ECLI:NL:RVS:2025:4815, Raad van State, 08-10-2025, 202306352/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2022 heeft de minister voor Rechtsbescherming, thans: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag afgewezen. [appellant] heeft op 29 augustus 2022 verzocht om afgifte van een VOG voor de functie van persoonlijk begeleider bij Unique People Wonen B.V. in Riel. De minister heeft het verzoek afgewezen. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op de Beleidsregels VOG-NP-RP 2022 en het algemene screeningsprofiel met de risicogebieden informatie, geld en personen. Uit het Justitieel Documentatiesysteem is naar voren gekomen dat op 18 maart 2016 een zaak tegen [appellant] wegens ontucht met een wilsonbekwame voorwaardelijk is geseponeerd op grond van ‘gering feit’. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de VOG heeft mogen weigeren. Daartoe voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat op 15 mei 2015 een strafbaar feit vermeld staat in het JDS, omdat die aanname ongefundeerd is, en in strijd met de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag voor de Rechten van de Mens.

202306352/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 31 augustus 2023 in zaak nr. 23/2073 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming, thans: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 november 2022 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
    Bij besluit van 7 maart 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. van der Meer, rechtsbijstandverlener in Leiden, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.H. Kazem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het op deze zaak betrekking hebbende wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft op 29 augustus 2022 verzocht om afgifte van een VOG voor de functie van persoonlijk begeleider bij Unique People Wonen B.V. in Riel. De minister heeft het verzoek afgewezen. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op de Beleidsregels VOG-NP-RP 2022 (hierna: de beleidsregels 2022) en het algemene screeningsprofiel met de risicogebieden informatie, geld en personen. Uit het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS) is naar voren gekomen dat op 18 maart 2016 een zaak tegen [appellant] wegens ontucht met een wilsonbekwame voorwaardelijk is geseponeerd op grond van ‘gering feit’.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de VOG heeft mogen weigeren. Daartoe voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat op 15 mei 2015 een strafbaar feit vermeld staat in het JDS, omdat die aanname ongefundeerd is, en in strijd met de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag voor de Rechten van de Mens. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ook niet in rechte vastgesteld of gemotiveerd dat sprake is geweest van ontucht op die datum. De pleegdatum staat namelijk in het JDS vermeld op 22 mei 2015.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat de minister in het kader van de evenredigheid niet is nagegaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op grond waarvan van de beleidsregel moet worden afgeweken. Daartoe voert hij aan dat de minister geen afschrift van het hoorgesprek van het Openbaar Ministerie heeft opgevraagd, waaruit de omstandigheden blijken waaronder het vermeende feit is gepleegd. [appellant] voert daarbij aan dat de omstandigheden waaronder het vermeende strafbare feit heeft plaatsgevonden ook kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden zoals bedoeld in dat artikel. Zo heeft hij altijd ontkend dat sprake was van enige poging tot ontucht en heeft hij alles gedaan dat in redelijkheid van hem kan worden verwacht om zijn onschuld te bewijzen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank die bijzondere omstandigheden niet kenbaar betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid van de weigering van de afgifte van een VOG in dit geval.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat nog een risico voor de samenleving bestaat. Zo is intussen 6,5 jaar voorbij gegaan zonder recidive, waarin hij al jaren in de beveiligingsbranche werkt. Daarbij voert [appellant] aan blijk te hebben gegeven dat hij de verantwoordelijkheid voor onder anderen kwetsbare personen aankan. Daardoor is volgens [appellant] het risico voor de samenleving voldoende afgenomen, dat al gering was, zoals blijkt uit dat het feit was geseponeerd op grond van ‘gering feit’. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister niet van dit laatste is uitgegaan en onvoldoende gewicht heeft toegekend aan zijn persoonlijke belangen.
    Volgens [appellant] is bovendien ten onrechte te veel gewicht toegekend aan de datum waarop het feit is geseponeerd, en te weinig aan de vermeende pleegdatum.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       Voor zover [appellant] betoogt dat het niet afgeven van de VOG in strijd is met de onschuldpresumptie overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2169 onder 5.1, is bij de beoordeling van het objectieve criterium geen sprake van strijd met de onschuldpresumptie omdat de minister geen oordeel geeft over de schuld van de betrokkene maar alleen uitgaat van de feitelijke registratie in het JDS. Dat betekent dat ook in dit geval geen strijd is met de onschuldpresumptie.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Op grond van paragraaf 3.1.2., aanhef en onder e, van de beleidsregels 2022 wordt, om te bepalen of het feit binnen de terugkijktermijn valt, de pleegdatum alleen als uitgangspunt genomen bij gebreke van de onder a, b, c en d van die paragraaf genoemde data. In dit geval is niet gebleken dat zich een situatie voordoet zoals onder a, b of c van die paragraaf. Het Openbaar Ministerie heeft de zaak echter geseponeerd op 18 maart 2016. In dat geval wordt op grond van paragraaf 3.1.2., aanhef en onder d, van de beleidsregels 2022 de datum waarop het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren als uitgangspunt genomen. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister mocht uitgaan van die datum in plaats van de pleegdatum om te bepalen of het feit binnen de terugkijktermijn valt.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Ingevolge paragraaf 3.1.4.1. van de beleidsregels 2022 wordt bij de beoordeling van het subjectieve criterium het tijdsverloop betrokken. De minister heeft zich in het besluit van 7 maart 2023 op het standpunt gesteld dat het in het JDS vermelde strafbare feit nog te kort geleden is om te beoordelen of de kans op herhaling zo klein is dat [appellant] een VOG kan krijgen. Op het moment van dat besluit was het tijdsverloop vanaf de datum van het sepot bijna zeven jaar. De minister heeft niet gemotiveerd waarom dat tijdsverloop te kort is om die beoordeling te maken. Weliswaar valt het feit ruim binnen de terugkijktermijn, maar dat betekent alleen dat de minister het feit kan meenemen bij de beoordeling. De minister moet nog steeds beoordelen of het tijdsverloop aanleiding geeft om alsnog een VOG af te geven. De minister heeft dat niet gedaan. Daar is de rechtbank aan voorbijgegaan.
    Het betoog slaagt.
    7.       In paragraaf 3.1.4.1. van de beleidsregels 2022 staat dat in het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling worden betrokken.
    7.1.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1249, onder 6.5, staat het evenredigheidsbeginsel in de weg aan een uitleg van de minister ("a contrario") dat uit deze passage ook volgt dat, als hij wel tot een goede oordeelsvorming kan komen en niet twijfelt over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, hij de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden niet in zijn beoordeling hoeft te betrekken. De minister moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb. Daaronder vallen ook de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden.
    7.2.    De minister heeft zich in het besluit van 7 maart 2023 dus ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd niet bij de beoordeling hoefde te betrekken. De minister is dan ook niet aan de hand van alle omstandigheden nagegaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep gegrond verklaren, het besluit van 7 maart 2023 vernietigen wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb. De minister wordt opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Met het oog op de efficiënte beslechting van het geschil zal de Afdeling bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 31 augustus 2023 in zaak nr. 23/2073;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de minister voor Rechtsbescherming van 7 maart 2023 met kenmerk 999901202208290035;
    V.      draagt de minister voor Rechtsbescherming op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister voor Rechtsbescherming het door [appellant] voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2025
    85-1114
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
    Artikel 28
    Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
    Artikel 35, eerste lid
    Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens
    Artikel 7, eerste lid
    Voorzover van toepassing worden als justitiële gegevens als bedoeld in de artikelen 2, 3, 4 en 9 aangemerkt:
    […]
    a. alle beslissingen die door het openbaar ministerie of de rechter zijn genomen, […]
    c. de strafbepaling van het strafbare feit;
    d. de kwalificatie van het strafbare feit;
    e. de maatschappelijke kwalificatie van het strafbare feit;
    f. de datum waarop of de periode waarin het strafbare feit heeft voorgedaan;
    […]
    Beleidsregels VOG-NP-RP 2022
    Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag
    Voor de beoordeling van een aanvraag voor een VOG kan het COVOG verschillende soorten gegevens ontvangen van verschillende partijen, namelijk justitiële gegevens via Justid, justitiële gegevens via ECRIS en politiegegevens van de politie.
    Justitiële gegevens via Justid
    Ten behoeve van de beoordeling van alle VOG-aanvragen ontvangt het COVOG van Justid automatisch alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens in het JDS kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn.
    […]
    Paragraaf 3.1.2. Uitgangspunten terugkijktermijn justitiële gegevens
    Om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt als uitgangspunt genomen:
    a. de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, of bij gebreke daarvan
    b. de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd, of bij gebreke daarvan
    c. de datum van de transactie zoals vermeld in het JDS, of bij gebreke daarvan
    d. de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren, of bij gebreke daarvan
    e. de pleegdatum.
    […]
    Paragraaf 3.1.4. Het subjectieve criterium
    Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is (zie paragraaf 3.1.4.1.) en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van paragraaf 3.1.4.2. van toepassing is (zie paragraaf 3.1.4.2).
    Paragraaf 3.1.4.1. Omstandigheden van het geval
    Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
    Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
    −      de afdoening van de strafzaak;
    −      het tijdsverloop;
    −      de hoeveelheid antecedenten.
    Indien de aanvrager ten tijde van het plegen van een strafbaar feit minderjarig was, betrekt het COVOG dit in de beoordeling van de aanvraag.
    Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.
    Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.
    Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
    In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
    Paragraaf 3.1.4.2. Subjectief criterium - misdrijven tegen de zeden in combinatie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie of specifieke locatie
    Bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels bestaat slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een VOG wanneer sprake is van een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie en een belemmering wordt aangenomen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Dit geldt ook wanneer op grond van de locatie, vanwege de aanwezigheid van kwetsbare personen een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid wordt aangenomen. In de hieronder genoemde gevallen geldt een verscherpt toetsingskader waarin als uitgangspunt wordt genomen dat de VOG wordt geweigerd.
    […]
    3. Met betrekking tot de aanvrager is in de tien jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels:
    […]
    - een strafzaak voorwaardelijk geseponeerd.
    De VOG kan in deze gevallen enkel worden afgegeven indien de weigering van de VOG evident disproportioneel is. Of de weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.