogelijkheid tot
oprichting van een Eom als een van de majeure veranderingen op het gebied
van justitiële en politiële samenwerking. Het is echter duidelijk
dat nog de nodige discussie over de instelling van het Eom zal worden gevoerd.
Dit is ook gebleken bij de totstandkoming van het Haags Programma. Sommige
lidstaten wensten een expliciete referte aan de oprichting van het Eom. Andere
lidstaten wilden dit niet of vonden dit prematuur. Uiteindelijk werd overeenstemming
bereikt over een compromis: «de Europese Raad verzoekt de Raad zich
aan de hand van een voorstel van de Commissie te beraden op de verdere ontwikkeling
van Eurojust».Ook de regering heeft, zoals bekend, nog diverse vragen over de vormgeving
van een Eom. Zo zal de werkwijze en de intensiteit van het functioneren van
het Eom bij voorkeur onafhankelijk worden bepaald op Europees niveau, terwijl
de vertegenwoordigers van het Eom uitsluitend op het niveau van de lidstaten
zullen optreden, naast de nationale organen die verantwoordelijk zijn voor
de rechtshandhaving. Zij zullen daarbij bovendien een beroep mogen doen op
de nationale opsporingsdiensten en gerechten, die verplicht zouden moeten
zijn om alle medewerking aan het Eom te verlenen. In de lidstaten is echter
de zeggenschap over en de verantwoordelijkheid voor het optreden van opsporingsdiensten
in het algemeen onlosmakelijk met elkaar verbonden. Deze berusten bij nationale
autoriteiten. Bij de verdere uitwerking van het Eom zal dit voor de regering
ook één van de kernvragen zijn, die moeten worden beantwoord.9. Gevolgen referendaIn verschillende lidstaten zullen referenda worden gehouden over de goedkeuring
van het verdrag tot vaststelling van de GwEur. Zo ook in Nederland.Naar het oordeel van de Raad is het van groot belang dat de GwEur in de
verschillende lidstaten wordt geratificeerd en zo spoedig mogelijk in werking
treedt. Zoals de Raad reeds in zijn advies bij het Verdrag van Nice heeft
opgemerkt, zijn met de huidige institutionele structuur van de verdragen de
grenzen van dit institutionele stelsel bereikt.1
Zonder de institutionele wijzigingen zoals die thans voorliggen in de GwEur,
dreigt een goed functioneren van de Unie ernstig te worden bemoeilijkt. Ook
al kan van de GwEur niet worden gezegd dat deze het eindpunt van de constitutionele
ontwikkeling van de Europese Unie vormt, zij bevat wel belangrijke verbeteringen
van de institutionele structuur met betrekking tot de efficiëntie van
de besluitvorming, de transparantie van de besluitvorming, democratische controle,
invulling van het Europese burgerschap en subsidiariteit als beginsel van
bevoegdheidstoedeling. Daarbij bevat de GwEur duidelijk een ontwikkelingsperspectief.Het alternatief voor de GwEur is, dat moet worden verdergegaan met de
huidige institutionele structuur die, zoals gezegd, niet is toegesneden op
een Unie van 25 – of meer – lidstaten. Ook bestaat
het risico dat het integratieproces, dat nog niet is afgerond, zal stokken,
met alle gevolgen van dien. De Raad acht dit alternatief hoogst ongewenst.In een verklaring bij de GwEur is procedureel rekening gehouden met de
situatie waarin de GwEur in één of meer lidstaten wordt afgewezen
(dit kan immers niet geheel worden uitgesloten): indien ten minste viervijfde
van de lidstaten de GwEur twee jaar na de ondertekening ervan hebben bekrachtigd
en één of meer lidstaten moeilijkheden ondervindt, zal de Europese
Raad de kwestie bespreken.Waar problemen zich zouden voordoen op bepaalde beleidsterreinen, zijn
eerder gehanteerde oplossingen denkbaar: opting out of opting in. De GwEur
voorziet daarin reeds waar het gaat om eerder overeengekomen opting out /
in clausules voor bijvoorbeeld Denemarken (Justitie) en een aantal lidstaten
(muntunie). Ook nauwere samenwerking – in wat voor vorm ook –
kan een oplossing bieden zowel voor degenen die vooruit willen, als voor landen
die de stap van goedkeuring nog niet kunnen zetten.De Raad adviseert nader op het voorgaande in te gaan.Gevolgen referenda9. De Raad adviseert nader in te gaan op de vraag wat te doen als het
Grondwettelijk Verdrag in een of meer van de lidstaten wordt afgewezen. De
regering meent dat het momenteel te vroeg is op deze vraag inhoudelijk in
te gaan. Wanneer de geschetste situatie zich onverhoopt mocht voordoen, zal
de regering op basis van de concrete situatie die zich op dat moment voordoet
haar standpunt hierover bepalen, zodat rekening kan worden gehouden met de
specifieke omstandigheden van het geval. Vanzelfsprekend zal de regering conform
de Verklaring bij het Grondwettelijk Verdrag handelen indien zich problemen
bij de ratificatie voordoen: indien viervijfde van de lidstaten het Grondwettelijk
Verdrag twee jaar na de ondertekening ervan hebben bekrachtigd en een of meerdere
lidstaten problemen hebben ondervonden bij de bekrachtiging, zal de Europese
Raad de kwestie bespreken. Bij de standpuntbepaling is onder meer van belang
of een of meer lidstaten betrokken zijn en of de problemen een enkel of verschillende
beleidsterreinen betreffen.10. Overige punten10.1. Indeling en vormgevingUit constitutioneel legislatief oogpunt vertoont de GwEur op een aantal
punten gebreken.De structuur ervan munt niet uit door overzichtelijkheid. De verdeling
van bepalingen over de delen I en III – het ene zonder, het andere met
een opschrift – kan op het eerste gezicht worden geduid als een tweeslag
van constitutionele structuur, beginselen versus normering van de beleidsterreinen.
In feite bevat ook het derde deel echter tal van voorschriften die essentieel
zijn voor de constitutionele structuur. Wie wil vaststellen hoe de bevoegdheden
van de instellingen ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de burgers
zijn bepaald, ontkomt er niet aan heen en weer te gaan tussen deze delen van
het verdrag. Hetzelfde geldt voor de inrichting van het wetgevingsproces en
het begrotingsproces. De indeling van de GwEur zal moeten verklaard uit de
in eerdere voorstellen gevolgde gedachte dat de eigenlijke Grondwet in een
ander document, met een ander wijzigingsregime, zou moeten worden neergelegd
dan het document betreffende het beleid van de Unie. Deze gedachte is echter
door de Conventie niet aanvaard. Bovendien heeft de in paragraaf I.6 van de
toelichting als belangrijk onderhandelingsresultaat aangemerkte regeling omtrent
de rol van de nationale parlementen en de toepassing van de beginselen van
subsidiariteit en evenredigheid een plaats gekregen in protocollen. Dit maakt
weliswaar voor de juridische status geen verschil, maar doet verder afbreuk
aan de overzichtelijkheid van het constitutionele document.Uit de toelichting blijkt niet dat de constitutioneel-legislatieve kwaliteit
van het onderhandelingsresultaat voor de regering een belangrijk punt van
beoordeling is geweest. Hoewel dit uit politiek oogpunt te begrijpen valt,
zeker nu het tot in de slotfase zoveel moeite kostte over belangrijke onderwerpen overeenstemming te bereiken, roept het resultaat vragen op over de
toereikendheid van de constitutionele expertise binnen de structuren en de
constitutioneel-legislatieve inbreng in de besluitvorming van de Europese
Unie. Geen van de lidstaten zal de constitutioneel-legislatieve kwaliteit
van nature tot hoogste prioriteit in het onderhandelingsproces maken. De controle
door de juristen-vertalers na afsluiting van de onderhandelingen vermag alleen
