Bouwfraude en corruptie bij ambtenaren; Brief ministers en staatssecretaris over de aanbestedingsregels en -praktijk van de rijksoverheid
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28093, nr. 18

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

07-12-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28093 nr. 18

05-12-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Regels, procedures en waarborgen1.1 Opdrachten boven het Europees drempelbedrag: Uniform
Aanbestedingsreglement EG 1991 (UAR-EG 1991)Kwalitatieve beoordeling van gegadigden of inschrijversUitsluitingscriteria (limitatief)GeschiktheidseisenDe gunningscriteria1.2 Opdrachten beneden het Europese drempelbedrag: Uniform
Aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001)1.3 WaarborgingsinstantiesRaad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven in Nederland
(RvA)Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa)Bureau Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het
Openbaar Bestuur (Bureau BIBOB)2. De aanbestedingspraktijk bij de rijksoverheid2.1 Departementale uitwerking regelgeving, procedures
en waarborgenAanbestedingsvormenInschrijvingenBestekkenRamingenGunningRekenvergoedingInterne waarborgen2.2 Werking UAR-EG 1991 en UAR 2001Uitsluitingscriteria («zwarte lijst»)2.3 Vermoedens omtrent ontduiking mededingingsregelsToezicht NMaPrijsontwikkeling2.4 Werking aanbestedingssysteem2.5 Ramingen2.6 Werking departementale regelgeving, procedures en
waarborgen2.7 Integriteitsprogramma bedrijfsleven3. Acties en onderzoekOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28093Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 58 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 093Bouwfraude en corruptie bij ambtenarennr. 18BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING
EN MILIEUBEHEER EN DE MINISTERS VAN VERKEER EN WATERSTAAT EN VAN ECONOMISCHE
ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 december 2001Recent hebben verontrustende berichten over de bouwsector als opdrachtnemer
en de overheid als opdrachtgever van bouwwerken veel publiciteit gekregen.
Het kabinet neemt deze signalen over «bouwfraude» zeer serieus
en ziet daarin – overeenkomstig de wens van de Kamer – aanleiding
om de regelgeving en uitvoeringspraktijk op dit gebied grondig tegen het licht
te houden. In de korte periode die daarvoor tot op heden beschikbaar was is
een eerste evaluatie gemaakt, die in deze brief wordt beschreven. Deze heeft
alleen betrekking op de situatie van de rijksoverheid als opdrachtgever van
bouwwerken. Het kabinet wil niet volstaan met deze snelle en daardoor op onderdelen
nog onvolledige rapportage. Naar de in deze brief benoemde onderdelen waaromtrent
nog onvoldoende inzicht kan worden gegeven, zal verdergaand onderzoek worden
verricht. Over de resultaten daarvan zal nader aan de Kamer worden gerapporteerd.Met deze brief en de hierin vervatte vervolgacties wordt uitvoering gegeven
aan motie TK 2001/2002 28 093, nr. 3, gewijzigd bij motie nr. 6,
wat betreft het tweede en vierde onderdeel, en motie TK 2001/2002 28 093,
nr. 4, die zijn ingediend tijdens het interpellatiedebat op 14 november
jl.Zoals hiervoor aangegeven, richt deze brief – in lijn met het desbetreffende
verzoek van de Kamer in motie nr. 6 – zich uitsluitend op het aanbesteden
van werken door de rijksoverheid. Dit betekent dat de opdrachtverlening van
bouwwerken door andere overheden hier niet wordt behandeld. Ook wordt niet
ingegaan op werken met een aanmerkelijk maatschappelijk belang die grotendeels
of volledig worden gefinancierd met rijksmiddelen, maar worden opgedragen
door private rechtspersonen. Het kabinet acht het noodzakelijk dat deze partijen
de door hen gehanteerde aanbestedingsregels en -praktijk op overeenkomstige
wijze tegen het licht houden. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zal daarover met hen in overleg treden.
Het beeld dat in deze brief wordt beschreven omtrent de aanbestedingsregels
en -praktijk van de rijksoverheid kan daarvoor een handreiking bieden.Alvorens tot deze beschrijving over te gaan, wordt kort de context geschetst
van de aanbestedingspraktijk van de rijksoverheid, in het bijzonder wat betreft
de actuele items in het huidige debat rond de «bouwfraude».Het gaat hier om bouwwerken, die aan private partijen worden opgedragen
en waarvan de prijs in concurrentie tot stand komt op de bouwmarkt. De rijksoverheid
gebruikt het systeem van de aanbesteding om te bevorderen dat bij bouwwerken
in opdracht van het rijk voldoende concurrentie plaatsvindt. Het systeem is
zo uitgewerkt dat binnen een goed functionerende markt de overheid tegen een
gunstige prijs kan inkopen. De bouwmarkt onderscheidt zich van een markt van
gerede (consumenten-)producten door de aard van het productieproces en door
de omstandigheid dat bouwwerken op een bepaalde plaats tot stand moeten worden
gebracht, waarbij de afstand tussen bouwplaats en grondstoffen en deelproducten
een belangrijke rol speelt. De bouwmarkt is hierdoor veelal lokaal dan wel
regionaal georiënteerd. Daarnaast zijn sommige bouwopdrachten (veelal
van de overheid of mede door de overheid gefinancierde instanties) zodanig
complex en van een zodanige omvang, dat slechts een zeer beperkt aantal opdrachtnemers
zo'n opdracht kan uitvoeren. In zo'n geval is de onderlinge concurrentie beperkt.In eerder genoemde berichten wordt gesproken over meerdere vormen van
«bouwfraude». Het zou daarbij gaan om:• het maken van zogenaamde horizontale afspraken tussen aannemers
over een opslag op de prijs ten behoeve van de onderlinge verrekening van
rekenkosten;• om onderlinge afspraken over de hoogte van de laagste inschrijving
en over wie tegen het laagste bedrag inschrijft en dus het werk krijgt;• om fraude tijdens de uitvoering en;• om omkoping van ambtelijk medewerkers en bestuurders.Met name bij genoemde onderlinge afspraken, die een prijsopdrijvend effect
hebben, bestaat er een relatie met het aanbestedingsbeleid.Zo was het vóór 1992 praktijk dat aannemers in onderling
overleg een bedrag in de prijs opnamen om de rekenkosten van de aannemers
aan wie het werk niet werd gegund te vergoeden. Deze praktijk was wettelijk
toegestaan totdat deze door de Europese Commissie werd beoordeeld als ontoelaatbaar.
Als het gaat om deze rekenvergoeding, ontstaat regelmatig de indruk dat deze
praktijk toch is voortgezet. Afdoende aanwijzingen hiervoor zijn er echter
tot op heden niet. De relatief kleine opslag die voor verrekening van de rekenkosten
nodig zou zijn, is in de aangeboden prijs niet terug te vinden. Daardoor kan
niet met zekerheid worden afgeleid of in de prijs van de laagste inschrijver
al dan niet een vergoeding voor de rekenkosten van de andere inschrijvers
is opgenomen.Ook ten aanzien van afspraken op enige schaal over wat in vakkringen wordt
genoemd «prijsverbetering» c.q. afspraken over wie «het
werk krijgt» bestaat vooralsnog geen voldoende bewijs. Daar waar een
ernstig vermoeden bestaat van onregelmatigheden, dienen die gemeld te worden
bij het Openbaar Ministerie (OM) of bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa). In de uitvoeringspraktijk komt het echter niet vaak tot een melding,
omdat het gaat om indrukken die niet concreet bewezen kunnen worden. Bij een
eerste globale analyse van de aanbestedingsuitkomsten blijkt dat
het voorkomt dat de hoogte van de prijs van de inschrijver afwijkt van wat
door de aanbesteder bij een goede marktwerking wordt verwacht.Al met al kan de vraag gesteld worden of met het huidige systeem van de
aanbesteding het doel, bevorderen van concurrentie c.q. een optimale prijs/kwaliteitsverhouding,
wel in voldoende mate wordt bereikt. Op deze vraag zal verderop in deze brief
nader worden ingegaan, evenals op het punt van de integriteit van betrokken
partijen.De brief is als volgt opgebouwd:1. eerst wordt een beschrijving gegeven van de in dit verband relevante
regels, procedures en waarborgen die op de rijksoverheid als opdrachtgever
van toepassing zijn dan wel daartoe nog in ontwikkeling zijn;2. vervolgens wordt aandacht geschonken aan de aanbestedingspraktijk van
de overheid. Daarbij wordt vooral ingegaan op inmiddels in de praktijk geconstateerde
aandachtspunten en op de acties die het kabinet in dat verband zal ondernemen;3. de brief wordt afgesloten met een samenvattend overzicht van genoemde
acties. Over de voortgang van deze acties zal de Kamer periodiek worden geïnformeerd.1. Regels, procedures en waarborgenDaar waar de overheid als opdrachtgever optreedt, spreekt het voor zich
dat dat op een rechtmatige wijze dient te gebeuren. In dat kader is het van
belang dat:• vigerende wet- en regelgeving in acht wordt genomen;• risico's voor fraude en criminaliteit worden geminimaliseerd;• overheid en bedrijfsleven integer opereren en• in goede procedures en waarborgen wordt voorzien.Naast de rechtmatige is de doelmatige (goede prijs/kwaliteitsverhouding)
besteding van overheidsgelden een vereiste. Met de realisatie van bouwwerken
voor de rijksoverheid zijn immers grote bedragen gemoeid. Voldoende concurrentie
in de markt is daarom van belang. Het systeem van de aanbesteding is er onder
andere op gericht concurrentie in de bouwmarkt te bevorderen. In de Europese
regelgeving op het gebied van het verstrekken van overheidsopdrachten zijn
deze doelstellingen als volgt geformuleerd:• het stimuleren van vrije, eerlijke concurrentie binnen de Europese
Unie door openbare bekendmaking van voorgenomen opdrachten;• het bewerkstelligen van besparingen voor opdrachtgevers door een
meer professioneel inkoopproces.De Europese regelgeving voor overheidsopdrachten is vastgelegd in vier
richtlijnen: de Richtlijn Diensten, de Richtlijn Leveringen, de Richtlijn
Nutssector en de Richtlijn Werken. De Richtlijn Werken is van toepassing op
overheidsopdrachten in de bouw.In de Richtlijn Werken is een «werk» gedefinieerd als «het
product van bouw- dan wel wegenbouwkundige werken in hun geheel dat ertoe
bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen».
De Richtlijn Werken is van toepassing op opdrachten waarvan de raming gelijk
aan of hoger is dan het zogenaamde Europese drempelbedrag (5 miljoen Special
Drawing Rights (SDR), thans f 11 807 815,– ex BTW). In Nederland zijn de voorschriften uit de Europese Richtlijn Werken geïmplementeerd
middels het Besluit Overheidsaanbestedingen op grond van de Raamwet EEG-voorschriften
overheidsopdrachten. Hiermee zijn alle aanbestedende diensten gehouden aan
de Europese Richtlijn Werken.Op initiatief van de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer, Verkeer en Waterstaat en Defensie zijn de voorschriften uit
de Europese Richtlijn Werken overgenomen in het UAR-EG 1991 (Stcrt. 1991,
228). Deze departementen hebben in de UAR-EG 1991 voorts bepalingen opgenomen
in aanvulling op het Besluit Overheidsaanbestedingen. Op grond van de door
hen vastgestelde «Beleidsregels aanbesteding van werken» zijn
deze departementen verplicht het UAR-EG 1991 toe te passen als zij een opdracht
willen laten uitvoeren, waarvan de raming boven het Europese drempelbedrag
uitkomt. Dat geldt niet voor de andere overheden. De koepelorganisaties van
deze overheden hebben het UAR-EG 1991 wel aan hun leden aanbevolen.In de «Beleidsregels aanbesteding van werken» (Stcrt. 2001,
113) hebben voornoemde ministeries voorts het regiem vastgelegd dat zij hanteren
voor de opdrachtverlening van werken, waarvan de raming beneden het Europese
drempelbedrag ligt. De «Beleidsregels aanbesteding van werken»
bepalen onder andere wanneer welke aanbestedingsprocedures moeten worden toegepast,
alsmede de verplichting tot het toepassen van de UAR 2001. Het UAR 2001 bevat
de voorschriften die ten aanzien van deze procedures in acht moeten worden
genomen.Het in de beleidsregels aangegeven regiem komt overeen met het regiem
zoals dit voor de rijksoverheid was neergelegd in het op de Comptabiliteitswet
gebaseerde Besluit aanbesteding van werken 1973. Dit besluit is met ingang
van 1 september 2001 komen te vervallen.1.1 Opdrachten boven het Europees drempelbedrag: Uniform
Aanbestedingsreglement EG 1991 (UAR-EG 1991)In het UAR-EG 1991 zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot de
toe te passen aanbestedingsprocedures. Daarin staat aangegeven hoe de aankondiging
van de voorgenomen opdrachten dient plaats te vinden, de termijnen die de
aanbesteder en de inschrijvers in aanmerking moeten nemen, alsmede de selectiecriteria
en de gunningscriteria ten behoeve van de kwalitatieve beoordeling van gegadigden
of inschrijvers.Het UAR-EG 1991 kent vier aanbestedingsprocedures:1. de openbare aanbesteding: een aanbesteding die algemeen bekend wordt
gemaakt en waarbij een ieder kan inschrijven;2. de aanbesteding met voorafgaande selectie: een aanbesteding die algemeen
bekend wordt gemaakt en waarbij een ieder zich als gegadigde kan aanmelden
en waarvoor een aantal gegadigden tot inschrijving kunnen worden uitgenodigd.
Dit aantal bedraagt minimaal vijf, op voorwaarde dat er voldoende geschikte
gegadigden zijn;3. de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking (beperkte
toepassingsmogelijkheden): een aanbesteding, die algemeen bekend wordt gemaakt
en waarbij een ieder zich als gegadigde kan aanmelden, waarna de aanbesteder
met door hemzelf gekozen gegadigden overleg pleegt, en via onderhandelingen
met een aantal van hen de contractuele voorwaarden vaststelt. Dit aantal bedraagt
ten minste drie, op voorwaarde dat er voldoende geschikte gegadigden zijn;4. de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking (beperkte
toepassingsmogelijkheden): een aanbesteding, waarbij de aanbesteder met één
of meer door hem zelf gekozen gegadigden overleg pleegt en via
onderhandelingen met één of meer van hen de contractuele voorwaarden
vaststelt.De aanbestedende dienst kan afzien van openbaar aanbesteden en van de
aanbesteding met voorafgaande selectie (die ook openbaar is) en gebruikmaken
van de onderhandelingsprocedures, als zich één van de uitzonderingsgevallen
voordoet die zijn opgenomen in artikel 41 en artikel 55 van het UAR-EG 1991
(Stcrt. 1991, 228).Kwalitatieve beoordeling van gegadigden of inschrijversDe aanbestedingsprocedure dient transparant te zijn. Vooraf dienen selectiecriteria
en gunningscriteria bekend te zijn. Deze criteria dienen objectief, helder
en evenredig te zijn. In het UAR-EG 1991 zijn ten aanzien van de selectie
zowel uitsluitingscriteria als geschiktheidseisen opgenomen.Uitsluitingscriteria (limitatief)Op grond van het UAR-EG 1991 kan van deelneming aan een aanbesteding worden
uitgesloten een ieder:a. die in staat van faillissement of van liquidatie verkeert, die zijn
werkzaamheden heeft gestaakt, of die het voorwerp is van een surseance van
betaling of een akkoord dan wel in een andere soortgelijke toestand verkeert
ingevolge een gelijkaardige procedure waarin de nationale wettelijke regeling
voorziet;b. wiens faillissement is aangevraagd of tegen wie een procedure van surseance
van betaling of akkoord dan wel een andere soortgelijke procedure waarin de
nationale wettelijke regeling is voorzien, aanhangig is gemaakt;c. die bij een vonnis dat in kracht van gewijsde is gegaan, veroordeeld
is geweest voor een delict dat de professionele integriteit van de aannemer
in het gedrang brengt;d. die in de uitoefening van zijn beroep een ernstige fout heeft begaan,
vastgesteld op elke grond die de aanbesteder aannemelijk kan maken;e. die niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan ten aanzien van de betaling
van de sociale verzekeringsbijdragen overeenkomstig de wettelijke bepalingen
van het land waar hij gevestigd is of die van het land van de aanbesteder;f. die niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan ten aanzien van de betaling
van zijn belastingen overeenkomstig de wettelijke bepalingen van het land
waar hij gevestigd is of van het land van de aanbesteder;g. die zich in ernstige mate schuldig heeft gemaakt aan valse verklaringen
bij het verstrekken van inlichtingen die kunnen worden verlangd.Op deze uitsluitingscriteria en de aanvullende voorstellen die de Europese
Commissie daaromtrent bij de Raad van Ministers heeft ingediend, wordt nader
ingegaan in het deel van deze brief waar de aanbestedingspraktijk van de rijksoverheid
aan de orde komt. Daar wordt tevens een relatie gelegd met het opstellen van
een «zwarte lijst».GeschiktheidseisenDe geschiktheidseisen betreffen de maatschappelijke, organisatorische,
technische en financieel-economische eisen die aan de aannemer voor de specifieke
opdracht worden gesteld. Van de aannemer wordt verwacht dat hij redelijkerwijs
in staat moet worden geacht het aangekondigde werk vakkundig uit te voeren.
De geschiktheidseisen dienen dan ook van te voren bekend te zijn, zodat de
inschrijvers weten aan de hand van welke maatstaven zij zullen worden beoordeeld. De gunningscriteriaHet voldoen aan de gestelde geschiktheidseisen door de inschrijver is
niet beslissend voor de vraag of het werk aan hem zal worden gegund. Dit wordt
bepaald door het geldende gunningscriterium.De gunningscriteria zijn «de laagste prijs» of «de economisch
voordeligste aanbieding» (beste prijs/kwaliteitsverhouding). Het staat
de aanbesteder niet vrij om naast genoemde criteria andere gunningseisen te
stellen. Indien de aanbestedende dienst geen gunningscriteria opneemt in de
aankondiging, geldt als gunningscriterium «de laagste prijs».
Bij het gunningscriterium «de economisch voordeligste aanbieding»
kunnen, al naar gelang de aard van de opdacht, criteria een rol spelen als
kwaliteit, technische waarde, esthetische en functionele kenmerken, after
sales-service, tijdstip voor het uitvoeren van het werk en de prijs.1.2 Opdrachten beneden het Europese drempelbedrag: Uniform
Aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001)De Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,Verkeer
en Waterstaat en Defensie hebben zich op grond van hun «Beleidsregels
aanbesteding van werken» verplicht om opdrachten beneden het Europese
drempelbedrag aan te besteden volgens het UAR 2001 (Stcrt. 2001, 113). Het
UAR 2001 vervangt met ingang van 1 september jl. het UAR 1986.Het UAR 2001 bevat evenals het UAR-EG 1991 voorschriften met betrekking
tot de aanbestedingsprocedures, selectie- en gunningscriteria. In het UAR
2001 zijn twee aanbestedingsprocedures vergelijkbaar met die van het UAR-EG
1991, namelijk de «openbare aanbesteding» en de «aanbesteding
met voorafgaande selectie». Verder bevat het UAR 2001 ook de volgende
twee – van het UAR-EG 1991 afwijkende – aanbestedingsprocedures:• onderhandse aanbesteding: een aanbesteding waarvoor een beperkt
aantal van ten minste twee natuurlijke of rechtspersonen tot inschrijving
wordt uitgenodigd, met dien verstande dat het uit te nodigen aantal in de
regel niet meer bedraagt dan zes;• onderhandse aanbesteding na selectie: een aanbesteding waarbij
een beperkt aantal van ten minste twee natuurlijke of rechtspersonen in de
gelegenheid wordt gesteld deel te nemen aan een selectie, waarna een of meer
van hen, doch niet meer dan zes, tot inschrijving kunnen worden uitgenodigd.Aanleiding voor het UAR 2001 was de situatie die was ontstaan na het verbod
van de Europese Commissie van 5 februari 1992 tot toepassing van de Uniforme
Prijsregelende Reglementen (UPR) van de Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende
Organisaties (SPO) en de Erecode voor ondernemers in het bouwbedrijf 1981
wegens strijdigheid met de Europese mededingingsregels. Hiermee werd een eind
gemaakt aan een horizontaal prijsafstemming- en marktverdelingskartel. Deel
hiervan maakte uit een anti-leurregeling (een regeling tegen het «leuren»
van een aanbesteder met zijn opdracht, waarbij aannemers tegen elkaar worden
uitgespeeld), de rekenkostenvergoeding en de verplichte afdracht voor een
fonds voor collectief onderzoek, zoals was neergelegd in voornoemde «horizontale»
afspraken tussen de aannemers onderling.Mede op basis van de resultaten van een tussentijds evaluatieonderzoek
van het door de overheid gevoerde aanbestedingsbeleid – in opdracht
van de toenmalige Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer – is door de overheidsopdrachtgevers in overleg met
de opdrachtnemers het UAR 2001 opgesteld. Dat voorziet met name in verbetering
van de aanbestedingsprocedures en verlaging van de kosten bij
het verstrekken van bouwopdrachten. Daarbij zijn ook afspraken gemaakt om
de hiervoor genoemde problemen (het tegengaan van«leuren» door
aanbesteders, de mogelijkheid tot het geven van een rekenvergoeding en de
mogelijkheid tot het vormen van een fonds voor collectief onderzoek) te kunnen
ondervangen. Het UAR bevat beleidsregels, waarin de overheid het eigen gedrag
vastlegt. Het bevat geen «horizontale» afspraken tussen aannemers
onderling. De Mededingingswet is hierop niet van toepassing.Overigens kan de Europese Commissie overheidsgedrag toetsen aan de normen
van het EG-verdrag onder meer op de gevolgen ervan voor de mededinging tussen
ondernemingen.Het UAR 2001 wijkt alleen wezenlijk af van het UAR 1986 op de hiervoor
genoemde punten. Voor het overige zijn er geen noemenswaardige verschillen
tussen het UAR 2001 en het UAR 1986.Evenals de toepassing van het UAR-EG 1991 is de toepassing van het UAR
2001 door de koepelorganisaties van de andere overheden aan hun leden aanbevolen.Zoals hiervoor is aangegeven is in het UAR 2001 de mogelijkheid opgenomen
om een tegemoetkoming in de gemaakte inschrijvingskosten te verstrekken, de
zogenaamde rekenvergoeding. Indien de aanbesteder besluit tot het verstrekken
van een rekenvergoeding is in het UAR 2001 bepaald dat de vergoeding slechts
wordt toegekend aan maximaal de laagste tien inschrijvers. De wijze waarop
de vergoeding wordt berekend is neergelegd in een tabel. Het verstrekken van
een vergoeding kan ook plaatsvinden als een opdracht onverhoopt niet gegund
wordt. Degene aan wie het werk wordt opgedragen, komt niet in aanmerking voor
een vergoeding.Over de toekenning van rekenvergoedingen door overheidsopdrachtgevers
zijn indertijd geen bepalingen opgenomen in het UAR-EG 1991. Daarmee is een
opdrachtgever, voor wat betreft aanbestedingen waarop het UAR-EG 1991 van
toepassing is, vrij in het al dan niet toekennen van een rekenvergoeding aan
inschrijvende partijen.1.3 WaarborgingsinstantiesIn dit kader is het goed te wijzen op drie instanties die – in de
relatie met externe, private partijen – een speciale taak hebben tot
waarborging van beoogde doelen (mede) op dit terrein. Het gaat hierbij om:• de Raad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven in Nederland, die in
dit verband de functie heeft een eerlijke, onpartijdige en integere beslechting
van geschillen tussen de betrokken publieke en private partijen te waarborgen;• de Nederlandse Mededingingsautoriteit, die in dit verband onder
meer de functie heeft de naleving van Mededingingswet te waarborgen in de
zin van voldoende, transparante en eerlijke concurrentie tussen de inschrijvers
bij aanbesteding;• het nog op te richten Bureau Bevordering Integriteitsbeoordelingen
door het Openbaar Bestuur (Bureau BIBOB), dat in dit kader – via advisering
aan opdrachtgevende overheidsinstanties – de functie krijgt het gunnen
van overheidsopdrachten aan integere gegadigden te waarborgen.Raad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven in Nederland
(RvA)Op grond van zowel het UAR-EG 1991 als het UAR 2001 worden geschillen
over aanbestedingen voorgelegd aan de Raad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven
in Nederland. Deze is voor wat betreft aanbestedingsgeschillen
samengesteld uit 1 arbiter die jurist is en 2 arbiters die uit het bouwbedrijfsleven
komen. In de RvA zijn opdrachtgevers niet vertegenwoordigd.De RvA heeft een aantal vonnissen gewezen in gevallen waarin de aanbesteder
om reden van te hoge inschrijvingen van gunning van de opdracht wilde afzien
en een nieuwe aanbesteding voor dezelfde opdracht wilde starten dan wel onderhandelingen
met andere partijen wilde beginnen. Kort gezegd komt de jurisprudentie die
zich heeft ontwikkeld op basis van het UAR 1986, er op neer dat de RvA er
van uitgaat dat de inschrijvingssommen in vrije concurrentie tot stand gekomen
zijn en in beginsel als marktconform moeten worden beschouwd. Prijsaanbiedingen
die in concurrentie tot stand zijn gekomen, mochten niet als te hoog terzijde
worden gelegd, tenzij de aanbesteder aan de hand van objectieve en/of geobjectiveerde
maatstaven aantoonde dat het verschil tussen de begroting van de aanbesteder
en de laagste aanbieding het gevolg was van kennelijke tekortkomingen in de
aanbieding. In de praktijk bleek de aanbesteder veelal niet over het bewijs
van dergelijke tekortkomingen te kunnen beschikken.In het UAR 2001 is afstand genomen van de hierboven vermelde jurisprudentie
van de RvA. Onder dit nieuwe UAR «is de aanbesteder niet gehouden het
werk op te dragen indien hij daarvoor goede gronden heeft». Als één
van die gronden wordt aangemerkt, de situatie dat aanbiedingen zijn gedaan
die hoger zijn dan de aanbesteder op basis van een zorgvuldige begroting van
de opdracht redelijkerwijs mocht verwachten en overleg daarin geen verandering
heeft gebracht. Het gaat hier in de kern om de stellingname in het UAR 2001,
dat de zorgvuldigheid van de raming van de aanbesteder als uitgangspunt voor
de beoordeling dient te worden genomen. De aanbesteder behoort niet te worden
genoodzaakt een prijs te aanvaarden die hij niet behoefde te verwachten, ongeacht
of in de aanbieding van de inschrijver fouten zijn geslopen.Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa)De NMa is opgericht op grond van de Mededingingswet en heeft tot taak
de naleving van die wet in de praktijk te bevorderen. Dit betekent onder meer
dat de NMa op basis van eigen onderzoek en op basis van externe signalen –
in dit geval van bijvoorbeeld opdrachtgevende overheidsinstanties –
zal reageren op (vermeende) kartelafspraken. In het deel van deze brief dat
handelt over de aanbestedingspraktijk van de rijksoverheid wordt – mede
gelet op het desbetreffende verzoek van de Kamer in het laatste punt van motie
TK 2001/2002 28 093, nr. 6 – nader op de NMa in gegaan.Bureau Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het
Openbaar Bestuur (Bureau BIBOB)Op 18 oktober jl. is het wetsvoorstel BIBOB met algemene stemmen in de
Tweede Kamer aanvaard. Op grond van de Wet BIBOB zal het Bureau BIBOB worden
opgericht. Afhankelijk van de nadere invulling zal dit Bureau onder meer tot
taak hebben om, op verzoek van een aanbestedende dienst, onderzoek te verrichten
naar de criminele antecedenten van een gegadigde voor een overheidsopdracht
en daaromtrent vervolgens advies uit te brengen. Bij algemene maatregel van
bestuur zal overigens nog moeten worden aangegeven op welke sectoren BIBOB
van toepassing zal worden verklaard. Het uitdrukkelijke voornemen van het
kabinet, zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel,
is om BIBOB ook van toepassing te verklaren op de bouwsector. In dat geval
kan dus een overheidsdienst die een bouwwerk wil aanbesteden eerder bedoeld
advies vragen aan het Bureau BIBOB. Indien uit het advies van het bureau blijkt
dat een gegadigde voor deze overheidsopdracht definitief is veroordeeld voor
fraude, kan de betrokken overheidsdienst op grond van de desbetreffende uitsluitingsbepaling
in het UAR-EG 1991 deze gegadigde op voorhand uitsluiten van gunning (een
dergelijk advies kan overigens ook op grond van de Wet BIBOB worden gevraagd
wanneer het gaat om opdrachten waarvan de raming beneden het Europese drempelbedrag
ligt).Als uit het BIBOB-onderzoek blijkt dat er sprake is van een vervolging
wegens fraude of van een schikking met de officier van justitie, kan alleen
tot uitsluiting worden overgegaan indien deze feiten worden opgevat als een
ernstige fout in de uitoefening van het beroep van aannemer. In dat geval
behoeft de ernstige fout slechts aannemelijk gemaakt te worden en is niet
vereist dat een onherroepelijke veroordeling is gevolgd. Op dit laatste punt
wordt overigens verderop in deze brief nog nader ingegaan.2. De aanbestedingspraktijk bij de rijksoverheidHet kabinet heeft in de «bouwfraude» aanleiding gezien de
aanbestedingspraktijk bij de rijksoverheid grondig tegen het licht te houden.
In de korte periode die daarvoor tot op heden beschikbaar was, is een eerste
evaluatie gemaakt. Eerst wordt, op basis van de huidige kennis, de departementale
uitwerking van de regelgeving, procedures en waarborgen beschreven. Vervolgens
wordt ingegaan op de verschillende aandachtspunten die inmiddels in de praktijk
zijn geconstateerd en de acties die het kabinet in dat verband zal ondernemen.2.1 Departementale uitwerking regelgeving, procedures
en waarborgenZoals eerder aangegeven, wordt het aanbestedingbeleid voor alle departementen
bepaald door de regelgeving van de Europese Unie, het UAR-EG 1991, het UAR
2001 en de daarop gebaseerde jurisprudentie. Geschiktheidseisen, uitsluitingscriteria,
de aanbestedingsvormen en onderwerpen als het omgaan met te hoge aanbiedingen
worden goeddeels hierdoor bepaald. Vrijheidsgraden zijn er vooral voor wat
betreft de keuze van de aanbestedingsvorm, het gunningscriterium en de wijze
van ramen.AanbestedingsvormenVerschillen in de keuze van de aanbestedingsvormen (zie onder paragrafen
1.1 en 1.2) zijn vooral te verklaren uit de aard van de projecten. Daarbij
valt te denken aan factoren zoals de aard van de opdracht («confectieprodukten»
of maatwerk), de transactiekosten zowel voor de vraag- als de aanbodkant,
de gevoeligheid van de informatie die het bestek bevat, de omvang van het
bestek en het gewenste tijdstip voor de start van de bouw.Rijkswaterstaat (Verkeer en Waterstaat) kiest bij alle opdrachten boven
f 1 miljoen in beginsel voor de openbare aanbesteding. Bij sommige categorieën
van complexe opdrachten wordt gekozen voor een aanbesteding met voorafgaande
selectie.De Rijksgebouwendienst (VROM) heeft te maken met projecten waarvoor de
ramingen deels boven het Europese drempelbedrag liggen (UAR-EG 1991), maar
de meerderheid van de projecten ligt onder die grens (UAR 2001). Voor wat
betreft projecten die volgens het UAR-EG 1991 moeten worden aanbesteed kiest
de Rijksgebouwendienst als regel voor aanbesteding met voorafgaande selectie
(dat wil zeggen een aanbesteding die eveneens algemeen bekend wordt gemaakt).
Deze keuze wordt over het algemeen ingegeven door de complexiteit van het
werk en of de vertrouwelijkheid van de informatie (bijvoorbeeld penitentiaire
inrichtingen en de paleizen). Op basis van het UAR 2001 worden
kleinere projecten doorgaans onderhands aanbesteed waarbij tenminste 3 en
maximaal 5 offertes worden gevraagd.De Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen (Defensie) kiest als regel voor
de openbare aanbesteding en wijkt hiervan slechts in bijzondere gevallen af.De Dienst Landelijk Gebied (Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) heeft
nog geen aanbestedingen gehad die de Europese drempelwaarde overschrijden.
Er wordt openbaar aanbesteed op basis van het UAR 2001.InschrijvingenVoor alle departementen geldt dat conform het UAR-EG 1991 en het UAR 2001
wordt aanbesteed op basis van een door de aanbestedende dienst opgesteld bestek.
De aanbesteding geschiedt veelal met behulp van standaardformulieren. De inschrijvingen
dienen door gegadigden in gesloten enveloppen te worden gedeponeerd in een
aanbestedingsbus, die staat opgesteld in het kantoor van de aanbestedende
dienst. Op het tijdstip van de aanbesteding wordt de aanbestedingsbus in het
openbaar door de aanbesteder geopend. Vervolgens worden de enveloppen met
de inschrijvingssommen geopend, en de namen van de inschrijvers, alsmede het
bedrag van hun inschrijving voorgelezen. Een en ander wordt vastgelegd in
een proces verbaal van aanbesteding dat door een ieder kan worden ingezien.Bij een aanbesteding beneden de Europese drempel moet de inschrijver ingevolge
artikel 11, derde lid, van het UAR 2001 een in een enveloppe gesloten inschrijvingsbiljet
met de aangeboden prijs voor het uitvoeren van het werk inleveren. Op grond
van artikel 12, vierde lid, van het UAR 2001 dient de inschrijver, indien
in het bestek of de bekendmaking is bepaald dat de inschrijver bij de inschrijving
naast de geschiktheidsgegevens en gunningsgegevens dan wel in plaats van die
gegevens nog andere gegevens moet verstrekken, de ondertekende bescheiden
die deze gegevens bevatten in een afzonderlijke dichte enveloppe te sluiten.
Deze enveloppe dient op grond van artikel 12, vijfde lid, in de in artikel
11, derde lid, bedoelde enveloppe te worden gesloten en maakt deel uit van
de inschrijving. Ingevolge artikel 24, derde lid, neemt de aanbesteder slechts
kennis van de bescheiden die zijn gesloten in de afzonderlijke dichte enveloppe,
voorzover deze betrekking hebben op de aanbieding van de inschrijver die voor
de opdracht in aanmerking komt. De overige enveloppen zendt de aanbesteder
ongeopend aan de daarop vermelde inschrijvers terug, met uitzondering van
de enveloppen, bedoeld in artikel 42, vijfde lid, voorzover de toepasselijkheid
van de artikelen 42 en 43 inzake de vergoeding van inschrijvingskosten niet
in de bekendmaking is uitgesloten. Afgezien van de bevoegdheden van de NMa,
die de ongeopende enveloppen, op basis van de Mededingingswet, mag inzien,
kan de aanbestedende dienst dus alleen de prijzen van de inschrijvers vergelijken.
De overige gegevens, bijvoorbeeld met betrekking tot het kwaliteitsverschil
dat inschrijvers aanbieden, mag de aanbestedende dienst niet gebruiken om
te beoordelen of sprake is van mededingingsbeperkende samenspanning van de
inschrijvers.BestekkenDe rol van het bestek is in het proces zeer belangrijk. Een bestek is
de beschrijving van een werk met de daarbij behorende tekeningen en de voor
het werk geldende voorwaarden. De departementen maken, mede om de wederzijdse
transactiekosten te verminderen, in veel gevallen gebruik van standaardbestekken.
De standaardbestekken verschillen gezien de aard van de projecten en het onderdeel
van de bouwsector waarmee men te maken heeft (bijvoorbeeld grond-,
water- en wegenbouw bij Rijkswaterstaat en de utiliteitsbouw bij de Rijksgebouwendienst).
In de utiliteitsbouw wordt voor het opstellen van standaardbestekken over
het algemeen de STABU-systematiek (van de Stichting Standaard Bestek Burger
en Utiliteitsbouw) gehanteerd. In de grond-, water- en wegenbouw hanteert
men over het algemeen de RAW-systematiek (Rationalisatie en Automatisering
in de Wegenbouw) van de stichting CROW (kenniscentrum voor verkeer, vervoer
in de wegenbouw).RamingenTen behoeve van de beoordeling van de hoogte van de inschrijvingen worden
ramingen opgesteld. De Rijksgebouwendienst en de Dienst Landelijk Gebied maken
daarbij meestal, en Rijkswaterstaat soms, gebruik van externe deskundigheid.
Bij de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen worden alle ramingen opgesteld
door ambtelijke medewerkers.GunningDe eerder aangegeven kaders (UAR-EG 1991 en UAR 2001) bepalen ook op basis
van welk criterium een werk wordt gegund. Er zijn twee gunningscriteria: «de
laagste prijs» en «de economisch meest voordelige aanbieding».
De Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen en de Rijksgebouwendienst gunnen in
het algemeen op basis van «de laagste prijs». Bij Rijkswaterstaat
wordt doorgaans het criterium van «de economisch meest voordelige aanbieding»
gehanteerd. Daarbij speelt «de laagste prijs» als regel de belangrijkste
rol. Kwaliteitsborging of het plan van aanpak kunnen ook meewegen. Bij de
Dienst Landelijk Gebied wordt «de laagste prijs» als gunningscriterium
gehanteerd. Bij slechts een klein deel van de opdrachten worden, vanwege bijzondere
eisen aan het werk, extra gunningscriteria («de economisch meest voordelige
aanbieding») in het bestek opgenomen.RekenvergoedingZowel bij toepassing van het UAR-EG 1991 als op basis van het UAR 2001
kunnen de departementen een rekenvergoeding verstrekken. Tot nu toe zijn slechts
beperkt rekenvergoedingen verstrekt. Daarbij speelt een rol dat voor «normale»
(niet bijzonder complexe) projecten de kosten van inschrijving beperkt zijn
en worden beschouwd als normale acquisitiekosten, waarvoor geen speciale vergoeding
behoeft te worden verstrekt. Toekenning van een vergoeding is wel aan de orde
indien van de inschrijvers een speciale inspanning wordt gevraagd. Dit kan
het geval zijn wanneer er sprake is van een bijzonder complex project, of
wanneer aan het bedrijfsleven wordt verzocht om alternatieve oplossingen aan
te dragen , bijvoorbeeld in het kader van het innovatief aanbestedingsbeleid
of bij p.p.s. (publiek private samenwerking) projecten.Interne waarborgenNaast eerder beschreven waarborgen gericht op de integere relatie tussen
de rijksoverheid en marktpartijen, zijn alle departementen gehouden aan de
toepassing van interne waarborgen welke betrekking hebben op de administratieve
organisatie, te hanteren procedures en de persoonlijke integriteit van de
ambtelijk medewerker. Deze interne regelgeving is mede gebaseerd op rijksbrede
juridische kaders en vindt zijn neerslag in handboeken en brochures. Deze
regelgeving wordt door alle aanbestedende departementen gehanteerd bij de
aanbesteding van werken en heeft betrekking op het gehele aanbestedingsproces.
De toepassing van deze regels wordt getoetst middels interne controles. Als
sluitstuk op deze interne controles is er de reguliere accountantscontrole,
die wordt uitgevoerd door de departementale accountantsdiensten. Tenslotte
doet de Algemene Rekenkamer incidenteel onderzoek naar (grote) projecten.
Voorts wordt bij mogelijke fraudezaken het Openbaar Ministerie ingeschakeld,
eventueel voorafgegaan door een intern onderzoek, bijvoorbeeld van de Dienst
Recherchezaken (zoals bij het Ministerie van VROM).2.2 Werking UAR-EG 1991 en UAR 2001Binnen de kaders van de vigerende regelgeving doen zich verschillen voor
in de aanbestedingspraktijk van de afzonderlijke opdrachtgevende rijksdiensten.
Deze worden in belangrijke mate verklaard door de aard en complexiteit van
de projecten alsook door verschillen in het marktsegment waarin wordt geopereerd.
Bij deze eerste globale verkenning is niet het beeld naar voren gekomen dat
deze verschillen op zich tot knelpunten leiden.Daar komt bij dat het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 (als herziening
van het UAR 1986) op 1 september 2001 in werking is getreden. Dientengevolge
is er nog weinig ervaring mee opgedaan. Bij de inwerkingtreding is het voornemen
geformuleerd dit nieuwe aanbestedingsreglement binnen twee jaar te evalueren.
Het kabinet wil hier uitdrukkelijk aan vasthouden en bij de evaluatie in ieder
geval de volgende punten betrekken: de toepassing van de rekenvergoeding,
de samenstelling van de Raad van Arbitrage alsmede de ontwikkeling van de
uitspraken van de Raad van Arbitrage bij conflicten over de aanbesteding.
Ook zal worden geëvalueerd hoe de uitvoeringspraktijk bij de aanbestedende
diensten zich in deze periode heeft ontwikkeld.Uitsluitingscriteria («zwarte lijst»)Het omgaan met uitsluitingscriteria en het eventueel opstellen van «zwarte
lijsten» is een punt van speciale aandacht. Voor aanbestedingen waarop
het UAR-EG 1991 van toepassing is (aanbestedingen boven het Europese drempelbedrag)
kúnnen de limitatief bepaalde uitsluitingscriteria worden toegepast
zoals deze zijn vastgelegd in de Europese Richtlijn Werken. Het is niet altijd
even makkelijk te bewijzen dat één of meerdere uitsluitingscriteria
van toepassing zijn op een gegadigde. Daardoor is het eveneens moeilijk om
gegadigden uit te sluiten dan wel een «zwarte lijst» aan te leggen.In mei 2000 heeft de Europese Commissie voorstellen ingediend bij de Raad
van Ministers om de bestaande aanbestedingsregels te herzien. De voorstellen
zijn gericht op vereenvoudiging, verduidelijking, modernisering en flexibilisering
van de regelgeving. Een belangrijk punt in de voorstellen is om aanvullende
verplichtende uitsluitingscriteria op te nemen. De Europese Commissie stelt
voor om ondernemers die definitief veroordeeld zijn voor deelneming aan een
criminele organisatie, omkoping en fraude met (EU-) gemeenschapsgeld verplicht
uit te sluiten. De lidstaten bepalen daarbij wat de minimale veroordeling
is, hoe lang met een veroordeling rekening wordt gehouden en of de veroordeling
van een verantwoordelijke ondernemer gelijkstaat met de veroordeling van de
onderneming. Facultatieve uitsluiting blijft mogelijk op grond van de reeds
bestaande criteria.In het UAR 2001 zijn geen uitsluitingscriteria opgenomen. Daarmee is de
aanbestedende dienst vrij om uitsluitingscriteria te hanteren voor die werken
waarop het UAR 2001 van toepassing is, mits deze uitsluitingscriteria zijn
opgenomen in de aankondiging van de aanbesteding. Uit het oogpunt van rechtszekerheid
is het echter niet wenselijk dat totaal verschillende uitsluitingscriteria
worden gehanteerd, louter en alleen omdat de hoogte van de aanbesteding hoger
of lager is dan het Europese drempelbedrag. Daarom zullen in de toekomst ook
hier de uitsluitingscriteria van het UAR-EG 1991 worden gehanteerd.In motie nr. 4 van het lid Van der Steenhoven wordt de regering verzocht
de bij de Schipholtunnelfraude betrokken bedrijven op de «zwarte lijst»
te plaatsen voor toekomstige aanbestedingen. In de brief van de Minister van
Justitie d.d. 26 november jl. is aangegeven dat voor een eventuele uitsluiting
een vonnis in kracht van gewijsde vereist is, zoals bepaald in artikel 7,
eerste lid, onderdeel c. van het UAR-EG 1991. Eventuele uitsluiting op die
grond zou enige jaren op zich kunnen laten wachten.Het kabinet stelt zich op het standpunt dat bedrijven die zich schuldig
maken aan fraude uitgesloten worden voor toekomstige aanbestedingen. Daarom
zal het kabinet het gebruik van een rijksbrede lijst met uitgesloten bedrijven
(«zwarte lijst») invoeren. Bezien zal worden in hoeverre aan deze
lijst terugwerkende kracht kan worden toegekend.Voorts zal het kabinet de voorstellen van de Europese Commissie omtrent
de aanvullende verplichte uitsluitingscriteria, die nu in behandeling zijn
in de Raad en het Europese Parlement, ondersteunen.Waar nodig zullen, in aansluiting op de voorstellen van de Europese Commissie,
criteria worden geformuleerd en regels worden gesteld, gericht op het op uniforme
wijze omgaan met de uitsluitingsgronden. Met de andere overheden en met private
rechtspersonen die werken opdragen die grotendeels of geheel met rijksgeld
gefinancierd worden (zoals de NS-Railinfrabeheer) zal overleg gevoerd worden
over het op gelijke wijze toepassen van de uitsluitingscriteria.2.3 Vermoedens omtrent ontduiking mededingingsregelsToezicht NMaBeïnvloeding van de uitvoeringspraktijk door de overheid kan ook
worden bevorderd door het toezicht door de NMa te verscherpen. In de bijgevoegde
brief van 14 november van de Directeur Generaal NMa (bijlage 1)1 aan de Minister van Economische Zaken is aangegeven
welke ervaringen de NMa heeft met aanbestedingen in de bouwsector. Zo heeft
zij onder andere via de beoordeling van ontheffingsverzoeken een aantal aanbestedingsregelingen
die strijdigheden met de Mededingingswet bevatten beëindigd. Buiten ontheffingsverzoeken
is het nog niet voorgekomen dat het bewijs is geleverd van overtredingen van
de Mededingingswet bij aanbestedingen. De NMa wordt onvoldoende gevoed met«harde»
klachten en tips. Als er klachten binnenkomen worden die serieus onderzocht
en ook los daarvan spant de NMa zich in concurrentieverstoringen te bestrijden.
Als indicaties voldoende hard zijn te maken zet de NMa het instrumentarium
van de Mededingingswet in. In de brief geeft de NMa aan de volgende acties
te zullen ondernemen:• een onderzoek van de «schaduwboekhouding» van Bos• een analyse van de concurrentie in de bouwmarkt• een versterking van de mogelijkheden om informatie te verkrijgen• bevordering van de naleving door het bedrijfsleven• versterking van de inzet van het instrumentarium (tijdens de evaluatie
van de Mededingingswet zal aandacht worden besteed aan de door de NMa ervaren
paradox tussen de aanscherping van de normen en de vermindering van mogelijkheden
om die normen te handhaven).In de brief van de NMa (bijlage 1) staan deze acties verder uitgewerkt.De NMa heeft een informatielijn ingesteld, die kan dienen als meldpunt
voor mogelijke onregelmatigheden in de bouw. PrijsontwikkelingMede naar aanleiding van een eerste globale analyse van de bouwprijzen
(zie bijlage 2, «Prijsontwikkeling»)1
zal voor de verschillende sectoren in de bouw onderzocht worden of de bouwkosten
voor de overheid verschillen ten opzichte van de bouwkosten voor private partijen
en in het geval dat verschillen kunnen worden aangetoond, wat de oorzaak is
van deze verschillen. Daarbij zal tevens het effect van het aanbestedingssysteem
van de overheid op deze mogelijke verschillen worden betrokken.2.4 Werking aanbestedingssysteemMede gelet op het voorgaande kan al met al de vraag worden gesteld of
met het huidige systeem van aanbesteding het doel, bevorderen van concurrentie,
wel in voldoende mate wordt bereikt.Het kabinet zal een extern onderzoek laten uitvoeren naar de werking van
het systeem van aanbesteding bij de rijksoverheid. De hoofdvraag daarbij is
of de opzet van het instrument en de wijze waarop dat in de praktijk wordt
gehanteerd de werking van de markt optimaal bevordert. De vraag of een andere
inrichting van het bouwproces, zoals onder andere in het ICES/KIS-programma
(Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking/Kennisinfrastructuur)
over innovatie van het bouwproces en door de Adviesraad Technologiebeleid
Bouwnijverheid (ARTB) wordt verkend, een bijdrage kan leveren aan een beter
resultaat, zal bij dit onderzoek worden betrokken.Een belangrijke, recente ontwikkeling die in dit specifieke verband in
de uitvoeringspraktijk van belang is, is de toepassing van nieuwe contractvormen
(onder andere bij de aanbesteding van de Hoge Snelheidslijn), die sterk afwijken
van de contracten die op basis van het «traditionele» aanbestedingsbeleid
worden afgesloten. Afhankelijk van de reikwijdte van die contracten wordt
gesproken over innovatief aanbesteden of publiek private samenwerking (p.p.s.).Bij deze nieuwe contractvormen worden functies, die traditioneel in de
bouw zijn gescheiden, geïntegreerd. Een relatief eenvoudig voorbeeld
daarvan is het samenvoegen van de functies ontwerp en bouw. Met ingewikkelder
vormen van deze contracten wordt beoogd een groot aantal functies te integreren,
zoals ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en exploitatie (in dat geval
gaat het om een concessievorm).Ten aanzien van deze nieuwe contractsvormen kan worden geconcludeerd dat
het aantal projecten nog gering is, maar dat het qua volume om relatief grote
bedragen gaat.Op het terrein van de geïntegreerde contracten neemt het kabinet
op verschillende punten actie. Via research en ontwikkeling wordt, onder andere
door de ARTB, het instituut voor Bouwrecht en de kenniscentra voor p.p.s.
bij diverse departementen, bevorderd dat de inhoud van en de procedures voor
de totstandkoming van deze contracten worden verbeterd. Aan het aspect van
de marktwerking wordt bij deze contracten extra aandacht besteed, omdat het
aan de aanbodzijde om een relatief gering aantal aanbieders gaat.2.5 RamingenTijdens het aanbestedingsproces is de kwaliteit van de raming van groot
belang om goed te kunnen beoordelen of de inschrijvingen gebaseerd zijn op
reële kosten. Derhalve stellen departementen zorgvuldige ramingen op.
Deze ramingen zijn gebaseerd op interne of externe databestanden, waarin de
kosten van in de bouw gebruikte materialen, goederen en diensten zijn opgenomen.
Daarbij wordt ook rekening gehouden met de marktsituatie die per categorie
van de aan te besteden werken verschilt. Binnen Rijkswaterstaat, de Rijksgebouwendienst, de Dienst Gebouwen, Werken
en Terreinen en de Dienst Landelijk Gebied is een eerste globaal onderzoek
verricht naar de verschillen tussen de ramingen en de gunningen in het jaar
2000.Bij Rijkswaterstaat zijn in het jaar 2000 450 kleinere projecten aanbesteed
voor een totaal van 1100 miljoen gulden en 30 grote projecten (boven de 11,8
miljoen gulden zijnde het huidige Europese drempelbedrag) voor een totaal
van 850 miljoen gulden. Circa 70% daarvan wordt of is gerealiseerd in de wegenbouw
en 30% in de waterbouw (de Hoge Snelheidslijn en de Betuweroute zijn buiten
beschouwing gelaten). Gemiddeld genomen liggen bij Rijkswaterstaat de ramingen
voor de grond-, water- en wegenbouw iets hoger dan de gunningen.De Rijksgebouwendienst heeft in het jaar 2000 260 projecten beneden het
Europese drempelbedrag aanbesteed voor in totaal 166 miljoen gulden. Boven
het drempelbedrag zijn vijf projecten aanbesteed voor in totaal 182 miljoen
gulden. De gunning was gemiddeld meer dan 10% hoger dan de raming.De Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen heeft in het jaar 2000 voor 610
miljoen gulden aanbesteed, verdeeld over 12 grond-, water- en wegenbouwprojecten
en 44 utiliteitsbouwprojecten. Bij de utiliteitsbouwprojecten was de gunning,
evenals bij de Rijksgebouwendienst, gemiddeld 10% hoger, terwijl de raming
bij grond-, water- en wegenbouwprojecten boven de gunning ligt, zoals ook
bij Rijkswaterstaat.Bij de Dienst Landelijk Gebied ging het in het jaar 2000 om ongeveer 100
aanbestedingen voor in totaal 95 miljoen gulden. Het betreft opdrachten in
de grond-, water- en wegenbouwsector. Bij gunning worden verschillen tussen
offerte en raming kleiner dan 10% aanvaard. Bij een verschil groter dan 10%
wordt de inschrijving als niet passend beoordeeld en wordt niet overgegaan
tot gunning.Gezien de cruciale rol van de raming in het aanbestedingsproces zal het
kabinet, mede in het licht van de recente vermoedens over te hoge inschrijvingen,
de verschillende ramingsmethoden analyseren. Daarbij zal onder andere worden
gekeken naar het effect van de ramingsmethode op het verschil tussen de hoogte
van de ramingen en de hoogte van de aanbiedingen.2.6 Werking departementale regelgeving, procedures en
waarborgenCruciaal in het beoordelen van de integriteitsrisico's is de wijze waarop
door de ministeries met integriteit en schendingen van integriteit wordt omgegaan.
Afzonderlijke gedragsregels, interne richtlijnen en uitgebreide interne aanbestedingsrichtlijnen
moeten ervoor zorgen dat het integriteitsrisico zo laag mogelijk is. In het
beleid ten aanzien van de gedragsregels van de betrokken ministeries komen
de volgende tien punten als belangrijkste naar voren:1. Omgaan met vertrouwelijke informatie;2. De periodieke screening van functionarissen op risicovolle functies;3. Functiescheiding in kwetsbare posities en controle op de uitvoering
van de werkzaamheden van deze functionarissen (inclusief mandaatregelingen);4. Beheer van geautomatiseerde bestanden en systemen, die uitsluitend
te muteren zijn door daartoe bevoegde functionarissen;5. Het verrichten van nevenwerkzaamheden, het aannemen van geschenken
en de omgang met leveranciers of contractpartners; 6. Gedragscodes voor personen en teams die aanbestedingsprocedures moeten
uitvoeren en bestekken opstellen;7. Het bezit en gebruik van een groslijst van geselecteerde ondernemingen
die inzicht verschaft in een aantal basisgegevens over de betrouwbaarheid
van de contractpartners;8. Het bezit en gebruik van een onderhandelingslogboek ter verantwoording
van het aanbestedingsproces;9. Het treffen van correctieve, arbeidsrechtelijke maatregelen in geval
van overtreding;10. De aanwezigheid van regels om «draaideurconstructies»
tegen te gaan. Het gaat daarbij om voormalige ambtelijke medewerkers die voor
dezelfde soort van werkzaamheden tegen een hogere beloning worden ingehuurd.Mede naar aanleiding van de huidige belangstelling voor integriteitsrisico's
zal het kabinet de toepassing van de gedragsregels door de ministeries nader
tegen het licht houden en waar nodig aanscherpen met het doel deze risico's
te minimaliseren. Hiertoe zullen bij alle aanbestedende ministeries regelmatig
audits plaatsvinden. Daarbij wordt de interne regelgeving beoordeeld aan de
hand van een te ontwikkelen rijksbreed toetsingskader.In de aanbestedingspraktijk zijn ministeries steeds zoveel mogelijk bedacht
op mogelijke afspraken die de marktwerking belemmeren. Bij ernstige vermoedens
dient dit steeds bij de NMa te worden gemeld. In de praktijk komt dit echter
weinig voor, omdat het praktisch moeilijk of onmogelijk is concrete afspraken
tussen inschrijvers te bewijzen.Naar aanleiding van het debat van 14 november jl. zal het kabinet deze
uitvoeringspraktijk aanscherpen. In alle gevallen waar een vermoeden rijst
dat de prijs die door een inschrijver wordt gegeven niet onder condities van
concurrentie tot stand is gekomen, zal dit door de aanbestedende dienst worden
gemeld bij de NMa. Ten behoeve van de uitvoering hiervan zal een instructie
worden opgesteld, waarin wordt aangegeven welke gevallen in ieder geval bij
de NMa moeten worden gemeld.Een vermoeden van niet-integer handelen door een ambtelijk medewerker
wordt in alle gevallen gemeld bij het Openbaar Ministerie, eventueel voorafgegaan
door een intern onderzoek, bijvoorbeeld van de Dienst Recherchezaken (zoals
bij het Ministerie van VROM).2.7 Integriteitsprogramma bedrijfslevenVerbeteringen in de uitvoeringspraktijk kunnen ook worden bereikt door
verbetering van de interne maatregelen bij het bedrijfsleven. Het kabinet
zal zich inzetten voor het invoeren van een integriteitsprogramma door de
bouwsector, gericht op maatschappelijk verantwoord ondernemen. Hierover is
het kabinet reeds in gesprek met het bedrijfsleven. Bij aanbesteding zullen
de betreffende ministeries te zijner tijd (afhankelijk van de vraag wanneer
zo'n programma in werking kan zijn) deelname aan zo'n integriteitsprogramma
als voorwaarde eisen.3. Acties en onderzoekHieronder volgt een samenvattende opsomming van de acties en onderzoeken
die het kabinet naar aanleiding van de «bouwfraude» ter hand zal
nemen.1. Er zal een extern onderzoek worden uitgevoerd naar de werking van het
systeem van aanbesteding bij de rijksoverheid. De hoofdvraag daarbij is of
de opzet van dit systeem en de wijze waarop dat in de praktijk wordt gehanteerd
de werking van de markt optimaal bevordert. De vraag of een andere
inrichting van het bouwproces een bijdrage kan leveren aan een beter resultaat
zal hierbij worden betrokken. Dit wordt onder andere in het ICES/KIS-programma
over innovatie van het bouwproces en door de Adviesraad Technologiebeleid
Bouwnijverheid (ARTB) verkend.2. Het kabinet zal met de andere overheden en met private rechtspersonen
die werken opdragen die grotendeels of geheel met rijksmiddelen worden gefinancierd,
in overleg treden over de manier waarop meer inzicht kan worden gekregen in
de gehanteerde aanbestedingsregels en -praktijk.3. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat bedrijven die zich schuldig
maken aan fraude uitgesloten worden voor toekomstige aanbestedingen. Daarom
zal het kabinet het gebruik van een rijksbrede lijst met uitgesloten bedrijven
(«zwarte lijst») invoeren. Bezien zal worden in hoeverre aan deze
lijst terugwerkende kracht kan worden toegekend.Voorts zal het kabinet de
voorstellen van de Europese Commissie omtrent de aanvullende verplichte uitsluitingscriteria,
die nu in behandeling zijn in de Raad en het Europese Parlement, ondersteunen.
Waar nodig zullen, in aansluiting op de voorstellen van de Europese Commissie,
criteria worden geformuleerd en regels worden gesteld, gericht op het op uniforme
wijze omgaan met de uitsluitingsgronden. Met de andere overheden en met private
rechtspersonen die werken opdragen die grotendeels of geheel met rijksgeld
gefinancierd worden (zoals de NS-Railinfrabeheer) zal overleg gevoerd worden
over het op gelijke wijze toepassen van de uitsluitingscriteria.4. Bij de in 2003 voorgenomen evaluatie van het Uniform Aanbestedingsreglement
2001 (als herziening van het UAR 1986 op 1 september 2001 in werking getreden)
zal in ieder geval worden gekeken naar de toepassing van de rekenvergoeding,
de samenstelling van de Raad van Arbitrage alsmede naar de ontwikkeling van
de uitspraken van de Raad van Arbitrage bij conflicten over de aanbesteding.
Ook zal worden geëvalueerd hoe de uitvoeringspraktijk bij de aanbestedende
diensten zich in deze periode heeft ontwikkeld.5. Mede naar aanleiding van de huidige belangstelling voor integriteitsrisico's
zal het kabinet de toepassing van de gedragsregels door de ministeries nader
tegen het licht houden en waar nodig aanscherpen met het doel deze risico's
te minimaliseren. Hiertoe zullen bij alle aanbestedende ministeries regelmatig
audits plaatsvinden. Daarbij wordt de interne regelgeving beoordeeld aan de
hand van een te ontwikkelen rijksbreed toetsingskader.6. Voor de verschillende sectoren in de bouw zal onderzocht worden of
de bouwkosten voor de overheid verschillen ten opzichte van de bouwkosten
voor private partijen en in het geval dat verschillen kunnen worden aangetoond,
wat de oorzaak is van deze verschillen. Daarbij zal tevens het effect van
het aanbestedingssysteem van de overheid op deze mogelijke verschillen worden
betrokken.7. Gezien de cruciale rol van de raming in het aanbestedingsproces acht
het kabinet het, mede in het licht van de recente vermoedens over te hoge
inschrijvingen, noodzakelijk de verschillende ramingsmethoden grondig te analyseren.
Daarbij zal onder andere worden gekeken naar de relatie tussen de ramingmethode
en de aanbestedingsresultaten.8. In álle gevallen waar een vermoeden rijst dat de prijs die door
een inschrijver wordt gegeven niet onder condities van concurrentie tot stand
is gekomen, zal dit door de aanbestedende dienst worden gemeld bij de NMa.
Ten behoeve van een eenduidige uitvoering zal een instructie worden opgesteld,
waarin wordt aangegeven welke gevallen in ieder geval bij de NMa moeten worden
gemeld. Een vermoeden van niet-integer handelen door een ambtelijk medewerker
wordt nu in alle gevallen gemeld bij een departementale Dienst Recherchezaken
en/of het OM. 9. De NMa zal de volgende acties ondernemen:• een onderzoek van de «schaduwboekhouding» van Bos• een analyse van de concurrentie in de bouwmarkt• een versterking van de mogelijkheden om informatie te verkrijgen• bevordering van de naleving door het bedrijfsleven• versterking van de inzet van het instrumentarium (tijdens de evaluatie
van de Mededingingswet zal aandacht worden besteed aan de door de NMa ervaren
paradox tussen de aanscherping van de normen en de vermindering van mogelijkheden
om die normen te handhaven).In bijgaande brief van de NMa (bijlage 1) staan deze acties verder uitgewerkt.De NMa heeft een informatielijn ingesteld, die kan dienen als meldpunt
voor mogelijke onregelmatigheden in de bouw.10. Het kabinet zal zich inzetten voor het invoeren van een integriteitsprogramma
door de bouwsector, gericht op maatschappelijk verantwoord ondernemen en is
hierover reeds in gesprek met het bedrijfsleven. Bij aanbesteding zullen betreffende
ministeries te zijner tijd (afhankelijk van de vraag wanneer zo'n programma
in werking kan zijn) deelname aan zo'n integriteitsprogramma als voorwaarde
eisen.Deze brief wordt u aangeboden mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij en de Staatssecretaris van Defensie.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,J. W. RemkesDe Minister van Verkeer en Waterstaat,T. NetelenbosDe Minister van Economische Zaken,A. Jorritsma-LebbinkXNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28093-18.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl