ECLI:NL:RBGEL:2026:1778, Rechtbank Gelderland, 10-03-2026, 24/7474
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. 5.1, tweede lid en 3.87, eerste lid, en artikel 3.88, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving: vergunningplichtige milieubelastende activiteit? Beroep niet tijdig beslissen op bezwaar tegen de doorzending van een handhavingsverzoek ten aanzien van een afvalverbrandingsinstallatie van provincie naar gemeente en beroep tegen het alsnog genomen besluit. 
        Provincie heeft onvoldoende onderzocht of sprake was van een IPPC-installatie (in de zin van artikel 3.87, eerste lid, van het Bal in combinatie met artikel categorie 5.2 van Bijlage I bij de Richtlijn Industriële Emissies) en of zij dus het bevoegde gezag was, dan wel de gemeente. In het bijzonder onvoldoende onderzocht of sprake is van het verbanden van ‘afvalstoffen’ en wat de capaciteit van de installatie in kwestie is.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/7474 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    in de zaak tussen
    Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen, eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde])
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, de provincie 
    (gemachtigde: R. Rikmanspoel).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: 
      
        
          [derde-partij] uit [plaats], het bedrijf
      (gemachtigde: mr. M. Woestenenk); en 
      
        het college van burgemeester en wethouders van Ede, de gemeente
      (gemachtigde: S. Tihouna).
    
    
    
      De partijen worden hierna genoemd: eiseres, de provincie, het bedrijf en de gemeente.
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaar en over het beroep tegen het alsnog genomen besluit. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.  
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk is. Het beroep tegen het alsnog genomen besluit is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Op 6 februari 2024 heeft eiseres de provincie gevraagd om handhavend op te treden tegen de drijver van de afvalverbrandingsinstallatie aan de [locatie] in [plaats] (het bedrijf). Op 14 februari 2024 heeft de provincie dit handhavingsverzoek van eiseres doorgezonden naar de gemeente. Op 26 februari 2024 heeft eiseres bij de provincie bezwaar gemaakt tegen deze doorzending. Op 21 oktober 2024 heeft eiseres beroep ingesteld omdat de provincie niet tijdig zou hebben beslist op dit bezwaar.  
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 29 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de provincie, de gemachtigde van de gemeente en namens het bedrijf: de gemachtigde, [persoon A] en [persoon B]. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van de beslissingen in deze zaak
      
      3. Op 6 februari 2024 heeft eiseres de provincie verzocht om handhavend op te treden tegen het bedrijf. Eiseres stelt dat daar zonder omgevingvergunning houtshreds worden verbrand terwijl daarvoor wel een omgevingsvergunning is vereist, omdat sprake zou zijn van een inrichting met een IPPC-installatie. Als IPPC-installatie geldt namelijk “de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen in afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallaties voor (a) ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 3 t per uur”.Nu de capaciteit van de installatie in kwestie meer is dan 3 ton per uur, is sprake van een IPPC-installatie. Op grond van artikel 4 van de Richtlijn Industriële Emissies (Rie) geldt hiervoor volgens eiseres een vergunningplicht.  
    
    
    
      3.1.
      Op 14 februari 2024 heeft de provincie het handhavingsverzoek doorgestuurd naar de gemeente, omdat volgens de provincie de gemeente bevoegd gezag is. Op 23 februari 2024 heeft de gemeente eiseres bericht dat zij haar verzoek niet kan behandelen omdat het verzoek per e-mail en dus niet schriftelijk is ingediend. De gemeente heeft eiseres geschreven dat zij alsnog per brief een handhavingsverzoek kan indienen.  
      
    
    
      3.2.
      Op 26 februari 2024 heeft eiseres bij de provincie bezwaar gemaakt tegen de doorzending van haar handhavingsverzoek. Zij heeft daarin ook verzocht om vergoeding van haar proceskosten in bezwaar. Op 5 juli 2024 heeft eiseres de provincie in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift.
      
    
    
      3.3.
      Op 16 juli 2024 heeft de provincie gereageerd op de ingebrekestelling. In die brief heeft de provincie aan eiseres bericht dat de bezwarencommissie van de provincie is ingeschakeld en dat voor de behandeling van het bezwaarschrift nog geen zittingsdatum is gepland. Dit omdat er nog vragen waren over wie bevoegd gezag was voor de milieubelastende activiteiten van het bedrijf. De provincie gaf aan dat als zij bevoegd gezag is, zij op uiterlijk 15 augustus 2024 een besluit op het handhavingsverzoek zou nemen. 
      
    
    
      3.4.
      Op 21 oktober 2024 heeft eiseres beroep ingesteld omdat de provincie niet tijdig op haar bezwaarschrift zou hebben beslist.  
      
    
    
      3.5.
      Op 31 oktober 2024 heeft de provincie de doorzending van het handhavingsverzoek naar de gemeente ingetrokken en heeft zij eiseres bericht dat de provincie het handhavingsverzoek weer in behandeling zou nemen. Met het oog daarop heeft de provincie eiseres verzocht haar bezwaarschrift in te trekken.  
      
    
    
      3.6.
      Op 5 november 2024 nam de provincie een besluit op de ingebrekestelling. Zij kende daarin aan eiseres een maximale dwangsom toe. 
      
    
    
      3.7.
      Op 13 december 2024 heeft de rechtbank eiseres verzocht te reageren wat het belang is van de brief van de provincie van 31 oktober 2024 voor het beroep van eiseres. Eiseres reageerde hier op 18 december 2024 op dat de doorzending misschien is ingetrokken, maar dat zij nog altijd geen inhoudelijke beslissing op haar handhavingsverzoek heeft ontvangen. Eiseres vroeg de rechtbank daarom om de brief van de provincie op te vatten als fictieve weigering een (primair) besluit te nemen, om dat als 6:19-besluit mee te nemen en om de provincie op te dragen om alsnog een primair besluit te nemen.  
      
    
    
      3.8.
      
        Op 6 maart 2025 berichtte de provincie eiseres onder andere dat zij van oordeel is dat zij geen beslissing meer kan nemen op het handhavingsverzoek, omdat de gemeente dat al op 23 februari 2024 heeft gedaan door het niet in behandeling te nemen. Nu eiseres daar niet tegen is opgekomen, is er volgens de provincie geen beroep mogelijk tegen de fictieve weigering om een besluit op het handhavingsverzoek te nemen. 
        Verder schreef de provincie dat het bezwaar tegen de doorzending heeft geleid tot onderzoek naar de activiteiten bij het bedrijf. Uit dit onderzoek is volgens de provincie gebleken dat er geen sprake is van het verbranden van afval, omdat inmiddels geen houtshreds, maar houtchips worden verbrand. Naar de mening van de provincie is dit geen afval, omdat dit biomassa c.q. ‘voortgezet gebruik’ is in de zin van de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof, dan wel de Handreiking onbehandeld hout. 
        De provincie concludeerde in de brief van 6 maart 2025 dus dat op het handhavingsverzoek al is besloten door de gemeente, zodat de provincie niet meer bevoegd was een besluit te nemen. Zij heeft het verzoek om een besluit te nemen op het handhavingsverzoek of bezwaarschrift afgewezen. 
      
      
    
    
      3.9.
      Eiseres verzocht op 21 maart 2025 nog eens afzonderlijk om een proceskostenvergoeding in bezwaar. 
      
    
    
      3.10.
      De rechtbank heeft eiseres op 24 maart 2025 verzocht om te reageren op de brief van de provincie van 6 maart 2025. Eiseres heeft hier op 26 maart 2025 op gereageerd. Vervolgens heeft de provincie daar weer op gereageerd op 23 april 2025. 
      
    
    
      3.11.
      Op 3 juni 2025 is het bezwaar van eiseres alsnog behandeld op een hoorzitting van de commissie Rechtsbescherming. Op 6 juni 2025 heeft de commissie haar advies uitgebracht. De commissie adviseerde de provincie dat op 6 maart 2025 al een beslissing op bezwaar is genomen. Volgens de commissie moet de mededeling van eiseres dat zij haar bezwaar tegen de doorzending handhaaft en het niet eens is met de brief van 6 maart 2025, worden aangemerkt als een beroepschrift en zij adviseerde dit door te zenden naar de rechtbank.
      
    
    
      3.12.
      Op 30 juni 2025 nam de provincie het advies van de commissie over en besloot zij met een ‘herstelbesluit’ dat het besluit van 6 maart 2025 de alsnog genomen beslissing op bezwaar is. Met het besluit van 30 juni 2025 vulde de provincie het besluit van 6 maart 2025 op enkele punten aan. Op 8 juli 2025 stuurde de provincie het bezwaarschrift van 26 februari 2024 naar de rechtbank om te worden behandeld als beroepschrift. 
      
    
    
      3.13.
      Op 18 augustus 2025 berichtte de rechtbank partijen dat het oorspronkelijke beroep niet tijdig beslissen nu wordt geacht te zijn gericht tegen het reële besluit van 6 maart 2025.  
      
    
    
      3.14.
      Op 18 december 2025 heeft de rechtbank de provincie verzocht om de volgende aanvullende stukken: (1) de doorzending van het handhavingsverzoek van de provincie aan de gemeente van 19 februari 2024; en (2) voor zover hierover documenten aanwezig zijn, de informatie die ten grondslag ligt aan de brief van de provincie van 6 maart 2025 waaruit de samenstelling van de biomassa volgt. 
      
    
    
      3.15.
      In reactie daarop heeft de provincie op 16 januari 2026 toegezonden: (1) e-mails tussen de gemeente en de provincie over het doorgezonden handhavingsverzoek; en (2) een leveringsovereenkomst biomassa. 
      
    
    
      3.16.
      Op 29 december 2025 nam eiseres het standpunt in dat de beslissingen van de provincie van 6 maart 2025 en 30 juni 2025 geen beslissingen op bezwaar zijn.
      
      
        
          Toepasselijk recht
        
      
      4. In deze zaak geldt het nieuwe recht op grond van de Omgevingswet, omdat het handhavingsverzoek is ingediend na 1 januari 2024.
      
      
        
          De status van de besluiten in deze zaak
        
      
      5. In het bestuursrecht kan alleen bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld tegen ‘een besluit.’ Voordat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar of het beroep over een alsnog genomen besluit kan beoordelen, moet de rechtbank daarom eerst vaststellen in hoeverre er in deze zaak ‘besluiten’ zijn genomen en of daar dus bezwaar en beroep tegen open stond voor eiseres. Omdat dit een rechtsvraag is van openbare orde, moet de rechtbank dat uit eigen beweging beoordelen.
      
      6. Eiseres heeft in eerste instantie beroep ingesteld omdat de provincie niet tijdig op haar bezwaar tegen de doorzending van haar handhavingsverzoek heeft beslist.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet langer in geschil is dat de doorzending door de provincie naar de gemeente een primair besluit is waar bezwaar tegen open stond, omdat de doorzending de beslissing impliceert dat de provincie niet bevoegd was om op het handhavingsverzoek te beslissen. De rechtbank laat daarom de beroepsgrond dat sprake is van een fictieve weigering een besluit te nemen op het handhavingsverzoek buiten beschouwing.  
      
    
    
      6.2.
      Tussen partijen is ook niet in geschil dat de provincie niet op tijd op het bezwaar heeft beslist en dat eiseres de provincie daarom in gebreke kon stellen en beroep kon instellen voor het niet tijdig beslissen. Vast staat ook dat de provincie eiseres hiervoor reeds een dwangsom heeft toegekend.   
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat partijen het er over eens zijn dat de provincie op 6 maart 2025 alsnog op het bezwaar van eiseres heeft beslist. Dat betekent dat tijdens het beroep voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar alsnog een ‘reëel’ besluit is genomen op dat bezwaar. Het beroep van eiseres tegen het niet tijdig beslissen is automatisch ook gericht tegen dit alsnog genomen besluit, omdat in dat besluit niet aan het bezwaar van eiseres tegemoet wordt gekomen. De reactie van eiseres van 26 maart 2025 wordt aangemerkt als de beroepsgronden tegen dat besluit.  
        Verder merkt de rechtbank het ‘herstelbesluit’ van 30 juni 2025 aan als een besluit tot wijziging van het besluit van 6 maart 2025. Het beroep van eiseres richt zich automatisch ook tegen dit besluit, nu de provincie met het herstelbesluit bij het bestreden besluit van 6 maart 2025 is gebleven.
      
      
    
    
      6.4.
      Voor de volledigheid merkt de rechtbank op dat zij de eerdere intrekking van de doorzending door de provincie van 31 oktober 2024 niet aanmerkt als een beslissing op bezwaar, omdat daaruit niet volgt dat de provincie daarmee uitdrukkelijk de bedoeling had om op het bezwaar te beslissen.
      
    
    
      6.5.
      Dit betekent dat de rechtbank in deze zaak dus én het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de doorzending beoordeelt én het beroep tegen het alsnog genomen besluit op dat bezwaar van 6 maart 2025 inclusief de wijziging daarvan met het besluit van 30 juni 2025 (hierna samen: het bestreden besluit). Dit betekent ook dat de rechtbank niet meer in gaat op de stelling van eiseres van 29 december 2025 dat beide besluiten geen beslissingen op bezwaar zijn.
      
      
        I. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de doorzending van het handhavingsverzoek 
      
      
      
        7. Nu het beroep niet tijdig beslissen alleen gaat over de vraag of de provincie nog moet beslissen op het bezwaarschrift terwijl de provincie dat inmiddels heeft gedaan, heeft eiseres in zoverre geen procesbelang meer bij een uitspraak op dit beroep. De beroepsgrond dat de provincie eiseres nog een dwangsom had moeten toekennen, heeft eiseres op de zitting ingetrokken. Een ander belang bij het alsnog beoordelen van het beroep niet tijdig beslissen op het bezwaar heeft eiseres niet genoemd.
      
      
    
    
      7.1.
      Wel heeft eiseres recht op een vergoeding van haar proceskosten, omdat het college niet tijdig heeft beslist en het indienen van het beroep daarom terecht was. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 467,- (1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).
      
      
      
      
      
        II. Het beroep tegen het alsnog genomen besluit op het bezwaar tegen de doorzending van het handhavingsverzoek 
      
      
      8. Eiseres heeft in haar reactie van 26 maart 2025 gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit. De rechtbank beoordeelt dit bestreden besluit hierna aan de hand van de beroepsgronden.
      
      
        
          Wat betekent de eerdere beslissing van de gemeente?  
        
      
      9. De provincie stelt zich in het bestreden besluit primair op het standpunt dat zij niet meer bevoegd was om beslissingen te nemen over ((de intrekking van) de doorzending van) het handhavingsverzoek, omdat de gemeente daarover al heeft beslist op 23 februari 2024 waarin is aangegeven dat het handhavingsverzoek niet schriftelijk is ingediend en daarom niet kan worden behandeld. Eiseres stelt dat de brief van de gemeente van 23 februari 2024 niet betekent dat de provincie niet meer bevoegd was om te beslissen. De brief van de gemeente is namelijk geen besluit, omdat daarin alleen wordt gevraagd een verzuim te herstellen in de zin van artikel 4:5 van de Awb. Buiten behandeling stellen kan pas nadat niet is voldaan aan dat verzuimherstel.
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank zal hierna onder r.o. 11 ingaan op de bevoegdheid van de provincie. Voor zover zou blijken dat de provincie bevoegd is om een besluit te nemen, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat de brief van de gemeente van 23 februari 2024 op zichzelf niet in de weg staat aan de bevoegdheid van de provincie om een besluit te nemen. De brief van 23 februari 2024 is namelijk geen besluit, maar een verzoek van de gemeente aan eiseres om een verzuim te herstellen. Dit volgt niet alleen uit de brief van 23 februari 2024 zelf, maar ook uit de e-mails tussen de gemeente en de provincie over de doorzending, waarin de omgevingsdienst namens de gemeente in een e-mail van 19 februari 2024 aan de provincie schrijft: “wat betreft de indieningsvereiste wil ik weten of jullie het handhavingsverzoek ook per post hebben ontvangen? En zo ja, wanneer? Anders ga ik eerst om een herstel vragen alvorens wij dit verzoek in behandeling nemen.” De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), omdat daaruit volgt dat het buiten behandeling laten van een digitaal ingediend bezwaarschrift pas kan nadat om herstel is gevraagd. Dit betekent dat de provincie nog wel bevoegd was om te beslissen op het handhavingsverzoek. De beroepsgrond van eiseres slaagt. 
      
      
        
          Is eiseres ten onrechte niet gehoord in bezwaar?  
        
        10. Eiseres stelt dat zij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. 
      
      
    
    
      10.1.
      
        Met juistheid voert eiseres aan dat zij vóór de beslissing op bezwaar van 6 maart 2025 niet is gehoord in bezwaar terwijl dat wel had gemoeten. De beroepsgrond slaagt, maar de rechtbank zal dit gebrek passeren, omdat niet is gebleken dat hierdoor belanghebbenden zijn benadeeld. Er is namelijk alsnog gehoord in bezwaar op 3 juni 2025 en in beroep op 29 januari 2026 en hierdoor is er alsnog voldoende gelegenheid geweest om standpunten naar voren te brengen.
        Dat eiseres eerder een reactie had willen geven op de stukken die de provincie nu alsnog op verzoek van de rechtbank heeft toegezonden, maakt dat niet anders omdat eiseres op de zitting bij de rechtbank alsnog op deze stukken heeft kunnen reageren. 
      
      
      
        
          Is de gemeente of de provincie bevoegd voor milieubelastende activiteiten van dit bedrijf?
        
        11. In deze zaak ligt de vraag voor of de gemeente of de provincie het bevoegde gezag is voor (handhaving van de milieubelastende activiteiten bij) het bedrijf. Tussen partijen is niet in geschil dat de provincie bevoegd is als sprake is van een ‘IPPC-installatie’, en dat de gemeente bevoegd is als daarvan geen sprake is.
      
      
    
    
      11.1.
      
        Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet (Ow) is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij AMvB aangewezen geval. 
        Op grond van artikel 3.87, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) wordt als milieubelastende activiteit aangewezen: “het exploiteren van een ippc-installatie voor het verwijderen of het nuttig toepassen van afvalstoffen in een verbrandingsinstallatie of afvalmeeverbrandingsinstallatie, bedoeld in categorie 5.2 van Bijlage I bij de Richtlijn Industriële Emissies.” 
        Deze categorie uit de Europese Richtlijn Industriële Emissies (Rie) luidt: 
        
          “de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen in afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallaties voor:
        
      
      
        
          
          
          
            
              
                
                  a)
                
              
              
                
                  ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 3 t per uur; (…)”.
              
            
          
        
      
      
      
      
        Op grond van artikel 3.88, eerste lid, van het Bal geldt het verbod om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1 tweede lid onder b van de Ow, voor de milieubelastende activiteit, bedoeld in artikel 3.87 van het Bal.
      
      
    
    
      11.2.
      
        De provincie heeft zich in het bestreden besluit subsidiair op het standpunt gesteld dat zij het handhavingsverzoek terecht heeft doorgestuurd naar de gemeente, omdat de provincie niet bevoegd is voor dit bedrijf. Door het bezwaar van eiseres is nader onderzoek gedaan naar het bedrijf en daaruit bleek dat het bedrijf geen afval, maar biomassa verbrandt. De provincie heeft die conclusie getrokken op basis van een controle bij het bedrijf en door het bedrijf overgelegde stukken in de vorm van een leveringsovereenkomst en een registratie van leveringen. Samengevat is de provincie van mening dat er wel meer dan 3 ton per uur wordt verbrand maar dat dit geen afvalstoffen zijn nu alleen houtchips worden verbrand. Volgens de provincie zijn deze houtchips naar haar aard biomassa omdat dit kwalificeert als ‘nuttig toepassen’ of ‘voortgezet gebruik’ in de zin van de Handreiking afvalstof of product voortgezet gebruik van onbehandeld hout (de Handreiking). Daarmee is volgens de provincie sprake van verbranding van Rie-biomassa die valt onder de vrijstelling uit artikel 3.40e, tweede lid, van het Bal.  
        
          De voorbereiding van het bestreden besluit
        
        12. Eiseres bestrijdt dat de voorbereiding en de motivering van het besluit op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. 
        Ten eerste is de beslissing niet deugdelijk gemotiveerd. Er wordt gesteld dat onderzoek is gedaan naar het type materiaal. Daarover zouden stukken zijn overgelegd die het een en ander zouden aantonen, maar die zijn niet bij de beslissing op bezwaar gevoegd. Pas nadat de rechtbank om de stukken heeft gevraagd heeft de provincie op 16 januari 2026 een leveringsovereenkomst toegezonden. Maar ook daaruit kan niet worden afgeleid welk materiaal feitelijk is en wordt verbrand. Zo ziet de overeenkomst maar op één leverancier en er is bovendien geen deugdelijk onderzoek gedaan op basis waarvan feitelijk kan worden vastgesteld wat het verbrande type stoffen is. Zo is niet gebleken van onderzoek op locatie of naar wat feitelijk is geleverd, bijvoorbeeld aan de hand van een registratie.   
        Ten tweede is niet de aard van het materiaal bepalend voor de kwalificatie als afvalstof en heeft de provincie niet onderzocht of sprake was van het ‘zich ontdoen van’ het materiaal. Het onderscheid tussen verwijderen of nuttig toepassen is voor het kwalificeren van een afvalstof niet relevant. 
        Ten derde stelt eiseres dat niet aannemelijk is gemaakt dat houtchips geen afval zijn. Het chippen van hout is juist een bewerking die typisch wordt gebruikt om zich van overtollig resthout te ontdoen. Uit de leveringsovereenkomst leidt eiseres af dat sprake is van snoeihout, waardoor het juist aannemelijk is dat de houder zich er van moest ontdoen, zodat de houtchips als afvalstof moeten worden aangemerkt.
      
      
    
    
      12.1.
       Op grond van artikel 3.87, eerste lid en 3.88, eerste lid, van het Bal geldt – kort gezegd - een vergunningplicht voor “de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen in afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallaties voor ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 3 t per uur.” Dit is een categorie IPPC-installatie die in de Rie staat. Om te kunnen bepalen of in dit geval sprake is van zo’n vergunningplichtige IPPC-installatie, moet dus worden vastgesteld of sprake is van het verwijderen of nuttig toepassen van “afvalstoffen” met een capaciteit van meer dan 3 t per uur.
      
      
        12.1.1.
        Op grond van artikel 3, lid 37, van de Rie moet het begrip ‘afvalstof’ worden uitgelegd in het licht van de Europese Richtlijn 2009/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (De Kaderrichtlijn). Op grond van artikel 3, aanhef en onder 1 van de Kaderrichtlijn wordt onder afvalstof verstaan: “elke stof of voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of moet ontdoen.”
        
      
      
        12.1.2.
        Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. De kwalificatie als afvalstof hangt vooraf af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de woorden “zich ontdoen van”. Het gedrag van de houder is relevant, omdat daaruit kan worden afgeleid of de houder zich ontdoet, of voornemens is zich te ontdoen, van een stof als bedoeld in de Kaderrichtlijn. In dit verband verdient bijzondere aandacht dat het voorwerp of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat dit voorwerp of deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Als dat het geval is, bestaat er een risico dat de houder zich van het voorwerp of de stof in zijn bezit ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door het voorwerp of de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen.
        
      
    
    
      12.2.
      
        De beroepsgrond slaagt, omdat de provincie onvoldoende heeft onderzocht en onderbouwd of sprake is van het verbranden van afvalstoffen. Zo heeft de provincie niet onderzocht of sprake is van stoffen waarvan de houder zich ontdoet. De provincie kon op de zitting ook geen duidelijkheid geven over de herkomst en de aard van leveranties en leveranciers van de houtchips. Weliswaar heeft de provincie een leveringsovereenkomst overgelegd, maar dat is onvoldoende om de aard van de te verbanden stoffen te kunnen vaststellen. Niet alleen ziet de leveringsovereenkomst maar op een beperkte periode van december 2024-februari 2025, maar ook ziet de overeenkomst maar op één leverancier waarvan de provincie niet kon verklaren wat voor type partij dit was (en dus ook niet of de houder zich van deze stoffen heeft ontdaan). Ook het bedrijf zelf kon dit niet verklaren en bovendien heeft zij wel verklaard dat zij meerdere leveranciers heeft. Van andere leveranties heeft de rechtbank geen overeenkomsten, of andere documenten, gezien. Dit nog los van het feit dat een leveringsovereenkomst op zichzelf niets zegt over de stoffen die daadwerkelijk aan het bedrijf zijn geleverd en door het bedrijf zijn verbrand.   
        Weliswaar heeft de provincie in het bestreden besluit vermeld en op de zitting verklaard dat er op locatie een controle is geweest en ook is gekeken naar de registraties van de leveringen, maar het is onduidelijk gebleven of er verslagen van deze controle zijn gemaakt en of er bijvoorbeeld gedocumenteerde registraties van de leveranties beschikbaar zijn waaruit de aard van de te verbranden stoffen kan worden afgeleid. Ter zitting kon de provincie dit ook niet nader toelichten.
      
      
    
    
      12.3.
      Verder heeft de provincie niet onderzocht wat de capaciteit van de installatie van het bedrijf is. Weliswaar schrijft de provincie in het bestreden besluit dat is nagegaan wat de capaciteit was en dat dit een grotere capaciteit bleek te zijn dan 3 ton per uur, maar op de zitting heeft de provincie verklaard dat dit een aanname is geweest. Bovendien heeft het bedrijf op de zitting gesteld dat zij feitelijk hoogstwaarschijnlijk niet meer dan 3 ton per uur verbrandt, dat het misschien technisch wel mogelijk is om 3 ton per uur te verbranden maar dat zij dat niet heeft gecontroleerd. Dit is volgens het bedrijf wel na te gaan. 
      
    
    
      12.4.
      De stelling van de provincie dat de verbanding van Rie-biomassa - nog daargelaten of daarvan sprake is nu dit nu nog niet voldoende is onderzocht - altijd is vrijgesteld van de vergunningplicht, volgt de rechtbank niet. Deze vrijstelling geldt immers niet als sprake is van een IPPC-installatie. Bovendien geldt de vergunningplicht bij dit soort IPPC-installaties zowel voor “de verwijdering” als “nuttige toepassing” van afvalstoffen en is dit onderscheid voor de kwalificatie als afvalstof op zichzelf niet doorslaggevend.
      
    
    
      12.5.
      
        De beroepsgrond slaagt. 
        
          Proceskostenvergoeding in bezwaar? 
        
        13. Eiseres voert aan dat de provincie heeft nagelaten haar proceskosten in bezwaar te vergoeden, ook al is het besluit gewijzigd van een doorzending naar een afwijzing. 
      
      
    
    
      13.1.
      De beroepsgrond slaagt niet, omdat een proceskostenvergoeding in bezwaar alleen kan worden toegekend als het primaire besluit wordt “herroepen” wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dit geval is daarvan geen sprake, omdat de provincie in het bestreden besluit op het bezwaar van eiseres gebleven is bij haar eerdere standpunt uit het primaire besluit dat het handhavingsverzoek moest worden doorgezonden naar de gemeente omdat de provincie niet bevoegd was.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Het beroep over het niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Voor dit beroep krijgt eiseres wel een proceskostenvergoeding van € 467,-. 
    
    15. Het beroep tegen het alsnog genomen besluit is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 6 maart 2025 en het herstelbesluit van 30 juni 2025, en draagt de provincie op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres. Daarin zal de provincie opnieuw moeten onderzoeken of zij voor de milieubelastende activiteit het bevoegde gezag is door beter te onderzoeken en motiveren of sprake is van een vergunningplichtige IPPC-installatie als bedoeld in artikel 3.87 en 3.88 van het Bal (of sprake is van het verbranden van ‘afvalstoffen’ met een capaciteit van meer dan 3 t per uur in het licht van de Rie).  
    
    
      15.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet de provincie het griffierecht van € 371,- aan eiseres vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding voor het beroep tegen het alsnog genomen besluit bedraagt dan € 1.868,-. 
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het alsnog genomen besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 6 maart 2025 en het herstelbesluit van 30 juni 2025; 
      
      
        draagt de provincie op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat de provincie het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden; 
      
      
        veroordeelt de provincie tot betaling van € 2.335,- proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Eiseres wijst op artikel 3, lid 31, sub b, van de Richtlijn Industriële Emissies, 2010/75/EU (Rie).
  
  
     Eiseres verwijst naar punt 5.2, aanhef en onder a, van bijlage 1 bij de Rie.
  
  
     De gemeente wijst op artikel 4:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Dit volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit bepalen artikel 7:1, eerste lid, en artikel 8:1, eerste lid van de Awb.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 12 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW1297.
  
  
     In de zin van artikel 6:20, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO9678. 
  
  
     Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb.
  
  
     Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Vgl. ECLI:NL:RVS:2000:AA8132 en ECLI:NL:RVS:2003:AH9000.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:930.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5972 en ABRvS 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8302.
  
  
     Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Op grond van artikel 6:22 van de Awb. 
  
  
     Vgl. ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1719 en ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2244.
  
  
     In de zin van artikel 3.87, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
  
  
     Op grond van paragraaf 3.3.10 van het Bal.   
  
  
     Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies.
  
  
     Zie ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:192, r.o. 4.1.
  
  
     Zie artikel 3.40d, tweede lid, onder a, van het Bal. 
  
  
     Zie artikel 3.87, eerste lid, en artikel 3.88, eerste lid, van het Bal.
  
  
     De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in ABRvS 20 juni 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB2437 en ABRvS 10 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2169 waaruit onder verschillende omstandigheden volgt dat houtspaanders/houtsnippers/houtchips in het ene geval wel als afvalstof worden aangemerkt en in het andere geval niet. Zo’n onderzoek (naar de omstandigheden) heeft in dit geval echter nog niet voldoende plaatsgevonden.   
  
  
     Zie artikel 7:28, tweede lid, van de Awb.