Kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie Grondwet
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 31 570
 
 Herziening Grondwet
 
 
 Nr. 20
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
		KONINKRIJKSRELATIES
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 24 oktober 2011
 Hierbij bied ik u mede namens de minister van Veiligheid en
				Justitie aan de kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie Grondwet
				van 11 november 2010.
 
 
 
 
 De minister van
			 Binnenlandse Zaken en
			 Koninkrijksrelaties,
 
 J. P. H.
 Donner
 
 
 
 
 
 
 Kabinetsreactie advies staatscommissie Grondwet
 
 
 
 
 1.
 Inleiding
 
 
 Op 11 november 2010 heeft de staatscommissie Grondwet (hierna:
				 de staatscommissie) advies uitgebracht over een herziening van de Grondwet. Het
				 kabinet heeft met veel belangstelling en waardering kennis genomen van het
				 advies en dankt de staatscommissie voor de door haar verrichte werkzaamheden.
				 Zij heeft die in de betrekkelijk korte termijn van zestien maanden weten af te
				 ronden en laten resulteren in een goed leesbaar rapport, waarin de vele aan
				 haar voorgelegde constitutionele kwesties helder uiteengezet zijn. De
				 staatscommissie werd ingesteld bij koninklijk besluit van 8 juli 2009 en een
				 dag later geïnstalleerd.1Staatscourant 2009, nr. 10354 9 juli 2009 (Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet), en Staatscourant 2010, nr. 14751, 29 september 2010 (Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet in verband met de verlenging van de adviestermijn). Zie ook Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 8. De instelling vloeide rechtstreeks voort uit het
				 coalitieakkoord van het vorige kabinet. In het beleidprogramma van dat kabinet
				 was het gewenste advies geplaatst in het bredere kader van een zogenoemde
				 versterking van de Grondwet en van het burgerschap, een noemer waaronder ook
				 andere activiteiten zijn ontplooid.
 De opdracht van de Staatscommissie kwam tot stand nadat de Raad
				 van State desgevraagd advies had uitgebracht over de opdrachtverlening2Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nrs. 2–3. en tot tweemaal toe was gedebatteerd met de Tweede
				 Kamer over het voorstel voor een opdracht.3Handelingen 2008–2009, 31 570, nr. 6 (AO 1 oktober 2008) en Handelingen 2008–2009, 31 570, nr. 9 (AO 21 januari 2009). Een aantal van de grondwettelijke vraagstukken
				 waarover de staatscommissie om advies is gevraagd, had reeds langer de aandacht
				 van de regering, zoals bijvoorbeeld het vraagstuk betreffende grondrechten in
				 het digitale tijdperk4 Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk (Commissie Franken), 2000. en betreffende een preambule.5Nationale Conventie, Hart voor de Publieke Zaak, Den Haag 2006. Vgl. het overzicht opgenomen in het advies van de Raad van State, Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 13–16. Andere onderwerpen hadden meer recent de aandacht
				 gekregen en waren in de gedachtevorming minder uitgekristalliseerd, zoals de
				 vraag naar de verhouding tussen wezenlijke Nederlandse constitutionele waarden
				 en internationaal recht. Daarnaast heeft het vorige kabinet een aantal
				 onderwerpen onder de aandacht gebracht van de – toen inmiddels
				 geïnstalleerde – staatscommissie op verzoek van de Tweede en Eerste Kamer;
				 deze brieven zijn als bijlagen opgenomen bij het advies van de
				 staatscommissie.
 
 
 
 
 2.
 Herziening van de Grondwet
 
 Nederland is een constitutionele monarchie en gedecentraliseerde
				eenheidsstaat gebaseerd op de beginselen van een democratische rechtsstaat. De
				Grondwet geldt als juridisch basisdocument daarvoor. Dat vereist zorgvuldigheid
				voor wat betreft de naleving of het in acht nemen van de Grondwet door de
				overheid(instellingen). Hetzelfde geldt voor wat betreft de besluitvorming tot
				wijziging ervan. Deze zorgvuldigheid ligt reeds besloten in de bijzondere
				procedure tot wijziging van de Grondwet zoals opgenomen in artikel 137 van de
				Grondwet. Die brengt met zich dat de Grondwet slechts kan worden gewijzigd
				indien die wijziging berust op een stabiele en ruime meerderheid in de
				volksvertegenwoordiging.
 Mede met het oog op de bijzondere herzieningsprocedure dient
				zorgvuldigheid eveneens in acht te worden genomen bij het maken van afwegingen
				in het stadium voorafgaand aan de toepassing van die procedure, oftewel in de
				besluitvorming om al dan niet voorstellen tot wijziging van de Grondwet voor te
				bereiden. Daartoe is van belang te onderkennen dat (ook) voorstellen tot
				wijziging van de Grondwet uitgaan van een bepaald motief. Dat is veelal
				gebaseerd, meer of minder impliciet, op een bepaalde opvatting over het
				karakter en de functie van de Grondwet.
 Functie en kenmerken Grondwet
 Over de functie(s) van de Grondwet wordt verschillend gedacht.
				Een poging tot definiëring ervan raakt vaak verknoopt met de benoeming van de
				kenmerken van de Grondwet, die deels samenhangt met de Nederlandse staatkundige
				cultuur en tradities. Kenmerkend voor de Grondwet zijn haar sobere, open (geen
				uitputtende regeling), en codificerende karakter, alsmede haar geringe
				veranderbaarheid en het verbod van rechterlijke toetsing van de wet aan de
				Grondwet.
 Een terugkerende typering van de Grondwet is dat zij de regels
				bevat ter waarborging en bevordering van de vrijheid en het welzijn van de
				burgers, en de voornaamste elementen en fasen vastlegt van de politieke wils-
				en besluitvorming.6Commissie Franken (2000), in navolging van o.a. de Nota grondwetsherzieningenbeleid (1974), Kamerstukken II 1973/74, 12 944, nr. 2, p. 2. De Grondwet biedt het kader en de grondregels voor de
				uitoefening van overheidsmacht, en constitueert daartoe de belangrijkste
				overheidsambten, kent de bevoegdheden toe aan die ambten en reguleert de
				verhoudingen tussen de ambten en die tussen de ambten en burgers. De Grondwet
				bevat daarbij de neerslag van historische verworvenheden en geeft uitdrukking
				aan de continuïteit van het staatsbestel.7Vgl. Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 7; Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 7, p. 2. Zij kent daarmee voornamelijk een
				institutioneel-organisatorische en waarborgfunctie.8Vgl. o.a. Een grondwet voor de 21e eeuw. Voorstudie van de werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie, 2006, p. 7. Opeenvolgende (staats)commissies en onderzoekers
				hebben zich in het verleden gebogen over functie en kenmerken van de Grondwet
				en zich in vergelijkbare zin hierover uitgelaten,9Vgl. o.v.a. Commissie Franken (2000) en het toenmalige kabinetsstandpunt daarop, Kamerstukken II 2000/01, 27 460, nr. 1. ondanks de verschillende accenten of bewoordingen die
				daarbij soms zijn gehanteerd.
 Nederland, met één van de oudste grondwetten ter wereld, kent
				een sobere grondwetscultuur waarbij de maatschappelijke functie van de Grondwet
				gering is; dit laatste is in zoverre het geval dat een belangrijk deel van de
				tekst van de Grondwet minder geschikt is om een educatieve, samenbindende of
				inspirerende functie uit te oefenen.10Vgl. Barkhuysen/Van Emmerik/Voermans e.a., De Nederlandse Grondwet geëvalueerd, Alphen a/d Rijn (in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), 2009; Nationale Conventie, o.c. (2006), p. 42. Duidelijker is haar juridisch-normatieve functie en
				gehalte, voornamelijk bepaald door hoofdstuk 1 (grondrechten).11Vgl. o.a. Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Radboud Universiteit Nijmegen/RUG, (in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), 2010. Kritisch over de normatieve functie was met name: J. Verhoeven, De plaats van de grondwet in het constitutioneel bestel. Enkele opmerkingen over betekenis en functie van de grondwet in het geheel der constitutionele verhoudingen, Zwolle 1958; in veel reactie hierop werd gesteld dat hij de normatieve dimensie van het recht tekort deed. De Grondwet is primair een juridisch-staatsrechtelijk
				en staatkundige basisregeling. Van belang is voornamelijk haar stabiliserende
				werking in de politieke praktijk. Deze politiek-stabiliserende functie is
				steeds van grote waarde gebleken. Uiteindelijk is ook de maatschappij daarmee
				(het meest) gediend. Als staatkundige basisregeling functioneert de Grondwet
				goed of op zijn minst adequaat.12Nationale Conventie o.c. (2006) p. 42; Voorstudie Nationale Conventie, o.c. (2006), p. 7. Het kabinet hecht er daarom aan voornoemde functie en
				kenmerken van de Grondwet te behouden.
 Waarde van de Grondwet
 
 Met een typering of omschrijving van de
				functie en/of kenmerken van de Grondwet is nog niet iets gezegd over de waarde
				van de Grondwet. De belangstelling hiervoor is gedurende de laatste decennia op
				het tweede plan geraakt. Dat is wel anders geweest. En hoewel algemeen tamelijk
				onomstreden, is over die waarde aanzienlijk verschillend gedacht. In dit licht
				is opvallend dat nog tijdens het parlementaire debat over de Nota
				grondwetsherzieningenbeleid 1974 de bijzondere commissie voor beleid inzake de
				Grondwet en Kieswet de regering vroeg waarom zij «als vanzelfsprekend ervan
				uitgaat dat aan een grondwet nog steeds behoefte bestaat.»13Kamerstukken II 1974/75, 12 944, nr. 8, p.1; vgl. Kamerstukken II 1974/75, p. 2346–2347. Dit was de echo van een vergelijkbare vraag die
				decennia eerder centraal stond tijdens de jaarvergadering van de Nederlandse
				Juristen Vereniging (1914) in een periode waarin in de staatsrechtliteratuur
				met de nodige scepsis werd aangekeken tegen de Grondwet. Van «gevoelens van
				onderwerping, verkleefdheid en trouw, die elk der burgers aan de Grondwet
				verschuldigd is»,14Stb. 1815, 45. was destijds weinig sprake meer, evenmin als van
				de waardering van de Grondwet als nationale of bezielende kracht die Thorbecke
				haar ooit toeschreef.15Vgl. o.a. J.R. Thorbecke, Aanteekening op den grondwet, Amsterdam 1838 (Voorwoord), Diens opvatting ontlokte De Savornin Lohman dan
				ook het commentaar «alsof er zonder de Grondwet geen gezag en geen staat meer
				zou zijn!.»16A.F. de Savornin Lohman, Onze Constitutie, 1901, p. 44. Ook de hoogleraren Oppenheim en Krabbe waren begin
				vorige eeuw uitgesproken kritisch over de waarde van de Grondwet.17Uitgebreid hierover: J.V. Rijpperda Wierdsma, De Grondwet in onzen tijd, (oratie Leiden), Universitaire Pers Leiden, 1948. Daar tegenover stelde Struycken de volgende meer
				gematigde en praktische overweging: «Voor overschatting van de waarde der
				Grondwet hoede men zich dus. Anderzijds eerbiedige men haar als historisch
				nationaal document, dat erg lang zijn waarde kan behouden. Maar schaf haar dus
				niet af, en ook als de tijd voor verandering is gekomen, houde men met haar
				historisch karakter rekening, trachte niet haar om te werken, te moderniseren,
				maar verander alleen datgeen, wat aan de natuurlijke ontwikkeling van het
				staatsleven dreigt in de weg te staan.»18A.A, H. Struycken, De Grondwet. Haar karakter en waarde, Gouda Quint: Arnhem 1912. Na deze periode is weinig meer over de waarde
				gesproken, meer over de functies van de Grondwet.19Vgl. o.a. P.W.C. Akkermans, De kwetsbare Grondwet, W.E.J. Tjeenk Willink: Zwolle 1985. De formulering van Struycken is echter nog
				verrassend actueel. Zij biedt een adequate middenweg tussen de uiterst
				tegenover elkaar staande opvattingen uit de negentiende eeuw en die van
				existentiële twijfel zoals geuit in 1914/1975.20Deze uitersten zijn thans niet meer structureel aanwezig, bijvoorbeeld noch in het uitgebreide themanummer «150 jaar Grondwet», Nederlands Juristenblad 1998, p. 203 e.v., noch in de bundel De Grondwet herzien, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/CZW, 2008. In zekere mate wel in bv. Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 5–6.
 
 Noodzaak tot herziening?
 Tegen de achtergrond van de wijzigingsprocedure van de Grondwet
				en voormelde functie, kenmerken en waarde ervan, dienen wijzigingen van de
				Grondwet voornamelijk tot beslechting van langdurig lopende en politiek
				omstreden thema’s. Aanpassingen moeten voortvloeien uit ontwikkelingen die
				reeds in bestaande regelgeving of andere besluiten met voldoende draagvlak zijn
				bevestigd, dan wel in andere zin breed door de samenleving worden gedragen. Er
				moet, met andere woorden, een dringende behoefte aan bestaan en het moet gaan
				om zaken die voldoende constitutionele rijpheid vertonen. Aldus moet de
				dringende juridische en/of maatschappelijke noodzaak worden verstaan die
				vereist is voor een wijziging van de Grondwet en in het bijzonder van de
				bepalingen waarin de grondrechten zijn verankerd.21Vgl. in deze zin o.a. Commissie Franken (2000), p. 46–50 en de kabinetsreactie daarop; kabinetsreactieop het advies van deCommissie rechtsgevolgen non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet, Kamerstukken II 2005/06, 29 355, nr. 7; Kamerstukken II 1997/98, 25 455, nr. 5, p. 2 (regering in voorstel tot wijziging artikel 5 Grondwet); (impliciet) Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2 (Nota grondrechten in een pluriforme samenleving).
 
 
 
 3.
 Advies van de staatscommissie
 
 
 De staatscommissie had volgens het instellingsbesluit de taak
				 de regering te adviseren over de noodzaak tot wijziging van de Grondwet in
				 verband met een aantal vraagstukken. Voor de bespreking daarvan brengt de
				 staatscommissie in haar rapport de volgende heldere driedeling aan:
 
 
 –
 Deel I – de wenselijkheid tot grondwetswijzing in relatie
						tot de betekenis en toegankelijkheid ervan,
 
 
 –
 Deel II – grondrechten, en
 
 
 –
 Deel III – de invloed van de internationale rechtsorde en
						de nationale rechtsorde en over de verhouding tussen wezenlijke Nederlandse
						constitutionele waarden en besluiten van volkenrechtelijke organisaties of
						verdragsbepalingen.
 
 
 
 De staatscommissie toont zich ervan overtuigd dat de Grondwet een
				«solide basis» vormt voor de Nederlandse rechtsorde. De opvatting van de
				staatscommissie Grondwet over de huidige functie en kenmerken van de Grondwet
				ligt in lijn met de opvattingen daarover zoals die hiervoor zijn genoemd,
				waaronder begrepen het sobere en open karakter van de Grondwet en haar functie
				als juridisch-staatkundige basisregeling. Wel legt de staatscommissie, conform
				de opdrachtverlening, een sterker accent op de betekenis en toegankelijkheid
				van de Grondwet voor de burger, zonder dit overigens nader uit te werken of te
				onderbouwen.
 Volgens de staatscommissie is er geen noodzaak tot wijziging van
				de Grondwet. Er zijn volgens haar geen aanwijzingen dat zonder wijzigingen van
				de Grondwet «het constitutionele bestel in gevaar zou zijn of komen».
 Het voorgaande neemt volgens de staatscommissie niet weg dat er,
				in het kader van de in de opdracht genoemde onderwerpen, wel aanleiding kan
				zijn om grondwettelijke bepalingen te heroverwegen, en in het licht van
				gewijzigde omstandigheden te bezien of het aanbeveling verdient de Grondwet aan
				te passen. Door een gewijzigde context van internationalisering, technologische
				ontwikkelingen en een pluriform geworden samenleving, kan de Grondwet haar
				normerende functie niet meer goed genoeg vervullen, aldus de staatscommissie.
				Zij verbindt hieraan het oordeel dat er thans «voldoende aanleiding» is om
				dat karakter, en daarmee de betekenis van de Grondwet voor de burger, te
				versterken en de betekenis van de Grondwet te heroverwegen.22Advies staatscommissie Grondwet 2010, p. 24–25.
 Aldus moet de Grondwet «bij de tijd» worden gehouden, volgens
				de staatscommissie.
 Op veel onderdelen kon zij evenwel niet komen tot een unaniem
				advies, en in het bijzonder ten aanzien van het onderdeel internationale
				rechtsorde bleken de opvattingen zelfs sterk verdeeld. Wel adviseerde de
				staatscommissie unaniem tot opneming van onder andere een algemene bepaling in
				de Grondwet, een voorstel dat verknoopt is met verscheidene andere van haar
				voorstellen op het terrein van de grondrechten en de doorwerking van de
				internationale rechtsorde in de nationale rechtsorde. De drie hoofdonderdelen
				van het advies worden in het hiernavolgende achtereenvolgens besproken.
 
 
 3.1.
 Naar een algemene bepaling?
 
 De staatscommissie adviseert om een algemene bepaling aan de
				 Grondwet toe te voegen waarin wordt vastgelegd dat Nederland een democratische
				 rechtsstaat is, dat de overheid de menselijke waardigheid, de grondrechten en
				 de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en waarborgt, en dat openbaar gezag
				 alleen wordt uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet. Volgens de commissie
				 schept een dergelijke algemene bepaling een interpretatiekader voor de rest van
				 de Grondwet, andere wetgeving en andere uitoefeningen van overheidsgezag, en
				 vergroot zij daarmee de normatieve kracht van de Grondwet. Daarnaast zou een
				 algemene bepaling de toegankelijkheid van de Grondwet voor de burger
				 vergroten.
 Het voorstel van de staatscommissie tot het opnemen van een
				 algemene bepaling is een hoofdbestanddeel van het rapport, waarmee diverse
				 (andere) voorstellen van de staatscommissie voor een belangrijk deel zijn
				 verknoopt en de Grondwet een bijzondere functie krijgt toegedicht. Het voorstel
				 kan worden geplaatst in het kader van een streven naar versterking van de
				 maatschappelijke functie van de Grondwet die enige tijd waarneembaar is
				 geweest; zo kan volgens sommigen het articuleren van de kernwaarden van de
				 democratische rechtsstaat bijvoorbeeld tevens een rol spelen bij de bevordering
				 van integratie en burgerschap, en ook in internationaal verband functioneren
				 als een weergave van de Nederlandse constitutionele identiteit.23S.C. Van Bijsterveld, Op weg naar articulatie van constitutionele identiteit, in: De Grondwet herzien, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2008. Zie in dit verband ook artikel 4, lid 2, van het Verdrag betreffen de EU: «De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren (...)». Vgl. voor wat betreft de relatie Grondwet en burgerschap ook de bijdrage in voornoemde bundel van: J.C.J. Boutellier, De Grondwet, dat ben jij!. Over de wenselijkheid van een rechtsstatelijk moreel appèl.
 
 Het kabinet is geen voorstander van een dergelijke bepaling.
					 Het is zich daarbij ervan bewust dat een algemene bepaling voor het vorige
					 kabinet reeds geen doel op zich was, maar moest worden bezien in de context van
					 de bredere vraag naar de mogelijke functies van de Grondwet.24Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 7, p. 5. Zoals hiervoor betoogd, hecht het kabinet er
					 aan de huidige functie en betekenis van de Grondwet te behouden. Opneming van
					 een algemene bepaling is niet verenigbaar met die huidige functie en het sobere
					 karakter van de Grondwet; zij zou een anomalie zijn in de
					 Grondwet(geschiedenis). Het opnemen van een algemene bepaling zou verdedigbaar
					 zijn als daarmee wordt nagestreefd om de maatschappelijke en educatieve functie
					 te versterken en de Grondwet een meer evocatief, inspirerend en declaratoir
					 karakter en daarmee (deels) een andere functie te geven. Het kabinet ziet
					 daartoe echter geen aanleiding. Vanuit voornoemd streven zou het voorts in de
					 rede liggen om een meer algemene heroverweging van de inhoud, opzet en
					 formulering van de tekst van de Grondwet te entameren. Het enkel toevoegen van
					 een korte algemene bepaling is immers niet voldoende om dit streven te
					 realiseren. Een algemene bepaling zou – met andere woorden – een impuls
					 kunnen geven aan een roep om een meeromvattende grondwetsherziening; een
					 operatie waartoe het kabinet geen noodzaak ziet. Ook zou de rechter een te
					 grote – onvoorspelbare – rol kunnen krijgen in de uitleg van de Grondwet,
					 vanwege de onbepaaldheid van de voorgestelde bepaling.25Vgl. een kritische houding over deze onbepaaldheid bij o.a. L. Verhey, De staatscommissie Grondwet: een doodgeboren kind?, NJB 2010, afl. 44/45, p. 2 809, en J.J.J. Sillen, Een doos van Pandora. Over het voorstel een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht (TCvR) 2011, p. 130–139. Dit komt het kabinet onwenselijk voor.
					 Overigens zou het bepalen van de exacte inhoud van een algemene bepaling zeker
					 geen sinecure zijn. omdat bij de door de staatscommissie voorgestelde tekst nog
					 wel enige kanttekeningen zijn te plaatsen.
 Alles afwegende acht het kabinet het noodzakelijk noch
					 wenselijk om een algemene bepaling in de Grondwet op te nemen en de daarmee
					 samenhangende voorstellen, die aan de orde komen bij de hierna te bespreken
					 onderwerpen, over te nemen.
 
 
 
 
 3.2.
 Grondrechten
 
 Een wezenlijk kenmerk van een democratische rechtsstaat zoals
				 de Nederlandse, is de bescherming van burgers tegen willekeurig en onbegrensd
				 overheidsoptreden. Deze bescherming wordt onder andere gegarandeerd door in de
				 Grondwet en verdragen verankerde grondrechten. De mate waarin deze
				 beschermingfunctie kan worden gerealiseerd, is in belangrijke mate afhankelijk
				 van de grondrechtencatalogus, alsmede de reikwijdte van grondrechten en de
				 wijze waarop, en mate waarin, beperkingen daarop kunnen worden aangebracht. De
				 staatscommissie heeft ten aanzien hiervan een aantal aanbevelingen gedaan.
 In de eerste plaats beveelt de staatscommissie aan om de
				 beperkingsystematiek aan te passen. Volgens de huidige systematiek kan een
				 grondwettelijk grondrecht worden beperkt door de wetgever of door een ander
				 ambt dat daartoe de bevoegdheid heeft gedelegeerd gekregen, afhankelijk van het
				 concrete competentievoorschrift waarin het grondwettelijk grondrecht voorziet.
				 Voor enkele grondrechten is daarnaast vereist dat de beperkingen specifieke
				 doeleinden dienen (doelcriteria) of dat daarvoor de inachtneming vereist is van
				 specifieke procedurele voorschriften. De staatscommissie beveelt nu aan deze
				 systematiek aan te vullen met een algemene beperkingclausule, luidende dat: (a)
				 beperkingen van grondrechten niet verder mogen gaan dan het doel van de
				 beperking en (b) de kern van grondrechten niet mag worden aangetast.
 Het kabinet is niet overtuigd door dit voorstel. De aanbeveling
				 lijkt voornamelijk te zijn gebaseerd op de eerder genoemde – niet door het
				 kabinet gedeelde – presumpties om te komen tot een versterking van de
				 normativiteit van de Grondwet en een verbetering van de toegankelijkheid.26Rapport Staatscommissie, p. 54. Voorbeelden uit de (staatkundige) praktijk dat de
				 huidige beperkingsystematiek onwerkbaar zou zijn, ontbreken. Voorbeelden die in
				 dit kader wellicht van nut hadden kunnen zijn, zijn door de staatscommissie
				 niet overgenomen.27Zie bv. A.E. Schilder, Regeling van de grondrechten, in D.J. Elzinga en W.J.M. Voermans (red.), Brieven aan de staatscommissie, WLP: Nijmegen 2009, p. 39–43. In het kader van conflicterende grondrechten in
				 een pluriforme samenleving is reeds eerder geconstateerd dat de rechtspraktijk
				 goed uit de voeten kan met het huidige grondwettelijk kader, waaronder mede
				 begrepen de bestaande beperkingsystematiek zoals die nadrukkelijk in voornoemde
				 nota was uiteengezet.28Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2 (i.h.b. bijlage 1). Daarbij komt dat er inmiddels de nodige
				 steekhoudende kritiek bestaat op het door de staatscommissie gedane voorstel.29G. van der Schyff, Nederland aan de vooravond van rechterlijke grondwettigheidstoetsing? Een evaluatie van de beperkingssytematiek», in: A. Kristic, A. Meuwese en G. van der Schyff (red.), Functie en betekenis van de Grondwet: een dialogisch perspectief, Publikatie Staatsrechtkring, WLP: Nijmegen 2011, p. 53–70 (68–70); R. Nehmelman, Een algemene periodieke keuring van de nationale grondrechten. Korte analyse van de grondrechtenparagraaf van de Staatscommissie Grondwet 2009/2010, RegelMaat 2011 (26) 2, p. 84–98 (p. 91). Zo ontbreekt bijvoorbeeld de toepasselijke
				 maatstaf bij de proportionaliteitseis en wordt aparte bescherming van de de
				 kern van een grondrecht in juridische zin overbodig geacht, nu dat niets
				 toevoegt aan de uitkomst van een proportionaliteitstoets en de beslissing wat
				 tot de kern kan worden gerekend als betrekkelijk arbitrair kan worden
				 aangemerkt. De kernrechtleer is bij de grondwetsherziening van 1983 dan ook
				 nadrukkelijk afgewezen; niet duidelijk is gemaakt hoe het gedane voorstel zich
				 verhoudt tot de uitkomst van die discussie.30Vgl. o.a. Kamerstukken II 1975/76, nr. 3, p. 19–22. De mogelijke rol die de staatscommissie toedicht
				 aan de door haar voorgestane algemene bepaling als leidraad bij de vraag wat de
				 kern van een grondrecht is, deelt het kabinet om de hiervoor genoemde redenen
				 niet (zie paragraaf 3.1.).
 In de tweede plaats gaat de staatscommissie in op de haar
				 voorgelegde vraag of het aanbeveling verdient om bepaalde grondrechten in de
				 Grondwet op te nemen die (deels) zijn verankerd in de verdragen, zoals het
				 recht op leven en het recht op een eerlijk proces en/of toegang tot de rechter.
				 De basispresumpties blijken hier niet te leiden tot consensus binnen de
				 staatscommissie: men is het niet eens geworden over opneming van het recht op
				 leven, het folterverbod en een verbod op vernederende behandeling, mede als
				 gevolg van het verschil in belang dat is gehecht aan het beginsel van
				 eerbiediging van de menselijke waardigheid in de voorgestelde algemene
				 bepaling. Het enige voorstel waar men unaniem toe adviseert is de opneming van
				 een recht op een eerlijk proces en een algemeen recht op toegang tot de
				 rechter. Een eerste belangrijke algemene kanttekening daarbij is dat de
				 staatscommissie ter zake van de formulering van een dergelijke bepaling
				 meerdere opties onderscheidt en er over de plaats van een dergelijke bepaling
				 in de Grondwet eveneens verschil van inzicht bestaat. Daarbij wenst zij in elk
				 geval de inhoud van het huidige artikel 17 Grondwet (het «ius de non evocando») te behouden, nu daarin ook volgens
				 de staatscommissie het toegang tot de rechter – zij in het in negatief
				 geformuleerde vorm – reeds is opgenomen. Een andere belangrijke kanttekening
				 is dat de staatscommissie opneming van het door haar voorgestelde recht –
				 evenals de andere «extra» rechten – uit strik juridisch oogpunt niet nodig
				 acht, omdat de verdragsrechten als zodanig deel uitmaken van de Nederlandse
				 rechtsorde. Opneming van een ieder verbindende verdragsrechten in de Grondwet
				 versterkt op zich zelf genomen de rechtsbescherming van de burger niet, aldus
				 de staatscommissie. Het kabinet deelt dit standpunt. Daarmee vervalt echter een
				 belangrijke basispresumptie van de staatscommissie: de versterking van de
				 normatieve werking van de Grondwet. Daarnaast ontbreekt het aan een indicatie
				 of uitwerking van gebeurtenissen in het (recente) verleden of gevreesde
				 ontwikkelingen in de toekomst, tegen welke achtergrond opneming van nieuwe
				 grondwetsbepalingen mede in de rede zou kunnen liggen.31Vgl. A.J. Nieuwenhuis, «Uitbreiding van de nationale grondrechtencanon?», TVCR 2011 (3), p. 254–264. Ook al kent artikel 6 EVRM, dat niet ziet op de
				 toepassing van het vreemdelingenrecht, (delen) van het belastingrecht, en
				 (delen van) het ambtenarenrecht, een beperktere reikwijdte dan de diverse
				 tekstvoorstellen van de staatscommissie, de organisatie van de Nederlandse
				 rechtspraak is zodanig ingericht dat ook ten aanzien van deze rechtsgebieden
				 toegang tot een rechter bestaat, en een eerlijk proces is gewaarborgd. Van een
				 jarenlang lopende politieke en juridische discussie die toe zou zijn aan
				 beslechting is evenmin sprake. Het kabinet ziet daarom geen noodzaak om deze
				 aanbeveling van de staatscommissie op te volgen.
 Tot slot adviseert de staatscommissie over de artikelen 7
				 (vrijheid van drukpers), 10 (eerbiediging van de persoonlijke levensfeer en de
				 bescherming van persoonsgegevens) en 13 van de Grondwet (brief-, telefoon-, en
				 telegraafgeheim). Het betreft hier het vraagstuk van de zogenoemde grondrechten
				 in het digitale tijdperk, waarbij de vraag aan de orde is of een aantal
				 grondrechten dient te worden aangepast in verband met de ontwikkelingen in de
				 informatietechnologie. Dit vraagstuk heeft al langer de aandacht van de
				 regering, hetgeen evenwel niet heeft geleid tot enige wijziging van de Grondwet
				 ten aanzien daarvan. De staatscommissie toont zich bewust van deze
				 voorgeschiedenis en komt vervolgens tot een eigen stellingname. Zij adviseert
				 om over te gaan tot wijziging van de drie genoemde grondwetsartikelen. Dit
				 advies is unaniem; ten aanzien van de uitwerking blijkt ook hier echter geen
				 consensus te bestaan.
 Het kabinet ziet weinig meerwaarde in de door de
				 staatscommissie voorgestelde wijzigingen van de artikelen 7 en 10 van de
				 Grondwet ten opzichte van de huidige formulering van de grondwetsbepalingen en
				 de verdragsrechten (respectievelijk de artikelen 10 en 8 van het EVRM). Beide
				 bepalingen kennen open begrippen waarmee zowel de wetgever als de rechter
				 afdoende uit de voeten kunnen om de vrijheid van meningsuiting en de
				 persoonlijke levenssfeer, inclusief de verwerking van persoonsgegevens, te
				 beschermen.32Vgl. R. Nehmelman, Regelmaat 2011 nr. 2, p. 93–96. Wat betreft de bescherming van persoonsgegevens
				 zijn bovendien internationale ontwikkelingen gaande, zoals de wijziging van
				 Richtlijn 95/46/EG en het dataprotectieverdrag nr. 108 van de Raad van Europa,
				 als gevolg waarvan het kabinet dit ook niet het juiste moment acht om de
				 Grondwet op dit punt te wijzigen.33Kritisch: B.J. Koops, Digitale grondrechten en de Staatscommissie: op zoek naar de kern, TCvR 2011 (2), p. 168–185.
 Ten aanzien van een enkel onderwerp ziet het kabinet evenwel
				 voldoende aanleiding het advies van de staatscommissie over te nemen. Het
				 betreft het advies om artikel 13 van de Grondwet te wijzigen. De huidige
				 techniekafhankelijke en limitatieve formulering van de beschermde
				 communicatiemiddelen staat de normatieve betekenis van de betreffende
				 grondwetsbepaling voor wetgever en rechter in de weg. Dit leidt tot onnodige
				 interpretatievraagstukken en (risico van) inconsistentie in de uitleg en
				 beoogde en wenselijke rechtsbescherming. Dit probleem wordt versterkt doordat
				 vooral dit grondwetsartikel ver achter loopt bij de verwante verdragsrechten
				 waarin de laatste jaren nieuwe ontwikkelingen, normen en formuleringen zijn
				 uitgekristalliseerd. Van de bepalingen waarvoor de staatscommissie in het licht
				 van het vraagstuk grondrechten in het digitale tijdperk aanpassing adviseert,
				 is naar het oordeel van het kabinet de noodzaak om artikel 13 van de Grondwet
				 aan te passen aan de tijd het meest prangend, gelet op de geslotenheid van de
				 formulering. Voorts levert het betreffende artikel inmiddels het meest lang
				 politieke en juridische discussie op.34Reeds in 1997 heeft de regering voorgesteld om artikel 13 zodanig aan te passen dat het ook van toepassing zou zijn op andere dan de expliciet in het artikel vermelde communicatietechnieken. Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 443, nrs. 1–2. Het kabinet zal een voorstel voorbereiden tot
				 herziening van dit Grondwetsartikel.
 
 
 
 3.3.
 Internationale rechtsorde
 
 Een kernmotief voor de staatscommissie om te pleiten voor een
				 versterking van de normatieve kracht van de Grondwet is het toegenomen belang
				 van recht dat buiten de Nederlandse rechtsorde wordt gevormd. De
				 staatscommissie besteedt aandacht aan verschillende ontwikkelingen in de
				 internationale rechtsorde tegen de achtergrond waarvan zij komt tot een aantal
				 aanbevelingen. Daarbij neemt de staatscommissie tot uitgangspunt dat de
				 traditionele openheid van de Nederlandse Grondwet jegens de internationale
				 rechtsorde behouden moet blijven.35Kritisch over de aanbevelingen tegen de achtergrond van genoemd uitgangspunt: K. van Leeuwen, Grondwet en internationale rechtsorde, Openbaar bestuur, januari 2011, p. 21–25. De grondwettelijke opdracht bij te dragen aan de
				 ontwikkeling van de internationale rechtsorde (artikel 90 Grondwet) en het open
				 karakter van de Grondwet betreffende de doorwerking van het internationale en
				 Europese recht in de nationale rechtsorde, vormen voor de staatscommissie de
				 uitgangspunten van waaruit zij de grondwetbepalingen heeft heroverwogen.
 Het kabinet hecht aan een goed functionerende internationale
				 rechtsorde en een goede naleving van internationaal gemaakte afspraken. Dat is
				 ook nationaal van belang. Het kabinet zal, zoals ook uitgedragen in de
				 kabinetsreactie op het WRR-rapport «Aan het buitenland gehecht», in de
				 Europese Unie en in internationaal verband dan ook naar vermogen zijn aandeel
				 blijven dragen.36Kamerstukken II 2010/11, 32 635, nr. 1. Voor het aanvullen van de opdracht van artikel 90
				 Grondwet met de Europese rechtsorde, zoals door de staatscommissie is
				 voorgesteld, ziet het kabinet noodzaak noch aanleiding.
 Het kabinet ziet evenmin aanleiding om wijzigingen aan te
				 brengen in de wijze waarop regering en staten-generaal, beide als onderdeel van
				 de wetgevende macht, betrokken zijn bij de aanvaarding van internationale
				 regels. Deze procedure is thans geregeld in artikel 91 van de Grondwet in
				 samenhang met de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Zij biedt naar
				 het oordeel van het kabinet een adequaat evenwicht tussen de noodzaak dat de
				 regering in het internationale verkeer effectief kan optreden en een zo groot
				 mogelijke zeggenschap van het parlement De overweging van de staatscommissie
				 dat de Rijkswet een te grote uitzondering maakt op het uitgangspunt van
				 democratische legitimering van belangrijke verdragen, behoeft naar het oordeel
				 van het kabinet sterke nuancering; parlementaire goedkeuring is slechts in
				 enkele uitzonderingsgevallen niet vereist.37Bijvoorbeeld indien in buitengewone gevallen van dwingende aard het belang van het Koninkrijk het bepaald noodzakelijk maakt dat het verdrag een geheim of vertrouwelijk karakter draagt, of indien het verdrag geen belangrijke geldelijke verplichtingen aan het Koninkrijk oplegt en voor ten hoogste een jaar is gesloten (artikel 7 van genoemde Rijkswet).
 Voorts is de staatscommissie ingegaan op de toepassing en
				 interpretatie van artikel 91, derde lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat
				 verdragen die afwijken van bepalingen van de Grondwet, dan wel tot zodanig
				 afwijken noodzaken, met een tweederde meerderheid moeten worden goedgekeurd.
				 Aanleiding hiervoor was een verzoek van de Tweede Kamer bij de behandeling van
				 het initiatiefvoorstel-Van der Staaij dat verdragen tot wijziging van de
				 verdragen waarop de Europese Unie is gebaseerd expliciet onder dit vereiste wil
				 brengen.38Voorstel van Rijkswet van het lid Van der Staaij houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van het vereiste van een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie, Kamerstukken II 30 874 (R1818). De staatscommissie is van mening dat een ruimere
				 uitleg en toepassing van artikel 91, derde lid, van de Grondwet wenselijk is,
				 en lijkt daarbij impliciet als toets aan te nemen of verdragen afwijken van
				 concrete bepalingen van de Grondwet of van de daaraan ten grondslag liggende
				 beginselen.
 Het kabinet ziet in de voorgestelde toepassing van artikel 91,
				 derde lid, van de Grondwet geen wezenlijk verschil met de eerder door het
				 kabinet uitgedragen standpunten. Artikel 91, derde lid, is aan de orde als
				 bepalingen van een verdrag afwijken van één of meer concrete bepalingen van
				 de Grondwet. Bij het onderzoek naar de inhoud van een concrete
				 grondwetsbepaling worden de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten,
				 beginselen en strekking mede in aanmerking genomen.39Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, nr. A, p. 3; Kamerstukken I 2000/01, 27 484 (R1669), nr. 237c, p. 3; Kamerstukken I 2003/04, 27 484 (R1669), A, p. 4–5. Indien de bijzondere goedkeuringsprocedure van
				 artikel 91, derde lid, van de Grondwet wordt gevolgd kan het Koninkrijk partij
				 worden bij een verdrag zonder dat daaraan een herziening van de Grondwet in
				 twee lezingen vooraf hoeft te gaan.40Bijlage bij Kamerstukken II 2002/03, 27 484 (R1669), nr. 289, p. 20. Het criterium dat sprake moet zijn van afwijken
				 van concrete grondwetsbepalingen, is derhalve een
				 logische uitwerking van het feit dat zonder die afwijking ook geen
				 grondwetsherziening zou hoeven plaatsvinden.41Zie ook J.W.A. Fleuren, Grondwet, democratische rechtsstaat en internationale rechtsorde, RegelMaat 2011 (26) 2, p. 103–104. Een ander criterium om vast te stellen of sprake
				 is van afwijking van de Grondwet is te onbepaald om houvast te geven, of geeft
				 te weinig eenduidigheid en afbakening voor het concrete geval. Dit blijkt ook
				 uit het feit dat een meerderheid van de staatscommissie slechts enkele
				 denkrichtingen aan de hand heeft gedaan voor de vaststelling van verschillende
				 formele en materiële criteria, en niet tot een concreet advies heeft kunnen
				 komen. Aangezien het kabinet het voorstel van de staatscommissie niet
				 overneemt, acht het daarmee eveneens voldaan aan de motie-Van der Staaij,
				 waarin de regering is verzocht criteria aan te geven voor het bepalen van
				 verdragen die in aanmerking zouden komen voor een goedkeuring met
				 gekwalificeerde meerderheid, indien het voorstel van de staatscommissie wordt
				 overgenomen.42Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VII, nr. 37.
 Een volgend deelthema waarop de staatscommissie is ingegaan,
				 betreft de vraag of aan de voorrang van rechtstreeks werkende bepalingen nadere
				 voorwaarden moeten worden gesteld, indien deze bepalingen in strijd komen met
				 fundamentele constitutionele beginselen.
 Op grond van het huidige stelsel van doorwerking, zoals
				 opgenomen in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, kunnen bepalingen van
				 verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties rechtstreeks
				 inroepbaar zijn door rechthebbenden, voor zover het gaat om bepalingen die een
				 ieder kunnen verbinden (rechtstreeks werkend zijn). Deze bepalingen krijgen
				 voorrang boven daarmee strijdig nationaal recht. Bepalingen die primair een
				 opdracht inhouden voor de Nederlandse wetgever en het bestuur kunnen in de
				 Nederlandse rechtsorde niet rechtstreeks worden ingeroepen voor de rechter,
				 maar krijgen wel hun werking via de wetgevende en uitvoerende maatregelen die
				 tot stand worden gebracht om aan de aangegane verdragsverplichtingen te
				 voldoen. De vraag, of een internationaalrechtelijke bepaling beschouwd moet
				 worden als rechtstreeks werkend of niet, wordt in de Nederlandse rechtsorde in
				 laatste instantie door de onafhankelijke rechter beantwoord.43Zie voor een uitvoeriger beschrijving van de doorwerking van het internationale en Europese recht o.a. Kamerstukken II 2007/08, 29 861, nr. 19 (kabinetsnotitie n.a.v. motie-Visser; Kamerstukken II 2007/08, 29 861, nr. 15).
 De leden van de staatscommissie blijken verdeeld over
				 voornoemde vraag of er nadere voorwaarden zouden moeten worden gesteld. De ene
				 helft meent dat het wenselijk en waardevol is om aan de voorrang van het
				 internationale recht de grondwettelijke voorwaarde te verbinden dat deze
				 verenigbaar is met fundamentele constitutionele beginselen, en zoekt daarbij
				 een aanknopingspunt bij de hiervoor gememoreerde algemene bepaling. De andere
				 helft is, eveneens in het licht van die algemene bepaling, van oordeel dat het
				 noodzakelijk noch wenselijk is een dergelijke voorwaarde op te nemen. Een
				 overweging daarbij is dat deze te veel nadruk zou leggen op de rol van de
				 rechter in de bescherming van constitutionele beginselen. Het is vooral de taak
				 van de regering en de Staten-Generaal te waarborgen dat bij de totstandkoming
				 en goedkeuring van verdragen grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in
				 acht worden genomen en dat, zo nodig, wordt gewaarborgd dat de uitoefening van
				 bij verdragen opgedragen bevoegdheden aan deze voorwaarden voldoet.
 Het kabinet kan zich – behoudens het beroep daarbij op de
				 algemene bepaling – vinden in de overwegingen van de hiervoor laatstgenoemde
				 helft van de staatscommissie en is niet overtuigd van de noodzaak en
				 constitutionele rijpheid om de Grondwet op dit punt te wijzigen.44Ook in de staatsrechtelijke literatuur blijkt nog volop discussie over de toegevoegde waarde van een dergelijke voorwaarde. Vgl. o.a. het dispuut tussen J.H. Gerards, Artikel 94 herzien – een horror juris?, en J.W.A. Fleuren, Artikel 94 Grondwet en artikel 27 Weens Verdragenverdrag onder voorbehoud?, Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2011–3, p. 117–123. In de rechtspraktijk blijkt het probleem zich niet
				 of nauwelijks voor te doen, of zal door de rechter in het concrete geval een
				 passende oplossing gevonden kunnen worden. Voorts is het moeilijk een criterium
				 te vinden dat aan de rechter voldoende houvast biedt de doorwerking van het
				 internationale recht te toetsen. Het criterium zou al snel een open norm
				 worden, waarbij het vervolgens aan de rechter wordt gelaten daaraan nadere
				 invulling te geven. Het kabinet acht het echter in de eerste plaats aan de
				 regering respectievelijk wetgever om bij de aanvaarding van internationale
				 rechtsregels geen verplichtingen aan te gaan die strijdig zijn met fundamentele
				 rechten en beginselen, en internationale verplichtingen op zo´n manier uit te
				 voeren dat constitutionele beginselen daardoor niet geschonden worden. Het
				 kabinet schaart zich in dit verband ook achter de aanbeveling van de
				 staatscommissie dat op internationaal niveau overeenstemming tussen
				 internationale regels en fundamentele beginselen bevorderd moet worden.
 Ook ten aanzien van de overige aanbevelingen op dit deelterrein
				 zal het kabinet geen voorstellen tot wijziging van de Grondwet entameren, gelet
				 op het ontbreken van een dringende politieke en/of maatschappelijke behoefte
				 daaraan en van voldoende constitutionele rijpheid, mede tot uitdrukking komend
				 in de verdeeldheid binnen de staatscommissie ten aanzien van veel van die
				 onderwerpen.
 
 
 
 3.4.
 Overige aandachtspunten
 
 Tot slot adviseert de staatscommissie op een aantal specifieke
				 punten die haar zijn voorgelegd bij haar installatie of in de loop van haar
				 werkzaamheden. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de vraag of de Grondwet
				 voldoende basis biedt voor en genoeg rechtsbescherming biedt tegen de
				 mogelijkheden die bestuursorganen in steeds ruimere mate hebben om sancties,
				 inclusief bestuurlijke boetes op te leggen. Volgens de staatscommissie volstaat
				 deze rechtsbescherming, maar zou nadere advisering te zeer buiten de opdracht
				 van de staatscommissie vallen. Over de grondwettigheid van internationaal
				 strafrechtelijke ad-hoc tribunalen stelt de commissie dat dit per geval
				 beoordeeld moet worden; zij is geen voorstander van een raamverdrag of kaderwet
				 als constitutioneel lapmiddel en sluit daarmee aan bij het eerder door het
				 vorige kabinet ingenomen standpunt dat nut en noodzaak voor een dergelijk
				 verdrag of dergelijke wet ontbreekt.45Kamerstukken I 2007/08,31 200 VII, B en Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, nrs. H en L. Tot slot adviseert de commissie over het Verdrag
				 van Tilburg, dat het verblijf van een groep Belgische gedetineerden in een
				 Tilburgse penitentiaire inrichting regelt. De staatscommissie acht deze
				 constructie niet strijdig met de Grondwet. De adviezen of opmerkingen van de
				 staatscommissie over deze specifiek aan haar voorgelegde punten geven het
				 kabinet geen aanleiding tot nadere standpunten, nu de adviezen ofwel nog
				 onvoldoende zijn uitgekristalliseerd ofwel in lijn zijn met het standpunt van
				 de regering in dezen. Het kabinet spreekt graag zijn dank uit aan de
				 staatscommissie dat zij ondanks de uitvoerige opdrachtverlening enige ruimte
				 heeft weten te vinden om in te gaan op deze aanvullende vragen waarvoor het
				 vorige kabinet aandacht heeft gevraagd.
 
 
 
 
 4.
 Conclusie
 
 Het kabinet heeft met waardering kennis genomen van het helder
				opgebouwde advies van de staatscommissie Grondwet. Het bevat verrijkende
				inzichten voor de verdere ontwikkelingen van het denken over de betekenis van
				onze Grondwet en de staatsrechtelijke doctrine rond een groot aantal
				grondwettelijke thema’s. Het kabinet ziet echter onvoldoende aanleiding en
				urgentie om thans over te gaan tot een herziening van de Grondwet anders dan
				van artikel 13 Grondwet. Daaraan heeft in het bijzonder bijgedragen het oordeel
				van de staatscommissie dat een wijziging ook volgens haar niet noodzakelijk is
				en het feit dat dit kabinet de basispresumptie van de staatscommissie voor de
				voorstellen die zij doet, namelijk om te komen tot een meer normatieve en
				toegankelijker Grondwet, niet deelt. De basispresumpties zijn te weinig
				uitgewerkt en onderbouwd om als grondslag te kunnen dienen voor een
				heroverweging van de Grondwet op meerdere onderdelen als gevolg waarvan
				bovendien de onderlinge relatie tussen de drie staatsmachten danig zou
				veranderen. Het kabinet wenst daarom vast te houden aan de huidige functie en
				betekenis van de Grondwet in welk licht de Grondwet immers prima functioneert,
				zoals de staatscommissie impliciet concludeert en ook de Nationale Conventie
				reeds nadrukkelijk concludeerde in 2006. Voorts maakt het advies duidelijk dat
				de thema’s waarover zij heeft geadviseerd nog onvoldoende constitutionele
				rijpheid vertonen, mede tot uitdrukking komend in de verdeeldheid binnen de
				staatscommissie ten aanzien van veel van die onderwerpen en in de nadien
				verschenen staatsrechtelijke literatuur over het advies. Kortom, een dringende
				politieke en/of maatschappelijke behoefte om tot een herziening van de Grondwet
				op meerdere onderdelen over te gaan, ontbreekt naar het oordeel van het
				kabinet. Dit alles betekent geenszins dat het advies van de staatscommissie
				hiermee zonder betekenis is. De Grondwet als anker van het constitutioneel
				bestel bestendigt en vormt zich immers als gevolg van vaak langdurige
				discussies en ontwikkelingen. Tezamen dragen zij bij aan de voortdurende en
				noodzakelijke legitimiteit van dat bestel. Het advies van de staatscommissie
				heeft daaraan een belangrijke bijdrage geleverd en is daarmee van blijvende
				waarde.