kleinere gebreken weg te nemen.De tekst bevat ook op verschillende plaatsen doublures. Voor een aantal
voorbeelden verwijst de Raad naar onderdeel II.1 van dit advies. Meer in het
algemeen bevat deel II (grondrechten) veel bepalingen die ook in deel III
zijn opgenomen. De desbetreffende bepalingen zijn evenwel niet altijd geheel
gelijkluidend geformuleerd. Dit bevordert de duidelijkheid en de consistentie
van de GwEur niet.Indien daarvoor op enig moment gelegenheid bestaat, zou het aanbeveling
verdienen dergelijke doublures in de toekomst weg te nemen. Belangrijker nog
is, dat wordt nagedacht over manieren waarop kan worden bereikt dat in toekomstige
onderhandelingsprocessen wèl voldoende aandacht aan de constitutioneel-legislatieve
kwaliteit wordt besteed.10.2. StemmenwegingTen aanzien van de stemmingweging in de Raad worden in artikel I-25 regels
gegeven voor het bepalen van de gekwalificeerde meerderheid. Onderdeel daarvan
is het bepalen van een percentage van de bevolking van de Unie die door de
leden van de Raad worden vertegenwoordigd. De Raad vraagt zich af hoe deze
percentages worden bepaald. Wordt daarbij gekeken naar het aantal personen
dat de nationaliteit van de desbetreffende lidstaat, die in de Raad vertegenwoordigd
is, heeft, of wordt gekeken naar het aantal ingezetenen (met de nationaliteit
van een lidstaat, dan wel die van een derde land)? Hoe wordt omgegaan met
personen met de nationaliteit van een lidstaat die in een derde land wonen?
De Raad adviseert een en ander te verduidelijken.10.3. Financiën van de UnieDe jaarlijkse begroting wordt overeenkomstig de procedure van artikel
III-404 bij Europese wet vastgesteld. Binnen de Raad wordt daarbij met gekwalificeerde
meerderheid beslist. In de jaarlijkse begroting dient het meerjarig financieel
kader in acht te worden genomen (artikel I-55, derde lid). Het meerjarig kader
wordt bij unanimiteit vastgesteld, zij het dat de Raad met eenparigheid van
stemmen kan besluiten dat de besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid
plaatsvindt. De Raad adviseert om nader in te gaan op de afstemming tussen
deze twee procedures in het licht van de verschillen in besluitvorming tussen
deze procedures en in het bijzonder op de beperkingen van het Europese parlementaire
budgetrecht die hieruit voortvloeien.10.4. Open coördinatiemethodeDe open coördinatiemethode is in de afgelopen jaren sterk tot ontwikkeling
gekomen als alternatieve methode voor de afstemming van het beleid van de
lidstaten op elkaar. Als voordelen van deze methode worden genoemd de flexibiliteit
(voorkomen wordt dat lidstaten worden gebonden aan starre regels), hetgeen
op beleidsterreinen waarbij snel op ontwikkelingen moet worden ingespeeld,
noodzakelijk wordt geacht, en het ontbreken van de noodzaak bevoegdheden aan
de Unie over te dragen. «Peer pressure» kan lidstaten tot beleidswijzigingen
bewegen. De kracht van het instrument van open coördinatie is tegelijkertijd
echter ook een zwakte. Het gebrek aan mogelijkheden om de naleving te verzekeren
heeft als risico dat de uitvoering en implementatie door de lidstaten van
hetgeen zij onderling hebben afgesproken, tekortschieten. De praktijk laat
zien dat deze risico's reëel zijn. «Peer pressure» als handhavingsinstrument
geeft bovendien wel een impuls om niet het slechtste jongetje van de klas
te zijn, maar niet om het beter te doen wanneer dat wel mogelijk is. Verder
laat de praktijk zien dat de tegenstelling tussen grote en kleine lidstaten
juist bij dit instrument op het punt van de naleving scherp naar voren komt.De Raad adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan
en daarbij uiteen te zetten wat de Nederlandse inzet zal zijn ten aanzien
van het gebruik van de open coördinatiemethode als alternatief
voor Europese wetgeving, en daarbij in te gaan op de vraag op welke wijze
de naleving zou kunnen worden versterkt, zonder de voordelen van dit instrument
teniet te doen.Overige puntenIndeling en vormgeving10.1 De Raad spoort de regering aan om na te denken over manieren waarop
in toekomstige onderhandelingsprocessen voldoende aandacht kan worden besteed
aan constitutioneel-legislatieve kwaliteit. Aanleiding voor deze aansporing
ligt mede in de doublures in het Grondwettelijk Verdrag op het terrein van
de grondrechten.De regering erkent het belang van de kwaliteit van wet- en regelgeving,
ook in het kader van de totstandkoming van verdragen. Deze problematiek heeft
de aandacht van de regering. Zij wijst erop dat bij verdragsonderhandelingen
altijd een veelvoud van spelers betrokken is, die allemaal hun inbreng in
het totstandkomingsproces hebben. Gezamenlijk bepalen al deze spelers de uitkomst
van het proces. Onder deze spelers bevinden zich ook de constitutionele experts
en de wetgevingsexperts. Ook in de toekomst zal de regering er goed op blijven
letten dat hun expertise wordt betrokken bij verdragsonderhandelingen. Zowel
tijdens de onderhandelingen als na afronding daarvan kunnen zij de noodzakelijke
kwaliteitsslag maken op wetgevend vlak.Stemmenweging10.2 De Raad adviseert nader te verduidelijken hoe het percentage van
de EU-bevolking, dat iedere lidstaat vertegenwoordigt, wordt bepaald. Tijdens
de IGC zijn daarover geen concrete afspraken gemaakt. De methode die bij de
bepaling van de percentages zal worden gehanteerd zal in nadere regelgeving
moeten worden uitgewerkt. Op 1 november 2004 is de stemmenweging van
het Verdrag van Nice in werking getreden die ook reeds een bevolkingscriterium
bevat (een lidstaat mag immers verzoeken na te gaan of een gekwalificeerde
meerderheid 62% van de EU-bevolking vertegenwoordigt). In oktober 2004 heeft
de Raad van Ministers de methode bepaald voor de vaststelling van de bevolkingsaantallen
van lidstaten op basis waarvan de percentages kunnen worden vastgesteld. Hoewel
dit besluit niet noodzakelijkerwijs een precedent vormt voor de methode die
zal worden gehanteerd na invoering van het Grondwettelijk Verdrag, kan toch
worden gesproken van een vingerwijzing voor die toekomstige methode. Het betreffende
besluit bepaalt dat vóór 1 september van ieder kalenderjaar
de lidstaten hun bevolkingsaantallen communiceren aan Eurostat die vervolgens
een controle op deze cijfers zal uitvoeren. Per 1 januari zullen de cijfers
dan worden aangepast door middel van een Raadsbesluit. Eurostat gaat hierbij
uit van de «de iure» bevolking, dat wil zeggen alle ingezetenen
met een legale verblijfstitel, ongeacht hun nationaliteit.Financiën van de Unie10.3 De Raad adviseert nader in te gaan op de afstemming tussen het meerjarig
financieel kader en de jaarlijkse begroting in het licht van de verschillen
tussen de twee procedures en in het bijzonder op de beperkingen die hieruit
voortvloeien voor het Europese parlementaire budgetrecht.De afstemming tussen de procedures inzake het meerjarig financieel kader
(I-55 en III-402) en de jaarlijkse begrotingsprocedure (I-55, I-56, III-404
tot en met III-408) is als volgt geregeld. De Raad stelt met eenparigheid
van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement (I-55), een meerjarig
financieel kader vast dat minimaal voor vijf jaar (III-402) van toepassing
is. Hiermee bereiken de Raad en het Europees Parlement, zijnde de twee takken
van de begrotingsautoriteit, een akkoord over het meerjarig financieel kader.
Binnen dit kader moeten beide instellingen zorg dragen voor de totstandkoming
van de jaarlijkse begroting van Unie, die conform de bepalingen in III-404
tot stand komt. De Raad besluit bij gekwalificeerde meerderheid. De rol van
het Europees Parlement is in beide gevallen beslissend: bij het meerjarig financieel kader heeft het Europees Parlement instemmingsrecht en
bij de jaarlijkse begroting heeft het zeggenschap over alle uitgaven en het
recht om de begroting te verwerpen. Er is derhalve sprake van een eenmalig
besluit door beide instellingen inzake het meerjarig financieel kader en een
jaarlijks terugkerend besluit in het kader van de begrotingsprocedure. Om
beide procedures in de tijd op elkaar af te stemmen, is het nodig dat een
gezamenlijk besluit over een volgend meerjarig financieel kader op tijd wordt
genomen zodat de eerstvolgende begrotingsprocedure binnen dit kader kan worden
afgewikkeld. Mocht dit onverhoopt niet lukken dan is het vierde lid van artikel
III-402 van toepassing dat stelt dat in dat geval het laatste jaar van het
vorige meerjarig kader van toepassing is tot aan het moment dat er wel overeenstemming
bereikt is. De regering meent dat met voornoemde bepalingen het parlementaire
budgetrecht gewaarborgd is.Open coördinatiemethode10.4 De Raad vraagt de regering nader in te gaan op de open coördinatiemethode
en daarbij uiteen te zetten wat de Nederlandse inzet zal zijn ten aanzien
van het gebruik van de open coördinatiemethode als alternatief voor Europese
samenwerking. Hierbij vraagt de Raad tevens in te gaan op de vraag op welke
wijze de naleving zou kunnen worden versterkt, zonder de voordelen van dit
instrument teniet te doen.De regering ziet de methode van open coördinatie als één
van de belangrijkste instrumenten van de Lissabon-strategie. Het voordeel
van dit instrument ligt juist op beleidsterreinen waar de lidstaten zelf bevoegd
zijn. De methode van open coördinatie maakt het, juist door het ontbreken
van sancties, mogelijk belangrijke nationale beleidsterreinen op de Europese
agenda te zetten. Een goed voorbeeld hiervan is het gebruik van de methode
van open coördinatie voor de houdbaarheid van pensioenstelsels. Daarnaast
kan de flexibiliteit van het instrument, met name op het gebied van de intensiviteit
van de coördinatie, «koudwatervrees» wegnemen bij de lidstaten
ten aanzien van Europese beleidscoördinatie.Instrumenten ter versterking van de naleving van de methode van open coördinatie
zouden de flexibiliteit van de methode van open coördinatie aantasten.
Met dergelijke instrumenten wordt het kind met het badwater weggegooid. Immers,
de toepassing van dit instrument en de mate van intensiviteit van de coördinatie
berust op vrijwillige afspraken tussen alle lidstaten en de Commissie. Wel
erkent de regering dat een belangrijk onderdeel van dit instrument –
het overnemen van best practices – niet
voldoende uit de verf komt. Lidstaten zijn nog niet gewoon van elkaar te leren.
De regering heeft hier de eerste stappen gezet door best
practices uit Finland (Innovatieforum) en Denmarken (ontslagwetgeving)
over te nemen. In het kader van «benchmarking» is tijdens het
Nederlands voorzitterschap overheidsinnovatie hoog op de agenda geplaatst
teneinde in het raamwerk van een aantal opeenvolgende voorzitterschappen te
komen tot structurele gebruikerstevreden-heidsmetingen en «benchmarking»
van overheidsprestaties.11. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad
naar de bij het advies behorende bijlage.Redactionele kanttekeningen (11 en 12)11. Aan de redactionele kanttekeningen van de Raad is gevolg gegeven,
met uitzondering van het noemen van een openbare vindplaats van het op «zwarte
maandag» verworpen concept-verdrag; de zin waarin het concept-verdrag
in de memorie van toelichting wordt genoemd, is overeenkomstig punt 2.1.a
van dit nader rapport komen te vervallen. Overigens is dit concept-verdrag
nooit officieel gepubliceerd. Voorts zal de correctie van de Nederlandse tekst
van artikel III-173 plaatsvinden op basis van een door het Raadssecretariaat
uit te brengen proces-verbaal van verbetering. De correctie betreft de toevoeging
van de woorden «met eenparigheid van stemmen». Artikel III-173
wordt geacht te zijn gecorrigeerd vanaf de datum van ondertekening van het
Verdrag. Voor wat betreft de toevoeging aan de toelichting van artikel III-274
inzake het Nederlandse standpunt met betrekking tot de mogelijke
instelling van een Europees Openbaar Ministerie wordt verwezen naar punt 8
van dit nader rapport.12. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting
nog enkele redactionele correcties aan te brengen, bijvoorbeeld met betrekking
tot het gebruik van afkortingen. Daarnaast is de toelichting bij artikel III-261
inzake een permanent comité voor toezicht op operationele samenwerking,
met een passage uitgebreid.De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel
van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten
van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat aan het vorenstaande
aandacht zal zijn geschonken.De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
de Staatssecretaris voor Europese Zaken, de Vice-Minister-President, Minister
van Financiën, en de Vice-Minister-President, Minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel
van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal, de Staten van de Nederlandse Antillen en de Staten van
Aruba te zenden.De Minister van Buitenlandse Zaken,B. R. Bot Bijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
betreffende no. W01.04.0517/I/K met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft.– Paragraaf I.1 van de toelichting aanvullen met een vermelding
van een openbare vindplaats van het op «zwarte maandag» verworpen
concept-verdrag.– In de toelichting bij artikel I-3, derde lid, aangeven wat wordt
bedoeld met het bevorderen van de solidariteit tussen de generaties en de
bescherming van de rechten van het kind, wat van deze doelstellingen de juridische
betekenis is en hoe deze operationeel zullen worden gemaakt.– In de toelichting aangeven wat de juridische betekenis is van
artikel I-3, vijfde lid.– In de toelichting bij artikel I-8 «eenheid in verscheidenheid»
vervangen door: in verscheidenheid verenigd.– In de algemene toelichting bij titel III, vijfde alinea, aangeven
hoe de «steeds vaker gesignaleerde angst voor een ongebreidelde machtstoename
van het Brusselse apparaat ten koste van de bevoegdheden van de lidstaten»
zich verhoudt tot het grote belang van de participatie vanuit de lidstaten
(in de Raad en in werkgroepen e.d.) in het «Brusselse apparaat».– In de toelichting op artikel I-11, derde lid, over het subsidiariteitsbeginsel
ingaan op de juridische betekenis van het aldaar noemen van het regionale
en lokale niveau van de lidstaten en op de praktische uitwerking van de subsidiariteitstoets.– In de toelichting bij artikel I-16, tweede lid, verduidelijken
welke juridische betekenis deze bepaling geacht moet worden te hebben, mede
in het licht van artikel I-5 en de jurisprudentie van het HvJ EG over artikel
10 EG.– In de toelichtingen bij artikel I-21, eerste lid, en I-35, eerste
lid, verduidelijken wat de juridische aard is van de in verschillende artikelen
van de Grondwet geregelde besluitvormende taken van de Europese Raad, nu deze
taken geen wetgevende taken zijn.– In de toelichting bij artikel I-26, zevende lid, verduidelijken
hoe de daarin geregelde onafhankelijkheid van de Commissie en haar leden toepassing
vindt ten aanzien van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie met zijn
dubbelrol.– In de toelichting bij artikel I-36 aangeven waarom verklaring
nr.8 over het door de Commissie betrekken van aangewezen deskundigen bij de
voorbereiding van de gedelegeerde verordeningen op het gebied van de financiële
diensten, beperkt is tot de financiële diensten, en waarom, indien hieraan
ten aanzien van de financiële diensten specifiek behoefte bestaat, dan
niet gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheden van het tweede lid van
artikel I-36.– In de toelichting op artikel I-57 nader ingaan op de juridische
betekenis van dat artikel, daarbij aangeven hoe groot de kring van naburige
landen is en wat het perspectief voor de verschillende naburige landen en
groepen van naburige landen is.– In de toelichting op artikel I-58, tweede lid, aangeven welke
staten als Europese staten kunnen worden aangemerkt.– In de toelichting bij artikel III-116 verduidelijken hoe de verklaring
nr. 13 over de bestrijding van huiselijk geweld zich verhoudt tot het subsidiariteitsbeginsel.– In de toelichting bij de artikelen III-170 en III-171 onderscheid
maken tussen de indirecte belastingen (artikel III-171) en de directe belastingen
(artikel III-173).– Gelet op de andere taalversies van artikel III-173 van de Grondwet
een verklaring als bedoeld in artikel 33, vierde lid van het Weense Verdrag
over het verdragenrecht afleggen dat deze bepaling aldus dient te worden gelezen
dat bij unanimiteit wordt beslist.– In de toelichting bij artikel III-274 toevoegen welk standpunt
Nederland heeft ingenomen over de mogelijke instelling van een Europees openbaar
ministerie.– In de toelichting bij artikel III-281 aangeven wat de reden is
geweest voor het invoegen van een nieuwe bepaling over toerisme en wat het
ontwikkelingsperspectief van deze bepaling is In de toelichting bij Deel III,
Titel IV, eerste alinea, «Nederland» telkens vervangen door: het
Koninkrijk der Nederlanden. – In de toelichting bij artikel IV-441 aangeven wat de Nederlandse
inzet ten aanzien van de toekomstige ontwikkeling van de Benelux zal zijn.– Aan de toelichting een passage over de planning voor aanpassingswetgeving
toevoegen.XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1O.a., HvJ EG 20 september 2001, Grzelczyk, C-184/99, Jur. blz. I-06 193.XNoot1Artikel I-11, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid.XNoot2Artikel I-11, eerste lid, tweede volzin, derde en vierde lid, uitgewerkt
in het eerste en het tweede protocol bij het verdrag, waarin aan de nationale
parlementen een rol wordt toebedeeld bij het bewaken van het subsidiariteitsbeginsel.XNoot1Artikel I-60.XNoot1Zie artikel I-19, eerste lid, derde gedachtestreepje; artikel I-45 (gelijkheid
van de burgers), artikelen I-46 en I-47 (democratie en participatie).XNoot1Zie artikel I-11, derde lid, eerste volzin: «Krachtens het subsidiariteitsbeginsel
treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen,
slechts op indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden
niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen
worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het
overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.XNoot2Advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 23 mei 2001 over
het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het op 26 februari 2001
te Nice totstandgekomen Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdrag
betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese
Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, (Trb. 2001, 47) (Kamerstukken
II 2000/01, 27 818 (R 1692), A), punt 9.XNoot1Dit komt ook tot uitdrukking in artikel I-46, tweede lid. 2. De burgers
worden op het niveau van de Unie rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees
Parlement. De lidstaten worden in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun
staatshoofd of hun regeringsleider en in de Raad door hun regering, die zelf
democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlement
of aan hun burgers.XNoot2EHRM 18 februari 1999, Matthews v. Verenigd Koninkrijk (24 833/94),
§ 33.XNoot1Brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 16 augustus 2004
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II
2003/04, 29 213, nr. 16).XNoot2Contrib. 29 van Fischbach (rechter in het EHRM) en Krüger. Zie ook
Françoise Tulkens, «Towards a greater normative coherence in
Europe/The implications of the draft Charter of fundamental rights of the
European Union», in: Human Rights Law Journal, Vol. 21 (2000), No. 8,
p. 331–332 (p. 329–332) en Van Bijsterveld/Hirsch Ballin, De integratie
van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie in de Constitutie
van de Europese Unie, WRR-paperserie «De Nederlandse stem in de Europese
Conventie» Den Haag, mei 2003.XNoot1Bijvoorbeeld artikel II-61 betreffende de onschendbaarheid van de menselijke
waardigheid.XNoot1Artikel II-112, vijfde lid, van het Grondwettelijk Verdrag.XNoot1HvJEG 13 december 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz, 44/79, Jur. blz.
3727, punt 23, GEA 29 januari 1998, Dubois/Raad en Commissie, T-113/96,
Jur. blz. II-125, punten 74 en 75, en GEA 11 september 2002, Pfizer tegen
Raad, T-13/99, Jur. blz. II-3305, punt 457.XNoot1Kamerstukken I 2004/05, 29 200, VI, F, blz. 6 en 8.XNoot2Kamerstukken I 2004/05, 29 200, VI, F, blz. 12 en 13.XNoot3Vergelijk Het door Besselink e.a. in 2002 gepubliceerde onderzoeksrapport
over o.a. de vraag of er reden is de Grondwet aan te passen aan de ontwikkeling
van de Europese Unie (Besselink e.a., De Nederlandse Grondwet en de Europese
Unie, Europa Law Publishing, Groningen 2002). Dit onderzoek is verricht naar
aanleiding van een in de Eerste Kamer der Staten-Generaal aangenomen motie
van het lid Jurgens e.a. (Kamerstukken I 2000/01, 26 200 VI, nr. 37,
later vervangen door nr. 37b).XNoot1Zie in dit verband ook het advies van de Raad van State betreffende de
Europese Conventie, Kamerstukken II 2003/04, 28 473, nr. 35, blz. 10.XNoot1De Raad wijst erop dat de strekking van de genoemde verklaring [ook overigens]
niet zonder meer duidelijk is. De toelichting zegt dat uit de verklaring blijkt
dat een initiatief als bedoeld in artikel IV-440, zevende lid, zal moeten
berusten op besluitvorming in de rijksministerraad, maar dit is zo evident
dat een verklaring die dit jegens de andere lidstaten uitspreekt zonder meer
overbodig moet worden geacht. Mogelijk heeft echter de verklaring desalniettemin
in zoverre waarde dat het Koninkrijk ermee kenbaar maakt een eventuele overgang
van de LGO-status naar die van een ultraperifeer gebied verenigbaar te achten
met de in het Statuut neergelegde rechtsorde.XNoot2Verdieping of geleidelijk uiteengaan? De relaties binnen
het Koninkrijk en met de Europese Unie,Voorlichting d.d. 9 september
2003, Raad van State: 's-Gravenhage 2004.XNoot3Ingevolge artikel III-424, tweede alinea hebben de ingevolge dat artikel
te treffen bijzondere maatregelen in het bijzonder betrekking op de het douane-
en handelsbeleid, het fiscaal beleid, vrijhandelszones, het landbouw- en visserijbeleid,
voorwaarden voor de voorziening met grondstoffen en essentiële consumptiegoederen,
staatssteun en de voorwaarden voor toegang tot de fondsen met structurele
strekking en tot horizontale programma's van de Unie.XNoot1HvJEG 22 november 2001, Nederlandse Antillen/Raad, C-452/98, Jur.
blz. I-8973.XNoot2Zie artikel 18, sub L van het LGO-besluit van 27 november 2001.XNoot1Zie onder andere het advies van 13 juni 2003 betreffende onderwerpen
verband houdende met de mogelijke uitkomsten van de Conventie over de toekomst
van Europa (Kamerstukken II 2003/04, 28 473, nr. 35), punt 2.XNoot1Bijlage I bij de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad
van Brussel, 4/5 november 2004, paragraaf 3.1. XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 803, nr. 1, blz. 26.XNoot2Bijlage I bij de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad
van Brussel, 4/5 november 2004, paragraaf 1, laatste alinea.XNoot112 mei 2003 CONV 733/03 CONTRIB 321.XNoot1Advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 23 mei 2001 over
het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het op 26 februari 2001
te Nice totstandgekomen Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdrag
betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese
Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, (Trb. 2001, 47) (Kamerstukken
II 2000/01, 27 818 (R 1692), A), punt 1.b. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30025-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl