Europees handelssysteem voor CO2-emissierechten Implementatie in Nederland; Brief regering; Reactie op de lijst van vragen en antwoorden over het rapport «Europees handelssysteem voor CO2-emissierechten: implementatie in Nederland» van de AR (31252, nr. 9)
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST141599
 2009-2010
 
 31 252
 Europees handelssysteem voor CO2-emissierechten Implementatie
in Nederland
 
 
 
 
 Nr. 
 10
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN
MILIEUBEHEER
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 10 maart 2010
 
 De Vaste Commissie VROM heeft gevraagd om een reactie (31 252–9/2010D04737)
op het terugblikonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het Europese handelssysteem
voor CO2-emissierechten (ETS) en de beantwoording van de vragen die door de Tweede Kamer zijn gesteld aan de Algemene
Rekenkamer naar aanleiding van dit rapport. Mede namens de minister van Economische
Zaken voldoe ik graag aan dit verzoek.
 
 In onderstaande reactie ga ik in op de volgende onderwerpen: de toewijzing
van emissierechten (vragen 1, 2 en 5), carbon leakage (vraag 4), de aanpak
in het toezicht door de Emissieautoriteit (vraag 3) en de doelbereiking onder
Kyoto in relatie tot de aangekochte en aan te kopen CER’s en ERU’s
(vraag 6).
 
 Reactie op de vragen 1, 2, 4 en 5.
 
 In de eerste twee handelsperioden (2005–2007 en 2008–2012)
verplichtte de richtlijn ETS de lidstaten om een nationaal toewijzingsplan
te maken waarin werd beschreven op welke manier de toewijzing van rechten
in die lidstaat zou verlopen. De toewijzing was dus niet volledig geharmoniseerd;
er waren grote verschillen in aanpak tussen de lidstaten. Overigens waren
de geesten in de tijd dat de richtlijn ETS het licht zag, ook nog niet rijp
voor harmonisatie.
 
 Deze ongeharmoniseerde aanpak had een aantal effecten. Bedrijven deden –
begrijpelijkerwijs – hun uiterste best om een zo gunstig mogelijke toewijzing
te krijgen, en wilden zeker niet slechter af zijn dan hun concurrenten in
andere lidstaten. De lidstaten, Nederland incluis, wilden hun bedrijven niet
achterstellen. Dit leidde tot een zeer intensief traject. De Rekenkamer heeft
gelijk als zij stelt dat de verdeling van rechten voor het milieueffect niet
veel uitmaakte. Echter, om het pad te effenen naar de ingrijpende verandering
die de invoering van het ETS nu eenmaal meebracht, was deze inspanning
op het terrein van de toewijzing zeker gerechtvaardigd. Daarnaast was de eerste
handelsperiode ook vooral bedoeld om te leren en om de infrastructuur op te
zetten die nodig is voor zo’n omvangrijk systeem. Vanaf 2008 zou
een nieuw plafond gaan gelden. Tenslotte is gezien de conflictgevoelige aard
van de verdeling van emissierechten veel aandacht nodig voor zorgvuldige besluitvorming.
 
 Nederland heeft een sterke traditie op het gebied van milieubeleid. De
grote industriebedrijven – die allemaal onder het ETS zouden vallen –
waren vanaf 1999 deelnemer aan het convenant benchmarking energie-efficiency.
Dit convenant had tot doel om de Nederlandse bedrijven in 2010 in de wereldtop
te brengen. Het was een logische gedachtegang om de prestaties op dit gebied
mee te wegen in de toewijzing. Dit gebeurde in de vorm van de zogenaamde bètafactor,
die aangaf hoe het betreffende bedrijf scoorde op het gebied van energie-efficiency.
Een bètafactor hoger dan 1 gaf aan dat een bedrijf goed presteerde
in de jaren voor de start van emissiehandel. Om het bedrijf niet te straffen
voor eerdere prestaties werden daarvoor extra emissierechten toegekend.
 
 Om de bètafactor te bepalen waren zeer bedrijfsvertrouwelijke gegevens
nodig. Het convenant kende een bijzonder sterke borging van bedrijfsvertrouwelijkheid,
waardoor die gegevens in de eerste handelsperiode niet toegankelijk waren
voor de overheid of de Rekenkamer.
 Aangezien de bètafactor geen invloed had op de totale hoeveelheid
aan de deelnemers toe te wijzen emissierechten, vond het kabinet het acceptabel
om deze factor te gebruiken bij de toewijzing. Het kabinet vertrouwde op de
kwaliteit van de processen om die bètafactoren vast te stellen en heeft
geen reden gehad om daar aan te twijfelen.
 
 Het kabinet begrijpt echter de kritiek van de Rekenkamer op de transparantie
en heeft zich ingespannen om de kwaliteit van de toewijzing voor de tweede
handelsperiode nog beter te borgen, onder ander door een toets op de voorgenomen
toewijzing uit te voeren. Het openbreken van het convenant (om toegang te
krijgen tot de gegevens achter de bètafactoren) hoorde echter niet
tot de mogelijkheden.
 
 Voor de nu komende handelsperiode (2013–2020) spelen de bètafactoren
geen rol meer. De toewijzing van emissierechten is verregaand geharmoniseerd
op EU-niveau. Energiebedrijven zullen alle benodigde rechten moeten kopen
(op een veiling of op de secundaire markt). De toewijzing aan de industrie
verloopt zo veel mogelijk via generieke benchmarks. In de herziene richtlijn
ETS zijn de criteria vastgelegd op basis waarvan bepaald wordt of sectoren
risico lopen op een CO2-weglekeffect (carbon leakage). Deze sectoren
ontvangen gratis emissierechten op basis van de benchmarks. Voor sectoren
die geen last hebben van carbon leakage worden de gratis toewijzingen in eerste
instantie op dezelfde wijze bepaald, maar voor deze sectoren wordt de gratis
toewijzing stapsgewijs afgebouwd. De Commissie heeft de carbon leakage lijst
in december 2009 officieel vastgesteld.
 
 De benchmarks zijn getallen die aangeven hoeveel rechten er per hoeveelheid
product aan een bedrijf kunnen worden toegewezen. Deze getallen worden afgeleid
van het gemiddelde van de 10% best presterende Europese producenten
van dat specifieke product. Het is niet mogelijk om voor alle producten een
benchmark van voldoende kwaliteit te ontwikkelen in de tijd die daarvoor staat.
Daarom komen er drie terugvalmethoden: een warmte benchmark, een benchmark
gebaseerd op de brandstofmix en «grandfatheren» (toewijzing op
basis van historische emissies). Nederland zet zich in om de toewijzing via
grandfathering zoveel mogelijk te beperken, omdat deze manier van toewijzen
een slechte milieuprestatie beloont. Immers, een bedrijf dat veel
energie heeft bespaard, heeft daardoor minder historische emissies en zou
derhalve minder rechten toegewezen krijgen dan een bedrijf dat geen inspanningen
heeft verricht op dit vlak.
 
 Ik vertrouw erop met het bovenstaande adequaat te zijn ingegaan op de
onderwerpen die de Kamer in de vragen 1, 2, 4 en 5 heeft aangesneden.
 
 Met betrekking tot de omschakeling naar een risicogericht toezicht door
de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) merk ik het volgende op. Ik ben het
eens met de Algemene Rekenkamer dat een snelle overstap naar risicogestuurd
toezicht gewenst is, aangezien risicogestuurd toezicht past bij de wijze waarop
het kabinet wil omgaan met bedrijven. Een toezichtbezoek houdt immers een
bepaalde belasting in voor het bezochte bedrijf: het moet menskracht en informatie
beschikbaar stellen aan de inspecteurs. Bedrijven die zich houden aan hun
verplichtingen, moeten dat goede gedrag kunnen terugzien in een lagere toezichtlast.
Dit kan bereikt worden met risicogericht toezicht, dat enerzijds leidt tot
beperking van de administratieve lasten aan de kant van de bedrijven en de
bestuurlijke lasten aan de kant van de overheid en er anderzijds toe leidt
dat de grootste risico’s de meeste aandacht krijgen.
 
 Ik ben het eens met de aanbeveling van de Rekenkamer dat de NEa het risicogericht
toezicht zo snel mogelijk dient te ontwikkelen, zij het dat ik van mening
ben dat zorgvuldigheid in dit geval boven snelheid moet gaan. De NEa heeft
het afgelopen jaar gewerkt aan de ontwikkeling van een informatiesysteem dat
de basis zal zijn voor het uitvoeren van risicogestuurd toezicht. Dat informatiesysteem
zal in het vroege voorjaar van 2010 in gebruik worden genomen. De NEa heeft
de intentie om vanaf dat moment de programmering van het toezicht te baseren
op de gegevens uit dat informatiesysteem. Ik ga ervan uit dat het zal lukken
om in de loop van 2010 voor een groot deel, en in 2011 volledig, over te stappen
op risicogericht toezicht. De kwaliteit van het toezicht moet ten allen tijde
gewaarborgd zijn. Voor mij staat het niet à priori vast dat de capaciteit
van de NEa gelijk dient te blijven. Dat hangt sterk af van de toekomstige
zwaarte en omvang van het takenpakket van de NEa en van de verdere ontwikkelingen
rond emissiehandel. Tegelijkertijd ligt een significante capaciteitsuitbreiding
in deze tijd van bezuinigingen niet direct voor de hand.
 
 Met betrekking tot vraag 6, tenslotte, heb ik niets toe te voegen of af
te doen aan wat de Rekenkamer in haar antwoord heeft gesteld, behalve dat
het gestelde ook geldt voor aangegane verplichtingen in het kader van Joint
Implementation.
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. C. Huizinga-Heringa
 
 
 
 
 Kamerstuk 31 252, nr. 9.