Wet op het financieel toezicht; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29708, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

12-08-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29708 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamAlgemeen deel 1. VOORSTEL WET OP HET FINANCIEEL TOEZICHT1.1 Aanleiding voor de hervorming1.2 Huidige wetgeving1.3 Doelstellingen van het wetsvoorstel Bij de herinrichting
van de toezichtwetgeving worden de volgende doelstellingen nagestreefd:1. inzichtelijkheid2. doelgerichtheid3. marktgerichtheid1.4 Stroomlijning en vernieuwing1.5 Het functioneel toezichtmodel1.5.1 Het model in Nederland1.5.2 Internationale scenariobestendigheidOntwikkelingen in EuropaDe Verenigde Staten1.6 Structuur van het wetsvoorstel en de gekozen aanpak2. ALGEMEEN DEEL2.1 Inleiding2.2 Administratieve lasten2.3 Aanwijzing van de toezichthouders2.4 Rekening en verantwoording toezichthoudersAd 1: de informatievoorziening door zelfstandige bestuursorganenAd 2: het toezicht door de ministerAd 3: het beheer en de verantwoording door de toezichthouder2.5 Toezicht en handhaving3. ADVIEZEN3.1 De adviesaanvraag3.2 De adviezen3.2.1 De adviezen: consultatieprocedure en algemene aspecten3.2.3 De adviezen: hoofdstuk 1.2 Rekening en verantwoording3.2.4 De adviezen: hoofdstuk 1.4 Toezicht en handhaving3.2.5 De adviezen: hoofdstuk 1.5 Geheimhouding3.2.6 De adviezen: hoofdstuk 1.6 ProceduresARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1:1Onderdeel v:Onderdeel hh: elektronisch geldOnderdeel pp: financiële ondernemingOnderdeel bbb:Onderdeel llll: verrichten van dienstenOnderdeel ssss: zetelArtikelen 1:2-1:6Artikelen 1:7 en 1:8Artikel 1:9Artikel 1:10Artikel 1:11Artikel 1:12Artikel 1:13Artikel 1:14Artikel 1:15Artikelen 1:16 en 1:17Artikel 1:18Artikel 1:19Artikel 1:20Artikel 1:21Artikel 1:22Artikel 1:23Artikel 1:24Artikel 1:25Artikel 1:26Artikel 1:27Artikel 1:28Artikel 1:56Artikel 1:57Artikel 1:58Artikel 1:59Artikel 1:60Artikelen 1:61 tot en met 1:70Artikel 1:71Artikel 1:72Artikel 1:73Artikel 1:74Artikel 1:75Artikel 1:76Artikel 1:77Artikel 1:82Artikel 1:83Artikel 1:84Artikel 1:85Artikelen 1:86 tot en met 1:92Artikelen 1:93 en 1:94Artikel 1:95OndertekeningLichaamBijlage 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29708Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 195 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 708Regels met betrekking tot de financiële markten en het toezicht
daarop (Wet op het financieel toezicht)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING1Algemeen deel 1. Voorstel Wet op het financieel toezicht21.1 Aanleiding voor de hervorming2 1.2 Huidige wetgeving2 1.3 Doelstellingen van het wetsvoorstel3 1.4 Stroomlijning en vernieuwing41.5 Het functioneel toezichtmodel5 1.6 Structuur van het wetsvoorstel en de gekozen aanpak10   2. Algemeen deel112.1 Inleiding11 2.2 Administratieve lasten12 2.3 Aanwijzing van de toezichthouders132.4 Rekening en verantwoording toezichthouders142.5 Toezicht en handhaving17  3. Adviezen193.1 De adviesaanvraag19 3.2 De adviezen20  Artikelsgewijs25  Bijlage memorie van toelichting   I Transponeringstabel Wft – bestaande toezichtwetgeving631. VOORSTEL WET OP HET FINANCIEEL TOEZICHT1.1 Aanleiding voor de hervormingDit wetsvoorstel behelst het Algemeen deel van de Wet op het financieel
toezicht (Wft). De Wft vormt het slot van herziening van het toezicht op de
financiële marktsector in Nederland, waartoe in 2002 is besloten.1 Uitgangspunt van deze herziening was het tot die tijd
gehanteerde sectorale model te verruilen voor een zogenoemd «functioneel
model». In dit functionele model wordt het toezicht ingedeeld langs
twee pijlers, namelijk het prudentieel toezicht, toe te delen aan de Nederlandsche
Bank (DNB) en de Pensioen- & Verzekeringskamer (PVK), en het gedragstoezicht,
uit te oefenen door de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Daarnaast
heeft DNB als centrale bank de verantwoordelijkheid voor het zogeheten «systeemtoezicht».De kanteling naar functioneel toezicht wordt in twee fasen gerealiseerd.
De eerste fase betreft de hervorming van het toezicht op basis van het bestaande
wettelijke kader. Deze eerste fase is begin september 2002 afgerond. Het volledige
gedragstoezicht op beleggingsinstellingen, banken en verzekeraars en het toezicht
op algemene informatieverstrekking aan cliënten is overgedragen aan de
AFM. Het prudentieel toezicht op financiële instellingen wordt uitgevoerd
door DNB en, voor zover het verzekeraars betreft, door de PVK. Er heeft daarbij
een zekere toenadering plaatsgehad tussen de beide prudentiële toezichthouders
DNB en PVK. Deze toenadering zal naar verwachting nog voor de beoogde inwerkingtreding
van het onderhavige wetsvoorstel zijn beslag krijgen en resulteren in een
fusie tussen beide instellingen. Om die reden wordt in onderhavig wetsvoorstel
de PVK niet genoemd.De tweede fase van de hervorming bestaat eruit om de huidige wetgeving,
die langs sectorale lijnen is ingericht, te vervangen door een functioneel
ingericht wettelijk stelsel: de Wft. Deze omvangrijke wetgevingsoperatie is
noodzakelijk om de voordelen van het functionele model – een betere
doeltreffendheid, marktgerichtheid en efficiëntie van het toezicht op
de financiële marktsector – volledig te kunnen benutten. Bovendien
wordt met de Wft de wetstructuur verhelderd, hetgeen bijdraagt aan de inzichtelijkheid
van de wetgeving en de beperking van administratieve lasten. Ten slotte biedt
de herziening de gelegenheid om het toezichtmodel ook inhoudelijk op enkele
specifieke onderdelen te moderniseren.1.2 Huidige wetgevingDe financiële toezichtwetgeving kent van oudsher een sectorale inrichting.
Elke sector op het terrein van de financiële markten kent zijn eigen
formele wet.2 Voor kredietinstellingen geldt de
Wet toezicht kredietwezen 1992 (hierna: Wtk 1992), voor verzekeraars de Wet
toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (hierna: Wtv 1993) en de Wet toezicht
natura-uitvaartverzekeringsbedrijf (hierna: Wtn), voor effecteninstellingen
geldt de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: Wte 1995) en voor beleggingsinstellingen
de Wet toezicht beleggingsinstellingen (hierna: Wtb). De bepalingen van de
verschillende wetten regelen veelal dezelfde onderwerpen. Zo kent elke wet
een vergunningplicht voor het verrichten of aanbieden van bepaalde financiële
diensten en stelt elke wet regels met daaraan gekoppeld een stelsel van ontheffingen
en soms vrijstellingen. Verder gelden er per sector regels ten aanzien van
de bedrijfsvoering. Ook zijn per wet bepalingen opgenomen met betrekking tot
registratie van onder toezicht staande instellingen en de verplichting voor
onder toezicht staande instellingen op verzoek gegevens te verstrekken. De
in de verschillende wetten opgenomen bepalingen zijn, hoewel ze hetzelfde
onderwerp betreffen, veelal niet helemaal gelijkluidend. Op, soms
essentiële, onderdelen wijken ze qua inhoud en redactie van elkaar af.
Dit kan aanleiding geven tot verschillen in toepassing, zonder dat deze verschillen
zonder meer door de wetgever zijn beoogd.De geschetste overlap aan regels hoeft op zichzelf niet onwenselijk zijn,
zolang de regels niet hetzelfde normadressaat hebben. Dit laatste gaat echter
steeds minder op. Op de financiële markten vindt in toenemende mate een
vervlechting plaats van ondernemingen en producten. Het gaat daarbij in het
bijzonder om de groepering van financiële instellingen in conglomeraten
en om de combinatie van eertijds afzonderlijke producten in samengestelde
producten. Inmiddels bieden tal van ondernemingen producten aan in meerdere
sectoren. Voor deze ondernemingen die sectoroverstijgende activiteiten verrichten
kan de sectoraal ingerichte wetgeving onnodig beperkend werken.Naast de cross-sectorale ontwikkeling van de markt zijn er ook recente
ontwikkelingen in het overheidsbeleid die sectoroverstijgend van aard zijn.
Hierbij valt te denken aan integriteit en consumentenvoorlichting enadvisering.
Gebleken is dat de omzetting van cross-sectorale beleidsvoornemens in sectorale
wetgeving lastig is. Een voorbeeld van het laatste is de introductie van de
financiële bijsluiter in 2001. De sectorale indeling van de wetgeving
heeft ertoe geleid dat de uitvoeringsregelgeving aangaande de financiële
bijsluiter vele wettelijke grondslagen kent. Het betreft artikel 85a van de
Wtk, artikel 11 van de Wte 1995, artikel 12 van de Wtb, artikel 51 van de
Wtv 1993, artikel 25van de Wtn en artikel 26 Wet op de consumentenkrediet
(Wck). Hierdoor konden onbedoeld verschillen ontstaan in de uitvoeringsregelgeving.
De sectorale architectuur van de financiële wetgeving kan bij sectoroverstijgende
onderwerpen leiden tot onnodig complexe wetswijzigingen.Deze beide ontwikkelingen geven tezamen met de reeds gesignaleerde kanteling
van sectoraal naar functioneel toezicht aanleiding om de bestaande, sectoraal
ingerichte wetgeving te herzien. Onderhavig wetsvoorstel zal daarom acht bestaande
toezichtwetten (de eerder genoemde Wtk 1992, Wtv 1993, Wtn, Wte 1995, Wtb
en daarnaast de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf (Wabb), de Wet op het consumentenkrediet
(Wck) en de Wet melding zeggenschap in ter beurze genoteerde vennootschappen
1996 (Wmz 1996) vervangen. Ook de Wet financiële dienstverlening (Wfd),
waarin de Wabb en de Wck zullen opgaan, zal uiteindelijk onderdeel uitmaken
van de Wft. De inrichting van het toezicht op pensioenuitvoerders blijft buiten
de reikwijdte van dit wetsvoorstel.11.3 Doelstellingen van het wetsvoorstel Bij de herinrichting
van de toezichtwetgeving worden de volgende doelstellingen nagestreefd:1. inzichtelijkheidDe voorgenomen Wft beoogt een helder inzicht te geven in de samenhang
en de verschillen tussen de normen die betrekking hebben op de financiële
marktsector. Dit geschiedt onder meer door de splitsing in een algemeen deel
en in bijzondere delen, alsmede door onderwerpen zoveel mogelijk te clusteren
en met elkaar samenhangende onderwerpen, zoals vergunningverleningprocedures
en algemene bevoegdheden van toezichthouders, in het Algemeen deel van de
nieuwe wet bijeen te brengen. Tot slot wordt vergroting van de inzichtelijkheid
nagestreefd door het gebruik van een eenduidig en consistent begrippenkader,
en door een heldere indeling in niveau van regels, in samenhang met een duidelijke
bevoegdheidsverdeling tussen de minister en de toezichthouders. 2. doelgerichtheidDe structuur van de voorgenomen Wft is geheel geënt op het functionele
toezichtmodel. In de inleidende bepalingen van het Algemeen deel zijn daartoe
twee taakstellingsartikelen opgenomen. Daarin komt het onderscheid tussen
beide toezichttaken duidelijk naar voren. Een splitsing van materiële –
tot de financiële onderneming gerichte – normen in de bijzondere
delen van de voorgenomen wet biedt de mogelijkheid deze beter toe te spitsen
op het doel van het nieuwe toezichtmodel. Dit geldt zowel bij de formulering
en vormgeving van de verplichtingen waaraan onder toezicht staande instellingen
zijn gehouden als bij de handhaving ervan door de toezichthouders. Op deze
wijze draagt de voorgestelde Wft bij aan de ontwikkeling van de profielen
van de gedragstoezichthouder en van de prudentieeltoezichthouder. De hervorming
biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om specifiek rekening te houden met gedragselementen,
zoals consumentenbescherming. Deze elementen zijn in de bestaande sectorale
regelgeving veelal vanuit een prudentiële context tot stand gekomen.
Het nastreven van meer doelgerichtheid heeft geleid tot zowel een hercodificatie
van bestaande regels als tot inhoudelijk nieuwe regels.3. marktgerichtheidDe derde hoofddoelstelling van de voorgenomen Wft is marktgerichtheid.
Hiermee wordt bedoeld dat de nieuwe wetgeving wil bijdragen aan de concurrentiekracht
van de Nederlandse financiële sector in nationaal en internationaal perspectief.
Het verbeteren van de concurrentiekracht kan op verschillende manieren gebeuren.
Zo kan wetgeving bijdragen aan een level playing field. Dit wil zeggen dat
nationaal, internationaal én cross sector gelijke gevallen op een gelijke
wijze behandeld worden. Verder wordt de concurrentiekracht vergroot door een
vermindering van administratieve lasten en andere toezichtkosten alsmede door
flexibel, transparant en slagvaardig toezicht. Tot slot speelt de rechtszekerheid
een belangrijke rol. Voor financiële ondernemingen moet op elk moment
duidelijk kunnen zijn wat er op grond van de toezichtwetgeving van hen wordt
verwacht. Ten aanzien van de genoemde punten kan in de financiële toezichtwetgeving
een belangrijke stap voorwaarts worden gemaakt. De huidige wetgeving betreft
een relatief ingewikkeld complex aan wetten en lagere regelgeving dat op onderdelen
gedateerd is en niet-gerechtvaardigde verschillen tussen sectoren bevat. Hierdoor
sluit deze wetgeving niet aan bij het cross sectorale toezichtmodel, zoals
dat sinds medio 2002 in Nederland wordt gehanteerd. Bij het Algemeen deel
en de bijzondere delen wordt telkens ingegaan op welke wijze de marktgerichtheid
terugkomt in het voorstel. Specifieke aandacht daarbij zal steeds worden gegeven
aan de administratieve lasten.1.4 Stroomlijning en vernieuwingEen te grote hoeveelheid aan vernieuwende elementen heeft als risico dat
het wetgevingsproces te complex wordt om een spoedige en ordelijke wijziging
te bereiken. Een herordening van de bestaande wetgeving is dan ook het eerste
streven. De voorgenomen Wft betreft daarom voor een belangrijk deel een stroomlijning
van thans nog over verschillende sectorale wetten verdeelde materiële
normen. Ook worden enkele inhoudelijk nieuwe elementen geïntroduceerd,
waarvan de splitsing van het toezicht in gedragstoezicht en prudentieel toezicht
de meest fundamentele is. Ook op het terrein van de institutionele verhoudingen
tussen de Minister van Financiën en de toezichthouders zal de voorgenomen
Wft beleidsmatige vernieuwingen bevatten. Dit betreft onder meer de wijze
waarop door de toezichthouders rekening en verantwoording voor hun taken en
werkzaamheden uit hoofde van deze wet wordt afgelegd. De privaatrechtelijke
vormgeving van de AFM bestaat evenwel gehandhaafd Er bestaat thans namelijk
geen beleidsmatige noodzaak om de AFM om te vormen tot een publiekrechtelijk
zelfstandig bestuursorgaan. De aansturingsrelatie tussen de minister en de
AFM wordt niet bepaald door de vormgeving van de toezichthouder (privaatrechtelijk
of publiekrechtelijk). De bevoegdheden die aan de minister jegens de toezichthouder
zijn toegekend bij bijzondere wet, het onderhavige wetsvoorstel, zijn hiervoor
namelijk primair bepalend. Bovendien geldt als uitgangspunt bij dit wetsvoorstel
om het aantal vernieuwende elementen naast de kanteling van het toezicht beperkt
te houden. Een omvorming van de AFM tot een publiekrechtelijk ingericht bestuursorgaan
strookt hier niet mee. Een publiekrechtelijke positionering van de AFM zou
een onderscheid creëren ten opzichte van de privaatrechtelijke vormgeving
van DNB. Een gelijke positionering van beide pijlers in het financieel toezichtmodel
verdient de voorkeur. Ook de positie in internationaal verband (bijvoorbeeld
in Duitsland en Engeland is gekozen voor een private rechtsvorm) is van belang.
In de toelichting is hier een passage aan gewijd.1.5 Het functioneel toezichtmodel1.5.1 Het model in NederlandMet de kanteling van het toezicht van een sectoraal naar een functioneel
model is in overleg met de Tweede Kamer op basis van de nota Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector een
keuze gemaakt voor een functioneel toezichtmodel met twee toezichthouders.1 Het prudentieel toezicht is opgedragen aan DNB (/PVK)
met derhalve een duidelijke link naar «systeemstabiliteit» (taak
van DNB als centrale bank); het gedragstoezicht aan de AFM. Dit model is op
basis van de criteria doeltreffendheid, marktgerichtheid en efficiëntie
van het toezicht verkozen boven het sectorale toezichtmodel of concentratie
van het functionele toezicht bij één toezichthouder, los van
de centrale bank.Het gekozen model scoort analytisch goed op elk van de drie bovengenoemde
criteria. In een markt die zich sterk cross-sector ontwikkelt, is de doeltreffendheid
van het toezicht gediend met toezichthouders die zich voor alle instellingen
richten op hun soliditeit respectievelijk hun gedrag in de markt en ten opzichte
van de cliënt. De keuze voor twee toezichthouders doet het meest recht
aan beide vormen van functioneel toezicht en het daartussen bestaande onderscheid.
Door een toezichthouder specifiek en uitsluitend te belasten met het prudentieel
toezicht of het gedragstoezicht kan deze doeltreffend en snel optreden. De
uitoefening van de ene vorm van functioneel toezicht zal niet ten koste te
gaan van de andere. Dit had anders kunnen liggen wanneer gekozen was voor
het concentratiemodel. Bij één financiële toezichthouder
bestaat de kans dat het prudentiële aandachtsgebied dan wel het gedragstypische
aandachtsgebied ondersneeuwt. Ook voor de marktgerichtheid van een zich steeds
meer cross-sector ontplooiend toezicht biedt het functionele model voordelen.
Overlap en bijbehorende administratieve en financiële lasten kunnen in
dit model worden vermeden, mits de doelstellingen en werkterreinen van de
functionele toezichthouders niet alleen analytisch maar ook in de praktijk
worden gescheiden.Bijkomend voordeel van de keuze voor een functioneel model was dat het
model goed aansloot bij de taken, organisatie, expertiseopbouw en habitus
van de toezichthouders voor de hervorming. DNB en PVK richtten zich ook voor
de hervorming met name op het prudentieel toezicht. Voor beide geldt immers
dat hun toezichthoudende taken traditioneel in eerste instantie gericht zijn
op de soliditeit van banken respectievelijk verzekeraars. Hun werkzaamheden
op het terrein van het gedragstoezicht, waaronder bijvoorbeeld informatievoorziening
aan de cliënt, waren van jonger datum. Het overgrote deel van de taken
van de voormalige Stichting Toezicht Effectenverkeer (nu AFM) bestond daarentegen
uit gedragstoezicht. Het prudentieel toezicht dat zij uitvoerde op basis van
Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte), vormde geen onderdeel
van haar kerntaken en was verhoudingsgewijs beperkt van omvang. De gerichtheid
van de toezichthouders op óf prudentieel toezicht óf gedragstoezicht
bood derhalve de mogelijkheid naar een functioneel toezichtmodel te groeien.Zoals hierboven reeds is aangegeven, is een voorwaarde voor het succes
van het model een goede splitsing tussen beide toezichtdomeinen. De uitvoerbaarheid
daarvan is bij de keuze voor het functioneel model verkend met advies van
DNB, PVK en AFM. De eventuele risico's van overlap of competentiegeschillen
tussen de toezichthouders waarop in de afgelopen periode door verschillende
instanties is gewezen1, kan worden vermeden door
een heldere taakafbakening, zowel in toezichttaken als bij de uitoefening
van het toezicht. De Wft vervult in dit opzicht een belangrijke functie.In de Wft zal in de eerste plaats via met name de bijzondere delen de
verdeling van toezichttaken meer inzichtelijk worden gemaakt. Kort gezegd
richten de prudentiële regels (en daarmee het prudentieel toezicht) zich
op de financiële soliditeit van de onderneming en worden deze in het
tweede, prudentieel deel geplaatst; de gedragsregels (en daarmee het gedragstoezicht)
richten zich juist op het externe gedrag van ondernemingen en zijn te vinden
in het derde deel. Het overgrote deel van de bepalingen in de bestaande toezichtwetgeving
die worden overgenomen in de Wft, valt eenvoudig te rangschikken naar prudentieel
toezicht enerzijds of gedragstoezicht anderzijds. Ook de ervaringen die in
Australië zijn opgedaan met de splitsing tussen het prudentieel toezicht
en het gedragstoezicht onderstrepen dat.Het onderscheid tussen gedragstoezicht en prudentieel toezicht vertaalt
zich niet alleen in een duidelijke splitsing van taken maar vraagt ook bij
de uitvoering van het toezicht door beide toezichthouders om een heldere verdeling.
In dat verband is het van belang dat op basis van de Wft besluiten altijd
maar door één toezichthouder kunnen worden genomen. Voorop staat
derhalve dat de toezichthouders zelfstandig kunnen opereren in hun eigen toezichtdomein
en het toezicht niet lam wordt gelegd door competentiegeschillen. Dat neemt
niet weg dat een toezichthouder de ander waar nodig betrekt en diens oordeel
meeweegt bij de besluitvorming. In dat verband is tussen de toezichthouders
bij de doorvoering van de hervorming van het toezicht in 2002 een convenant
gesloten, evenals bijvoorbeeld ook de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) dat hebben. Dit
convenant voorziet in afspraken rond betrokkenheid over en weer bij de uitvoering
van het toezicht. In de Wft vindt splitsing tussen een prudentieel domein
en een gedragsdomein in concreto plaats in de bijzondere delen. De uitoefening
van bevoegdheden door de AFM en DNB is via de artikelen 1:8 en 1:7 gekoppeld
aan het betreffende bijzondere deel (voor AFM het derde deel, voor DNB het
tweede deel). In het Algemeen deel zullen bij de nu nog gereserveerde samenwerkingsbepalingen
worden opgenomen.Ter illustratie kan erop worden gewezen dat een financiële onderneming
ook na invoering van de Wft slechts van één van beide toezichthouders
een vergunning nodig heeft. Welke toezichthouder dat is, hangt af van de aard
van de onderneming. Als de onderneming voornamelijk onder prudentieel toezicht
staat – kredietinstellingen, verzekeraars en clearinginstellingen- dan
is DNB de vergunningverlenende instantie. Staat een onderneming voornamelijk
onder gedragstoezicht – effecteninstellingen, beleggingsinstellingen
en overige financiële dienstverleners – dan is AFM de vergunningverlenende
instantie. De vergunningverlenende toezichthouder zal de niet-vergunningverlenende
toezichthouder zo nodig bij de behandeling van de vergunningaanvraag betrekken. De uiteindelijke besluitvorming geschiedt echter door de
vergunningverlener.Een ander voorbeeld betreft de regelgeving inzake de bedrijfsvoering van
onder toezicht staande ondernemingen. Voor de meeste aspecten van bedrijfsvoering
valt een helder onderscheid te maken tussen prudentiële onderdelen en
gedragsonderdelen. De onderdelen die gericht zijn op de financiële soliditeit
van de financiële onderneming zoals procedures ter beheersing van soliditeitsrisico's
(onder meer kredietrisico, marktrisico en operationeel risico) vallen onder
verantwoordelijkheid van DNB. Onderdelen van bedrijfsvoering die gericht zijn
op het bevorderen van een ordelijk en transparant marktproces, zuivere marktpartijen
en consumentenbescherming komen voor rekening van de AFM. Het gaat dan met
name om interne procedures die voorschrijven hoe ondernemingen met externen
dienen om te gaan. Voorbeelden hiervan zijn procedures met betrekking tot
de verwerking en uitvoering van beursorders alsmede procedures inzake de informatieverstrekking
aan cliënten. Er is ook een beperkt aantal aspecten van de bedrijfsvoering
dat niet specifiek prudentieel of gedragstypisch van aard is. Het gaat om
algemene aspecten van bedrijfsvoering (zoals organisatiestructuur, interne
rapportagelijnen en beheerssystemen). Om overlap en competentiegeschillen
op deze terreinen te voorkomen is bij de opzet van de Wft voor een pragmatische
insteek gekozen, passend bij de bovenbeschreven systematiek voor vergunningverlening.
In de bijzondere delen van de Wft wordt geregeld dat de algemene onderdelen
van de bedrijfsvoering uitsluitend onder het toezicht vallen van de vergunningverlenende
toezichthouder. Concreet betekent dit dat de algemene eisen aan de bedrijfsvoering
voor verzekeraars en kredietinstellingen in het prudentieel deel van de Wft
worden opgenomen, terwijl dezelfde eisen voor beleggingsinstellingen en effecteninstellingen
in het gedragsdeel aan de orde komen. Op deze wijze worden de niet-specifieke
deelonderwerpen toch gesplitst over beide toezichthouders.Als derde voorbeeld kan worden genoemd de betrouwbaarheidstoetsing van
beleidsbepalers. Handhaving van integriteit is onmisbaar voor het bereiken
van verschillende toezichtdoelstellingen. De integriteit van financiële
instellingen en de instrumenten tot handhaving daarvan zijn derhalve van belang
voor zowel het prudentieel toezicht als voor het gedragstoezicht. Integriteit
behoort derhalve niet te worden gezien als een zelfstandige toezichtdoelstelling.
Ook hier geldt dat in de bijzondere delen van de Wft de taakverdeling tot
uitdrukking wordt gebracht, met het voortouw bij de vergunningverlenende toezichthouder.
Gelet op de kennis die de andere toezichthouder kan hebben over de betreffende
beleidsbepaler zal deze op passende wijze worden betrokken bij de oordeelsvorming.Overigens wordt opgemerkt dat financiële ondernemingen naast het
financieel toezicht, zoals iedere onderneming in de zin van artikel 81 e.v.
van het EG-Verdrag, onderworpen zijn aan het mededingingstoezicht dat de door
Commissie van de Europese Gemeenschappen en de NMa wordt uitgeoefend. Onderhavig
wetsvoorstel brengt hierin geen verandering.1.5.2 Internationale scenariobestendigheidDe Nederlandse financiële sector kan op onderdelen vooraanstaand
worden genoemd in de wereld. Het is een competitieve, innovatieve sector met
instellingen die mondiaal opereren en ook binnenlands een levendige en innovatieve
situatie. De internationaal erkende kwaliteit van het Nederlandse toezicht
draagt daaraan bij. Om dit zo te houden, is naast het cross-sectorale perspectief
de internationale dimensie van het toezicht van belang. Ook in de toekomst
moeten de toezichthouders, en daarmee de financiële sector, kunnen profiteren
van de internationale aansluiting op internationale samenwerkingsvormen en
de inhoudelijke discussies die daarin worden gevoerd. De thans
te zetten stappen met betrekking tot de institutionele vormgeving van het
toezicht moeten internationaal scenariobestendig zijn.Ontwikkelingen in EuropaDe Europese discussie over toezicht richt zich op de gevolgen van de integratie
van de financiële markten, zowel cross-sector als cross-border. Zij concentreert
zich tot nu toe met name op onderwerpen als harmonisatie van regelgeving en
vergroting van de samenwerking in de uitvoering van het toezicht. Bij de harmonisatie
van regelgeving staat de cross-sectorale dimensie steeds prominenter op de
agenda. Het gedragstoezicht – dat beduidend korter op de Europese agenda
staat dan het prudentieel toezicht – wordt in toenemende mate vanuit
een cross-sectoraal perspectief benaderd. Richtlijnen inzake elektronische
handel en verkoop op afstand1 leggen bijvoorbeeld
financiële ondernemingen dezelfde verplichtingen jegens de cliënt
op, onafhankelijk van de vraag tot welke sector zij behoren. Verder tekent
zich ook op prudentieel terrein een cross-sectorale ontwikkeling af. Een bekend
voorbeeld is de richtlijn financiële conglomeraten.2 Daarnaast kan gewezen worden op de gelijktrekking van de richtlijnen
betreffende de sanering en liquidatie van kredietinstellingen en verzekeringsinstellingen.3 De van oorsprong separate richtlijnen zijn gedurende
het onderhandelingsproces inhoudelijk meer gelijk getrokken om ongerechtvaardigde
verschillen te vermijden en problemen bij de afwikkeling van financiële
conglomeraten te voorkomen.De implicaties van de toenemende Europese integratie voor de inrichting
van het Europees toezicht zijn nog verre van uitgekristalliseerd. De verwachting
is dat de internationalisering van de financiële markten op termijn zal
vragen om een Europees stelsel van toezichthouders, waarbij de besluitvorming
ten dele verschuift van nationaal naar internationaal niveau. De uitvoering
van het toezicht kan in dat geval overigens op decentraal niveau blijven,
gegeven het feit dat die dicht bij de onder toezicht staande instellingen
plaatsvindt. Voor dergelijke grootse stappen is het echter nog veel te vroeg.
De huidige mate van integratie in de Europese Unie rechtvaardigt een dergelijke
ontwikkeling nog niet. Daarnaast zijn er de huidige verschillen tussen lidstaten
qua inrichting van het toezicht. Voordat het zover is zal de meest ideale
structuur zich op nationaal niveau moeten ontwikkelen.Toonaangevend voor de nationale ontwikkelingen binnen de Europese Unie
zijn op dit moment het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, en Frankrijk.4 Evenals in Nederland zijn in deze landen de cross-sectorale
ontwikkelingen in de financiële sector en het beleid aanleiding voor
hervormingen in de inrichting van het toezicht. Daarbij worden verschillende
keuzes gemaakt. In het Verenigd Koninkrijk is
met de oprichting van de Financial Services Authority (FSA) het concentratiemodel
ingevoerd, dat wil zeggen dat de keuze is gemaakt voor één financieel
toezichthouder die zich op zowel het prudentieel als het gedragstoezicht richt.
Deze toezichthouder staat volledig los van de centrale bank. In Duitsland is men overgegaan naar een model dat het best kan worden
omschreven als een tussenvariant van het concentratiemodel en het functioneel
model. De voormalige drie sectorale toezichthouders zijn ondergebracht in
één Bundesanstalt für Finanzaufsicht. Het toezicht op de
financiële sector wordt daarmee samengevoegd. Anders dan het concentratiemodel
van het Verenigd Koninkrijk, maar vergelijkbaar met het functioneel model
van Nederland, is in Duitsland gekozen voor een sterke rol van de centrale
bank. De in de praktijk reeds sedert jaren bestaande link tussen de centrale
bank en het bankentoezicht is wettelijk vastgelegd en daarmee verder versterkt:
de toezichthouder zal zich bij zijn toezichtactiviteiten op banken in het
algemeen baseren op bevindingen van de Bundesbank. Medewerkers
van de Bundesbank en de Landeszentralbanken die zich reeds bezighielden met
het toezicht op het bankwezen en de bankentoezichthouder ondersteunen, doen
dat ook nu nog. Frankrijk erkent de noodzaak te
komen tot een cross-sectorale aanpak, maar is niet van plan over te gaan naar
een concentratiemodel. Aarzelingen lijken te bestaan ten aanzien van het concentratiemodel,
met name ten aanzien van het risico van machtsconcentratie en het risico van
onderbrengen van uiteenlopende doelstellingen (prudentieel en gedrag) bij
een enkele toezichthouder. Frankrijk lijkt derhalve voor een vergelijkbaar
denkproces te staan als Nederland. Aanzetten zijn gedaan om het toezichtmodel
aldaar te vereenvoudigen. Pijlers daarbij zijn nauwe samenwerking tussen het
onderdeel van de centrale bank dat prudentieel toezicht uitoefent en de verzekeringstoezichthouder
enerzijds, en de samenvoeging van het marktentoezicht binnen één
toezichthouder anderzijds.De cross-sectorale ontwikkelingen in Europees verband, zowel op het gebied
van regelgeving als bij hervormingen in nationale context, wekken de verwachting
dat een eventueel toekomstig Europees stelsel van toezichthouders ook een
cross-sectorale oriëntatie zal kennen.1 Nog
sterker dan op nationaal niveau lijkt het daarbij aangewezen om op enigerlei
wijze een inhoudelijke splitsing te maken. In internationaal verband zou bij
een stelsel van geconcentreerde toezichthouders immers niet alleen gelden
dat dit stelsel rekening zou moeten houden met verschillende doelstellingen,
maar daarnaast ook met verschillende nationale achtergronden. Op Europees
niveau zal ook het door Frankrijk aangehaalde argument over machtsconcentratie
aan belang winnen.Tot slot, maar niet van minder belang, is er in het Europese perspectief
de positie van de ECB. Deze maakt zich terecht sterk voor het verband tussen
systeemtoezicht en prudentieel toezicht. De ECB benadrukt het belang bevoegdheden
aan centrale banken toe te kennen ten aanzien van het prudentieel toezicht
op de financiële sector, met name ten aanzien van banken maar –
gelet op de opkomst van financiële conglomeraten – bij voorkeur
ook ten aanzien van andere financiële instellingen. Tegelijkertijd erkent
de ECB dat het gedragstoezicht minder verband houdt met de activiteiten van
centrale banken, zodat de centrale banken op dat gebied geen rol behoeven.2 In zijn bijdrage aan de publicatie naar aanleiding van
een door het ministerie van Financiën georganiseerde conferentie over
toezicht in Europa breekt het ECB-bestuurslid Tommaso Padoa-Schioppa een lans
voor het thans door de Nederlandse toezichthouders voorgestelde en in deze
nota overgenomen model.3Conclusie binnen Europa is dat in de meeste landen sprake is van ontwikkeling
in de richting van een cross-sectoraal model, maar dat de kaarten voor hetzij
het concentratiemodel hetzij een functioneel model nog niet zijn geschud.
Gekozen wordt voor het concentratiemodel, het functioneel model met een rol
voor de centrale bank of een tussenvariant. De evolutie nu in Nederland naar
een functioneel model is in die zin scenariobestendig dat in een verdere toekomst,
als daar aanleiding toe zou ontstaan, altijd nog gekozen kan worden voor concentratie.
Het gekozen functioneel model sluit aan bij de aandachtspunten gedefinieerd
door de ECB. Gegeven het belang van de Nederlandse financiële ondernemingen
en het Nederlandse beleid om internationaal vooraanstaand te blijven en er
derhalve in 2002 reeds grond was voor hervorming, is aldus gekozen voor een
in beide opzichten Europees robuuste aanpak.De Verenigde StatenDe ontwikkelingen buiten Europa zijn ook van belang. De grotere Nederlandse
financiële instellingen realiseren veelal een belangrijk deel van hun
omzet in de Verenigde Staten. In 1999 is daar
de Gramm-Leach-Bliley wet aangenomen die uiteenlopende financiële
instellingen formeel in staat stelt om gezamenlijk als financieel conglomeraat
te opereren. De Federal Reserve (centrale bank) is hierbij aangewezen als
coördinator voor het toezicht op de holding van financiële conglomeraten,
terwijl de separate toezichthouders toezicht blijven houden op de (sectorale)
conglomeraatsonderdelen. Tot op heden is Citigroup – gevormd uit Citicorp
(bank) en Travelers (verzekeraar) – het enige conglomeraat van belang.
Wel is in de Verenigde Staten evenals in Nederland sprake van vervlechting
van financiële producten. De verwachting is dat als meer conglomeraten
ontstaan en integratie binnen deze conglomeraten over de tijd heen plaatsvindt,
de inrichting van het Amerikaanse toezicht verder zal worden geconsolideerd.
Het toezicht in de Verenigde Staten is thans complex georganiseerd: sectoraal
op federaal niveau voor banken en effecteninstellingen; daarnaast op staatniveau
in combinatie met de Federal Reserve alternatief bankentoezicht; verzekeringstoezicht
op staatniveau.1.6 Structuur van het wetsvoorstel en de gekozen aanpakDe eerdergenoemde financiële toezichtswetten, zullen worden omgezet
naar de eerste drie delen waaruit de Wft zal bestaan: het Algemeen deel en
twee bijzondere delen. Het tweede deel van de Wft wordt het Deel Prudentieel
toezicht. Dit deel zal alle prudentiële normen voor de ondernemingen
bevatten. Het derde deel van de Wft zal de gedragsnormen bevatten voor de
verschillende financiële ondernemingen (Deel Gedragstoezicht). Een vierde
deel zal later, naar verwachting na inwerkingtreding van de Wft, hieraan worden
toegevoegd om het toezicht op de infrastructuur van de financiële markten
te regelen.1 In het vijfde deel zullen aanpassingen
van andere wetgeving, overgangsrecht en slotbepalingen worden opgenomen.De totstandkoming van de Wft is omvangrijk en complex. Om deze reden vraagt
de implementatiemethode om bijzondere aandacht.2
Bij de voorbereiding is gekeken naar de ervaringen met andere omvangrijke
wetsvoorstellen, zoals het Belastingplan 2000. Mede op basis van deze ervaringen
kunnen – op hoofdlijnen – voor de voorgenomen Wft twee mogelijke
implementatiemethoden worden onderscheiden. De eerste methode is het zogenaamde
«big bang» model. In dit model wordt de Wft als geheel voorbereid
en ingebracht in het parlementaire proces en treedt deze ook integraal op
één moment in werking. Op datzelfde moment wordt tevens de momenteel
geldende toezichtwetgeving ingetrokken. De tweede methode houdt in dat er
in fases naar de eindstructuur wordt toegegroeid. In dit model zou op verschillende
momenten een deel van de Wft in werking treden, waarbij tegelijkertijd de
met dat deel corresponderende bepalingen in de tot dan toe geldende wetgeving
worden ingetrokken.Gekozen is voor een combinatie van beide implementatiemethodes. De Wft
wordt door middel van één wetsvoorstel ingebracht in het parlementaire
proces. Dit betreft het voorliggende wetsvoorstel. Het wetsvoorstel bevat
thans het Algemeen deel en reserveringen voor de andere vier delen. Laatstbedoelde
delen zullen, met – naar verwachting – uitzondering van het vierde
deel, bij nota van wijziging aan het wetsvoorstel worden toegevoegd. Achtergrond
van het in een later stadium toevoegen van het tweede, derde en vierde deel
aan dit wetsvoorstel is dat Wft zo omvangrijk is, dat het voor de meeste betrokkenen
als te belastend wordt ervaren om het in één keer inhoudelijk
te behandelen, terwijl de inhoudelijke thema's goed van elkaar te onderscheiden
zijn. In verband hiermee hebben verscheidene brancheorganisaties verzocht
om de consultatie over de verscheidene delen niet gelijktijdig te laten plaatsvinden.
Voor het parlementaire proces spelen vergelijkbare overwegingen. De inwerkingtreding
van de verschillende delen van het wetsvoorstel is wel op één moment voorzien. Gezien de aard en de omvang zullen de voorgenomen
nota's van wijziging waarin de volgende delen zijn vervat voor advies worden
voorgelegd aan Raad van State, zoals aanwijzing 277 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving ook voorschrijft. Bij de behandeling van deze nota's van wijziging
krijgt de Raad van State gelegenheid om in te gaan op de eventuele samenhang
met eerder voorgelegde delen.Er is niet voor gekozen om de afzonderlijke delen in verschillende wetsvoorstellen
onder te brengen die uiteindelijk samen één wet vormen, zoals
bijvoorbeeld ingeval van de Algemene wet bestuursrecht is gedaan. Reden hiervoor
is dat het algemene deel en de bijzondere delen niet afzonderlijk in werking
kunnen treden. Verwerping van één van de afzonderlijke wetsvoorstellen
door de Staten-Generaal zou onomkeerbare gevolgen meebrengen voor de andere
wetsvoorstellen.Het is belangrijk de doorlooptijd van het wetgevingsproces zo veel mogelijk
te beperken. Een lange doorlooptijd zou te grote onzekerheid en lasten met
zich meebrengen. Dit geldt met name voor de implementatie van nieuwe beleidstrajecten
en Europese Richtlijnen. Zolang de Wft niet in werking is getreden zullen
deze implementaties twee keer moeten plaatsvinden, namelijk een keer in de
huidige wetgeving én een keer in de Wet op het financieel toezicht.Het werken met deelprojecten stelt specifieke eisen aan de bewaking van
de inzichtelijkheid van het hele proces en aan de consistentie en onderlinge
samenhang van de deelprojecten. In de voorbereiding van de verschillende delen
wordt hieraan veel aandacht gegeven en worden de nodige initiatieven ontplooid.
Binnen het ministerie van Financiën is ten behoeve van de herziening
van de wetgeving een projectorganisatie ingericht. De bewaking van de consistentie
tussen de verschillende deeltrajecten, was een belangrijk aandachtspunt bij
de inrichting en hiervoor zijn de nodige organisatorische maatregelen getroffen.
De financieel toezichthouders hebben enkele medewerkers gedetacheerd bij het
ministerie van Financiën. Voorts zijn de marktpartijen en consumentenorganisaties
op verscheidene momenten bij de voorbereiding van het wetsvoorstel betrokken.
Hierdoor zijn de ervaring en wensen vanuit de toezichtpraktijk en sector volop
betrokken bij het opstellen van de nieuwe wetgeving.2. ALGEMEEN DEEL2.1 InleidingIn het voorgestelde Algemeen deel worden de onderwerpen geregeld die voor
beide toezichtgebieden relevant zijn. Deze betreffen een aantal definitiebepalingen,
de inrichting van de toezichthouders (inclusief de institutionele positie
van de toezichthouder), het instrumentarium van de toezichthouder alsmede
algemene procedurele aspecten.De verschillende bestaande sectorale wetten bevatten op onderdelen sterk
vergelijkbare onderwerpen. In de nieuwe wet kan in het Algemeen deel voor
deze onderwerpen zoveel mogelijk met een uniforme regeling worden volstaan.
Dit betreft zowel de institutionele bepalingen waarin de relatie tussen de
minister en de toezichthouders wordt geregeld als het instrumentarium dat
de toezichthouder nodig heeft voor het uitoefenen van het toezicht en de bestuursrechtelijke
handhaving. Ook algemene onderwerpen als geheimhouding en procedurele regels
voor vergunningverlening, notificatie en registratie zijn in het Algemeen
deel opgenomen. Verder wordt de rechtsgang bij besluiten van de toezichthouder,
in aanvulling op de bepalingen die uit hoofde van de Algemene wet bestuursrecht
gelden, in het Algemeen deel geregeld. Ten slotte wordt de basis voor de doorberekening van kosten in het Algemeen deel neergelegd. De samenwerkingsbepalingen
(nationaal en internationaal tussen toezichthouders) en de publicatiebevoegdheden
zullen uiteindelijk ook in het Algemeen deel worden geregeld. Deze aanvullingen
op het Algemeen deel worden opgenomen in de wetsvoorstellen die het prudentieel
of het gedragsdeel bevatten.De mate van marktgerichtheid van de Wft als geheel komt het meest duidelijk
tot uitdrukking in de door de sector te maken kosten die handelen in overeenstemming
met de (materiële) normen van de Wft met zich mee brengen. Administratieve
lastendruk en nalevingskosten voor ondernemingen zullen derhalve vooral in
de bijzondere delen – waarin de materiële normen zijn opgenomen
die zich richten tot ondernemingen – tot uitdrukking komen. De regels
uit het Algemeen deel drukken voornamelijk op de financieel toezichthouders.Niettemin draagt ook het Algemeen deel bij aan de marktgerichtheid van
de wet als geheel. Bij het opstellen van het Algemeen deel is bovendien getracht
zoveel mogelijk aan te sluiten bij het bestaande wettelijk kader van algemene
wetten als de Algemene wet bestuursrecht, het Burgerlijk Wetboek en de Wetboeken
van Strafrecht en Strafvordering. Voor marktpartijen betekent dit bijvoorbeeld
in concreto dat kennis van het algemene bestuurs- en bestuursprocesrecht volstaat
waar het betreft de algemeen bestuursrechtelijke figuren en bevoegdheden die
in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Slechts daar waar nodig is in het wetsvoorstel
voorzien in specifieke bevoegdheden waarvoor bijzondere expertise van het
financiële toezichtrecht nodig is. Het Algemeen deel beoogt aldus een
kader te scheppen voor een laagdrempelige en faciliterende wet voor de financiële
marktsector.2.2 Administratieve lastenZoals hiervoor al aangegeven bevat het onderhavige Algemeen deel geen
materiële informatieverplichtingen voor bedrijven en burgers. Het Algemeen
deel schept het kader voor de bijzondere delen. In deze delen zijn de materiële
informatieverplichtingen opgenomen van financiële ondernemingen aan de
toezichthouders. De (praktische) uitvoering hiervan is geregeld in algemene
maatregelen van bestuur en algemeen verbindende voorschriften van de toezichthouders.
De wijze van uitvoering van het toezicht is van grote invloed op de administratieve
lasten. Daarom wordt ernaar gestreefd om met inachtneming van de kwaliteit
van het toezicht zoveel mogelijk administratieve lasten te voorkomen in de
algemene maatregelen van bestuur en de algemeen verbindende voorschriften
van de toezichthouders. De informatieverplichtingen in de bestaande toezichthouderregels
worden in het kader van de herijking van het niveau van regelgeving kritisch
bezien.De reductie van administratieve lasten waarnaar wordt gestreefd in de
Wft, wordt onder meer behaald doordat financiële ondernemingen die meerdere
diensten aanbieden voortaan kunnen volstaan met één geïntegreerde
rapportage aan de AFM en één aan DNB. Dit als gevolg van de
splitsing van het toezicht in gedragstoezicht en prudentieel toezicht. Verder
wordt reductie nagestreefd door eerder genoemde stroomlijning van de verschillende
wetten binnen de Wft. De reductie uit hoofde van de Wft past in het bredere
kader ter uitvoering van de kabinetsdoelstelling om in deze kabinetsperiode
de administratieve lastendruk met 25% ten opzichte van 31 december 2002
te verminderen. Daarbij zijn ook meegenomen de administratieve lasten voortvloeiend
uit de bestaande toezichtwetten die zullen worden opgenomen in de Wft. Dit
geldt ook voor de administratieve lasten die voortvloeien uit de regelgeving
van de toezichthouders. Het ministerie van Financiën heeft ten behoeve
van de aanpak van administratieve lasten als gevolg van toezicht
op de financiële markten een bestuurlijke gemengde commissie, projectgroep
en werkgroepen ingesteld met marktpartijen en financiële toezichthouders.
De gemengde commissie heeft eind 2003 concrete voorstellen gedaan over het
kwantitatieve reductiepotentieel van administratieve lasten ten opzichte van
31 december 2002. Daartoe heeft Cap Gemini een nulmeting gedaan van de
administratieve lasten, voortvloeiend uit de bestaande financiële toezichtwetgeving.
Aan de hand van deze complete nulmeting en het daaruit resulterende standaardkostenmodel
zijn de administratieve lasten van de reductievoorstellen eind 2003 gekwantificeerd.In de voorgenomen Wft zal tevens sprake zijn van een uitbreiding van de
wettelijke bepalingen ten aanzien van informatieverplichtingen als gevolg
van de implementatie van nieuwe Europese richtlijnen. Deze wettelijke bepalingen
zullen in de bijzondere delen van de Wft worden opgenomen en aldaar worden
gekwantificeerd. Bij de formulering zal volop aandacht worden besteed aan
het zoveel mogelijk voorkomen van administratieve lasten.Voor wat betreft de reductie van de administratieve lasten van de voorgestelde
Wft als geheel kan het volgende worden opgemerkt. De administratieve lasten
van de bestaande toezichtwetten die zullen opgaan in de Wft bedragen op basis
van de EIM-nulmeting en het standaardkostenmodel met peildatum 1 september
2002 in totaal ca. € 91 mln. Met het oog op bovengenoemde redenen
is het streven om deze administratieve lasten met ca. 5% á 10% te reduceren.
Een nadere kwantificering alsmede onderbouwing vindt plaats in de bijzondere
delen van de Wft en de daarop gebaseerde regelgeving.2.3 Aanwijzing van de toezichthoudersDe huidige toezichtwetten hanteren een onderling afwijkende methodiek
voor de aanwijzing van rechtspersonen die in Nederland als toezichthouder
op de financiële markten optreden. In de Wtk 1992 wordt de met naam genoemde
rechtspersoon als toezichthouder aangeduid, in de Wtv 1993 en de Wtn wordt
een bij besluit van de ministers van Financiën en van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid aan te wijzen rechtspersoon als toezichthouder aangeduid en
in de Wte 1995 en de Wtb wordt de Minister van Financiën als toezichthouder
aangewezen. Beide laatstgenoemde wetten bieden de Minister van Financiën
de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur bevoegdheden aan een
rechtspersoon over te dragen.Bovenstaande verschillen kunnen historisch worden verklaard. Er is echter
geen beleidsmatige noodzaak meer om de verschillen te handhaven. Het wordt
wenselijk geacht om een eenvormige methodiek van aanwijzing van de toezichthouders
te hanteren. Daarbij is de keus gevallen op de methode van de Wtk 1992. Deze
keuze voor attributie van toezichtbevoegdheden aan de met naam genoemde rechtspersoon
heeft tot gevolg dat in het Algemeen deel de AFM als gedragstoezichthouder
en DNB als prudentieeltoezichthouder wordt aangewezen. Attributie van toezichtbevoegdheden
aan deze in de wet genoemde rechtspersonen wordt het meest passend geacht
gelet op hun positionering als zelfstandige bestuursorganen en het beginsel
«toezicht op afstand». Voorts bevordert deze keuze, in vergelijking
met de huidige per sectorale wet verschillende systematiek, de duidelijkheid
voor onder toezicht staanden en het publiek wanneer het gaat over welke toezichthouder
voor welk deel van het toezicht op de financiële markten verantwoordelijkheid
is.De attributie van toezichtbevoegdheden heeft geen betrekking op de bevoegdheid
tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Deze
regelgevende bevoegdheid zal, anders dan bijvoorbeeld in de huidige Wtk 1992
het geval is, in beginsel zijn voorbehouden aan de Kroon. In specifieke onderdelen
van Wft zal worden bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
(nadere) regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de wet. Overeenkomstig
de Aanwijzingen voor de regelgeving zal de regelgevende bevoegdheid van de
toezichthouders die bij algemene maatregel van bestuur aan hen kan worden
gedelegeerd, daarbij worden ingekaderd en toegespitst op onderdelen die technisch
of organisatorisch van aard zijn of samenhangen met de uitvoering van het
toezicht. Voor die gevallen bevat het onderhavige Algemeen deel bepalingen
die erop zijn gericht de marktpartijen bij de totstandkoming van de voorschriften
te betrekken en de minister in staat te stellen zijn verantwoordelijkheid
voor de inhoud en de kwaliteit van de regelgeving door de toezichthouder waar
te maken. Naast deze procedurele en inhoudelijke waarborgen van de voorgestelde
artikelen 1:11 en 1:12 zal de delegatie van regelgeving in de delegerende
regeling concreet en nauwkeurig worden begrensd, bijvoorbeeld door opname
van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden
gebruikt. De regeling van de artikelen 1:11 en 1:12 geven de mogelijkheid
om de kwaliteit van het regelgevende kader te waarborgen.Het wetsvoorstel bevat enkele bepalingen omtrent de inrichting en taak
van de organen van de rechtspersoon die als toezichthouder is aangewezen.
De bestuurlijke inrichting van DNB is en blijft geregeld in de Bankwet 1998
en de statuten van DNB. Ten aanzien van de Autoriteit Financiële Markten
zijn alleen vanuit het oogpunt van stroomlijning wijzigingen ten opzichte
van de huidige regelgeving met betrekking tot de inrichting voorzien. Wel
is de taak van de raad van toezicht, onder meer in zijn relatie met het bestuur
van de AFM, verduidelijkt.Er bestaat thans geen aanleiding de AFM om te vormen tot een publiekrechtelijk
zelfstandig bestuursorgaan. De aansturingrelatie tussen minister en de AFM
kan wettelijk worden vastgelegd onafhankelijk van de vorm (privaatrechtelijk
of publiekrechtelijk). Hiervoor zijn de bevoegdheden die aan de minister jegens
de toezichthouder bij bijzondere wet zijn toegekend, zoals de onderhavige
voorgestelde wet, bepalend. Bovendien geldt als uitgangspunt bij het wetsvoorstel
om het aantal vernieuwende elementen naast de kanteling van het toezicht enigszins
beperkt te houden. Een omvorming van de AFM tot een publiekrechtelijk ingericht
bestuursorgaan strookt hier niet mee. Een publiekrechtelijke positionering
van de AFM lijkt ook niet wenselijk, vanwege de privaatrechtelijke vormgeving
van DNB. Een gelijke positionering van beide pijlers in het financieel toezichtmodel
verdient de voorkeur.2.4 Rekening en verantwoording toezichthoudersHet beginsel «toezicht op afstand» blijft, evenals in het
verleden het geval is geweest, onverkort van waarde in het belang van een
onafhankelijke en deskundige uitoefening van het toezicht op de financiële
markten en op de op deze markten werkzame ondernemingen. Onderhavig wetsvoorstel
handhaaft het beginsel «toezicht op afstand». Dit beginsel is
gebaseerd op de volgende uitgangspunten. De toezichthouders zijn onafhankelijk
in de wijze waarop het toezicht door hen wordt uitgeoefend. De toezichthouders
dienen daarbij te opereren vanuit hun specifieke deskundigheid en binnen het
wettelijke kader. De Minister van Financiën is verantwoordelijk op afstand.
Deze verantwoordelijkheid betreft de kwaliteit van de regelgeving, de verantwoordelijkheid
voor een adequaat toezichtinstrumentarium en de benoeming en het ontslag van
de bestuurders van de toezichthouders. Het uitgangspunt is dat de toezichthouders
onafhankelijk zijn in de uitoefening van het toezicht houdt in dat de minister
slechts onderzoek zal doen, indien zijn verantwoordelijkheid op afstand dat
vereist. Het voorgaande heeft evenwel niet tot gevolg dat de onafhankelijkheid
van de toezichthouders onbeperkt is. De minister dient toe te zien op de uitvoering
van de toezichtwetgeving en moet zich een juist oordeel kunnen vormen over
de wijze waarop de toezichthouder de wet uitvoert of heeft uitgevoerd. De
minister moet tevens kunnen ingrijpen indien een toezichthouder niet opereert
zoals minister en parlement voor ogen stonden toen het toezicht aan die toezichthouder
werd opgedragen. Daartoe dient de minister over specifieke bevoegdheden te
beschikken ten aanzien van de individuele toezichthouders.Bij de aankondiging van de herziening van het toezicht op de financiële
marktsector is aangegeven dat bij de verdere stroomlijning zou worden bezien
of de bestaande relatie tussen minister en toezichthouders aanpassing behoeft
aan de huidige inzichten, onder meer in het licht van het Voorstel van wet
tot het vaststellen van regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kamerstukken
I 2001–2002, 27 426). In het Voorstel van wet tot het vaststellen
van regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (hierna: Kaderwet zbo's)
is een aantal beginselen neergelegd voor de verhouding tussen de verantwoordelijke
minister en de privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandige bestuursorganen
zoals de financiële toezichthouders. Deze beginselen hebben betrekking
op:1. de informatievoorziening door zelfstandige bestuursorganen;2. het toezicht door de minister;3. het beheer en de verantwoording door zelfstandige bestuursorganen.De in het voorstel voor de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen neergelegde
beginselen behoren als uitgangspunt ook in de verhouding tussen de Minister
van Financiën en de financiële toezichthouders te gelden, met dien
verstande dat vanwege het karakter van de toezichthouders en de daarbij passende
invulling van het beginsel «toezicht op afstand» deze beginselen
nader worden ingevuld. In dit voorstel is nog niet meegenomen de Nederlandse
code voor corporate governance («code-Tabaksblat») die december
2003 is gepresenteerd. De gevolgen daarvan voor de inrichting van de toezichthouders
worden in kaart gebracht en in een later stadium in het wetsvoorstel verwerkt.Ad 1: de informatievoorziening door zelfstandige bestuursorganenIn het wetsvoorstel is bepaald dat de toezichthouder jaarlijks een jaarverslag
opstelt waarin de taakuitoefening en het gevoerde beleid worden beschreven.
Het jaarverslag zal aan de Tweede Kamer worden toegezonden. Het jaarverslag
zal tevens door de toezichthouder openbaar worden gemaakt, met dien verstande
dat in beginsel geen vertrouwelijke gegevens met betrekking tot afzonderlijke
ondernemingen en personen in het jaarverslag zullen worden opgenomen. In het
jaarverslag zullen de toezichthouders ook het beleid met betrekking tot de
zogenoemde kwaliteitszorg beschrijven, dat erop gericht dient te zijn de relatie
met bijvoorbeeld cliënten en onder toezicht staanden te verbeteren. Zo
zullen de toezichthouders met betrekking tot de uitoefening van hun taken
en bevoegdheden toezien op zorgvuldige behandeling van personen, ondernemingen
en instellingen en op zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en klachten
die worden ontvangen.Ad 2: het toezicht door de ministerDe minister moet kunnen ingrijpen, indien een toezichthouder zijn taak
ernstig verwaarloost. Daartoe moet de minister ook inlichtingen bij de toezichthouder
kunnen inwinnen, teneinde zich een oordeel te vormen over de toereikendheid
van de wet of de wijze waarop de toezichthouder deze uitvoert of heeft uitgevoerd
indien dat ter wille van het toezicht nodig blijkt. Deze taak, ook wel omschreven als «toezicht op toezicht» is
sinds enige jaren in de verschillende toezichtwetten opgenomen. De door de
minister verkregen inlichtingen zullen, mede gelet op door Europese richtlijnen
voorgeschreven geheimhoudingsverplichtingen, indien het vertrouwelijke gegevens
betreft geheim blijven. Desalniettemin kan de minister zijn bevindingen en
daaruit getrokken conclusies aan de Tweede Kamer mededelen. Indien de toezichthouder
zijn taak ernstig verwaarloost, kan de minister de noodzakelijke voorzieningen
treffen. De minister zal daartoe echter, behoudens spoedeisende gevallen,
niet overgaan dan nadat hij de toezichthouder in de gelegenheid heeft gesteld
om binnen een door de minister te bepalen termijn alsnog zijn taak naar behoren
uit te voeren. Dit element is nieuw in de verhouding tussen de minister en
de financiële toezichthouders. Indien de minister van deze zware bevoegdheid
gebruik maakt zal de Tweede Kamer daarvan onverwijld in kennis worden gesteld.Ad 3: het beheer en de verantwoording door de toezichthouderHet voorgenomen Algemeen deel bevat, als gezegd, een aantal nieuwe elementen
in de verhouding tussen de minister en de toezichthouders met betrekking tot
de wijze waarop door laatstgenoemden financiële rekening en verantwoording
wordt afgelegd. Deze elementen zijn mede opgenomen in het licht van het voorstel
voor de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. De toezichthouders zullen voortaan
jaarlijks een begroting van de voor het volgende jaar te verwachten baten
en lasten opstellen en deze ter instemming aan de minister voorleggen. Een
panel van representatieve belanghebbenden zal in de gelegenheid worden gesteld
gezichtspunten ten aanzien van de begroting kenbaar te maken. De toezichthouder
zal van de begroting waarmee is ingestemd mededeling doen in de staatscourant.De begrotingssystematiek van de toezichthouders zal voortaan zijn gebaseerd
op de uitgangspunten zoals die voor de overheid en daaraan gelieerde instellingen
gelden volgens Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). De begroting
van de AFM is al langs deze lijnen opgezet. Met betrekking tot DNB is een
aanvang gemaakt met een dergelijke VBTB-systematiek.De beoordeling van de begroting dient efficiënt en transparant te
verlopen. Daartoe is een toetsingskader ontwikkeld op basis waarvan het intern
toezichthoudende orgaan van de toezichthouder, een raad van toezicht of een
raad van commissarissen, primair verantwoordelijk zal zijn voor het beoordelen
en vaststellen van de begroting en toelichting. De begroting behoeft vervolgens
instemming van de minister. De minister zal zich voor zijn besluit omtrent
instemming mede baseren op de bevindingen van de Raad van toezicht resp. Raad
van commissarissen. Indien in de loop van een begrotingsjaar aanmerkelijke
verschillen dreigen te ontstaan tussen de werkelijke en begrote baten en lasten,
zal de toezichthouder de minister hierover onverwijld dienen te informeren.
Een eveneens nieuw element in het Algemeen deel betreft de vorming van een
exploitatiesaldo.De AFM zal voortaan de jaarrekening ter instemming aan de minister zenden.
De accountant die een verklaring omtrent de getrouwheid van de jaarrekening
afgeeft, dient tevens een verslag van zijn bevindingen bij te voegen omrent
de rechtmatige inning en besteding van de middelen door de toezichthouder.
Een eveneens nieuw element betreft de door deze accountant bij zijn verklaring
te voegen bevindingen over de vraag of het beheer en de organisatie van de
toezichthouder uit hoofde van deze wet voldoen aan eisen van doelmatigheid.DNB zal zorgdragen voor een afzonderlijke verantwoording van de taken
en werkzaamheden uit hoofde van dit wetsvoorstel en deze door de raad van
commissarissen vastgestelde verantwoording ter instemming aan de minister
voorleggen. DNB oefent, naast de overige nationale taken en werkzaamheden
uit hoofde van de Bankwet 1998, als geïntegreerd onderdeel van het Europees
Stelsel van Centrale Banken immers ook andere activiteiten uit dan de bij
de voorgestelde Wft opgedragen toezichttaken. De desbetreffende bepaling is
ontleend aan een vergelijkbare bepaling opgenomen in het voorstel voor een
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen ten aanzien van die zelfstandige bestuursorganen
die naast hun zogenoemde ZBO-taken tevens andere taken en werkzaamheden uitoefenen.In het kader van de beoordeling van het functioneren van de toezichthouder
is voorzien in een periodiek te houden evaluatie. De minister stuurt elke
vijf jaar een verslag aan het parlement over de doelmatigheid en de doeltreffendheid
van het functioneren van de toezichthouder.2.5 Toezicht en handhavingVoor de bevoegdheden die betrekking hebben op handhaving, staat in onderhavig
wetsvoorstel stroomlijning en harmonisatie van de in de huidige financiële
toezichtwetten opgenomen bevoegdheden voorop. Een ander belangrijk uitgangspunt
is (verdere) afstemming met de Algemene wet bestuursrecht, die als algemene
wet fungeert voor de bestuursrechtelijke bevoegdheden in de financiële
toezichtwetgeving. Zoveel mogelijk is aangesloten bij de algemene regels in
de Algemene wet bestuursrecht, uitsluitend daar waar noodzakelijk zijn afwijkingen
aangebracht. De bevoegdheden waarover de toezichthouders of hun medewerkers
beschikken zijn daarom een combinatie van algemene bevoegdheden op grond van
de Algemene wet bestuursrecht, en – in aanvulling daarop – bijzondere
bevoegdheden op grond van het wetsvoorstel.De uitvoeringsbevoegdheden zijn in hoofdlijnen de volgende.Voor het toezicht op de naleving beschikken de medewerkers van DNB en
de AFM die zijn belast met het toezicht op de naleving van de regels, over
alle bevoegdheden van afdeling 5.2 Algemene wet bestuursrecht, voor zover
niet uitgesloten in het onderhavige wetsvoorstel. De bevoegdheden waarover
men in dat kader beschikt zijn die tot het vorderen van inlichtingen, het
betreden van plaatsen alsmede de inzage van gegevens en bescheiden.Mocht in het kader van het toezicht op de naleving blijken dat een financiële
onderneming handelt in strijd met regels bij of krachtens het wetsvoorstel,
dan kan dit aanleiding zijn om de handhavingsbevoegdheden van hoofdstuk 4
van het Algemeen deel aan te wenden. Het betreft de algemene en bijzondere
aanwijzingsbevoegdheden, de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete.
Al deze handhavingsinstrumenten staan de toezichthouders ook thans reeds ter
beschikking op grond van de bestaande financiële toezichtwetgeving. In
het wetsvoorstel zal slechts een harmonisatie plaatsvinden met betrekking
tot de aanwijzingsbevoegdheden; de last onder dwangsom en bestuurlijke boete
(per 1 januari 2000 toegevoegd aan de huidige financiële toezichtwetten
via de Wet invoering dwangsom en bestuurlijke boete) blijven ongewijzigd.Enige aparte aandacht verdient het feit dat tevens is gehandhaafd de mogelijkheid
tot het opleggen van een bestuurlijke boete door de toezichthouder. Zoals
ook bij andere «marktautoriteiten» (bijvoorbeeld de NMa, belast
met het toezicht op de naleving van de Mededingingswet) het geval is, is het
daarmee één bestuursorgaan dat zowel toeziet op de naleving –
en in het kader daarvan een overtreding kan constateren – als een punitieve
sanctie (bestuurlijke boete) kan opleggen. Vanuit een oogpunt van slagvaardigheid
van de toezichthouder is dit gewenst. Als waarborg tegen eventuele
verstrengeling van belangen bij de uitoefening van de diverse bevoegdheden
is uitdrukkelijk in het wetsvoorstel opgenomen dat de werkzaamheden in verband
met het opleggen van een boete worden verricht door personen die niet betrokken
zijn geweest bij het vaststellen van de overtreding en het daaraan voorafgaande
onderzoek. Daarbij komt dat de boete ter toetsing aan de bestuursrechter kan
worden voorgelegd, en derhalve in zoverre geen onherstelbare sanctie is. De
rechter toetst de hoogte van de boete «vol» (niet marginaal) en
kan bovendien zelf, indien hij tot de conclusie komt dat de hoogte daarvan
niet redelijk is gelet op de feiten van het voorliggende geval, een nieuwe
boete vaststellen en deze in de plaats stellen van de aanvankelijk door de
toezichthouder opgelegde boete. Gelet daarop voorziet het wetsvoorstel in
voldoende waarborgen. Voor de goede orde wordt in dit kader opgemerkt dat
de rechterlijke toetsing van andere besluiten van de toezichthouder in het
algemeen marginaal zal zijn, gelet op de in dit voorstel opgenomen beoordelingsruimte
van de toezichthouder. Uit het feit dat in het kader van de stroomlijning
het bestanddeel «naar het oordeel van» is geschrapt, mag derhalve
niet de conclusie worden getrokken dat de toezichthouder bij de uitvoering
van de Wft geen discretionaire ruimte meer heeft. Deze beoordelingsruimte,
vaak in combinatie met beleidsvrijheid, is essentieel voor een slagvaardig
financieel toezicht en stelt de toezichthouder in staat (i) optimaal rekening
te houden met de omstandigheden van het geval, (ii) zijn expertise volledig
te benutten en (iii) in te spelen op nieuwe marktontwikkelingen bij gevallen
waarin de regelgeving daarop nog niet is toegespitst.Evenals in de bestaande financiële toezichtwetten het geval is, is
ook in het voorstel voor het Algemeen deel gekozen voor bestuursrechtelijke
handhaving als uitgangspunt. Dit sluit aan bij de toelichting op aanwijzing
11, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving («Een keuze
voor het strafrecht valt in het algemeen slechts te rechtvaardigen indien
aannemelijk wordt gemaakt dat bestuursrechtelijke, privaatrechtelijke en tuchtrechtelijke
oplossingen tekort schieten»). Bestuursrechtelijke handhaving kan een
goed alternatief bieden, mits aan de eisen van artikel 6 van het Europees
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
volgen, wordt voldaan. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat primair het
met toezicht op de naleving belaste bestuursorgaan bevoegd is om handhavingsmaatregelen –
eventueel van punitieve aard – op te leggen, hetgeen vanuit een oogpunt
van effectiviteit de voorkeur verdient. De met handhaving belaste toezichthouders
zijn op die manier niet afhankelijk van het al dan niet instellen van een
strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie, maar kunnen overtreding
van de bij of krachtens het wetsvoorstel gestelde regels zelf sanctioneren.
Bestuursrechtelijke handhaving staat derhalve voorop, strafrechtelijke handhaving
is daarnaast mogelijk voor specifieke overtredingen, waarvan wenselijk is
dat zij tevens worden aangemerkt als economisch delict in de zin van de Wet
op de economische delicten. In die gevallen waarin zowel bestuursrechtelijke
als strafrechtelijke sanctionering mogelijk is, geldt het «una via»-beginsel:
er kan slechts gekozen worden voor één van beide trajecten.
Is reeds gekozen voor het opleggen van een bestuursrechtelijke punitieve sanctie
(in de vorm van een bestuurlijke boete), dan kan geen strafvervolging op grond
van de Wet op de economische delicten meer worden ingesteld. Andersom is het
zo dat wanneer het onderzoek ter terechtzitting in het strafrechtelijke traject
eenmaal een aanvang heeft genomen of het recht tot strafvordering is vervallen
ingevolge artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht, het opleggen van een
bestuurlijke boete terzake van dezelfde overtreding niet meer mogelijk is.
Aan de waarborgen van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van
de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden is bovendien voldaan door
in het kader van een bestuurlijke boete (aan te merken als een «criminal
charge» in de zin van artikel 6 van het verdrag) extra waarborgen
op te nemen. Zo zijn het zwijgrecht en de cautieplicht geregeld, krijgt de
betrokkene de gelegenheid om zijn zienswijze naar voren te brengen voordat
de boete wordt opgelegd, en staat tegen besluiten tot oplegging van een bestuurlijke
boete – conform de eisen in de jurisprudentie van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens – altijd rechtspraak in twee feitelijke instanties
open, te weten beroep bij de rechtbank Rotterdam en hoger beroep bij het College
van Beroep voor het bedrijfsleven.Vanzelfsprekend worden de toezichthouders geacht «met beleid»
gebruik te maken van hun bevoegdheden. Of, wanneer en hoe de bevoegdheden
worden ingezet is in beginsel ter bepaling aan de toezichthouder, binnen de
discretionaire ruimte die deze daartoe heeft. De bevoegdheden kunnen daarom
worden ingezet waar dit ten behoeve van het toezicht op de naleving dan wel
handhaving nodig wordt geacht door de toezichthouders. Zodra eenmaal is gekozen
om bepaalde bevoegdheden in te zetten, dient dit vanzelfsprekend op zorgvuldige
wijze te gebeuren, dat wil zeggen met inachtneming van alle geschreven (in
de Algemene wet bestuursrecht opgenomen) en ongeschreven algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. De omvang en reikwijdte van de bevoegdheden inzake
toezicht en handhaving wordt aldus ingekaderd als waarborg ten behoeve van
degenen die met toezicht en handhaving (kunnen) worden geconfronteerd.Dit heeft ook betekenis voor een eventuele aansprakelijkheid van de toezichthouders
voor de uitoefening van hun wettelijke bevoegdheden, of het nalaten daarvan.
Gelet op het discretionaire karakter van de bevoegdheden hebben de toezichthouders –
zoals eerder opgemerkt – veel ruimte ten aanzien van de vraag of en
wanneer ze hun bevoegdheden inzetten. Wanneer eenmaal is gekozen voor het
gebruik van bevoegdheden inzake toezicht en handhaving, dan zal moeten worden
voldaan aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een vraag naar
eventuele aansprakelijkheid zal dus pas aan de orde zijn indien de rechter
tot de conclusie komt dat door de toezichthouder op onrechtmatige wijze geen
of juist wel gebruik is gemaakt van een discretionaire bevoegdheid. Gelet
op de discretionaire ruimte van de toezichthouder zal de rechter daarbij een
afstandelijke c.q. marginale toetsing verrichten, dit om te voorkomen dat
hij «op de stoel van de toezichthouder gaat zitten». In zoverre
brengt dit voor de financiële toezichthouders in abstracto niet meer
of minder risico voor aansprakelijkheid met zich dan voor andere bestuursorganen
het geval is.3. ADVIEZEN3.1 De adviesaanvraagBij de totstandkoming van het wetsvoorstel is een groot aantal organisaties
betrokken. Dit zijn met name de financieel toezichthouders, financiële
ondernemingen, brancheorganisaties, consumentenorganisaties, de Europese Centrale
Bank (ECB) en het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal). Bij
de start van het project is in overleg met de betrokken organisaties gekozen
voor een gestructureerde aanpak van het overleg met en consultatie van deze
organisaties. In dit kader zijn door het ministerie van Financiën periodiek
informatiebijeenkomsten georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten zijn de
betrokken organisaties geïnformeerd over de hoofdlijnen van de plannen
en over de voortgang en zijn afspraken gemaakt over de inrichting van de consultatie
en de duur van de consultatietermijnen. Voorts is aan marktpartijen en consumentenorganisaties
de gelegenheid geboden om voorafgaande aan de consultatie informeel
aspecten aan te dragen. Hiervan hebben verschillende brancheorganisaties ook
gebruik gemaakt.Mede op basis van deze bijeenkomsten heeft een concept van onderhavig
wetsvoorstel een uitgebreide consultatieprocedure doorlopen. In de eerste
plaats heeft afstemming met de financieel toezichthouders plaatsgevonden.
Vervolgens is een concept wetsvoorstel op de webpagina van het ministerie
van Financiën geplaatst en toegezonden aan betrokken marktpartijen. Gedurende
zes weken is hen de gelegenheid geboden om op het concept wetsvoorstel te
reageren. Tijdens de consultatieperiode heeft voorts een bijeenkomst plaatsgevonden,
waarin het gepubliceerde concept is toegelicht. Na afronding van de consultatie
is met de betrokken marktpartijen besproken hoe hun commentaar in het concept
wetsvoorstel is verwerkt. Ten slotte is op 13 november 2003 een extern
seminar gehouden over de totstandkoming van de Wft. Tijdens dit seminar, waar
een groot aantal specialisten uit de toezichtpraktijk, sector, advocatuur
en de wetenschap aanwezig was, zijn ook enkele onderwerpen aan de orde gekomen
die betrekking hebben op het Algemeen deel, hetgeen op onderdelen tot wijziging
of nadere toelichting heeft geleid. De overige onderwerpen die op het seminar
zijn besproken zullen worden betrokken bij de bijzondere delen en het opstellen
van lagere regelgeving.3.2 De adviezenNaast de reacties van DNB/PVK, AFM, ECB en Actal is van de volgende organisaties
een schriftelijke reactie ontvangen: de Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB) en het Verbond van Verzekeraars (gezamenlijke reactie), de Vereniging
van Effectenbezitters (VEB), Euronext, de NBVA, de Vereniging van Federatie
Financieel Planners (VFFP), en de gecombineerde commissie vennootschapsrecht
van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie (KNB).1 Daarbij verdient aantekening
dat de reacties van DNB/PVK en de AFM betrekking hadden op een eerder concept
van het voorstel, zodat de genoemde punten voor een belangrijk gedeelte reeds
waren verwerkt in de tekst die ter publieke consultatie is aangeboden. Op
het advies van Actal is ingegaan in paragraaf 2.2.De geconsulteerde partijen ondersteunen de uitgangspunten van de voorgenomen
Wet op het financieel toezicht. In het bijzonder de VFFP, de VEB, NOVA en
de KNB zien een belangrijke meerwaarde van de Wft in het vergroten van de
inzichtelijkheid en kwaliteit van de wetgeving voor het toezicht op de financiële
markten. Voorts hebben de geconsulteerde partijen diverse vragen gesteld alsmede
voorstellen voor verbetering gedaan. Hieronder wordt een overzicht gegeven
van de belangrijkste vragen en voorstellen en wordt ingegaan hoe deze aspecten
in onderhavig voorstel zijn verwerkt. Daarbij wordt eerst ingegaan op de consultatieprocedures
en algemene aspecten die tijdens de consultatie aan de orde zijn gekomen,
waarna per hoofdstuk van onderhavig wetsvoorstel de belangrijkste commentaarpunten
worden behandeld.3.2.1 De adviezen: consultatieprocedure en algemene aspectenTen aanzien van de procedure van consulteren hebben met name de NVB en
het Verbond, alsmede de NOVA en de KNB verzocht om een aparte consultatie
over de gehele Wft, nadat ook de bijzondere delen zijn afgerond. Daarnaast
pleitten de NVB en het Verbond nog specifiek voor een nieuwe consultatie over
het algemeen deel, nadat de momenteel nog ontbrekende delen zijn ingevuld.
Aan deze wens is niet tegemoet gekomen. Uitgangspunt bij de inrichting van
de consultatie is geweest dat voor elk onderdeel van de Wft een correcte consultatie
wordt doorlopen. Dit zorgt ervoor dat de discussie op een gerichte
wijze kan plaatsvinden en voorkomt onnodige vertraging. Voorwaarde daarbij
is wel dat de in consultatie gebrachte onderdelen steeds een helder afgebakend
geheel vormen, waarover zelfstandige oordeelsvorming kan plaatsvinden. Dit
is het geval voor de verschillende delen van de Wft. Het feit dat enkele onderdelen
van het Algemeen deel pas worden meegenomen in de wetsvoorstellen die de bijzondere
delen vormen doet daar niet aan af. Ook dit betreffen afgebakende onderdelen.Verschillende partijen hebben verzocht om aan het wetsvoorstel een transponeringstabel
toe te voegen, waarmee inzichtelijk wordt gemaakt op welke plaats artikelen
uit de huidige toezichtwetgeving zijn verwerkt. Deze tabel was ten tijde van
de marktconsultatie nog niet gereed, maar is inmiddels opgenomen in bijlage
I.De NOvA en het KNB hebben ervoor gepleit om de bestaande regelgeving zoveel
mogelijk één op één over te hevelen naar de nieuwe
Wft. Dit uitgangspunt wordt uiteraard gevolgd, maar in de praktijk blijkt
dat een op een overheveling in veel gevallen niet mogelijk is. De Wft incorporeert
acht bestaande toezichtwetten, die op onderdelen behoorlijk verschillend zijn.
Door de beoogde modernisering van de toezichtwetgeving en de aansluiting bij
algemene regelingen zoals de Awb en het BW is aanpassing van de bestaande
teksten veelal noodzakelijk.3.2.3 De adviezen: hoofdstuk 1.2 Rekening en verantwoordingEen groot deel van de gemaakte opmerkingen over dit onderdeel van het
wetsvoorstel hebben betrekking op de beoogde wijziging van de financiering
van het toezicht. De aanbevelingen zoals onder meer neergelegd in het rapport
herziening financiering toezicht (Kamerstukken II 2002–2003, 28 122
nr. 16) en door de Tweede Kamer ondersteund in het Algemeen Overleg van 25 september,
waren in het ter consultatie gebrachte voorstel nog niet verwerkt. In het
onderhavige voorstel is dit wel gebeurd. Dit komt met name tot uitdrukking
in de instelling van een panel van marktpartijen bij elke toezichthouder,
dat adviseert over aangelegenheden met betrekking tot de toezichtkosten gemaakt
door de toezichthouders en kosten gemaakt door onder toezicht staanden. In
verband met de uitoefening van het toezicht door de toezichthouders. Over
de tekst van deze bepaling heeft separaat een consultatie plaatsgevonden.
In die consultatie zijn schriftelijk opmerkingen gemaakt door REB, Dutch Fund
Association, NBVA, NVA, Grenswisselkantoren N.V., de Vereniging Effecten Uitgevende
Ondernemingen (VEUO), de NVB en het Verbond. Een aantal partijen heeft erop
gewezen dat ook het door de toezichthouders te verantwoorden beleid in het
panel aan de orde moet komen. De bepaling over het panel voorziet hierin.
De prestaties van de toezichthouders dienen aan de orde komen in het panel.
Dit omvat ook het door de toezichthouder gevoerde beleid.Verschillende partijen hebben opgemerkt dat het panel ten minste tweemaal
per jaar bijeen moet komen om de begroting en verantwoording te bespreken.
In het wetsvoorstel wordt hierin voorzien. Het panel dient twee keer per jaar
bijeen te komen.Voorts zijn in het kader van dit hoofdstuk vragen gesteld over de begrotings-
en verantwoordingscyclus van de toezichthouders. Zo hebben de NVB en het Verbond
voorgesteld om een onderzoeksbevoegdheid van de minister te introduceren voor
het geval toezichthouders hun wettelijke opgedragen taak verwaarlozen. Verder
is voorgesteld dat de minister het beleidsplan van de toezichthouders vooraf
moet goedkeuren en dat een bijdragemodel wordt ingevoerd, inhoudende dat de
toezichthouders in jaarverslag opnemen op welke wijze ze hebben bijgedragen
aan de doelstellingen van de Wft. Een en ander zou eraan moeten
bijdrage het VBTB-model in de Wft te integreren.Het VBTB model wordt door middel van een zogeheten ingroeitraject ingevoerd
bij de toezichthouders. Het VBTB-model voorziet ook in toetsing door de minister
van het beleid van de toezichthouders. De thans in de Wft opgenomen bevoegdheden
geven de minister voldoende ruimte om het beleid van de toezichthouders te
beoordelen en om – zonodig – hierover inlichtingen op te vragen.
De genoemde aanvullende maatregelen worden daarom niet nodig geacht. Overigens
is het uiteraard aan de RvT of RvC om in eerste lijn het financiële beleid
van de toezichthouder te toetsen.De NOvA en het KNB hebben voorts opgemerkt dat het goedkeuringsrecht van
de minister ten aanzien van de toezichtbegroting hem onvoldoende invloed zou
geven op omvang van de begroting, hetgeen doorwerkt naar de kostenomslag voor
de sector. Deze argumentatie wordt niet ondersteund. Met de toezichthouders
zijn afspraken gemaakt over de stabilisatie van de reële kosten van het
bestaande toezicht. Daarbij komt dat de grond voor afkeuring van de begroting,
namelijk «strijd met het recht of het algemeen belang» ruim is
geformuleerd en dat deze aansluit bij de thans geldende inzichten in het kader
van het voorstel voor de Kaderwet zbo's. Dit biedt de minister voldoende invloed
op de toezichtbegroting, en daarmee op de kostenomslag. Verder zij erop gewezen
dat de op te stellen begroting aan de orde komt in het panel. Marktpartijen
hebben dus ook de mogelijkheid om, nog voor de vaststelling, zelf hun bevindingen
kenbaar te maken over de begroting.In de consultatie zijn vragen gesteld over de herbenoembaarheid van de
leden van de Raad van toezicht en de leden van het bestuur van de AFM. De
VEB heeft daarbij voorgesteld een maximale zittingsduur van 8 jaar op te nemen.
In de tekst van het voorgestelde artikel is geëxpliciteerd dat elke benoeming
van leden van het bestuur geschiedt voor vier jaar, maar dat herbenoeming
onbeperkt kan plaatsvinden. Leden van de raad van toezicht zullen maximaal
twee keer kunnen worden herbenoemd, conform de corporate governance code.
Dit doet echter niets af aan het feit dat de leden van de raad van toezicht,
de raad van commissarissen en de bestuursleden op de daarvoor geldende gronden
kunnen worden ontslagen.Ten slotte heeft NOvA/KNB voorgesteld om de evaluatie van de toezichthouders
(artikel 1:27) van elke vijf jaar terug te brengen naar elke twee jaar. Dit
wordt niet noodzakelijk geacht. De minister behoort voortdurend een beeld
te hebben van het functioneren van de toezichthouders. De Wft biedt hem daartoe
ook de mogelijkheden en hij is daarop aanspreekbaar. Dit maakt het onnodig
om elke twee jaar een schriftelijke evaluatie uit te voeren, hetgeen ook niet
zou aansluiten bij het voorstel voor de Kaderwet zbo's die tevens een termijn
van vijf jaar voorstelt. De eerste evaluatie wordt overigens al drie jaar
na inwerkingtreding van de Wft verricht.3.2.4 De adviezen: hoofdstuk 1.4 Toezicht en handhavingOver dit hoofdstuk zijn bij de consultatie diverse vragen gesteld die
in de toelichting op onderhavig voorstel of separaat aan de betrokken organisaties
zijn verhelderd. Ook hebben de opmerkingen geleid tot enkele technische aanpassingen
van de wettekst. Speciale aandacht verdienen de opmerkingen over de verruiming
van de inlichtingenbevoegdheid van de toezichthouder, zoals deze voortvloeit
uit de voorgestelde artikelen 1:56 en 1:71 (artikelen 1.4.1.a en 1.4.3.a van
consultatieversie). Meer specifiek heeft dit tot vragen geleid over de rechtsbescherming
van de degene die met een inlichtingenverzoek wordt geconfronteerd.
De NVB en het Verbond hebben aangegeven van mening te zijn dat een vordering
om informatie van de toezichthouder een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking
moet zijn. De mening wordt niet gedeeld. Een dergelijk verzoek voldoet namelijk
niet aan de criteria van artikel 1:3 Awb, aangezien een dergelijk verzoek
geen publiekrechtelijke rechtshandeling is. De vordering van informatie is
in beginsel een feitelijke handeling; dit is ook meermalen bevestigd in de
jurisprudentie1. Dit betekent echter niet dat
geen rechtbescherming openstaat tegen een dergelijk verzoek om inlichtingen:
wanneer geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter omdat het
overheidshandelen niet is aan te merken als een Awb-besluit, is de burgerlijke
rechter (al dan niet in kort geding) bevoegd.Het in de Wft opnemen van aanvullende maatregelen terzake is daarom niet
nodig. Wel is in de toelichting op genoemd artikel de verhouding met de Awb
verder toegelicht en is ingegaan op de waarborgen die deze wet biedt tegen
onjuiste toepassing van de inlichtingenbevoegdheid.Ten aanzien van de bepalingen inzake de stille curatele hebben de NVB
en het Verbond in hun reactie opgemerkt dat deze in sommige gevallen niet
«stil» hoeft te zijn. Dit zou betekenen dat in sommige gevallen
publiek bekend kan worden dat er bij een financiële onderneming een curator
is benoemd. Deze suggestie is overgenomen. In artikel 1:59 (1.4.2.b) wordt
in onderhavig voorstel dan ook alleen nog maar gesproken van «curator».
Zoals ook aangegeven in de toelichting op artikel 1:59 (1.4.2.b) blijft de
curatele in de eerste plaats een intern werkende maatregel, en hoeft de toezichthouder
de benoeming van de curator niet te publiceren. De gevallen waarin hij wel
tot publicatie kan overgaan, zal worden betrokken bij de nadere invulling
van de publicatiemogelijkheden, zoals deze worden opgenomen in afdeling 1.5.2.Naar aanleiding van vragen van de NVB en het Verbond kan worden opgemerkt
dat de toepassing van de bevoegdheid tot het benoemen van een curator –
welke toezichthouder en in welke gevallen – zal worden ingevuld door
de bijzondere delen. Dan zal ook de verwijzing naar de betrokken artikelen
in het eerste lid van artikel 1:59 worden ingevoegd.De NVB en het Verbond hebben aangegeven dat de situaties waarin de aanwijzingsbevoegdheid
(voorgestelde artikel 1:58, tweede lid, voorheen 1.4.2.a, tweede lid) kan
worden toegepast onvoldoende duidelijk zijn. De wet zou hiervoor meer concrete
aanknopingspunten moeten bevatten. De VEB heeft een redactionele aanpassing
van het artikel voorgesteld, waardoor de toezichthouder eerder de mogelijkheid
zou hebben om een aanwijzing te geven. De formulering van het genoemde artikel
is bewust ruim gehouden om de toezichthouder voldoende flexibiliteit te geven
bij de toepassing ervan. De huidige formulering biedt de toezichthouder afdoende
ruimte om tijdig in te grijpen. Ten aanzien van de nadere concretisering is
het van belang dat de toezichthouder beleidsregels opstelt. Dit is ook in
de toelichting bij dit artikel aangegeven.3.2.5 De adviezen: hoofdstuk 1.5 GeheimhoudingDe NVB en het Verbond hebben opgemerkt dat de geheimhoudingsplicht minder
ruim zou zijn dan in de huidige wetgeving en dat vertrouwelijke informatie
te ruim kan worden verspreid. Dit is niet het geval. In de Wft is bepaald
dat het een ieder die enige taak gerelateerd aan
het toezicht bij of krachtens de Wft vervult of heeft vervuld, verboden is
van vertrouwelijke gegevens gebruik te maken anders dan voor de uitoefening
van zijn taak of door de wet geëist. In de huidige wetgeving staat vermeld
dat toezichtinformatie geheime informatie is (zie bv. artikel 31, eerste lid,
Wte). De formulering in de Wft is geen verruiming. Dit volgt
uit artikel 1:72 (artikel 1.5.1.a van consultatieversie); verwezen zij ook
naar de artikelsgewijze toelichting. Met betrekking tot de informatieverschaffing
aan opsporingsinstanties is met de tekst van de Wft aangesloten bij de Wet
actualisering en harmonisatie van de financiële toezichtwetten1, waarbij informatieverstrekking aan opsporingsinstanties
mogelijk is in alle gevallen die onder het strafrecht vallen. Hierbij zijn
de nodige waarborgen ingebouwd. Zo is in artikel 1:76 (artikel 1.5.1.e) de
hoorplicht geïntroduceerd voor de strafrechtelijke instantie die gegevens
vordert van de toezichthouder (zie hiervoor de artikelsgewijze toelichting).
Verder valt te wijzen op de afspraken die zullen worden gemaakt tussen het
OM en de toezichthouders over de praktische modaliteiten bij de verstrekking
van gegevens. Ten overvloede kan worden gewezen op het feit dat de waarborgen
van het Wetboek van Strafvordering ook steeds van toepassing zullen zijn.Overeenkomstig de huidige toezichtwetgeving kan een toezichthouder ingevolge
dit wetsvoorstel informatie verstrekken aan toezichthouders binnen en buiten
de EU. Dit volgt uit Europese richtlijnen. Voor een dergelijke uitwisseling
gelden overigens de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 1:73 (1.5.1.b).De VEB heeft opgemerkt dat de minister altijd inzage moet hebben in dossiers
van de toezichthouders. Een dergelijke bepaling zou zich niet verhouden met
het uitgangspunt «toezicht op afstand» en de geheimhoudingsplicht
van de toezichthouders (die voortvloeit uit Europese richtlijnen). Dit neemt
niet weg dat de minister de wettelijke bevoegdheid heeft om inlichtingen te
vragen aan de financiële toezichthouders die naar zijn oordeel nodig
zijn voor een onderzoek naar de toereikendheid van de wet of de wijze waarop
deze wordt uitgevoerd indien dat ter wille van het toezicht nodig blijkt.
De toezichthouders zijn verplicht om de gevraagde informatie aan de minister
te verstrekken. Indien het verzoek gegevens betreft die onder de geheimhoudingsplicht
van de toezichthouder vallen, is deze niet verplicht de gegevens te verstrekken
indien: (a) deze betrekking hebben op of herleidbaar zijn tot een afzonderlijke
rechtspersoon, (b) deze betrekking hebben op ondernemingen die betrokken zijn
of zijn geweest bij een poging een onderneming in staat te stellen haar bedrijf
voort te zetten; of (c) gegevens die verkregen zijn van een andere toezichthouder,
tenzij deze toestemming heeft gegeven tot verstrekking. De bovengenoemde geheimhoudingsplicht
van de toezichthouders is gebaseerd op Europese regelgeving. Daarvan kan niet
eenzijdig worden afgeweken. In zijn advies raadt de ECB aan om de werkingssfeer
van artikel 1.5.1.f (1:77) te verruimen door te bepalen dat uitwisseling van
gegevens is toegestaan voor zover zulks dienstig is aan alle «met het
ESCB verbandhoudende taken». Het voorgestelde artikel bepaalt dat de
toezichthouder informatie kan uitwisselen met de centrale bank «voor
zover dit dienstig is voor de uitvoering van de monetaire taak». Met
deze formulering is aangesloten bij de Europese richtlijnen terzake. Het advies
van de ECB is derhalve niet overgenomen.3.2.6 De adviezen: hoofdstuk 1.6 ProceduresTen aanzien van de bepalingen in dit hoofdstuk hebben de NVB en het Verbond
voorgesteld om de beslissingstermijnen in artikel 1:82, vijfde lid (1.6.1.a,
vijfde lid, consultatieversie) per type aanvraag te laten verschillen. Deze
suggestie is niet overgenomen. Door te kiezen voor één termijn
wordt uniformering van de vergunningverleningsprocedure beoogd. Daarbij geldt
dat de genoemde termijn slechts een maximum is. Indien een vergunning sneller
kan worden verleend, mag ook worden verwacht dat de toezichthouder dit ook
sneller doet.De NVB en het Verbond hebben voorts opgemerkt dat het ter consultatie gebrachte artikel 1:82 er ten onrechte vanuit gaat dat activiteiten
verboden zijn nadat een vergunning of ontheffing is ingetrokken. Dit hoeft
inderdaad niet altijd het geval te zijn. Derhalve is dit artikel aangepast,
door vast te leggen dat de toezichthouder een besluit tot afwikkeling neemt
in die gevallen waarin dat noodzakelijk is. Afwikkeling is derhalve geen vanzelfsprekendheid.Ten slotte zijn bij dit hoofdstuk nog enkele meer technische opmerkingen
gemaakt, die hebben geleid tot technische aanpassingen van de onderhavige
wettekst en toelichting.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1:1In het Algemeen deel zijn begrippen gedefinieerd die in de gehele wet
terugkomen. Binnen de bijzondere delen die betrekking hebben op het gedragstoezicht
en prudentieel toezicht komen in enkele gevallen ook nog op speciale situaties
toegespitste definitiebepalingen voor. Dat kan het geval zijn indien op een
bepaalde groep ondernemingen, bijvoorbeeld financiële conglomeraten,
een specifiek regime met bijbehorende specifieke begrippen of van de centrale
begrippen afwijkende definities van toepassing is. Het gebruik van afwijkende
definities zal uiteraard tot een minimum worden beperkt.Alleen in de gevallen waarin wordt afgeweken van de terminologie uit algemene
wetten, is een aparte definitiebepaling opgenomen. Begrippen als «jaarrekening»
(overeenkomstig artikel 361, eerste lid, van Boek 2 van het BW), «dochtermaatschappij»
(overeenkomstig artikel 2:24a BW) en «groep» (overeenkomstig artikel
2:24b BW) zijn om die reden niet gedefinieerd. Ten aanzien van het begrip
«moedermaatschappij» wordt aangesloten bij de in de praktijk gangbare
invulling (de helft of meer zeggenschap). Hieronder wordt een aantal begrippen
toegelicht die ten opzichte van de huidige financiële toezichtwetten
een gewijzigde invulling hebben gekregen.Onderdeel v:bijkantoor Met deze definitie is beoogd alle modaliteiten van bijkantoor
uit de huidige toezichtwetten te omvatten. In dit onderdeel zijn de definities
van bijkantoor uit de Wet toezicht kredietwezen 1992 (Wtk 1992), Wet toezicht
effectenverkeer 1995 (Wte 1995) en de Wet toezicht beleggingsinstellingen
(Wtb) gebundeld door het gebruik van het begrip «financiële onderneming»
in plaats van «kredietinstelling», «effecteninstelling»
en «beheerder». Op grond van EU-richtlijnbepalingen betreffende
verzekeraars is niet de vestiging maar elke duurzame aanwezigheid bepalend
voor het voldoen aan de omschrijving van bijkantoor. Onder duurzaam aanwezig
in een andere staat wordt ook verstaan een bureau, beheerd door eigen personeel
van de verzekeraar of door een zelfstandig persoon die is gemachtigd duurzaam
voor de verzekeraar op te treden. Hieronder vallen ook de in de praktijk zogenoemde
agentschappen.Onderdeel hh: elektronisch geldIn de Wet van 20 juni 2002 tot wijziging van de Wet toezicht kredietwezen
1992 in verband met de invoering van bedrijfseconomisch toezicht op instellingen
voor elektronisch geld (Stb. 2002, 330) is aangegeven dat door instellingen
voor elektronisch geld de (elektronische) gelden onmiddellijk na ontvangst
moet worden uitgegeven. Hiermee wordt benadrukt dat bij de uitgifte van elektronisch
geld geen sprake is van het ter beschikking krijgen van opvorderbare
gelden in de zin van de Wtk 1992, maar van het wisselen van het ene betaalmiddel
in een ander betaalmiddel.Onderdeel pp: financiële ondernemingAllereerst wordt ingegaan op het gebruik van het woord «onderneming».
Verzekeraars, kredietinstellingen en effecteninstellingen worden in de Europese
richtlijnen «onderneming» genoemd; beleggingsinstellingen worden
er «instelling» genoemd. Het begrip «onderneming»
heeft binnen het Europese recht een ruime betekenis. Van een onderneming is
sprake als een entiteit een economische activiteit uitoefent (zaak C 41/90,
Höfner); of de onderneming een rechtspersoon is, is irrelevant. Zo spreken
ook de Europese vennootschapsrechtrichtlijnen van «onderneming»
waar zij doelen op de verschillende in Europa voorkomende vormen van kapitaalvennootschappen.
In het Nederlandse recht is «onderneming» niet eensluidend bepaald.
Er is geen uniform begrip in de literatuur of de jurisprudentie, noch is er
een algemene wettelijke definitie. In verschillende wetten zijn wel op de
betreffende wet toegesneden definities gegeven, die echter niet altijd bij
de vorming van een algemeen begrip behulpzaam zijn. In de memorie van toelichting
bij het voorstel van Wet tot wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
ter zake van de jaarrekening van stichtingen en verenigingen die een onderneming
in stand houden1 is een korte uiteenzetting gegeven
van de verschillende wettelijke definities en van de jurisprudentie. Zie verder
ook de uitvoerige weergave van de ontwikkeling van het (tamelijk algemene)
begrip «onderneming» in de Handelsregisterwetten in de conclusie
bij Hoge Raad 22 december 1989 (NJ 1990, 433). Uit deze verschillende
beschouwingen en de daarin genoemde rechtspraak kan worden opgemaakt, dat
naar Nederlands recht een onderneming een organisatie is die streeft naar
winst, althans die op commerciële wijze deelneemt aan het verkeer.De Wtk 1992 spreekt van een kredietinstelling als «een onderneming
of instelling». Dit samenstel komt ook in andere toezichtwetten voor,
zij het in mindere mate en in een minder belangrijke rol. In de Wtk 1992 is
de aanduiding «onderneming of instelling» gebruikt om twee redenen.
In de eerste plaats kan een kredietinstelling niet alleen elke in Nederland
gangbare rechtsvorm aannemen, maar ook elke rechtsvorm die in het buitenland
is toegelaten (het laatste wanneer het gaat om een bijkantoor in Nederland
van een in het buitenland gevestigde instelling); vandaar «onderneming».
In de tweede plaats is het -binnen dit kader- irrelevant of met het uitoefenen
van het bedrijf van kredietinstelling winst wordt nagestreefd; dat verklaart
het gebruik van «instelling». Beide criteria gaan ook op voor
effecteninstellingen (al is een niet op winst gerichte effecteninstelling
misschien paradoxaal), beleggingsinstellingen (idem) en verzekeraars, met
dien verstande dat een verzekeraar slechts bepaalde rechtsvormen mag hebben,
wil hij in Europa een vergunning kunnen krijgen.2
Hieruit volgt dat een generieke aanduiding van beheerder, bewaarder, verzekeraar,
financiële dienstverlener, financiële instelling, beleggingsonderneming,
clearing-, krediet- en beleggingsinstelling moet voldoen aan twee vereisten:
in de eerste plaats moet zij toelaten dat de instelling niet naar winst streeft;
in de tweede plaats moet zij neutraal staan tegenover de rechtsvorm. Het Nederlandse
begrip«onderneming» voldoet niet zonder meer aan het eerste vereiste
omdat zij het winststreven verlangt. Het tweede lid van dit artikel komt hieraan
tegemoet door te regelen dat voor de toepassing van het bij of krachtens deze
wet bepaalde onder onderneming mede wordt verstaan een rechtspersoon of natuurlijke
persoon, die niet het maken van winst beoogt.In onderhavig wetsvoorstel wordt gebruik gemaakt van een tweetal categorieën
om een bepaalde groep normgeadresseerden aan te duiden: «een ieder»
of «natuurlijke persoon of rechtspersoon» en «financiële
onderneming». De categorie «financiële onderneming»
betreft de toezichtcategorie en omvat alle ondernemingen die
onder het financieel toezicht vallen of kunnen vallen. Financiële ondernemingen
die een vergunning op grond van een van de bijzondere delen (nodig) hebben,
vallen in elk geval onder het toezicht van de AFM en/of DNB. Voor alle duidelijkheid
wordt opgemerkt dat pensioenfondsen in beginsel niet als «financiële
onderneming» in de zin van dit wetsvoorstel worden aangemerkt.De bevoegdheden die de toezichthouder ingevolge het Algemeen deel krijgt
toebedeeld, kunnen, tenzij anders bepaald, worden uitgeoefend jegens alle
financiële ondernemingen. In de bijzondere delen zal het toepassingsbereik
worden uitgebreid tot pensioenfondsen (in verband met effectentypisch gedragstoezicht)
en uitgevende instellingen.Onderdeel bbb:lidstaat In de Wtk 1992, Wte 1995 en Wtb wordt onder een lidstaat van
de Europese Unie mede verstaan een staat, niet zijnde een lidstaat, die partij
is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER). Dit
is het gevolg van het feit dat alle relevante richtlijnen niet slechts binnen
de Europese Unie gelden, maar binnen de hele EER. Tot de EER behoren alle
lidstaten van de Europese Unie alsmede Liechtenstein, IJsland en Noorwegen.
Gelet op het Besluit uitvoering overeenkomst betreffende de EER inzake verzekeringstoezicht
1994 dat is gebaseerd op de artikelen 19 en 187, eerste lid, Wet toezicht
verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv 1993), is de voorgestelde definitie ook
in lijn met de huidige reikwijdte van de Wtv 1993. In de Wet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf
(Wtn) , komt het begrip «lidstaat» niet voor omdat deze wet niet
op een richtlijn is gebaseerd. De Wtn kent alleen het onderscheid Nederland –
buiten Nederland.Onderdeel llll: verrichten van dienstenDit begrip wordt in de Wtv 1993, Wtn, Wtk 1992 en Wte 1995 op uiteenlopende
wijze gedefinieerd. De definities komen in het kort er op neer dat sprake
is van het verrichten van diensten indien de klant zich bevindt in de ene
staat en het onderdeel van de financiële onderneming waarmee die klant
een overeenkomst sluit zich bevindt in een andere staat. Hieruit volgt dat
geen sprake is van het verrichten van diensten indien zowel de klant als de
zetel (of het bijkantoor) van de financiële onderneming zich bevinden
in dezelfde lidstaat.Onderdeel ssss: zetelDe financiële toezichtrichtlijnen verschillen als het gaat om de
rechtsvorm die kan worden voorgeschreven om gereguleerde activiteiten te mogen
uitoefenen. Zo dient op grond van de verzekeringsrichtlijnen een verzekeraar
met zetel in Nederland de rechtsvorm N.V. of onderlinge waarborgmaatschappij
te hebben. Andere financiële toezichtrichtlijnen staan toe dat ook niet-rechtspersonen
(dus: natuurlijke personen en personenvennootschappen) gereguleerde activiteiten
mogen uitoefenen. Daarom worden in de diverse richtlijnen en sectorale wetten
de termen «vestiging», «gevestigd» en «zetel»
verschillend gebruikt. Dit onderdeel beoogt te bewerkstelligen dat in het
wetsvoorstel voor alle gevallen met de term zetel kan worden volstaan.Het onderdeel geeft aan dat een rechtspersoon zijn zetel daar heeft waar
deze volgens zijn statuten of reglementen is gevestigd. Het is – voor
zover het om EU-ondernemingen gaat – van belang in welke lidstaat de
zetel zich bevindt, omdat de lidstaat van de zetel toezicht moet houden op
bepaalde activiteiten die de rechtspersoon binnen de Unie verricht. Een rechtspersoon
kan immers slechts één zetel hebben, maar wel meer vestigingen.Eenzelfde duidelijkheid moet bestaan ten aanzien van de activiteiten verricht
door niet-rechtspersonen. Zij zullen veelal geen zetel hebben. Toch
moet ook in zo'n geval eenduidig worden vastgesteld welke lidstaat toezicht
moet houden op de activiteiten. Daarom is bij niet-rechtspersonen bepalend
de plaats waar de financiële onderneming haar hoofdvestiging heeft. Dit
zal kunnen blijken uit het handelsregister. Dit sluit aan bij artikel 3, tweede
lid, van de zgn. BCCI-richtlijn1 waar is bepaald
dat het hoofdbestuur van andere kredietinstellingen zich bevindt in de lidstaat
waar de vergunning is afgegeven en waar zij feitelijk werkzaam zijn».
Een financiële onderneming zal immers in één lidstaat vergunning
aanvragen en bij latere uitbereiding van de werkzaamheden door middel van
een bijkantoor in een andere lidstaat zal de eerstbedoelde lidstaat toezicht
houden. Omdat een natuurlijke persoon meer woonplaatsen kan hebben, zou het
gebruik van woonplaats als criterium tot onduidelijkheid leiden. Door aan
te sluiten bij de plaats waar de onderneming haar hoofdvestiging heeft, wordt
dit voorkomen. Onder hoofdvestiging valt in voorkomende gevallen: hoofdkantoor.Artikelen 1:2-1:6Deze artikelen zijn gereserveerd voor de reikwijdtebepalingen die betrekking
hebben op het gehele wetsvoorstel. Deze worden bij nota van wijziging inhoudende
het Deel Gedragstoezicht en het Deel Prudentieel toezicht ingevoegd.Artikelen 1:7 en 1:8De artikelen geven aan waar het gedragstoezicht en het prudentieel toezicht
op zijn gericht, waarbij de kern van het gedragstoezicht en van het prudentieel
toezicht is weergegeven. Met de taakstellingsartikelen is een drieledige opbouw
beoogd. Allereerst worden de doelstellingen van het gedragstoezicht en het
prudentieel toezicht aangegeven. Dit zijn ordelijke en transparante financiële-marktprocessen,
zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten
respectievelijk soliditeit van financiële ondernemingen en het bijdragen
aan de stabiliteit van de financiële sector. De omschrijving van het
terrein waarop toezicht wordt uitgeoefend, vindt plaats door te verwijzen
naar de normen, gesteld bij of krachtens de bijzondere delen. Dit element
komt in de artikelen 1:8, tweede lid, en 1:7, tweede lid, tot uitdrukking
in de tussenzin: op de grondslag van het bij of krachtens dit deel en het
deel 3 respectievelijk het deel 2 bepaalde. Ten slotte wordt in deze leden
het toezicht aan AFM respectievelijk DNB opgedragen.Het gedragstoezicht is gericht op ordelijke en transparante marktprocessen,
zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten.In het bijeenbrengen van vraag en aanbod op de kapitaalmarkt is een efficiënte
markt een vereiste. Marktimperfecties kunnen grote financiële gevolgen
hebben voor deelnemers aan de financiële markten en hebben hun uitstraling
naar de gehele economie. Dit betekent ten eerste dat de voorwaarden gecreëerd
moeten worden voor marktplaatsen waar vraag en aanbod bijeen kunnen komen
(ordelijkheid). Voor een efficiënte financiële markt is het vervolgens
van belang dat iedere deelnemer toegang heeft tot de relevante informatie
om beslissingen te nemen (transparantie) en dat er regels zijn op basis waarvan
deelnemers transacties met elkaar kunnen aangaan en die bijdragen aan het
bereiken van marktevenwicht (zuivere verhoudingen). De zorgvuldige omgang
met cliënten staat voor een deel in het teken van deze doelstelling.
Het vertrouwen in de financiële markten als geheel kan worden geschaad
als cliënten onzorgvuldig worden behandeld. Daarnaast is er ook een eigen
betekenis te hechten aan een zorgvuldige omgang met cliënten, namelijk
consumentenbescherming op een terrein met aanzienlijke informatie-assymetrie
tussen aanbieders en cliënten waar voor de individuele cliënt aanzienlijke
financiële belangen spelen. Dit laat overigens onverlet dat alle partijen
op de financiële markten, waaronder cliënten, ook een
eigen verantwoordelijkheid hebben.Het prudentieel toezicht is specifiek gericht op de soliditeit van financiële
ondernemingen en het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector.
De prudentiële toezichtregels bestaan vooral uit bedrijfseconomische
normen. Hiertoe behoren onder andere de solvabiliteits- en liquiditeitsvereisten,
die erop zijn gericht dat een financiële onderneming te allen tijde aan
zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. De prudentiële toezichtregels
beogen het risico van faillissement te verkleinen, zonder dit overigens in
een markteconomie te kunnen uitsluiten. Uiteindelijk is de soliditeit van
financiële ondernemingen van groot belang voor de cliënt. Het prudentieel
toezicht dient ter bescherming van de «afnemers» van de diensten
die door de betrokken financiële ondernemingen worden aangeboden of verricht,
en ter bevordering van de stabiliteit van het financiële stelsel en het
vertrouwen in de financiële sector. Het gaat dus zowel om het belang
van de individuele bankcrediteur, belegger en polishouder als om het functioneren
van de desbetreffende markten en de financiële sector in het algemeen.
Ook bij het prudentieel toezicht geldt dat dit voortvloeit uit een informatie-asymmetrie
tussen cliënt en aanbieder. Deze asymmetrie leidt ertoe dat een bankcrediteur,
belegger of polishouder slechts beperkt in staat is zelf de soliditeit van
de aanbieder te beoordelen. De prudentieel toezichthouder is hier beter voor
geëquipeerd en draagt op die manier bij aan het vertrouwen van de cliënt
in de financiële sector.De gedrags- en de prudentieeltoezichthouder houden toezicht op de naleving
van regels die bij of krachtens de wet worden gesteld. De gedragstoezichthouder
bijvoorbeeld bewaakt ordelijke en transparante marktprocessen en zorgvuldige
behandeling van cliënten maar hij dient ook te bevorderen dat marktprocessen
ordelijk en transparant verlopen. Het gedragstoezicht houdt evenwel geen garantie
in dat hier op voorhand altijd sprake van zal zijn, evenmin als het prudentieel
toezicht een garantie kan bieden dat een financiële onderneming in een
vrije markteconomie niet failliet kan gaan.Onder het prudentieel toezicht wordt mede begrepen het toezicht op de
solvabiliteit en, voor kredietinstellingen, de liquiditeit maar bijvoorbeeld
ook de omvang van de technische voorzieningen voor verzekeraars. Het prudentieel
toezicht kan tevens bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector.
Het prudentieel toezicht kent een belangrijke samenhang met het «systeemtoezicht».
Prudentieel toezicht kan bijdragen aan de stabiliteit van het financiële
systeem en informatie over de soliditeit van financiële ondernemingen
is belangrijke input voor het «toezicht» daarop. De verantwoordelijkheid
voor dit «systeemtoezicht» in Nederland ligt krachtens artikel
3, tweede lid, van de Bankwet 1998 bij DNB en is gericht op de stabiliteit
van het financiële systeem als geheel, waarbij het doel is om te voorkomen
dat (financiële) problemen bij één financiële onderneming
overslaan naar andere partijen op de financiële markten. De positionering
van beide vormen van toezicht bij DNB levert gelet op de inhoudelijke samenhang
tussen het systeem- en het prudentieel toezicht, een belangrijke bijdrage
aan de doeltreffendheid van het functionele toezichtmodel.Zowel de gedragstoezichthouder als de prudentieeltoezichthouder zullen
bij de uitoefening van hun taak de integriteit van de voor de onder hun toezicht
staande ondernemingen verantwoordelijke personen, betrekken. Toezicht op de
integriteit hangt samen met zowel het gedragstoezicht als het prudentieel
toezicht. Voor de uitoefening van het toezicht op de integriteit zullen de
bijzondere delen een taakverdeling borgen die overlap beoogt te voorkomen. De gedragstoezichthouder en de prudentieeltoezichthouder oefenen hun taak
uit in het belang van de bescherming van de afnemers van financiële diensten
en leveren als zodanig een bijdrage aan de borging van het met de financiële
marktsector gemoeide publieke belang.Artikel 1:9Dit artikel regelt de inrichting van het bestuur van de AFM. De bestuurlijke
inrichting van DNB is en blijft geregeld in de Bankwet 1998 en de statuten
van DNB. Dit artikel bepaalt het aantal leden, de wijze van benoeming, de
schorsing en het ontslag van de leden van het bestuur van de AFM. Een voordracht
van de raad van toezicht voor een benoeming van een bestuurslid is niet bindend.
Ten opzichte van de huidige situatie wordt het minimum aantal bestuursleden
uitgebreid van twee naar drie. Deze wijziging is gerechtvaardigd, vanwege
de uitbreiding van taken van de AFM die in de afgelopen jaren is gerealiseerd.
De benoemingstermijn is gesteld op maximaal vier jaren. In de regel zal een
benoeming voor vier jaren geschieden. Naast het verschil in niveau van regeling
(van statuten naar wet) is nieuw de benoeming van de leden van het bestuur
door de Kroon (voorheen door de minister). Hiermee wordt aangesloten bij de
wijze van benoeming van bestuursleden van DNB (artikel 12, tweede lid, Bankwet
1998). In de statuten van de AFM is een regeling neergelegd over de wijze
waarop met nevenfuncties van leden van het bestuur en van de raad van toezicht
dient te worden omgegaan.Artikel 1:10Naast de dagelijkse leiding (bestuur) vormt de raad van toezicht een onderdeel
van de AFM. Het betreft een vorm van verdeling van macht waarvan zowel preventieve
als corrigerende werking uit gaat (good governance). Voornaamste taak van
de raad van toezicht is zich te richten op de (juiste) uitvoering van de taak
van de AFM, bedoeld in artikel 1:8, tweede lid, door het bestuur. Daartoe
kan de raad van toezicht het bestuur zo nodig algemene aanwijzingen geven.
Ten aanzien van het financieel beheer heeft de raad van toezicht de bevoegdheid
om de begroting en de jaarrekening vast te stellen. Dit is in de statuten
geregeld. Met de taakuitvoering van de toezichthouder in individuele gevallen
hoeft de raad van toezicht zich niet in te laten. Voorts treedt de raad van
toezicht op als adviseur van het bestuur. De bevoegdheden van de raad van
toezicht gaan niet ten koste van de bevoegdheden van de Minister van Financiën
jegens de AFM. Uiteraard kan een goede taakuitoefening door de raad van toezicht
de minister van pas komen bij zijn beoordeling van het functioneren van de
AFM. Onderhavig artikel bepaalt voorts het aantal leden, de wijze van benoeming,
de schorsing en het ontslag van de leden van de raad van toezicht. Vanzelfsprekend
is het in aanwijzing 124i van de Aanwijzingen voor de regelgeving voorgeschreven
verbod tot het benoemen van aan de minister ondergeschikte ambtenaren in het
bestuur en in de naast het bestuur bestaande organen van de toezichthouder
van toepassing. Dit verbod zal in de statuten worden opgenomen.Artikel 1:11In de bijzondere delen van het wetsvoorstel kan ten aanzien van specifieke
onderwerpen worden bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
(nadere) regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de wet. Overeenkomstig
de Aanwijzingen voor de regelgeving zal de regelgevende bevoegdheid van de
toezichthouders daarbij worden ingekaderd en toegespitst op onderdelen die
technisch of organisatorisch van aard zijn of samenhangen met de uitvoering
van het toezicht. Artikel 1:11 vormt daarvoor niet de delegatiegrondslag maar
geeft een procedurele waarborg. Deze waarborg houdt in dat door de toezichthouder
vast te stellen regels eerst na consultatie van een daarvoor in aanmerking
komende representatieve vertegenwoordiging van onder toezicht staande ondernemingen worden vastgesteld, opdat de opmerkingen en suggesties van
deze ondernemingen worden meegewogen bij de totstandkoming van de regels.
De toezichthouder bepaalt in een concreet geval van voorgenomen algemeen verbindende
voorschriften welke ondernemingen en vertegenwoordigers daarvan betrokken
zijn en hoe deze worden geraadpleegd. De inhoud, aard en strekking van de
voorgestelde voorschriften zal daarbij bepalend zijn. In spoedeisende gevallen
kan de toezichthouder met een korte consultatietermijn volstaan. Uiteraard
zal voldoende tijd moeten worden ingeruimd om het commentaar op de raadpleging
te kunnen verwerken. Bij de raadpleging kan de toezichthouder de voorgenomen
algemeen verbindende voorschriften overigens bekend maken via zijn website,
waardoor een nog bredere groep kan worden bereikt.Artikel 1:12Naast de procedurele waarborg van artikel 1:11 bevat dit artikel een bevoegdheid
van de minister om in te grijpen ten aanzien van de regelgeving van de toezichthouders.
Deze bevoegdheid is gericht op die gevallen waarin de minister zijn verantwoordelijkheid
moet kunnen nemen, bijvoorbeeld bij onjuiste implementatie van EU-richtlijnen
of strijd met de wet, waaronder begrepen verlating van de delegatiegrondslag.
Mochten de regels van een toezichthouder niet voldoen, dan kan de minister
daar tijdelijk regels voor in de plaats stellen. Met de regeling in dit artikel
besluit de minister derhalve niet formeel tot onrechtmatigheid van een wettelijk
voorschrift van een ander bestuursorgaan, maar neemt hij wel de verantwoordelijkheid
voor de deugdelijkheid ervan tijdelijk over.Vervolgens zal de minister een voordracht tot wijziging van de delegerende
algemene maatregel van bestuur indienen. Afhankelijk van de aanleiding van
de tijdelijke ingreep zal hij daarbij een keuze kunnen maken uit drie mogelijkheden:
1. bestendiging van de «tijdelijke» delegatie aan de minister;
2. inhoudelijke regeling bij algemene wet van bestuur; 3. striktere clausulering
van de delegatie aan de toezichthouder.De regeling in deze bepaling behelst een aanvulling op aanwijzing 124f
van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Daarbij doet zij recht aan de gedachte
achter die aanwijzing: uit de delegatiegrondslag zal blijken dat het soort
regels dat DNB en AFM mogen stellen vooral van technische, organisatorische
aard is. In dat verband wordt een goedkeurende bevoegdheid van de minister
niet nodig geacht. In onderhavig artikel wordt derhalve voorzien in een aanvullende
mogelijkheid voor ministeriële controle.De toezichthouder dient bij de opstelling van regels zoveel mogelijk rekening
te houden met kwaliteitseisen van regelgeving, waaronder de Aanwijzingen voor
de regelgeving, ofschoon deze zelfstandige bestuursorganen formeel daaraan
niet zijn gebonden. Om de inzichtelijkheid te bevorderen is het voorts van
belang dat onnodige herhalingen worden voorkomen en eenduidige begrippen worden
gehanteerd. De voorschriften van de toezichthouder dienen bij de wet en ook
onderling aan te sluiten. Tenslotte zal de toezichthouder er, overeenkomstig
de Bekendmakingswet, voor zorgdragen dat de voorschriften door zijn toedoen
in de Staatscourant worden gepubliceerd.Artikel 1:13De artikelen 1:13 tot en met 1:18 regelen de verhouding tussen de minister
en de toezichthouder terzake van het financieel toezicht door de minister
en de wijze waarop de begroting van de toezichthouder tot stand komt alsmede
de aan de jaarrekening resp. jaarverantwoording van de toezichthouder te stellen
vereisten. Ten overvloede wordt opgemerkt dat deze bepalingen dus geen betrekking
hebben op de met het Europese stelsel van centrale banken verbandhoudende
taken van DNB. Het artikel verplicht de toezichthouder jaarlijks een begroting
voor het volgende jaar op te stellen. De vastgestelde begroting moet ter instemming
worden voorgelegd aan de minister. De toezichthouder doet van de begroting
waarmee is ingestemd onverwijld mededeling in de Staatscourant en maakt haar
op elektronische wijze openbaar. Binnen de als toezichthouder aangewezen rechtspersoon
zal het intern toezichthoudende orgaan, de raad van toezicht of de raad van
commissarissen (RvT/RvC), ingevolge de statuten met de vaststelling van de
op te stellen begroting worden belast. Dit betekent dat de RvT onderscheidenlijk
de RvC primair verantwoordelijk is voor het toetsen van de begrotingsinformatie
en de toelichting daarop. Vanwege de complementaire positie van de RvT/RvC
en de rol van de Minister van Financiën zal deze laatste zich bij zijn
beslissing omtrent de instemming in de regel kunnen baseren op de bevindingen
van de RvT/RvC. De omstandigheid dat met de begroting moet worden ingestemd,
impliceert niet dat de minister de begroting tot op het laatste detail vastlegt.
Dit zou ook in strijd zijn met het uitgangspunt dat de toezichthouder zelf
de vrijheid en verantwoordelijkheid heeft om zijn bedrijfsprocessen naar eigen
inzicht zo goed mogelijk in te richten. De instemming van de minister strekt
ertoe dat hij er politiek de verantwoordelijkheid voor neemt dat de uitoefening
van de wettelijke taken door de toezichthouder langs de in de begroting aangegeven
lijnen zal verlopen tegen de daarin begrote kosten.In het vierde en vijfde lid is het woord «instemming» gebruikt
in plaats van «goedkeuring». Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht
dat de handeling van de minister niet valt binnen de omschrijving van artikel
10:25 Awb. De vaststelling van de begroting betreft geen besluit in de zin
van de Awb, omdat de rechtshandeling tot vaststelling van de begroting uitsluitend
interne werking heeft. Daar komt bij dat het vaststellende orgaan (RvT of
RvC) niet met openbaar gezag bekleed is en dus niet als een bestuursorgaan
kan worden aangemerkt. Omdat afdeling 10.2.1.van de Awb niet van toepassing
is, is in het vijfde lid bepaald dat instemming kan worden geweigerd vanwege
strijd met het recht of het algemeen belang. Een onthouding van instemming
wegens strijd met algemeen belang kan pas aan de orde zijn wanneer de bezwaren
tegen de instemming overwegend van aard zijn (vgl. Kamerstukken II 1994/95,
23 700, nr. 3, blz. 187).Als de minister constateert dat er vanwege overwegende bezwaren reden
is instemming te onthouden ten aanzien van de begroting, stelt hij de toezichthouder
eerst in de gelegenheid een aangepaste begroting of jaarrekening in te dienen.
Hij zal daarbij uiteraard de toezichthouder zijn overwegingen meegeven waarom
hij overweegt zijn instemming aan de begroting te onthouden, opdat de toezichthouder
daarmee rekening kan houden bij de aanpassing van de begroting. Pas als de
begroting, nadat een mogelijkheid tot aanpassing is geboden, nog steeds de
geconstateerde onvolkomenheden vertoont, kan de minister tot onthouden van
de instemming overgaan. Het zevende lid geeft een regeling voor het geval
waarin de minister nog niet heeft ingestemd met de begroting en het begrotingsjaar
aanbreekt. In dat geval kan de toezichthouder tijdelijk en in beperkte mate
verplichtingen aangaan en uitgaven doen die wat omvang betreft zijn afgeleid
van de begroting van het voorafgaande jaar.Artikel 1:14Dit artikel bepaalt dat aanmerkelijke verschillen die lopende het boekjaar
ontstaan bij de minister moeten worden gemeld. De beoordeling van hetgeen
onder «aanmerkelijke verschillen» wordt verstaan zal primair de
eigen verantwoordelijkheid van de toezichthouder zijn. Door de melding van
aanmerkelijke verschillen verkrijgt de minister informatie die bijvoorbeeld
bruikbaar kan zijn bij de eerstvolgende besluitvorming omtrent instemming
met de begroting, de jaarrekening of de verantwoording. Artikel 1:15Op basis van dit artikel zal de minister regels kunnen stellen voor de
inrichting van de begroting.Sinds het begrotingsjaar 2002 geldt er binnen de overheid en daaraan gerelateerde
instellingen een nieuwe begrotingssystematiek: Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording
(VBTB). De uitgangspunten van deze systematiek zullen via door de minister
te stellen regels voortaan ook ten grondslag kunnen worden gelegd aan de begroting
van de toezichthouders. Op dit moment wordt de begroting van de AFM langs
de lijnen van VBTB opgezet. Ten aanzien van de begroting van de toezichthoudende
taken van DNB is een aanvang gemaakt met een nieuwe opzet, die eveneens gebaseerd
is op de VBTB systematiek.Aanwijzing 124l van de Aanwijzingen voor de regelgeving biedt de mogelijkheid
om de minister de bevoegdheid te geven om besluiten van de toezichthouder
te vernietigen of te schorsen of om beleidsregels te stellen ten aanzien van
de uitvoering van taken van de toezichthouder. Van deze beide mogelijkheden
wordt in dit wetsvoorstel geen gebruik gemaakt. Nut en noodzaak van de beide
bevoegdheden voor de minister zijn namelijk niet aanwezig (Aanwijzing 6 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving). Het stellen van beleidsregels met betrekking
tot toezichtstaken is niet aan de orde omdat de benodigde (technische) kennis
terzake op het ministerie in veel gevallen ontbreekt. De bevoegdheid tot vernietiging
of schorsing is onwenselijk omdat deze bevoegdheid niet strookt met het uitgangspunt
van toezicht op afstand.Artikelen 1:16 en 1:17De accountant die een verklaring afgeeft omtrent de getrouwheid van de
jaarrekening voegt bij deze verklaring een verslag van zijn bevindingen omtrent
de rechtmatige inning en besteding van de middelen van de toezichthouder uit
hoofde van deze wet. Een nieuw element betreft de door deze accountant bij
zijn verklaring te voegen bevindingen over de vraag of het beheer en de organisatie
van de toezichthouder uit hoofde van deze wet voldoen aan eisen van doelmatigheid.
Op het ministerie van Financiën is een wetsvoorstel in voorbereiding
waarin, kort gezegd, het toezicht op accountantorganisaties, al dan niet rechtstreeks,
wordt opgedragen aan de AFM. Het zou onwenselijk zijn wanneer er belangenverstrengeling
zou ontstaan als gevolg van enerzijds die nieuwe toezichtstaak en anderzijds
de verplichting voor de AFM om haar jaarrekening te laten vergezellen van
een accountantsverklaring. De jaarrekening van de AFM zal worden gecontroleerd
door een registeraccountant of Accountant-Administratieconsulent ten aanzien
van wie in het accountantsregister een aantekening is geplaatst als bedoeld
in artikel 36, derde lid, van de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten.
Deze persoon is niet werkzaam bij of verbonden aan een accountantsorganisatie,
zodat wordt voorkomen dat de jaarrekening wordt gecontroleerd door een onder
toezicht staande externe accountant. Ten aanzien van DNB is een bijzondere
voorziening opgenomen: de jaarlijkse verantwoording. Achtergrond hiervan is
de omstandigheid dat DNB als integrerend onderdeel van het Europees Stelsel
van Centrale Banken (ESCB) ook andere taken en werkzaamheden uitoefent dan
de bij en krachtens deze wet opgedragen toezichthoudende taak en daaruit voortvloeiende
werkzaamheden. De verantwoording heeft uitsluitend betrekking op taken van
DNB die uit hoofde van deze wet zijn opgedragen. Het betreft de staten van
baten en lasten en inkomsten en uitgaven van DNB met toelichtingen die inzicht
verschaffen in de financiële situatie op de einddatum van het begrotingsjaar
alsmede in het financiële beheer en de geleverde prestaties. De plicht
tot het opstellen van de verantwoording betekent dat DNB in haar administratie
van kosten en opbrengsten onderscheid moet maken tussen met toezicht
op basis van deze wet verband houdende taken en overige taken. Op grond van
dit onderscheid kan een helder inzicht worden verkregen in het financieel
beheer van het door DNB uitgeoefend toezicht uit hoofde van deze wet. Voorts
kan een ongewenste vermenging met het financieel beheer van de andere taken
worden voorkomen. Dit inzicht is onder meer van belang voor de doorberekening
van kosten aan onder toezicht staande ondernemingen.De minister zal bij de instemming volstaan met een toetsing die gebaseerd
zal zijn op de voorafgaande toetsing door het intern toezichthoudende orgaan,
de raad van toezicht van de Autoriteit Financiële Markten onderscheidenlijk
de raad van commissarissen van DNB. De beoordeling door de minister van de
door de raad van commissarissen vast te stellen verantwoording van DNB heeft
uitsluitend betrekking op de bij of krachtens deze wet opgedragen taken en
daaruit voortvloeiende werkzaamheden. De in dit artikel geregelde procedure
tot opstellen van en instemmen met de verantwoording doorkruist de procedure
tot goedkeuring van de jaarrekening door de raad van commissarissen van DNB
dan ook niet.Artikel 1:18Aan het einde van een begrotingsjaar kan een verschil tussen de in het
begrotingsjaar gerealiseerde baten en lasten resteren. Dit verschil vormt
het exploitatiesaldo van de toezichthouder. Het exploitatiesaldo zal in de
jaarrekening of de verantwoording zichtbaar worden gemaakt. Als een exploitatiesaldo
is ontstaan zal de toezichthouder dit tekort of overschot in de regel toevoegen
aan respectievelijk in mindering brengen op de kosten die worden doorberekend
aan onder toezicht staande ondernemingen. De toezichthouder zal daartoe in
de aan de minister voor te leggen jaarrekening of de verantwoording het voorstel
doen om het exploitatiesaldo te betrekken bij de kosten die ingevolge artikel
1:19 in rekening worden gebracht bij onder toezicht staande ondernemingen.
De ministeriële instemming met de jaarrekening of de verantwoording dient
dan als grondslag voor het verrekenen van het in het voorafgaande jaar gerealiseerde
tekort of overschot, resulterend uit het exploitatiesaldo, met de, op basis
van de begroting waarmee is ingestemd, geraamde kosten voor het lopende jaar.
Hierdoor kan de toezichthouder jaarlijks volstaan met één factuur
waarin de begrote kostendoorberekening wordt verrekend met het gerealiseerde
exploitatiesaldo. De administratieve lasten voor zowel de ondernemingen en
instellingen als voor de toezichthouder worden hiermee zo beperkt mogelijk
gehouden. In bijzondere omstandigheden kan ervoor worden gekozen om de meeof
tegenvallers uit het voorafgaande jaar niet in rekening te brengen, maar binnen
de begroting van het lopende jaar te verdisconteren. Zo zou de toezichthouder
een tekort kunnen opvangen door met betrekking tot een bepaalde lastenpost
minder te besteden dan begroot. De toezichthouder doet dan geen voorstel tot
doorberekening van het exploitatiesaldo in de verantwoording. Overigens heeft
de voorkeur een tijdige melding van aanmerkelijke verschillen tussen begroting
en realisatie conform artikel 1:14 zodat op dat moment, lopende het jaar,
adequate maatregelen kunnen worden genomen.Artikel 1:19Het artikel schrijft voor dat de toezichthouder jaarlijks voor 1 mei
een verslag over de werkzaamheden en bevindingen van het voorgaande jaar opstelt
en dit aan de minister toezendt. In het verslag worden de taakuitoefening
en het gevoerde beleid beschreven. Ook zal de toezichthouder verslag moeten
doen van de kwaliteitszorg. In dat verband kan de toezichthouder onder meer
de revue laten passeren op welke wijze hij toepassing heeft gegeven aan de
in artikel 1:21 neergelegde beginselen van behoorlijk bestuur. Andere factoren
die een belangrijke bijdrage aan kwaliteitszorg kunnen leveren
zijn onder meer het toezicht door de RvT of de RvC, de raadpleging van het
overlegpanel, evaluatie van het gevoerde beleid en het verrichten van internationale
vergelijkingen. De minister zendt een afschrift van het jaarverslag aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. De toezichthouder zal zorgdragen voor openbaarmaking
van het jaarverslag. De huidige toezichtwetten hanteren van elkaar afwijkende
bepalingen met betrekking tot de opstelling van een jaarverslag. Zo bepalen
de Wtv 1993 en de Wtn dat het verslag aan de Kroon wordt toegezonden. De Wtk
1992, de Wtb en de Wte 1995 schrijven voor dat het verslag aan de Minister
van Financiën wordt toegezonden. In de Wtk 1992 is geen termijn vermeld
voor indiening van het verslag.Het artikel beoogt de bestaande, maar verschillend luidende verplichtingen
van de toezichthouders te stroomlijnen. Het tweede lid van het artikel bepaalt
dat het jaarverslag aan de minister wordt toegezonden. In het jaarverslag
worden vanwege de geheimhoudingsplicht geen vertrouwelijke gegevens met betrekking
tot afzonderlijke ondernemingen of personen opgenomen. Het jaarverslag moet
voor 1 mei worden opgesteld. Deze datum komt thans al in bepaalde financiële
toezichtwetten voor en is ingebed in de praktijk van de toezichthouders. Een
vervroeging van de datum van opstelling van het jaarverslag zou een onnodige
belasting voor de interne organisatie van de toezichthouders tot gevolg hebben.Artikel 1:20In dit artikel wordt een aantal voorwaarden gesteld aan een statutenwijziging
van de toezichthouder. Het eerste lid schrijft voor dat de toezichthouder
een voorgenomen statutenwijziging ter voorafgaande instemming aan de minister
voorlegt; een vergelijkbare bepaling is thans ook al in de Wte 1995 en de
Wtv 1993 opgenomen. De minister kan zijn instemming met een statutenwijziging
onthouden, indien de statuten van de toezichthouder na wijziging onvoldoende
zijn afgestemd op het in deze wet bepaalde, waaronder de taken en doelstellingen
van de toezichthouders en de verhouding tussen de minister en de toezichthouders.
De statuten dienen na wijziging voldoende te zijn afgestemd op het in dit
wetsvoorstel bepaalde en voldoende waarborgen te blijven bieden voor een onafhankelijke
taakvervulling.Artikel 1:21Het artikel komt overeen met artikel 19 van het wetsvoorstel Kaderwet
zbo's. Een aantal van deze verplichtingen is thans al op basis van algemene
beginselen van behoorlijk bestuur en de Awb op de toezichthouder van toepassing.
De in dit artikel opgenomen verplichtingen kunnen worden aangemerkt als een
nadere invulling van de vereisten zoals die op grond van de Awb al op de toezichthouders,
als bestuursorganen, van toepassing zijn. Dit artikel kan bijdragen aan de
verbetering van de kwaliteit van het handelen van de toezichthouder en aan
de relatie met onder toezicht staande instellingen en het publiek. De toezichthouder
dient in het jaarverslag melding te maken van hetgeen door hem ter uitvoering
van deze verplichtingen is verricht. Vertrouwelijke gegevens zullen, vanwege
de geheimhoudingsplicht, niet in het jaarverslag worden opgenomen.Artikel 1:22Met dit artikel wordt uitvoering gegeven aan het voornemen om bij elke
toezichthouder een adviserend panel in te stellen (Kamerstukken II 2002–2003,
28 122, nr. 16, blz. 19-20). In de Nederlandse wetgeving worden adviesorganen
en overlegorganen onderscheiden. Een adviesorgaan is, kort gezegd, een orgaan
van en ten behoeve van de overheid waarin in beginsel «met een mond»
wordt gesproken. De leden van een adviesorgaan worden primair benoemd op basis
van deskundigheid. Een overlegorgaan heeft een ander karakter. Het overleg
dient de belangen van alle betrokken partijen. Deelname aan het
overleg geschiedt op basis van representativiteit. De overheid is als partij
ook in het overleg vertegenwoordigd. Een overlegorgaan heeft naar zijn aard
een open structuur; alle betrokken belangen worden in het overleg betrokken.
De betrokken partijen gaan na afloop van het overleg in de regel terug naar
hun achterban om over het overleg te rapporteren. Vastgesteld kan worden dat
het adviserende panel waarvan in het bovengenoemde kamerstuk sprake is het
karakter draagt van een overlegorgaan. Het eerste lid van dit artikel regelt
dat de toezichthouder een overleg moet organiseren met de onder toezicht staande
ondernemingen over aangelegenheden die verband houden met de kosten van het
toezicht. In het panel kan van gedachten worden gewisseld over de visie van
de toezichthouder op toezicht, de met de wettelijke taak na te streven doelen,
de instrumenten die worden ingezet en de middelen die daarvoor nodig zijn
alsmede de kosten die voortvloeien uit het toezicht. Het gaat daarbij allereerst
om kosten van de toezichthouder zelf, zoals tot uitdrukking gebracht in de
begroting of de verantwoording. In dit verband zijn ook de prestaties van
de toezichthouder van belang. Daarnaast zijn ook de kosten die ten gevolge
van het toezicht door ondernemingen worden gemaakt onderwerp van overleg.Het overleg heeft een tweeledig doel. In de eerste plaats wordt voor de
onder toezicht staande ondernemingen de mogelijkheid gecreëerd om invloed
uit te oefenen op de financiële huishouding en, daarmee samenhangend,
het beleid van de toezichthouder. Dit is onder meer van belang omdat krachtens
het voorgenomen artikel 1:23 de toezichtkosten, evenals thans, voor een deel
in rekening zullen worden gebracht bij de ondernemingen. In de tweede plaats
kan het overleg de toezichthouder nuttige inzichten verschaffen inzake de
financiële gevolgen, waaronder administratieve lasten en overige nalevingskosten,
die het toezicht voor ondernemingen met zich brengt. Meer in het algemeen
is een dergelijk contact met de externe omgeving ook een belangrijke bron
van «feedback» op het eigen functioneren.In het tweede lid worden enkele eisen gesteld aan de samenstelling van
het overlegpanel. De toezichthouder voert het overleg met de onder zijn toezicht
staande ondernemingen of een representatieve vertegenwoordiging daarvan. Namens
de minister zijn ambtenaren bij het overleg aanwezig. De minister krijgt daardoor
informatie die van belang is voor de uitoefening van zijn eigen bevoegdheden,
zoals de bevoegdheid tot instemming met de begroting. Representativiteit is
voor het goed functioneren van het overleg van groot belang, ongeacht of dit
met brancheorganisaties of met de ondernemingen zelf plaatsvindt. Vooral met
betrekking tot deelterreinen van de financiële sector die snel veranderen
of veel nieuwkomers kennen, is het zaak dat de toezichthouder in het oog houdt
dat zijn overlegpartners voldoende representatief zijn. Van de toezichthouder
wordt derhalve een redelijke inspanning verwacht om te bezien welke brancheorganisaties
of onder toezicht staande ondernemingen een plaats zouden moeten innemen in
het panel. Daarbij lijkt passend dat de toezichthouder een bijeenkomst van
het overlegpanel zodanig tijdig en breed bekendmaakt dat onder toezicht staande
ondernemingen in staat worden gesteld om zich te laten vertegenwoordigen.
Om praktische redenen mag de toezichthouder verlangen dat deelnemers zich
van tevoren aanmelden. Voldoet een brancheorganisatie of een onder toezicht
staande onderneming hier niet of te laat aan, dan hoeft de toezichthouder
de organisatie niet tot het overleg toe te laten. De toezichthouder kan er
verder voor kiezen daarvoor in aanmerking komende cliëntenorganisaties,
bijvoorbeeld de consumentenbond en de Vereniging van Effectenbezitters, tot
het overleg toe te laten. Cliënten kunnen immers ook belang hebben bij
beleidsdiscussies en de kwaliteit van het toezicht. Met name bij de
AFM, die als toezichthouder mede dient te letten op de zorgvuldige behandeling
van cliënten, zal toelating van cliëntenorganisaties in de rede
liggen.Gelet op de aard van de onderwerpen die in het panel worden besproken
alsmede het doel van het panel ligt het voor de hand dat het overlegtwee keer
per jaar plaatsvindt. De praktische werkwijze en inrichting van het panel
wordt aan de toezichthouder gelaten.Het overleg is voor de toezichthouder niet vrijblijvend. Zo regelt het
vierde lid dat de toezichthouder de resultaten van het overleg, in de vorm
van een verslag openbaar maakt. De bevindingen van de individuele deelnemers,
zoals naar voren gebracht in het overleg, zijn daar uiteraard ook onderdeel
van. De verplichting voor de toezichthouder om het verslag openbaar te maken
laat uiteraard onverlet de elders in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen
ten aanzien van geheimhouding van vertrouwelijke informatie. Van de openbaarmakingsplicht
gaat een disciplinerende werking uit. De toezichthouder zal bevindingen die
openbaar zijn niet zomaar terzijde kunnen schuiven. Daar komt nog bij dat
het in het voorgenomen artikel 1:21 neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel in
de regel zal meebrengen dat de toezichthouder wanneer hij in zijn verdere
handelen afwijkt van de bevindingen van het orgaan, dit zal moeten kunnen
onderbouwen.Artikel 1:23Het artikel biedt de grondslag voor het in rekening brengen aan onder
toezicht staande ondernemingen van kosten die door de toezichthouder worden
gemaakt bij de uitvoering van zijn taak. Zoals uiteengezet in het rapport
van de Minister van Financiën van 1 juli 2003 inzake de herziening
van de financiering van het toezicht (Kamerstukken II 2002–2003, 28 122,
nr. 16), betalen marktpartijen op basis van het zogeheten profijtbeginsel
volledig de kosten van afzonderlijke toezichthandelingen, zoals de behandeling
van vergunningaanvragen, en de kosten van het zogenoemde reguliere toezicht.
De rijksoverheid bekostigt een deel van handhavingskosten. Concreet levert
de rijksoverheid een bijdrage aan de financiering van de zogeheten repressieve
handhavingskosten. Daarnaast worden de preventieve handhavingskosten die voortkomen
uit de Wet melding ongebruikelijke transacties, de Wet identificatie bij dienstverlening
en de Sanctiewet 1977 door het Rijk gedragen. De bijdrage van het Rijk aan
de kosten van de toezichthouder wordt vastgesteld aan de hand van een percentage
van de totale kosten van de toezichthouder. Dit percentage is voor een periode
van drie jaar gefixeerd en wordt daarna geëvalueerd.Voor de duidelijkheid wordt erop gewezen dat aan het begrip «kosten»
een ruime betekenis toekomt. Het betreft de integrale kosten die verband houden
met het verrichten van de desbetreffende werkzaamheden. Ook kosten van overhead
en de kosten van uitvoeringstoetsen als bedoeld in artikel 1:24 maken hiervan
onderdeel uit. Voorts is tot uitdrukking gebracht dat ook kosten worden doorberekend
die gemaakt zijn ter voorbereiding op de uitoefening van de wettelijke taak
of onderdelen daarvan en die tijdelijk zijn geactiveerd op basis van gangbare
bedrijfseconomische methoden. Het betreft een explicitering van de bestaande
wetgeving op grond waarvan voorbereidingskosten reeds worden doorberekend.
Uiteraard worden er geen kosten in rekening gebracht die door het Rijk worden
vergoed. De in rekening te brengen kosten zijn gebaseerd op de goedgekeurde
begroting. Het exploitatiesaldo uit het vorige jaar kan worden verrekend met
de voor het lopende jaar geraamde door te berekenen kosten, als de toezichthouder
daarvoor een voorstel heeft gedaan in de jaarrekening of verantwoording waarmee
de minister heeft ingestemd. Afhankelijk van de aard van het exploitatiesaldo,
tekort of overschot, zal het saldo aan de geraamde door te berekenen kosten
worden toegevoegd of daarop in mindering worden gebracht. De opbrengsten uit
boetes en verbeurde dwangsommen komen in mindering op de geraamde door te berekenen kosten. Op grond van het voorgenomen artikel 1:62, tweede
lid, en artikel 5:33, eerste lid, van de Awb komen deze opbrengsten immers
(in eerste instantie) toe aan de toezichthouder. Bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur zullen nadere regels worden gesteld met betrekking tot
de kostendoorberekening. Zo vindt de nadere uitwerking van de toerekening
van de overige toezichtkosten aan categorieën van gelijksoortige onder
toezicht staande ondernemingen en de daarbij te hanteren heffingsmaatstaven
plaats bij lagere regelgeving. Het voornemen is deze categorieën en de
daaraan gekoppelde heffingsmaatstaven bij algemene maatregel van bestuur te
bepalen. De van de heffingsmaatstaven jaarlijks af te leiden verdeelsleutels,
op grond waarvan de kosten worden doorberekend aan individuele ondernemingen,
zullen, zo is de gedachte, door de minister bij ministeriële regeling
worden vastgesteld. Onder meer met betrekking tot individueel toerekenbare
toezichthandelingen, zoals de behandeling van vergunning- en ontheffingaanvragen,
is het voorstel de kosten door middel van door de minister vast te stellen
tarieven in rekening te brengen. Thans is de bekostiging van de toezichthouders
ook grotendeels op lager wetsniveau geregeld, zij het uitsluitend in ministeriële
regelingen. De lagere regelgeving zal worden opgesteld mede aan de hand van
de aanbevelingen die zijn neergelegd in het bovengenoemde rapport inzake herziening
de financiering van het toezicht.Artikel 1:24Dit artikel betreft een zogenoemde uitvoerbaarheidstoets. De uitvoerbaarheid
is een aspect dat nadrukkelijk bij de voorbereiding van regelgeving dient
te worden betrokken. Waar het gaat om voorgenomen wettelijke voorschriften
waarin de taak van de toezichthouder wordt gewijzigd of uitgebreid, is de
betrokkenheid van de toezichthouder onontbeerlijk bij een goede beoordeling
van de uitvoerbaarheid. Dit artikel regelt dat de toezichthouder gehouden
is desgevraagd een oordeel te geven over de uitvoerbaarheid van dergelijke
voorgenomen wettelijke voorschriften en van beleidsvoornemens. De verplichting
laat uiteraard de elders in het wetsvoorstel opgenomen geheimhoudingsbepalingen
onverlet. De redactie van de bepaling is ontleend aan de artikelen 105, tweede
lid, onderdeel b, van de Mijnbouwwet, 33, tweede lid, van de Wet op de kansspelen
en 39, derde lid, van de Politiewet 1993.Artikel 1:25Het artikel regelt de bevoegdheid van de minister om de toezichthouder
te verzoeken gegevens of inlichtingen te verschaffen die nodig zijn voor een
onderzoek naar de toereikendheid van deze wet of de wijze waarop de toezichthouder
deze wet uitvoert of heeft uitgevoerd en de verplichting van de toezichthouder
om de verzochte gegevens of inlichtingen te verstrekken. De verplichting tot
het verstrekken van gegevens en informatie aan de minister is niet algemeen
van aard. De geheimhoudingsbepalingen in de Europese richtlijnen staan hier
aan in de weg. Het tweede lid betreft daarom een restrictieve verplichting
voor de toezichthouder tot het verstrekken van «bepaalde» gegevens
en inlichtingen. Gegevens die niet vallen onder de geheimhoudingsplicht, bedoeld
in artikel 1:72, eerste lid, moeten zonder meer door de toezichthouder aan
de minister worden verstrekt. Als de minister een verzoek doet dat wel onder
de geheimhoudingsbepaling valt, dan gelden ten aanzien van de verstrekking
de beperkingen van de onderdelen a tot en met c. Onderdelen a en b van het
tweede lid zijn goeddeels gebaseerd op de artikelen 30, eerste lid, tweede
alinea, van de richtlijn banken, 25, eerste lid, tweede alinea, van de richtlijn
beleggingsdiensten, 50, tweede lid, tweede alinea, van de richtlijn beleggingsinstellingen,
16, eerste lid, tweede alinea, van de richtlijn levensverzekering en 16, eerste
lid, tweede alinea, van de derde richtlijn schadeverzekering. Ook onderdeel
c kent zijn basis in dezelfde artikelen van de richtlijnbepalingen.
Het gaat om de artikelen 30, derde lid, tweede alinea, van de richtlijn banken,
25, derde lid, tweede alinea, van de richtlijn beleggingsdiensten, 50, vierde
lid, tweede alinea, van de richtlijn beleggingsinstellingen, 16, derde lid,
tweede alinea, van de richtlijn levensverzekering en 16, derde lid, tweede
alinea, van de derde richtlijn schadeverzekering.Onderhavig informatierecht van de minister is thans ook al opgenomen in
de afzonderlijke financiële toezichtwetten (vgl. artikelen 48a Wte 1995,
90a Wtk 1992, 188a Wtv 1993, 93a Wtn, 33a Wtb). Het artikel betreft een harmonisatie
van de bestaande afzonderlijke artikelen in de diverse financiële toezichtwetten.
Een inhoudelijke wijziging ten opzichte van de bestaande bepalingen is niet
beoogd.Artikel 1:26Het artikel geeft de minister de bevoegdheid om in te grijpen ingeval
van ernstige taakverwaarlozing door de toezichthouder, waarbij ontwrichting
van de uitvoering van de taak van de toezichthouder dreigt. Behoudens spoedeisende
gevallen zal de minister aan de toezichthouder een termijn geven waarbinnen
de toezichthouder de gelegenheid krijgt om zijn taak alsnog naar behoren uit
te voeren. Indien vervolgens blijkt dat de toezichthouder zijn taak alsnog
niet naar behoren uitoefent kan de minister de noodzakelijke voorzieningen
treffen, waarbij kan worden gedacht aan het (tijdelijk) doen uitvoeren van
een of meer taken of onderdelen van de taken van die toezichthouder door de
minister zelf of door de andere toezichthouder. Het vierde lid bepaalt dat
de Tweede Kamer der Staten-Generaal onverwijld door de minister hieromtrent
worden geïnformeerd. De eventueel te treffen voorzieningen dienen van
tijdelijke aard te zijn. Indien de voorzieningen een permanent karakter krijgen
dan ligt het voor de hand de taakuitvoering door de betreffende toezichthouder
te heroverwegen of bijvoorbeeld de voorzieningen wettelijk te regelen. Gelet
op de bestaande verhoudingen tussen de minister en de toezichthouders zal
van deze bevoegdheid slechts in uitzonderlijke, thans niet voorzienbare, omstandigheden
gebruik hoeven te worden gemaakt. Vanwege de veelheid van situaties waarin
het toegepast zou kunnen worden is de bepaling noodzakelijkerwijze ruim geformuleerd.Artikel 1:27Het artikel bepaalt dat elke vijf jaar een evaluatie van de doelmatigheid
en de doeltreffendheid van het functioneren van de toezichthouder zal plaatsvinden.
De minister heeft uit hoofde van de Wtv 1993 ook al deze verplichting. Een
vergelijkbare bepaling ontbreekt in de overige financiële toezichtwetten.
Bij de behandeling van de wijziging van een aantal wetten in verband met de
naamswijziging van de Verzekeringskamer alsmede wijziging van de Wtv 1993
teneinde op enkele punten de verhouding van de ministers van Financiën
en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot de Pensioen- & Verzekeringskamer
nader te regelen (Kamerstukken II 1999–2000, 27 251, nr. 3, blz.
4) was al aangekondigd dat een vergelijkbare bepaling ook van toepassing zou
worden op de AFM en DNB.Artikel 1:28In dit artikel wordt beroep tegen beslissingen van de minister terzake
van instemming met de begroting, de jaarrekening of de jaarverantwoording
uitgesloten. Uitsluiting van het beroepsrecht wordt voorgesteld op grond van
de volgende overwegingen. Een beroepsgang zou niet passen in de begroting-
en verantwoordingcyclus. Zo moet een begroting worden ingediend voor 1 december
in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar. In de loop van de maand december
beslist de minister vervolgens over instemming. Zou er tegen de beslissing
van minister beroep openstaan, dan zou het tot ver in begrotingsjaar kunnen
duren alvorens er duidelijkheid bestaat, onder meer bij de sector, over de
rechtmatigheid van het besluit inzake instemming, met alle gevolgen
van dien. Daarnaast past het niet bij de interbestuurlijke verhouding tussen
de minister en de toezichthouder om een conflict over de instemming met de
begroting, de jaarrekening of de verantwoording voor te leggen aan een rechter.
Volgens vaste praktijk vindt er nauwgezet informeel overleg plaats over een
ontwerp van de begroting, de jaarrekening of de verantwoording, alvorens het
document wordt vastgesteld en ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de minister.
Eventuele verschillen van inzicht over de begroting of de verantwoording kunnen
in die voorbereidingsfase al aan de orde komen en tot een voor beide bestuursorganen
bevredigende oplossing leiden. Mocht dit laatste niet het geval zijn, dan
is het de minister die bij zijn besluitvorming omtrent instemming de knoop
doorhakt. Overigens toetst de minister de vastgestelde begroting of jaarrekening
uitsluitend met het oogmerk om na te gaan of er sprake is van strijd met het
recht of het algemeen belang.De instemming van de minister met de begroting of de verantwoording zal
van groot belang zijn voor de doorberekening van toezichtkosten, die bij beschikking
van de toezichthouder aan de individuele ondernemingen in rekening worden
gebracht. Het is van belang om de behandeling van bedenkingen tegen de hoogte
van de door te berekenen kosten zoveel mogelijk concentreren in één
beroepsgang: die van de beschikking. Een afzonderlijke beroepsgang tegen de
instemmingbeslissing zou er vooral toe leiden dat bedenkingen van onder toezicht
staande ondernemingen in twee in plaats van in een beroepsgang aan de orde
kunnen worden gesteld. Vanuit het oogpunt van efficiënte bestuursrechtelijke
procedures zou dat niet wenselijk zijn.Artikel 1:56Uitgangspunt bij de herformulering van bevoegdheden van DNB en AFM is
stroomlijning met de Awb, en voor zover het bevoegdheden betreft die daarin
niet zijn opgenomen (denk aan aanwijzingsbevoegdheden, verificatiebevoegdheden),
harmonisering van die bevoegdheden, uiteraard binnen de ruimte die de diverse
richtlijnen laten.In een concreet geval worden de (algemene) bevoegdheden van hoofdstuk
1.4 steeds aangewend door één toezichthouder, afhankelijk van
de vraag op welke regels het toezicht op de naleving dan wel de handhaving
ziet. Betreft het toezicht op of handhaving van de regels bij of krachtens
het tweede deel (prudentiële regels) van de wet, dan is DNB de toezichthouder
die de bevoegdheden van hoofdstuk 1.4 aanwendt, betreft het toezicht op of
handhaving van de regels bij of krachtens het derde deel (gedragsregels) van
de wet, dan is het de AFM die de bevoegdheden van hoofdstuk 1.4 aanwendt.
De term «toezichthouder» in hoofdstuk 1.4 dekt steeds zowel de
AFM als DNB, maar het zal in concrete gevallen steeds gaan om één
van beide, afhankelijk van de vraag of de regels bij of krachtens het tweede
dan wel derde deel aan de orde zijn.Uitgangspunt is dat de (met toezicht op de naleving belaste werknemers
van de) toezichthouders kunnen toezien op de naleving van de wet – onder
meer door het vorderen van inlichtingen bij een ieder – op basis van
de bevoegdheden die zijn geregeld in afdeling 5.2 van de Awb.Om over de toezichtbevoegdheden van afdeling 5.2 Awb te kunnen beschikken
is noodzakelijk dat er sprake is van aanwijzing van één of meer
«personen, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden
van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift». In afdeling 5.2 Awb worden deze natuurlijke personen (in
casu toezichtmedewerkers van de AFM of DNB) aangeduid als «toezichthouders».
Dit in tegenstelling tot het onderhavige wetsvoorstel, waarin met «toezichthouders»,
overeenkomstig de reeds jaren in de financiële toezichtwetgeving gehanteerde
terminologie, wordt bedoeld het (zelfstandig) bestuursorgaan
waarvoor deze natuurlijke personen werkzaam zijn, te weten de AFM dan wel
DNB. Dit terminologische verschil maakt echter voor de toepasselijkheid van
afdeling 5.2 Awb niet uit: het begrip«toezichthouder» van artikel
5:11 Awb is een materieel begrip, waaronder vallen «personen, bij of
krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving
van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift». De medewerkers
van AFM of DNB die bij besluit als bedoeld in het eerste lid zijn belast met
het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Wft bepaalde, voldoen
derhalve aan alle materiële criteria van artikel 5:11 Awb (het zijn van
ambtenaar is niet vereist) en beschikken dienovereenkomstig over alle bevoegdheden
van afdeling 5.2 Awb, voor zover niet uitgesloten in artikel 1:51. Deze bevoegdheden
zien op het reguliere toezicht op de naleving en kunnen derhalve worden uitgeoefend
zonder dat van de overtreding van een wettelijk voorschrift sprake hoeft te
zijn.Het in artikel 5:13 Awb verwoorde evenredigheidsbeginsel geeft de grenzen
van de bevoegdheidsuitoefening op grond van afdeling 5.2 van die wet aan.
Volgens dat beginsel mag een bevoegdheid slechts worden uitgeoefend jegens
personen die betrokken zijn bij activiteiten waarop krachtens de betrokken
wettelijke regeling moet worden toegezien (Kamerstukken II 1993/94, 23 700,
nr. 3, p. 14). De reikwijdte van de toezichthoudende bevoegdheden van artikel
5:16 Awb, die in beginsel jegens een ieder kunnen worden uitgeoefend, is dus
niet onbeperkt. In abstracto kan overigens niet gezegd worden jegens wie de
bevoegdheden van afdeling 5.2 Awb wel, en jegens wie deze niet kunnen worden
gebruikt. Van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of sprake is van
«personen die betrokken zijn bij activiteiten waarop krachtens deze
wettelijke regeling moet worden toegezien». Voor een vergaande bevoegdheidsuitoefening
jegens derden zal – voor zover geen verband bestaat met de activiteiten
waarop krachtens deze wet wordt toegezien – op grond van het evenredigheidsbeginsel
in de regel geen plaats zijn (zie ook Kamerstukken II 1994/95, 23 700,
nr. 5, p. 60).Het eerste lid van artikel 5:20 Awb bepaalt dat een ieder verplicht is
aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle
medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening
van zijn bevoegdheden. De weigering van deze medewerking is strafbaar gesteld
ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht. In het eerste lid van dat artikel
is – voor zover hier van belang – bepaald dat «hij die opzettelijk
niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift
gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast () ,
alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van de ambtenaren ondernomen
ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt,
wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete
van de tweede categorie.» In het tweede lid van artikel 184 van het
Wetboek van Strafrecht is vervolgens bepaald dat met de ambtenaar als bedoeld
in het eerste lid gelijk wordt gesteld «ieder die, krachtens wettelijk
voorschrift, voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst is belast».
Via het tweede lid wordt het eerste lid derhalve uitdrukkelijk ook van toepassing
verklaard op alle personen die, hoewel geen ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet,
krachtens wettelijk voorschrift met enige openbare dienst zijn belast. Werknemers
van de AFM en DNB – hoewel geen ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet –
die bij een besluit als bedoeld in in het voorgestelde artikel 1:50 zijn aangewezen
als toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb vallen daarom onder artikel
184, tweede lid, Wetboek van Strafrecht. Wordt jegens hen niet voldaan aan
de medewerkingsplicht van artikel 5:20 Awb, dan staat daarop derhalve de sanctie
van artikel 184, eerste lid, Wetboek van Strafrecht. Naast de sanctie van artikel 184 Wetboek van Strafrecht is ook bestuurlijke
handhaving op grond van artikel 1:62 (bestuurlijke boete) mogelijk. Om dubbele
bestraffing voor dezelfde overtreding te voorkomen, hetgeen in strijd zou
zijn met het «ne bis in idem» beginsel, is in artikel 1:68 de
«una via»-regeling neergelegd, die inhoudt dat de bevoegdheid
om een boete op te leggen vervalt zodra ter zake van de overtreding een strafvervolging
is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen.
In het tweede lid van artikel 1:68 is, spiegelbeeldig daaraan, bepaald dat
het recht tot strafvervolging vervalt indien ter zake van dezelfde overtreding
reeds een boete is opgelegd.De aanwijzing als bedoeld in het eerste lid, die op grond van het tweede
lid dient te worden gepubliceerd in de Staatscourant, kan overigens zowel
categoraal als individueel geschieden. Een categorale aanwijzing noemt doorgaans
de dienst of het onderdeel van het bestuursorgaan waartoe de met toezicht
belaste personen behoren. Een individuele aanwijzing noemt de met toezicht
belaste personen bij naam of door middel van een functieaanduiding.De formulering van het artikel is ontleend aan de modelbepaling in aanwijzing
133 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.Artikel 1:57Net als in de huidige wetgeving het geval is zijn de bevoegdheden van
de artikelen 5:18 en 5:19 Awb uitgesloten, omdat het onderzoeken van zaken,
het opnemen daarvan alsmede het nemen van monsters daarvan (5:18) en het onderzoeken
van vervoermiddelen (5:19) voor het toezicht op de financiële sector
niet relevant worden geacht.Artikel 1:58De aanwijzing is een ambtshalve beschikking in de zin van artikel 1:3
Awb, die de financiële onderneming verplicht een bepaalde gedragslijn
te volgen. Bij het voorbereiden, nemen en bekendmaken van een aanwijzingsbesluit
dienen daarom de toepasselijke bepalingen van hoofdstuk 3 en 4 van de Awb
in acht te worden genomen. Het doel waarvoor deze discretionaire bevoegdheid
wordt gebruikt is het bewerkstelligen dat de financiële onderneming zich
aan de gestelde regels houdt. Doorgaans zal aan de aanwijzing een waarschuwing
of mededeling, niet zijnde een besluit in de zin van de Awb, vooraf gaan.
De aanwijzing houdt in een door de financiële onderneming, vertegenwoordiger
van een verzekeraar of houder van een verklaring van geen bezwaar, binnen
redelijke termijn te volgen gedragslijn, die door de toezichthouder is bepaald,
en kan bijvoorbeeld behelzen dat de financiële onderneming bestuurders
moet ontslaan of bepaalde activiteiten moet staken. In tegenstelling tot de
huidige toezichtwetgeving komt de formulering «naar het oordeel van»
niet meer terug. Dit betekent niet dat de toezichthouder geen beoordelingsruimte
meer heeft: of aanleiding bestaat om een aanwijzing te geven, is uiteraard
nog steeds ter beoordeling aan de toezichthouder. In het aanwijzingsbesluit
zal de toezichthouder echter, mede aan de hand van de gehanteerde beoordelingscriteria,
deugdelijk moeten motiveren waarom de aanwijzing wordt – en ook kan
worden – gegeven.Gelet op het discretionaire karakter van de aanwijzingsbevoegdheid kan
de toezichthouder – voor zover bij wet bepaald – ook andere maatregelen
nemen zoals het opleggen van een last onder dwangsom of bestuurlijke boete,
het intrekken van een verklaring van geen bezwaar of, in zeer ernstige gevallen,
het intrekken van een vergunning. Met het oog op de diverse handhavingsinstrumenten
die bij overtreding van eenzelfde norm kunnen worden ingezet, is het van belang
dat de toezichthouders beleidsregels opstellen en openbaarmaken over in welke
gevallen van welke bevoegdheid in beginsel gebruik zal worden gemaakt.Bij niet-opvolging door de financiële onderneming van de aanwijzing
kan de toezichthouder – voor zover bij de wet bepaald –
een vervolgactie instellen. Dit kan een meer specifieke aanwijzing zijn of
bijvoorbeeld een last onder dwangsom of intrekking van de vergunning.De aanwijzing richt zich tot de financiële onderneming, de vertegenwoordiger
van een verzekeraar of de houder van een verklaring van geen bezwaar (vvgb).
In het Deel Prudentieel toezicht (artikel 2:127, derde lid) wordt, ter implementatie
van diverse EU-richtlijnen, de mogelijkheid geboden de aanwijzing ook te geven
aan een vvgb-plichtige teneinde te bewerkstelligen dat een handeling die is
verricht zonder een verklaring van geen bezwaar kan worden aangepakt. Een
aanwijzing wordt niet gegeven aan de bij een collectieve vergunninghouder
aangesloten instelling (geregeld in het Deel Gedragstoezicht), maar alleen
aan de collectieve vergunninghouder zelf. Dit uiteraard voorzover het gaat
om een normovertreding die op grond van dit deel aan de collectieve vergunninghouder
kan worden toegerekend. Eenzelfde benadering geldt ten aanzien van de centrale
kredietinstelling uit het Deel Prudentieel toezicht: niet tot de aangesloten
banken maar tot de centrale kredietinstelling wordt de aanwijzing gericht.Artikel 1:59Naast de algemene aanwijzingsbevoegdheid kan het onder omstandigheden
noodzakelijk zijn om bij financiële ondernemingen verdergaande greep
te krijgen op de bedrijfsvoering, indien gestelde regels (dreigen te) worden
overtreden. Indien er nog geen noodzaak is om de activiteiten te beëindigen,
de vergunning in te trekken of de noodregeling aan te vragen, kan gebruik
worden gemaakt van de curatele. In drie situaties kan de toezichthouder de
afweging maken of dit instrument moet worden ingezet, namelijk (a) indien
het lichtere instrument van een aanwijzing niet tot het gewenste resultaat
leidt, (b) indien als gevolg van bijzondere gebeurtenissen de adequate functionering
van de financiële onderneming in gevaar is of (c) wanneer de financiële
soliditeit van de financiële onderneming zodanig in gevaar is dat onverwijld
ingrijpen noodzakelijk is.Het eerste lid bepaalt dat de curator pas kan worden benoemd als de artikelen
[...] worden overtreden. De eigen verantwoordelijkheid van de financiële
onderneming wordt door de curatele dusdanig beperkt, dat alleen ernstige normovertredingen
tot toepassing van dit instrument aanleiding kunnen geven. In het besluit
waarbij een curator wordt benoemd, dient de toezichthouder aan te geven welke
organen van de financiële onderneming in hun autonomie worden beperkt
en met ingang van welk tijdstip. De curator is een door de toezichthouder
aangewezen persoon, met een eigen rol. De curator wordt weliswaar aangewezen
bij besluit van de toezichthouder, maar oefent zelf geen overheidstaak uit
en heeft dan ook zelf geen publiekrechtelijke bevoegdheden. De curator wordt
geplaatst in de strikt privaatrechtelijke constellatie van de financiële
onderneming. Indien de curator wordt benoemd ten aanzien van het bestuur,
zal hij een van de personen zijn die het beleid van de onderneming bepalen
als bedoeld in artikel [...]. In het besluit waarbij de curator wordt benoemd,
zal uit de motivering en de benoemingsopdracht te herleiden zijn door welke
belangen de curator zich dient te laten leiden. De kosten van de curator zijn
in beginsel voor rekening van de toezichthouder. Indien daartoe aanleiding
en mogelijkheid is, kan de toezichthouder deze kosten verhalen op de betrokken
financiële onderneming. De kosten van de curator kunnen alsdan in rekening
worden gebracht bij de financiële onderneming waar hij is benoemd. Dit
is voor een aantal sectoren een nieuw element, aangezien de kosten thans veelal
conform de algemene kostenregeling worden omgeslagen over de gehele betrokken
sector. Bij de Wtv 1993 bestaat nu een verplichting voor de toezichthouder
om tot verhaal van de kosten van de curator over te gaan (artikel 186, tweede lid Wtv 1993). Het verhaal op de betrokken financiële
onderneming, hetgeen in dit voorstel een bevoegdheid is en geen plicht, is
in lijn met de behandeling van kosten van een bewindvoerder of faillissementscurator.
Tevens lijkt het niet juist om deze categorie kosten die nadrukkelijk in het
belang van één financiële onderneming en haar crediteuren
is, te laten drukken op de gehele sector. Een en ander zal worden uitgewerkt
in de krachtens artikel 1:23 vast te stellen kostenregelingen.De curatele is in beginsel een intern werkende maatregel. De betrokken
organen en vertegenwoordigers dienen te opereren met inachtneming van de instructies
van de curator, en hun besluiten worden intern slechts rechtsgeldig na goedkeuring
van de curator. Hierdoor wordt de reputatie van de financiële onderneming
zoveel als mogelijk onbeschadigd gelaten, hetgeen de kans vergroot dat de
curatele te zijner tijd kan worden ingetrokken in plaats van omgezet in een
verdergaande maatregel. De leden van het orgaan dat zonder goedkeuring van
de curator rechtshandelingen verrichtte, zijn tegenover de financiële
onderneming hoofdelijk aansprakelijk voor schade ten gevolge van deze rechtshandelingen.
Onder omstandigheden kan het nodig zijn om de benoeming publiek te maken,
bijvoorbeeld juist om een geschaad vertrouwen in de financiële onderneming
te herstellen, of kan bijvoorbeeld vanwege een contractuele meldplicht in
een financieringsovereenkomst in de markt bekend worden dat een curator is
benoemd. In dat geval krijgt de benoeming ook externe werking, in die zin
dat de rechtshandeling – op vordering van de curator – vernietigbaar
is, indien een wederpartij wist of behoorde te weten dat de vereiste goedkeuring
door de curator ontbrak.Zodra de omstandigheden als bedoeld onder a tot en met c van het eerste
lid niet langer aanwezig zijn, trekt de toezichthouder het besluit tot benoeming
van een curator in, met als gevolg dat de organen of vertegenwoordigers die
het betrof, hun bevoegdheden weer zonder beperking door de curator kunnen
uitoefenen.Artikel 1:60Dit artikel geeft aan de toezichthouder de mogelijkheid zich te richten
tot de accountant en de actuaris. Het is denkbaar dat de accountant, vanwege
de toenemende omvang en complexiteit van de instelling, onvoldoende toegerust
wordt geacht om de verklaring omtrent de getrouwheid af te kunnen leggen.
In die omstandigheden wordt het noodzakelijk geacht dat de toezichthouder
zich rechtstreeks tot de accountant of actuaris kan wenden met het verbod
om nog langer een verklaring af te leggen. Een dergelijke aanwijzing zal zich
altijd richten op individuele accountants en niet op samenwerkingsverbanden
van accountants. Of een accountant of actuaris niet (langer) de nodige waarborgen
biedt dat deze zijn taak naar behoren zal kunnen vervullen, is ter beoordeling
aan de toezichthouder. In het aanwijzingsbesluit zal de toezichthouder, mede
aan de hand van de gehanteerde beoordelingscriteria, moeten motiveren waarom
de aanwijzing wordt – en ook kon worden – gegeven.Vergelijkbare bepalingen zijn voor de accountant te vinden in artikel
72a, vijfde lid, Wtv 1993, artikel 33a, vijfde lid, Wtn, artikel 14a Wtk 1992,
artikel 28b Wte 1995, artikel 21a Wtb, en daarnaast voor de actuaris in artikel
72, vierde lid, Wtv 1993. De verschillende bepalingen zijn ingevoerd bij de
wijziging van de Wtv 1993 teneinde de effectiviteit van het bedrijfseconomisch
toezicht te vergroten (Stb. 1999, 470).Artikelen 1:61 tot en met 1:70Deze bepalingen komen grotendeels overeen met de dwangsom- en boetebepalingen
uit de huidige toezichtwetten. Van belang is nog op te merken dat de opbrengst
van geïnde dwangsommen en bestuurlijke boeten weliswaar
toekomt aan de toezichthouder, maar dat deze daarbij geen budgettair belang
heeft. De opbrengsten worden ingevolge het voorgenomen artikel 1:23, derde
lid, in mindering gebracht op de begrote kosten van het toezicht, die in rekening
worden gebracht bij de financiële ondernemingen. Op deze manier komt
de opbrengst van dwangsommen en boeten uiteindelijk ten goede aan de financiële
sector als geheel. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat ten aanzien van de
bevoegdheid in artikel 1:61, eerste lid, het bepaalde in de artikelen 5:33
tot en met 5:35 van de Awb van toepassing is.Artikel 1:71Dit artikel is opgenomen om ervoor te zorgen dat de toezichthouder als
bestuursorgaan steeds inlichtingen van een ieder kan vragen, indien dat redelijkerwijs
noodzakelijk is voor het toezicht op de naleving van de wet of daarop gebaseerde
lagere regelgeving. Deze inlichtingenbevoegdheid werd noodzakelijk geacht
in aanvulling op de inlichtingenbevoegdheid van artikel 5:16 Awb, waarover
uitsluitend de op grond artikel 1:56 aangewezen medewerkers van de toezichthouders
beschikken. Omdat het vorderen van inlichtingen door de toezichthouder als
zelfstandig bestuursorgaan ook zonder betrokkenheid van een op grond van artikel
1:56 aangewezen medewerker mogelijk dient te zijn, is het noodzakelijk om
de onderhavige bevoegdheid in de wet op te nemen.De bevoegdheid van de toezichthouder tot het vorderen van inlichtingen
is vanzelfsprekend niet onbeperkt. Artikel 5:13 Awb (dat in beginsel slechts
van toepassing is op natuurlijke personen, die zijn aangewezen als toezichthouder
in de zin van artikel 5:11 Awb) is in het tweede lid van overeenkomstige toepassing
verklaard, waardoor de toezichthouder van zijn bevoegdheid op grond van het
eerste lid slechts gebruik mag maken «voor zover dat redelijkerwijs
voor de vervulling van zijn taak nodig is». Deze clausulering brengt
met zich dat de toezichthouder altijd moet kunnen motiveren waarom de aanwending
van deze – vergaande – bevoegdheid in een concreet geval «redelijkerwijs
nodig» is. Zo zal aan de betrokkene de reden moeten worden medegedeeld
waarom de inlichtingen worden gevorderd. Bovendien zal de toezichthouder moeten
kunnen aantonen dat deze wijze van aanwending van zijn bevoegdheid de minst
belastende is. De memorie van toelichting bij artikel 5:13 (Kamerstukken II
1994/95, 23 700, nr. 3, p. 141) vermeldt dienaangaande: «Artikel
5:13 bevat een algemene norm die de toezichthouder in acht moet nemen bij
de uitoefening van zijn bevoegdheden. Het optreden van de toezichthouder dient
steeds te voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Tot welke personen het toezicht zich mag uitstrekken zal binnen het kader
van deze algemene norm van geval tot geval moeten worden beoordeeld.Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5:13 Awb (Kamerstukken
II 1994/95, 23 700, nr. 3, p. 141) blijkt voorts dat een toezichtbevoegdheid
in ieder geval slechts mag worden uitgeoefend jegens de personen die betrokken
zijn bij activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke
regeling op grond waarvan de toezichthouder met toezicht is belast. Zo ligt
het – ter illustratie van dit uitgangspunt – bijvoorbeeld voor
de hand dat inlichtingen ten behoeve van het toezicht op de naleving van de
bepalingen inzake de melding van zeggenschap en kapitaalbelang in ter beurze
genoteerde vennootschappen slechts worden gevorderd bij de volgende personen
en instellingen: de meldingsplichtige, effecteninstellingen, effectenbewaarbedrijven,
houders van een erkende markt in financiële instrumenten, vennootschappen
die aandelen hebben uitgegeven en waarop het kapitaalbelang of de stemmen
van de meldingsplichtige betrekking hebben, dan wel houders van een substantiële
deelneming. Een inlichtingenvordering buiten deze kring van personen en instellingen –
rechtstreeks betrokken bij de activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge
bepaalde onderdelen van het Deel Gedragstoezicht van deze wet –
is in beginsel niet «redelijkerwijs noodzakelijk» en derhalve
in strijd met artikel 5:13 Awb.De verplichting tot medewerking is geregeld in artikel 5:20 Awb, welk
artikel in het derde lid van overeenkomstige toepassing is verklaard.De weigering van een financiële onderneming om de gevorderde inlichtingen
te verstrekken is in strijd met artikel 5:20 Awb, en kan ingevolge artikel
1:62 door de toezichthouder worden gesanctioneerd door het opleggen van een
bestuurlijke boete.Artikel 1:72De toezichthouders houden toezicht op financiële ondernemingen op
basis van informatie van of over die ondernemingen of daarbij betrokken personen.
De benodigde informatie zal doorgaans vertrouwelijk van aard zijn en kan meestal
alleen van de ondernemingen zelf worden verkregen. Een onder toezicht staande
financiële onderneming is verplicht de vertrouwelijke informatie ter
beschikking te stellen aan de toezichthouder. Vanwege het ingrijpende karakter
van die verplichting en om informatieverstrekking door de onder toezicht staanden
te bevorderen, dient gewaarborgd te zijn dat vertrouwelijke informatie vertrouwelijk
blijft. Daartoe is het nodig dat de toezichthouders eenmaal ontvangen vertrouwelijke
informatie geheim houden. De geheimhoudingsplicht van de toezichthouders heeft
dan ook mede tot doel vrije informatieverstrekking door de onder toezicht
staanden en derden en effectief toezicht te bevorderen. Daarbij is een evenwicht
nodig tussen het belang van het ontvangen van gedetailleerde, doorgaans vertrouwelijke
informatie ten behoeve van het toezicht en het belang van de financiële
onderneming of andere betrokkenen bij vertrouwelijke behandeling van die gegevens.De Europese financiële toezichtrichtlijnen kennen een strikt geheimhoudingsregime
met een stelsel van limitatief omschreven uitzonderingen op de geheimhouding.
Dit gesloten stelsel is, evenals dat in de bestaande toezichtwetten het geval
is, overgenomen in dit wetsvoorstel. In bepaalde limitatief opgesomde gevallen
mag de toezichthouder vertrouwelijke informatie verstrekken aan bepaalde personen
of instanties. Hierbij moet worden gedacht aan nationale en internationale
informatie-uitwisseling met andere toezichthoudende instanties, bepaalde personen
betrokken bij het faillissement van een onderneming, en informatie-uitwisseling
met justitiële autoriteiten.Dit artikel regelt de geheimhoudingsplicht van de toezichthouders. Met
deze bepaling is beoogd te waarborgen dat vertrouwelijke gegevens in de zin
van deze wet binnen de muren van de toezichthouders blijven, behoudens de
gevallen waarin verstrekking is toegestaan op grond van de Europese richtlijnen.Aan vertrouwelijke gegevens die in het kader van deze wet zijn vergaard,
wordt dus geen externe bekendheid gegeven behoudens de uitzonderingen die
in dit wetsvoorstel zijn geregeld. Ook het gebruik voor andere doelen dan
voorzien in de Europese richtlijnen is niet toegestaan. De in het kader van
het toezicht vergaarde gegevens staan ter beschikking aan alle relevante,
d.w.z. met toezichttaken belaste, afdelingen van de toezichthouder en kan
onder de voorwaarden zoals bepaald in artikel 1:73 intern uitgewisseld worden
tussen deze afdelingen. De toezichthouder treft in dat verband interne beheersmaatregelen
om ervoor te zorgen dat niet van de uitzonderingen in deze wet wordt afgeweken.Het eerste lid formuleert de geheimhoudingsplicht. Deze plicht vindt zijn
oorsprong in Europese regelgeving en is in Nederlandse wetgeving voor het
eerst neergelegd in artikel 44 van de Wet op het schadeverzekeringsbedrijf
uit 1964. In de Wtk van 1978 was een geheimhoudingsbepaling opgenomen
van gelijke strekking. Zie voor een toelichting op het tweede lid van dat
artikel Kamerstukken II 1970/71, 11 069, nr. 3.1 Dat artikel heeft mede als basis gediend voor artikel 64 van de Wtk
1992. Zie voor een toelichting hierop Kamerstukken II 1991/92, 22 665,
nr. 3, paragraaf 5.8. Artikel 64 Wtk 1992 is vervolgens leidend geweest
voor de overige sectorale bepalingen: artikel 24 van de Wtb, artikel 31 van
de Wte 1995, artikel 87 van de Wtn en artikel 182 van de Wtv 1993. Die artikelen
zijn ter gelegenheid van de Informatie-uitwisselingswet aangepast. Zie voor
een toelichting op deze wet Kamerstukken II 1992/93, 23 170, nrs. 3,
paragraaf 5, onder c, en 6. Het eerste en tweede lid van de betreffende
geheimhoudingsbepalingen uit de sectorale toezichtwetten zijn hier samengebracht
in het eerste lid.De geheimhoudingsplicht geldt voor huidige en voormalige werknemers, huidige
en voormalige opdrachtnemers en anderen die betrokken zijn of betrokken zijn
geweest bij de uitvoering van de wet. Ook de toezichthouder zelf waaraan toezichttaken
en -bevoegdheden zijn opgedragen geldt als normadressaat van deze bepaling.
De geheimhoudingsplicht betreft gegevens of inlichtingen, kortweg informatie,
van vertrouwelijke aard. Het begrip vertrouwelijke gegevens is afkomstig uit
de Europese richtlijnen2. In deze richtlijnen
wordt het begrip vertrouwelijke gegevens echter niet nader uitgewerkt. In
de jurisprudentie van het Hof van Justitie in Luxemburg wordt het begrip evenmin
gespecificeerd.Rekening houdend met het feit dat geheimhouding van vertrouwelijke gegevens
het uitgangspunt is voor de financiële toezichthouders, kunnen vertrouwelijke
gegevens nader geconcretiseerd worden tot onder meer gegevens uit de persoonlijke
levenssfeer en bedrijfsgegevens die aan de toezichthouder zijn meegedeeld.
Volgens vaste3 rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State is er sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens indien
uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of worden afgeleid
met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan
wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers
en leveranciers.Gegevens die in elk geval onder het begrip «vertrouwelijke gegevens»
vallen, zijn onder andere gegevens van financiële ondernemingen over
de bedrijfsvoering, de liquiditeitspositie, de (maand)rapportages, gegevens
over (potentiële) bestuurders daargelaten eventuele sancties die aan
de natuurlijke persoon zijn opgelegd op basis van deze wet, (solvabiliteits)marges,
gegevens over debiteuren, crediteuren of cliënten, gegevens van de afdeling
R&D, plannen voor fusies of overnames en marketing/ verkoopstrategieën.
Het gaat derhalve om gegevens die van invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie
van de betreffende onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen maken
op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene.Buiten de geheimhoudingsplicht valt openbare informatie. Bijvoorbeeld
informatie betreffende de financiële onderneming of afzonderlijke personen
die door de betreffende onderneming of personen zelf kenbaar is gemaakt aan
derden die niet aan geheimhouding zijn gebonden of informatie die met expliciete
of stilzwijgende instemming van de betrokken onderneming of personen kenbaar
is geworden aan derden, geldt niet als vertrouwelijk in de zin van deze bepaling
en wordt beschouwd als openbare informatie. Hierbij kan gedacht worden aan
elementen uit het jaarverslag zoals de winst, omzet en algemene gegevens zoals
namen van financiële ondernemingen en de beleidsbepalers.Deze openbare informatie van, over of verband houdende met de onderneming
of deze personen valt buiten het verbod op gebruikmaking of bekendmaking,
bedoeld in het eerste lid. In afdeling 1.5.2 worden de gegevens die de toezichthouders in het kader
van de publicatiemogelijkheden openbaar kunnen maken, nader beschreven.De herkomst van de vertrouwelijke informatie is niet bepalend voor de
toepasselijkheid van het verbod op gebruikmaking of bekendmaking zoals bedoeld
in het eerste lid. Of de informatie nu is verkregen met gebruikmaking van
een inlichtingenbevoegdheid, is verstrekt door een financiële onderneming
of is ontvangen van een andere Nederlandse of buitenlandse toezichthoudende
instantie of een rechter-commissaris in een faillissement, in alle gevallen
is de toezichthouder gehouden tot geheimhouding van de in zijn bezit gekomen
vertrouwelijke informatie.Benadrukt wordt dat met de slotbewoordingen van het eerste lid evenals
in de huidige toezichtwetten tot uitdrukking wordt gebracht dat de geheimhoudingsplicht
niet in de weg staat aan het gebruik van inlichtingen en gegevens voor zover
dat noodzakelijk is voor de uitoefening van de taken van de toezichthouders.
Hierop is uitgebreid ingegaan in de toelichting op de huidige geheimhoudingsbepalingen.
Ook is daar aandacht besteed aan de gevolgen van de geheimhoudingsplicht voor
het geval dat een geheimhoudingsplichtige als getuige of deskundige wordt
gehoord.In het tweede lid is de eerste uitzondering gegeven op de geheimhoudingsplicht
van vertrouwelijke informatie over een afzonderlijke onderneming of personen
die bij die onderneming werkzaam of anderszins betrokken zijn. Het verbod
op het doen van mededelingen laat onverlet dat de toezichthouder informatie
van, over of verband houdende met ondernemingen of personen die daar werkzaam
zijn in geaggregeerde of niet tot een individuele onderneming of persoon herleidbare
vorm openbaar kan maken. Deze uitzondering was voorheen vervat in het vijfde
lid van de bepalingen betreffende geheimhouding in de afzonderlijke sectorale
toezichtwetten. Afgezien van de explicitering van het element «vertrouwelijke»
is de in het tweede lid opgenomen uitzondering gelijk aan de huidige sectorale
bepalingen. De toezichthouder mag dus over bijvoorbeeld geanonimiseerde, niet
op individuele ondernemingen of personen herleidbare informatie mededelingen
doen.Artikel 1:73Het eerste lid voorziet in de bevoegdheid van de toezichthouder om vertrouwelijke
informatie te verstrekken aan andere financiële toezichthouders in of
buiten Nederland. Deze bepaling komt grotendeels overeen met de betreffende
bepalingen uit de huidige sectorale toezichtwetten: artikelen 27 Wtb, 33 Wte
1995, 65 Wtk 1992, 88 Wtn en 183 Wtv 1993. Voor een toelichting op die artikelen
zij verwezen naar Kamerstukken II 1992/93, 23 170, nr. 3, paragraaf 4.De wijze van verkrijging van de vertrouwelijke informatie is niet van
belang. De toezichthouder mag vertrouwelijke informatie verstrekken, onafhankelijk
van de vraag of hij die informatie heeft gevraagd aan of ontvangen van de
onderneming of heeft verkregen van een andere instantie betreffende die onderneming.
De ontvangende instantie dient wel een toezichthouder op de financiële
markten te zijn, dus een hoedanigheid te hebben vergelijkbaar met de toezichthouder
uit dit wetsvoorstel.Allereerst behoren de toezichthouders in de zin van dit wetsvoorstel tot
de in het eerste lid bedoelde categorie. Voorts zijn daaronder de toezichthoudende
instanties begrepen die in andere landen van de Europese Unie het toezicht
op de financiële markten uitvoeren. Ook aan toezichthoudende instanties
buiten de Europese Unie mag een Nederlandse toezichthouder in
beginsel vertrouwelijke informatie verstrekken. Daarbij is een voorwaarde
dat met betrekking tot de meegedeelde gegevens gelijkwaardige waarborgen inzake
geheimhouding gelden. Daarnaast geldt een instantie die tot wettelijke taak
heeft het houden van toezicht op betalingssystemen ook als instantie in de
zin van deze bepaling; zie voor een toelichting in dit verband Kamerstukken
II 1995/96, 24 600, nr. 3, blz. 7. De beheerder van een depositogarantiestelsel
wordt eveneens beschouwd als een instantie in de zin van deze bepaling; zie
bijvoorbeeld artikel 30, vijfde lid, laatste alinea, richtlijn 2000/12/EG
(richtlijn banken). Een instantie die tot wettelijke taak heeft het houden
van toezicht op clearing- of afwikkelingssystemen, bedoeld in artikel 25,
zevende lid, richtlijn 1993/22/EG inzake beleggingsdiensten, geldt evenzeer
als instantie in de zin van deze bepaling (zie voor een toelichting in dit
verband eveneens Kamerstukken II 1995/96, 24 600, nr. 3, blz. 7). Een
instantie die belast is met het toezicht op actuarissen die onafhankelijk
van verzekeringsondernemingen controles uitvoeren op deze financiële
ondernemingen, kan ook een instantie zijn in de zin van deze bepalingen (zie
bijvoorbeeld artikel 16, zesde lid, 3e streepje, richtlijn 2002/83/EG betreffende
levensverzekering). Daarnaast valt een instantie die de wettelijke taak krijgt
toebedeeld om toezicht te houden op accountants die de wettelijke controle
uitvoeren van de jaarrekening van een onderneming of onder de reikwijdte van
toezichthouder in deze bepaling.De informatie-uitwisseling tussen DNB en AFM is uitgewerkt in een samenwerkingsconvenant
tussen beide en zal gelet op het feit dat beide organisaties toezichthouder
op de financiële markten zijn geen belemmering opleveren.Het eerste lid bevat criteria waaraan de verstrekkende toezichthouder
het verzoek om vertrouwelijke gegevens of inlichtingen dient te toetsen, alvorens
informatie wordt verstrekt. De zes waarborgen zijn, afgezien van de explicitering
van het element «vertrouwelijke» bij het begrip «gegevens
of inlichtingen», ongewijzigd overgenomen uit de huidige bepalingen
in de sectorale toezichtwetten. Zie voor een toelichting op de waarborgen
Kamerstukken II 1992/93, 23 170, nr. 3, paragraaf 4.Het tweede lid is, onder expliciete toevoeging van de kwalificatie «vertrouwelijke»
aan het element «gegevens of inlichtingen», zonder wijziging overgenomen
uit de sectorale toezichtwetten. Zie voor een toelichting op dit artikellid
Kamerstukken II 2001–2002, 28 497, nr. 3. Deze bepaling regelt
de verstrekking van vertrouwelijke informatie afkomstig van een toezichthouder
uit een lidstaat van de Europese Unie of een zogenoemd derde land. Zonder
expliciete instemming van de verstrekkende toezichthoudende instantie mag
de toezichthouder in Nederland geen vertrouwelijke informatie doorgeven aan
de andere toezichthouder of een andere toezichthoudende instantie. Evenzeer
geldt dat de toezichthouder duidelijke instemming dient te hebben verkregen
van de verstrekkende toezichthoudende instantie mocht de toezichthouder de
inmiddels verkregen informatie willen gebruiken voor een ander doel dan waarvoor
zij is verstrekt aan de toezichthouder. Aan het hier bedoelde toestemmingsvereiste
kan de toezichthouder voldoen door bijvoorbeeld de verkregen goedkeuring te
laten vastleggen onder beschrijving van het doel waarvoor de toezichthouder
de vertrouwelijke informatie mag gebruiken.Het derde lid van artikel 1:73 is overgenomen uit het derde lid van de
bepalingen uit huidige toezichtwetten zoals genoemd in de eerste alinea van
deze toelichting. Ook hier betreft de belangrijkste aanpassing de explicitering
van het element «vertrouwelijke» bij het begrip «gegevens
of inlichtingen». Zie voor een toelichting op deze bepaling Kamerstukken
II 1992/93, 23 170, nr. 3, paragraaf 4. De drie voorwaarden gelden
als toets die de toezichthouder dient te hanteren bij de eventuele
honorering van een verzoek van een toezichthoudende instantie als bedoeld
in het eerste lid.Zoals eerder al is aangegeven, is het geheimhoudingsregime een gesloten
systeem waarop in bepaalde limitatief omschreven gevallen een uitzondering
kan worden gemaakt. Deze uitzonderingen vinden hun oorsprong in de Europese
richtlijnen.De richtlijnen staan tevens toe dat in bepaalde gevallen toezichtinformatie
uitgewisseld wordt tussen verschillende organisatieonderdelen van de toezichthouder
die met verschillende onder die richtlijnen vallende toezichtwerkzaamheden
belast zijn.Als gevolg van een steeds groter wordende vervlechting van de financiële
markten is het voor een adequaat toezicht van belang dat toezichtinformatie,
in voorkomende gevallen, uitgewisseld kan worden met ondermeer andere toezichthouders
en toezichthoudende instanties (zowel nationaal als internationaal). De sectorale
toezichtwetten voorzagen in de mogelijkheid van uitwisseling met andere toezichthouders
en andere toezichthoudende instanties en deze zijn overgenomen in dit wetsvoorstel.
Zie hiervoor de bovenstaande toelichting.Zoals reeds aangegeven bij de toelichting op artikel 1:72 staan de gegevens
die in het kader van deze wet vergaard zijn, ter beschikking aan alle relevante
afdelingen van de toezichthouder.De sectorale toezichtwetten voorzien echter niet specifiek in een regeling
omtrent informatie-uitwisseling met andere organisaties die geen toezichthouder
op de financiële markten zijn. Financiële informatie over afzonderlijke
ondernemingen of over categorieën financiële ondernemingen kan echter
van belang zijn voor de uitoefening van bijvoorbeeld centrale-banktaken.De Europese richtlijnen erkennen de mogelijke wenselijkheid van deze informatie-uitwisseling
bijvoorbeeld in artikel 16 van richtlijn 92/49 (schadeverzekering), artikel
25, lid 6 van richtlijn 93/22 (ISD), artikel 30, achtste lid, eerste streepje,
richtlijn 2000/12/EG (bankenrichtlijn), en artikel 16, lid 8 van richtlijn
2002/83 (levensverzekering). De toezichthouder kan aan de centrale banken
en andere instanties met een soortgelijke taak in hun hoedanigheid van monetaire
autoriteit gegevens meedelen die dienstig zijn voor de uitoefening van hun
taak.Met artikel 1:73, leden 4 en 5, wordt beoogd de mogelijkheden die richtlijnen
bieden ten volle te benutten en mogelijk te maken dat informatie uitgewisseld
wordt met de monetaire autoriteiten en met andere toezichttaken belaste organisatieonderdelen
van de toezichthouder, zulks overigens met dien verstande dat niet afgeweken
wordt van het geheimhoudingsregime zoals dat is neergelegd in de Europese
richtlijnen.Artikel 1:74Dit artikel en het volgende voorzien, bij wijze van uitzondering op de
geheimhoudingsplicht, in een bevoegdheid tot verstrekking van vertrouwelijke
informatie in het kader van insolventieprocedures. Dit artikel regelt die
bevoegdheid voor liquidatieprocedures (het faillissement en de noodregeling
als liquidatieprocedure), het volgende artikel voor saneringsprocedures (de
surseance van betaling en de noodregeling als saneringsprocedure). Op grond
van de richtlijnen gelden de volgende hoofdregels: in liquidatieprocedures
mogen derdengegevens alleen worden uitgewisseld, niet openbaar gemaakt; andere
gegevens mogen worden uitgewisseld en openbaar gemaakt.In saneringsprocedures mogen derdengegevens alleen worden uitgewisseld,
niet openbaar gemaakt.Dit geldt gelijkelijk voor andere gegevens; deze mogen ook alleen worden
uitgewisseld, en niet openbaar gemaakt worden. Het eerste lid is onder andere ontleend aan het eerste lid van de volgende
sectorale bepalingen: artikel 26a, eerste lid, Wtb; artikel 33a, eerste lid,
Wte 1995; artikel 65a, eerste lid, Wtk 1992; artikel 88a, eerste lid, Wtn
en artikel 183a, eerste lid, Wtv 1993. Zie voor een toelichting op deze bepaling
Kamerstukken II 1995/96, 24 600, nr. 3, paragraaf 3.4 inzake de
wet tot implementatie van de richtlijn 95/26/EG («BCCI-richtlijn»).
Voorts vloeit de inhoud voort uit de richtlijnen 2001/17/EG inzake sanering
en liquidatie van verzekeringsondernemingen en 2001/24/EG inzake sanering
en liquidatie van kredietinstellingen.Ten behoeve van de uitvoering van het toezicht van de rechter-commissaris
op de curator in het faillissement of de noodregeling als liquidatieprocedure
van een financiële onderneming mag de toezichthouder vertrouwelijke informatie
verstrekken aan die rechter-commissaris, gevraagd of ongevraagd. Op grond
van dit lid handelt de toezichthouder dan niet in strijd met de geheimhoudingsverplichting
bedoeld in het artikel 1:72, eerste lid. Voor de goede orde zij hier vermeld
dat het element «vertrouwelijke» aan het begrip «gegevens
of inlichtingen» is toegevoegd.Het tweede lid is ontleend aan de volgende bepalingen uit de sectorale
wetten: artikel 26a, tweede lid, Wtb; artikel 33a, tweede lid, Wte 1995, artikel
65a, tweede lid, Wtk 1992, artikel 88a, tweede lid, Wtn en artikel 183a, tweede
lid, Wtv 1993. De waarborg die is opgenomen in onderdeel a strekt ertoe dat
de toezichthouder de vertrouwelijke informatie niet verstrekt indien dit in
strijd is of zou kunnen komen met de belangen die deze wet beoogt te beschermen.
Met deze informatieverstrekking aan de rechter-commissaris handelt de toezichthouder
niet in strijd met de geheimhoudingsplicht.Het derde lid strekt ertoe dat de curator zonder overtreding van de geheimhoudingsbepalingen
vertrouwelijke informatie die is verkregen van de toezichthouder op mag nemen
in de verslagen aan de rechtbank. Van deze bevoegdheid is uitgezonderd informatie
over «reddende derden». Deze mag niet openbaar worden gemaakt,
maar wel aan de rechter-commissaris worden verstrekt. De verplichting tot
het maken van verslagen vloeit voort uit artikel 73a van de Faillissementswet.
In artikel 26a, derde lid, Wtb; artikel 33a, derde lid, Wte 1995; artikel
65a, derde lid, Wtk1992; artikel 88a, derde lid, Wtn en artikel 183a, derde
lid, Wtv 1993 is thans echter nog opgenomen dat de rechter-commissaris in
zijn hoedanigheid van toezichthouder op het beheer en de vereffening van de
failliete boedel van een onderneming evenzeer als de toezichthouder in de
zin van deze wet verplicht is tot geheimhouding, bedoeld in artikel 1:72,
eerste lid. Het derde lid voorziet dan ook in de benodigde uitzondering op
de geheimhoudingsplicht voor curatoren en dient eventuele discrepanties tussen
de Faillissementswet en deze wet op te heffen.Het vierde lid verenigt de volgende bepalingen: artikel 24, derde lid,
Wtb; artikel 31, vierde lid Wte 1995; artikel 64, vierde lid, Wtk 1992, artikel
87, vierde lid, Wtn en artikel 182, vierde lid, Wtv 1993. Zie voor een toelichting
op deze bepalingen Kamerstukken II 1991/92, 22 665, nr. 3, paragraaf 5 119.De rechter-commissaris heeft onder andere tot taak het houden van toezicht
op de curator, op grond van de artikelen 68 j° 64 van de Faillissementswet.
Daartoe beschikt hij over bepaalde bevoegdheden. Zo mag de rechter-commissaris
getuigen dagvaarden om voor hem te verschijnen, aldus artikel 66, eerste en
tweede lid, van de Faillissementswet. Als getuige geldt ook een betrokkene
bij de uitvoering van toezichttaken ingevolge deze wet, dus huidige of voormalige
werknemers en huidige of voormalige opdrachtnemers van de toezichthouder.
De betrokkene is dan verplicht te verschijnen voor de rechter-commissaris.
Onder bepaalde voorwaarden kan betrokkene informatie verstrekken zonder in
strijd met de op hem rustende geheimhoudingsplicht te handelen.Op grond van artikel 66 van de Faillissementswet zijn diverse bepalingen
uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing, reden waarom
de betreffende verwijzing in de sectorale bepalingen thans achterwege is gelaten.
Buiten de hier bedoelde uitzondering valt informatie betreffende een onderneming
die de failliete onderneming heeft getracht te redden of heeft gered. Daartoe
stekt de laatste volzin van het derde lid. Zie voor een toelichting in dit
verband Kamerstukken II 1995/96, 24 600, nr. 3, paragraaf 3.4 en
p. 11, onder I.Artikel 1:75Dit artikel regelt de uitzondering op de geheimhoudingsplicht voor saneringsprocedures.
In tegenstelling tot liquidatieprocedures zijn er geen gegevens die openbaar
mogen worden gemaakt, dat wil zeggen dat vertrouwelijke gegevens niet in het
verslag mogen worden opgenomen. Teneinde de rechter-commissaris in staat te
stellen toezicht uit te oefenen op de bewindvoerders, is het wel toegestaan
dat vertrouwelijke gegevens aan de rechter-commissaris worden verstrekt. Dat
geldt ook voor gegevens die betrekking hebben op derden die zijn betrokken
bij een poging de desbetreffende onderneming in staat te stellen haar bedrijf
voort te zetten. Dat is ook gewenst: zou de rechter-commissaris niet over
deze gegevens kunnen beschikken, dan kan hij niet beoordelen of de bewindvoerders
hun taak behoorlijk uitvoeren.Het eerste lid volgt uit de artikelen 30 van richtlijn 2000/12, artikel
16 van richtlijn 2002/83 en artikel 16 van richtlijn 1992/49 en regelt in
welke gevallen de toezichthouder gegevens kan verstrekken aan de bewindvoerder.
Het tweede lid perkt de in het eerste lid gegeven bevoegdheid in om dezelfde
redenen als bedoeld in artikel 1:74.Het derde lid beoogt de bewindvoerder in staat te stellen zonder overtreding
van de geheimhoudingsbepaling informatie op te laten nemen in het verslag
aan de rechtbank, zie bijvoorbeeld artikel 227 j° 226, derde lid, Fw.Voor de toelichting op het vierde lid kan worden verwezen naar de toelichting
op het vierde lid van het vorige artikel.Artikel 1:76Dit artikel regelt de verstrekking van vertrouwelijke informatie over
een onderneming of een persoon door de toezichthouder in het kader van het
strafrecht.Het eerste lid verenigt de volgende sectorale wettelijke bepalingen: artikel
24, tweede lid, Wtb; artikel 31, derde lid, Wte 1995; artikel 64, derde lid,
Wtk 1992; artikel 87, derde lid, Wtn en artikel 182, derde lid, Wtv 1993.
Zie voor een toelichting op de strekking van deze bepalingen Kamerstukken
II 1991/92, 22 665, nr. 3. paragraaf 5.118.Ter gelegenheid van de actualisering en harmonisatie van de financiële
toezichtwetten is reeds besloten de bevoegdheid tot informatieverstrekking
in het kader van het strafrecht te verruimen tot alle gevallen die onder het
strafrecht vallen. Zie voor een toelichting in dit verband Kamerstukken II
2001–2002, 28 373, nr. 3, paragraaf 3.3. De verruiming komt
overeen met de relevante passages in de financiële toezichtrichtlijnen,
zoals in artikel 16, eerste lid, richtlijn 2002/83/EG betreffende levensverzekering:
«() zulks onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen.»
Het eerste lid strekt ertoe dat de toezichthouder vertrouwelijke informatie
over een of meer afzonderlijke financiële ondernemingen gevraagd
of ongevraagd mag verstrekken aan bijvoorbeeld de Officier van Justitie of
aan een rechter-commissaris, maar ook aan de rechter ter terechtzitting. Zo
kan de Officier van Justitie verzoeken om vertrouwelijke informatie ten behoeve
van de opsporing of vervolging van strafrechtelijke gesanctioneerde overtredingen
van regels, gesteld bij of krachtens deze wet, en andere (bijzondere) strafbepalingen.
In dat geval mag de toezichthouder die gevraagde informatie verstrekken zonder
dat hij daarbij handelt in strijd met de geheimhoudingsplicht, bedoeld in
artikel 1:72, eerste lid.Als de toezichthouder van oordeel is dat het belang van geheimhouding
dient te prevaleren boven het belang bij waarheidsvinding in een strafzaak,
dan is hij in de gelegenheid dit naar voren te brengen bij de Officier van
Justitie. De bepalingen uit het Wetboek van strafvordering zijn daarbij onverkort
van toepassing.Uit de jurisprudentie (voor het eerst NJ 1986, 823, verder NJ 2001, 530)
blijkt dat de toezichthouder onder omstandigheden over een verschoningsrecht
van beperkte aard beschikt. Voor de vraag of de toezichthouder zich in een
concreet geval op dat beperkte verschoningsrecht kan beroepen, dient er een
afweging gemaakt te worden tussen het belang van de waarheidsvinding enerzijds
en het belang van de handhaving van de vertrouwelijkheid van de gegevens anderzijds.
De toezichthouder zal dan ook voorafgaand aan een verstrekking aan de Officier
van Justitie op eigen initiatief, een afweging maken tussen toezichtbelangen
en het belang van gegevensverstrekking aan de Officier van Justitie. Daarbij
geldt als uitgangspunt dat verstrekking plaatsvindt tenzij, na overleg met
de Officier van Justitie, in een specifiek geval duidelijk is dat het toezichtbelang
moet prevaleren boven het belang van een strafrechtelijk onderzoek.Wanneer de toezichthouder mogelijk strafbaar gedrag ontdekt, kan hij dit
ook op eigen initiatief meedelen aan de Officier van Justitie en daarbij ook
de voor de opsporing of vervolging benodigde informatie verstrekken. Deze
mogelijkheid is van groot belang voor een tijdige en tussen de toezichthouder
en het OM goed gecoördineerde aanpak van criminaliteit in de financiële
sector. Bij een dergelijke samenwerking en informatieverstrekking kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan de werkzaamheden in het kader van het Financieel Expertisecentrum
(FEC). De informatieverstrekking aan de Officier van Justitie in dit verband
valt, voor zover de informatie niet wordt verstrekt aan de andere FEC-deelnemers,
binnen het bereik van artikel 1:76 en is derhalve, in afwijking van het in
artikel 1:72 bepaalde, toegestaan. Deze mogelijkheid tot informatieverstrekking
op eigen initiatief is overigens niet beperkt tot gevallen waarbij sprake
is van een «redelijk vermoeden» zoals bedoeld in artikel 27 van
het Wetboek van strafvordering en laat de mogelijkheid om conform artikel
161 van het Wetboek van strafvordering aangifte te doen onverlet. Voorzover
de toezichthouder ten behoeve van de samenwerking in het kader van het FEC
andere toezichtgegevens verstrekt dan gegevens die onder het begrip «gevallen
die onder het strafrecht vallen» kunnen worden inbegrepen, is dat ook
toegestaan voorzover een dergelijke gegevensverstrekking vereist is voor de
uitvoering van de taak van de toezichthouder conform artikel 1:72.Het eerste lid breidt de kring uit van personen aan wie de toezichthouder
in het kader van de strafvordering informatie mag verstrekken. Deze uitbreiding
volgt uit de financiële toezichtrichtlijnen, bijvoorbeeld artikel 30,
zevende lid, derde alinea, richtlijn 2000/12/EG (richtlijn banken): «(...)
personen die op grond van hun specifieke deskundigheid met een opdracht worden
belast en die geen openbaar ambt bekleden.» Indien bijvoorbeeld een
Officier van Justitie een deskundige, niet zijnde een opsporingsambtenaar,
opdracht geeft tot een bepaald onderzoek in het kader van de
opsporing van een strafbaar feit vanwege deze wet, dan mag de toezichthouder
vertrouwelijke informatie verschaffen aan die deskundige.Het tweede lid verschaft de toezichthouder een middel om het toezichtbelang
bij de geheimhouding van vertrouwelijke informatie vooraf onder de aandacht
te kunnen brengen van de Officier van Justitie of de rechter-commissaris indien
deze overweegt gebruik te maken van een dwangmiddel strekkende tot afgifte
van documenten waarin of informatiedragers waarop vertrouwelijke informatie
is vastgelegd. Dit middel is vervat in een hoorplicht. Die plicht strekt ertoe
de rechter-commissaris en de Officier van Justitie in staat te stellen om
het belang van de geheimhouding van vertrouwelijke informatie adequaat af
te wegen tegen het belang van waarheidsvinding ten behoeve van de opsporing
en vervolging van strafbare feiten. Uiteraard heeft dit middel slechts zin
indien bijvoorbeeld de Officier van Justitie hieraan gevolg geeft voordat
hij eventueel besluit tot vordering van de afgifte van of de inzage in een
document of informatiedrager waarop of waarin vertrouwelijke informatie is
vastgelegd. Deze bepaling strekt er toe de desbetreffende Officier van Justitie
of opsporingsambtenaar te verplichten de toezichthouder voorafgaand aan de
vordering tot uitlevering te horen en in staat te stellen zijn zienswijze
naar voren te brengen en gemotiveerd uiteen te zetten in welke mate het verschaffen
van toezichtinformatie contrair is aan het belang van geheimhouding van de
gegevens voor de financiële markten, individuele financiële ondernemingen
of personen werkzaam op de financiële markten.De afspraken betreffende de hoorplicht zullen in overleg met het ministerie
van Justitie en het OM tot stand komen. Deze kunnen worden neergelegd in een
beleidsregel van het College van procureurs-generaal. Tevens zullen er afspraken
gemaakt worden over de feitelijke en procedurele aspecten rond een mogelijke
informatieverstrekking, zoals de wijze van overlegging, de geheimhouding en
bewaring, en de vormgeving van over te leggen stukken. De redenen voor deze
specifieke bepalingen worden hieronder besproken.Zoals aangegeven in de toelichting op artikel 1:72 is voor de effectieve
uitoefening van toezichttaken een systematiek noodzakelijk die de vertrouwelijkheid
waarborgt van de door de financiële ondernemingen verstrekte gegevens.
De onder toezicht staande ondernemingen zullen immers terughoudender kunnen
worden met het verstrekken van de doorgaans gedetailleerde en vertrouwelijke
informatie indien de vertrouwelijkheid van de gegevens niet voldoende gewaarborgd
is indien de met opsporing belaste instanties de uitlevering of inzage van
documenten of gegevensdragers vorderen. In documenten en op gegevensdragers
die nodig zijn voor een opsporingsonderzoek is doorgaans veel informatie vastgelegd.
Daaronder kan ook informatie zijn die niet relevant is voor de strafzaak.Daarbij speelt het feit dat (indien openbaar) deze gegevens hun weerslag
kunnen hebben op de concurrentiepositie van de ondernemingen. De gegevens
die door een onderneming aan de toezichthouders verstrekt worden hebben immers
veelal betrekking op de bedrijfsvoering van de betrokken onderneming. Indien
dit soort gegevens publiekelijk bekend worden, kan inzicht worden gegeven
in onder meer (cruciale aspecten van) de financiële en strategische situatie
hetgeen schade kan toebrengen aan de concurrentiepositie van de betrokken
onderneming.Ook is het vertrouwen van de cliënten, crediteuren en de stabiliteit
van de financiële markten als geheel van belang. In bepaalde gevallen
kan het vroegtijdig bekend worden van vertrouwelijke gegevens over een financiële
onderneming het vertrouwen van het publiek ernstig schenden en tot gevolg
hebben dat een eventuele run op de onderneming het voortbestaan van de onderneming
in gevaar kan brengen hetgeen indirect ook risico's kan inhouden voor de soliditeit
van andere, verweven, gelieerde of anderszins betrokken ondernemingen.
Een dergelijke ontwikkeling kan eventueel gevolgen hebben voor de continuïteit
van de financiële markten als geheel.Het waarborgen van de vertrouwelijkheid van de door de onder toezicht
staande instellingen verstrekte gegevens is verder nog van belang, omdat toezichtinformatie,
zeker nadat deze door de toezichthouders is verwerkt, «verweven»
kan zijn met andere informatie die buiten het strafproces gehouden zou kunnen
worden. Hiermee wordt gedoeld op de situatie dat een document vaak zowel vertrouwelijke
informatie bevat die betrekking heeft op de strafzaak als vertrouwelijke informatie
die geen betrekking heeft op de strafzaak. Hierbij kan gedacht worden aan
bijvoorbeeld fusieplannen, gegevens over bestuurders en zelfs over andere
ondernemingen. Bij de afgifte van een document komt alle informatie ter beschikking
voor de strafzaak, ook die informatie die niet relevant is voor de strafzaak.
Om te voorkomen dat dergelijke gegevens publiekelijk bekend worden, voorzien
het tweede lid van het onderhavige artikel en de afspraken met het OM in waarborgen.Een ander belangrijk onderdeel van de afspraken met het OM betreft de
feitelijke en procedurele aspecten van een overlegging van stukken door de
toezichthouder aan de strafrechtelijke autoriteiten. Zoals eerder aangegeven
is in veel documenten die de toezichthouder onder zich heeft, de informatie
«verweven». Om te voorkomen dat er onnodig vitale bedrijfsinformatie
publiekelijk bekend wordt, zullen er tussen de toezichthouders en het OM afspraken
gemaakt worden over het overleggen van stukken in strafrechtelijke procedures.
Deze afspraken bestaan er met name in om bepaalde stukken, waarvan de toezichthouder
tijdens het hierboven beschreven overleg gemotiveerd aangeeft dat zij vertrouwelijke
informatie bevatten, buiten het strafdossier te bewaren, zo nodig –
indien dit zich voordoet – totdat er een onherroepelijk beslissing is
van de raadkamer over een klaagschrift in verband met de afgifte van stukken.
In bepaalde gevallen kan er in overleg tussen de toezichthouder en het OM
besloten worden om bepaalde niet op de zaak betrekking hebbende passages onleesbaar
te maken.Op deze manier kan voorkomen worden dat derden onnodig kennis kunnen nemen
van vertrouwelijke informatie.Artikel 1:77Dit artikel bepaalt onder welke voorwaarden de toezichthouder vertrouwelijke
gegevens mag verstrekken aan andere personen of instanties dan al voorzien
in de artikelen 1:73, 1:74, 1:75 en 1:76 van deze wet.In het eerste lid worden de categorieën personen of instanties weergegeven.De in onderdeel a bedoelde buitenlandse centrale banken of andere vergelijkbare
buitenlandse monetaire autoriteiten kunnen behoefte hebben aan financiële
informatie over een afzonderlijke onderneming of over een categorie financiële
ondernemingen ten behoeve van hun monetaire taak. De hier bedoelde instanties
zijn genoemd in artikel 12, eerste lid van richtlijn 2002/87 (fico-richtlijn)
en de toezichtrichtlijnen, bijvoorbeeld artikel 30, achtste lid, eerste streepje,
van de richtlijn banken.Ook mag de toezichthouder aan een accountant die belast is met de wettelijke
controle van een jaarrekening van een financiële onderneming, vertrouwelijke
informatie verstrekken. Daartoe strekt onderdeel b. De te verstrekken informatie
dient beperkt te blijven tot de afzonderlijke onderneming waarvan de accountant
de jaarrekening controleert of heeft gecontroleerd. Op grond van de verwijzing
naar artikel 393, eerste lid, van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek dient
de accountant hetzij een registeraccountant te zijn hetzij een Accountants-Administratieconsulent
die beschikt over een bepaalde registeraantekening. Deze categorie
personen volgt uit de financiële toezichtrichtlijnen.In onderdeel c is bepaald dat de toezichthouder aan een bepaalde categorie
actuarissen vertrouwelijke informatie mag verschaffen. Het gaat daarbij om
actuarissen die uitvoering geven aan een wettelijke taak strekkende tot controle
van boeken of bescheiden van de verzekeringsonderneming in opdracht waarvan
zij optreden.Zoals thans bepaald in artikel 31, zesde lid, Wte 1995 voorziet onderdeel
d in de bevoegdheid van de toezichthouder om informatie te verschaffen aan
de houders van erkende markten in financiële instrumenten in Nederland
die beschikken over een erkenning op grond van deze wet. De hier bedoelde
informatieverschaffing kan van belang zijn voor de eigen controletaken van
de houder van een erkende markt in financiële instrumenten op bij die
markt toegelaten instellingen die over een vergunning beschikken vanwege deze
wet. Zie voor een toelichting Kamerstukken II 1994/95, 23 874, nr. 7,
p. 19 en nr. 8, onder H.De waarborgen die zijn opgenomen in onderdelen a tot en met f van het
tweede lid zijn gelijkluidend aan de waarborgen, bedoeld in artikel 1:73 eerste
lid, onder a tot en met f. Ook de in artikel 1:73 opgenomen waarborgen houden
verband met bepaalde voorwaarden, opgenomen in de financiële toezichtrichtlijnen;
zie daartoe bijvoorbeeld artikel 16, zesde lid, richtlijn 2002/83/EG inzake
levensverzekering. Allereerst dient de toezichthouder te verifiëren of
de informatie bestemd is voor de uitoefening van de toezichthoudende taken
of controlefuncties van de instantie of persoon. Ten tweede dient de toezichthouder
zich ervan te vergewissen dat de verstrekte vertrouwelijke informatie geheim
blijft zoals bepaald is in artikel 1:72, eerste lid. Ten derde dient de toezichthouder
uitdrukkelijke instemming te hebben verkregen voor de doorgifte van informatie
afkomstig van een andere toezichthouder op de financiële markten. De
instemming moet verkregen zijn voor elk doel waarvoor de informatie is aangevraagd.
Het bepaalde in het derde lid verplicht de toezichthouder tot het telkenmale
verkrijgen van bedoelde expliciete instemming van de toezichthoudende instantie.
Zie voor een verdere toelichting Kamerstukken II 1992/93, 23 170.Voor een toelichting op het vierde lid zij hier verwezen naar de toelichting
op artikel 1:73, derde lid van deze wet.Artikel 1:82Dit artikel regelt het formele kader van de vergunningverlening. In welke
gevallen een vergunning is vereist, wordt geregeld in de bijzondere delen.
Daarin komt tevens tot uitdrukking wie de vergunningverlener is en wat de
materiële vergunningvereisten zijn. Vergunningverlening geschiedt op
aanvraag en niet ambtshalve. De vergunning wordt verleend aan de aanvrager.
In het zevende lid is – om elk mogelijk misverstand daarover uit te
sluiten – expliciet bepaald dat de vergunning persoonlijk en niet overdraagbaar
is. Dit betreft overdracht als bedoeld in art. 3:84 van het BW, een van de
wijzen van verkrijging van goederen krachtens bijzondere titel als bedoeld
in artikel 3:80, derde lid, van het BW. Een verkrijging onder algemene titel
in de zin van het eerste lid van artikel 3:80 van het BW – zoals een
fusie als bedoeld in artikel 2:308 van het BW – brengt wel met zich
dat ook de vergunning van rechtswege overgaat met de overige goederen die
krachtens die algemene titel overgaan naar de nieuwe rechtspersoon. Indien
overgang onder algemene titel met zich brengt dat tevens wijzigingen plaatsvinden
in de activiteiten die door de rechtsopvolger worden verricht op de financiële
markten – zodat de oorspronkelijke vergunning «de lading niet
meer dekt» – dan is dit wel aanleiding om de vergunning
opnieuw te beoordelen en daaraan bijvoorbeeld nieuwe voorschriften te verbinden,
dan wel een geheel nieuwe vergunning te verlenen.In de vergunning wordt aangegeven welke activiteiten met behulp van de
vergunning mogen worden verricht, onverminderd overige toepasselijke wettelijke
eisen. Aan de vergunning om bepaalde activiteiten te mogen verrichten wordt
van rechtswege soms ook een toestemming gekoppeld om andere vergunningplichtige
activiteiten te verrichten. Deze worden alle in de vergunning genoemd. Niet
in de vergunning genoemde werkzaamheden die wel vergunningplichtig zijn, zijn
derhalve niet toegestaan aan die vergunninghouder. De verwijzing naar artikelen
uit het Deel Prudentieel toezicht aan het eind van het eerste lid betreft
het hebben van een verklaring van geen bezwaar.Het tweede lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels worden vastgesteld met betrekking tot de wijze van aanvragen en de
gegevens en bescheiden die daarbij moeten worden overgelegd. Op grond van
artikel 4:4 Awb kan de ingevolge deze wet tot vergunningverlening bevoegde
toezichthouder formulieren vaststellen voor het indienen van de aanvraag en
het verstrekken van gegevens. Op grond van het voorgestelde artikel 2:15 Awb
(zie wetsvoorstel Elektronisch bestuurlijk verkeer, Kamerstukken II 2001–2002,
28 483) kan de toezichthouder eveneens bepalen dat een bericht elektronisch
kan worden verzonden voor zover hij kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is
geopend. Het staat de toezichthouder daarbij vrij nadere eisen te stellen
aan het gebruik van de elektronische weg. Ingevolge het derde lid is de vergunningverlenende
toezichthouder bevoegd aan de vergunning voorschriften te verbinden en beperkingen
te stellen met het oog op de belangen die deze wet beoogt te beschermen. Deze
kunnen – bijvoorbeeld in het geval van effectenkredietinstellingen,
waaraan ter voorkoming van onnodige dubbele vergunningprocedures één
integrale vergunning wordt verleend met zowel prudentiële als gedragsvoorschriften –
ook onderwerpen betreffen buiten het eigen toezichtterrein van de vergunningverlenende
toezichthouder. Na overleg met de andere (niet-vergunningverlenende) toezichthouder
(AFM respectievelijk DNB) kunnen ook voorwaarden worden gesteld op het aan
de andere toezichthouder toebedeelde toezichtterrein (via de nog uit te werken
samenwerking bij de markttoetreding).Het besluit van de toezichthouder is een beschikking in de zin van de
Awb. De bepalingen van titel 4.1 Awb zijn derhalve van toepassing. Bij de
aanvraag worden in elk geval overgelegd alle gegevens die voor de beslissing
op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking
kan krijgen (artikel 4:2 Awb). Artikel 4:15 Awb schort de beslissingstermijn
op voor het geval de aanvrager wordt uitgenodigd de aanvraag aan te vullen.Het vierde lid regelt een uniforme beslistermijn voor de beschikking op
de vergunningaanvraag.Het opnemen van een uniforme beslistermijn is uit oogpunt van rechtszekerheid
gewenst. Financiële ondernemingen kunnen dan met die termijn rekening
houden bij de aanvraag van de vergunning en de planning van de voorbereiding
van commerciële activiteiten.De aanvrager wordt, ter bepaling van de termijn voor het maken van bezwaar
tegen een fictieve weigering (artikel 6:12 Awb), geïnformeerd over de
datum waarop de beslistermijn aanvangtIn de bijzondere delen zijn de verbodsbepalingen, de vrijstellings- en
ontheffingsbepalingen (inclusief de hardheidsclausules van artikel 7, zesde
lid, Wte 1995 en 5, derde lid, Wtb) en de inhoudelijke vergunning vereisten
opgenomen. Aandachtspunt daarbij is dat de vergunning dooréén
van de toezichthouders wordt verleend die daarbij rekening houdt met zowel
het eigen toezichtterrein als het toezichtterrein van de collega-toezichthouder.
Door de gekozen formulering («indien de aanvrager aantoont te voldoen
aan het bij of krachtens deze wet bepaalde») wordt het meenemen van
inhoudelijke bepalingen uit het andere deel formeel mogelijk. Voor de toets
wordt een procedure opgenomen in de samenwerkingsartikelen (hoofdstuk 1.3).
Bijvoorbeeld: in het prudentiële deel staat de verbodsbepaling voor kredietinstellingen,
alsmede de inhoudelijk prudentiële eisen en een kruisverwijzing naar
de inhoudelijke gedragseisen voor vergunningverlening die in het gedragsdeel
(zonder verbodsbepaling) zijn opgenomen.Artikel 1:83In het eerste lid worden de gevallen geregeld waarin de toezichthouder
die de vergunning heeft verleend, kan besluiten om de vergunning in te trekken,
te beperken of van nadere voorschriften te voorzien. De in het artikellid
genoemde gronden a tot en met i zijn als volgt te herleiden tot de huidige
wetgeving:a. Het verzoek van de vergunninghouder tot intrekking van de vergunning
is in alle huidige toezichtwetten terug te vinden, zie de artikelen 19, eerste
lid, onder a Wte 1995, 15, onder a Wtb, 15, eerste lid, onder a, Wtk 1992,
148, onder a Wtv 1993 en 60, onder a Wtn. Omwille van het overzicht is deze
intrekkingsgrond, die op zich ook uit de Awb-systematiek volgt, opgenomen.b. Deze bepaling is overeenkomstig artikelen 19, eerste lid, onder b,
Wte 1995, 15, eerste lid, onder b, Wtb en 15, eerste lid, onder f, Wtk 1992.c. Deze bepaling is overeenkomstig artikelen 19, eerste lid, onder c,
Wte 1995 en 15, onder c, Wtb.d. Het niet meer voldoen aan de eisen die voor het verkrijgen van de vergunning
zijn gesteld is vrijwel letterlijk terug te voeren op de artikelen 148, onder
b, Wtv 1993 en 60, onder b, Wtn en komt eveneens in de andere toezichtwetten
voor (zie bijv. de artikelen 19, eerste lid, onder e, Wte 1995 en 15, onder
e, Wtb en 15, eerste lid, Wtk 1992).e. Het gebruik maken van de vergunning moet ruim worden opgevat. Zo valt
daar tevens onder het verlenen van financiële diensten via een bijkantoor:
bij notificatie is de oorspronkelijke vergunning vereist. Indien dus geen
activiteiten in Nederland worden uitgevoerd, maar alleen in een bijkantoor
buiten Nederland, valt dit tevens onder het «gebruik van de vergunning».g en h. De intrekkingsgronden overdracht van de onderneming waarvoor de
vergunning is verleend en overlijden van de vergunninghouder zijn algemene
intrekkingsgronden, die op alle financiële ondernemingen van toepassing
kunnen zijn.j. Dit betreft de intrekkingsgrond van artikel 19d Wfd.In het tweede lid wordt verwezen naar bepalingen op grond waarvan de toezichthouder
de plicht heeft om een verleende vergunning in te trekken of te beperken.In het derde lid is bepaald dat de toezichthouder – indien nodig –
kan voorschrijven dat na intrekking van de vergunning de bedrijfsvoering dient
te worden afgewikkeld. In die gevallen waarin de vergunning wordt ingetrokken
omdat een (gewijzigde) activiteit niet langer vergunningplichtig is, hoeft
bijvoorbeeld geen afwikkeling plaats te vinden en kunnen de activiteiten zonder
vergunning worden voortgezet.De afwikkeling van lopende overeenkomsten, c.q. van het bedrijf is op
dit moment geregeld in de artikelen 19, derde lid, Wte 1995, 15, vijfde lid,
Wtk 1992, 152 Wtv 1993 en 63 Wtn. Met het betrokken gedeelte van het bedrijf wordt dat deel van de bedrijfsactiviteiten bedoeld waarvoor de vergunning
werd ingetrokken, Vanaf het moment van beëindiging van de vergunning,
ontheffing of vrijstelling zijn de activiteiten die daaronder vielen verboden,
behoudens voor zover nodig voor de afwikkeling van het bedrijf of voor zover
door een overgangsregeling toegestaan.Artikel 1:84In het artikel worden de procedurele voorschriften voor de vergunningverlening
van overeenkomstige toepassing verklaard op vergelijkbare procedures ter verkrijging
van een andere vorm van toestemming op grond van het wetsvoorstel.Artikel 1:85Gereserveerd voor de reciprociteitsbepaling die wordt ingevoegd bij nota
van wijziging inhoudende het Deel Gedragstoezicht.Artikelen 1:86 tot en met 1:92De notificatieprocedure betreft enerzijds het bestuurlijk verkeer tussen
de financiële onderneming en de toezichthouder met bijbehorende verplichtingen
voor de financiële onderneming, anderzijds het bestuurlijk verkeer tussen
de nationale toezichthouder en – ingeval van het openen van een bijkantoor
of verrichten van diensten binnen de EU – de toezichthoudende instantie
met bijbehorende verplichtingen voor de toezichthouder. In dit wetsvoorstel
zijn de verplichtingen voor de toezichthouder (bijvoorbeeld het beoordelen
van de notificatie-aanvraag en – ingeval van een positief oordeel –
het doen van een mededeling aan de toezichthoudende instantie) in het Algemeen
deel geregeld. De verplichtingen die rusten op de financiële onderneming
(bijvoorbeeld het verstrekken van bepaalde gegevens) worden geregeld in de
bijzondere delen. In de diverse richtlijnen is het doen van een mededeling
van de toezichthouder aan de toezichthoudende instantie voor de financiële
onderneming voorwaarde om een bijkantoor in een lidstaat te kunnen openen.
De richtlijnen stellen dan ook de eis dat tegen het achterwege laten van een
mededeling door de toezichthouder, beroep moet kunnen worden aangetekend.
Teneinde deze procedurele waarborg te bieden, is het besluit-begrip geïntroduceerd.
De notificatieprocedure betreft het verzoek van een financiële onderneming
aan de toezichthouder tot doen van mededeling aan de toezichthoudende instantie
om een bijkantoor in een andere lidstaat te openen. Dit verzoek is een aanvraag
in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, het al dan niet inwilligen
daarvan een beschikking (artikel 1:3, tweede lid, Awb).Het eerste lid kent zowel een gebonden bevoegdheidsuitoefening als een
beoordelingsruimte van de toezichthouder: slechts indien de aanvrager niet
voldoet aan de eisen kan een negatieve beschikking volgen, in aanmerking genomen
dat de procedure op juiste wijze is doorlopen, waaronder de verstrekking van
alle voor de beslissing op de aanvraag benodigde gegevens.Het tweede lid bepaalt dat de toezichthouder in elk geval binnen drie
maanden na ontvangst van de aanvraag op die aanvraag beslist. Titel 4.1 Awb
is van toepassing.De volgende leden bevatten de verplichting van de toezichthouder om gegevens
mee te delen aan de toezichthoudende instantie van de lidstaat waar de financiële
onderneming voornemens is een bijkantoor te openen. De verzending van deze
mededeling dient binnen één werkdag na nemen van de beschikking
plaats te vinden. Het ligt echter voor de hand dat tegelijk met het gereed
maken van de verzending van de beschikking, de mededeling aan
de toezichthoudende instantie uit gaat. Deze termijn is kort opdat de toezichthoudende
instantie zich vervolgens gedurende twee maanden (inclusief verzendtermijnen)
kan beraden op eventueel op te leggen voorwaarden waaronder de financiële
onderneming haar werkzaamheden vanuit het bijkantoor kan verrichten. Eerst
na bekendmaking van deze voorwaarden via de nationale toezichthouder, of,
bij het uitblijven daarvan: na twee maanden, kan de financiële onderneming
haar werkzaamheden vanuit het bijkantoor daadwerkelijk aanvangen. Een langere
periode voor de verzending van de mededeling, bedoeld in het derde lid, maakt
de termijn van vijf maanden om daadwerkelijk werkzaamheden vanuit een bijkantoor
te kunnen verrichten, onnodig langer. Het bijkantoor kan immers slechts worden
geopend na ontvangst van een positieve beschikking op de aanvraag. Gelet op
het feit dat tegen de honorering van het notificatieverzoek geen bezwaar of
beroep zal worden aangetekend, interfereert de meldingstermijn niet met termijnen
dienaangaande.Artikelen 1:93 en 1:94Het primaire doel van het register is het zijn van informatiebron voor
cliënten, potentiële cliënten en andere wederpartijen van de
geregistreerde teneinde te kunnen nagaan of een bepaalde activiteit in beginsel
legaal wordt verricht. Het ligt in de bedoeling dat het register via de internetsite
van de toezichthouders toegankelijk is. Publicatie in de Staatscourant is
daarnaast niet meer nodig. De registerinschrijving is geen constitutief vereiste
voor het mogen verrichten van de desbetreffende activiteiten; de beslissing
van de registerhouder tot het weigeren of het doorhalen van een inschrijving
in het register is dan ook geen besluit in zin van artikel 1:3 Awb.Met het oog op de toegankelijkheid voor de cliënt en beperking van
lasten voor ingeschrevenen is gekozen voor één Wft-register
(het register inzake de meldingen van zeggenschap in ter beurze genoteerde
vennootschappen uitgezonderd). Het is de toezichthouder die bevoegd is vergunning
of ontheffing te verlenen, die zorgt voor inschrijving in het register. Dit
is steeds de in dit artikel bedoelde «registerhouder». Ondernemingen
die activiteiten verrichten waarop een vrijstelling van toepassing is worden
geregistreerd door de toezichthouder op wiens terrein de vrijgestelde activiteiten
thuishoren (prudentieel: DNB, gedrag: AFM). Onverwijlde inschrijving houdt
in dat inschrijving plaatsvindt binnen vijf werkdagen nadat de registerhouder
heeft geconstateerd dat een financiële onderneming als bedoeld in het
tweede lid dient te worden ingeschreven. Zodra een vergunning of ontheffing
is ingetrokken, wordt dit eveneens ingeschreven in het register. Totdat het
intrekkingsbesluit onherroepelijk is geworden (na het ongebruikt verstrijken
van de wettelijke bezwaar- of beroepstermijn van zes weken dan wel na een
rechterlijke uitspraak in hoogste instantie) is de inschrijving daarvan voorlopig
en wordt dit ook als zodanig vermeld. Bij een eventuele schorsing door de
rechter van het intrekkingsbesluit hangende bezwaar of beroep, wordt de inschrijving
doorgehaald in afwachting van de uitkomst van de bodemprocedure tegen het
intrekkingsbesluit. Bij een definitieve rechterlijke vernietiging (in hoogste
instantie) van het intrekkingsbesluit wordt de inschrijving daarvan definitief
doorgehaald.Artikel 1:95In overeenstemming met het eerder door de wetgever gekozen uitgangspunt
(vgl. Kamerstukken II 1997/98, 25 821, nr. 3, p. 2 en p. 11), is in dit
artikel – in afwijking van de relatieve competentieregeling in de Awb –
de rechtbank te Rotterdam aangewezen als exclusief bevoegde rechtbank voor
de beoordeling van beroep, ingesteld tegen besluiten op grond van het
wetsvoorstel. In hoger beroep is het College van Beroep voor het bedrijfsleven
bevoegd.In de bestaande sectorale toezichtwetgeving (Wtb, Wte 1995, Wtk 1992,
Wtn, Wtv 1993, Wmz) is dit – gelet op het zojuist bedoelde uitgangspunt –
ook grotendeels het geval, zij het dat er nog enige historisch gegroeide afwijkingen
bestaan. Zo wijst de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf (Wabb), in afwijking
op de zojuist beschreven procedure, het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBB) aan als rechter in eerste en enige aanleg. Overigens zal de Wabb worden
vervangen door de Wet financiële dienstverlening (Wfd), waarin ook de
hoofdregel beroep bij de rechtbank Rotterdam en hoger beroep bij het CBB is
opgenomen (artikel 5.36 Wfd). De Wfd zal eveneens worden geïntegreerd
in het wetsvoorstel.De enige afwijking die is gehandhaafd, betreft het overslaan van zowel
de bezwaarprocedure als de beroepsprocedure in eerste aanleg bij de rechtbank
Rotterdam, voor besluiten die betrekking hebben op een openbaar bod op effecten
(thans geregeld in hoofdstuk IIA van de Wte 1995). Het belang van deze directe
beroepsmogelijkheid is gelegen in de mogelijkheid om snel een rechterlijk
oordeel in hoogste instantie te kunnen verkrijgen, dit om potentiële
vertragingsschade in het kader van openbare biedingen op effecten zoveel mogelijk
te voorkomen.Ook ten aanzien van de vraag of een zitting met gesloten deuren moet plaatsvinden
wordt een stroomlijning voorgesteld (de Wte 1995, Wmz en Wabb kennen een dergelijke
bepaling niet, Wtb, Wtk 1992, Wtn en Wtv 1993 in sommige situaties wel). Daarbij
is een betere inpassing beoogd in het bredere juridische kader (artikel 6
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM), de Awb alsmede jurisprudentie) waarbinnen de Wft een plaats zal krijgen.
Artikel 6, eerste lid, EVRM schrijft namelijk voor dat de behandeling openbaar
is, tenzij zich één van de in dat artikel genoemde uitzonderingsgronden
voordoet. Op de fundamentele rechten van dit artikel kan een beroep worden
gedaan door «een ieder», waaronder niet alleen natuurlijke, maar
ook rechtspersonen moeten worden begrepen (zie Hoge Raad 1 juni 1993,
NJ 1994/52 en Europees Hof voor de Rechten van de Mens 6 april 2000,
AB 2000/612). Het uitgangspunt dient derhalve openbaarheid van de zitting
te zijn, conform de algemene bepaling van artikel 8:62 Awb; tenzij zich één
van de in het tweede lid van artikel 8:62 Awb genoemde (en tot artikel 6 EVRM
te herleiden) uitzonderingsgronden voordoet. Onder meer indien de eerbiediging
van de privacy van partijen daartoe aanleiding geeft, kan de rechter beslissen
dat de behandeling geheel of gedeeltelijk achter gesloten deuren plaatsvindt.
Illustratief in dit verband is de memorie van toelichting bij de herziening
van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Ten aanzien van het
(huidige) artikel 27 Rv – dat blijkens diezelfde toelichting «zoveel
mogelijk is afgestemd op het parallelle artikel 8:62 Awb», vgl. Kamerstukken
II 26 855, nr. 3, p. 57 – wordt daar het volgende opgemerkt (Kamerstukken
II 26 855, nr. 3, p. 57):«De leden van de PvdA-fractie hebben in het verslag over wetsvoorstel
24 651 de vraag opgeworpen welke gegevens onder «de persoonlijke
levenssfeer van partijen» vallen. Wij merken hieromtrent op dat daaronder
behalve medische gegevens bijvoorbeeld ook vallen [...] financiële gegevens,
alsook vertrouwelijke bedrijfsgegevens van een partij, ook als deze geen natuurlijke
persoon (of personenassociatie) is doch een rechtspersoon. In dit verband
verdient immers opmerking dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer niet is beperkt tot natuurlijke personen, maar zich tevens kan
uitstrekken tot rechtspersonen. Dit in artikel 8 EVRM en artikel 10 Grondwet
neergelegde grondrecht strekt ertoe om tegen te gaan dat het psychisch functioneren
en de ontplooiing van mensen wordt belemmerd door een gebrek
aan privacy in de zin van het zich niet of onvoldoende kunnen terugtrekken
in een eigen omgeving. In zoverre heeft het recht op privacy alleen op natuurlijke
personen betrekking. Daarnaast heeft het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer evenwel ook de strekking rechtssubjecten in het algemeen te beschermen
tegen onnodige aantasting van hun vrijheid en individualiteit tengevolge van
toezicht en controle door de overheid. Het recht op eerbiediging van persoonlijke
levenssfeer beoogt in dit verband een schild op te werpen, dat beschutting
biedt tegen het zich zonder goede grond verschaffen van informatie door de
overheid. Dit aspect van het recht op privacy beschermt ook rechtspersonen.
Hun maatschappelijk bestaan en functioneren behoort, evenals dat van natuurlijke
personen, niet nodeloos te worden belemmerd door een overheid die zich inzage
verschaft in hun doen en laten. (...)»In dit kader is ook van belang de volgende passage uit diezelfde memorie
van toelichting (Kamerstukken II 26 855, nr. 3, p. 58):«De rechter zal bij de toepassing van artikel 1.3.9 onder c [thans:
27 onder c, identiek aan artikel 8:62, tweede lid, onder c, Awb] van geval
tot geval een afweging moeten maken. Indien een onderneming als gevolg van
een behandeling van de zaak in het openbaar schade dreigt te lijden die ongemak
te boven gaat, doordat tot dan toe onbekende gegevens over die onderneming
naar buiten komen, kan de rechter bevelen dat de deuren worden gesloten. Die
schade kan allereerst voortkomen uit verslechtering van de concurrentiepositie
door het vrijkomen van gegevens betreffende productiekosten of -techniek.
Ook kan het gaan om schade doordat de onderneming in haar functioneren wordt
bemoeilijkt door het publiek worden van interne beraadslagingen. Daarnaast
kan gedacht worden aan het vrijkomen van koersgevoelige gegevens waardoor
de bedrijfseconomische positie van het bedrijf in gevaar komt. Tenslotte kunnen
geheimhoudingsplichten (bijv. in het kader van bedrijfsovernames) een rol
spelen. Hierbij merken wij nog op dat toepassing van artikel 1.3.9 niet ertoe
leidt dat de feiten- en waarheidsvinding wordt belemmerd. Voorkomen wordt
slechts dat daarbij vrijkomende vertrouwelijke gegevens «op straat komen
te liggen». In zoverre kan behandeling van de zaak achter gesloten deuren
derhalve juist bevorderlijk zijn voor een min of meer onbevangen en, daardoor,
volledige feiten- en waarheidsvinding (vergelijk in dit verband ook artikel
1.3.9 onder d). Ook dit kan in voorkomende gevallen rechtvaardigen dat het
zwaarwichtige belang dat is gediend met openbaarheid van de terechtzitting
moet wijken.» Op artikel 8:62 Awb kan een beroep worden gedaan door
iedere partij in het geding. Dit kan derhalve zowel een financiële onderneming
als de toezichthouder zijn. Ook de toezichthouder kan – mede ter waarborging
van de doelstellingen van het toezicht – immers belang hebben bij een
behandeling achter gesloten deuren, indien dat ter bescherming van gevoelige
gegevens of anderszins nodig is.Geheimhouding tijdens de procedure is gewaarborgd door artikel 8:29 Awb,
waarin is bepaald dat, indien daar gewichtige redenen voor zijn, partijen
die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, dit
kunnen weigeren of de rechtbank kunnen mededelen dat uitsluitend de rechtbank
mag kennisnemen van de betreffende stukken. Voor de bezwaarfase is eenzelfde
bepaling neergelegd in artikel 7:4, zesde lid, Awb.De Minister van Financiën,G. ZalmBijlage ArtikelWtv 1993WtnWtbWtk 1992Wte 1995WmzWabbWck1:1 lid 11 lid 11 lid 11 lid 11 lid 11 lid 11 lid 11 lid 11 lid 1 1:1 lid 2 1:8  * ****1:7** *     1:9 + 1:10  * ****1:11********1:12********1:137a ******1:14****     1:15**288642   1:16  * ****1:17** * 1:18     1:198 lid 1*29 lid
1*****1:207 **41***1:21********1:22******* 1:23********1:2422 89a40*** 1:25 lid 1188a lid 193a, lid 133a lid 190a, lid 148a, lid 1   1:25 lid 2188a lid 293a,lid 233a lid 290a, lid 248a, lid 2    1:25 lid 3188a lid 393a, lid 333a lid 390a, lid 348a, lid 3    1:25 lid 4188a lid 493a, lid 433a lid 490a, lid 448a, lid 4    1:25 lid 5188a lid 593a, lid 533a lid 590a, lid 548a, lid 5    1.25 lid 6188a lid 693a, lid 633a lid 690a, lid 648a, lid 6   1:25 lid 7188a lid 793a, lid 733a lid 790a, lid 748a, lid 7    1:26********1:2787a*******1:28*****    1:5655, 56 lid 1t/m3, 57lid 1*1954*, 57*29 lid 1 en
2**28 lid 1 en 257 lid 1 en 21:57******28 lid 1 en 257 lid 1 en 2 1:58 lid 154 lid 1 en 2/54a*2128 lid 1 en 212 lid 2, 28 lid 1–3**16 1:58 lid 2***28 lid 4**** 1:59 lid 154 lid 3, onder a*22 lid 128 lid 3 onder a28 lid 4, onder
a*** 1:59 lid 254 lid 6 en lid 7*22 lid 228 lid 528 lid 6*** 1:59 lid 354 lid 8**28 lid 5 onder f*28 lid 6 onder f****1:60 lid 172 lid 4, 72a lid 533a
lid 521a14a28b*** 1:60 lid 2******** 1:61 lid 1188b lid 193b lid 133b lid 190b lid 148b lid 113a lid 1** 1:61 lid 2188b lid 293b lid 233b lid 290b lid 248b lid 213a lid 2** 1:61 lid 3188b lid 393b lid 333b lid 390b lid 348b lid 313a lid 3** 1:62 lid 1188c lid 193c lid 133c lid 190c lid 148c lid 113b lid 1**1:62 lid 2188c lid 293c lid 233c lid 290c lid 248c lid 213b lid 2** 1:62 lid 3188c lid 393c lid 333c lid 390c lid 348c lid 313b lid 3** 1:63 lid 1188d lid 193d lid 133d lid 190d lid 148d lid 113c lid 1** 1:63 lid 2188d lid 293d lid 233d lid 290d lid 248d lid 213c lid 2** 1:63 lid 3188d lid 493d lid 433d lid 490d lid 448d lid 413c lid 4**1:64188e93e33e90e48e13d** 1:65 lid 1188f lid 193f lid 133f lid 190f lid 148f lid 113e lid 1** 1:65 lid 2188f lid 293f lid 233f lid 290f lid 248f lid 213e lid 2**1:66 lid 1188g lid 193g lid 133g lid 190g lid 148g lid 113f lid 1** 1:66 lid 2188g lid 293g lid 233g lid 290g lid 248g lid 213f lid 2** 1:67 lid 1188i lid 193i lid 133i lid 190i lid 148i lid 113h lid 1** 1:67 lid 2188i lid 293i lid 233i lid 290i lid 248i lid 213h lid 2** 1:67lid 3188i lid 393i lid 333i lid 390i lid 348i lid 313h lid 3** 1:67 lid 4188i lid 493i lid 433i lid 490i lid 448i lid 413h lid 4** 1:67 lid 5188i lid 593i lid 533i lid 590i lid 548i lid 513h lid 5** 1:67 lid 6188i lid 693i lid 633i lid 690i lid 648i lid 613h lid 6**1:67 lid 7188i lid 793i lid 733i lid 790i lid 748i lid 713h lid 7** 1:67 lid 8188i lid 893i lid 833i lid 890i lid 848i lid 813h lid 8** 1:68 lid 1188j lid 193j lid 133j lid 190j lid 148j lid 113i lid 1** 1:68 lid 2188j lid 293j lid 233j lid 290j lid 248j lid 213i lid 2** 1:69 lid 1188k lid 193k lid 133k lid 190k lid 148k lid 113j lid 1**1:69 lid 2188k lid 293k lid 233k lid 290k lid 248k lid 213j lid 2**1:70188l93l33l90l48l13k** 1:71 lid 155, 57 lid 1*1954, 5729 lid 1 en 2*, 29a**** 1:71 lid 2****29 lid 2* ** 1:72 lid 1182 lid 287 lid 224 lid 164 lid 231 lid 2 ** 1:72 lid 2182 lid 587 lid 524 lid 464 lid 531 lid 5 **1:73 lid 1183 lid 188 lid 127 lid 165 lid 133 lid 110 lid 1** 1:73 lid 2183a lid 254 bb88 lid
227 lid 265 lid 233 lid 210 lid 2** 1:73 lid 3183 lid 288 lid 227 lid 365 lid 333 lid 3*** 1:73 lid 4********1:73 lid 5******** 1:74 lid 1183a lid 188a lid 126a lid 165a lid 133a lid 1*** 1:74 lid 2183a lid 288a lid 226a lid 265a lid 233a lid 2*** 1:74 lid 3******** 1:74 lid 4182 lid 487 lid 424 lid 364 lid 431 lid 4***1:75 lid 1******** 1:75 lid 2183a lid 288a lid 226a lid b  ***1:75 lid 3******** 1:75 lid 4182 lid 487 lid 424 lid 3  *** 1:76 lid 1182 lid 387 lid 324 lid 264 lid 331 lid 3*** 1:76 lid 2********1:77 lid 1******** 1:77 lid 2183 lid 1*27 lid 165 lid 133 lid 1***1:77 lid 3183a lid 2 sub b*27 lid 265 lid 233 lid 2*** 1:77 lid 4183 lid 2*27 lid 365 lid 333 lid 3*** 1:82lid 125, 27*1459 **11 lid 1, 13* 1:82 lid 225 lid 2*12 lid 2*5 lid 18 lid 2* **10 lid 11:82 lid 3****11, 11a***141:84****20*** 1:82 lid 5*15 lid 1*8 lid 3***11 lid 2 1:82 lid 6******** 1:82 lid 7******** 1:83 lid 114860151519*8*15, 17 1:83 lid 2148*60*15*15*19**8*15, 17* 1:83 lid 315263*15 lid 2 en 3*?15 lid 5****19* 1:83 lid 4******** 1:8680 leden 4–640a(Wtb 2004)16a-c13 lid 3    1:8781 leden 1, 4, 540b 16 lid 513 lid 5    1:8882  16 lid 7     1:8977–79 131714,15   1:9037,84–88  317 lid 1 en 2, onderdeel i    1:91*****    1:92111 17327 lid 1 en 2, onderdeel j    1:93 lid 1**18 lid
152 lid 121 lid 1*3 t/m 9*20 lid 1 1:93 lid 2**18 lid
152 lid 221 lid 1*3 t/m 9*21 lid 1 1:93 lid 3******** 1:93 lid 4******3 t/m 9*20 lid 2 1:93 lid 5**18 lid
652 lid 621 lid 4*3 t/m 9*20 lid 1 1:94 lid 1**18 lid
252 lid 321 lid 2*3 t/m 9*20 lid 2 1:94 lid 2******** 1:95 lid 1188 lid 19333 90133249 1:95 lid 2    44 lid 3    1:95 lid 3    44 lid 2   Met een * zijn de vernieuwingen aangegevenXNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Kamerstukken II 2002–2003, 28 122, nrs. 1–3.XNoot2Zie ook de transponeringstabel in bijlage I.XNoot1Zoals aangegeven in de brief van 29 januari 2003 (Kamerstukken II
2002–2003 28 122, nr. 11) blijft dit de verantwoordelijkheid van
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.XNoot1Kamerstukken II 2001–2002, 28 122, nr. 2, blz. 24.XNoot1Kamerstukken II 2001–2002, 28 122, nr. 4, Advies Raad van State
inzake Wet financiële dienstverlening (No. 06.03.0322/IV).XNoot1Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni
2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij,
met name de elektronische handel, in de interne markt (PbEG L 178) en Voorstel
voor een richtlijn betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten
aan consumenten, Com (1999) 279 def..XNoot2Richtlijn nr. 2002/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 16 december 2002 betreffende het aanvullende
toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen
in een financieel conglomeraat en tot wijziging van de Richtlijnen 73/239/EEG,
79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG en 93/22/EEG van de Raad en van
de Richtlijnen 98/78/EG en 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad
(PbEG L 35).XNoot3Richtlijn 2001/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart
2001 betreffende de sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen (PbEG
L110) en Richtlijn 2001/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april
2001 betreffende de sanering en liquidatie van kredietinstellingen (PbEG L125).XNoot4Deze memorie van toelichting geeft een beschrijving van de ontwikkelingen
in deze landen. Dat neemt niet weg dat ook in andere Europese lidstaten ontwikkelingen
plaatsvinden in de richting van een cross-sectorale inrichting van het toezicht.
Het paper van de ECB, «Developments in national supervisory structures»
van juni 2003 (www.ecb.int/pub) geeft hiervan een indicatief overzicht.XNoot1Dit is ook de uitkomst van een conferentie over «Financial Supervision
in Europe», die het ministerie van Financiën heeft georganiseerd.
Gegeven de ontwikkelingen in de markt, is cross sector consistentie een van
de randvoorwaarden voor een eventueel Europees stelsel van toezichthouders.XNoot2European Central Bank, «The role of central banks in prudential
supervision», Frankfurt, 16 maart 2001.XNoot3Tommaso Padoa-Schioppa, «Financial supervision: inside or outside
central banks?», in: J.J.M. Kremers e.a., Financial Supervision in Europe,
Cheltenham, UK / Northampton, MA, USA 2003, p. 160–175.XNoot1Rijksbegroting 2003–2004, Kamerstukken II 2003–2004, 29 200
IXB, nr. 2, p. 52.XNoot2Zie ook Kamerstukken II 2002–2003, 28 122, nrs. 5 en 9.XNoot1De reacties zijn gepubliceerd op de internetsite van het Ministerie van
Financiën: www.minfin.nlXNoot1Zie CBB 21 juli 1998, AB 1998/437 en CBB 2 maart 1999, AB 1999/168.XNoot1Wet van 14 november 2002, Stb. 2003, nr. 55.XNoot1Kamerstukken II 1994/95, 24 255, nr. 3, 4–7 (blz. 2–3).XNoot2Zie bijvoorbeeld artikel 6 voor levensverzekeraars van Richtlijn nr. 2002/83/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 5 november
2002 betreffende levensverzekering (PbEG L 345). Weliswaar verlangt artikel
1, onderdeel 2, eerste alinea, van Richtlijn nr. 93/22/EEG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 juni 1993 dat ook «beleggingsondernemingen»
(lees: effecteninstellingen) rechtspersoon zijn, maar in de volgende alinea's
wordt dit vereiste weer in vergaande mate losgelaten.XNoot1Richtlijn nr. 95/26/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 29 juni 1995 tot wijziging van de Richtlijnen 77/80/EEG en 89/646/EEG
op het gebied van kredietinstellingen, de Richtlijnen 73/239/EEG en 92/49/EEG
op het gebied van het schadeverzekeringsbedrijf, de Richtlijnen 79/267/EEG
en 92/96/EEG op het gebied van het levensverzekeringsbedrijf, Richtlijn 93/22/EEG
op het gebied van beleggingsondernemingen en Richtlijn 85/611/EEG op het gebied
van instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe's), teneinde
het bedrijfseconomische toezicht te versterken (PbEG L 168).XNoot1Blz. 19 t.a.v. het oorspronkelijke artikel 12, vijfde lid, en blz. 21
t.a.v. het oorspronkelijke artikel 20.XNoot2Zie bijvoorbeeld artikel 16, eerste lid van de richtlijn levensverzekering,
PbEG 2002, L 345, blz. 1.XNoot3Onder meer de uitspraak van 30 september 1985, nr. R03.83.2214 en
de uitspraak van 27 juli 1997, nr. H01.96.0546,. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29708-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl